Ballongfararen

Skäl för beslutet

Vissa tillämpliga bestämmelser

Av 6 kap. 5 § plan- och byggförordning (2011:338), PBF, framgår bl.a. att för åtgärder som inte kräver lov krävs det en anmälan vid en ändring av en byggnad, om ändringen innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs eller byggnadens planlösning påverkas avsevärt. Enligt 10 kap. 3 § PBL får en åtgärd som kräver anmälan inte påbörjas utan startbesked.

Av 11 kap. 51 § PBL framgår bl.a. att tillsynsmyndigheten ska ta ut en byggsanktionsavgift om någon trots detta påbörjat en åtgärd som kräver startbesked.

Av 11 kap. 53 § PBL framgår att en byggsanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften behöver dock inte tas ut om det är oskäligt med hänsyn till

1att den avgiftsskyldige på grund av sjukdom inte har förmått att själv eller genom någon annan fullgöra sin skyldighet,

2att överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige inte har kunnat eller bort förutse eller kunnat påverka, eller

3vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.

Enligt 11 kap. 53 a § PBL får en byggsanktionsavgift i ett enskilt fall sättas ned om avgiften inte står i rimlig proportion till den överträdelse som har begåtts. Avgiften får sättas ned till hälften eller en fjärdedel.

Vid prövningen enligt första stycket ska det särskilt beaktas om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet eller om överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art.

Av 11 kap. 57 § PBL framgår att en byggsanktionsavgift ska tas ut av

1den som när överträdelsen begicks var ägare till den fastighet eller det byggnadsverk som överträdelsen avser,

2den som begick överträdelsen, eller

3den som har fått en fördel av överträdelsen.

Länsstyrelsens bedömning

Det är ostridigt att en åtgärd, avväxling av bärande vägg, som krävt anmälan har vidtagits i aktuell fastighet av lägenhetsinnehavaren (jfr 6 kap. 5 § PBF, 10 kap. 3 § PBL). Det föreligger därmed i och för sig grund för nämnden att ta ut en byggsanktionsavgift (jfr 11 kap. 51 § PBL samt 9 kap. 11 § 3 PBF). Den fråga som länsstyrelsen har att ta ställning till är vem som ska påföras avgiften.

Det är utrett att Bostadsrättsföreningen Ballongfararen är fastighetsägare till den berörda fastigheten. Enligt 11 kap. 57 § PBL är fastighetsägaren en av de adressater som en byggsanktionsavgift kan tas ut av. Den fråga som länsstyrelsen har att ta ställning till är om det i detta fall finns omständigheter som medför att avgiften ändå inte ska tas ut av fastighetsägaren.

Vad gäller vilken/vilka personer som ett beslut om byggsanktionsavgift kan riktas mot kan noteras följande ur lagkommentaren till bestämmelsen 11 kap. 57 § PBL, Didón m.fl. (digital version, 1 juli 2020, Norstedts Juridik).

I mål om ingripanden enligt PBL är det tillsynsmyndigheten som ska visa att det finns grund för ingripandet och att beslutet riktats mot rätt adressat. När det gäller byggsanktionsavgift är nämndens utredningsbörda särskilt stor eftersom reglerna om byggsanktionsavgift har en straffrättslig karaktär och bör tolkas restriktivt (se t.ex. MÖD 2016:12). Det innebär att det är nämndens sak att bemöta och, där det är möjligt, motbevisa invändningar som den avgiftsskyldige reser i syfte att undgå ansvar (se t.ex. MÖD 2015:34).

Nämnden har i det överklagade beslutet bedömt att det är föreningen som ska åläggas avgiften med motiveringen att det framgått av utredningen att det krävs tillstånd från styrelsen för bostadsrättsföreningen innan en lägenhetsinnehavare får påbörja aktuell typ av byggåtgärd samt att styrelsen fått vetskap om och godkänt den aktuella byggåtgärden.

