Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål

Lagrådsremiss

Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning

och studiehandledning på modersmål

Regeringen överlämnar denna remiss till Lagrådet.

Stockholm den 31 mars 2016

Gustav Fridolin

Eva Lenberg (Utbildningsdepartementet)

Lagrådsremissens huvudsakliga innehåll

Lagrådsremissen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800). I lagrådsremissen föreslås att inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Även uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Uppgifterna får dock endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Vidare föreslås att skollagens definition av entreprenad ändras. Entreprenad föreslås innebära att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Det föreslås dessutom en ändring i skollagen som ger kommuner och landsting befogenhet att utföra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad åt en annan huvudman inom skolväsendet, även om angelägenheten inte har anknytning till kommunens eller landstingets område eller medlemmar. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2016.

1 Beslut Regeringen har beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).

2 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 23 kap. 1–3, 4, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 23 kap. 3 a och 3 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap.

1 1 § Kommuner, landsting och Kommuner, landsting, och enenskilda huvudmän får enligt skilda huvudmän får enligt bebestämmelserna i detta kapitel stämmelserna i detta kapitel med med bibehållet huvudmannaskap bibehållet huvudmannaskap sluta sluta avtal med en enskild fysisk avtal med någon annan om att eller juridisk person, och i fall utföra uppgifter inom utbildning som avses i 4 § tredje stycket med eller annan verksamhet enligt staten, om att utföra uppgifter denna lag (entreprenad). inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar hindrar inte att en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad.

2 2 § Inom förskolan, förskoleklas- Inom förskolan, förskole-

1 Senaste lydelse 2015:194. 2 Senaste lydelse 2015:482.

sen, fritidshemmet, kommunal klassen, fritidshemmet, kommuvuxenutbildning, särskild utbild- nal vuxenutbildning, särskild utning för vuxna och sådan peda- bildning för vuxna och sådan gogisk verksamhet som avses i pedagogisk verksamhet som av- 25 kap. får uppgifter överlämnas ses i 25 kap. får uppgifter överpå entreprenad. lämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

3 § Inom grundskolan, grund- Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och särskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter gymnasiesärskolan får uppgifter som inte är hänförliga till under- som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entre- visningen överlämnas på entreprenad. prenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

3 a § Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. En enskild huvudman får även överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning till en enskild fysisk eller juridisk person. Uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

3 b § Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har

en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

3 4 § Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad. Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Inom grundskolan, grund- Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och särskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entre- överlämnas till staten på entreprenad. Sådana uppgifter får inte prenad. Inom dessa skolformer överlämnas till en enskild fysisk får uppgifter som avser fjärreller juridisk person. undervisning även överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, om fjärrundervisningen avser sådana uppgifter som anges i 3 a § första stycket och villkoret i 3 a § tredje stycket är uppfyllt.

5 § Om det finns särskilda skäl Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra en enskild huvudman i andra fall än som anges i 2 och 4 §§ fall än som anges i 2 och medge att kommunen, lands- 3 a– 4 §§ medge att kommutinget eller den enskilde huvud- nen, landstinget eller den mannen får överlämna åt någon enskilde huvudmannen får

3 Senaste lydelse 2015:194.

annan att bedriva undervisning överlämna åt någon annan att inom skolväsendet på entre- bedriva undervisning inom prenad. skolväsendet på entreprenad.

7 § Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den mynhet som regeringen bestämmer dighet som regeringen bestämfår meddela ytterligare före- mer får meddela ytterligare skrifter om entreprenader enligt föreskrifter om entreprenader 2 § och om sådan undervisning enligt 2 och 3 a– 5 §§. på entreprenad som avses i 4 och 5 §§.

1. Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2016. 2. Lagen tillämpas inte på entreprenadavtal som avser modersmålsundervisning och som har ingåtts före ikraftträdandet.

3 Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda hur huvudmän för grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning (Dir. U2015:09). Utredningen redovisade sina förslag om hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12) den 12 februari 2016. En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1 . Delbetänkandets lagförslag finns i bilaga 2 . Delbetänkandet har remissbehandlats och ett remissmöte hölls den 22 februari 2016. En förteckning över remissinstanserna redovisas i bilaga 3 . Ett protokoll från remissmötet och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2016/00604/GV). Med begreppet kommunal huvudman avses i denna lagrådsremiss såväl en kommun som en landstingskommun som utgör en huvudman enligt 2 kap. skollagen (2010:800).

4 Bättre möjligheter till modersmålsunder-

visning och studiehandledning behövs

Språkkunskaper är viktiga för elevers möjlighet att nå kunskapsmålen

Det är viktigt att alla elever i skolan får utveckla sina språkkunskaper, såväl för att öka sina möjligheter att kommunicera med andra som för att nå skolans kunskapsmål. Forskning har visat att parallell språkutveckling bidrar till lärande. Därför är det viktigt att elever med ett annat modersmål än svenska får utveckla både sitt modersmål och svenska språket samtidigt. Ämnesintegrering är en viktig framgångsfaktor för nyanlända elevers lärande och därför är det viktigt att stärka deras ämneskunskaper och språkkunskaper parallellt. Syftet med studiehandledning på modersmålet är att använda elevens modersmål som ett redskap för att ge eleven förutsättningar att klara kraven i skolans olika ämnen. Studiehandledning på modersmålet ger eleven förutsättningar att rikta fokus på ämnesinnehållet och följa med i undervisningen utan att primärt hindras av språket.

Bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmålet kommer att fortsätta att öka

Det råder sedan länge en brist på modersmålslärare och studiehandledare på modersmål och många huvudmän har svårigheter att rekrytera ny personal. Under läsåret 2014/15 var 225 000 elever i grundskolan berättigade till modersmålsundervisning. Drygt hälften av de berättigade eleverna, närmare bestämt 127 000 elever, deltog i sådan undervisning. Det stora antalet nyanlända elever gör att behovet av modersmålslärare och studiehandledare på modersmål förväntas öka ytterligare. Utöver asylsökande har även andra barn och unga kommit till landet under det gångna året, t.ex. anhöriginvandrade. Asylsökande och vissa andra elever har inte skolplikt men de har rätt att gå i skolan och deras utbildning ska då vara likvärdig den som andra elever får. Detta innebär att många fler elever kommer att vara berättigade till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, vilket kommer öka bristen på lärare. Den viktigaste åtgärden för att komma tillrätta med detta är att utbilda fler lärare. I väntan på att det får genomslag behöver emellertid andra kompletterande lösningar övervägas för att skolväsendet ska klara utmaningarna.

Möjligheterna till samarbeten mellan huvudmän behöver ses över

Bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmål gör att skolhuvudmän inom sin befintliga organisation och verksamhet kan ha svårt att erbjuda elever modersmålundervisning och studiehandledning på modersmålet. Antalet berättigade elever varierar från kommun till kommun beroende på befolkningens sammansättning och även behovet av språk varierar. På en och samma skolenhet kan det finnas behov av modermålslärare i flera olika språk. Samtidigt kan en tjänst som lärare i modersmål eller som studiehandledare på modersmål omfatta bara ett fåtal timmar per vecka eller vara förlagd till flera olika skolenheter. Därför kan det vara svårt för en modersmålslärare att få heltidsanställning hos en huvudman. Även om det sett över landet finns en brist på modersmålslärare och studiehandledare på modersmål kan det samtidigt lokalt finnas en överkapacitet. Det kan exempelvis röra sig om modersmålslärare som undervisar i ett ovanligt språk eller att endast ett fåtal elever har behov av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Här finns därför en möjlighet till samarbeten mellan huvudmännen kring lärarresurserna. I dag har dock skolhuvudmän begränsade möjligheter att bistå varandra. De möjligheter som finns för kommunala samarbeten, t.ex. inom kommunalförbund, gemensamma nämnder eller kommunal samverkan inom gymnasieskolan, uppfattas inte som tillräckligt flexibla för att möta behovet och de omfattar inte heller enskilda huvudmän. De enskilda skolhuvudmännens möjlighet till samarbeten enligt entreprenadbestämmelserna är i sin tur begränsat till samarbeten mellan enskilda skolhuvudmän och enskilda fysiska eller juridiska personer i fråga om modersmålsundervisning. Det finns inte heller någon möjlighet för en huvudman att lägga ut modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål som fjärrundervisning på entreprenad.

Bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmål är en angelägen och uppmärksammad fråga. Exempelvis har Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund i en gemensam skrivelse till regeringen framfört att det behövs bättre möjligheter till samarbete inom ramen för entreprenad. Statens skolinspektion har påtalat behovet av ökade samarbetsmöjligheter för huvudmän (U2015/3742/GV, U2015/3816/GV). Det finns därför anledning att skapa bättre förutsättningar för samarbeten i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och frågan behandlas i denna lagrådsremiss. De övriga frågor som utredningen enligt sina direktiv har i uppdrag att se över, som distansundervisning, fjärrundervisning i svenska som andraspråk på entreprenad och en generell översyn av entreprenadbestämmelserna, kommer utredningen att redovisa i samband med sitt slutbetänkande den 31 oktober 2017.

5 Nuvarande reglering i fråga om modersmålsundervisning, studiehandledning

och entreprenad

Alla barn har rätt till en likvärdig utbildning

Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Alla ska ha lika tillgång till utbildning, oavsett geografisk hemvist eller ekonomiska förhållanden och den ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 4, 8 och 9 §§, skollagen [2010:800]).

