MÖD 2025:42
Sökord Klagorätt · Avvisning · Strandskydd · Strandskyddat område · Tillsyn · Århuskonventionen · Fastighetsägare
Klagorätt i mål om tillsyn inom strandskyddat område ----- En kommunal nämnd har prövat om vidtagna åtgärder inom strandskyddat område på en fastighet har stått i strid med strandskyddsbestämmelserna och beslutat att avsluta ärendet utan åtgärd. Ägaren av fastigheten där åtgärder har vidtagits har överklagat beslutet. Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att åtgärderna visserligen berörde fastighetsägarens intresse på det sättet att de var vidtagna på dennes fastighet och skulle kunna påverka möjligheterna att nyttja fastigheten. Detta intresse kan dock inte beaktas inom ramen för den aktuella prövningen som endast avser om åtgärderna strider mot de allmänna intressen som strandskyddet avser att skydda. Mark- och miljööverdomstolen har därför bedömt att fastighetsägaren inte har rätt att överklaga beslutet och har avvisat överklagandet.
Vänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2024-04-03 i mål nr M 3491-23, se bilaga A
K.M
Ombud: G.S
1 Miljö- och byggnadsnämnden i Lidköpings kommun
2 B.S
Tillsyn gällande strandskydd på fastigheterna A och B i Lidköpings kommun
Mark- och miljööverdomstolen upphäver mark- och miljödomstolens dom och Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut samt avvisar överklagande till länsstyrelsen.
K.M har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa Miljö- och byggnadsnämnden i Lidköpings kommuns beslut att avsluta tillsynsärendet utan åtgärd.
B.S har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Miljö- och byggnadsnämnden i Lidköpings kommun har beretts tillfälle att svara på Karin Mattssons överklagande men har inte hörts av.
K.M har, såvitt nu är av intresse, anfört i huvudsak följande. B.S. har inte haft rätt att överklaga nämndens beslut. För det fall B.S. anses ha klagorätt har ingen olovlig ändring av båtrännan skett sedan strandskyddet inträdde.
B.S har anfört detsamma som i mark- och miljödomstolen. Hon har, såvitt nu är av intresse, gjort följande tillägg i Mark- och miljööverdomstolen. Hennes rättsställning kan påverkas om bryggorna inskränker hennes möjlighet att nyttja den egna fastigheten. Hon har därför klagorätt.
B.S är lagfaren ägare till fastigheten B. Hon har hos nämnden initierat ett tillsynsärende avseende åtgärder vidtagna inom strandskyddat område på fastigheten. Nämnden har gjort en prövning om vidtagna åtgärder har stått i strid med strandskyddsbestämmelserna och beslutat att avsluta ärendet utan ytterligare åtgärd. B.S har överklagat beslutet till länsstyrelsen som bedömt att har klagorätt och avslagit överklagandet. Efter överklagande har mark- och miljödomstolen upphävt nämndens beslut och återförvisat målet till nämnden för vidare tillsyn.
Mark- och miljööverdomstolen har att pröva om haft rätt att överklaga nämndens beslut.
Överklagbara domar eller beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot (16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken). Enligt praxis ska rätten att vara part och att överklaga tillkomma varje person som kan tillfogas skada eller utsättas för någon annan olägenhet till följd av ett beslut, om risken för skada eller olägenhet rör ett av rättsordningen skyddat intresse och inte är enbart teoretisk eller helt obetydlig (se NJA 2004 s. 590 I och II). Vid bedömningen av klagorätt är det även av betydelse vilka intressen som tillämpliga bestämmelser är avsedda att skydda. I praxis har rätten att föra talan mot ett avgörande med åberopande av enbart allmänna intressen i regel inte tillkommit en enskild (se exempelvis MÖD 2013:32 och MÖD 2024:13).
Bestämmelserna om strandskydd syftar till att trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (7 kap. 13 § miljöbalken). En prövning i ett tillsynsmål enligt strandskyddsbestämmelserna avser frågan om åtgärden utgör ett otillåtet ingrepp i den skyddade naturmiljön och om det krävs dispens för att utföra åtgärden. Om det visar sig att det krävs dispens blir frågan om åtgärden kan godtas utifrån de allmänna intressen som strandskyddet syftar till att bevara. (Se 7 kap. 15 och 18 e §§ miljöbalken.) Vid prövning av bl.a. en ansökan om strandskyddsdispens ska även sökandens enskilda intressen beaktas (7 kap. 25 § miljöbalken). I övrigt är det en bedömning som görs utifrån de allmänna intressen som strandskyddet syftar till att tillgodose.
