MÖD 2023:24
Ansökan om begränsning av tillåten mängd avfall som får hanteras i ett miljötillstånd ----- En verksamhetsutövare som har ett tillstånd att hantera farligt avfall i viss mängd har ansökt om att minska tillåten mängd (i tillståndsmeningen) som en ändring eftersom verksamheten upphört i vissa delar. Mark- och miljööverdomstolen har funnit att bestämmelsen inte ger stöd för att ändra tillståndets omfattning i andra fall än när en verksamhet slutligt upphört eller tillståndsplikt upphört.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Umeå tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2023-01-13 i mål nr M 857-22, se bilaga A
PARTER
Klagande Norrlandsjord & Miljö AB, 556619-9625
Ombud: Advokat M.B
Motpart Länsstyrelsen i Norrbottens län 971 86 Luleå
SAKEN Ändring av tillstånd för avfallsverksamhet inom fastigheterna A och B i Luleå kommun
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
BAKGRUND
Norrlandsjord & Miljö AB har sedan 2002 tillstånd att mellanlagra högst 10 000 ton farligt avfall per år bestående av förorenade massor och material från oljeavskiljare samt att biologiskt behandla 10 000 ton förorenade massor, varav högst 400 ton material från oljeavskiljare. Bolaget har även ett tillstånd från 2003 som ger det rätt att behandla högst 20 000 ton organiskt avfall per år genom reaktorkompostering samt högst 20 000 ton slam, huvudsakligen rötat slam, och naturgödsel per år i öppen kompostering. Tillstånden gäller utan tidsbegränsning.
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Norrlandsjord & Miljö AB har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen med ändring av mark- och miljödomstolens dom ska ändra bestämmelsen om tillåten mängd avfall som får behandlas biologiskt vid bolagets anläggning så att mängden begränsas till högst 2 500 ton farligt avfall och högst 400 ton material från oljeavskiljare.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har medgett bolagets yrkande.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Norrlandsjord & Miljö AB har anfört i huvudsak följande.
Det som föreskrivs i 24 kap. 5 § miljöbalken ger tillståndsmyndigheten möjlighet att ompröva ett tillstånd när det gäller "en bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning". Uttrycket
"bestämmelse" i 24 kap. 13 § andra punkten bör tolkas på samma sätt och möjliggöra för tillståndshavaren att ansöka om ändring av verksamhetens omfattning. Därtill bör det vara möjligt att ändra tillståndet med stöd av första punkten i samma paragraf, eftersom verksamheten upphört i den del som bolagets yrkande avser. I vart fall borde 24 kap. 3 § kunna tillämpas på den grunden att verksamheten upphört i den delen. En sådan ändring, som endast innefattar en lägre gräns för tillåten mängd farligt avfall, kan inte ha några negativa miljökonsekvenser. Bolagets kostnader och arbete för att uppfylla kraven på industriutsläppsverksamheter undviks däremot.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har anfört i huvudsak följande.
Den nu aktuella situationen behandlas inte uttryckligen i 24 kap. 13 § miljöbalken. Ändringen innebär en begränsning av tillståndet utan påverkan på villkor eller andra bestämmelser och medför inte någon skillnad i förhållande till hur verksamheten bedrivs i dagsläget. Konsekvenserna av ändringen täcks därmed av den prövning och miljökonsekvensbeskrivning som avser nuvarande tillstånd. Det finns idag inga andra lagrum i miljöbalken som tillåter en verksamhetsutövare att självmant begränsa den rätt som följer av tillståndet. Alternativen är därför ändringstillstånd eller fullständig omprövning, vilket inte är rimliga åtgärder.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Tillståndsmyndigheten får med stöd av 24 kap. 13 § punkten 1 miljöbalken efter ansökan av tillståndshavaren upphäva ett tillstånd om tillståndsplikten upphört eller verksamheten slutligt upphört, samt enligt punkten 2 i samma paragraf ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut. Frågan i målet är om paragrafen är tillämplig när en tillståndshavare ansöker om att begränsa mängden farligt avfall som får behandlas enligt tillståndet.
Eftersom verksamheten inte ska upphöra slutligt och tillståndsplikten kvarstår trots den ansökta begränsningen anser Mark- och miljööverdomstolen att 24 kap. 13 § punkten 1 inte är tillämplig i det nu aktuella fallet. Frågan blir därför närmast om den ansökta begränsningen utgör en sådan ändring av bestämmelser i tillståndet som kan göras med stöd av punkten 2.
Möjligheten att ändra villkor i tillståndsbeslut efter ansökan av tillståndshavaren fanns tidigare i 27 § miljöskyddslagen (1969:387). När motsvarande reglering infördes i miljöbalken tillkom möjligheten att utöver villkor ändra även andra bestämmelser i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än sådana som reglerar ersättningens storlek.
Förarbetena till miljöbalken ger dock ingen vägledning i frågan om tillståndmeningen, dvs. den del av tillståndsdomen eller tillståndsbeslutet där verksamhetens omfattning preciseras, är en sådan bestämmelse som kan ändras.