Föreningen har anfört att den inte ska åläggas byggsanktionsavgiften utan att det i stället bör påföras den före detta lägenhetsinnehavaren som utfört åtgärden. Vidare har föreningen anfört i huvudsak följande. Styrelsens tillstånd till, kännedom om och godkännande av åtgärden saknar relevans för bedömningen av vem som ska åläggas att betala byggsanktionsavgiften. Föreningen har inte haft någon insyn i genomförandet och verkställandet av åtgärden. Styrelsen har godkänt den av lägenhetsinnehavaren begärda planlösningen och inte i övrigt tagit ställning till den planerade och sedan genomförda åtgärden. Åtgärden har uteslutande planerats och genomförts av lägenhetsinnehavaren i egenskap av byggherre. Att det inte framgår av föreningens stadgar att byggherren är skyldig att tillse att teknisk anmälan sker och att startbesked erhålls är irrelevant i förhållande till de krav som PBL uppställer. Stadgarna är endast föreningens interna regelverk och syftar inte till att på ett uttömmande sätt reglera bostadsrättshavarens skyldigheter i övrigt.

Det är ostridigt att det inte är föreningen som har utfört den olovliga åtgärden utan det är den före detta lägenhetsinnehavaren som är byggherren. Länsstyrelsen kan konstatera att byggherren har ansvaret för att kontrollera huruvida nödvändiga förutsättningar föreligger för att utföra en byggnadsåtgärd (jfr 10 kap. 5 § PBL). Vad som anges i föreningens stadgar fråntar inte byggherren denna skyldighet. Även om det normalt sett är fastighetsägaren som får vinning av överträdelsen och som nämnden, för att få ett enkelt och lätthanterligt avgiftssystem, kan ålägga avgiften kan länsstyrelsen konstatera att nämnden här ålagt någon som varken haft vinning eller begått överträdelsen. Nämnden har dessutom motiverat sitt val av vem som ska åläggas avgiften baserat på vad som framkommit i föreningens stadgar. Länsstyrelsen bedömer att nämnden inte motbevisat den invändning som framkommit från föreningen. Detta innebär att nämnden har påfört föreningen byggsanktionsavgift för något som denne varken har utfört eller kunnat påverka mer. Föreningen kan inte heller anses ha fått fördel av den. För att bestämmelsen om vem som ska åläggas byggsanktionsavgift ska anses ändamålsenlig och träffa rätt part bör, enligt länsstyrelsens bedömning, lägenhetsinnehavaren åläggas byggsanktionsavgiften. Det framstår ur länsstyrelsens perspektiv som oskäligt och icke ändamålsenligt att avgiftsbelägga ett kollektiv av ägande individer i en bostadsrättsrättsförening när det endast är en enskild lägenhetsinnehavare som utfört åtgärden och haft vinning av den.

Sammantaget anser länsstyrelsen med hänsyn till omständigheterna att nämnden i detta ärende inte har visat att det finns förutsättningar för att påföra föreningen byggsanktionsavgift. Med bifall till överklagandet upphäver därmed länsstyrelsen nämndens beslut.

Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen

Stadsbyggnadsnämnden i Malmö Stad överklagade vid Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen, och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och nämndens beslut den 22 april 2021 att påföra föreningen byggsanktionsavgift skulle fastställas. Nämnden anförde i huvudsak följande. Mot bakgrund av att anspråk på byggsanktionsavgift enligt 11 kap. 57 § PBL kan riktas mot den som var fastighetsägare då överträdelsen begicks, är föreningen rätt adressat för byggsanktionsavgift. Något krav för tillsynsmyndigheten att motivera vem av möjliga adressater för avgift enligt 11 kap. 57 § PBL man väljer att rikta anspråket mot föreligger inte. Frågan om föreningens kännedom om och godkännande av åtgärden saknar därför relevans för bedömningen av om föreningen ska anses vara rätt adressat för byggsanktionsavgift.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Magnus Hansson och tekniska rådet Lars Fransson) anförde följande i dom den 23 november 2022.

Domskäl

Tillämpliga bestämmelser samt de huvudsakliga omständigheterna framgår av länsstyrelsens beslut.

Mark- och miljödomstolen instämmer i länsstyrelsens bedömning att en åtgärd vidtagits på fastigheten Malmö P 13, som krävt anmälan, samt att bostadsrättsföreningen Ballongfararen var ägare till fastigheten. Det finns därför enligt 11 kap. 51 § samt 11 kap. 57 § 1 PBL i och för sig grund för att ta ut byggsanktionsavgift av bostadsrättföreningen Ballongfararen.

