M 3848-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens domslut med det tillägget att målet återförvisas till länsstyrelsen för vidare handläggning av Trafikverkets anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken i den del som avser anläggande av vägen på jordbruksmark.

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa länsstyrelsens beslut.

Trafikverket har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

UTVECKLING AV TALAN VID MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen har i huvudsak anfört följande. Lantmäterimyndigheten tar i sin prövning inte hänsyn till frågan om jordbruksmark får tas ur produktion och har i sin prövning i detta fall inte tagit hänsyn till frågan. Tillåtligheten av att ta jordbruksmark ur produktion har därmed inte prövats i sådan särskild ordning som avses i 12 kap. 9 § miljöbalken. Innebörden av att en verksamhets tillåtlighet prövats innebär att det är visat att miljöbalkens hänsynsregler uppfylls. I 2 kap. 1 § miljöbalken anges att när frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk, är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. En fastighetsbildningsprövning har inte den omfattningen att den helhetsbedömning som förutsätts vid en tillåtlighetsprövning kan göras. Det åläggs inte heller på samma sätt som vid en tillåtlighetsprövning att verksamhetsutövaren ska kunna visa att verksamheten är tillåtlig. En anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion omfattar även en bedömning av om åtgärden innebär en väsentlig ändring av naturmiljön och hanteras som ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, därmed även omfattande en helhetsbedömning av en verksamhets påverkan på naturmiljön.

Trafikverket har i huvudsak anfört följande. Genom lantmäterimyndighetens fastighetsbildningsbeslut har lantmäterimyndigheten prövat tillåtligheten av att ta jordbruksmark i anspråk för att anlägga en enskild väg med sträckning enligt förrättningskartan. Det åligger, i motsats till länsstyrelsens påstående, lantmäterimyndigheten att enligt 3 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988) göra en

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

bedömning av den sökta åtgärdens påverkan på befintlig markanvändning. I den bedömningen ska bland andra bestämmelser i 3 kap. 4 § miljöbalken beaktas. Det saknar relevans att lantmäterimyndigheten inte kan förelägga om försiktighetsåtgärder, eftersom inte heller länsstyrelsen har några rättsliga möjligheter att påtvinga en verksamhetsutövare att vidta särskilda åtgärder med jordbruksmarken, om länsstyrelsen i sin prövning av en anmälan enligt 3 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, skulle upptäcka att verksamhetsutövaren inte uppfyller kraven enligt 2 kap. miljöbalken. Beslut om förelägganden eller förbud kan däremot fattas vid samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller som ett led i tillsynen med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken. Även om lantmäterimyndigheten inte beaktar de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är det ändå fråga om en sådan tillåtlighetsprövning som avses i 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. Underlaget till en anmälan enligt 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket är så begränsat att samma uppgifter i många fall finns tillgängliga vid en prövning enligt fastighetsbildningslagen.

Länsstyrelsen har utan rättslig grund begränsat sin prövning till att endast avse skogsmark, trots att anmälan omfattat även jordbruksmark. Grunden för denna begränsning är, såvitt Trafikverket förstått det, förutsättningen att det varit fråga om en verksamhet eller åtgärd som omfattas av anmälningsplikt enligt 12 kap. 9 § miljöbalken. Anläggande och drift av den enskilda vägen är emellertid inte anmälningspliktigt enligt 12 kap. 9 § miljöbalken. Det som är anmälningspliktigt är att ta jordbruksmarken ur jordbruksproduktion. Det är vidare oproportionerligt att undanta jordbruksmarken från beslutet och samtidigt förbjuda transporter med fordon över jordbruksmarken, särskilt eftersom någon kompletterande utredning inte begärts in i den delen.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Såsom länsstyrelsens beslut får förstås har samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, i den del anmälan omfattar det område som inte omfattas av andra tillåtlighets- eller dispensprövningar (jfr 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken), avslutats.

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

Frågan i målet är om länsstyrelsen har haft fog för sitt föreläggande, dels avseende förbud mot transporter över jordbruksmarken innan beslut fattats om att ta marken ur jordbruksproduktion, dels att åtgärden kräver en anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion och att verksamheten inte får påbörjas förrän beslut om att ta jordbruksmarken ur produktion har fattats. Den primära frågan är hur 12 kap. 9 § miljöbalken ska tillämpas i ett fall som detta. Mark- och miljödomstolen har bedömt att verksamhetens tillåtlighet har prövats i särskild ordning och att det därmed inte krävs en anmälan om att ta jordbruksmarken ur produktion (se 12 kap. 9 § andra stycket och 3 § förordning om miljöhänsyn i jordbruket.).