Såsom bolaget har påpekat förekommer ordet "bestämmelser" även i 24 kap. 5 § miljöbalken, som ger vissa myndigheter rätt att ansöka om omprövning av tillstånd såvitt avser bland annat bestämmelser om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning. Att det är möjligt att ändra tillståndsmeningen med stöd av lagrummet framstår som klart. Det som föreskrivs i 5 § avser dock omprövning av tillstånd medan 13 § punkten 2 endast tillåter ändring eller upphävande av villkor och bestämmelser i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut. Ordet "bestämmelser" används dessutom med olika betydelse i flera andra lagrum i miljöbalken.
Att frågan om omprövning av tillståndets omfattning med stöd av 13 § inte berörts i förarbetena kan bero på att lagstiftaren inte förutsåg en situation där tillståndshavaren skulle ha ett intresse av att begränsa sin rätt enligt tillståndet annat än i de fall som framgår av punkten 1 i samma paragraf. Den sistnämnda bestämmelsen tillåter uttryckligen dock endast att tillstånd upphävs när en verksamhet slutligt upphört eller när tillståndsplikten upphört. Att tillåta att tillståndets omfattning ändras i andra fall ger varken ordalydelsen av 24 kap. 13 § eller några förarbetsuttalanden stöd för.
Mark- och miljööverdomstolen gör avslutningsvis samma bedömning som mark- och miljödomstolen i frågan om det är möjligt att återkalla del av tillståndet med stöd av 24 kap. 3 § miljöbalken.
På grund av det som anförts ska bolagets överklagande avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B Överklagande senast 2023-12-18.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Lars Borg, Mikael Hagelroth, referent, och Hanna Blomberg samt tekniska rådet Kerstin Gustafsson.
Föredragande har varit Harry Hodzic.
BILAGA A
UMEÅ TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM
PARTER
Sökande Norrlandsjord & Miljö AB, 556619-9625
Motpart Länsstyrelsen i Norrbottens län 971 86 Luleå
SAKEN Upphävande av del av tillstånd för avfallsverksamhet inom A och B, Luleå kommun
DOMSLUT Mark- och miljödomstolen avslår ansökan.
BAKGRUND Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Norrbottens län beslutade den 21 november 2002 att lämna Norrlandsjord och Miljö AB (bolaget) tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken för följande verksamheter inom fastigheterna A och B, Luleå kommun.
- Mellanlagring av högst 10 000 ton farligt avfall per år som består av förorenade massor och material från oljeavskiljare, och - Biologisk behandling av högst 10 000 farligt avfall per år som består av förorenade massor varav högst 400 ton material från oljeavskiljare.
Bolaget har till mark- och miljödomstolen inkommit med en ansökan om upphävande av del av tillståndet.
YRKANDEN Bolaget har yrkat att mark- och miljödomstolen upphäver nuvarande tillstånd i den del som avser biologisk behandling av farligt avfall överstigande 2 500 ton per år samt att den del av tillståndet som avser att biologisk behandla icke-farligt avfall och lagring som en del av insamlingen ska vara oförändrad. Bolaget har föreslagit följande formulering för tillståndets andra beslutspunkt.
- Biologisk behandling av högst 10 000 ton avfall per år som består av förorenade massor, varav högst 2 500 ton utgör farligt avfall. Högst 400 ton farligt avfall får utgöras av material från oljeavskiljare.
ANSÖKAN Av ansökan jämte kompletteringar framgår i huvudsak följande.
Verksamheten omfattas av industriutsläppsförordningen kopplat till biologisk behandling av farligt avfall med verksamhetskod 90.435-i. Bolaget omfattas därigenom av BAT-slutsatser för avfallsbehandling (BAT-WT). Inom ramen för tillstånd till att behandla farligt avfall biologiskt så kan bolaget behandla både farligt och icke-farligt avfall biologiskt. De totala mängderna farligt och icke-farligt avfall som behandlas på anläggningen är betydligt mindre än vad tillståndet medger.
Under 2019 behandlades 3 346 ton förorenade massor, 2020 behandlades 505 ton och 2021 uppgick mängden till 759 ton. Material från oljeskiljare tas inte emot och mottagna massor utgörs av både farligt och icke-farligt avfall.
De krav som följer av industriutsläppsförordningen och BAT-slutsatserna bedöms inte vara rimliga att iaktta för en verksamhet som behandlar så små mängder farligt avfall. Kraven kunde inte förutses när tillståndet meddelades och innebär bl.a. att en statusrapport ska upprättas och hållas uppdaterad, att extra tillsyn ska bedrivas och att BAT-slutsatserna ska följas. Detta medför ökade kostnader i form av investeringar och avgifter som är stora i förhållande till den verksamhet som bedrivs. Bolaget bedömer inte heller att verksamheten kommer att kunna öka i någon större utsträckning framgent.
