Europeiska centralbankens yttrande av den 8 augusti 2003 på begäran av Sveriges riksbank över en framställan om vissa ändringar i lagen om Sveriges riksbank (CON/2003/15) (CON/2003/15)

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE av den 8 augusti 2003 på begäran av Sveriges riksbank över en framställan om vissa ändringar i lagen om Sveriges riksbank (CON/2003/15)

1. Den 9 juli 2003 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran om yttrande från Sveriges riksbank över en framställan om vissa ändringar i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (nedan kallat "förslaget").

2. ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artikel 105.4 första strecksatsen i Fördraget och artikel 2.1 tredje strecksatsen i rådets beslut 98/415/EG av den 29 juni 1998 om nationella myndigheters samråd med ECB rörande förslag till rättsregler , eftersom framställan innehåller bestämmelser om Sveriges riksbank. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för ECB har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

3. Förslaget gäller en framställan från Sveriges riksbank till riksdagen att anta vissa ändringar i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen). En del av förslaget går ut på att Riksbanken ges rätt att utfärda föreskrifter och vitesföreläggande avseende det svenska betalningsväsendet. Riksbankens nuvarande behörighet när det gäller att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (1 kap. 2 § riksbankslagen) syftar främst till att minska systemrisker. Detta mål uppnås genom övervakning av betalningssystemen på en övergripande nivå och genom tillhandahållandet av RIX, Riksbankens nationella RTGS-system för avveckling av betalningsförpliktelser. Det existerande regelverket ger Riksbanken möjlighet att utfärda föreskrifter om uppgiftsskyldigheten för institut avseende sådan information som Riksbanken anser nödvändig för att övervaka betalningssystemets stabilitet (6 kap. 9 § riksbankslagen). Riksbankens rätt att ge ut föreskrifter enligt nuvarande regler omfattar dock inte Riksbankens övergripande behörighet att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Enligt Riksbankens förklaringar i förslaget innebär den utveckling som förväntas för RIX, inklusive möjligheten att externa aktörer övertar driften av delar av systemet, förändrade krav på regleringen av deltagarna i RIX och andra aktörer. På området för värdepappersavveckling finns dessutom enligt förslaget redan idag ett behov av en ökad samverkan mellan Riksbankens betalningssystem (RIX) och Värdepapperscentralens system för avveckling av värdepappersaffärer. Inom ramen för främjandet av ett säkert och effektivt betalningsväsende, hänvisar förslaget även till Riksbankens uppdrag att förse Sverige med sedlar och mynt (Riksbankens ensamrätt att ge ut sedlar och mynt framgår av 9 kap. 13 § regeringsformen). Avseende sistnämnda aspekt noterar Riksbanken att de planerade förändringarna av kontanthanteringen innebär att marknadsaktörer (som inte är helägda dotterbolag till Riksbanken) kommer att sköta vissa operativa uppgifter och att detta ger upphov till nya regleringsbehov.

4. Mot denna bakgrund föreslår Riksbanken att den ges en allmän rätt att utfärda föreskrifter beträffande sin uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och att denna bestämmelse tas in i 1 kap. § 2 riksbankslagen. Därutöver föreslås att en ny paragraf införs i riksbankslagen (11 kap. § 2 a) av vilken framgår att Riksbanken vid behov har möjlighet att utfärda såväl åtgärdsförelägganden som förbudsförelägganden för att säkerställa att föreskrifter som utfärdats med stöd av 1 kap. § 2 riksbankslagen efterlevs. Enligt förslaget skall Riksbanken kunna förelägga utomstående att säkerställa överensstämmelse med en föreskrift som getts ut för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende eller, motsatsvis, förbjuda en handling som strider mot en sådan föreskrift. I båda fallen kommer Riksbankens anvisningar att kunna understödjas av vitesförelägganden.