Tidigare gällde ett krav på tillstånd för att få ta jordbruksmark ur produktion, för det fall tillåtligheten inte prövats i särskild ordning (se 4 § lagen [1979:425] om skötsel av jordbruksmark, i dess ursprungliga lydelse). I förarbetena uttalades att syftet med lagen var inskränkt till att säkerställa att den brukningsvärda jordbruksmarken skulle brukas och att tillståndsprövningen syftade till att tillgodose det jordpolitiska intresset att brukningsvärd jordbruksmark inte tas ur produktion utan godtagbara skäl (prop. 1978/79:163 s. 11–15). Lagen om skötsel av jordbruksmark, liksom dess föregångare jordhävdslagen (1969:698), riktade sig till innehavaren av jordbruksmarken, antingen ägaren eller den som innehade marken med nyttjanderätt. Anmälningsskyldigheten infördes när brukningsplikten för jordbruk togs bort och skyddssyftet utvidgades med natur- och kulturmiljövärden. I förarbetena underströks att jordbrukaren själv måste få avgöra på vilket sätt jordbruksmarken ska användas om de ska kunna möta marknadens skiftande krav. Genom att införa anmälningsplikt gavs möjlighet för myndigheterna att övervaka användningen av värdefull jordbruksmark och vid behov själva agera genom att träffa ett civilrättsligt avtal med brukaren om ersättning för fortsatt brukande. Om natur- eller kulturmiljövärden i odlingslandskapet hotas finns möjlighet att ingripa för att skydda och vårda odlingslandskapet genom att bilda naturreservat eller naturvårdsområde. (Se prop. 1989/90:146 s. 106–113.) Eftersom det inte längre finns någon brukningsplikt kan länsstyrelsen inte neka jordbrukaren att ta marken ur produktion.

Vid införandet av miljöbalken uttalades att 12 kap. 9 §, ger möjlighet att övervaka användningen av värdefull jordbruksmark. Bestämmelsen, som utarbetats efter

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

mönster i 4 § lagen om skötsel av jordbruksmark, knyter an till den grundläggande hushållningsbestämmelsen i 3 kap. 4 § miljöbalken men även från naturmiljö- och kulturmiljösynpunkt är det av vikt att få uppgifter om användningen av jordbruksmark. (Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 153.) Något om att bestämmelsen skulle utvidgas till att gälla alla som avser att vidta åtgärder på jordbruksmark uttalas inte i förarbetena.

Enligt 12 kap. 9 § miljöbalken första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion först efter anmälan till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Enligt andra stycket gäller dock inte bemyndigandet om marken tas i anspråk för verksamhet vars tillåtlighet har prövats i särskild ordning. Enligt 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket får jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion tidigast åtta månader efter det att anmälan om åtgärden har gjorts till länsstyrelsen, om inte länsstyrelsen medger något annat. Anmälan behövs dock inte om åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön och inte heller när marken tas i anspråk för verksamhet vars tillåtlighet prövats i särskild ordning. I 4 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2020:2) om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket anges vad en anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion ska innehålla. Av dessa framgår att en sådan anmälan ska innehålla uppgifter om markägaren, jordbrukaren, fastighetsbeteckning och kommun, vad marken ska användas till, areal som ska tas ur jordbruksproduktion, trädslag som ska användas vid eventuell skogsodling, biotopskyddsområden och andra kända naturvärden, fornlämningar och andra kända kulturvärden, vilken månad och år som markägaren vill ta marken ur jordbruksproduktion, och eventuellt särskilt yrkande om markägaren önskar ta marken ur jordbruksproduktion tidigare än åtta månader efter anmälan samt skälen för yrkandet. Till anmälan ska bifogas en karta som visar den jordbruksmark som berörs av nedläggningen, tydligt utmärkt med koordinater. På kartan ska biotopskyddsområden, fornlämningar och andra kända natur- och kulturvärden inom det aktuella nedläggningsområdet vara tydligt utmärkta.