En huvudman har vissa skyldigheter att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet

En elev i någon av de obligatoriska skolformerna, dvs. grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmålsundervisning, om detta språk är det dagliga umgängesspråket i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. Dessa krav gäller dock inte för en elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna. En sådan elev ska erbjudas modermålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk. De nationella minoritetsspråken är finska, meänkieli, samiska, romani chib och jiddish. Regeringen eller den myndighets regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om modersmålsundervisning. Sådana föreskrifter får innebära att undervisning ska erbjudas i ett språk bara om ett visst antal elever önskar undervisning i det språket (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 §). För elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gäller motsvarande bestämmelser, med den skillnaden att det för att en elev ska ha rätt

till modersmålundervisning krävs att eleven ska ha goda kunskaper i modersmålet, inte bara grundläggande kunskaper. Detta gäller även i fråga om nationella minoritetsspråk (15 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skollagen). Med stöd av de nämnda bemyndigandena har regeringen meddelat föreskrifter om modersmålsundervisning som bl.a. innebär att en huvudman bara är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett visst språk om det finns en lämplig lärare att tillgå. Det krävs därutöver att minst fem elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det. Sistnämnda krav gäller dock inte om det är fråga om ett nationellt minoritetsspråk (5 kap. 7–13 §§ skolförordningen [2011:185] och 4 kap. 15–21 §§ gymnasieförordningen [2010:2039]). Studiehandledning på modersmål skiljer sig från modersmålsundervisning i det viktiga avseendet att studiehandledning inte är ett ämne i skolan, utan i stället en stödåtgärd för de elever som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ett eller flera ämnen. Av 3 kap. 3 § skollagen följer att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. För att kunna förverkliga att var och en ges den ledning och stimulans som de behöver har en elev enligt skollagen rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd om hon eller han riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Den elev som inte klarar att följa undervisningen på svenska kan få sådant stöd i form av studiehandledning på sitt modersmål i ett eller flera ämnen.

I dag får endast enskilda utföra entreprenad inom skolväsendet

Bestämmelser om när entreprenad är tillåtet inom skolväsendet finns i 23 kap. skollagen. Där anges att kommuner, landsting och enskilda huvudmän får med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person, och i ett visst fall med staten, om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen (entreprenad), enligt vad som närmare anges i kapitlet. Detta innebär att en kommun eller ett landsting bara kan vara beställare, och inte en utförare, av en entreprenad. Den inledande paragrafen, som innehåller definitionen av vad entreprenad innebär, anger inte i vilka skolformer och för vilka uppgifter entreprenad är tillåtet. Detta anges i andra bestämmelser i kapitlet.

Lokaliseringsprincipen begränsar kommunernas och landstingens möjligheter att bistå andra

Utöver att en kommun eller ett landsting i dag enligt skollagen är förhindrad att utföra entreprenad inom skolväsendet, saknar de med hänsyn till den s.k. lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), även befogenhet att ägna sig åt angelägenheter som inte har anknytning till kommunens område eller medlemmar. För att en kommun ska kunna utföra uppgifter inom exempelvis utbildning åt en annan

kommun krävs därför att det i lag görs ett undantag från lokaliseringsprincipen.

Det finns begränsade möjligheter till modersmålsundervisning på entreprenad

I dag är det bara tillåtet att överlämna uppgifter inom utbildning till en enskild i ett fåtal särskilt angivna fall och till staten i ett fall. Det är bl.a. tillåtet för en enskild huvudman att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till en annan enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 4 § skollagen). Motsvarande möjlighet saknas för en kommun eller ett landsting. Skillnaden mellan offentliga och enskilda huvudmäns möjligheter har sin bakgrund i att ett överlämnande av modersmålsundervisning på entreprenad var tillåtet för enskilda huvudmän enligt bestämmelser som tillämpades innan nya skollagen trädde i kraft. Lagstiftaren ansåg i samband med den nya skollagens tillkomst att denna möjlighet borde finnas kvar (prop. 2009/10:165 s. 513). Någon bestämmelse i 23 kap. skollagen som tillåter överlämnande av studiehandledning på entreprenad finns inte.

Det är tillåtet med fjärrundervisning inom huvudmannens organisation

Sedan den 1 juli 2015 är begreppet fjärrundervisning definierat i skollagen. Med fjärrundevisning avses en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen). Till skillnad från entreprenad utförs fjärrundervisningen av samma huvudman, exempelvis från en av huvudmannens skolenheter till en annan. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Regeringen har med stöd av ett bemyndigande meddelat föreskrifter om fjärrundervisning, bl.a. inom vilka ämnen detta ska vara tillåtet. Bland dessa bestämmelser framgår att fjärrundervisning är tillåtet i modersmål och i studiehandledning på modersmålet (29 kap. 22 a § skollagen, 5 a kap. skolförordningen och 4 a kap. gymnasieförordningen). För att skilja mellan fjärrundervisning och sedvanlig undervisning där lärare och elev varken är åtskilda i rum eller tid används i denna lagrådsremiss benämningen ”närundervisning” för den senare formen av undervisning.

Fjärrundervisning kan bara lämnas över på entreprenad till staten och endast i vissa ämnen

Enligt nuvarande bestämmelser får fjärrundervisning på entreprenad överlämnas endast till staten. Denna möjlighet avser bara undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning. Fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning får således inte överlämnas på entreprenad till en enskild, en kommun eller ett landsting (23 kap. 4 § tredje stycket skollagen, 5 a kap. 5 § skolförordningen och 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen).

6 Bättre möjligheter till fjärrundervisning

och entreprenad införs

6.1 Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till andra huvudmän

Regeringens förslag: Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman, endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Även fjärrundervisning i modersmål och av studiehandledning på modersmålet ska då få överlämnas till annan huvudman på entreprenad. Den befintliga möjlighet som en enskild huvudman har att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, oavsett om personen är huvudman eller inte, ska kvarstå, men endast i de fall huvudmannen har gjort rimliga ansträngningar för att anordna undervisningen inom den egna organisationen. Det befintliga bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter för entreprenad ska gälla även i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att även en kommunal huvudman ska få överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person även om denna inte är huvudman. Utredningen föreslår vidare att en huvudman ska kunna överlämna uppgifter som avser studiehandledning på entreprenad också till en enskild fysisk eller juridisk person även om denna inte är huvudman. Utredningen lämnar inte något förslag till bestämmelse om villkor för att en huvudman ska få överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål eller fjärrundervisning i fråga om sådana uppgifter på entreprenad. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på entreprenad eller i fråga om vilka som ska få utföra sådan entreprenad. Det gäller bl.a. Statens skolverk, Migrationsverket, Barnombudsmannen, Statskontoret, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Gävleborgs läns landsting, Borås kommun, Malmö kommun, Sollefteå kommun, Uppsala kommun och Friskolornas riksförbund.

Sveriges Kommuner och Landsting, Statens institutionsstyrelse, Svenskt Näringsliv och Nacka kommun vill gå längre och föreslår att även fjärrundervisning i modersmål och studiehandledning på modersmål på entreprenad ska få utföras av enskilda fysiska eller juridiska personer som inte är huvudmän. Flera remissinstanser förordar dock motsatsen. Skolinspektionen, Umeå universitet och Lärarnas Riksförbund vill att all entreprenad av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, såväl s.k. närundervisning som fjärrundervisning, bara ska få ske mellan huvudmän och avstyrker därför utredningens förslag till den del det avser en möjlighet till överlämnande av uppgifter som avser modermålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad till enskilda fysiska eller juridiska personer som inte är huvudmän. Skolinspektionen påpekar att om entreprenad bara tillåts i förhållande till andra huvudmän får utföraren av entreprenaden stå under direkt tillsyn av myndigheten och bedrivs av lärare som har erfarenhet av att samverka med andra inom skolan, vilket bidrar till kvalitet och likvärdighet på undervisningen. Ytterligare ett antal remissinstanser, däribland Länsstyrelsen i Stockholms län, Borlänge kommun, Östersunds kommun och Lärarförbundet avstyrker visserligen inte uttryckligen utredningens förslag i denna del men framför betänkligheter och problem med att andra än huvudmän tillåts utföra entreprenad, bl.a. eftersom enskilda fysiska och juridiska personen kan prissätta tjänsten att bedriva modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål så lågt att kvalitén på undervisningen riskerar att äventyras. Ingen remissinstans invänder mot utredningens förslag att regeringens förskriftsrätt även ska omfatta entreprenad av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Flera remissinstanser, däribland Länsstyrelsen i Stockholm, Barnombudsmannen, Lärarförbundet och Nationellt centrum för svenska som andraspråk framhåller, i likhet med utredaren, att möjligheten att lägga ut modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad ska användas först när behoven av sådan undervisning inte kan lösas inom den egna organisationen. Förvaltningsrätten i Malmö och Skolinspektionen har efterlyst ett klargörande av detta i författning.

Skälen för regeringens förslag

Det är angeläget att få fler möjligheter till samarbeten kring modersmålsundervisning och studiehandledning

Som framgått av avsnitt 4 finns det ett behov av skapa verktyg för skolhuvudmännen att möta det ökade behovet av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Detta kan uppnås genom att utöka entreprenadmöjligheterna enligt skollagen. Även om en sådan åtgärd inte kommer att lösa hela bristen på lärare anser regeringen, i likhet med Lärarförbundet och flertalet kommuner, däribland Malmö kommun , Uppsala kommun och Östersunds kommun , att ökade möjligheter till entreprenad kan väntas lindra bristen på lärarresurser. Detta kan väntas dels då utökade samarbeten mellan huvudmän medför en effektivare användning av de befintliga lärarresurserna, dels då ett sådant samarbete ökar möjligheterna för modermålslärare och studiehandledare

att få heltidsanställningar vilket, som Nässjö kommun påpekar, gör dessa yrken mer attraktiva.

