Detaljplanen i Borgholm (NJA 2025 s. 283)

Sökord Klagorätt · Detaljplanebeslut · Jordbruksmark · Mijöorganisationer · Århuskonventionen

Den hänsyn som ska tas till skyddet av jordbruksmark vid beslut om detaljplan har bedömts aktualisera bestämmelser som är relaterade till miljön och naturskyddet. En förening som har till huvudsakligt ändamål att skydda jordbruksmark från exploatering har därför ansetts berörd av ett beslut om en detaljplan på ett sådant sätt att den haft rätt att överklaga beslutet.

Kommunfullmäktige i Borgholms kommun beslutade den 23 maj 2022 att anta en detaljplan som omfattade bl.a. fastigheten Borgholm 8:XX. Syftet med detaljplanen var att utvidga ett befintligt småindustriområde.

Kommunens beslut överklagades vid Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen, av bl.a. Den Goda Jorden Ideell Förening. Föreningen yrkade att detaljplanen skulle upphävas.

Mark- och miljödomstolen (tingsfiskalen Emil Carlborg, ordförande, och tekniska rådet Jonas T Sandelius) anförde i dom den 11 januari 2023 följande.

Föreningen har, efter att mark- och miljödomstolen gett föreningen tillfälle att ange varför föreningen ska tillerkännas rätt att överklaga beslutet att anta detaljplanen, gett in stadgar, ett protokoll från konstituerande styrelsemöte samt ett protokoll från årsmöte 2022. Föreningen har därutöver som grund för sitt överklagande i sak angett att planen inte är förenlig med reglerna om skydd för brukningsvärd jordbruksmark.

Av 13 kap. 12 § PBL framgår att en ideell förening som avses i 16 kap. 13 § MB får överklaga beslut om att anta detaljplaner vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk på ett sådant sätt som anges i 4 kap. 34 § andra stycket PBL. Enligt rådande praxis har miljöorganisationer, med stöd av 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen (2017:900) och med hänvisning till artikel 9.3 i Århuskonventionen, också givits rätt att överklaga beslut enligt PBL i de fall det överklagade beslutet aktualiserar hänsynstaganden som är mer tydligt relaterade till miljön och naturskyddet (se NJA 2020 s. 190 ”Bygglovet i Svartrå”).

Av 16 kap. 13 § MB framgår att överklagbara domar och beslut får överklagas av en ideell förening eller annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. För att få klagorätt krävs att föreningen inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i Sverige under minst 3 år och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd. HD har angett att kriterierna i 16 kap. 13 § MB inte ska ses isolerade från det bakomliggande syftet, nämligen att fastställa om organisationen är verksam på ett sådant sätt att den kan anses representera allmänheten, närmast för att bevaka allmänna naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Kriterierna ska ses som hållpunkter för bedömningen och inte krav av självständig betydelse som i sig kan utesluta en rätt att överklaga. Vidare har HD angett att syftet med bestämmelsen är att ge miljöföreningar en omfattande och lättillgänglig möjlighet att överklaga. Bedömningen ska därför vara generös (se NJA 2012 s. 921 ”Taggen Vindkraftpark”, p. 15 samt NJA 2020 s. 845 ”Kommittén Rädda Västerdalälven”, p. 16).

I förarbetena till 16 kap. 13 § MB framgår att en förutsättning för att en organisation ska ges klagorätt enligt regeln är att organisationens dominerande syfte är natur- eller miljöskydd. Det är inte tillräckligt att föreningen har miljövård inskrivet som ändamålsbestämmelser i sina stadgar för att ändamålskravet ska vara uppfyllt, utan föreningen ska även ha varit verksam för att tillgodose ändamålet. Det är det huvudsakliga och verkliga ändamålet med föreningens verksamhet som är avgörande. En förening vars grundläggande syfte är att tillgodose sina medlemmars enskilda intressen, exempelvis fastighetsägareintressen, exploateringsintressen, ekonomiska eller politiska intressen kommer inte i fråga för talerätt enligt bestämmelsen även om en sådan organisation också har till ändamål att främja natur- och miljöskydd (se prop. 2009/10:184 s. 66 f.).