Mark- och miljööverdomstolen har tidigare avgjort frågor om klagorätt när prövningen av de i målet aktuella bestämmelserna enbart avser allmänna intressen. I MÖD 2001:7 har en ägare av en grannfastighet inte ansetts vara behörig att överklaga ett beslut om strandskyddsdispens enligt naturvårdslagen, eftersom strandskyddsbestämmelserna inte skyddar dennes enskilda intresse. Domstolen uttalade dock att ett sådant beslut får överklagas av den som äger den direkt berörda marken och av den som har nyttjanderätt eller annan särskild rätt till denna. Motsvarande resonemang fördes i MÖD 2006:3. I det målet tillerkändes en granne klagorätt avseende beslut om strandskyddsdispens. Grannen hade rätt till väg över den fastighet på vilken dispens givits. Dessutom belastades grannens fastighet av vägservitut till förmån för den dispensgivna fastigheten. Domstolen ansåg att beslutet kunde inskränka klagandens möjlighet att utnyttja vägen och samtidigt ytterligare belasta vägen över klagandens fastighet och att han därför hade klagorätt.
Mark- och miljööverdomstolen har därefter meddelat ett antal avgöranden med en mer restriktiv syn på klagorätten när prövningen enbart avser allmänna intressen. Rättsfallet MÖD 2007:6 avsåg en samrådsanmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken för en skidanläggning. Fastighetsägare vars fastigheter ingick i det område som omfattades av anmälan ansågs inte ha rätt att överklaga det beslut som fattats inom ramen för samrådet. Av beslutet framgår bland annat att ett beslut efter anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken inte i sig skapar några rättigheter för anmälaren. Länsstyrelsens beslut enligt denna bestämmelse innebar inte att skidklubben kunde påbörja de åtgärder som avsågs med samrådet på klagandenas mark utan att först ha fått rätt att förfoga över marken. Eftersom länsstyrelsens beslut i samrådsärendet inte har någon faktisk effekt gentemot klagandena ansågs de inte ha klagorätt. Detta resonemang återkommer i MÖD 2012:33 där Mark- och miljööverdomstolen uttalade att inte ens en fastighetsägare vars mark berörs av en ansökan om strandskyddsdispens, är berörd av ansökan på ett sådant sätt att beslutet om strandskyddsdispens får överklagas av denne. Domstolen konstaterade även i detta avgörande att dispensen inte innefattar något tillstånd till att utföra åtgärder på annans mark. (Se även t.ex. MÖD 2011:44 och Mark- och miljööverdomstolens beslut den 14 februari 2018 i mål nr M 6174-16.)
En begränsning av en enskilds klagorätt i miljöfrågor får dock inte stå i strid med Århuskonventionen (UNECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor). Århuskonventionen syftar bl.a. till att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Av artikel 9.3 i Århuskonventionen följer att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.
Det nu överklagade beslutet är enligt Mark- och miljööverdomstolen ett sådant beslut som avses i artikel 9.3. Frågan är då om den tolkning av enskildas rätt att överklaga mål om strandskyddsdispens som följer av den nationella praxis som redovisats ovan är förenlig med Århuskonventionens krav. Denna fråga aktualiseras även i det nu överklagade målet som avser tillsyn med anledning av strandskyddsreglerna. En sådan bedömning av förenligheten med Århuskonventionen måste göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet (jämför MÖD 2015:8).
Artikel 9.3 har inte direkt effekt i unionsrättslig mening men artikeln innebär att det ankommer på en nationell domstol att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den stämmer överens med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheter enligt unionsrätten (se EU-domstolens dom i mål nr C 240/09).
I fråga om vilka kriterier som får uppställas i nationell rätt avseende allmänhetens rätt till domstolsprövning har EU-domstolen i mål nr C-263/08 konstaterat att medlemsstaternas möjligheter att ställa krav är begränsade. I målet, som rörde miljöorganisationers klagorätt, pekade domstolen på att det visserligen hade överlåtits till de nationella lagstiftarna att fastställa eventuella krav som ska vara uppfyllda för att en ickestatlig miljöorganisation ska anses ha talerätt men att sådana krav måste säkerställa en omfattande rätt till rättslig prövning. Domstolen framhöll också att de nationella bestämmelserna inte får innebära en risk för att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna innebärande en rätt för personer som har ett tillräckligt intresse av att ifrågasätta ett projekt, eller vars rättigheter kränks av projektet att föra talan i behörig rättsinstans förlorar all ändamålsenlig verkan.