Utgångspunkten bör vara att huvudmannen bedriver undervisningen själv

Utbildning inom grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola, som är de skolformer som särskilt behandlas i denna lagrådsremiss, ska som utgångspunkt bedrivas av huvudmannen själv. Detta följer i dag av att skollagens bestämmelser om utbildning nästan uteslutande riktar sig till en huvudman eller anställda hos huvudmannen. Principen att en huvudman själv ska bedriva undervisningen kan även motsatsvis anses följa av de undantagsfall, dvs. entreprenadmöjligheter, som anges särskilt i 23 kap. skollagen. Regeringen delar utredningens syn på fördelarna med att huvudmannen bedriver utbildningen själv, vilken även flera remissinstanser såsom Skolinspektionen , Lärarnas riksförbund och Barnombudsmannen har instämt i. Huvudmannen bedriver undervisning med lärare som står under pedagogiskt ledarskap av en rektor och verksamheten omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet som bedrivs av huvudmannen (2 kap. 9 § och 4 kap. 3 § skollagen). Lärare inom samma organisation kan ha lättare att kommunicera och samverka kring en elevs studiesituation, något som är speciellt viktigt för elever som är i behov av studiehandledning på modersmålet som en stödåtgärd. Vidare begränsas då kretsen av personer som hanterar myndighetsutövning, t.ex. betygssättning, till lärare som har erfarenhet av detta. Dessutom utövar Skolinspektionen tillsyn över skolhuvudmännen. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att det är huvudmannen själv som ska anordna undervisningen.

Om möjligheterna till entreprenad ska utvidgas bör det göras med viss försiktighet

Utredningen har föreslagit att modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet ska få överlämnas på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Utredningen motiverar detta med att det handlar om att värna elevernas rätt till modersmålsundervisning och extra anpassningar eller särskilt stöd. Enligt utredningen finns det redan etablerade samarbeten på dessa områden. Enskilda huvudmän anlitar redan i viss utsträckning kommuner för modersmålsundervisning och kommunerna hjälper varandra t.ex. genom utbyte av lärare. Utredningen anser att förslaget innebär att regelverket anpassas till hur verkligheten ser ut i dag på vissa håll. Ett antal remissinstanser, däribland Skolinspektionen, Länsstyrelsen i Stockholms län , Umeå universitet anser att möjligheten att överlämna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad bör begränsas till samarbeten mellan huvudmän. Regeringen instämmer i Skolinspektionens uppfattning att det finns ett antal viktiga fördelar med att ett överlämnande begränsas till en annan huvudman (kommunal eller enskild huvudman). Det kan konstateras att de exempel på entreprenader och samarbeten som utredningen anger i sitt betänkande

också avser samarbeten mellan huvudmän. Som Skolinspektionen påpekar används det vid överlämnande av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet till en annan huvudman lärare som, utöver kompetens för undervisning och studiehandledning, också har kompetens och erfarenhet av att samverka med andra lärare, till exempel när det gäller ämnesöverskridande undervisning. Dessa har även erfarenhet av att arbeta under pedagogiskt ledarskap av en rektor. Som Barnombudsmannen finner angeläget ökar då även sannolikheten att undervisningen genomförs av behöriga lärare. Enligt regeringens mening skulle det, som Lärarförbundet framför, vara otillfredsställande om närundervisning kan överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person som inte lever upp till de krav som ställs på en huvudman. För att de fördelar som kan uppnås med ett överlämnande på entreprenad inte ska gå förlorade finns det därför, enligt regeringens bedömning, skäl till att iaktta försiktighet när entreprenadmöjligheterna ska utvidgas, samtidigt som det är viktigt att tillräckliga möjligheter skapas för att komma till rätta med bristen på lärarresurser.

Om entreprenad ska kombineras med fjärrundervisning bör ytterligare försiktighet iakttas

I den utredning som låg till grund för propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44) förordades en restriktiv tillämpning av fjärrundervisning med hänvisning till att det saknades forskning på området (SOU 2012:76 s. 220). Regeringen framhöll i propositionen uppfattningen att elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna, bl.a. eftersom skolans socialiserings- och värdergrundsuppdrag aktivt bör integreras i undervisningen. Att kravet på lärarledd undervisning kan bli svårt att upprätthålla genom en undervisning där läraren aldrig är närvarande i rummet framhölls också (prop. 2014/15:44 s. 13). Fjärrundervisning har bara varit författningsreglerat en kortare tid sedan riksdagens beslut med anledning av propositionen. Regeringen anser därför att det i dagsläget är för tidigt att bedöma vilken påverkan fjärrundervisning har på elevernas utbildning och instämmer i Skolverkets bedömning att det finns behov av mer kunskap inom området. Regeringen anser därför att det ur ett kvalitetsperspektiv alltjämt finns ett behov av försiktighet i fråga om fjärrundervisning. Utredningen bedömer att det, om en huvudman vid en entreprenadsituation ska koppla på ett moment med fjärrundervisning, är viktigt att detta bara tillåts mellan huvudmän. Utredningen motiverar detta med att det annars tas ett för lång steg från principen att det är huvudmän som ska bedriva undervisningen. Ett fåtal remissinstanser vill dock gå längre än utredningen och anser att huvudmän bör ges möjlighet att överlämna fjärrundervisning på entreprenad även till en enskild fysisk eller juridisk person som inte är huvudman. Svenskt Näringsliv påpekar att privata utförare, t.ex. företag som samlar modersmålslärare och som anordnar tjänsten, kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande. De allra flesta remissinstanser, däribland Statens skolverk, Statens skolinspektion, Lärarförbundet och Nässjö kommun har däremot tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag i denna del. Som nämnts

tidigare anser vidare vissa remissinstanser att samtliga föreslagna utökningar av entreprenadmöjligheterna enbart bör gälla huvudmän som utförare. Även regeringen anser att försiktighet bör iakttas. I ett läge med lärarbrist är det viktigt att lärarresurserna i första hand samlas hos huvudmännen, vilka är de som har ansvar för att bedriva undervisningen. Ett införande av en möjlighet för huvudmän att ingå ett avtal om entreprenad när det gäller fjärrundervisning med andra huvudmän skapar möjligheter för huvudmännen att utnyttja de tillgängliga lärarresurserna på ett effektivt sätt.

I ett första steg bör modersmålsundervisning och studiehandledning på entreprenad ske mellan huvudmän…

Enligt regeringen är det viktigt att den lösning som föreslås för att öka tillgången till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet inte sker på bekostnad av elevens rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet. Flera remissinstanser, däribland Diskrimineringsombudsmannen , Länsstyrelsen i Stockholms län och Borlänge kommun har gett uttryck för en oro över att möjligheten till entreprenad kan komma att missbrukas. Regeringens uppfattning är att den utökade möjlighet till entreprenad som behöver införas måste vara en tillräcklig åtgärd, men att den inte får bli så långtgående att dess konsekvenser blir svåra att överblicka. Som Lärarförbundet framför finns det mycket lite erfarenhet av entreprenad inom barn- och ungdomsutbildningen. Mot bakgrund av de behov av försiktighet som redogjorts för ovan är regeringens bedömning att varje förändring av entreprenadmöjligheterna bör göras stegvis. Efter varje steg bör en noggrann konsekvensanalys av tidigare ändringar göras innan fler ändringar föreslås. Ett angeläget första steg i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning i modersmål på entreprenad är att huvudmän, såväl offentliga som enskilda, får fler möjligheter till samarbeten kring denna verksamhet. Genom att öppna upp för huvudmän att utföra entreprenader kommer det skapas väsentligt bättre förutsättningar än i dag för att anordna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Detta första steg får anses vara ett omfattande sådant, vilket noggrant behöver utvärderas innan entreprenadmöjligheterna utökas ytterligare. Regeringens uppfattning är därför att möjligheterna till modersmålsundervisning och studiehandledning inledningsvis bör tillåtas mellan huvudmän, såsom bl.a. Skolinspektionen förordar. Regeringen anser sammanfattningsvis att förslaget att tillåta entreprenad mellan huvudmän är ett väl avvägt första inledande steg att ta.

…med ett litet undantag

I dag är det inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan tillåtet för en enskild huvudman att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning som närundervisning på entreprenad till andra enskilda fysiska eller juridiska personer, även om de inte är huvudmän (23 kap. 4 § andra stycket skollagen). Den nämnda bestämmelsen är inte konkurrensneutral eftersom den ger enskilda huvudmän en möjlighet att ingå entreprenadavtal som inte offentliga

huvudmän har. Utredningens erfarenhet är dock att denna möjlighet har använts i mycket begränsad utsträckning. Enskilda huvudmäns möjlighet att anlita såväl kommunala och enskilda huvudmän som andra enskilda fysiska och juridiska personer att utföra uppgifter avseende modersmålsundervisning och studiehandleding på modersmål på entreprenad kommer att följas upp i utredningens fortsatta arbete, speciellt i relation till de ökade möjligheter till entreprenad för alla huvudmän som föreslås i denna lagrådsremiss. Tillsvidare ska därför den befintliga möjlighet som en enskild huvudman har att överlämna modersmålsundervisning som närundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, oavsett om personen är huvudman eller inte kvarstå, men bara i de fall huvudmannen har gjort rimliga ansträngningar för att anordna undervisningen inom sin egen organisation.

