MÖD 2024:75

Klagorätt ----- En kommunal nämnd beviljade bygglov för bl.a. nybyggnad av maskinhall. Nämnden avvisade ett överklagande av bygglovsbeslutet på den grunden att det ansågs ha kommit in för sent. Länsstyrelsen undanröjde avvisningsbeslutet och återförvisade ärendet till nämnden. Nämnden och bygglovssökandena överklagade detta beslut till mark- och miljödomstolen som avvisade överklagandena pga. bristande klagorätt. Mark- och miljööverdomstolen har ansett att bygglovssökandena, som har haft ställning som part hos länsstyrelsen, har varit berörda av länsstyrelsens beslut och att det gått dem emot. De har därför haft rätt att överklaga beslutet. Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att en nämnd kan bli part i domstol enligt huvudregeln i 5 kap. 2 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar i egenskap av först beslutande myndighet. Någon motsvarande bestämmelse som ger den först beslutande myndigheten ställning som part för processen i länsstyrelsen, där förvaltningslagen tillämpas, finns inte. Nämnden, som inte har haft partsställning eller annars varit berörd av länsstyrelsens beslut, har inte ansetts vara klagoberättigad.

Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, slutliga beslut 2023-06-12 i mål nr P 2909-23, se bilaga A

1 Bygg- och miljönämnden i Norrtälje kommun

2 A.R.

3 S.R.

S.A.

Avvisat överklagande

1 Mark- och miljööverdomstolen avslår Bygg- och miljönämnden i Norrtälje kommuns överklagande.

2 Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens beslut i den del det avser avvisning av A.R:s och S.R:s överklagande och återförvisar målet i den delen till mark- och miljödomstolen för fortsatt behandling.

Bygg- och miljönämnden i Norrtälje kommun (nämnden) beviljadeA.R. och S.R. bygglov för nybyggnad av maskinhall och vindskydd för hästar på fastigheten X. S.A. överklagade beslutet. Nämnden avvisade överklagandet på den grunden att det hade kommit in för sent. S.A. överklagade avvisningsbeslutet till länsstyrelsen som undanröjde beslutet och återförvisade ärendet till nämnden för fortsatt handläggning. Länsstyrelsen kom fram till att förenklad delgivning inte hade skett på föreskrivet sätt och att nämnden därför hade beräknat överklagandetiden felaktigt. Nämnden, A.R. och S.R. överklagade återförvisningsbeslutet till mark- och miljödomstolen som ansåg att de inte hade klagorätt och avvisade överklagandena. Avvisningsbesluten har överklagats till Mark- och miljööverdomstolen.

Nämnden har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska undanröja mark- och miljödomstolens beslut. Nämnden har bl.a. anfört att länsstyrelsens beslut gått nämnden emot. Nämnden har vidhållit att rättidsprövningen har utförts korrekt.

A.R. och S.R. har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska undanröja mark- och miljödomstolens beslut och har bl.a. anfört följande. De borde tillerkännas klagorätt då ett upphävande av bygglovet påverkar deras verksamhet. De lider inte bara men utan drabbas även av stor ekonomisk skada. Nämndens delgivning av beslutet om bygglov och nämndens rättidsprövning har utförts korrekt.

S.A. har fått tillfälle att yttra sig i målet men har inte hörts av.

Genom införandet av 2017 års förvaltningslag (2017:900) togs ett tidigare förbud mot överprövning i mer än en instans av ett avvisningsbeslut som grundats på att ett överklagande hade kommit in för sent bort (se 30 § i den äldre förvaltningslagen, 1986:223). I förarbetena anges att frågan i stället får regleras i speciallagstiftning (se prop. 2016/17:180 s. 259). Detta har inte skett i fråga om plan- och bygglagen (2010:900), PBL, som alltså inte innehåller någon begränsning i rätten att överklaga sådana beslut. Allmänna bestämmelser om klagorätt i mål enligt PBL gäller således för ifrågavarande beslut.

En kommunal nämnds beslut om bl.a. bygglov får överklagas till länsstyrelsen av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (se 13 kap. 3 och 8 § PBL, samt 42 § förvaltningslagen). Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till mark och miljödomstol (se 13 kap. 6 § PBL).

Om ett beslut ska anses angå någon beror bl.a. på dess effekter. För klagorätt brukar i praxis uppställas krav på att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller annars rör ett intresse som på något sätt erkänns av rättsordningen. Kravet att ett beslut ska ha gått klaganden emot kan bl.a. vara uppfyllt om det medför negativa effekter för klaganden. I praxis har detta i allmänhet ansetts uppfyllt om den som överklagar yrkar att beslutet ska upphävas eller ändras (se t.ex. HFD 2015 ref. 73). I bl.a. lagen (1996:242) om domstolsärenden anges emellertid att ett återförvisningsbeslut får överklagas endast om beslutet innefattar ett avgörande av någon fråga som inverkar på ärendets utgång (se 37 § 2 st lagen om domstolsärenden). Förvaltningslagen innehåller inte motsvarande regel. I praxis har dock en sådan begränsning även upprätthållits när återförvisning sker mellan förvaltningsmyndigheter (se t.ex. MÖD 2014:21).