Även om det i bestämmelserna i 12 kap 9 § miljöbalken och 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket inte uttryckligen anges till vem bestämmelserna riktas

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

framgår det tydligt i förarbetena att bestämmelsen riktar sig till den som äger eller brukar marken. Den språkliga betydelsen av att ”ta ur produktion” torde dessutom förutsätta att man bedriver produktion. Det ankommer primärt således inte på Trafikverket, som i detta fall vare sig äger eller har nyttjanderätt till jordbruksmarken och därmed inte bedriver någon jordbruksproduktion, att göra en anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion.

Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken anmälas för samråd. Bestämmelsen riktar sig till den som ska vidta en åtgärd. Vid prövningen av en verksamhet som har anmälts för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska enligt 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken bestämmelserna i 3 och 4 kap. samma balk tillämpas, om det är fråga om ändrad användning av ett mark- eller vattenområde. Enligt 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken får brukningsvärd jordbruksmark tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Skyddet för brukningsvärd jordbruksmark är betingat av intresset att trygga livsmedelsförsörjningen (jfr prop. 1985/86:3 s. 53). Mark- och miljööverdomstolen har tidigare uttalat att en anmälan om att ta marken ur jordbruksproduktion saknar betydelse för bedömningen av om det är fråga om brukningsvärd jordbruksmark och om den får tas i anspråk enligt 3 kap. 4 § miljöbalken. Den i 12 kap. 9 § miljöbalken och 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket föreskrivna anmälningsplikten har alltså endast en rent administrativ karaktär. (Jfr rättsfallet MÖD 2017:17.)

Enligt 6 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska en underrättelse till länsstyrelsen om att ta jordbruksmark ur produktion dock ses som en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk. Om det finns anledning att meddela föreläggande om förbud eller försiktighetsmått görs det således enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Huvudregeln är alltså att anmälan enligt 12 kap. 6 och 9 § miljöbalken ska prövas i ett sammanhang. Förordningsbestämmelsen måste dock ses mot bakgrund av att det oftast är

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

innehavaren av jordbruksmarken som avser att utföra arbetsföretaget. Någon motsvarande bestämmelse som vid en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § hänvisar till 12 kap. 9 § miljöbalken finns således inte.

I ett fall som gäller anläggande av en enskild väg på jordbruksmark är en anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion som konstaterats ovan av administrativ karaktär och inte en åtgärd som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Det behovet tillgodoses i stället i ett fall som detta inom ramen för ärendet om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Trafikverket råder inte heller över om innehavaren av jordbruksmarken eller brukaren gör en anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion för det fall en sådan krävs. Av denna anledning finner Mark- och miljööverdomstolen att det har varit obefogat att förbjuda åtgärderna på det sätt som länsstyrelsen har gjort. Domstolen instämmer således inte i det som mark-och miljödomstolen har anfört som skäl för sin dom.

Mot bakgrund av hur parterna har fört sin talan och mark- och miljödomstolens domskäl finner Mark- och miljööverdomstolen anledning att uttala sig om prövningen hos lantmäterimyndigheten utgör ett undantag från anmälningsplikten trots att domstolen nu har konstaterat att Trafikverket i detta fall inte har någon skyldighet att göra en anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion. Det framgår varken av lag eller förordning vad som avses med en sådan prövning i särskild ordning, enligt bestämmelsens andra stycke. I förarbetena har uttalats att bestämmelsen avser prövning såsom enligt väglagen, byggnadslagen, vattenlagen eller miljöskyddslagen (prop. 1978/79:163 s. 14 f.). Gemensamt för sådana prövningar är, som länsstyrelsen anfört, att de avser tillståndsprövningar. Lantmäterimyndigheten ska vid fastighetsbildningsärenden enligt 3 kap. 2 och 3 § FBL ta hänsyn till bland annat naturvårdsföreskrifter och områdets ändamålsenliga användning. Prövningen enligt 3 kap. FBL utgör således en lämplighetsprövning. En fastighetsbildningsåtgärd ger inte tillstånd till ändrad markanvändning. För det fall lantmäterimyndigheten anser att en åtgärd förutsätter tillstånd till ändrad markanvändning, dispens eller samråd med andra myndigheter finns möjlighet att förelägga sakägare att ansöka om sådant tillstånd och möjlighet för myndigheten att samråda med andra berörda myndigheter (4 kap. 25 § FBL). Lantmäteriet har i sitt beslut i detta ärende angett att det krävs en anmälan för

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Prövningen vid ett fastighetsbildningsbeslut utgör alltså inte en sådan tillståndsprövning som avses i 12 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.

