Domstolens dom (andra avdelningen) den 15 oktober 2009

Direktiv 85/337/EEG Allmänhetens deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet Rätt att föra talan mot beslut om tillstånd för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan I mål C-263/08, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Högsta domstolen (Sverige) genom beslut av den 29 maj 2008, som inkom till domstolen den 19 juni 2008, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen J.-C. Bonichot (referent), tillförordnad ordförande på andra avdelningen, samt domarna C. Toader, C.W.A. Timmermans, K. Schiemann och L. Bay Larsen, generaladvokat: E. Sharpston, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 maj 2009,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, genom P Schönning och G. Högberg Björck, jur. kand., Sveriges regering, genom A. Falk, K. Petkovska, C. Meyer-Seitz och S. Johannesson, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom J.-B. Laignelot och P. Dejmek, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 2 juli 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapsrätten

Direktiv 2003/35

Direktiv 85/337

Den nationella lagstiftningen

Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bestämmelser i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 (EUT L 156, s. 17) (nedan kallat direktiv 85/337).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (nedan kallad miljöskyddsföreningen) och Stockholms kommun genom dess marknämnd (nedan kallad Stockholms kommun).

3. Artikel 1 i direktiv 2003/35 har följande lydelse:

4. I artikel 1.2 i direktiv 85/337 föreskrivs följande:

5. Artikel 2 i direktiv 85/337 har följande lydelse:

6. I artikel 4 i direktiv 85/337 föreskrivs följande:

7. I punkt 11 i bilaga I till direktiv 85/337 anges [s]ystem för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning, där den årligen uttagna eller tillförda vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter.

8. I punkt 10 l, under rubriken Infrastrukturprojekt, i bilaga II till nämnda direktiv nämns [s]ystem för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning vilka inte omfattas av bilaga I.

9. Artikel 6 i direktiv 85/337 har följande lydelse:

10. Artikel 10a i direktiv 85/337 har följande lydelse:

11. I 11 kap. 2 och 9 §§ miljöbalken föreskrivs att bortledande av grundvatten och tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar för detta utgör tillståndspliktig verksamhet. Ansökan om tillstånd prövas enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken, i första instans, av miljödomstolen. I 23 kap. 1 och 9 §§ miljöbalken föreskrivs att miljödomstolens domar och beslut får överklagas hos Miljööverdomstolen, vars domar och beslut får överklagas hos Högsta domstolen.

12. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar återfinns i 6 kap. miljöbalken. Där föreskrivs bland annat att den som avser att bedriva en tillståndspliktig verksamhet ska samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Länsstyrelsen har därvid att ta ställning till om en planerad verksamhet ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en verksamhet enligt länsstyrelsens beslut ska antas medföra en sådan påverkan, ska samråd ske även med övriga statliga myndigheter liksom med de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda.

13. I 16 kap. 12 och 13 §§ miljöbalken regleras rätten att överklaga. Rätten för parter i ett mål och för vissa organisationer och myndigheter att överklaga behandlas i 12 § och följande paragrafer i nämnda kapitel 16. Enligt nämnda 13 § får en ideell förening på vissa i bestämmelsen angivna villkor överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbalken.

14. Föreningen ska enligt 16 kap. 13 § uppfylla tre villkor, nämligen att enligt sina stadgar ha till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha minst 2000 medlemmar.

15. Stockholms kommun ingick ett avtal med ett kraftbolag om att mellan områdena Hjorthagen och Fisksjöäng, belägna på norra Djurgården i Stockholm, anlägga en cirka en kilometer lång bergtunnel i syfte att byta ut högspänningsledningar som hängde i luft mot ledningar i mark.

16. För att genomföra projektet var det nödvändigt att dels leda bort inläckande grundvatten från kraftledningstunneln och tillhörande tillfartstunnel, dels på vissa fastigheter i området utföra anläggningar för bortledande och för infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för en eventuell grundvattensänkning.

17. I beslut av den 27 maj 2004 fann Länsstyrelsen i Stockholms län, vid en prövning enligt 6 kap. miljöbalken och på grundval av miljökonsekvensbeskrivningen av projektet, att den aktuella verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan, i synnerhet med avseende på grundvattnet.

18. I dom av den 13 december 2006 lämnade Miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt, med stöd av 11 kap. miljöbalken, Stockholms kommun tillstånd att genomföra arbetena i fråga.