Det ska införas ett villkor för att modersmålsundervisning och studiehandledning på entreprenad ska tillåtas

Utredningens bedömning är att de utökade möjligheterna till entreprenad är tänkta att komma till användning först om behovet inte kan lösas inom huvudmannens egen organisation. Utredningen betonar även att möjligheten till entreprenad inte ska användas i syfte att minska kostnaderna. Svenskt Näringsliv pekar i sitt remissvar på att det genom entreprenad finns möjligheter att optimera skolorganisationen och spara pengar, särskilt i en verksamhet som omfattar få timmar och sker efter skoltid. Regeringen har ingen invändning mot att en positiv konsekvens av entreprenad är ett effektivare resursutnyttjande, men delar utredningens uppfattning att syftet med entreprenadmöjligheten inte ska vara att minska huvudmannens kostnader utan att öka elevers tillgång till undervisning. Regeringen anser vidare, i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i Malmö , att utgångspunkten att de utökade möjligheterna till entreprenad är tänkta att komma till användning först om behovet inte kan lösas inom huvudmannens egen organisation, inte kommer till tydligt uttryck i den föreslagna författningstexten. Regeringen föreslår därför att det införs en uttrycklig bestämmelse med innebörd att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet endast får överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Detta bör komma till uttryck i lagtext även i fråga om den möjlighet som en enskild huvudman har att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet då förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. I områden där det finns många som talar ett visst språk torde en huvudmans förutsättningar att anordna utbildningen inom den egna organisationen vara bättre än i områden där få talar det aktuella språket. När det gäller modermålsundervisning finns det även skäl att påpeka att det inte uppstår någon utökad skyldighet för huvudmannen att anordna modersmålsundervisning bara för att utökade möjligheter till entreprenad införs. En huvudman är således fortfarande bara skyldig att anordna modersmålsunder-

visning i ett visst språk om det finns en lämplig lärare att tillgå, trots entreprenadmöjligheten. Det krävs därutöver att minst fem elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det, såvida det inte är fråga om ett minoritetsspråk. Om en huvudman således har ansträngt sig för att finna en sådan lämplig lärare som avses i 5 kap. 10 § skolförordningen (2011:185) och inte lyckats med detta får denne anses ha vidtagit sådana åtgärder som rimligen kan krävas. Det är då upp till huvudmannen om denne vill utnyttja möjligheten till entreprenad eller inte. Om en huvudman redan har ingått ett entreprenadavtal som omfattar en elevs modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får det dock anses rimligt att huvudmannen kan fullfölja det avtalet även om en lämplig lärare hos huvudmannen anställs under tiden.

Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter ska utsträckas

Enligt 23 kap. 7 § skollagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om de entreprenader som är reglerade i skollagen. Regeringen anser, likhet med utredningen, att detta bemyndigande bör utsträckas till att även omfatta överlämnande av modersmålsundervisning, studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning när det gäller modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. För att bättre kunna följa upp i vilken omfattning, och i vilka situationer, entreprenad kommer tillämpas samt för att underlätta tillsynen överväger regeringen att med stöd av detta bemyndigande, i förordning föreskriva om en skyldighet för en huvudman att på ett lämpligt sätt anmäla entreprenadavtal till Skolinspektionen.

Kvalitetssäkrande åtgärder behövs

Ett flertal remissinstanser har i anslutning till sina synpunkter på utredningens förslag i sak efterlyst kvalitetssäkrande åtgärder, i huvudsak i förhållande till fjärrundervisning. Exempelvis Statens skolverk, Umeå universitet, Diskrimineringsombudsmannen, Helsingborgs kommun och Lärarnas riksförbund har framfört behov av kompetensutveckling av lärare för fjärrundervisning eller att det behövs utvärdering av den nya lagstiftningen kring fjärrundervisning, medan Malmö kommun och Skellefteå kommun har uttryckt oro över kostnader för investeringar i tekniska lösningar. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att bevaka hur fjärrundervisning påverkar elevernas utbildning. Skolverket har ett pågående uppdrag att följa upp hur fjärrundervisning används i grundskolan och motsvarande skolformer, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för att få mer kunskap inom området. Inom ramen för regeringsuppdraget om nationella skolutvecklingsprogram ska Skolverket genomföra kompetensutvecklings- och stödinsatser för att stödja huvudmän och skolor, bl.a. när det gäller arbetssätt och arbetsformer i ämnen och ämnesövergripande arbete med syftet att kunna anpassa undervisningen utifrån elevers olika behov. Stödåtgärder ska även utformas för lärare som arbetar med elever i behov av särskilt stöd och it som pedagogiskt verktyg.

6.2 Skollagens definition av entreprenad behöver göras mer neutral

Regeringens förslag: Skollagens definition av entreprenad ska ändras så att den blir neutral i förhållande till vem som får vara utförare av en entreprenad. Med entreprenad ska avses att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Regeringen får i dag, när det finns särskilda skäl, medge att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman överlämnar åt en enskild fysisk eller juridisk person att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. På grund av ändringen av entreprenaddefinitionen utvidgas regeringens dispensmöjlighet till att omfatta att sådan undervisning även får överlämnas till någon annan än en enskild fysisk eller juridisk person.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utredningens förslag anges dock beställaren som ”en huvudman”. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget i sak. Några remissinstanser, däribland Svenskt Näringsliv och Förvaltningsrätten i Malmö, framhåller att begrepp, som ”entreprenad” och ”någon annan”, vilka används i bestämmelsen bör ersättas med mer ändmålsenliga begrepp. Andra remissinstanser som Statens skolverk , Specialpedagogiska skolmyndigheten och Statens institutionsstyrelse har betonat att det även finns ett behov av att se över statens möjligheter till entreprenad.

Skälen för regeringens förslag

Skollagens definition av entreprenad ska ändras så att den blir mer neutral

Entreprenaddefinitionen i 23 kap. 1 § skollagen tillåter inte andra utförare av entreprenad än enskilda fysiska eller juridiska personer, och i vissa fall staten. För att kunna tillåta en kommun eller ett landsting att utföra modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad behöver därför definitionen ändras så att den blir mer neutral i förhållande till vem som utför en entreprenad. I likhet med vad som gäller i dag får definitionen kompletteras med uttryckliga bestämmelser för de entreprenadsituationer som ska vara tillåtna och i de bestämmelserna kan också inskränkningar göras. Till skillnad från utredningen anser dock regeringen att den nuvarande preciseringen av de potentiella beställarna av entreprenader som ”kommuner, landsting och enskilda huvudmän” bör behållas, i vart fall för närvarande. Därför bör entreprenaddefinitionen avse att kommuner, landsting och enskilda huvudmän med bibehållet huvudmannaskap får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet 20 enligt skollagen. Formuleringen ”någon annan” är densamma som före-

kommer på annan plats i kapitlet och får anses omfatta alla former av fysiska och juridiska personer, inklusive andra huvudmän och staten. Utredningen påpekar att en ändring av begreppsanvändningen kommer att övervägas i slutbetänkandet. Regeringen, som i och för sig delar Svenskt näringsliv och Förvaltningsrätten i Malmös synpunkt att lämpligare begrepp än de som i dag används i bestämmelsen kan finnas, instämmer i utredningens bedömning att begreppssanvändningen bör ses över i samband med att hela strukturen på kapitlet ses över. Regeringen instämmer vidare i bl.a. Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndighetens synpunkt att även entreprenadförutsättningarna för de statliga skolformerna behöver ses över. Därutöver finns, som Statens institutionsstyrelse påpekar, utbildning vid särskilda ungdomshem som inte anordnas av sådana huvudmän som avses enligt 2 kap. skollagen och som därmed inte heller omfattas av entreprenadmöjligheten enligt 23 kap. Regeringen avser att även i denna fråga återkomma till riksdagen med ett ställningstagande efter att utredningen har lämnat sitt slutbetänkande.

Regeringens dispensmöjlighet ändras

Om det finns särskilda skäl får regeringen enligt 23 kap. 5 § skollagen efter ansökan av en kommun, ett landsting, eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i bestämmelsen medge att kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Bemyndigandet omfattar, på grund av att entreprenaddefinitionen i dess gällande lydelse innebär att endast enskilda kan vara utförare av en entreprenad, bara en möjlighet för regeringen att medge överlämnande av sådana uppgifter till en enskild fysisk eller juridisk person. Regeringen delar utredningens bedömning att i och med att entreprenaddefinitionen ändras bör detta bemyndigande fortsättningsvis omfatta även en möjlighet för regeringen att genom dispens tillåta överlämnande på entreprenad till samma krets utförare som avses i den nya entreprenaddefinitionen. Genom paragrafhänvisningar i bestämmelsen framgår att regeringens bemyndigande omfattar all undervisning som inte riksdagen i samma kapitel redan har föreskrivit om. För att den ordningen ska kvarstå behöver det införas en hänvisning även till de nya bestämmelserna om möjligheter till överlämnande av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål och till sådan fjärrundervisning på entreprenad som föreslås i denna lagrådsremiss.

6.3 Kommuner och landsting ska ges befogenhet att utföra uppgifter inom utbildning på entreprenad

Regeringens förslag: Ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip ska införas i skollagen som gör det möjligt för kommuner och landsting att utföra utbildning på entreprenad åt en annan huvudman inom skolväsendet.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Svenskt Näringsliv tillstyrker förslaget i sak, men förordar att bestämmelsen i stället infogas i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

Skälen för regeringens förslag

Lokaliseringsprincipen begränsar kommunernas och landstingens möjligheter att bistå andra

Det kommunala självstyret innebär bl.a. att kommunerna och landstingen har en relativt stor frihet att själva organisera sin verksamhet. Bestämmelserna i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) begränsar emellertid den kommunala kompetensen till angelägenheter som är av allmänt intresse, har anknytning till kommunens område eller medlemmar (ofta kallat lokaliseringsprincipen), och inte enbart ska hanteras av en annan särskilt utpekad. Att utföra utbildning inom skolväsendet får anses vara en angelägenhet av allmänt intresse som inte enbart ska hanteras av en särskilt utpekad. En kommun eller ett landsting kan dock enligt lokaliseringsprincipen inte utföra undervisning på entreprenad om angelägenheten inte har anknytning till kommunens område eller medlemmar. Ett undantag från lokaliseringsprincipen behöver därför införas om en kommun eller ett landsting ska kunna tillhandahålla sådan modersmålsundervisning eller studiehandledning på entreprenad som regeringen föreslår i denna lagrådsremiss.