Länsstyrelsen har i sitt beslut angett att jordbruksmarken inte har hanterats i anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken men har i beslutet upplyst om att befintligt underlag är otillräckligt för att bedöma den del av projektområdet som utgörs av jordbruksmark bland annat eftersom det på området tycks finnas flera biotoper som omfattas av det generella biotopskyddet och det saknas artinventeringar avseende fåglar, groddjur och kräldjur. Anmälan för samråd har alltså inte prövats fullt ut. Länsstyrelsen är emellertid oförhindrad att fullt ut pröva Trafikverkets anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken även såvitt avser den del av naturmiljön som avser jordbruksmark.

Mark- och miljööverdomstolen finner mot angiven bakgrund sammanfattningsvis att mark- och miljödomstolens domslut ska stå fast, men av andra skäl. Målet ska därtill återförvisas till länsstyrelsen för vidare handläggning i den del som avser anläggande av vägen på jordbruksmarken.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Vibeke Sylten, hovrättsråden Katarina Welin (skiljaktig) och Catharina Adlercreutz, referent, samt tf. hovrättsassessorn Anna Lundgren (skiljaktig).

Föredragande har varit Niclas Arvidsson.

Skiljaktig mening se nästa sida.

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

SKILJAKTIG MENING I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Hovrättsrådet Katarina Welin och tf. hovrättsassessorn Anna Lundgren är skiljaktiga och anför följande.

Länsstyrelsen har begränsat sin prövning av Trafikverkets anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken till skogsmarken. Av beslutet framgår uttryckligen att prövningen inte omfattar den mark som utgörs av jordbruksmark. Länsstyrelsen har i beslutet upplyst om att åtgärden – utöver en anmälan om vattenverksamhet och dispens från det generella biotopskyddet – kräver en anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion enligt 12 kap. 9 § miljöbalken samt att verksamheten inte får påbörjas förrän beslut gällande dessa frågor har fattats. I enlighet därmed har länsstyrelsen beslutat att transport med fordon inte får ske över jordbruksmarken innan beslut om att ta marken ur produktion har fattats.

Trafikverket har inte gett in en anmälan om att ta jordbruksmarken ur produktion. Som skäl har Trafikverket anfört att tillåtligheten av att ta den aktuella jordbruksmarken i anspråk har prövats genom lantmäterimyndighetens beslut och att en anmälan därför inte krävs enligt undantaget i 12 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.

Exploatering av jordbruksmark för anläggning av en väg innebär att marken tas ur jordbruksproduktion och ska därför som regel föregås av en anmälan till länsstyrelsen. Lantmäterimyndighetens fastighetsbildningsbeslut utgör inte en sådan tillåtlighetsprövning som avses i 12 kap. 9 § andra stycket miljöbalken och 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. Såvitt framkommit är inte heller övrigt undantag tillämpligt. Att en anmälan i ett visst enskilt fall kan framstå som onödig utgör inte skäl att undgå det krav på anmälan som följer av bestämmelserna. Det sagda innebär att åtgärden, som alltså medför att jordbruksmark tas ur produktion, förutsätter att en anmälan om detta görs till länsstyrelsen.

Det är Trafikverket som avser att vidta en åtgärd på den aktuella jordbruksmarken och som initierat ärendet hos länsstyrelsen. Det är därmed naturligt att länsstyrelsen i sitt beslut i ärendet informerar Trafikverket om att åtgärden bl.a. kräver en anmälan om att

SVEA HOVRÄTT DOM M 3848-24

ta jordbruksmarken ur produktion och att verksamheten inte får påbörjas förrän beslut gällande detta har fattats. Något hinder för Trafikverket att ge in eller ombesörja att en anmälan ges in har inte framkommit. Det kan noteras att inte heller Trafikverket invänt mot att myndigheten i och för sig skulle kunna ge in en anmälan eller på annat sätt se till att den kommer in till länsstyrelsen, t.ex. efter kontakt med markägaren.

Sammanfattningsvis anser vi alltså att länsstyrelsen har haft fog för sitt beslut. Vi vill därmed bifalla överklagandet med den följden att länsstyrelsens beslut ska stå fast.