19. Miljöskyddsföreningen överklagade nämnda dom hos Miljööverdomstolen vid Svea Hovrätt. Överklagandet avvisades emellertid med motiveringen att miljöskyddsföreningen inte uppfyllde kravet i 16 kap. 13 § miljöbalken, att en förening måste ha minst 2000 medlemmar för att få överklaga domar och beslut enligt miljöbalken.

20. Miljöskyddsföreningen överklagade avvisningsbeslutet hos Högsta domstolen.

21. Hos Högsta domstolen har fråga uppkommit huruvida det omtvistade projektet omfattas av direktiv 85/337, såsom projekt i den mening som avses i punkt 10 l i bilaga II. Denna punkt förefaller nämligen, i direktivets svenska språkversion, vara begränsad till system för utvinning av grundvatten i syfte att använda vattnet. Vidare har fråga uppkommit om den exakta omfattningen av den talerätt som föreskrivs i Århuskonventionen och huruvida de villkor som uppställs för talerätt i den svenska lagen är alltför restriktiva.

22. Högsta domstolen har därför beslutat att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till EG-domstolen:

23. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan i syfte att få klarhet i om ett sådant projekt som avses i det nationella målet omfattas av det i punkt 10 l i bilaga II till direktiv 85/337 nämnda begreppet [s]ystem för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning vilka inte omfattas av bilaga I till nämnda direktiv.

24. Enligt den hänskjutande domstolen kan punkt 10 l i nämnda bilaga II, i dess svenska språkversion, förstås så att den enbart avser projekt för utvinning av grundvatten i syfte att använda vattnet.

25. Det framgår av fast rättspraxis att behovet av att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna tillämpas, och följaktligen tolkas, enhetligt utesluter att en bestämmelse i oklara fall betraktas isolerad i en av sina språkversioner och i stället kräver att bestämmelsen tolkas och tillämpas mot bakgrund av de versioner som utarbetats på övriga officiella språk (dom av den 9 mars 2006 i mål C-174/05, Zuid-Hollandse Milieufederatie och Natuur en Milieu, REG 2006, s. I-2443, punkt 20, och av den 29 januari 2009 i mål C-311/06, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, REG 2009, s. I-415, punkt 53).

26. Behovet av en sådan tolkning kräver dessutom att bestämmelsen, i händelse av skillnader mellan de olika språkversionerna, tolkas utifrån den allmänna systematiken i och syftet med det regelverk i vilket bestämmelsen ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 december 1995 i mål C-449/93, Rockfon, REG 1995, s. I-4291, punkt 28).

27. Vad punkt 10 l i bilaga II till direktiv 85/337 beträffar framgår det av direktivets olika språkversioner, och i synnerhet den tyska, den engelska, den spanska, den finländska, den franska, den italienska, den nederländska, den polska och den portugisiska, att bestämmelsen avser de system för utvinning eller tillförsel av grundvatten som inte anges i bilaga I till nämnda direktiv, oberoende av i vilket syfte verksamheterna bedrivs, samt, i synnerhet, en eventuell senare användning av det grundvatten som utvunnits ur eller tillförts marken.

28. Inte heller punkt 11 i bilaga I till samma direktiv, som avser system för uttag av grundvatten eller grundvattenbildning, där den årligen uttagna eller tillförda vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter, innehåller några sådana kriterier.

29. Det framgår slutligen av fast rättspraxis att tillämpningsområdet för direktiv 85/337 är vidsträckt och att dess ändamål är mycket omfattande (se dom av den 28 februari 2008 i mål C-2/07, Abraham m.fl., REG 2008, s. I-1197, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

30. Bestämmelserna i punkt 10 l i bilaga II till direktiv 85/337 ska således tolkas så, att de avser alla system för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning som inte omfattas av bilaga I till nämnda direktiv, oberoende av deras ändamål. Detta innebär att bestämmelserna även omfattar system som inte medför att vattnet i fråga används.

31. Av det anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Ett sådant projekt som det i målet vid den nationella domstolen – som avser bortledning av inläckande grundvatten från en kraftledningstunnel och infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning samt utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet och infiltrationen – omfattas av punkt 10 l i bilaga II till direktiv 85/337, oberoende av för vilken slutanvändning grundvattnet är avsett och, i synnerhet, oberoende av huruvida vattnet är föremål för någon senare användning.

32. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan i syfte att få klarhet i huruvida artikel 10a i direktiv 85/337 ska tolkas så, att medlemmar av den berörda allmänheten får föra talan mot det beslut genom vilket en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, trots att de har haft möjlighet att delta i instansens handläggning av nämnda ansökan genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där.

