M 4010-25

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens dom och avvisar nämndens överklagande till mark- och miljödomstolen.

SVEA HOVRÄTT DOM M 4010-25

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av markoch miljödomstolens dom, ska fastställa Naturvårdsverkets beslut innebärande att verket bl.a. anser att det är kommunen som ansvarar för borttransport från hushåll av uttjänta lustgastuber.

Kretslopp- och vattennämnden i Göteborgs Stad (nämnden) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande. Lustgastuber omfattas av bestämmelserna i förpackningsförordningen endast till dess de blir att betrakta som avfall. De utgör då nämligen farligt avfall och ska därmed inte samlas in av producentansvarsorganisation som förpackningsavfall enligt förpackningsförordningen. I stället är det kommunen som ansvarar för insamling av farligt avfall enligt 15 kap. 20 § och 20 a § miljöbalken. Naturvårdsverket saknar även möjlighet att förplikta producentansvarsorganisationerna att ersätta kommunerna för insamlingen av förpackningsavfall som utgör farligt avfall.

Kommunernas insamling av förpackningsavfall regleras i 6 kap. förordningen (2022:1274) om producentansvar för förpackningar, förpackningsförordningen. Producentansvarsorganisationernas insamling av förpackningsavfall regleras i 7 kap. förpackningsförordningen. I båda dessa kapitel anges i vilka fraktioner avfall ska samlas in (glas, metall osv.). Farligt avfall nämns inte som en sådan fraktion. Naturvårdsverket motsätter sig nämndens tolkning att förpackningsavfall som klassificeras som farligt avfall utgör ”övrigt förpackningsmaterial” enligt 6 kap. 2 § första stycket 7 förpackningsförordningen. Av bestämmelsen framgår att ”övrigt förpackningsmaterial” syftar till andra materialslag än de som anges i punkterna 1–6 i samma bestämmelse. Det faktum att ett avfall klassificeras som farligt kan inte anses vara dess material. Det framgår även av promemorian till

SVEA HOVRÄTT DOM M 4010-25

förpackningsförordningen att exempel på ”övrigt förpackningsmaterial” är förpackningar av trä, keramik och textil, som alla utgör exempel på materialslag.

Av det ovan nämnda följer att varken kommunerna eller producentansvarsorganisationerna ska samla in farligt avfall utifrån bestämmelserna i förpackningsförordningen. Kommunerna har däremot ett ansvar för insamling och hantering av farligt avfall (såsom tomma trycksatta lustgastuber) utifrån 15 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket är enligt 2 kap. 24 § miljötillsynsförordningen (2011:13) tillsynsmyndighet i fråga om förpackningsförordningen, medan kommunen är tillsynsmyndighet i fråga om 15 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket har inte möjlighet att med stöd av förpackningsförordningen besluta att producenterna ska betala ersättning till kommunerna för hanteringen av förpackningar som ska sorteras som farligt avfall. Det kan tilläggas att av 9 kap. 3 § och 9 § förpackningsförordningen följer att Naturvårdsverket ska bestämma ersättningens storlek utifrån att den endast ska omfatta den verksamhet som kommunen är skyldig att bedriva enligt förpackningsförordningen. Även av 10 kap. 1 § förpackningsförordningen framgår att en producentansvarsorganisation ska betala avgifter (producentavgift) för att finansiera den verksamhet som kommunerna bedriver enligt förpackningsförordningen. Producenterna kan alltså inte med stöd av nuvarande lagstiftning åläggas att ersätta kommunerna för annan insamling än den som anges i 6 kap. förpackningsförordningen.

Nämnden har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande. Producenter av förpackningar har ett producentansvar och det finns inte något gällande undantag från ansvaret i fråga om förpackningsavfall som klassas som farligt avfall. Förpackningsförordningens krav medför ett ersättningsansvar i förhållande till kommunerna. Det är Naturvårdsverkets tillsyn och ersättningsföreskrifter som brister.

Nämnden menar inte att lustgastuber, som utgör farligt avfall, ska läggas i samma behållare som förpackningar som inte är farligt avfall. Det ifrågasätts inte att farligt avfall ska hållas skilt från annat avfall, även annat förpackningsavfall. Däremot begränsar inte detta producenternas ansvar för avfallet. Förpackningar som utgör farligt avfall måste anses tillhöra fraktionen övrigt förpackningsmaterial enligt

SVEA HOVRÄTT DOM M 4010-25

6 kap. 2 § första stycket 7 förpackningsförordningen, som kommunerna endast har ett ansvar för att samla in vid återvinningscentraler. Naturvårdsverket ska därför, enligt 9 kap. 3 § förpackningsförordningen, besluta om ersättning till kommunerna. Det är viktigt att producenterna står för hanterings- och behandlingskostnaderna i enlighet med producentansvaret och principen om att förorenaren ska betala.