Bilaga A

Sid 1 (10) ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM Mål nr M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28 meddelad i Östersund

PARTER

Klagande Trafikverket 781 89 Borlänge

Motpart Länsstyrelsen i Västernorrlands län 871 86 Härnösand

ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Västernorrlands läns beslut den 8 november 2023 i ärende nr 7786-2023, se bilaga 1

SAKEN Föreläggande enligt miljöbalken för anläggande av enskild väg, Gottne, Örnsköldsviks kommun

DOMSLUT Mark- och miljödomstolen upphäver Länsstyrelsens i Västernorrlands läns beslut den 8 november 2023 i ärende nr 7786-2023 såvitt avser punkten 2 samt att den anmälda verksamheten inte får påbörjas förrän en anmälan har gjorts om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion enligt 12 kap. 9 § miljöbalken.

Sid 2 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

BAKGRUND Trafikverket gav den 28 september 2023 in en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken avseende anläggande av en enskild väg vid byn Västra Gottne i Örnsköldsviks kommun. Av anmälan framgår att Trafikverket på grund av risker med järnvägsöverfarten i Gottne Ö planerar att stänga den och bygga en ny ersättningsväg över skogs- och jordbruksmark.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län (länsstyrelsen) har den 8 november 2023, med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken bland annat beslutat att förelägga Trafikverket att vidta ett antal försiktighetsåtgärder till skydd för naturmiljön. Länsstyrelsen har vidare i sitt beslut angett att den anmälda verksamheten inte får påbörjas förrän en anmälan har gjorts om att ta jordbruksmarken ur jordbruksproduktion enligt 12 kap. 9 § miljöbalken.

Trafikverket har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN M.M. Trafikverket har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut såvitt avser punkten 2 samt den del av beslutet genom vilket föreskrivs att den anmälda verksamheten inte får påbörjas förrän en anmälan har gjorts om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion enligt 12 kap. 9 § miljöbalken. Till stöd för sin talan har bolaget åberopat förrättningshandlingar från Lantmäterimyndigheten samt anfört i huvudsak följande.

Väganläggningens tillåtlighet på marken som tas i anspråk har redan prövats av Lantmäterimyndigheten i Örnsköldsviks kommun (lantmäterimyndigheten) i fastighetsbildningsbeslut den 28 juni 2023. I motiven till lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, vars 4 § utgör förlaga till 12 kap. 9 § miljöbalken, anges prövning enligt väglagen (1971:948), plan- och bygglagen (2010:800) samt 9 eller 11 kap. miljöbalken som exempel på när tillåtligheten har prövats i särskild ordning. Av lantmäterimyndighetens beslutsmotivering framgår att myndigheten bedömt att fastighetsbildningen inte försvårar en ändamålsenlig användning av området,

Sid 3 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

föranleder olämplig bebyggelse eller motverkar lämplig planläggning (jfr 3 kap. 3 § fastighetsbildningslagen [1970:988]). I och med lantmäterimyndighetens prövning har väganläggningens tillåtlighet, liksom tillkommande trafiks tillåtlighet, därmed redan prövats i sådan ordning att 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket inte är tillämplig.

Syftet med anmälningsskyldigheten är att ge samhället en möjlighet att reagera om natur- och kulturmiljövärden hotas till följd av att brukaren har för avsikt att till exempel plantera skog på jordbruksmark. Bestämmelsens tillämpningsområde bör med hänsyn till dess ordalydelse och syfte i huvudsak vara begränsat till fall då jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion antingen utan att någon ny verksamhet påbörjas eller åtgärd vidtas, eller att den nya verksamheten eller åtgärden inte förutsätter särskild prövning. Det skulle gå utöver bestämmelsens syfte att tillämpa den även i fall där samhället har tillförsäkrats en reaktionsmöjlighet inom ramen för en annan prövning, till exempel enligt fastighetsbildningslagen.

Eftersom möjligheten att övervaka hur jordbruksmark används utgör en reglering av markanvändning, knyter den an till den grundläggande hushållningsbestämmelsen i 3 kap. 4 § miljöbalken. Det avgörande för om en prövning av en verksamhets tillåtlighet ska omfattas av undantaget i 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket bör därför vara att det i den prövningen har skett en bedömning av markens lämplighet för avsedd användning. I sin prövning ska lantmäterimyndigheten bland annat beakta hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Vid en lantmäteriförrättning tillgodoses därutöver samhällets möjlighet att övervaka och reagera, dels genom att lantmäterimyndigheten vid behov ska samråda med länsstyrelsen, dels genom att länsstyrelsen får överklaga fastighetsbildningsbeslut som länsstyrelsen anser strider mot en bestämmelse i fastighetsbildningslagen som meddelats till förmån för ett allmänt intresse.