5. Enligt artikel 105.2 i fördraget och artikel 3.1 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (ECBS-stadgan) är en av centralbankernas grundläggande uppgifter att främja väl fungerande betalningssystem. För de nationella centralbankerna i de tolv medlemsstater som infört euron, som tillsammans med ECB utgör Eurosystemet, utgör dessa artiklar den rättsliga grunden för att övervaka betalningssystemen. Därutöver grundar sig Eurosystemets behörighet att övervaka betalningssystemen på artikel 22 i ECBS-stadgan som innehåller en hänvisning till ECB:s rätt att utfärda förordningar. Av artikel 22 i ECBS-stadgan framgår att "ECB och de nationella centralbankerna får ställa anordningar till förfogande och ECB får utfärda förordningar för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom gemenskapen och i förbindelser med tredje land". Av artikel 34 i ECBS-stadgan som behandlar ECB:s rätt att utfärda förordningar framgår att "[en] förordning skall ha allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat." Inom Eurosystemet sköts översynen i allmänhet av de nationella centralbankerna i enlighet med de regler för översyn som ECB-rådet utarbetat för Eurosystemet. Målet för översynen av clearing- och betalningssystem är att säkerställa systemens stabilitet samt att främja en effektiv penningpolitik med säkra betalningskanaler för dess genomförande. Väl fungerande betalningsarrangemang är av särskilt stor betydelse för penningpolitiken, både ur strategisk och operativ synpunkt. Detta innebär att endast centralbankerna inom Eurosystemet, eller centralbankerna i Europeiska centralbankssystemet (ECBS), kan delta i Eurosystemets behörighet att utöva översyn av betalningssystemen och utesluter inblandning av gemenskapsinstitutioner eller nationella institutioner.

6. Enligt 1 kap. § 2 riksbankslagen är en av Riksbankens grundläggande uppgifter att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Såsom framgår av förslaget är det i detta sammanhang 2 Artikel 34.2 första stycket i ECBS-stadgan. Riksbankens målsättning att minska systemrisker och 1 kap. § 2 riksbankslagen utgör därmed den rättsliga grunden för Riksbankens översyn av betalningsväsendet. ECB välkomnar och stöder Riksbankens mål att formalisera sin översynsfunktion och att öka sina regleringsbefogenheter inom detta område. Detta är särskilt viktigt eftersom den nuvarande formuleringen av den rättsliga grunden för Riksbankens rätt att utfärda föreskrifter tycks vara begränsad och endast gälla specifika rapporteringskrav för institutioner. Om Riksbanken får större möjlighet att utfärda föreskrifter kommer detta ur ECB:s perspektiv även att underlätta regleringen av deltagarnas och de andra aktörernas verksamhet i den svenska TARGET-komponenten (RIX). Detta skulle vara särskilt värdefullt, och i vissa situationer även nödvändigt, om delar av RIX i framtiden kommer att drivas av utomstående aktörer – vilket gäller oberoende av Sveriges antagande av euron och Riksbankens integrering i Eurosystemet. ECB konstaterar att Riksbankens funktion avseende översynen av betalningsväsendet även omfattar clearing- och avvecklingssystem för värdepapper. För ökad tydlighet vore det dock tillrådligt att i riksbankslagen göra en uttrycklig hänvisning till Riksbankens översynsfunktion vad gäller clearing- och avvecklingssystem för värdepapper.

7. De föreslagna ändringarna kommer således att möjliggöra för Riksbanken att utföra en av sina huvuduppgifter på ett effektivare sätt. Ändringarna skulle också medföra att riksbankslagen närmar sig ECBS-stadgan ytterligare, särskilt vad gäller ovannämnda artikel 22 i stadgan, vilket är värdefullt för Riksbankens framtida integrering i Eurosystemets översynsfunktion. I detta sammanhang kan det påpekas att ECB ännu inte har utfärdat någon förordning rörande översyn enligt artikel 22 i ECBS-stadgan. Merparten av de nationella centralbankerna utför dessa uppgifter i enlighet med sina egna stadgar och/eller arbetsinstruktioner utan något ytterligare, omfattande lagstadgat regelverk. ECB vill också peka på vikten av att säkerställa att framtida föreskrifter som Riksbanken utfärdar enligt 1 kap. § 2 riksbankslagen (i dess ändrade lydelse) överensstämmer med Eurosystemets regler för översyn. En sådan överensstämmelse är ett viktigt krav för centralbankerna i de medlemsstater som antagit euron.