Kommuner och landsting ska ges befogenhet att utföra utbildning på entreprenad

Som framgår i kapitel 4 har Sveriges Kommuner och Landsting, Friskolornas riksförbund och Statens skolinspektion betonat att det saknas tillräckliga möjligheter till samarbeten mellan huvudmän. Regeringen har i propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. förordat att kommuner samverkar med varandra i kommunalförbund eller genom gemensam nämnd inom ett verksamhetsområde framför att lagstiftaren inför ett generellt undantag från lokaliseringsprincipen. Om undantag från lokaliseringsprincipen ska införas bör det övervägas om det finns skäl att begränsa undantaget geografiskt, t.ex. till angränsande kommuner eller landsting (prop. 2008/09:21, s. 26). Regeringen instämmer i nuvarande utrednings bedömning att de möjligheter till kommunala samarbeten som finns genom exempelvis kommunalförbund inte är tillräckliga. I dag kan ett kommunalförbund inte utföra enstaka uppgifter inom utbildning eftersom kommunalförbundet inte är en enskild, utan en offentligrättslig, juridisk person. Det kan inte uteslutas att i och med de nya entreprenadbestämmelserna kan kommunalförbund bildas för att erbjuda modersmålsundervisning i ett visst språk på entreprenad, i vart fall i förhållande till kommunalförbundets medlemmar. Däremot begränsar den ovan

nämnda lokaliseringsprincipen ett sådant kommunalförbunds möjligheter att bistå andra kommuner, eller fristående skolor i sådana kommuner. Att använda kommunalförbund kan inte heller bli en tillräcklig lösning. Detta eftersom behovet av modersmålsundervisning förändras fort och en kommun skyndsamt behöver kunna reagera på detta. En kommun kan dock inte alltid i förhand veta när ett behov av ett visst språk uppstår, eller vilken kommun som kan tillhandahålla språket inom ramen för ett kommunalförbund. Kompetensen kan finnas i en kommun som inte ingår i kommunalförbundet utan som finns i en annan del av landet. Mängden kommunalförbund som till slut skulle ha bildats, för en förhållandevis begränsad uppgift inom skolan, skulle bli ganska stor. Dessutom är det troligt att bildandet av samarbeten, och senare nedläggningen av dessa, skulle släpa efter det faktiska behovet eftersom den kommunala hanteringen är förenad med beredning och beslutsfattande, vilket behöver få ta tid. Entreprenadavtal däremot torde kunna ingås mer skyndsamt när en rektor med delegation att fatta entreprenadbeslut har ett upparbetat kontaktnät med andra huvudmän. Därför behöver kommuner en befogenhet att ingå andra typer av samarbeten än de som redan tillåts. Ett undantag från lokaliseringsprincipen som tillåter ett kommunalt samarbete som inte begränsas av lokaliseringsprincipen behöver därför införas. Eftersom skollagen reglerar ett stort och för kommuner obligatoriskt område och då samtliga förutsättningar för entreprenad inom skolväsendet finns reglerade i 23 kap. skollagen är det regeringens bedömning, till skillnad från Svensk Näringsliv , att bestämmelsen bör placeras i entreprenadkapitlet då det bidrar till överskådligheten av lagstiftningen, på samma sätt som en liknande bestämmelse har intagits i 16 § bibliotekslagen (2013:801) för bibliotekens område.

6.4 I övrigt ska samma förutsättningar för entreprenad gälla

Regeringens förslag: De befintliga bestämmelserna om entreprenad ska kompletteras med uppgifter om till vem som entreprenaden får överlämnas. Kompletteringarna ska göras för att samma förutsättningar som i dag finns för att överlämna uppgifter på entreprenad ska bestå i sak.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I dag anger 23 kap. 2 §, 3 § och 4 § första och andra styckena vilka huvudmän som får överlämna en viss uppgift på entreprenad. Bestämmelserna anger dock inte till vem som uppgifterna får överlämnas eftersom detta fram till nu har framgått av entreprenaddefinitionen i 1 §. I och med förslaget till ändrad entreprenaddefinition behöver bestämmelserna kompletteras med uppgifter om utförare av entreprenaderna för att samma förutsättningar som tidigare ska bestå i sak. 23

7 Ikraftträdande

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2016. Lagändringarna tillämpas inte på entreprenadavtal som avser modersmålsundervisning och som har ingåtts före ikraftträdandet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Utredningen lämnar dock inte något förslag till övergångsbestämmelse. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Regelrådet anmärker på att utredningen inte har redovisat behov av speciella informationsinsatser. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att de lagändringar som föreslås ska genomföras så snart som möjligt med hänsyn till att huvudmännen ska kunna förbereda införandet. Hänsyn ska också tas till skolans läsår. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft den 1 augusti 2016. Regeringen föreslår bl.a. att det införs ett villkor för att uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad. Villkoret innebär att huvudmannen först ska ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. De avtal som en enskild huvudman före ikraftträdandet av lagändringarna har ingått med en enskild fysisk eller juridisk person om överlämnande av uppgifter som avser modersmålsundervisning bör undantas från detta villkor genom övergångsbestämmelser. Några särskilda informationsinsatser bedöms inte behövas. Problemställningen, utredningens förslag och att regeringen avser att lägga en proposition i frågan får anses vida känd bland huvudmännen. Huvudmännen är i sin tur är bäst lämpade att informera elever och vårdnadshavare om eventuell modersmålsundervisning, som tidigare inte har kunnat anordnas, men som i och med förändringen nu kommer kunna anordnas.

8 Konsekvenser av föreslagna åtgärder

8.1 Konsekvenser för elever och lärare

Sverige har ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter. En av barnkonventionens grundprinciper är barnets rätt till utveckling som också har nära samband med barnets rätt till utbildning. Syftet med de bestämmelser som föreslås i denna lagrådsremiss är att skapa bättre förutsättningar för modersmålsundervisning och studiehandledning på

modersmålet och därigenom säkerställa att elever tillhandahålls en likvärdig utbildning av god kvalitet. Ur ett elevperspektiv finns det behov av försiktighet med entreprenad inom skolväsendet. Kommunikation och samverkan kring och med eleven och dennas studiesituation underlättas om läraren redan arbetar på elevens skola. Antalet personer som hanterar myndighetsutövning gentemot eleven, såsom vid betygssättning, begränsas också därmed. Under rådande omständigheter kan dock entreprenadlösningar vara såväl angelägna som befogade. Östersunds kommun har betonat att närundervisning på entreprenad kan föranleda att arbetsmiljöfrågor såsom chefs ansvar för lärare behöver övervägas. Genom entreprenad ökar en lärares möjlighet att bli heltidsanställd hos en huvudman i stället för att ha sin anställning uppdelad mellan flera olika arbetsgivare. Beroende på hur entreprenaden organiseras kommer lärarnas och elevernas restider att påverkas. Närundervisning på entreprenad kan nämligen anordnas antingen genom att läraren åker till skolor där eleverna finns, eller genom att elever från olika skolor åker till lärarens arbetsplats. Oavsett vilken lösning av de två som väljs innebär det att utbildningen kommer bedrivas där såväl elever som lärare är på plats i samma rum, vilket i de flesta fall är att föredra framför fjärrundervisning. Omfattningen av fjärrundevisning kommer sannolikt att öka eftersom det blir möjligt att kombinera fjärrundervisning med entreprenad. Fjärrundervisning kan medföra ytterligare behov av förberedelsearbete för läraren. Fjärrundervisning kan också medföra behov av nya undervisningsmetoder och kunskaper i att använda informations- och kommunikationsteknik som ett pedagogiskt verktyg. Samtidigt kan den föreberedelsetiden tjänas in genom att antalet resor kan minska jämfört med om endast närundervisning på entreprenad skulle vara tillåtet. Förslagen till bestämmelser kommer kräva att huvudmannen på ett genomtänkt vis stöttar läraren och skapar förutsättningar för att i synnerhet fjärrundervisande lärare får goda förutsättningar att kunna genomföra sitt uppdrag. Hur lärare bäst stöttas behandlas bl.a. inom regeringsuppdraget nationella skolutvecklingsprogram som ska utföras av Skolverket (U2015/03844/S). Skolverkets uppdrag syftar bl.a. till att genomföra kompetensutvecklingsoch stödinsatser för att stödja skolor, bl.a. när det gäller arbetssätt och arbetsformer i ämnen och ämnesövergripande arbete, att utforma stödåtgärder som når elever i behov av särskilt stöd och it som pedagogiskt verktyg.

8.2 Konsekvenser för det kommunala självstyret

Kommuner och landsting kommer genom de föreslagna bestämmelserna att få befogenhet att bedriva och överlämna bl.a. modersmålsundervisning på entreprenad. Som framgår av avsnitt 6.1. skapar detta bättre förutsättningar för huvudmännen att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet till eleverna, utan att det innebär någon skyldighet. Regeringens förslag medför därför ingen inskränkning i det kommunala självstyret.