Länsstyrelsen har motsatt sig ändring av beslutet. Till stöd för sin inställning har länsstyrelsen anfört i huvudsak följande.

Sid 4 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

En fastighetsbildning är inte en sådan tillåtlighetsprövning som avses med 12 kap. 9 § miljöbalken, utan utgör endast en lämplighetsprövning. Av lantmäterimyndighetens beslut framgår det tydligt att naturvärdena inte beaktats i prövningen, liksom det biotopskydd som finns på den berörda platsen. Detta ingår inte heller i lantmäterimyndighetens prövningsram. Det är dock frågor som länsstyrelsen har att beakta i en anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion. Dessa frågor beaktas även av kommunen och länsstyrelsen i andra prövningar enligt miljöbalken, plan- och bygglagen eller väglagen.

Vad länsstyrelsen kan hitta så finns det ingen praxis som gäller just de aktuella förhållandena. Dock är praxis i övrigt att de specifika åtgärder som avses genomföras inom en fastighet prövas närmare i prövningen enligt till exempel miljöbalken, plan- och bygglagen eller väglagen, såsom bygglov, förhandsbesked, strandskyddsdispens och samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Detta blir även tydligt genom 4 kap. 25 § fastighetsbildningslagen där det bl.a. framgår att om det är nödvändigt att det finns tillstånd till viss verksamhet för att myndighetens ska kunna bedöma om fastighetsbildningen är tillåten, får myndigheten förelägga en sakägare att inom viss tid ge in bevis om att ansökan om tillstånd har gjorts. Detta är enligt praxis till exempel ansökan om förhandsbesked, strandskyddsdispens eller annat tillstånd som kan behövas för att göra en bedömning om en fastighet ska vara lämplig för sitt ändamål.

I lantmäterimyndighetens ärende har det som omnämns i ovanstående stycke inte beaktats. Det kan vara något som länsstyrelsen uppmärksammar vid ett samråd, men att ett sådant uppmärksammande inte har gjorts medför inte att åtgärderna som Trafikverket avser genomföra automatiskt blir tillåtna. Det betyder inte heller att jordbruksmark per automatik blir tagen ur produktion enligt 12 kap. 9 § miljöbalken. För de fall länsstyrelsen skulle uppmärksamma dessa frågor i ett fastighetsbildningsärende så hanteras det som information till den sökande och inte som en prövning av åtgärderna i sak.

Sid 5 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

Av lantmäterimyndighetens beslut framgår att Trafikverket ansvarar för att det finns erforderliga tillstånd för åtgärderna innan anläggningsarbetet påbörjas samt att det kan krävas ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Ett av dessa tillstånd utgörs av en anmälan om att ta jordbruksmark ur produktion, vilken även innefattar en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Trafikverkets tolkning av bestämmelsen är väldigt olycklig. Skulle en fastighetsbildning vara en sådan tillåtlighetsprövning som avses med 12 kap. 9 § miljöbalken så skulle detta medföra att en fastighetsbildning skulle ersätta även andra prövningar än att ta jordbruksmark ur produktion. En sådan praxis skulle medföra olyckliga konsekvenser i form av verksamheter där man inte tagit hänsyn till människors hälsa och miljön. Det skulle även innebära en enormt ökad arbetsbelastning i form av överklagade lantmäteriförrättningar där dessa frågor inte beaktats.

Trafikverket, som getts tillfälle att bemöta länsstyrelsens yttrande, har anfört i huvudsak följande.

Lantmäterimyndigheten har beaktat naturvärden i sin bedömning att fastighetsbildningen inte försvårar en ändamålsenlig användning av området, föranleder olämplig bebyggelse eller motverkar lämplig planläggning. Detta eftersom sådana värden enligt lagmotiven ska beaktas. Att en myndighet inte motiverar varje ställningstagande i ett beslut är inte konstigt, i synnerhet när det rör sig om bedömningar som inte går den enskilde emot. Om länsstyrelsen påstår att lantmäterimyndigheten har frångått den prövningsram som framgår av bl.a. lagmotiven måste länsstyrelsen i vart fall lägga fram någon omständighet till stöd för sitt påstående.