Av föreningens stadgar framgår att dess ändamål är att ”samla in och förmedla kunskap om den goda jordens betydelse för kommande generation. Föreningen ska arbeta för att stoppa urbaniseringen på åkermark”. Av en verksamhetsberättelse för år 2021, samt de övriga dokument som föreningen har gett in, framgår också att den dominerande delen av föreningens verksamhet är fokuserad just på frågor rörande att skydda åkermark från exploatering. Det som mark- och miljödomstolen har att ta ställning till är således till att börja med om föreningen, vars dominerande syfte är att verka för skydd av åkermark från exploatering, är en sådan natur- eller miljöskyddsorganisation som får överklaga beslut med stöd av 16 kap. 13 § MB eller med stöd av en konventions­enlig tolkning av 42 § förvaltningslagen.

Utöver det som framgår i förarbetena till 16 kap. 13 § MB rörande att föreningar vars grundläggande syfte är att tillgodose medlemmarnas egna intressen inte utgör natur- eller miljöskyddsföreningar saknas vägledning avseende vilka intressen som en förening kan företräda för att den ska anses utgöra en natur- eller miljöskyddsförening i såväl miljöbalken som dess förarbeten och praxis. Inte heller Århuskonventionen har någon definition av vad som utgör en natur- eller miljöskyddsförening. Av konventionens implementeringsguide framgår dock att sådana föreningar som arbetar för att skydda något av de intressen som ingår i den definition av miljö som kan uttolkas från artikel 2.3 i konventionen ska anses vara föreningar som arbetar för miljöskydd (se The Aarhus Convention; an Implementations guide, second edition, 2014 s. 57–58). Detta innebär att bl.a. föreningar som arbetar för att skydda tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden m.m. ska anses utgöra miljöföreningar enligt konventionen. Mark- och miljödomstolen anser med hänsyn till det anförda att frågan om vad som utgör en natur- eller miljöskyddsförening måste besvaras med ledning av vad som framgår i 1 kap. 1 § MB avseende de intressen balken avser att skydda samt Århuskonventionens regler rörande klagorätt.

Av 1 kap. 1 § första stycket MB framgår att bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I andra stycket framgår bl.a. att balken ska tillämpas så att (1) människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, (2) värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, (3) den biologiska mångfalden bevaras, och (4) mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.

Åkermark är mark som har exploaterats för att nyttjas i jordbruk. Skydd av åkermark avser således bevarande av en viss form av brukande av marken, och inte skydd av naturen eller miljön. Att skydd av jordbruksmark inte är ett natur- eller miljöskyddsintresse får också stöd av vad som framgår av förarbetena till 3 kap. 4 § MB, där skydd av jordbruksmark regleras. Av bestämmelsens första stycke framgår att jord- och skogsbruk är av nationell betydelse och i dess andra stycke att brukningsvärd jordbruksmark endast får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar under vissa förutsättningar. Av bestämmelsens förarbeten framgår vidare att första stycket ursprungligen var tänkt att lyda ”jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse”. Efter förslag från Lagrådet ändrades dock det med motiveringen att reglerna inte tar sikte på själva näringarna utan på de naturresurser som tas i anspråk av näringarna (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 31). Mark- och miljödomstolen anser med anledning av det anförda att regeln inte kan förstås på annat sätt än att det som den skyddar är jordbruksmark som naturresurs utifrån intresset att bruka denna.

Mot bakgrund av det anförda anser mark- och miljödomstolen att intresset av att bevara mark för att brukas som åkermark i första hand är att betrakta som ett närings- och samhällsintresse, och inte ett sådant natur- eller miljöskyddsintresse som miljöbalken avser att skydda enligt 1 kap. 1 § MB. Det intresse av hushållning med jordbruksmark som föreningen företräder avser således också hushållning med mark med för andra intressen än natur- eller miljöskydd. Den omständigheten att föreningen bevakar intresset av hushållning med jordbruksmark innebär enligt domstolen därför inte att föreningen har till huvudsakligt ändamål att tillvarata natur- eller miljöskyddsintressen i den mening som avses i 16 kap. 13 § MB.