Nämnden har gett in viss bevisning till stöd för sin talan.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Utgångpunkter för domstolens prövning Inledningsvis ska Mark- och miljööverdomstolen ta ställning till om Naturvårdsverkets skrivelse utgör ett förvaltningsbeslut. Om så är fallet ska domstolen även ta ställning till om beslutet är överklagbart. Först därefter, om domstolen kommer fram till att Naturvårdverkets har meddelat ett överklagbart beslut, kan domstolen pröva om nämndens begäran om tillsyn borde ha föranlett ytterligare åtgärder från Naturvårdsverket.

Är Naturvårdsverkets ställningstagande ett förvaltningsbeslut? Avgörande för frågan om ett ställningstagande från en myndighet kan betraktas som ett förvaltningsbeslut är om det innefattar ett uttalande, genom vilket en myndighet vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande. En bedömning ska alltså göras i fråga om ställningstagandet är avsett att vara handlingsdirigerande. För det fall en åtgärd får anses som slutpunkten för vad som kan betraktas som ett slags ärendehandläggning, får det antas ha en i viss mån handlingsdirigerande effekt för den som berörs. (Se prop. 2016/17:180 s. 23 ff. och HFD 2022 ref. 31.)

Av den aktuella skrivelsen framgår bland annat att Naturvårdsverkets tolkning är att producenter av lustgastuber omfattas av kraven i förpackningsförordningen till dess förpackningen blir avfall och att kommuner ansvarar för borttransport och behandling av farligt avfall från hushåll, inklusive uttjänta lustgastuber. Naturvårdsverket har utfärdat skrivelsen som ett svar på nämndens begäran om ett formellt beslut. Enligt Mark- och miljööverdomstolen har uttalandena ett handlingsdirigerande innehåll för

SVEA HOVRÄTT DOM M 4010-25

kommunen. Mot bakgrund av att det i rättspraxis (se bl.a. HFD 2022 ref. 31 och där i gjorda hänvisningar) uppställs relativt låga krav för att ett ställningstagande ska anses utgöra ett förvaltningsbeslut, gör Mark- och miljööverdomstolen således ingen annan bedömning än mark- och miljödomstolen i fråga om att Naturvårdsverkets skrivelse utgör ett förvaltningsbeslut.

Är beslutet överklagbart? Domstolen har härefter att ta ställning till om beslutet enligt 41 § förvaltningslagen (2017:900) får överklagas. Avgörande för den bedömningen är vilka faktiska verkningar beslutet får för den som berörs. Det krävs att det är fråga om en påverkan av tillräckligt kvalificerat slag och det ska därför göras en objektiv bedömning av om ett beslut av ett visst slag typiskt sett medför att kravet på påverkan är uppfyllt. Vidare ska bedömningen av om ett beslut är överklagbart ske med utgångspunkt i det uppdrag och ansvar som den beslutande myndigheten har. (HFD 2022 ref. 31 och där i gjorda hänvisningar.)

För att kunna göra en bedömning av överklagbarheten fordras därför att domstolen prövar om Naturvårdsverkets beslut har haft sådana faktiska verkningar som krävs för att det ska vara överklagbart. I det ligger att göra en bedömning av om Naturvårdsverket har haft en reell möjlighet att genom sitt beslut påverka utgången i ärendet (jämför RÅ 2010 ref. 72).

I förpackningsförordningen framgår vilket avfall som ska samlas in av kommunen respektive producentansvarsorganisationen (6 kap. 2 § och 7 kap. 3 §). Producenten ska anlita eller tillhandahålla en producentansvarsorganisation som åtar sig att ta hand om producentens förpackning när den blir avfall, såvida inte dispens från kravet har getts (4 kap. 1 och 2 §). En producentansvarsorganisation ska betala avgifter för att finansiera den verksamhet som kommunerna bedriver enligt förordningen (10 kap. 1 §). Det är Naturvårdsverket som beslutar om kommunernas ersättning. Ersättningen ska bestämmas utifrån att den endast ska omfatta den verksamhet som kommunen är skyldig att bedriva enligt förordningen (9 kap. 3 § första stycket 1). Naturvårdsverket är tillsynsmyndighet över förpackningsförordningen (2 kap. 24 § första stycket 1 miljötillsynsförordningen).

SVEA HOVRÄTT DOM M 4010-25

Tomma tryckbehållare, såsom lustgastuber, är att klassa som farligt avfall (se 2 kap. 2 och 3 § avfallsförordningen [2020:614] samt bilaga III till förordningen). Farligt avfall ska sorteras ut och samlas in separat (3 kap. 25 §).