8.3 Ekonomiska konsekvenser för huvudmännen

Regelrådet finner att utredningens redovisning av hur förslagen påverkar företagens administrativa och andra kostnader är bristfällig eftersom redovisningen saknar tillräckliga uppgifter för att ett sådant ställningstagande ska kunna göras. Att beräkna den administrativa bördan på sätt som Regelrådet efterfrågar är svårt eftersom den till stor del styrs av den enskilda huvudmannens egen ambitionsnivå. De enskilda skolhuvudmännens redovisning ses för närvarande över inom Skolkostnadsutredningen (U 2014:14). Att i dagsläget begära att enskilda huvudmän tillhandahåller närmare underlag i fråga om sådana kostnader kan föranleda ökad administrativ börda för företagen och de kan anse sig vara tvungna att tillhandahålla information som uppfattas utgöra företagshemligheter. Det bör också understrykas att förslagen i denna lagrådsremiss om nya entreprenadmöjligheterna är frivilliga att använda för de enskilda huvudmännen. Därför skapas inte några skyldigheter för företagen. Detsamma gäller för de kommunala huvudmännen. En enskild huvudman som vill överlåta uppgifter på entreprenad omfattas inte av det regelverk som lagen (2007:1091) om offentlig upphandling medför och kan därför fritt anpassa sin upphandling, och därmed sin administration, efter företagets förutsättningar och behov. En enskild huvudman kommer, i likhet med en kommunal huvudman, att ha kostnader för nödvändig avtalsuppföljning och för att säkerställa att elevens rätt till utbildning enligt skollagen respekteras. Samtidigt slipper en huvudman det arbetsgivaransvar som följer när läraren är anställd i den egna verksamheten. Enskilda huvudmän kommer att ersättas för sina kostnader via grundbelopp och tilläggsbelopp på samma sätt som sker i dag, dvs. ersättningen bestäms efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av medel till sin skola. När en kommun eller ett landsting erbjuder sig att utföra modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad åt en annan huvudman får kommunen eller landstinget enligt 8 kap. 3 c kommunallagen (1991:900) inte ta ut en avgift som är högre än självkostnaden. Avgiften motsvarar den kostnad som kommunen har för att erbjuda tjänsten, vilket dessutom i huvudsak bör överensstämma med den ersättning som en fristående skola enligt 10 kap. 39 § skollagen har rätt att erhålla inom tilläggsbeloppet när modersmålsundervisning ska anordnas. Regeringen bedömer därför att vare sig kommunala eller enskilda huvudmän kommer få någon nettokostnad till följd av de förslag som följer av denna lagrådsremiss. Snarare kommer samordningsvinster som kan vara kostnadsreducerande att uppstå. När det gäller frågan om möjliga utförare av entreprenader är marknaden för säljverksamhet av modersmålsundervisning i dag mycket begränsad. Möjligheten för enskilda huvudmän att överlåta modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person kommer dock att finnas kvar.

8.4 Konsekvenser för staten

Förslagen i lagrådsremissen föranleder ingen förändring i sak för staten i egenskap av anordnare av utbildning enligt skollagen. Däremot avser regeringen att överväga om det bör föreskrivas att en huvudman inom skolväsendet ska anmäla en entreprenad till Statens skolinspektion. Det kan vidare inte uteslutas att förslagen i lagrådsremissen kan innebära visst ökat behov av tillsyn eller prövning av statliga myndigheter som Skolinspektionen, Konkurrensverket och domstolar. Regeringen bedömer emellertid att de ökade arbetsuppgifterna är marginella och ska kunna rymmas inom myndigheternas anslag. Som konstaterats bl.a. i avsnitt 6.1 kan förslagen om fjärrundervisning på entreprenad skapa ett behov av kvalitetssäkrande åtgärder. I ett pågående uppdrag inom ramen för Statens skolverks regleringsbrev ska verket följa upp och utvärdera hur fjärrundervisning används i grundskolan och motsvarande skolformer, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan både när det gäller den fjärrundervisning som permanent är tillåten och den försöksverksamhet med fjärrundervisning som pågår tom. läsåret 2016/17. Målet med regeringsuppdraget om nationella skolutvecklingsprogram som berörs i avsnitt 7.1, är vidare bl.a. att Skolverket ska genomföra kompetensutvecklings- och stödinsatser för att stödja huvudmän och skolor, bl.a. när det gäller arbetssätt och arbetsformer i ämnen och ämnesövergripande arbete med syftet att kunna anpassa undervisningen utifrån elevers olika behov, att utforma stödåtgärder för elever i behov av särskilt stöd och it som pedagogiskt verktyg. Inom ramen för dessa projekt bör en kontinuerlig uppföljning och utveckling av undervisningsmetoder och kunskaper i att använda informations- och kommunikationsteknik göras när ökade möjligheter till fjärrundervisning införs.

8.5 Konsekvenser för jämställdheten och för de integrationspolitiska målen

Förslagen i sig är könsneutrala. Däremot är det känt sedan tidigare att flickor och pojkar presterar olika resultat i skolan. Regeringen avser att följa hur en ökad användning av entreprenad, i kombination med fjärrundervisningen, påverkar flickor och pojkars möjligheter till en likvärdig utbildning. En god utbildning minskar ojämlikhet och förbättrar möjligheterna till integration. Förslagen i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad kommer innebära att antalet elever som får tillgång till detta ökar och förbättrar därmed möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

8.6 Konsekvenser för den personliga integriteten

Datainspektionen påtalar att förslaget om studiehandledning på entreprenad kan medföra behandling av särskilt integritetskänsliga eller känsliga

personuppgifter, vilket bör analyseras. När det gäller behandling av personuppgifter tillämpas personuppgiftslagen (1998:204), PUL. Den som utför uppgifter inom utbildning ansvarar för att den bedrivs i enlighet med gällande lagar och andra författningar, däribland PUL och eventuell speciallagstiftning som gäller för utföraren. Det måste bl.a. säkerställas att behandling av känsliga personuppgifter som rör etnicitet, får behandlas. Även enskilda utförare av modersmålsundervisning på entreprenad har en skyldighet att följa lagstiftning såsom PUL, och en huvudman bör försäkra sig om att en entreprenör gör detta.

8.7 Konsekvenser för Sveriges medlemskap i Europeiska unionen

Förslagen i denna promemoria avser inte frågor som regleras i EU-rätten.

9 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)

23 kap. Entreprenad och samverkan

1 §

Kommuner, landsting och enskilda huvudmän får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar hindrar inte att en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad.

Paragrafen innehåller bestämmelser om grundläggande förutsättningar för entreprenad inom skolväsendet, såsom uppgift om vem som får ingå entreprenadavtal och vilka bestämmelser som ska tillämpas vid entreprenad. Första stycket ändras på så sätt att kretsen av utförare av entreprenad vidgas. Av bestämmelsens nuvarande lydelse följer att endast en enskild fysisk eller juridisk person, och i vissa fall staten, får utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet på entreprenad. Av den nya definitionen följer att kommuner, landsting och enskilda huvudmän med bibehållet huvudmannaskap får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen,

dvs entreprenaddefinitionen ändras så att den blir neutral i fråga om utförare. Det andra stycket är nytt och innebär att det införs ett undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen som följer av 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Genom undantaget ges kommuner och landsting befogenhet att utföra undervisning på entreprenad inom skolväsendet även om angelägenheten inte har anknytning till kommunens eller landstingets område eller medlemmar. Det nya tredje stycket motsvarar det andra stycket enligt paragrafens nuvarande lydelse. Övervägandena finns i avsnitt 6.2 och 6.3.

2 §

Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppgifter inom vissa angivna skolformer som får överlämnas på entreprenad. Ändringen innebär att det av paragrafens lydelse framgår att uppgifter inom de angivna skolformerna endast får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, vilket enligt nuvarande bestämmelser i stället följer av entreprenaddefinitionen i 1 §. Ändringen innebär således inte någon ändring i sak. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.

3 §

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Paragrafen innehåller bestämmelser om entreprenad när det gäller uppgifter som inte är hänförliga till undervisning. Ändringen innebär att det av paragrafens lydelse framgår att uppgifter inom de angivna skolformerna endast får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, vilket enligt nuvarande bestämmelser i stället följer av entreprenaddefinitionen i 1 §. Ändringen innebär således inte någon ändring i sak. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.

3 a §

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studie-

handledning på modersmålet överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. En enskild huvudman får även överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning till en enskild fysisk eller juridisk person. Uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om överlämnande av uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad. Första stycket innebär att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet inom skolformerna grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Andra stycket motsvarar 4 § andra stycket i dess nuvarande lydelse i sak. Av tredje stycket följer att en huvudman bara får överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad om huvudmannen först har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet. Däribland ska beaktas att förutsättningarna för att anordna utbildningen i den egna organisationen kan variera mellan huvudmän. I områden där det finns många som talar ett visst språk torde en huvudmans förutsättningar att anordna utbildningen inom den egna organisationen vara bättre än i områden där få talar det aktuella språket. När det gäller modermålsundervisning finns det även skäl att påpeka att det inte uppstår någon utökad skyldighet för huvudmannen att anordna modersmålsundervisning bara för att utökade möjligheter till entreprenad införs. Om en huvudman har ansträngt sig för att finna en sådan lämplig lärare för modersmålsundervisning som avses i 5 kap. 10 § skolförordningen (2011:185) och inte lyckats med detta får denne anses ha vidtagit sådana åtgärder som rimligen kan krävas. Det är då upp till huvudmannen om denne vill utnyttja möjligheten till entreprenad eller inte. Om en huvudman har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen, men inte lyckats med detta och därför ingått ett entreprenadavtal får det vidare anses rimligt att huvudmannen fullföljer det avtalet även om huvudmannen sedan får möjlighet att anställa eller anställer en lämplig lärare under avtalets löptid. Övervägandena finns i avsnitt 6.1.

3 b §

Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Paragrafen, som är ny , innehåller bestämmelser om entreprenad när det gäller vissa karaktärsämnen. Paragrafen motsvarar den tidigare lydelsen av 4 § första stycket. Ändringen innebär således inte någon ändring i sak.

4 §

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Inom dessa skolformer får uppgifter som avser fjärrundervisning även överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, om fjärrundervisningen avser sådana uppgifter som anges i 3 a § första stycket och villkoret i 3 a § tredje stycket är uppfyllt.

Paragrafen innehåller en uppräkning av de situationer när uppgifter som avser fjärrundervisning får överlämnas på entreprenad inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Paragrafens första mening motsvarar den nuvarande lydelsen av paragrafens tredje stycke första meningen. Paragrafens andra mening är ny och innebär att uppgifter som avser fjärrundervisning dessutom får överlämnas till en annan huvudman om fjärrundervisningen avser sådana uppgifter som anges i 3 a § första stycket, dvs. modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Det krävs dock att huvudmannen först har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen enligt 3 a § tredje stycket. Övervägandena finns i avsnitt 6.1.