När det kommer till bedömningen av om det skulle vara oskäligt enligt 11 kap. 53 § andra stycket PBL att ta ut avgiften beaktar mark- och miljödomstolen följande. Av bostadsrättsföreningens stadgar framgår att bostadsrättshavaren ska på egen bekostnad hålla lägenheten i gott skick och svara för lägenhetens samtliga funktioner samt ansvara för lägenhetens underhåll som omfattar bland annat rummens väggar, tak och golv (§ 5) samt att bostadsrättshavaren får företa förändringar i lägenheten. Väsentlig förändring får dock företas endast efter tillstånd av styrelsen och under förutsättning att förändringen inte medför men för föreningen eller annan medlem (§ 7).

Den vidtagna ändringen avser en rumsskiljande, men inte lägenhetsskiljande, vägg som varit bärande. Bostadsrättsföreningen har godkänt ändringen, men inget i utredningen talar för att föreningen gentemot bostadsrättshavaren åtagit sig att utföra någon annan åtgärd i anledning av ändringen. Sammantaget visar dessa omständigheter att den gjorda förändringen avser en byggnadsdel som bostadsrättshavaren ansvarar för samt att föreningen inte medverkat vid ändringen på annat sätt än genom godkännande. Någon särskild skyldighet för bostadsrättsföreningen att kontrollera att bygganmälan verkligen görs har inte föreskrivits. Överträdelsen har således berott på en omständighet som bostadsrättsföreningen inte bort förutse. Vid en sammantagen bedömning av dessa omständigheter anser mark- och miljödomstolen att ett uttag av byggsanktionsavgift av bostadsrättsföreningen i förevarande fall skulle vara oskäligt. Vad nämnden anfört föranleder ingen annan bedömning.

Nämndens överklagande ska därmed avslås.

Domslut

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsrådet Lars Borg, tekniska rådet Inger Holmqvist samt hovrättsråden Hanna Blomberg, referent, och Katarina Welin) anförde följande i dom den 10 juli 2024.

Mark- och miljööverdomstolens domskäl

Mark- och miljööverdomstolen instämmer inledningsvis i underinstansernas bedömning att en anmälningspliktig åtgärd, innebärande avväxling av en bärande vägg, som medför att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs, har vidtagits och att det har skett en överträdelse genom att åtgärden har påbörjats utan startbesked (se 10 kap. 3 § 2 och 11 kap. 51 § PBL samt 6 kap. 5 § första stycket 3 plan- och byggförordningen [2011:338], PBF, i dess lydelse enligt SFS 2015:837). Det har därmed i och för sig funnits grund för nämnden att ta ut en byggsanktionsavgift.

Frågorna i målet är om bostadsrättsföreningen, som vid tiden för åtgärden var ägare av den aktuella fastigheten, kan påföras byggsanktionsavgiften trots att åtgärden utförts av en lägenhetsinnehavare eller om det finns omständigheter som medför att det är oskäligt att ta ut avgiften av föreningen eller i annat fall finns skäl att sätta ned den.

Byggsanktionsavgiften kan riktas mot bostadsrättsföreningen

En byggsanktionsavgift ska enligt 11 kap. 57 § PBL tas ut av 1) den som när överträdelsen begicks var ägare till den fastighet eller det byggnadsverk som överträdelsen avser, 2) den som begick överträdelsen, eller 3) den som fått fördel av överträdelsen.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att lagtexten i 11 kap. 57 § PBL inte ställer upp något ytterligare krav för att en byggsanktionsavgift ska kunna tas ut, än att den som avgiften avser omfattas av åtminstone en av punkterna i paragrafen.

Enligt förarbetena motsvarar 11 kap. 57 § PBL i huvudsak vad som tidigare gällde enligt 10 kap. 9 § ÄPBL (se prop. 2009/10:170 s. 347 och 498). Den tidigare regleringen innefattade dock tre olika typer av avgifter; en byggnadsavgift som kunde riktas mot ägaren av den fastighet, byggnad eller anläggning som den olovliga åtgärden avsåg, en särskild avgift som kunde tas ut av den som begått överträdelsen och en tilläggsavgift som kunde tas ut av ägaren, den som begått överträdelsen, den i vars ställe denne var eller den som beretts vinning genom överträdelsen.