Som redogjorts för ska Årshuskonventionen förstås så att bl.a. föreningar som arbetar för skydd av vatten, jord, mark och landskap utgör miljöföreningar som ska ges klagorätt enligt konventionen. På samma sätt som redogjorts för avseende
16 kap. 13 § MB anser domstolen att detta inte kan förstås som att föreningar som bevakar något av de angivna intressena, så som skydd av mark, av andra skäl än utifrån intresset av natur- eller miljöskydd ska tillerkännas klagorätt enligt konventionen. Eftersom domstolen har bedömt att intresset av att skydda nyttjandet av mark som åkermark inte utgör ett natur- eller miljöskyddsintresse, innebär därför inte heller en konventionsenlig tolkning av 16 kap. 13 § MB att föreningen ska anses utgöra en förening vars huvudsakliga intresse är natur- eller miljöskydd.

Sammanfattningsvis anser mark- och miljödomstolen således att bevarande av åkermark inte utgör ett natur- eller miljöskyddsintresse i den mening som avses i miljöbalken eller Århuskonventionen. Eftersom föreningens huvudsakliga syfte är att skydda åkermark anser domstolen därför att föreningen inte är en förening vars huvudsakliga ändamål är att bevaka natur- eller miljöskyddsintressen. Föreningen har därför inte rätt att överklaga beslut enligt 13 kap. 12 § PBL och 16 kap. 13 § MB. Eftersom det inte heller har framkommit att föreningen är berörd av det överklagade beslutet på något annat sätt ska föreningens överklagande därför avvisas.

1 Mark- och miljödomstolen avvisar överklagandet från Den Goda Jorden Ideell Förening.

Den Goda Jorden ideell förening (föreningen) överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen. Föreningen yrkade att mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut skulle upphävas. Föreningen yrkade även att Mark- och miljööverdomstolen skulle pröva föreningens överklagande avseende den antagna detaljplanen i sak och upphäva densamma.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Anna Tiberg och Margaretha Gistorp, tekniska rådet Ewa Andrén Holst samt tf. hovrättsassessorn SimonNesterud, referent) anförde i beslut den 30 maj 2023 följande.

Bestämmelserna i 16 kap. 13 § MB och Århuskonventionen syftar till att ge allmänheten möjlighet att genom sammanslutningar delta i rättsliga processer för att bevaka allmänna naturskydds- och miljöskyddsintressen (se prop. 2009/10:184 s. 66 och NJA 2020 s. 845). Det grundläggande syftet med bestämmelsen är att ge organisationerna en omfattande och lättillgänglig möjlighet att överklaga. En förutsättning är att organisationens huvudsakliga syfte är naturskydds- eller miljöskyddsändamål och att organisationen inte är vinstdrivande. En bärande tanke bakom miljöorganisationers talerätt är att miljöorganisationerna ska företräda de allmänna intressena. En förening vars grundläggande syfte är att tillgodose sina medlemmars enskilda intressen, exempelvis fastighetsägareintressen, exploateringsintressen, ekonomiska eller politiska intressen är inte en sådan organisation som har talerätt enligt bestämmelsen, även om en sådan organisation också har till ändamål att främja natur- och miljöskydd.

Föreningens ändamål, enligt stadgarna, är att samla in och förmedla kunskap om den goda jordens stora betydelse för kommande generation. Föreningen ska därtill arbeta för att stoppa urbaniseringen på åkermark. Av verksamhetsberättelsen för 2021 framkommer även att föreningen framför allt arbetar för att stoppa exploatering av jordbruksmark. Föreningen har även uttryckt i verksamhetsberättelsen att det är viktigt att trygga framtida generationers livsmedelsförsörjning.

Föreningen har framhållit att dess ändamål är helt samstämmigt med miljöbalkens portalparagraf som anger att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (1 kap. 1 § MB). Hållbar utveckling är dock ett begrepp som har en vid innebörd och som utöver ekologiska aspekter även innefattar sociala och ekonomiska dimensioner. Det är därför inte tillräckligt att en förening har till ändamål att främja hållbar utveckling för att den ska få klagorätt. Att jordbruksmark skyddas av bestämmelser i miljöbalken är inte heller i sig tillräckligt för att en förening som värnar ett sådant intresse ska anses ha klagorätt. Det finns andra markanvändningsintressen som skyddas av bestämmelser i miljöbalken men som inte rör ett naturskydds- eller miljöskyddsintresse, exempelvis ska mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dem. För att en förening ska ha klagorätt krävs att föreningen har till huvudsakligt ändamål att tillvarata ett naturskydds- eller miljöskyddsintresse (16 kap. 13 § MB).

