HFD 2025 not. 6

Sökord Rättsprövning · Marktillträde · Proportionalitet

Rättsprövning av beslut om marktillträde.

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 30 januari 2025 följande dom (mål nr 5513-24).

1 En starkströmsledning får i allmänhet inte byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession). Den som avser att ansöka om nätkoncession eller att bygga en starkströmsledning med stöd av en beviljad nätkoncession kan ansöka om att få tillträde till någon annans mark under viss tid för de undersökningsarbeten som behövs för att precisera ledningens sträckning eller avgöra hur byggandet och driften av ledningen påverkar miljön (marktillträde). Det är Energimarknadsinspektionen som fattar beslut om marktillträde och beslutet kan överklagas till regeringen.

2 Affärsverket Svenska kraftnät vill genomföra undersökningar för en planerad luftledning mellan station Plenninge i Uppsala kommun och station Odensala i Sigtuna kommun. Svenska kraftnät har därför hos Energimarknadsinspektionen ansökt om marktillträde avseende ett antal fastigheter för att genomföra undersökningar och inhämta ytterligare information om ledningssträckningen. Affärsverket har hos samma myndig­het även ansökt om nätkoncession för linje för den planerade ledningssträckningen.

3 Energimarknadsinspektionen beviljade Svenska kraftnät tillträde till de aktuella fastigheterna för att genomföra vissa, i beslutet angivna, undersökningsarbeten. Svenska kraftnät beviljades att bl.a. köra på enskilda vägar, beträda tomt- eller betesmark och mark med skog eller växande gröda, utföra mätningsarbeten, göra arkeologiska och tekniska markundersökningar inklusive att borra och ta jordprover, samla in underlag för intrångsvärdering samt kapa kvistar och fälla träd som skymmer sikten för instrumenten och för framkomlighet vid markundersökningar. I beslutet angavs även att för det fall Länsstyrelsen i Uppsala län fattar beslut om arkeologisk utredning får Svenska kraftnät utföra erforderliga grävarbeten.

4 J.H., som äger två av de fastigheter som omfattas av beslutet om marktillträde, överklagade det till regeringen. Han yrkade i första hand att det ska upphävas och i andra hand att det ska ändras på så sätt att syftet med marktillträdet ska vara undersökning för anläggande av markkabel samt att undersökningen ska ha ett uttryckligt och tydligt syfte att minimera skador på hans mark både vad gäller val av teknik och planerad korridor.

5 Regeringen avslog överklagandet. I beslutet angavs att eftersom Svenska kraftnät har ansökt om nätkoncession för den planerade ledningen är det tydligt att det finns konkreta planer på att uppföra en ledning på berörda fastigheter. Regeringen konstaterade vidare att frågan om den plan­erade ledningens tekniska utförande inte prövas i det aktuella ärendet om mark­tillträde utan att den i stället hanteras inom ramen för ärendet om nätkoncession. Regeringen angav även att det framgår av 2 kap. 58 och 60 §§ ellagen (1997:857) att arbetet ska utföras med minsta möjliga skada och att eventuella skador ska ersättas i enlighet med vad som framgår av expropriations­lagen (1972:719). Regeringen ansåg därför att det inte finns anledning att precisera syftet med undersökningen i enlighet med J.H:s yrkande.

6 J.H. yrkar i första hand att regeringens beslut ska upphävas och att tillträde till hans mark inte ska medges och i andra hand att ärendet ska återförvisas till regeringen. Han yrkar även inhibition. J.H. anför följande.

7 Regeringens beslut strider mot 2 kap. 57 och 58 §§ ellagen, 3 kap. 4 § miljö­balken, 2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, EKMR. Någon proportionalitets­bedömning har inte gjorts i beslutet om marktillträde. Eftersom alternativet markkabel är möjligt borde för- och nackdelar i det enskilda fallet vägas mot varandra innan ärendet kan anses ha nått en sådan grad av konkretion att det överhuvudtaget går att bedöma frågan om marktillträde. Vidare borde det ställas krav på att skadorna på hans mark ska minimeras vad gäller val av teknik och planerad korridor.

8 Av 1 och 3 §§ lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka hos Högsta förvaltningsdomstolen om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldig­heter i den mening som avses i artikel 6.1 i EKMR.