Bolaget vill därför begränsa tillståndets omfattning av biologisk behandling av farligt avfall till att omfatta högst 2 500 ton per år och att den del av befintligt tillstånd som omfattar biologisk behandling av icke-farligt avfall kvarstår. Det innebär att den totala mängden avfall som kan behandlas biologiskt skulle uppgå till 10 000 ton per år varav högst 2 500 ton per år kan utgöras av farligt avfall.
En sådan begränsning innebär att verksamheten skulle återgå till att bli en B-anläggning med verksamhetskod 90.450 avseende biologisk behandling av farligt avfall.
Mängden icke-farligt avfall som även fortsättningsvis ska behandlas biologiskt kommer då omfattas av kod 90.161 vilket också är en B-verksamhet.
INKOMNA YTTRANDEN Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Havs- och vattenmyndigheten samt Naturvårdsverket har avstått från att yttra sig i målet.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har anfört i huvudsak följande. Länsstyrelsen har inga synpunkter på att bolaget begränsar sin verksamhet till att omfatta biologisk behandling av högst 2 500 ton farligt avfall. Begränsning av verksamheten torde medföra en minskad påverkan på människors hälsa och miljön. Enligt 24 kap. 13 § 1 miljöbalken får tillståndsmyndigheten upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet, om verksamheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller verksamheten slutligen har upphört. 24 kap. 13 § p 1 bör enligt länsstyrelsen generellt kunna användas i syfte att upphäva delar av ett tillstånd utifrån att verksamheten upphör i de delar av tillståndet som upphävs.
DOMSKÄL Med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad har målet avgjorts utan huvudförhandling av en rådman och ett tekniskt råd.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har i beslut den 21 november 2002 lämnat bolaget tillstånd till mellanlagring av högst 10 000 ton avfall per år som består av förorenade massor och material från oljeavskiljare samt för biologisk behandling av högst 10 000 ton farligt avfall per år som består av förorenade massor varav högst 400 ton material från oljeavskiljare.
Nuvarande tillstånd omfattas av bestämmelsen i 29 kap. 67 § miljöprövnings-förordningen (2013:251). Bolagets avsikt med ansökan är att begränsa verksamheten så att den istället ska hänföras till bestämmelserna i 29 kap. 30 och 72 §§ miljöprövningsförordningen, vilket, vid bifall skulle innebära att verksamheten inte längre är en verksamhet enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen (2013:250).
Bolaget och länsstyrelsen har anfört att ansökan avser delvis upphävande av tillstånd och att den kan bifallas med stöd av 24 kap. 13 § miljöbalken. Mark- och miljödomstolen konstaterar att ansökan avser en inskränkning i nuvarande tillstånd vad avser hantering av farligt avfall. Det kan emellertid inte anses vara fråga om en sådan bestämmelse eller ett villkor som kan upphävas med stöd av 24 kap. 13 § p. 2 miljöbalken då det rör omfattningen av själva tillståndet. Tillståndsplikten för verksamheten har inte heller upphört och det har inte framkommit att anmälan till tillsynsmyndigheten har gjorts på sätt som avsågs vid införande av bestämmelsen varför 24 kap. 13 § 1 p. inte heller kan tillämpas på ansökan. Det framgår vidare av förarbetena till denna punkt att den inte tar sikte på situationer som den nu aktuella (se prop. 2012/13:35 s. 62-63, 74).
Möjlighet att delvis återkalla ett tillstånd finns även enligt 24 kap. 3 § miljöbalken. Enligt 24 kap. 11 § får dock ansökan enligt den bestämmelsen endast göras av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller länsstyrelsen. Även en verksamhetsutövare har i praxis ansetts ha möjlighet att ansöka om återkallelse av ett tillstånd enligt 24 kap. 3 § miljöbalken mot bakgrund av allmänna rättsgrundsatser (jfr rättsfallet MÖD 2010:48). Mark- och miljödomstolen bedömer mot denna bakgrund att det skulle kunna finnas möjlighet att delvis återkalla det aktuella tillståndet på begäran av verksamhetsutövaren under förutsättning att någon av punkterna i 24 kap. 3 § första stycket miljöbalken är uppfyllda. Den punkt som skulle kunna vara aktuell i målet är delvis återkallelse på grund av att verksamheten slutligt har upphört (punkten 5). Bolaget avser dock inte att upphöra med verksamheten, utan inskränka hanteringen av farligt avfall och i stället hantera icke farligt avfall upp till den totala mängd som reglerades i det tidigare tillståndet. Mot denna bakgrund anser domstolen att bolaget inte heller kan anses ha slutligt upphört med verksamheten.
Då det enligt domstolen inte finns förutsättning att inom ramen för 24 kap. 13 eller 5 §§ bifalla bolagets ansökan ska den avslås. Ändring av tillståndet får istället sökas genom ansökan om nytt tillstånd att ersätta det tidigare, alternativt ändringstillstånd.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (MMD-01) Överklagande senast den 3 februari 2023.
Emma Granberg Lena Nilsson
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Emma Granberg, ordförande, och tekniska rådet Lena Nilsson.