Farligt avfall nämns varken som en sådan typ av avfall som kommunen ska samla in med stöd av 6 kap. 3 § förpackningsförordningen eller som producentansvarsorganisationen ska samla in enligt 7 kap. 3 § förpackningsförordningen. Domstolen gör därför bedömningen att insamlingen av farligt avfall inte omfattas av den verksamhet som kommunen är skyldig att bedriva enligt förpackningsförordningen. Det framgår inte heller i övrigt av förordningen att producenten eller producentansvarsorganisationen har ett ansvar för att samla in och omhänderta förpackningar som utgör farligt avfall.

Det nämnda innebär att Naturvårdsverket inte har någon möjlighet att ålägga producenterna ansvar för de uttjänta lustgastuberna, så som nämnden har begärt. Markoch miljööverdomstolen bedömer därför, till skillnad från mark- och miljödomstolen, att Naturvårdsverkets ställningstagande att kommunerna ska ansvara för avfallshanteringen av lustgastuber, inte har någon faktisk påverkan för kommunen. Vid denna bedömning anser domstolen att Naturvårdsverkets skrivelse inte utgjorde ett överklagbart beslut. Mark- och miljödomstolen borde därför inte ha tagit upp nämndens överklagande till prövning. Den överklagade domen ska därför undanröjas och nämndens överklagade till mark- och miljödomstolen avvisas.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Fredrik Ludwigs och Mikael Hagelroth, tekniska rådet Yvonne Eklund och tf. hovrättsassessorn Kine Karlstedt Ek, referent.

Föredragande har varit Frida Jakobsson.

Bilaga A

Sid 1 (13) NACKA TINGSRÄTT DOM Mål nr M 7777-24 Mark- och miljödomstolen 2025-03-05 meddelad i Nacka

PARTER Klagande Göteborgs Stad Kretslopp- och Vattennämnden, 212000-1355 Box 123 424 23 Angered Motpart 1. Baking Bad Infusions 2. FastGas

3Flavour Whip

4GreatWhip

5InfusionMax

6Miami Magic Infusions 7. Naturvårdsverket 106 48 Stockholm

ÖVERKLAGAT BESLUT Naturvårdsverkets beslut 2024-09-16 i ärende nr NV-05802-24, se bilaga 1 SAKEN Begäran om tillsynsåtgärder mot producenter av lustgastuber DOMSLUT Mark- och miljödomstolen undanröjer det överklagade beslutet och återförvisar ärendet till Naturvårdsverket för fortsatt handläggning.

Sid 2 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND Göteborgs Stad Kretslopp- och Vattennämnden (nämnden) begärde genom skrivelse att Naturvårdsverket skulle vidta åtgärder i enlighet med sitt tillsynsansvar. Tillsynen skulle rikta sig mot producenter av lustgastuber för att dessa ska uppfylla sina skyldigheter som producenter enligt förordningen (2022:1274) om producentansvar för förpackningar. Naturvårdsverket utfärdade, som svar på nämndens begäran, en skrivelse. Naturvårdsverkets skrivelse har nu överklagats till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN M.M. Nämnden har yrkat att mark- och miljödomstolen ska göra bedömningen att motparterna Baking Bad Infusions, FastGas, Flavour Whip, GreatWhip, InfusionMax och Miami Magic Infusions ansvarar för sitt förpackningsavfall i enlighet med producentansvaret, även om det klassas som farligt avfall, och därför upphäver Naturvårdsverkets beslut i följande delar samt visar ärendet åter till Naturvårdsverket för fortsatt handläggning.

1Att producenter av lustgastuber omfattas av kraven i förpackningsförordningen endast till dess förpackningen blir avfall. 2. Att kommunen ansvarar för att transportera bort och behandla lustgastuber (och därmed stå alla kostnader för detta utan ersättning från producenterna).

Till stöd för sin talan har nämnden i huvudsak anfört följande.

Naturvårdsverket har avslagit nämndens begäran om tillsynsåtgärder Naturvårdsverket har genom sitt ställningstagande avslagit nämndens begäran om tillsynsåtgärder för att säkerställa att producenterna själva eller genom producentansvarsorganisationerna står för den fulla kostnaden för avfallshanteringen. Det överklagade beslutet innebär att Naturvårdsverket inte vidtar åtgärder för att säkerställa att kommunerna ersätts av producenterna för insamlingen och att producenterna inte behöver ansvara för behandlingen eller kostnaderna för den. Det medför i sin tur att fastighetsägarna genom avfallstaxan fortsatt tvingas bekosta den

Sid 3 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

kraftigt ökande kostnaden för insamling och behandling av engångsbehållare för lustgas. Producenterna slipper i praktiken allt ansvar för avfallet, vilket strider mot syftet med producentansvaret.