Trafikverket vidgår att det finns skäl att betvivla huruvida lantmäterimyndigheten prövat åtgärdens förenlighet med biotopskyddsområdenas syften, vilket dock saknar betydelse för bedömningen i målet. Det är visserligen olyckligt om myndigheten inte fullgjort den prövning som den är ålagd att göra, men en sådan felaktighet får

Sid 6 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

angripas genom överklagande av beslutet. Trafikverket konstaterar därutöver att en särskild dispensprövning ska göras om en verksamhet eller en åtgärd kan skada naturmiljön inom ett biotopskyddsområde. Den övriga praxis som länsstyrelsen hänvisar till avser helt andra typer av prövningar än den i målet aktuella och är olämpliga för analogier. Detta eftersom varken bestämmelserna om bygglov, förhandsbesked, strandskyddsdispens eller samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken innehåller något undantag ”för verksamhet vars tillåtlighet har prövats i särskild ordning”, motsvarande det som finns i 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket.

Det ifrågasätts att Trafikverkets tolkning skulle leda till att fastighetsbildningsbeslutet skulle komma att ersätta en obestämd mängd prövningar enligt andra författningar. Den bestämmelse som är föremål för tolkning i det aktuella målet är en undantagsregel som inte har någon motsvarighet i de regleringar som länsstyrelsen drar paralleller till. De praktiska följderna av den ena eller andra tolkningen är därmed också begränsade till just förhållandet mellan prövningen enligt fastighetsbildningslagen och anmälningskravet enligt 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket.

När en bestämmelses ordalydelse ger utrymme för flera tolkningar, och uttalanden i motiv och rättspraxis är knapphändiga eller obefintliga, bör man se till bestämmelsens ändamål. Det huvudsakliga ändamålet med 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket är att ge samhället en möjlighet att reagera om natur- och kulturmiljövärden hotas till följd av att brukaren har för avsikt att bedriva annan verksamhet eller vidta en viss åtgärd på jordbruksmark. Ändamålet med undantagsregeln är att undvika dubbelprövningar. Genom att lantmäterimyndigheten i sin prövning redan beaktat både natur- och kulturmiljövärden skulle en prövning hos länsstyrelsen enligt 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebära en sådan dubbelprövning som undantagsregeln syftar till att undvika.

Sid 7 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

DOMSKÄL Frågan i målet är om länsstyrelsen har haft fog för sitt beslut att föreskriva att den anmälda verksamheten inte får påbörjas förrän en anmälan har gjorts om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion enligt 12 kap. 9 § miljöbalken samt att transport med fordon inte får ske över jordbruksmarken innan beslut om att ta marken ur jordbruksproduktion har fattats.

Enligt 12 kap. 9 § första stycket miljöbalken får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, föreskriva att jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion först efter anmälan till länsstyrelsen. Genom 3 § första stycket förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket har regeringen föreskrivit att jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion tidigast åtta månader efter det att anmälan om åtgärden gjorts till länsstyrelsen, om inte länsstyrelsen medger något annat. Av 12 kap. 9 § andra stycket miljöbalken framgår vidare att anmälningsplikten inte gäller om marken tas i anspråk för verksamhet vars tillåtlighet har prövats i särskild ordning.

Trafikverket har gjort gällande att lantmäterimyndighetens fastighetsbildningsbeslut innebär att den aktuella verksamhetens tillåtlighet har prövats i särskild ordning och att anmälningsplikt enligt 12 kap. 9 § miljöbalken därmed inte gäller.

Mark- och miljödomstolen konstaterar inledningsvis att i motiven till lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, vars 4 § utgör förlaga till 12 kap. 9 § miljöbalken, prövning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL, inte uttryckligen anges som exempel på när tillåtligheten har prövats i särskild ordning. I motiven anges däremot prövning enligt väglagen (1971:948) plan- och bygglagen (2010:800), PBL, samt 9 eller 11 kap. miljöbalken (prop. 1978/79:163, s. 14 f).

Det mark- och miljödomstolen ska ta ställning till är om lantmäterimyndighetens prövning enligt FBL i det aktuella fastighetsbildningsärendet ändå kan anses vara en sådan prövning som innebär att den aktuella verksamhetens tillåtlighet har

Sid 8 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

prövats i särskild ordning och att anmälningsplikt enligt 12 kap. 9 § miljöbalken därmed inte gäller.