I samband med införandet av PBL ersattes de tre avgiftstyperna av en ny sammanhållen byggsanktionsavgift för överträdelser av PBL:s bestämmelser. I förarbetena framhölls att många kommuner uppfattat det dåvarande systemet som svårt att överblicka med olika avgifter och olika mottagare. Regeringen konstaterade att den nya avgiftsskyldigheten, liksom den tidigare, skulle bygga på strikt ansvar samt framhöll att en avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar innebär att bedömningsunderlaget blir betydligt mindre än om det skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt. Vidare uttalades att det av Europadomstolens praxis framgick att presumtioner var tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Regeringen framhöll också att det bör vara möjligt att befria någon från avgiften när det framstår som oskäligt att ta ut avgift, samt att det mot bakgrund av sanktionens straffrättsliga karaktär måste tas hänsyn till den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2 i Europakonventionen. (Se prop. 2009/10:170 s. 342 och 345 ff.) Någon närmare vägledning i fråga om vilka överväganden som bör göras vid val av adressat och vem tillsynsmyndigheten i första hand bör rikta ett anspråk mot eller huruvida äldre rättspraxis fortfarande bedömdes ha aktualitet vid tillämpningen av det nya systemet med endast en avgift (byggsanktionsavgift), ges inte i förarbetena (jfr prop. 1985/86:1 s. 326 ff. och 775 samt prop. 2009/10:170 s. 340 ff. och 498).

Mark- och miljööverdomstolen har i dom den 21 april 2023 i mål nr P 7959-22 (HD:s mål nr P 3650-23), bedömt att en person i egenskap av byggherre varit den som begått den överträdelse för vilken nämnden tagit ut byggsanktionsavgift och att det därutöver inte behövde slås fast att personen fått någon vinning av åtgärden för att avgiften skulle kunna tas ut. Enligt domstolen talade både regleringens syfte och effektivitetsskäl mot att det ska behöva slås fast att den som omfattas av någon av de båda första punkterna i 11 kap. 57 § PBL också ska ha fått vinning av överträdelsen för att sanktionsbeslutet ska kunna riktas mot denne.

Mark- och miljööverdomstolen instämmer i de slutsatser som kommit till uttryck i nämnda dom (P 7959-22). Skäl att bedöma frågan om fördel annorlunda när det, som i nu aktuellt fall, är den som vid tiden för överträdelsen var ägare till fastigheten som sanktionsavgiften riktats mot har inte framkommit. Vad föreningen anfört och vad som framkommit om att det i förevarande fall finns ett annat subjekt, i form av lägenhetsinnehavaren, att rikta avgiften mot kan med beaktande av lydelsen i 11 kap. 57 § PBL, inte medföra någon annan bedömning.

Mark- och miljööverdomstolen noterar därtill att vad som i bostadsrättslagen (1991:614) regleras i fråga om ansvaret för en lägenhets skick, eller vad som följer av en bostadsrättsförenings stadgar eller i annan ordning regleras civilrättsligt mellan en förening och dess medlemmar inte påverkar det offentligrättsliga ansvaret enligt PBL.

Mark- och miljööverdomstolens bedömer sammantaget att det är tillräckligt att det subjekt som kravet riktas mot omfattas av åtminstone en av punkterna i 11 kap. 57 § PBL för att en byggsanktionsavgift ska kunna tas ut av denne. I nu aktuellt fall är det utrett att en överträdelse har begåtts och att föreningen var ägare till den ifrågavarande fastigheten vid tiden för överträdelsen. Det finns därmed stöd i lag att rikta byggsanktionsavgiften mot föreningen.

Denna slutsats hindrar dock inte att det i och för sig kan vara lämpligt att en tillsynsmyndighet beaktar vem som begått en överträdelse och/eller vem som fått fördel av överträdelsen när den tar ställning till vem ett krav på byggsanktionsavgift bör riktas mot.

Vid denna bedömning går domstolen vidare och prövar frågan om det är oskäligt att ta ut avgiften eller i annat fall finns skäl att sätta ned den.

Det är inte oskäligt att ta ut avgiften och det saknas skäl att sätta ned den

I 11 kap. 53 § PBL stadgas att en byggsanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften behöver dock inte tas ut om det är oskäligt med hänsyn till 1) att den avgiftsskyldige på grund av sjukdom inte har förmått själv eller genom någon annan fullgöra sin skyldighet, 2) att överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige inte har kunnat eller bort förutse eller kunnat påverka, eller 3) vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.