Lustgastuber är förpackningsavfall Klassificering och avfallskod för kasserade lustgastuber klargör att dessa är förpackningsavfall, oavsett om de samtidigt är farligt avfall. Lustgastuber är förpackningar enligt definitionen i 1 kap. 4 § förpackningsförordningen. Något undantag från definitionen finns inte för lustgastuber eller andra förpackningar som är farligt avfall. Förpackningar av lustgastuber för engångsbruk och andra lustgastuber för användning av privatpersoner och andra konsumenter uppfyller alla kriterier för att bedömas vara förpackningar. Lustgastuber med rester av lustgas, eller annars under tryck, klassificeras som förpackning som är farligt avfall, vilket är en underkategori till förpackningsavfall. De klassificeras även då som förpackningar, se bilaga 3 till avfallsförordningen (2020:614), avfallskod 15 01 11*. Det rör sig alltså om förpackningsavfall. Att förpackningsavfallet även är farligt avfall innebär att det ska sorteras ut och behandlas separat från övriga förpackningar, 3 kap. 4 § andra stycket avfallsförordningen. Det upphör dock inte att vara förpackningar när de klassas som farligt avfall, vilket tydligt framgår genom dess avfallskod som ligger under förpackningskapitlet 15 01.

Förpackningsavfall ligger under producentansvar även när de är farligt avfall Lustgastuber är förpackningar (som oftast är farligt avfall) och faller under producentansvaret för förpackningar, inklusive de operativa och finansiella skyldigheterna för behandling av avfallet. Förpackningsförordningen är Sveriges implementering av EU:s förpackningsdirektiv. Syftet med producentansvaret är alltså att producenterna ska ta ansvar för dels utformningen av sina produkter, dels insamling och behandling av produkterna när de blivit förpackningsavfall. Detta stämmer med vad EU uttrycker i förpackningsdirektivet. Lustgastuber ingår inte i det vanliga förpackningsavfallsflödet. Idag hanteras tuberna i kommunens insamlings- och behandlingsflöde för farligt avfall. Det finansieras felaktigt av avfallstaxan som betalas av fastighetsägare och övriga inom avfallskollektivet.

Sid 4 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

Dispens eller annat undantag saknas Det finns bara en paragraf i förpackningsförordningen som nämner farligt avfall, och det är 4 kap 2 §, som i det enskilda fallet ger möjlighet till tidsbegränsad dispens från kravet att anlita eller tillhandahålla en producentansvarsorganisation som åtar sig att ta hand om producentens förpackning när den blir avfall. Dispens kan erhållas endast om samtliga förpackningar som producenten tillhandahåller på marknaden ska sorteras som farligt avfall när de blir avfall. Enligt uppgift från Naturvårdsverket har i dagsläget inte någon producent sökt eller fått en sådan dispens som nämns i 4 kap. 2 §. Även om en producent skulle få en sådan dispens ska dispensen, enligt samma paragraf, endast gälla ”för viss tid”. Dispensmöjligheten avser kravet i 4 kap 1 § om att anlita eller tillhandahålla en producentansvarsorganisation. ”Detta eftersom producentansvarsorganisationen då inte kommer ta hand om producentens förpackningar när de blivit avfall utan går i en annan avfallsström”, skriver Naturvårdsverket på sin hemsida. Nämnden menar dock att det inte finns stöd i miljöbalken eller förpackningsförordningen för att göra undantag från reglerna om bland annat förpackningsdesign och åtgärder för att minska mängden avfall, bara för att förpackningsavfallet ska hanteras enligt särskilda regler.

Här kan jämföras med exempelvis producentansvaret för elutrustning, se förordning 2022:1276. Inte heller där gäller minskat ansvar för produkter när de blivit avfall bara för att de även klassas som farligt avfall och ska hanteras enligt särskilda regler. Det finns elutrustning under producentansvar som är farligt avfall (exempelvis 20 01 35*) och sådant som inte är farligt avfall (ex. 20 01 36).

Till skillnad mot ovanstående förordningar gör förordningen (2009:1031) om producentansvar för läkemedel uttryckligen undantag från producentansvaret för läkemedelsavfall som är farligt avfall. Producenterna ansvarar för hushållens läkemedel (20 01 32), med undantag för sådant läkemedelsavfall som ska anses vara farligt avfall (20 01 31*), se 4 § andra stycket i förordningen. Något motsvarande undantag finns inte i förpackningsförordningen. När ett producentansvar direkt pekar ut ett specifikt undantag för farligt avfall, medan ett annat enbart

Sid 5 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

nämner dispenser som gäller ”för viss tid”, finns fog att tolka lagstiftningen så att förpackningar, oavsett farlighet, ingår i producentansvaret och därmed ska ligga under producenternas ansvar operativt eller finansiellt. Naturvårdsverkets bedömning att förpackningar som är farligt avfall inte ingår i producentansvaret har inte stöd i lag.