9 Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Om regering­ens beslut inte upphävs, står det fast.

10 Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23 ff. och 234).

11 I 2 kap. 1 § första stycket ellagen anges att en starkströmsledning inte får byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession).

12 Enligt 2 kap. 57 § första stycket får nätmyndigheten, om det finns skäl för det, besluta att den som avser att ansöka om nätkoncession eller att bygga en starkströmsledning med stöd av en beviljad nätkoncession ska få tillträde till någon annans mark under viss tid för de undersökningsarbeten som behövs för att precisera ledningens sträckning eller avgöra hur byggandet och driften av ledningen påverkar miljön. En sådan undersökning ska enligt 58 § första stycket genomföras så att den orsakar så lite skada och intrång som möjligt.

13 Om en sådan undersökning som avses i 57 § orsakar skada eller intrång, följer av 60 § första stycket att den som genomför undersökningen ska betala ersättning för detta. Enligt andra stycket ska expropriationslagen tillämpas i mål om ersättning.

14 I 3 kap. 4 § första stycket miljöbalken anges att jord- och skogsbruk är av nationell betydelse. Enligt andra stycket får brukningsvärd jord­bruks­mark tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

15 I 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen anges att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska enligt andra stycket vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

16 Enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till EKMR ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig bl.a. för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.

17 Högsta förvaltningsdomstolen tar upp målet till slutligt avgörande. Yrkandet om inhibition förfaller därför.

18 Inledningsvis kan konstateras att frågan om ledningen ska anordnas som en markkabel eller som en luftledning inte har varit något som Energimarknadsinspektionen eller regeringen har haft att ta ställning till vid beslutet om marktillträde. Den frågan hanteras i stället inom ramen för det ärende som gäller ansökan om nätkoncession. Anledning att upphäva regeringens beslut för att ledningens tekniska utförande inte har utretts i ärendet om marktillträde saknas således.

19 När det gäller frågan om ärendet om marktillträde var tillräckligt konkretiserat vid beslutet framgår det av förarbetena till 2 kap. 57 § ellagen att den som ansöker om marktillträde bör kunna presentera ett underlag som visar att det finns planer på att faktiskt genomföra projektet och att det därför finns ett behov av tillträde (prop. 2020/21:188 s. 89 f.). När Energimarknadsinspektionen fattade beslutet om marktillträde hade Svenska kraftnät redan lämnat in en ansökan om nätkoncession för den planerade ledningen. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens bedömning var därför planerna så konkreta att det var möjligt att bedöma behovet av marktillträde för att genomföra de aktuella undersökningarna.

20 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar vidare att bestämmelsen om marktillträde i 2 kap. 57 § ellagen lämnar förhållandevis stort utrymme för bedömning avseende vilka slags undersökningar som kan anses behövliga för att precisera ledningens sträckning och avgöra hur byggandet och driften av ledningen påverkar miljön. I lagen föreskrivs att en undersökning ska genomföras så att den orsakar så lite skada och intrång som möjligt, att den som genomför undersökningen ska betala ersättning för skada eller intrång samt att expropriationslagen ska tillämpas i mål om ersättning (2 kap. 58 och 60 §§).

21 De åtgärder som kan genomföras inom ramen för beslutet om marktillträde kan inte anses som så ingripande i sig att tillståndet utgör ett oproportionerligt ingrepp i J.H:s äganderätt. Regeringens beslut strider därmed inte mot reglerna om egendomsskydd i regeringsformen eller EKMR.

22 Inte heller ger vad som framkommit i övrigt stöd för att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden av detta slag eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför inte upphävas.

Högsta förvaltningsdomstolen upphäver inte regeringens beslut som därmed står fast.

I avgörandet deltog justitieråden Ståhl, Bull, Classon, Gäverth och Anderson. Föredragande var justitiesekreteraren Elin Nilsson.

Enligt 2 kap. 57 § första stycket ellagen får nätmyndigheten, om det finns skäl för det, besluta att den som avser att ansöka om nätkoncession eller att bygga en starkströmsledning med stöd av en beviljad koncession ska få tillträde till någon annans mark under viss tid för de undersökningsarbeten som behövs för att precisera ledningens sträckning eller avgöra hur byggandet och driften av ledningen påverkar miljön.