Det saknas en närmare definition kring vad som anses utgöra en natur- eller miljöskyddsförening. Av Århuskonventionens implementeringsguide framgår att föreningar som arbetar för att skydda något av de intressen som ingår i den definition av miljö som kan uttolkas från artikel 2.3 i konventionen ska anses vara föreningar som arbetar för miljöskydd (The Aarhus Convention: An implementation guide, andra upplagan, 2014, s. 51, 57 och 58). Det innebär att föreningar som arbetar för att skydda tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden ska anses utgöra miljöföreningar.

Åkermark är mark som används inom jordbruket för att odla grödor (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 1 april 2016 i mål nr P 4087-15 för en närmare redogörelse av begreppen åkermark och jordbruksmark). Brukningsvärd jordbruksmark (där åkermark ingår) skyddas från exploateringar genom 3 kap. 4 § MB. Anledningen till skyddet är att jordbruksmark är en begränsad resurs med avgörande betydelse för att trygga livsmedelsförsörjningen i landet (prop. 1985/86:3 s. 53). Det är framför allt ett annat samhällsintresse som motiverar att brukningsvärd jordbruksmark skyddas från exploatering i miljöbalken, inte ett naturskydds- eller miljöskyddsintresse.

Intresset av att värna jordbruksmark kan även motiveras av andra skäl, exempelvis för att främja biologisk mångfald eller för att skydda landskapsbilden. Föreningens ändamål är dock i detta fall att samla in och förmedla kunskap om den goda jordens stora betydelse för kommande generationer samt arbeta för att stoppa urbaniseringen på åkermark. Ett sådant ändamål kan dock inte anses vara att huvudsakligen tillvarata ett naturskydds- eller miljöskyddsintresse. Det innebär att föreningen inte är en miljöförening i vare sig miljöbalkens eller Århuskonventionens mening. Föreningen saknar därför klagorätt och det var därmed riktigt av mark- och miljödomstolen att avvisa dess överklagande. Föreningens överklagande till Mark- och miljööverdomstolen ska därför avslås.

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

Den Goda Jorden ideell förening överklagade och yrkade att HD skulle upphäva Mark- och miljööverdomstolens beslut och återförvisa målet för fortsatt handläggning.

Borgholms kommun motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändrades.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, justitiesekreteraren Axel Johnsson, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.

Skäl

Bakgrund

Punkterna 1–6 motsvarar i huvudsak punkterna 1–5 i HD:s skäl.

Frågan i målet

Punkten 7 motsvarar i huvudsak punkten 6 i HD:s skäl.

Den rättsliga regleringen

Ideella föreningars klagorätt

Punkterna 8–18 motsvarar i huvudsak punkterna 7–10 och 12–14 i HD:s skäl.

Jordbruksmark

19 Jordbruksmark är mark som används till jordbruksverksamhet som t.ex. åkermark och betesmark (se 12 kap. 7 § MB). Exploatering av jordbruksmark är en irreversibel process som för alltid tar marken ur produktion (se bl.a. SOU 2024:8 s. 83 och SOU 2014:50 s. 91).

20 I de så kallade hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB anges i 3 kap. 4 § att jord- och skogsbruk är av nationell betydelse och att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Bestämmelsen ska i enlighet med 2 kap. 2 § PBL beaktas vid planläggning.

21 Före miljöbalkens tillkomst fanns bestämmelsen i 4 § om bevarande av jordbruksmark ursprungligen i den nu upphävda lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). Utgångspunkten för den lagen som helhet var bl.a. att hushållningen med mark och vatten skulle ske med ett långsiktigt perspektiv och baseras på en ekologisk grundsyn (se prop. 1985/86:3 s. 17).

