HFD 2025 not. 28

Sökord Förvaltningsprocess · Överklagande

Ett beslut av en kommunal nämnd att avvisa ett överklagande av ett beslut om bygglov som för sent inkommet ska överklagas till länsstyrelsen.

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 24 juni 2025 följande dom (mål nr 4099-24).

1 Frågan i målet är till vilken instans – länsstyrelsen eller förvaltnings­rätten – ett beslut av en kommunal nämnd att avvisa ett överklagande av ett beslut om bygglov som för sent inkommet ska överklagas.

2 A.N.B. och R.N.B. överklagade ett beslut av Bygg- och miljö­nämnden i Höganäs kommun om bygglov enligt bestämmelser i plan- och bygglagen (2010:900). Nämnden avvisade överklagandet som för sent in­kommet med stöd av bestämmelserna i förvaltningslagen (2017:900). Efter att A.N.B. och R.N.B. överklagat avvisningsbeslutet överlämnade nämnden överklagandet och handlingarna till Länsstyrelsen i Skåne län.

3 Länsstyrelsen beslutade i sin tur att överlämna överklagandet till Förvaltningsrätten i Malmö och anförde att det får anses följa av Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 1 februari 2024 i mål nr 6544-23 att beslutet inte ska överklagas till länsstyrelsen utan till allmän förvaltnings­domstol.

4 Förvaltningsrätten i Malmö avvisade överklagandet och anförde att nämndens avvisningsbeslut ska överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken, dvs. till länsstyrelsen. Beslutet överklagades till Kammar­rätten i Göteborg som gjorde samma bedömning som förvaltningsrätten och avslog överklagandet.

5 A.N.B. och R.N.B. yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva underinstansernas avgöranden och återförvisa målet till förvaltningsrätten för prövning i sak.

6 Höganäs kommun anser att överklagandet ska avslås.

7 Förvaltningslagen gäller enligt 1 § första stycket för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. Om en annan lag eller en förord­ning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas enligt 4 § den bestämmelsen.

8 Av 40 § första stycket framgår att beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett överklagande som har kommit in för sent ska enligt 45 § första stycket avvisas.

9 Beslut om bygglov prövas av byggnadsnämnden enligt bestämmelser i 9 kap. plan- och bygglagen. Kommunala beslut enligt plan- och bygg­lagen får, med några i detta mål inte aktuella undantag, enligt 13 kap. 3 § överklagas till länsstyrelsen.

10 Högsta förvaltningsdomstolen har i ett flertal mål bedömt att förvalt­ningslagens överklaganderegler inte blir tillämpliga enbart för att ett beslut i ett ärende har fattats med stöd av en förfaranderegel i förvaltningslagen (se t.ex. HFD 2024 ref. 38 och HFD 2025 ref. 19). I HFD 2023 ref. 55 konstaterade domstolen att det avgörande för frågan om rätt instans för överklagande inte är vilka författningsbestämmelser som omedelbart har legat till grund för beslutet utan vad ärendet handlar om.

11 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i mål nr 6544-23, som länsstyrelsen har hänvisat till, rör ett beslut av Partibidragsnämnden om utlämnande av en handling. Överklagande av sådana beslut är reglerat i bestämmelser som explicit anger i vilka fall och till vilken instans ett över­klagande får ske. Den regleringen skiljer sig alltså från de allmänt hållna bestämmelserna om överklagande i plan- och bygglagen och saknar därför betydelse för bedömningen i nu aktuellt mål.

12 Det anförda innebär att nämndens avvisningsbeslut omfattas av plan- och bygglagens överklagandebestämmelser. Byggnadsnämndens avvisningsbeslut överklagas således till länsstyrelsen. Överklagandet ska därför avslås.

Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.

I avgörandet deltog justitieråden Jermsten, Askersjö, von Essen, Nilsson och Westberg. Föredragande var justitiesekreteraren Johanna Grundberg.

Frågan som förvaltningsrätten inledningsvis har att ta ställning till är vilken överinstans som är behörig att pröva ett överklagande av en bygg­nadsnämnds beslut att avvisa ett överklagande av ett beslut enligt plan- och bygglagen som för sent inkommet. Denna fråga ska prövas före klagandenas yrkanden i sak.

Enligt 40 § förvaltningslagen överklagas beslut av en förvaltnings­myndighet till all­män förvaltningsdomstol. Om en annan lag eller en för­ordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltnings­lagen, tillämpas enligt 4 § den bestäm­melsen.