Århuskonventionens efterlevnadskommitté har i beslut ACCC/C/2006/18 (Danmark) uttalat att en konventionsstat inte är förhindrad att uppställa krav på att klaganden ska ha ett rättsligt intresse i frågan eller vara direkt berörd av prövningen, förutsatt att tillämpningen av sådana kriterier inte leder till att hela eller stora delar av allmänheten blir förhindrad att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade.
Tillgång till rättslig prövning i Århuskonventionens mening innebär ett krav på såväl en omfattande rätt till prövning som att det är fråga om en effektiv prövning. Kravet på en effektiv prövning innebär bl.a. att enskilda som är berörda av ett beslut avseende en viss verksamhet eller åtgärd måste kunna komma till tals i något sammanhang där de frågor som har betydelse för deras rättsställning prövas. (Se bland annat MÖD 2015:8.)
I det aktuella fallet är det fråga om åtgärder som vidtagits inom strandskyddat område på B.S. fastighet. Åtgärderna berör visserligen B.S. på det sättet att de är vidtagna på hennes fastighet och skulle kunna påverka hennes möjligheter att nyttja fastigheten. Detta intresse kan dock inte beaktas inom ramen för aktuell prövning, som endast avser om åtgärderna strider mot de allmänna intressen som strandskyddet syftar till att bevara. En prövning enligt strandskyddsbestämmelserna beaktar inte heller rådigheten över det strandskyddade området i fråga. Frågan om åtgärderna innebär ett ingrepp i äganderätt prövas i annan ordning. (Jämför MÖD 2007:6, MÖD 2011:44, MÖD 2012:33 och Mark- och miljööverdomstolens beslut den 24 juni 2025 i mål nr M 7284-24.)
Mot bakgrund av det anförda anser Mark- och miljööverdomstolen att B.S. inte är berörd av nämndens beslut på ett sådant sätt som krävs för att hon ska ha rätt att överklaga beslutet. En sådan begränsning av klagorätten kan inte anses strida mot Århuskonventionen eftersom de frågor som har betydelse för hennes rättsställning inte kommer att prövas i tillsynsärendet. Länsstyrelsen borde därför ha avvisat B.S överklagande. Mark- och miljödomstolens samt länsstyrelsens avgöranden ska därför upphävas och överklagande till länsstyrelsen avvisas. Detta innebär att nämndens beslut att avsluta ärendet utan åtgärd står fast.
Beslutet får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Anna Tiberg, Margaretha Gistorp, referent, och Kristina Dreijer samt tf. hovrättsassessorn Hanna Wallin.
Föredragande har varit Elin Fockström Haubitz.
B.S
1 Miljö- och byggnadsnämnden i Lidköpings kommun
2 K.M
Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut den 27 juli 2023 i ärende nr 27658-2023, se bilaga 1
Åtgärder inom strandskyddsområde på fastigheterna A och B i Lidköpings kommun
1 Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet i den del som avser yrkande om skadestånd. 2. Med ändring av det överklagade beslutet upphäver mark- och miljödomstolen Miljö- och byggnadsnämnden i Lidköpings kommuns beslut den 28 juni 2023 (dnr LIMBN-2022-1886, beslutsnr LIBY-2023-715) och återförvisar målet till nämnden för vidare tillsyn i enlighet med vad som anges i domskälen.
Miljö- och byggnadsnämnden i Lidköpings kommun (nämnden) beslutade genom delegationsbeslut den 28 juni 2023 att avsluta ärende om klagomål på muddring, gräsklippning utanför tomtplats och anläggande av bryggor inom strandskyddsområde på fastigheterna och i Lidköpings kommun.
B.S överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Västra Götalands län (länsstyrelsen) som den 27 juli 2023 beslutade att avslå överklagandet.
B.S har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
B.S har yrkat att länsstyrelsens beslut ska ändras, som det får förstås, på så sätt att bryggorna som ligger på land ska avlägsnas, att bryggorna som byggts ska avlägsnas, att båtrännan ska återställas till ursprunglig storlek och att skadestånd bör utgå för förstörd och förlorad mark. Till stöd för sin talan har anfört i huvudsak följande.