Kommunernas ansvar för kommunalt avfall begränsas av producentansvaret Naturvårdsverket skriver att förpackningar som utgör farligt avfall från hushåll ingår i begreppet kommunalt avfall. Nämnden instämmer i att detta är så kallat kommunalt avfall enligt definitionen i 15 kap. 3 § miljöbalken. Sådan klassning har emellertid även hushållens förpackningsavfall som inte är farligt avfall.

Naturvårdsverket nämner därefter kommunernas ansvar enligt 15 kap. 20 § miljöbalken att transportera bort och behandla kommunalt avfall och skriver att ”kommuner ansvarar för borttransport och behandling av farligt avfall från hushåll, inklusive uttjänta lustgastuber”.

Det Naturvårdsverket inte nämner är att kommunernas ansvar begränsas av producentansvaren. Även hushållens batterier och elavfall, som ofta klassas som farligt avfall, är kommunalt avfall. Kommunernas ansvar är dock begränsat. Med andra ord, begreppet “kommunalt avfall” betyder inte i sig att avfallet alltid faller under kommunens ansvar. Det är ett EU-rättsligt begrepp som inte syftar till att definiera ansvar. I regleringen av olika producentansvar, inskränks kommunens ansvar enligt 15 kap. 20 § miljöbalken på olika sätt i respektive förordning, oavsett om det är exempelvis kommunalt avfall eller bygg- och rivningsavfall från icke yrkesmässig verksamhet. Här kan nämnas ansvaret för batterier, som inskränks av bestämmelserna i förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier endast i fråga om avfall som med stöd av förordningen lämnas till en ansvarig producent eller till producenternas insamlingssystem, se 10 §. Producentansvaret för hushållens läkemedel gäller inte farligt avfall, vilket innebär att ansvaret för insamling av läkemedel som är farligt avfall ligger kvar på kommunerna.

Sid 6 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

Enligt förpackningsförordningen (1 kap. 1 och 2 §§) ska en producentansvarsorganisation för förpackningar ha som syfte att förebygga och hantera förpackningsavfall, med ansvarsområde som omfattar förpackningsavfall av alla material. En producentansvarsorganisation ansvarar bland annat för att behandla förpackningsavfall och finansiera det kommunala insamlingssystemet (5 kap. 1 och 2 §§). Kommunerna ska överlämna förpackningsmaterialet till producenterna (6 kap. 11 §). Inte någonstans i 15 kap. miljöbalken, avfallsförordningen eller förpackningsförordningen läggs något särskilt ansvar på kommunerna för förpackningsavfall som är farligt avfall.

Producenterna ska stå för avfallskostnaderna i enlighet med gällande förpackningsförordning och EU-direktiv Underlåtenheten att följa förpackningsförordningens krav medför direkt skada för kommunerna, som tvingas stå samtliga kostnader för växande mängder av ett mycket kostsamt avfall.

Att producenterna för lustgastuber ska vara delaktiga i finansieringen återfinns inte bara i den svenska avfallsförordningen och förpackningsförordningen, i och med att Sverige har valt att införa ett producentansvar, utan även i avfallsdirektivet (2008/98/EG) och direktivet om förpackning och förpackningsavfall (94/62/EG). Enligt direktiven ska producenter anses skyldiga att ta fullt ansvar för de kostnader som uppstår genom hanteringen av avfall från deras produkter. Medlemsstaterna måste, om de väljer att införa ett producentansvar, införa lagar och åtgärder som säkerställer att producenterna ekonomiskt täcker kostnader för separat insamling, transport och behandling av avfall, inklusive de behandlingsprocesser som krävs för att uppnå unionens avfallshanteringsmål, kostnader för att ge avfallsinnehavare korrekt information om insamlingssystem och återvinningsmöjligheter samt kostnader för insamling och rapportering av uppgifter som rör avfallshantering.