Bestämmelsen i 12 kap. 9 § miljöbalken tillkom när brukningsplikt för jordbruk togs bort genom 1990 års lagstiftning. I förarbetena (prop. 1989/90:146 s. 106-113) underströks att jordbruksföretagaren själv måste få avgöra på vilket sätt jordbruksmarken ska användas om de ska kunna möta marknadens skiftande krav. Kravet på tillstånd för att ta jordbruksmark ur produktion ersattes med en anmälningsskyldighet och bestämmelsen ger möjlighet att övervaka användningen av värdefull jordbruksmark. Enligt motiven anknyter den till den grundläggande hushållningsbestämmelsen i 3 kap. 4 § miljöbalken om begränsningar i möjligheten att ta brukningsvärd jordbruksmark i anspråk för bebyggelse eller anläggningar (prop. 1997/98:45, del 2, s 153). Vidare syftar anmälningsskyldigheten enligt 3 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket till att ge samhället en möjlighet att reagera, om natur- eller kulturmiljövärden hotas till följd av att brukaren har för avsikt att t. ex. plantera skog på marken (prop. 1990/91:90, s. 400).

Med hänsyn till vad som framgår ovan om bestämmelsernas ändamål, och då syftet med undantaget från anmälningsplikten i 12 kap. 9 § andra stycket miljöbalken är att undvika att samma prövning görs två gånger, anser domstolen att det avgörande för frågan om prövningen av den aktuella verksamhetens tillåtlighet ska omfattas av undantaget från anmälningsskyldigheten är att det i lantmäterimyndighetens prövning enligt FBL har gjorts en bedömning av markens lämplighet för den aktuella användningen.

Länsstyrelsen har gjort gällande att en fastighetsbildning inte är en sådan tillåtlighetsprövning som avses i 12 kap. 9 § miljöbalken samt att det av lantmäterimyndighetens beslut framgår att naturvärden inte har beaktats i prövningen och att detta heller inte omfattas av myndighetens prövningsram i förrättningsärenden.

Sid 9 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

Av 4 kap. 25 § FBL framgår att lantmäterimyndigheten ska utreda förutsättningarna för fastighetsbildningen och vid behov samråda med de myndigheter som berörs av åtgärden. Enligt 3 kap. 3 § FBL får fastighetsbildning inte ske, om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området. Lantmäterimyndigheten ska därvid bl.a. iaktta de allmänna intressen som enligt 2 kap. plan- och bygglagen ska beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Härvid får således också bestämmelserna i miljöbalken betydelse som underlag för planmässiga bedömningar vid fastighetsbildning. (Se prop. 1989/90:151 s. 17).

Enligt 15 kap. 8 § FBL får länsstyrelsen överklaga ett tillstånds- eller fastighetsbildningsbeslut om myndigheten anser att det strider mot sådan bestämmelse i lagen som har meddelats till förmån för allmänt intresse.

Mark- och miljödomstolen konstaterar att lantmäterimyndigheten enligt sin beslutsmotivering i det aktuella beslutet har bedömt att fastighetsbildningen inte försvårar en ändamålsenlig användning av området, föranleder olämplig bebyggelse eller motverkar lämplig planläggning i enlighet med 3 kap. 3 § FBL. Mot bakgrund av vad som ovan redogjorts för gällande vad lantmäterimyndigheten har att beakta inom ramen för 3 kap. 3 § FBL anser mark- och miljödomstolen att det av lantmäterimyndighetens beslut får anses framgå att myndigheten i prövningen har gjort en bedömning av markens lämplighet utifrån bland annat naturvärden. Verksamhetens tillåtlighet har därmed, enligt domstolen mening, prövats i sådan särskild ordning som avses med 12 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. Den anmälda verksamheten kräver därför inte någon anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion enligt 12 kap. 9 § miljöbalken. Länsstyrelsens beslut ska därmed upphävas i den överklagade delen.

Sid 10 ÖSTERSUNDS TINGSRÄTT DOM M 3785-23 Mark- och miljödomstolen 2024-02-28

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 20 mars 2024. Prövningstillstånd krävs.

För mark- och miljödomstolen

Malin Almqvist Målet har avgjorts av rådmannen Malin Almqvist, ordförande, och tekniska rådet Kristoffer Hallberg. Föredragande har varit beredningsjuristen Caroline Frankow Versvåg.