33. I artikel 10a i direktiv 85/337 föreskrivs, efter de ändringar som har skett genom direktiv 2003/35 vars syfte är att genomföra Århuskonventionen, att medlemmar av den berörda allmänheten som uppfyller vissa villkor har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av dess tillämpningsområde prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ.

34. Det framgår således av bestämmelsens ordalydelse att personer som tillhör den berörda allmänheten ska ha rätt att föra en sådan talan när de har ett tillräckligt intresse eller, om detta krävs enligt en medlemsstats lagstiftning, när de gör gällande att någon av de verksamheter som avses i direktiv 85/337 kränker deras rättigheter.

35. Vidare framgår av nämnda bestämmelse att alla icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning ska anses uppfylla kraven för att tillhöra den berörda allmänhet som enligt artikel 1.2 i direktiv 85/337, jämförd med artikel 10a däri, har rätt att föra talan.

36. I artikel 6.4 i direktiv 85/337 föreskrivs dessutom att den berörda allmänheten särskilt ska ges reella möjligheter att delta i beslutsprocesser på miljöområdet i fråga om projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.

37. Det förhållandet att ett sådant tillstånd för projekt för nedgrävning av elkablar och utvinning av grundvatten som avses i målet vid den nationella domstolen, och som utgör ett beslut i den mening som avses i artikel 10a i direktiv 85/337, har utfärdats av en domstol med utövande av befogenheter av förvaltningskaraktär utgör inte hinder för en förening som uppfyller de ovan i punkt 35 anförda villkoren att i enlighet med nationell lagstiftning utöva sin rätt att föra talan mot nämnda beslut.

38. För det första gäller nämligen rätten till rättslig prövning enligt artikel 10a i direktiv 85/337 oberoende av om det är en förvaltningsmyndighet eller en domstol som har utfärdat det beslut eller den rättsakt som är omtvistad. För det andra skiljer sig deltagandet i beslutsprocesser på miljöområdet enligt villkoren i artikel 2.2 och 6.4 i direktiv 85/337 från, och har ett annat syfte än, talan i domstol, vilken i förekommande fall kan föras mot ett beslut som antagits i en sådan process. Talerätten påverkas således inte av ett sådant deltagande.

39. Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Medlemmar av den berörda allmänheten i den mening som avses i artiklarna 1.2 och 10a i direktiv 85/337 ska ha rätt att föra talan mot beslut genom vilka en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, oberoende av vilken roll de, genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där, kan ha haft vid handläggningen av nämnda ansökan.

40. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan i syfte att få klarhet i huruvida medlemstaterna har rätt att, vid genomförandet av artiklarna 6.4 och 10a i direktiv 85/337, föreskriva att små lokalt etablerade miljöskyddsföreningar har rätt att delta i den beslutsprocess som avses i artikel 2.2 i nämnda direktiv utan att för den skull ha talerätt mot det beslut som processen resulterar i.

41. Det framgår av beslutet om hänskjutande, av de handlingar som ingetts till domstolen och av de muntliga anförandena vid den muntliga förhandlingen att denna fråga bland annat motiveras av att det i den tillämpliga svenska lagstiftningen ställs krav på att en förening måste ha minst 2000 medlemmar för att få föra talan mot ett beslut på miljöområdet.

42. Det framgår av direktiv 85/337 att det görs åtskillnad mellan å ena sidan den allmänhet som berörs av någon av de verksamheter som omfattas av dess tillämpningsområde i allmänhet och å andra sidan den undergrupp till den berörda allmänheten, bestående av fysiska eller juridiska personer som, med hänsyn till sin särskilda ställning med avseende på den aktuella verksamheten, ska ha rätt, enligt artikel 10a däri, att föra talan mot det beslut genom vilket verksamheten tillåts.

43. Enligt nämnda direktiv ska villkoren för att pröva en talan fastställas i nationell lagstiftning. Det kan röra sig om krav på ett tillräckligt intresse, eller att en rättighet kränks, beroende på om det i nationell lagstiftning vanligen hänvisas till det ena eller det andra uttrycket.

44. Vad gäller icke-statliga organisationer ska, enligt artikel 1.2 jämförd med artikel 10a i direktiv 85/337, de organisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning alltefter omständigheterna anses ha ett tillräckligt intresse av saken eller ha rättigheter som kan kränkas av en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv.