22 Skyddet för just jordbruksmarken motiverades dock med främst att den var en begränsad resurs med avgörande betydelse för att trygga livsmedelsförsörjningen i landet. Inriktningen på livsmedelsförsörjningen illustreras också av att vid en avvägning mellan skyddad jordbruks- och skogsmark borde i första hand sådan mark undantas från exploatering, som hade den bästa biologiska produktionsförmågan. I sammanhanget kan också beaktas att vid införandet i miljöbalken diskuterade Lagrådet grundat på en språklig bedömning om hushållningsbestämmelserna hörde hemma i balken. (Se prop. 1985/86:3 s. 53 f. samt prop. 1997/98:45, del 2, s. 31, 448 och 461 f.)

23 Den övergripande avsikten med 4 § är dock att skydda de naturresurser som tas i anspråk vid jordbruksverksamhet. En grundtanke bakom miljöbalken är också att förhindra utarmandet av resurser samtidigt som balkens bestämmelser om hushållning med bl.a. mark även ska medverka till att göra en ekologiskt hållbar utveckling till ett gemensamt mål för all samhällsplanering. Genom att arbeta in NRL i miljöbalken skapades en starkare koppling än tidigare mellan markanvändnings- och miljöfrågorna. (Jfr prop. 1997/98:45, del 1, s. 242 f. och prop. 1997/98:45, del 2, s. 5 ff. och 31.) Det kan i sammanhanget också påpekas att syftet med EU:s miljöpolitik är bl.a. att naturresurser ska utnyttjas varsamt och rationellt (se art. 191.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF).

Bedömningen i detta fall

24 Det finns inget i målet som tyder på att bestämmelsen i 13 kap. 12 § PBL skulle vara tillämplig. Frågan är då om antagandebeslutet kan överklagas med stöd av 42 § förvaltningslagen läst i ljuset av Århuskonventionen.

25 Den Goda Jorden har gjort gällande att kommunen inte tagit tillräcklig hänsyn till 3 kap. 4 § MB vid planläggningen. Som sagt och som Den Goda Jorden pekat på är exploatering av jordbruksmark en irreversibel process. Mot denna bakgrund måste ett beslut om på detta sätt anspråkstagandet av naturresurser anses vara en fråga som har med tillståndet i t.ex. mark och jord att göra.

26 Förutsebarhetsskäl talar också för att en bestämmelse i en nationell miljölagstiftning som huvudregel ska anses ha med miljöfrågor att göra. Syftet med miljöbalken säger inte emot en sådan koppling i det här fallet och 4 § får därför anses vara en bestämmelse som är på något sätt relaterad till miljö (jfr p. 17, 18 och 23). Att syftet med 4 § även har med säkrad livsmedelsförsörjning att göra kan inte anses lägga hinder i vägen för att även ses som en fråga om miljö- och naturskydd.

27 Tanken bakom detaljplaneläggningen är att ta i anspråk ett förhållandevis stort område med jordbruksmark. Sett även i ljuset av de miljömässiga kopplingar som ändå finns till skyddet av jordbruksmark i 4 § får själva beslutet om antagande av detaljplan i detta fall anses vara mer tydligt relaterat till miljön. Beslutet skulle därför i och för sig kunna överklagas av ideella föreningar som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB.

28 Förutom att samla in och förmedla kunskap om den goda jordens stora betydelse för kommande generationer ska föreningen numera enligt stadgarna arbeta för ett rikt odlingslandskap genom att stoppa exploateringen av jordbruksmark. Föreningen har gjort gällande att arbetet är inriktat på frågor som biologisk mångfald, markföroreningar och landskapsbild men även den framtida livsmedelsförsörjningen.

29 Förutom bestämmelsen i 3 kap. 4 § MB kan jordbruksmark och odlingslandskap skyddas av flera bestämmelser i miljöbalken, som t.ex. de i 7 kap. om naturskydd. Stadgarna ger intryck av att föreningen arbetar i ett miljö- och naturskyddande syfte. Stadgarna har ändrats under processens gång och ändamålet som det anges i stadgarna kan inte ensamt ligga till grund för bedömningen av föreningens syfte och verksamhet.