8. Vad gäller kontanthanteringen framgår det av förslaget att Riksbanken, i syfte att höja effektiviteten i denna, har för avsikt att överlåta distribution och lagerhållning av kontanter som bokförs i Riksbankens balansräkning till privata aktörer inom kontantdistributionsverksamheten. Härigenom får utomstående aktörer ett större ansvar för uppgifter som traditionellt har utförts av Riksbanken och dess dotterbolag. Detta medför ett ökat regleringsbehov eftersom Riksbanken måste kunna påverka kontanthanteringsrutiner och säkerhetskrav. Vidare bör förutsättningarna för Riksbanken att utöva tillsyn över de deltagande aktörerna som är inblandade i kontanthanteringen läggas fast. ECB anser att rätten att utfärda föreskrifter samt att kunna utfärda vitesförelägganden kommer att öka Riksbankens möjligheter att reglera och övervaka privata aktörer som är inblandade i kontanthanteringen mot bakgrund av de strukturella förändringar som pågår inom detta område. Med beaktande av målsättningen att främja ett väl fungerande betalningsväsende i Sverige samt artikel 16 i ECBS-stadgan har ECB inte någon invändning mot de föreslagna ändringarna avseende kontanthanteringen.

9. I förslaget återfinns även bestämmelser rörande Riksbankens hantering av Sveriges guld- och valutareserv. Av 7 kap. § 7 första stycket i riksbankslagen framgår att "Riksbanken får med eller utan räntegottgörelse ta emot insättningar i valuta eller guld från andra stater, mellanstatliga organ samt svenska och utländska banker." Av samma stadgande framgår även att "Riksbanken får göra sådana insättningar hos svenska och utländska banker." Enligt förslaget skall dessa stadganden ändras genom att i viss mån utvidga kretsen av motparter hos vilka Riksbanken får göra sådana insättningar, utan att de högt ställda kraven på dessa instituts kreditvärdighet förändras. Förutom de lagtekniskt betingade ändringarna av den terminologi som används avseende utländska banker innebär förslaget även att Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (IBRD), Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) samt andra centralbanker uttryckligen omnämns som godkända motparter.

10. Ändringsförslagen avseende Riskbankens möjligheter att göra insättningar i form av valutor eller guld är delvis terminologiska anpassningar som inte i sak medför någon ändring jämfört med nuvarande praxis hos Riksbanken, och ECB har inga invändningar därvidlag. I den mån förslaget utökar kretsen potentiella motparter för guld- och valutadepositioner, så som är fallet för IBRD, stöder ECB förslaget då det innebär att dessa kommer att uttryckligen nämnas i riksbankslagen vilket förtydligar kretsen av möjliga motparter. ECB noterar och uppskattar att Riksbanken redan idag tillämpar mycket höga krav vad gäller kreditvärdigheten hos de motparter som används vid guld- och valutadepositioner och att Riksbanken även i framtiden kommer att ställa samma höga krav.

11. ECB bekräftar att den inte har någon invändning mot att behöriga nationella myndigheter offentliggör detta yttrande om de så önskar. Detta yttrande kommer att offentliggöras på ECB:s webbplats sex månader efter datum för antagandet. Utfärdat i Frankfurt am Main den 8 augusti 2003. [Namnteckning] [Namnteckning] Tommaso PADOA-SCHIOPPA Gertrude TUMPEL-GUGERELL Ledamot av ECB:s direktion Ledamot av ECB:s direktion