Enligt 2 kap. 58 § första stycket ellagen ska en undersökning enligt 2 kap. 57 § ellagen genomföras så att den orsakar så lite skada och intrång som möjligt.

Enligt 2 kap. 60 § första stycket ellagen ska den som genomför undersökningen betala ersättning för skador eller intrång som orsakas av undersökningen.

Regeringen gör följande bedömning.

J.H. har yrkat att beslutet i första hand ska upphävas. I andra hand har J.H. yrkat att det ska ändras så att syftet med undersökningen ska vara att anlägga markkabel och att undersökningen ska ha ett uttryckligt och tydligt syfte att minimera skador på J.H:s mark både vad gäller val av teknik och planerad korridor. Slutligen har J.H. yrkat inhibition av beslutet.

Av förarbetena till 2 kap. 57 § ellagen framgår att det inte krävs någon ingående prövning av om det är sannolikt att en ansökan om nätkoncession eller annat tillstånd som krävs för att bygga den planerade ledningen faktiskt kommer bifallas. För att det ska finnas skäl för tillstånd bör det dock krävas att planerna är så pass bestämda att det går att bedöma behovet av en undersökning. Den som ansöker om marktillträde bör alltså kunna presentera ett underlag som visar att det finns planer på att faktiskt genomföra projektet och att det därför finns ett behov av tillträde (prop. 2020/21:188 s. 89 f.).

Eftersom Svenska kraftnät har ansökt om nätkoncession för linje för den planerade ledningen anser regeringen att det är tydligt att det finns konkreta planer på att uppföra en ledning på berörda fastigheter. Regeringen konstaterar att frågan om den planerade ledningens tekniska utförande inte prövas i det aktuella ärendet om tillträde till mark. Den frågan hanteras i stället inom ramen för ärendet om nätkoncession för linje där det avgörs om ledningen ska ges tillstånd. I det ärendet prövas även behovet av ledningen, dess sträckning och miljökonsekvenser enligt relevanta bestämmelser i 2 kap. ellagen. Ett tillstånd om tillträde till mark innebär således ingen rätt att bygga en ledning, utan endast en möjlighet att undersöka förutsättningarna för en eventuell byggnation. Regeringen anser därför att det inte finns anledning att ändra Energimarknadsinspektionens beslut i enlighet med J.H:s förstahandsyrkande eller delar av J.H:s andrahandsyrkande.

Vad gäller de åtgärder som Svenska kraftnät får vidta enligt beslutet så konstaterar regeringen att listan på tillåtna åtgärder inte är uttömmande då den, i någon mån, lämnar det öppet för den som utför undersökningarna att avgöra vilka åtgärder som är nödvändiga. Regeringen anser dock att det inte är rimligt att kräva att alla åtgärder preciseras innan de lokala förutsättningarna har gjorts kända för den som genomför undersökningen. Vidare framgår det av 2 kap. 58 § ellagen att arbetet ska utföras med minsta möjliga skada och av 2 kap. 60 § ellagen att eventuella skador ska ersättas i enlighet med vad som framgår av expropriationslagen (1972:719). Regeringen anser därför att det inte finns anledning att precisera syftet med undersökningen i enlighet med J.H:s yrkande i denna del.

Enligt 2 kap. 57 § första stycket ellagen ska tillståndet begränsas till viss tid. Den tid som Energimarknadsinspektionen har beslutat om framstår som skälig i förhållande till projektets komplexitet.

J.H. har framfört att Svenska kraftnät har visat bristande respekt för hans egendom genom att påstå att det inte spelar någon roll om han överklagar eftersom de anser att de har rätt att gå vidare i processen ändå. Enligt Energimarknadsinspektionens beslut får undersökningarna påbörjas innan beslutet vunnit laga kraft. Regeringen konstaterar att J.H. har utnyttjat sin rätt att överklaga beslutet om tillträde till mark och begärt inhibition.

Mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet anser regeringen dock att det inte finns skäl att ändra Energimarknadsinspektionens beslut. Det finns därför inte heller några skäl för att inhibera beslutet. J.H:s överklagande bör därför avslås.

- Regeringen avslår överklagandet.