I 1986 års förvaltningslag (1986:223) angavs i 30 § första meningen att ett beslut att avvisa ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent får överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken.

Någon motsvarande bestämmelse har inte tagits in i den nya förvalt­ningslagen. Förvaltningsrätten konstaterar att ändringen tog sikte på frågan om i hur många instanser en prövning av ett avvisningsbeslut bör kunna ske, och att principen att avvisningsbeslut ska överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken inte kommenterades särskilt (prop. 2016/17:180 s. 259). Även om det inte finns något som tyder på att lag­stiftaren avsett att frångå nämnda princip så innebär ändringen att ett beslut att avvisa ett överklagande som för sent inkommet numera överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om beslutet inte omfattas av den över­klagandebestämmelse som gäller för huvudsaken. Som regeringen ut­talade i förarbetena till den numera upphävda bestämmelsen kan dock de överklagandebestämmelser som finns i speciallagstiftningen ofta anses innebära att de inte bara reglerar instansordningen i huvudsaken utan också vilken myndighet som är överprövningsinstans i frågor om avvisning av för sent gjorda överklaganden (jfr prop. 1986/87:39 s. 59 f).

Beslut om bygglov fattas enligt 9 kap. plan- och bygglagen. Av 13 kap. 3 § plan- och bygglagen följer att kommunala beslut enligt lagen, med undantag för vissa angivna plan­beslut, får överklagas till länsstyrelsen.

Förvaltningsrätten anser att den omständigheten att nämnden har av­visat överklagandet som för sent inkommet med stöd av förvaltnings­lagens bestämmelser inte medför att det inte längre är fråga om ett beslut enligt plan- och bygglagen. Det avgörande för den frågan är nämligen inte vilka författ­ningsbestämmelser eller principer som omedelbart har legat till grund för beslutet, utan vad ärendet handlar om (jfr HFD 2023 ref. 55 och HFD 2024 ref. 3).

Länsstyrelsen har hänvisat till Högsta förvaltningsdomstolens beslut i mål nr 6544–23, där domstolen ansåg att ett beslut av Partibidrags­nämnden att avvisa ett överklagande av ett beslut att vägra utlämnande av en handling som för sent inkommet inte ska överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken utan till allmän förvaltningsdomstol. Vid bedömningen beaktades att bestämmelsen i 30 § första meningen i den tidigare förvaltningslagen saknar motsvarighet i nu gällande förvaltnings­lag.

Förvaltningsrätten konstaterar att den överklagandebestämmelse som var aktuell i målet gällde beslut om utlämnande av en handling eller uppgift, om begäran att få ta del av handlingen avslagits eller handlingen lämnats ut med förbehåll. Bestämmelsen har således ett snävt tillämp­ningsområde, där lagstiftaren tydligt reglerat i vilka situationer beslut får överklagas direkt till Högsta förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltnings­domstolen konstaterade att det aktuella avvisningsbeslutet inte var ett sådant beslut. Den nu aktuella överklagandebestämmelsen i plan- och bygglagen omfattar emellertid kommunala beslut enligt plan- och bygg­lagen och har således ett vidare tillämpningsområde än vad som var fallet i Högsta förvaltningsdomstolens mål.

I sammanhanget noteras att kommunala avvisningsbeslut i ärenden enligt plan- och bygglagen har behandlats i mark- och miljödomstolarna även efter ikraftträdandet av den nya förvaltningslagen (se t.ex. Högsta domstolens beslut den 18 december 2023 i mål nr ÖP 1730–23).

Mot denna bakgrund anser förvaltningsrätten att nämndens avvisnings­beslut ska överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken, d.v.s. till länsstyrelsen.

Det finns inte någon möjlighet för förvaltningsrätten att överlämna målet till länsstyrelsen för prövning (jfr 7 § förvaltningsprocesslagen [1971:291] och prop. 2017/18:279 s. 45). Överklagandet ska därför av­visas.

Förvaltningsrätten erinrar dock om att nämndens skyldighet enligt 46 § förvaltningslagen att lämna över överklagandet och övriga handlingar till överinstansen kvarstår (jfr JO:s beslut den 22 mars 2018, dnr 7923–2017).

– Förvaltningsrätten avvisar överklagandet.

Kammarrätten gör samma bedömning som förvaltningsrätten.

– Kammarrätten avslår överklagandet.