5 §

Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i 2 och 3 a – 4 §§ medge att kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad.

Paragrafen ger i dess nuvarande lydelse regeringen möjlighet att, om det finns särskilda skäl, efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i vissa paragrafer i kapitlet medge att kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Paragrafen ska i dess nuvarande lydelse förstås mot bakgrund av att entreprenad enligt 1 § i dess nuvarande lydelse bara kan utföras av enskilda fysiska eller juridiska personer. Den ovan behandlade ändringen i 1 § medför således att dispens enligt 5 § även kan meddelas i fråga om andra utförare än enskilda fysiska och juridiska personer.

Genom paragrafhänvisningar i bestämmelsens nuvarande lydelse framgår att regeringens bemyndigande omfattar all undervisning som inte riksdagen i samma kapitel redan har föreskrivit om. Paragrafhänvisningarna ändras till att även omfatta de nya bestämmelserna i 3 a och 3 b §§. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.

7 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 2 och 3 a –5 §§.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader. Ändringen av paragrafen innebär i sak att bemyndigandet att meddela föreskrifter, utöver vad som tidigare har gällt, nu även omfattar de nya entreprenadmöjligheter som föreslås i denna lagrådsremiss. Det har även gjorts en redaktionell ändring genom vilken information i slutet av bestämmelsen, som inte anses nödvändig, har tagits bort. Övervägandena finns i avsnitt 6.1.

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet ökade möjlig-

heter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12)

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är att föreslå hur skolhuvudmän för grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvärdig tillgång till utbildning. I en första del ska utredningen föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen ska dessutom ta ställning till om skolhuvudmän ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärrundervisning på entreprenad. Denna del redovisas i detta delbetänkande.

Gällande rätt

Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen [2010:800]). En handledare ska vara närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Fjärrundervisning får i dag anordnas inom huvudmannens egen organisation inom vissa ämnen, däribland modersmål, samt för studiehandledning på modersmål under vissa förutsättningar. Dels är det tillåtet när det inte finns någon legitimerad och behörig lärare, eller när det gäller studiehandledning på modersmålet annan lämplig person, inom huvudmannens skolenhet. Dels är det tillåtet när elevunderlaget är otillräckligt. Med entreprenad enligt skollagen avses enligt 23 kap. 1 § att huvudmannen med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. I dag är det endast möjligt att sluta entreprenadavtal med en enskild fysisk eller juridisk person och, i vissa fall som rör fjärrundervisning, med staten. Motsatsvis framgår det av 1 § att entreprenadavtal i dag inte får slutas med en kommun eller ett landsting. Kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen som sluter avtal om entreprenad ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehåll men låter någon annan sköta själva utförandet. 33

Bilaga 1 En enskild huvudman får enligt 23 kap. 4 § överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Detta är däremot inte tillåtet för en kommun eller ett landsting enligt dagens regler. Särskilda regler gäller för fjärrundervisning på entreprenad.

Dagens situation

Elever i skolan ska få utveckla sina språkkunskaper både för att öka sina möjligheter att kommunicera och för att nå så långt som möjligt i skolans olika ämnen. För elever med ett annat modersmål än svenska är det viktigt att få utveckla båda sina språk, både modersmålet och svenska språket. Det är också en av flera framgångsfaktorer för nyanlända elevers lärande att de ges möjlighet att stärka ämneskunskaper och språk parallellt. Under 2000-talet har andelen elever med annat modersmål än svenska ökat stadigt. Dessutom har många nyanlända elever kommit den senaste tiden. Det totala antalet ansökningar om asyl som inkom till Migrationsverket under 2015 var knappt 163 000 stycken. Av dessa var cirka 52 000 i åldrarna 7–17 år. Utöver de asylsökande har även andra barn och unga kommit till landet under det gångna året, t.ex. anhöriginvandrade. För både modersmål och svenska som andraspråk råder sedan länge en allvarlig brist på lärare och det finns svårigheter att rekrytera ny personal. Samtidigt ökar efterfrågan på sådan kompetens. Riksdagen har tillkännagivit för regeringen att en utredning bör tillsättas om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Dessutom har såväl Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Friskolornas riksförbund som Statens skolinspektion tillskrivit utbildningsministern om att tillåta fjärrundervisning i modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad.

Bilaga 1 Utredningens förslag för modersmåls-

undervisning och studiehandledning på modersmål

Utredningen har haft som utgångspunkt att finna en lösning som effektivt kommer till rätta med problemet och som dessutom snabbt kan vara på plats. Lösningen ska faktiskt bidra till ökad tillgång till utbildning för eleverna. Utredningen menar att det förslag som bäst tillgodoser utgångspunkterna är ett som ökar möjligheterna för huvudmännen att hjälpa varandra med att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Det är framför allt hos olika huvudmän som kompetensen för sådan undervisning och studiehandledning i dag finns. Genom att förena möjligheterna att hjälpa varandra med fjärrundervisning kan dessutom samordningsvinster uppnås för huvudmän vars behov av verksamheterna är av mindre omfattning. Eftersom skollagen reglerar vilka som är och vilka som får vara huvudmän inom skolväsendet, samt vilket ansvar som följer med huvudmannaskapet, bör utgångspunkten vara att varje skolhuvudman inom ramen för den egna organisationen ska kunna anordna den utbildning och ge den undervisning som eleverna i den aktuella skolformen har rätt till. Utredningen instämmer i den princip som förefaller gälla och som innebär att huvudmännen ska anordna undervisningen inom den egna organisationen och att elever primärt ska undervisas av lärare som finns på plats i skolan. Det måste dock finnas vissa möjligheter till undantag från denna princip för att eleverna ska få tillgång till en utbildning av god kvalitet. Ett undantag från nämnda princip bör enligt vår mening göras för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen konstaterar att det finns tre faktorer som talar för att ett undantag görs för just dessa verksamheter. För det första finns det redan etablerade samarbeten på dessa områden. För det andra är det verksamhet som bedrivs i begränsad omfattning och, i fråga om ämnet modersmål, ett frivilligt ämne för eleverna. För det tredje kan möjligheterna till entreprenad göra det mer attraktivt att arbeta som modersmålslärare och studiehandledare. Därför föreslår utredningen att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Genom ökat samarbete mellan huvudmän, såväl offentliga som enskilda, kan eleverna få ökad tillgång till undervisning, t.ex. i andra modersmål än vad som annars hade varit fallet. Samtidigt kvarstår huvudmannaskapet, dvs. det huvudsakliga ansvaret för undervisningen, för en elev där det i dag finns. För att uppnå detta förslag måste nuvarande begränsningar i bestämmelserna för entreprenad för dessa verksamheter ändras. Konkret innebär förslaget att förändra regelverket i 23 kap. skollagen för att tillåta att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet överlämnas till andra på entreprenad.

Bilaga 1 Ett av förslagen är att den inledande definitionen av entreprenad i 23 kap. 1 § görs mer generell så att den inte utesluter någon beställare eller utförare. Som en följd av att entreprenad ändrar innebörd och att vi föreslår att det ska bli möjligt med fler varianter av entreprenader behöver följdändringar göras på andra platser i 23 kap. skollagen. Utöver vad denna utredning föreslår i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet ska samma förutsättningar för entreprenad som i övrigt i dag gäller även bestå i sak. Utredningen föreslår därför att nödvändiga konsekvensändringar görs i 23 kap. 2–5 §§ vari det specificeras vem som får överlämna vilken uppgift och till vem. Den lösning som utredningen föreslår ska vara ett komplement när möjligheten att bedriva verksamheten inom huvudmannens egen organisation saknas, när huvudmannen har uttömt andra möjligheter att rekrytera och anställa lärare. En ökad möjlighet till modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad får således inte användas som ett led i att minska kostnaderna för utbildningen.

Utredningen bedömer att det inte är tillräckligt att endast öppna upp för entreprenad vid närundervisning. Eftersom det handlar om att rekrytera lärare och studiehandledare som kan ett visst modersmål kan det förekomma att den aktuella kompetensen endast finns på något enstaka håll i landet. Följaktligen bör även fjärrundervisning tillåtas på entreprenad , eftersom fjärrundervisning redan är en möjlighet inom den egna organisationen . Därför drar utredningen slutsatsen att när vi nu öppnar upp för att överlämna uppgifter som avser dessa verksamheter på entreprenad bör även fjärrundervisning på entreprenad tillåtas. Om en huvudman vid en entreprenadsituation ska koppla på ett moment med fjärrundervisning anser utredningen emellertid att det är viktigt att det ställs krav på att detta endast ska utföras av en annan huvudman. Grundprincipen för skolväsendet är att undervisning ska bedrivas av en huvudman. Undervisningen bedrivs då av lärare som står under pedagogiskt ledarskap från en rektor och vars övriga undervisning 36 omfattas av skolans systematiska kvalitetsarbete. Av det skälet behöver

en bestämmelse föras in som tillåter att fjärrundervisning i modersmål Bilaga 1 eller studiehandledning på modersmålet överlämnas på entreprenad mellan huvudmän.

Utredningen ser ingen anledning att ha olika regler beroende på skolform. Samtliga dessa förslag omfattar således grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan samt gymnasiesärskolan.