Kommunen hade inte tillgång till det underlag som presenterade för länsstyrelsen som tydligt visar att bryggor och båtrännans utformning tydligt ändrat karaktär sedan strandskyddet infördes. Med klara bevis har visat att det inte fanns några bryggor innan år 1975 där de ligger idag för då fanns inget vatten där. Den båtrännan som har servitut att använda i befintligt skick har de långt efter grävt ur, förlängt och breddat utan lov eller strandskyddsdispens. De har "stulit" cirka 11 meter på längden och 5 meter på bredden. Som länsstyrelsen poängterar gäller att anläggningar inte ska ha ändrats i omfattning eller utformning och oavbrutet funnits på platsen sedan år 1975 för att strandskyddsdispens inte ska krävas. Det är tydligt att det inte är fallet i detta ärende. Därför måste detta avslag ändras. Flygfoton från år 1975 visar den rännan som de har servitut att använda. Där finns en liten påstigningsbrygga till båt. Idag skulle den bryggan ha legat långt ute i vattnet eftersom landgränsen har flyttats av ägaren till. Idag är där istället en hamn med bryggor byggt runt om.
Enligt lantmäteriet har ingen rätt att göra någonting överhuvudtaget med båtrännan eller marken från deras tomtgräns ner till båtrännan enligt servitut, dvs varken gräva, muddra, bygga, anlägga, klippa, röja etc. Om man tittar på tomtkartor från lantmäteriet ser man klart och tydligt hur rännan har ändrats. Det som tidigare var mark idag ligger i vattnet.
B.S har i sitt överklagande bifogat kartor och bilder.
Nämnden har beretts tillfälle att yttra sig i målet och har då anfört att de vidhåller sitt beslut då bedömningen gjorts att åtgärderna inte strider mot strandskyddets syften.
K.M, ägare till fastigheten A, har beretts tillfälle att yttra sig och har inget ytterligare att tillägga i målet.
Det råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen. Länsstyrelsen får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Inom strandskyddsområde får det bland annat inte utföras några anläggningar som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt, eller vidtas åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter (7 kap. 13 15 §§ miljöbalken).
Om särskilda skäl finns får kommunen i det enskilda fallet ge dispens från strandskyddet (17 kap. 18 b § miljöbalken). Den planerade åtgärden får inte heller strida mot strandskyddets syften (7 kap. 26 § miljöbalken).
Inledningsvis instämmer mark- och miljödomstolen i vad länsstyrelsen framfört i fråga om att klagandens skadeståndsyrkande inte kan tas upp inom ramen för den aktuella prövningen. Överklagandet ska därför avslås i den delen.
Utifrån de bilder, ortofoton och kartunderlag som finns i målet är det uppenbart att förändringar har skett på den del av fastigheten B som ligger i direkt anslutning till B. Det är vidare uppenbart att förändringarna har skett efter det att den moderna strandskyddslagstiftningen trädde i kraft 1 juli 1975. Det framgår också av underlaget att det är fastighetsägaren till A som har vidtagit åtgärderna. Utöver den muddring som tillsynsmyndigheten bedömt strider mot strandskyddets syften har de förhållandevis enkla anordningar för förtöjning som fanns på plats vid halvårsskiftet 1975 förbättrats, utvidgats samt flyttats närmare tomten och bostadshuset på. Förändringarna är så omfattande att konstruktionen får anses vara en helt ny anläggning. De nya utförandena samt den ändrade lokaliseringen, i närmare anslutning till fastigheten A, ökar anläggningens avhållande effekt på en besökande allmänhet. Fastighetsägaren till A har dessutom, genom att klippa gräset, hävdat hemfridszon utanför den egna fastigheten.
Domstolen bedömer att de beskrivna anläggningarna och vidtagna åtgärderna strider mot strandskyddets syften. Målet ska därför återförvisas till nämnden för vidtagande av ytterligare tillsynsåtgärder utefter de utgångspunkter som anges ovan.
se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 24 april 2024.
Anna Rapphed Susanne Nordström
_______________ I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Anna Rapphed, ordförande, och tekniska rådet Susanne Nordström. Föredragande har varit beredningsjuristen Sofia Gavelin.