45. Sistnämnda artikel överlåter visserligen, genom hänvisningen till artikel 1.2 i nämnda direktiv, till de nationella lagstiftarna att fastställa eventuella krav som ska vara uppfyllda för att en icke-statlig miljöorganisation, såsom en förening, ska anses ha talerätt under ovannämnda omständigheter. De nationella regler som införs i det avseendet ska emellertid säkerställa dels en omfattande rätt till rättslig prövning, dels att bestämmelserna i direktiv 85/337 om rätt till rättslig prövning ges en ändamålsenlig verkan. De nationella bestämmelserna får således inte innebära en risk för att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna – innebärande en rätt för personer som har ett tillräckligt intresse av att ifrågasätta ett projekt, eller vars rättigheter kränks av projektet, däribland miljöskyddsföreningar, att föra talan i behörig rättsinstans – förlorar all ändamålsenlig verkan.

46. Sett ur den synvinkeln kan det i nationell rätt ställas krav på att en sådan förening, som önskar föra talan i domstol mot ett projekt som omfattas av direktiv 85/337, enligt sina stadgar har som verksamhetsföremål att främja natur- och miljöskydd.

47. Det kan inte uteslutas att kravet på att en miljöskyddsförening måste ha ett lägsta antal medlemmar skulle kunna vara relevant såsom en försäkran om att föreningen verkligen existerar och bedriver verksamhet. Det antal medlemmar som krävs enligt nationell lagstiftning får dock inte fastställas till en nivå som strider mot ändamålen med direktiv 85/337, i synnerhet målet att göra domstolsprövningen av sådana verksamheter som direktivet omfattar lättillgänglig.

48. Även om det i direktiv 85/337 föreskrivs att medlemmar av den berörda allmänheten, som antingen har ett tillräckligt intresse av att ifrågasätta en verksamhet eller har rättigheter som en verksamhet kan kränka, ska kunna föra talan mot det beslut genom vilket verksamheten tillåts, är det enligt direktivet ingalunda tillåtet att begränsa talemöjligheten, med motiveringen att de berörda personerna redan har beretts tillfälle att yttra sig genom sitt deltagande i beslutsprocessen enligt bestämmelserna i artikel 6.4 i nämnda direktiv.

49. Den omständighet som Konungariket Sverige har hänvisat till, att de nationella bestämmelserna ger stora möjligheter att på ett tidigt stadium delta i det förfarande som föregår det beslut som ska fattas angående en verksamhet, kan inte på något sätt rättfärdiga att rätten att föra talan mot det beslut som förfarandet resulterar i bara gäller på begränsade villkor.

50. Direktiv 85/337 rör inte bara verksamheter av regional eller nationell betydelse utan även mer begränsade verksamheter som lokala föreningar är bättre skickade att ta hand om. Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 78 i sitt förslag till avgörande innebär den aktuella bestämmelsen i den svenska lagstiftningen emellertid att lokala föreningar berövas all rätt till en rättslig prövning.

51. Den svenska regeringen, som har medgett att det för närvarande bara finns två föreningar med över 2000 medlemmar och som således uppfyller kravet i 16 kap. 13 § miljöbalken, har förvisso gjort gällande att lokala föreningar kan vända sig till någon av dessa två föreningar och be dem väcka talan. Denna enda möjlighet uppfyller emellertid inte kraven i direktiv 85/337, eftersom de behöriga föreningarna dels kanske inte har samma intresse av att befatta sig med en verksamhet av begränsad betydelse, dels riskerar att få ta hand om ett stort antal liknande ärenden, bland vilka de med nödvändighet kommer att behöva göra ett urval enligt kriterier som inte kan kontrolleras. Det ligger i sakens natur att ett sådant system leder till att vissa fall av talan på miljöområdet kommer att prioriteras på bekostnad av andra, vilket står i direkt strid med grundtanken i nämnda direktiv som, såsom redan har anförts ovan i punkt 33, har till syfte att genomföra Århuskonventionen.

52. Den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 10a i direktiv 85/337 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2000 medlemmar.

53. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1) Ett sådant projekt som det i målet vid den nationella domstolen, som avser bortledning av inläckande grundvatten från en kraftledningstunnel och infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning samt utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet och infiltrationen, omfattas av punkt 10 l i bilaga II till rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003, oberoende av för vilken slutanvändning grundvattnet är avsett och, i synnerhet, oberoende av huruvida vattnet är föremål för någon senare användning.

2) Medlemmar av den berörda allmänheten, i den mening som avses i artiklarna 1.2 och 10a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, ska ha rätt att föra talan mot beslut genom vilka en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, oberoende av vilken roll de, genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där, kan ha haft vid handläggningen av nämnda ansökan.

3) Artikel 10a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv, i dess ändrade lydelse, förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2000 medlemmar.

1 Rättegångsspråk: svenska.