Högsta domstolen har i avgörandet NJA 2023 s. 1001, "Bygg- och miljönämndens överklagande", tillerkänt en byggnadsnämnd klagorätt i en fråga om ett överklagande inkommit i rätt tid. Nämnden var att anse som part enligt huvudregeln i 5 kap. 2 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, LOM, som stadgar att den först beslutande myndigheten blir den enskildes motpart i domstol. Av Högsta domstolens skäl framgår bl.a. att ett beslut i ett mål regelmässigt rör den som är part i målet samt att en nämnd, såsom huvudregel, är motpart i domstolen när en enskild har överklagat nämndens beslut och att det med denna ställning följer en rätt att överklaga ett beslut av domstolen om beslutet gått nämnden emot. Vidare uttalas att för en byggnadsnämnd som blivit part får en dom eller ett beslut som innebär att nämndens beslut ändras, typiskt sett, anses gå nämnden emot samt att detsamma gäller om nämndens beslut har undanröjts och ärendet återförvisats dit när ett sådant beslut är överklagbart. (Se punkterna 7 10 i rättsfallet.)

A.R. och S.R. har som sökande av bygglovet intagit ställning som part vid nämndens handläggning av bygglovsärendet. Även om nämndens avvisningsbeslut primärt angått S.A. kan beslutet inte anses fristående från bygglovsärendet; detta särskilt som utgången i fråga om avvisning kan leda till överprövning av bygglovsbeslutet. A.R. och S.R. var således berörda av länsstyrelsens beslut att återförvisa ärendet till nämnden. A.R. och S.R. har hos Mark- och miljööverdomstolen gjort gällande att bedömningen att delgivning skett på ett felaktigt sätt inte är korrekt. Enligt Mark- och miljööverdomstolen får länsstyrelsens beslut därmed anses ha gått A.R. och S.R. emot. De har således haft rätt att överklaga länsstyrelsens beslut. Mark- och miljödomstolens beslut ska därför undanröjas och målet ska återförvisas dit för fortsatt behandling i nu aktuellt avseende.

Att en nämnd kan bli part i domstol följer, som nämnts ovan, av huvudregeln i 5 kap. 2 § LOM. Bestämmelsen, som är hämtad från förvaltningsprocesslagen, tillkom i syfte att skapa goda förutsättningar för prejudikatbildning på förvaltningsprocessens område (se prop. 1995/96:22 s. 72 f och s. 95-96). Någon motsvarande bestämmelse som ger den först beslutande myndigheten ställning som part finns inte för processen i länsstyrelsen, där förvaltningslagen tillämpas. I det ovan nämnda rättsfallet har Högsta domstolen lagt nämndens ställning som part i domstolen enligt LOM till grund för rätten att överklaga domstolens beslut. Fråga uppkommer alltså om nämnden, trots avsaknaden av en sådan reglering hos länsstyrelsen, kan ges rätt att överklaga länsstyrelsens beslut i en fråga om ett överklagande inkommit i rätt tid.

Av tidigare praxis får anses framgå att en nämnd inte kan anses klagoberättigad i en fråga om ett överklagande inkommit i rätt tid vid en tillämpning av de allmänna kriterierna att beslutet ska angå nämnden och att det gått nämnden emot. I rättsfallet NJA 2021 s. 334, "Stadsbyggnadsnämdens överklagande", som gällde ett ärende om återställande av försutten tid för att överklaga en nämnds beslut att bevilja bygglov, uttalade Högsta domstolen bl.a. att en kommunal nämnd inte blir motpart i Mark- och miljööverdomstolen när nämndens beslut angrips genom ett extraordinärt förfarande, eftersom bestämmelsen i 5 kap. 2 § LOM inte är tillämplig i dessa fall. Någon rätt att överklaga domstolens beslut på grund av partsställningen förelåg därför inte. Inte heller ansåg Högsta domstolen att ett beslut om att återställa den försuttna tiden kunde anses angå nämnden på det sätt som krävs för att nämnden skulle anses ha rätt att klaga på beslutet trots avsaknad av partsställning (jfr. även rättsfallet NJA 2020 s. 190, "Bygglovet i Svartrå".).