Ovanstående innebär att producenter inte bara ska bidra till att täcka kostnader för avfallshantering utan också ansvara för att deras produkter returneras eller återvinns på ett sätt som minimerar miljöpåverkan. Detta inkluderar alla relevanta produkter

Sid 7 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

som finns på marknaden, och systemen ska gälla både inhemska och importerade varor. Skyldigheten belyses särskilt i avfallsdirektivet 2008/98/EG, artikel 8a, punkt 4.a som nämner att medlemsstaterna ska säkerställa att producenternas ekonomiska bidrag inom producentansvaret ska täcka kostnaderna för separat insamling, efterföljande transport och behandling av avfall, inklusive behandling som krävs för att uppfylla unionens avfallshanteringsmål; kostnader som krävs för att uppfylla andra mål; kostnader för tillhandahållande av lämplig information till avfallsinnehavare; kostnader för insamling och rapportering av uppgifter. Ingenstans i EU-regleringen finns stöd för Naturvårdsverkets uttalande att producenter av lustgastuber endast omfattas av kraven i förpackningsförordningen fram till dess förpackningen blir avfall och att efterföljande kostnader för transport och behandling ska hanteras av kommunerna (fastighetsägarna eller skattekollektivet).

Inte någonstans finns undantag för producentens ansvar för förpackning som är eller blir farligt avfall. Nämnden menar att då förpackningsavfallet är farligt avfall borde det snarare ge mycket starka incitament att minska mängden förpackningsavfall i enlighet med kraven. Detta särskilt då producentens val att utforma själva förpackningen som en engångsförpackning, dessutom utan att den omfattas av effektivt återtagssystem, har en avgörande betydelse för mängderna. Om producenterna av engångsförpackningar för lustgas slipper de stora kostnader deras val av produktutformning orsakar kommunerna och samhället strider det mot det grundläggande syftet med utökat producentansvar.

Naturvårdsverket har yttrat sig över överklagandet. Naturvårdsverket har bestridit överklagandet i dess helhet och yrkat att mark- och miljödomstolen ska avvisa överklagandet. Till stöd för sin talan har Naturvårdsverket i huvudsak anfört följande.

Naturvårdsverkets skrivelse utgör inte ett överklagbart förvaltningsbeslut Naturvårdsverket anser att skrivelsen till nämnden inte är ett förvaltningsbeslut. Det som är avgörande för om ett ställningstagande kan betraktas som ett förvaltningsbeslut är om det innefattar ett uttalande varigenom en myndighet vill påverka andra

Sid 8 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

förvaltningsorgans eller enskildas handlande, dvs. om det är avsett att vara handlingsdirigerande (se HFD 2022 ref. 31). Naturvårdsverket anser att skrivelsen inte är handlingsdirigerande, utan att Naturvårdsverket informerade nämnden om tillämpliga bestämmelser samt myndighetens avsikt att informera företagen om producentansvaret för förpackningar. Skrivelsen kan därför inte anses utgöra ett sådant tillsynsbeslut som går att överklaga. Överklagandet ska därför avvisas.

Naturvårdsverket har inte fattat något annat överklagbart förvaltningsbeslut Naturvårdsverket anser att det inte finns några andra ställningstaganden i skrivelsen som kan anses utgöra överklagbara förvaltningsbeslut. Nämnden har yrkat att markoch miljödomstolen ska återförvisa ärendet till Naturvårdsverket för fortsatt handläggning vad gäller, för det första, att producenter av lustgastuber omfattas av kraven i förpackningsförordningen endast till dess förpackningen blir avfall.

Såsom Naturvårdsverket angav i skrivelsen till nämnden uppfyller lustgastuber generellt sett kriterierna för att anses som förpackningar enligt 1 kap. 4 § förpackningsförordningen. Om en aktör uppfyller kriterierna för att anses som producent enligt 1 kap. 6 § förpackningsförordningen ska den alltså bland annat anmäla sig till Naturvårdsverket och anlita en producentansvarsorganisation. Producentansvarsorganisationen ska ta ut en förpackningsavgift från producenten (4 kap. 1 och 5 §§ samt 5 kap. 6 § förpackningsförordningen). Det anges tydligt i avfallsförordningen (2020:614) att förpackningsavfall som innehåller rester av farligt avfall ska sorteras ut och hanteras som farligt avfall (3 kap. 4 § andra stycket). Farligt avfall ska sorteras ut, samlas in och även i övrigt hanteras skilt från annat avfall. En förpackning som innehåller farligt avfall ska hanteras på samma sätt, om förpackningen underlättar den praktiska hanteringen av avfallet (3 kap. 11 a §).

En trycksatt metallförpackning som är avfall bör klassificeras som farligt avfall till dess att avfallets farliga egenskaper har hanterats. Det innebär att en uttjänt lustgastub, generellt sett, ska sorteras ut, samlas in och även i övrigt hanteras skilt från annat avfall i enlighet med 3 kap. 11 a § avfallsförordningen, vilket är

Sid 9 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

vad Naturvårdsverket angett i skrivelsen till nämnden. Enligt Naturvårdsverkets mening följer det alltså av avfallsförordningen. Det är i vart fall inte ett ställningstagande som får några faktiska verkningar för nämnden på så sätt som innebär att det är överklagbart (jfr HFD 2022 ref. 31). Överklagandet ska därför avvisas i den delen.