30 Det framgår dock av ingiven verksamhetsberättelse och protokoll från årsmöte att föreningen under i vart fall några år arbetat påtagligt aktivt och på en bred front för att hindra exploatering av jordbruksmark. I verksamhetsberättelsen anges på något ställe att det anses viktigt att säkra livsmedelsförsörjningen men det framgår också t.ex. att en person kopplad till föreningen varit på en konferens om biologisk mångfald.

31 Att föreningen målar med en blandad palett och riktar in sig på olika aspekter av bevarandet av jordbruksmark kan inte hindra att det övergripande syftet att bevara jordbruksmark anses vara tillvaratagande av miljö- och naturskyddsintresse, som föreningen med drygt 700 medlemmar 2021 har ett fullgott allmänt stöd för.

32 Den Goda Jorden får alltså anses ha visat att den har till huvudsakligt ändamål att tillvarata miljö- och naturskyddsintressen och uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB. Beslutet angår därmed föreningen och den har rätt att överklaga beslutet om antagande av detaljplan.

32 Mot denna bakgrund ankommer det på mark- och miljödomstolen att pröva överklagandet från Den Goda Jorden.

HD:s avgörande

Med ändring av Mark- och miljööverdomstolens beslut undanröjer HD mark- och miljödomstolens dom i punkten 1 och återförvisar målet i den delen dit för fortsatt behandling.

HD (justitieråden Stefan Johansson, Petter Asp, Cecilia Renfors, ChristineLager, referent, och Anders Perklev) meddelade den 8 april 2025 följande beslut.

1 Kommunfullmäktige i Borgholms kommun beslutade att anta en detaljplan som bland annat omfattade fastigheten Borgholm 8:XX. Syftet var att utvidga ett befintligt småindustri- och affärslokalsområde genom att bland annat ta jordbruksmark i anspråk. Den Goda Jorden ideell förening framförde skriftliga synpunkter om att marken borde bevaras som jordbruksmark. Synpunkterna blev inte tillgodosedda.

2 Föreningen, som har till ändamål att skydda jordbruksmark från exploatering, överklagade beslutet och yrkade att detaljplanen skulle upphävas. Grunden för överklagandet var att kommunen inte tagit tillräcklig hänsyn till skyddet för brukningsbar jordbruksmark.

3 Föreningen gjorde gällande att den var en sådan miljöorganisation som hade rätt att klaga på beslutet. Föreningen hänvisade till sina stadgar, en verksamhetsberättelse från 2021 och ett årsmötesprotokoll från 2022, där det bland annat framgick att föreningen var äldre än tre år och hade över 700 medlemmar.

4 Mark- och miljödomstolen avvisade överklagandet. Domstolen ansåg att bevarande av åkermark inte utgjorde ett natur- eller miljöskyddsintresse, utan i första hand ett närings- och samhällsintresse. Föreningens huvudsakliga syfte var att skydda åkermark och den hade därför inte klagorätt.

5 Även Mark- och miljööverdomstolen har ansett att föreningen saknar klagorätt av sammanfattningsvis följande skäl. Anledningen till att miljöbalken skyddar brukningsvärd jordbruksmark från exploatering är att sådan mark är av avgörande betydelse för att trygga livsmedelsförsörjningen. Det är därmed framför allt ett annat samhällsintresse än intresset av naturskydd eller miljöskydd som motiverar skyddet av jordbruksmark. Föreningens ändamål kan därför inte anses vara att huvudsakligen ta tillvara ett naturskydds- eller miljöskyddsintresse och den har därför inte klagorätt.

6 Målet gäller frågan om en förening som har till ändamål att skydda jordbruksmark från exploatering har rätt att överklaga en kommuns detaljplanebeslut som innebär att jordbruksmark tas i anspråk för bebyggelse. Prejudikatfrågan är om ett beslut av detta slag är relaterat till miljön på ett så tydligt sätt att reglerna om rätt att överklaga, tolkade i ljuset av Århuskonventionen, ger en förening med det angivna ändamålet klagorätt.

7 Kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklagas till mark- och miljödomstolen (se 13 kap. 2 a § PBL, 2010:900).

8 Av 13 kap. 8 § PBL följer att bland annat sådana beslut får överklagas enligt 42 § förvaltningslagen (2017:900). Det innebär att den som beslutet angår har klagorätt, om beslutet har gått honom eller henne emot.