Enligt 11 kap. 53 a § PBL får en byggsanktionsavgift i ett enskilt fall sättas ned om avgiften inte står i rimlig proportion till den överträdelse som har begåtts. Avgiften får sättas ned till hälften eller en fjärdedel. Vid prövningen ska det särskilt beaktas om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, eller om överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art.

I förarbetena till 11 kap. 53 a § PBL nämns som skäl för nedsättning av avgiften bl.a. överträdelser som har sin grund i en felbedömning av huruvida en åtgärd kräver lov eller anmälan. Det anges att det kan vara svårt för en enskild att avgöra vad som t.ex. utgör en väsentlig ändring av en eldstad och som därmed utlöser anmälningsplikt enligt 6 kap. 5 § PBF. Regeringen uttalar att om den enskilde i en sådan situation inte har anmält åtgärden och byggnadsnämnden bedömer att ändringen av eldstaden trots allt har utförts på ett korrekt sätt och därför inte medför någon fara för liv eller hälsa, skulle den omständigheten att överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet kunna medföra att byggsanktionsavgiften anses oproportionellt hög. Det skulle i ett sådant fall kunna finnas skäl för att sätta ned avgiften. (Se prop. 2012/13:104 s. 9 f.)

Av utredningen i målet, däribland den e-postkorrespondens mellan föreningen och lägenhetsinnehavaren som getts in, framgår att lägenhetsinnehavaren informerat föreningen om åtgärden och meddelat att den innebar håltagning i en bärande vägg samt att föreningen godkänt åtgärden, benämnd ändring av planlösningen. Med beaktande av den kännedom föreningen har haft om åtgärden bedömer Mark- och miljö­överdomstolen att förhållandena inte kan anses vara sådana att överträdelsen, att påbörja åtgärden utan startbesked, berott på en omständighet som föreningen inte har kunnat eller bort förutse eller kunnat påverka. Det är därmed inte oskäligt att ta ut avgiften (se 11 kap. 53 § PBL). De åtgärder som föreningen vidtagit i efterhand medför ingen annan bedömning.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att den åtgärd som påbörjats utan startbesked, har inneburit att konstruktionen av byggnadens bärande delar har berörts. Även om den vägg som avväxlats har varit av mindre omfattning kan åtgärden, med hänsyn till de risker som ingrepp i bärande konstruktioner i allmänhet är förenade med, inte anses vara av mindre allvarlig art. Som domstolen ovan noterat gäller det offentlig­rättsliga ansvaret enligt PBL oaktat vad som i annan ordning regleras om ansvaret för en lägenhets skick eller vad som regleras i en bostadsrättsförenings stadgar eller eventuella civilrättsliga överenskommelser mellan en förening och dess medlemmar. Inte heller kan de svårigheter som föreningen i detta fall påtalat vad gäller möjligheten till avtal mellan föreningen och dess medlemmar eller vad som framhållits om föreningens förvaltning och ekonomi medföra någon annan bedömning. Utrymme att sätta ned byggsanktionsavgiften med stöd av 11 kap. 53 a § PBL saknas därmed.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis är det i målet utrett att en överträdelse av 10 kap. 3 § 2 PBL (jämförd med 6 kap. 5 § första stycket 3 PBF i dess lydelse enligt SFS 2015:837) har skett och att det enligt 11 kap. 57 § PBL finns stöd för att rikta byggsanktionsavgiften mot föreningen. Förhållandena bedöms inte vara sådana att det är oskäligt att ta ut avgiften eller finns skäl att sätta ned avgiften. Mot denna bakgrund ska mark- och miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut ändras och nämndens beslut om att ta ut en byggsanktionsavgift av föreningen fastställas.

Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att ett överklagande prövas av HD. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför med stöd av 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att domen överklagas.

Mark- och miljööverdomstolens domslut

Med ändring av mark- och miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut fastställer Mark- och miljööverdomstolen Stadsbyggnadsnämndens i Malmö kommun beslut, den 22 april 2021, § 172 – – –, att ta ut en byggsanktionsavgift om 45 815 kr.