Nämnden har yrkat att mark- och miljödomstolen ska återförvisa ärendet till Naturvårdsverket för fortsatt handläggning vad gäller, för det andra, att kommunen ansvarar för att transportera bort och behandla lustgastuber (och därmed stå alla kostnader för detta utan ersättning från producenterna). Bestämmelser om att kommunerna ska ansvara för att transportera bort och behandla avfall finns i 15 kap. 20 och 20 a §§ miljöbalken. Kommunernas ansvar vad gäller förpackningsavfall preciseras, utvidgas och begränsas i förpackningsförordningen.

Kommunerna ansvarar enligt 6 kap. förpackningsförordningen för att samla in förpackningsavfall från hushåll, verksamheter vars avfallshantering är samlokaliserad med hushållens, lättillgängliga insamlingsplatser och återvinningscentraler. Från och med den 1 januari 2026 ska kommunerna även samla in förpackningsavfall från vissa torg och parker samt vissa andra populära platser.

Naturvårdsverket beräknar och beslutar om kommunernas ersättning från producenterna enligt 9 kap. förpackningsförordningen. Naturvårdsverket har också meddelat föreskrifter om ersättning till kommuner för insamling av förpackningsavfall som omfattas av producentansvar (NFS 2023:14). Ersättningens storlek ska enligt 9 kap. 3 § förpackningsförordningen bland annat bestämmas utifrån att den endast ska omfatta den verksamhet som kommunen är skyldig att bedriva enligt förpackningsförordningen, vilket alltså, vad gäller insamling, är att samla in förpackningsavfall från hushåll, samlokaliserade verksamheter, lättillgängliga insamlingsplatser och återvinningscentraler.

I bilagan till ersättningsföreskrifterna, tabell 4, anges hur ersättningen för återvinningscentraler är uppdelad i de olika förpackningsmaterialen. Övrig

Sid 10 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

verksamhet som kommunen bedriver på återvinningscentraler, t.ex. insamling av farligt avfall, anges varken som ersättningspost i 9 kap. förpackningsförordningen eller i ersättningsföreskrifterna.

Det är alltså reglerat i förpackningsförordningen hur kommunernas insamling av förpackningsavfall och ersättning från producenterna ska gå till. Naturvårdsverket saknar möjlighet att besluta att kommunerna ska få ersättning från producenterna för sin insamling av farligt avfall enligt 6 och 9 kap. förpackningsförordningen. Naturvårdsverket saknar också bemyndigande att meddela föreskrifter i denna fråga (jfr 9 kap. 9 § förpackningsförordningen).

Förpackningsavfall som kommunerna samlar in från t.ex. gator finns inte angivet som en ersättningspost i 9 kap. förpackningsförordningen. Naturvårdsverket anser att myndigheten alltså, oavsett ovan, inte kan besluta att kommunerna ska få ersättning från producenterna för sin insamling av förpackningsavfall på platser som inte ingår i kommunens skyldighet enligt förpackningsförordningen.

Sammanfattningsvis anser Naturvårdsverket att uttalandet i skrivelsen till nämnden, att kommuner ansvarar för borttransport och behandling av farligt avfall från hushåll, inklusive uttjänta lustgastuber, följer av miljöbalken. Det är i vart fall inte ett ställningstagande som får några faktiska verkningar för nämnden på så sätt som innebär att det är överklagbart (jfr HFD 2022 ref. 31). Överklagandet ska därför avvisas även i den delen.

Baking Bad Infusions, FastGas, Flavour Whip, GreatWhip, InfusionMax och Miami Magic Infusions har beretts tillfälle att yttra sig över överklagandet men har inte hörts av.

DOMSKÄL Är skrivelsen ett förvaltningsbeslut? Det som är avgörande för om det är fråga om ett förvaltningsbeslut är om myndigheten genom sitt uttalande vill påverka andra förvaltningsorgans eller

Sid 11 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

enskildas handlande, dvs. om det är avsett att vara handlingsdirigerande. I rättspraxis har ställts tämligen låga krav för att en åtgärd ska betraktas som ett förvaltningsbeslut. (Se prop. 2016/17:180 s. 23 ff och t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens dom HFD 2022 ref. 31 punkt 21 och där anmärkta rättsfall.)