9 Kretsen av klagoberättigade avgränsas ytterligare i 13 kap. 11 § PBL genom att ett beslut att anta en detaljplan som huvudregel får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda.

10 Vid sidan av dessa allmänna bestämmelser om klagorätt finns det särskilda regler om klagorätt i 13 kap. 12 §. Enligt denna paragraf ges sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § MB rätt att överklaga beslut om bland annat antagande av en detaljplan när beslutet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för vissa angivna verksamheter eller åtgärder. Dessutom finns det en särskild regel om klagorätt i 13 kap. 13 § PBL för sådana miljöorganisationer när det gäller detaljplanebeslut som innebär att ett område inte längre ska omfattas av strandskydd.

11 Vid detaljplaneläggning ska de bestämmelser om hushållning med markområden som finns i 3 kap. MB tillämpas (se hänvisningen till 3 kap. MB i 2 kap. 2 § PBL). I 3 kap. 4 § MB finns sådana bestämmelser om jordbruk. Där framgår att jordbruk är av nationell betydelse. Vidare anges att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

12 HD har i flera avgöranden uttalat sig om tolkningen av reglerna om klagorätt i 13 kap. PBL. Av dessa framgår att bestämmelserna i 13 kap. 12 och 13 §§ inte uttömmande reglerar miljöorganisationers rätt att klaga på beslut som berör miljön och naturskyddet. Utöver den rätt som följer av nämnda paragrafer kan klagorätt finnas enligt 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen tolkade i ljuset av de regler som finns i artikel 9.3 i Århuskonventionen om rätt till rättslig prövning av beslut relaterade till miljön. (Se ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190 p. 17–25, ”Snäckan 8” NJA 2020 s. 641 p. 14, 15 och 20 samt ”Liljeholmsbadet” NJA 2023 s. 883 p. 12.)

13 Genom en sådan konventionsenlig tolkning har miljöorganisationer ansetts ha klagorätt i fråga om bygglovsbeslut som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet (se ”Bygglovet i Svartrå” p. 26–29).

14 I rättsfallet ”Snäckan 8” har HD bedömt frågan om en organisation som har till uppgift att ta tillvara kulturmiljöintressen kan ha klagorätt i fråga om detaljplanebeslut som berör kulturmiljön. HD konstaterade att innehållet i Århuskonventionen talar för att kulturmiljöintressen under vissa förutsättningar ska beaktas enligt konventionen, att sådana intressen ska beaktas enligt plan- och bygglagen vid detaljplaneläggning och att kulturmiljön skyddas av den svenska miljölagstiftningen. Mot denna bakgrund tolkades 42 § förvaltningslagen, i ljuset av Århuskonventionen, så att en organisation, som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB och som har till uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen, anses berörd och därmed har rätt att överklaga detaljplanebeslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. (Se ”Snäckan 8” p. 16–23, se även ”Liljeholmsbadet” beträffande sådana organisationers klagorätt vad gäller rivningslov.)

15 Frågan är om även det skydd av jordbruksmark som aktualiseras vid detaljplaneläggning ska anses beröra miljön på så sätt att en konventionsenlig tolkning av 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen innebär att sådana beslut ska anses angå en förening som har som sin uppgift att skydda jordbruksmark från exploatering. I så fall har en förening av detta slag, om den uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB, klagorätt avseende sådana beslut.

16 Vad som ska förstås med miljö definieras inte i Århuskonventionen. Ledning kan emellertid hämtas från den definition av miljöinformation som finns i artikel 2.3. Där anges att miljöinformation omfattar information om bland annat tillståndet för olika delar av miljön som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden samt biologisk mångfald. Denna breda definition talar för att skyddet av jordbruksmark kan anses som ett miljöintresse som ska beaktas enligt konventionen och som kan aktualisera bestämmelserna i artikel 9.3 om rätten till rättslig prövning av beslut som kan strida mot den nationella miljölagstiftningen.