Det kan framstå som inkonsekvent att nämnden skulle ha klagorätt i en instans men inte i en annan i samma fråga. En sådan ordning innebär att nämnden inte har klagorätt om länsstyrelsen skulle ändra nämndens beslut medan nämnden har klagorätt om det är domstolen som gör det som nästföljande instans. Regleringen är emellertid tydlig. Bestämmelsen om att den först beslutande myndigheten blir den enskildes motpart gäller endast i domstol. Inte heller ger praxis stöd för att av någon annan anledning tillerkänna nämnden klagorätt i förevarande situation. Mark- och miljööverdomstolen anser således att nämndens överklagande därför ska avslås.

Mark- och miljööverdomstolen har till skillnad från mark- och miljödomstolen funnit att A.R. och S.R. har klagorätt avseende länsstyrelsens beslut att upphäva nämndens avvisningsbeslut. Mark- och miljödomstolens beslut ska därför undanröjas och målet återförvisas dit för fortsatt behandling i den del det avser deras överklagande.

Mark- och miljööverdomstolen har, i likhet med mark- och miljödomstolen, konstaterat att nämnden inte är klagoberättigad. Nämndens överklagande ska därför avslås. Mark- och miljööverdomstolen har denna dag även avgjort mål nr ÖP 11137-23, ÖP 11276-23 och ÖP 16359-23, som också gällt frågan om klagorätt när länsstyrelsen har upphävt en kommunal nämnds beslut att avvisa överklaganden såsom för sent inkomna.

Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av Högsta domstolen. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför med stöd av 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att beslutet överklagas.

se bilaga B Överklagande senast 2024-11-12

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Fredrik Ludwigs, Åsa Hanna, referent, och Katarina Berglund Siegbahn samt hovrättsassessorn Maria Hemmingsson Edwards.

Föredragande har varit Nina Hedvall Nordebo.

1 A.R.

2 S.R.

3 Bygg- och miljönämnden i Norrtälje kommun

S.A

Rättidsprövning av överklagande; nu fråga om avvisning.

Mark- och miljödomstolen avvisar A.R:s, S.R:s och Bygg- och miljönämnden i Norrtälje kommuns överklaganden.

A.R. och S.R. har sökt bygglov på fastigheten i Norrtälje kommun, vilket beviljats av Bygg- och miljönämnden i Norrtälje kommun (nämnden). Nämnden beslutade den 6 februari 2023 att avvisa ett överklagande från med motiveringen att överklagandet inkommit för sent. Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) upphävde nämndens beslut och återförvisade ärendet till nämnden för fortsatt handläggning med motiveringen att delgivning inte skett på rätt sätt.

A.R., S.R. och nämnden har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.

A.R., S.R. och nämnden har yrkat att domstolen ska ändra länsstyrelsens beslut och fastställa nämndens beslut att avvisa överklagande som för sent inkommet.

Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas (42 § förvaltningslagen [2017:900]). Huruvida ett beslut ska anses angå någon beror på den effekt som beslutet får för vederbörande. För klagorätt har det i rättspraxis krävts att beslutet antingen påverkar den klagandes rättsliga ställning eller rör ett intresse som denne har och som på något sätt har erkänts av rättsordningen. Avgörande för rätten att överklaga är den effekt som beslutet får för den klagande (se NJA 2015 s. 976, NJA 2017 s. 471 och MÖD 2019:19).

Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) har prövat frågan om en kommunal nämnd kan anses ha rätt att, i egenskap av part, överklaga ett beslut gällande avvisning av ett för sent inkommet överklagande till nämnden. MÖD fann att nämnden saknade klagorätt då det inte kan anses falla inom ramen för de intressen som nämnden har att företräda.

MÖD avvisade därför nämndens överklagande (se MÖD:s beslut i mål P 13017 22 från den 24 februari 2023). Mot denna bakgrund anser mark- och miljödomstolen att nämnden inte har rätt att överklaga länsstyrelsens beslut. Nämndens överklagande ska därför avvisas.

Länsstyrelsen har funnit att delgivning inte har skett på rätt sätt och i beslutet angett att det finns skäl att återförvisa ärendet till nämnden för att göra en ny rättidsprövning. Om det istället var nämnden som hade funnit att överklagandet kommit in i rätt tid hade detta ställningstagande bundit den högre instansen, även om det var felaktigt, och inte kunnat överklagas (se HFD 2011 ref. 65). Med hänsyn till detta finner mark- och miljödomstolen att inte heller länsstyrelsens beslut att återförvisa ärendet för ny rättidsprövning kan överklagas av A.R. och S.R.. Även A.R:s och S.R:s överklaganden ska därför avvisas.

se bilaga 1 (MMD-11) Överklagande senast den 3 juli 2023.

Anna Hagstad ___________________ I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Anna Hagstad. Föredragande har varit tingsnotarien Bashir Mohamed.