Nämnden har genom skrivelse till Naturvårdsverket bl.a. begärt att Naturvårdsverket snarast ska vidta effektiva åtgärder i enlighet med sina skyldigheter i 26 kap. 1 § 1 miljöbalken, för att säkerställa att motparterna uppfyller kraven i förordningen (2022:1274) om producentansvar för förpackningar samt ska vidta åtgärder för att producenterna eller deras producentansvarsorganisationer ska stå kostnaderna för avfallshanteringen i enlighet med principen för fullt kostnadsansvar och att förorenaren betalar. I e-post till Naturvårdsverket anger nämnden den 26 augusti 2024 ”Vi behöver dock ett formellt beslut i detta ärende. Det måste vara tydligt för oss om ni avser att agera enligt vår begäran eller inte.” Som svar på begäran utfärdar Naturvårdsverkets den nu överklagade skrivelsen. Av skrivelsen framgår att Naturvårdsverket bedömer att det är kommunen som står ansvaret för hantering av lustgastuber. Med hänsyn till att skrivelsen meddelas som ett direkt svar på nämndens begäran om tillsyn och då Naturvårdsverket genom sin skrivelse gör vissa handlingsdirigerande uttalanden bedömer mark- och miljödomstolen att skrivelsen är att betrakta som ett förvaltningsbeslut.

Är förvaltningsbeslutet överklagbart? Nästa fråga är om beslutet är överklagbart. Enligt 41 § förvaltningslagen (2017:900) får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Det som är avgörande är vilka faktiska verkningar beslutet får för den som berörs (se t.ex. HFD 2022 ref. 31 punkt 25 och där anmärkta rättsfall). För att ett beslut ska anses medföra sådana faktiska verkningar krävs för det första att uttalandena i beslutet är av tillräckligt ingripande karaktär om det skulle följas, och för det andra att beslutet har utformats så att det är ägnat att uppfattas som bindande. Utformningen ska alltså hos berörda skapa intrycket av att det är fråga om ett ingripande i det enskilda fallet och att de måste agera i enlighet med vad myndigheten anger (se t.ex. HFD 2020 ref. 12 punkterna 38–40 och där anmärkta

Sid 12 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

rättsfall, jfr också Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 november 2016 i mål nr P 7786-16).

Mark- och miljödomstolen konstaterar att det av Naturvårdsverkets skrivelse bl.a. framgår att Naturvårdsverkets uppfattning är att kommunerna ska ansvara för avfallshantering av lustgastuber. Naturvårdsverket inleder därmed inte tillsyn mot producenterna. Domstolen bedömer att Naturvårdsverkets uttalanden är ägnade att uppfattas som bindande. Naturvårdsverkets beslut måste därför kunna överklagas.

Domstolens prövning i sak Tillämpliga bestämmelser framgår av Naturvårdsverkets beslut.

De frågor mark- och miljödomstolen har att pröva är om lustgastuber omfattas av kraven i förpackningsförordningen även efter det att förpackningen blivit avfall och om det är kommunen som står ansvaret för att transportera bort och behandla lustgastuber.

Mark- och miljödomstolens bedömning är att lustgastuber omfattas av kraven i förpackningsförordningen även efter det att förpackningen blivit avfall. Domstolen delar nämndens uppfattning att lustgastuber med rester av lustgas, eller annars under tryck, klassificeras som förpackning som är farligt avfall, vilket är en underkategori till förpackningsavfall. Lustgastuber faller under producentansvaret för förpackningar, vilket syftar till att producenterna ska ta ansvar för dels utformningen av sina produkter, dels insamling och behandling av produkterna när de blivit förpackningsavfall. Producenterna är därmed ansvariga för lustgastuberna även efter det att de har blivit avfall. Det har inte meddelats någon dispens, och finns inte något tillämpligt undantag, från ansvaret. Domstolen instämmer även i vad nämnden har anfört avseende att kommunernas ansvar för kommunalt avfall begränsas av producentansvaret. Det finns stöd för nämndens uppfattning att producenterna för lustgastuber ska vara delaktiga i finansieringen av avfallskostnaderna.

Sid 13 NACKA TINGSRÄTT DOM M 7777-24 Mark- och miljödomstolen

Domstolen bedömer sammanfattningsvis att lustgastuber omfattas av kraven i förpackningsförordningen även efter att förpackningen blivit avfall. Det är därtill visat att kommunen inte står ansvaret för att transportera bort och behandla lustgastuber. Naturvårdsverket har därmed inte vidtagit tillräckliga åtgärder. Då Naturvårdsverket inte har haft fog för beslutet att avsluta sin tillsyn ska målet återförvisas till Naturvårdsverket för fortsatt handläggning.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 26 mars 2025.

Katarina Winiarski Dol Annika Månsson I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Katarina Winiarski Dol, ordförande, och tekniska rådet Annika Månsson. Föredragande har varit Agnes Nielsen Johansson.