17 Vid beslut om detaljplan ska intresset av att skydda jordbruksmark från exploatering beaktas (se p. 11).

18 Genom införandet av miljöbalken inarbetades de bestämmelser om skydd av jordbruksmark som tidigare fanns i naturresurslagen[1] i miljöbalken. I förarbetena till naturresurslagen angavs att jordbruksmarken var av avgörande betydelse för att trygga livsmedelsförsörjningen och för den långsiktiga hushållningen med naturresurser i landet. Av propositionen till miljöbalken framgår att vad som angetts i förarbetena till naturresurslagen alltjämt ska gälla. Samtidigt betonas att kopplingen mellan markanvändnings- och miljöfrågorna blir starkare genom att naturresurslagens bestämmelser arbetas in i miljöbalken. Under lagstiftningsprocessen gjordes även justeringar av lagtexten för att tydliggöra att skyddet för bland annat jordbruk i miljöbalken inte tar sikte på själva näringen utan på de naturresurser som tas i anspråk av näringen. (Se prop. 1985/86:3 s. 53, prop. 1997/98:45, del 1 s. 242 f. och del 2 s. 29.)

19 Enligt 1 kap. 1 § MB ska balken tillämpas bland annat så att den biologiska mångfalden bevaras och mark används så att en från ekologisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Som framgått innehåller miljöbalken därutöver mer detaljerade hushållningsbestämmelser om skydd av jordbruksmark i 3 kap. 4 §.

20 Mot denna bakgrund står det klart att skyddet mot exploatering av jordbruksmark, även om det också syftar till att trygga livsmedelsförsörjningen, tar sikte på miljön och är en integrerad del av den svenska miljölagstiftningen. Den hänsyn som ska tas till skyddet av jordbruksmark vid detaljplaneläggning aktualiserar därmed bestämmelser som är relaterade till miljön och naturskyddet.

21 Detta innebär att en organisation som har till uppgift att skydda jordbruksmark från exploatering är berörd och därmed har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till skyddet av jordbruksmark. Så bör anses vara fallet om detaljplanebeslutet tar jordbruksmark i anspråk – eller på annat sätt påverkar skyddet av sådan mark – i mer än obetydlig omfattning. För att en organisation ska ha klagorätt måste den emellertid även uppfylla de förutsättningar som framgår av 16 kap. 13 § MB.

22 Kommunens beslut att anta en detaljplan för bland annat fastigheten Borgholm 8:XX är inte ett sådant beslut som avses i 13 kap. 12 eller 13 § PBL.

23 Enligt beslutet tas jordbruksmark i anspråk i mer än begränsad omfattning för att utvidga ett befintligt småindustri- och affärslokalsområde. Det innebär att beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till skyddet av jordbruksmark.

24 Av utredningen framgår att föreningen lämnade skriftliga synpunkter under planprocessen som inte tillgodosågs.

25 Av föreningens stadgar framgår att den har till ändamål att samla in och förmedla kunskap om den goda jordens stora betydelse för kommande generationer och att stoppa exploateringen av jordbruksmark. Vidare framgår det av utredningen att föreningen fått bidrag från Naturvårdsverket och att den arbetar med att ta fram informationsmaterial om jordbruksmarkens betydelse. Föreningen har därmed visat att den arbetar brett för att skydda jordbruksmark från exploatering. Det innebär att den får bedömas vara en sådan organisation som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen.

26 Föreningen har bedrivit sin verksamhet i mer än tre år och den har över 700 medlemmar. Av utredningen framgår också att föreningen inte är vinstdrivande. Föreningen uppfyller alltså kriterierna i 16 kap. 13 § MB.

27 Slutsatsen är att beslutet om att anta detaljplanen angår föreningen och att den därmed med stöd av 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen har rätt att överklaga beslutet.

28 Det innebär att Mark- och miljööverdomstolens beslut ska ändras och mark- och miljödomstolens beslut att avvisa föreningens överklagande upphävas samt målet återförvisas dit för fortsatt behandling.

HD ändrar Mark- och miljööverdomstolens beslut och upphäver mark- och miljödomstolens beslut att avvisa föreningens talan.

HD visar målet åter till mark- och miljödomstolen för fortsatt behandling av Den Goda Jorden ideell förenings överklagande av Borgholms kommuns beslut den 23 maj 2022 – – – att anta detaljplan Borgholm 8:XX med flera.

[1] Se lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., upphävd den 1 januari 1999, genom SFS 1998:811.