Vissa offentligrättsliga aspekter

I fråga om kommuner som utförare av entreprenad finns grundläggande kompetensbegräsningar i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). För att ett kommunalt engagemang över huvud taget ska vara tillåtet krävs bland annat att det rör sig om angelägenheter som har anknytning till kommunens område eller medlemmar (ofta kallat lokaliseringsprincipen). I fråga om exempelvis modersmålsundervisning kommer en kommun därför inte att kunna samarbeta med en annan kommuns skolenheter eller fristående skolor såvida inte kommunen ges en utvidgad befogenhet. En sådan befogenhet föreslår vi skapas genom att en tillåtande bestämmelse införs i 23 kap. skollagen (2010:800). Den ger kommuner och landsting som huvudmän inom skolväsendet befogenhet att utföra uppgifter på entreprenad åt andra enligt nämnda kapitel. Vi ser inte tillräckliga skäl att en kommuns prissättning av en sådan undervisningstjänst ska regleras särskilt. Kommunallagens bestämmelser om självkostnad i 8 kap. 3 c § ska gälla. Vi bedömer att skolväsendet troligen är undantaget mycket av EUrätten men att en offentlig skolhuvudman på grund av nationell lagstiftning ändå omfattas av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling vid beställning av entreprenader (LOU). I och med den kommande lagstiftningen inom det området, bl.a. med så kallade Hamburg-samarbeten, ser vi goda möjligheter för kommunalt samarbete i fråga om undervisningstjänster.

Bilaga 1 Ikraftträdande

Förändringarna i skollagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2016. Utredningen bedömer att några särskilda övergångsbestämmelser inte behövs.

Utredningens förslag för svenska som

andraspråk

Utgångspunkten för utredningens ställningstagande har även i denna fråga varit att eleverna ska få tillgång till utbildning av god kvalitet. Utredningen lämnar i nuläget inte något förslag om att det ska bli tillåtet med fjärrundervisning på entreprenad för svenska som andraspråk. Vårt ställningstagande beror framför allt på att vi vet för lite om vilka effekter fjärrundervisning på entreprenad skulle ge för ett så omfattande och centralt ämne som svenska som andraspråk. Med den begränsade tid som har stått till utredningens förfogande för delbetänkandet har det inte varit praktiskt möjligt att nu göra de analyser som utredningen anser behöver göras. Att tillåta fjärrundervisning på entreprenad är ett stort steg att ta för ett så omfattande ämne som svenska som andraspråk att det kräver en mer gedigen analys av konsekvenserna. Utredningen kommer att fortsätta utreda regelverket för svenska som andraspråk, men då tillsammans med vad som bör gälla för andra skolämnen. Det handlar bl.a. om den mer grundläggande analysen av vilka förutsättningar som ska motivera undantag från principen att huvudmannen ska anordna undervisningen. Särskilt viktigt är det att undantag inte får utnyttjas som ett alternativ för att minska kostnaderna. Det kan också handla om att begränsa möjligheterna till undantag till vissa skolformer eller årskurser, t.ex. utifrån elevernas mognad. Utredningen måste också noggrant undersöka olika aspekter som diskuteras kring fjärrundervisning på entreprenad. Detta behövs för att kunna föreslå hur dessa aspekter kan hanteras när fjärrundervisning på entreprenad tillåts, t.ex. om några särskilda krav ska ställas på fjärrläraren eller på huvudmannen. Vi vill understryka att vår ståndpunkt i delbetänkandet inte innebär att vi avfärdar möjligheten till fjärrundervisning på entreprenad i svenska som andraspråk, men en rad skillnader jämfört med modersmål gör att de två ämnena bör hanteras på olika sätt i nuläget. Utredningen anser därför att undervisning i svenska som andraspråk tills vidare måste bedrivas inom huvudmannens egen organisation. Frågan kommer att återkomma i utredningens slutbetänkande.

Bilaga 1 Konsekvenser

Den huvudman som så önskar kan med utredningens förslag välja att överlämna uppgifter som rör modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål till någon annan för att bedrivas på entreprenad, och om så önskas som fjärrundervisning. Det kan göras om denne anser att det ger eleverna bättre undervisning och är en lämplig metod för att tillgodose deras behov. Huvudmännen får därmed fler möjligheter att erbjuda eleverna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål men förslaget innebär inte någon ökad skyldighet. Sammanfattningsvis anser utredningen att förslaget främst innebär ökade möjligheter för huvudmännen och inga påtvingade ökade kostnader. Förslagets påverkan på statliga myndigheters uppdrag är endast marginellt.

Bilaga 2 Betänkandets lagförslag

Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskivs att 23 kap. 1–7 §§ skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap.

4 1 § Kommuner, landsting och enskilda En huvudman får enligt bestämmelhuvudmän får enligt bestämmelserna serna i detta kapitel med bibehållet i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med huvudmannaskap sluta avtal med en någon annan om att utföra uppgifter enskild fysisk eller juridisk person, inom utbildning eller annan verksamoch i fall som avses i 4 § tredje het enligt denna lag (entreprenad). stycket med staten, om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar hindrar inte att en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad.

5 2 § Inom förskolan, förskoleklassen, Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, kommunal vuxen- fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för utbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verk- vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. får samhet som avses i 25 kap. får uppgifter överlämnas på entrepre- uppgifter överlämnas på entreprenad. nad till en enskild fysisk eller juridisk person.

3 § Inom grundskolan, grundsärsko- Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- lan, gymnasieskolan och gymnasie-

4 Senaste lydelse 2015:194. 5 Senaste lydelse 2015:482.

särskolan får uppgifter som inte är särskolan får uppgifter överlämnas Bilaga 2 hänförliga till undervisningen över- på entreprenad till en kommun, ett lämnas på entreprenad. landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person om uppgifterna avser 1. modersmålsundervisning, eller 2. studiehandledning på modersmålet. Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

6 4 § Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad. Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Inom grundskolan, grundsär- Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gym- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som nasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Sådana till staten på entreprenad. Inom uppgifter får inte överlämnas till en dessa skolformer får uppgifter som enskild fysisk eller juridisk person. avser fjärrundervisning även överlämnas till en annan huvudman om fjärrundervisningen avser sådana uppgifter som anges i 3 § första stycket.

5 § Om det finns särskilda skäl får Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en regeringen efter ansökan av en

6 Senaste lydelse 2015:194.

Bilaga 2 kommun, ett landsting eller en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än enskild huvudman i andra fall än som anges i 2 och 4 §§ medge att som anges i 2 §, 3 § första och kommunen, landstinget eller den andra stycket eller 4 § medge att enskilde huvudmannen får över- kommunen, landstinget eller den lämna åt någon annan att bedriva enskilde huvudmannen får överundervisning inom skolväsendet på lämna åt någon annan att bedriva entreprenad. undervisning inom skolväsendet på entreprenad.

7 6 § Om en kommun, ett landsting Om en huvudman överlämnar eller en enskild huvudman över- uppgiften att bedriva undervisning lämnar uppgiften att bedriva på entreprenad, får huvudmannen undervisning på entreprenad, får överlämna den myndighetsutövkommunen, landstinget eller den ning som hör till en lärares underenskilde huvudmannen överlämna visningsuppgift. den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. Kommunen eller landstinget får En kommun eller ett landsting när det gäller kommunal vuxenut- får när det gäller kommunal vuxenbildning och särskild utbildning för utbildning och särskild utbildning vuxna överlämna även den myn- för vuxna överlämna även den dighetsutövning som hör till myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter. rektorns uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

7 Senaste lydelse 2015:482.

Bilaga 2 7 § Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 2 § och om entreprenader enligt 2 § och om sådan undervisning på entreprenad sådan undervisning och studiesom avses i 4 och 5 §§. handledning på entreprenad som avses i 3 § första och andra stycket och 4 och 5 §§.

Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2016.

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna

Följande remissinstanser har inkommit med yttrande över betänkandet (49 st.): Stockholms tingsrätt, Förvaltningsrätten i Malmö, Marknadsdomstolen, Justitiekanslern, Domstolsverket, Migrationsverket, Datainspektionen, Statens institutionsstyrelse, Myndigheten för delaktighet, Barnombudsmannen, Ekonomistyrningsverket, Statskontoret, Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Konkurrensverket, Upphandlingsmyndigheten, Regelrådet, Vinnova, Sametinget, Diskrimineringsombudsmannen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Gävleborgs läns landsting, Borlänge kommun, Borås kommun, Helsingsborgs kommun, Malmö kommun, Nacka kommun, Nässjö kommun, Ronneby kommun, Skellefteå kommun, Sollefteå kommun, Uppsala kommun, Östersunds kommun, Umeå universitet, Örebro universitet, Lärarnas Riksförbund, Lärarförbundet, Sveriges kommuner och landsting, Svenskt Näringsliv, Jensen Education, Friskolornas riksförbund, Nationellt centrum för svenska som andraspråk, Svenska Tornedalingarnas Riksförbund, Barn- och elevombudet och Föräldraalliansen Sverige och Riksförbundet för döva, hörselskadade barn och barn med språkstörning. Spontana yttranden har därutöver inkommit från (2 st.): Sverigefinländarnas delegation och Finska avdelningen. Institutionen för baltiska språk, finska, nederländska och tyska. Stockholms universitet.

Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig, men har förklarat sig avstå eller har inte inkommit med yttrande (40 st.): Riksdagens ombudsmän (JO), Folkbildningsrådet, Hallands läns landsting, Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting, Eskilstuna kommun, Gällivare kommun, Hylte kommun, Högsby kommun, Jokkmokks kommun, Kramfors kommun, Ljusdals kommun, Munkedals kommun, Norrköpings kommun, Orust kommun, Pajala kommun, Skövde kommun, Stockholms kommun, Torsby kommun, Vansbro kommun, Vilhelmina kommun, Ystads kommun, Älmhults kommun, Örebro kommun, Högskolan i Kristianstad, Företagarna, SICS Swedish ICT, AcadeMedia AB, Utvecklingspedagogik Sverige AB, Idéburna skolors riksförbund, Föreningen Sveriges skolchefer (FSS), Sveriges Skolledarförbund, Kulturgruppen för resandefolket, Riksförbundet Romer i Europa, Judiska Centralrådet i Sverige (deltagit på remissmöte), Sveriges Jiddischförbund, Sverigefinska riksförbundet, Sveriges Elevkårer, Sveriges elevråd (SVEA), Handikappförbunden och Lika unika.