Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19–23-åringar under juni–augusti 2021

Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen

Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19–23-åringar under juni–augusti 2021

April 2021

1 Sammanfattning

I promemorian föreslås en tillfällig förstärkning av nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Förstärkningen av nedsättningen innebär att för ersättning som utges under juni, juli och augusti 2021 ska bara ålderspensionsavgiften på 10,21 procent betalas. Genom nedsättningen ökar möjligheterna för 19–23åringar att stanna kvar på eller komma in på arbetsmarknaden trots pandemins effekter samtidigt som en stimulans ges till företagen. Det kan också bidra till en ekonomisk nystart för några av de värst drabbade branscherna som också är de som anställer många unga.

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2021 och tillämpas på ersättning som utges under perioden 1 juni–31 augusti 2021.

2 Förslag till lag om ändring i lagen

(2021:55) om särskild beräkning av

arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift

för personer som fyllt 18 men inte 23 år

Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som fyllt 18 men inte 23 år samt 2 § ska ha följande lydelse.

2 §

På ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23

år ska hela ålderspensionsavgiften men bara nio tjugondelar av de övriga

arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften betalas. Procenttalen

för avgifterna ska efter kvoteringen anges med två decimaler så att övriga

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

2. Lagen tillämpas på ersättning som utges efter den 31 maj 2021.

3 Bakgrund och gällande rätt

3.1 Socialavgifter och allmän löneavgift

Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och utgörs av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter betalas i första hand av arbetsgivare medan egenavgifter normalt betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksamhet, dvs. enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Regler om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980). Förslaget i denna promemoria avser endast nedsättning av arbetsgivaravgifterna. Regelverket rörande egenavgifter behandlas därför inte närmare här.

Utöver socialavgifter ska, enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, ytterligare en avgift betalas av arbetsgivare och enskilda näringsidkare samt av fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Den allmänna löneavgiften debiteras i samband med, och på samma underlag som, arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften varken i arbetsgivaravgifterna eller i egenavgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsförfarandet brukar den i dagligt tal ingå i begreppet socialavgifter. Den allmänna löneavgiften är dock i både rättslig och ekonomisk mening en skatt (prop. 1994/95:122 s. 18). Det innebär att den inte ska betalas av företag som saknar fast driftställe i Sverige.

Den allmänna löneavgiften uppgår för inkomståret 2021 till 11,62 procent av underlaget. För inkomståret 2021 uppgår arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften tillsammans till 31,42 procent av underlaget (se tabell 3.1). Egenavgifterna och den allmänna löneavgiften uppgår tillsammans till 28,97 procent av underlaget.

Tabell 3.1 Avgiftsnivåer för socialavgifter och allmän löneavgift 2021

Procent

Avgift Arbetsgivaravgift Egenavgift

1

allmän löneavgift

1 Vid grundkarens i sjukförsäkringen på 7 dagar.

3.2 Finansieringen av trygghetssystemen

Arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna är i principiellt hänseende försäkringsavgifter men det faktiska försäkringsinslaget varierar mellan försäkringsslagen och för flertalet försäkringar saknas en direkt koppling mellan avgiften och förmånen. Den inkomstgrundade ålderspensionen intar dock en särställning med en klar koppling mellan inbetalda avgifter och ålderspension.

Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet finansieras med en fast pensionsavgift på 18,5 procent av pensionsunderlaget, där 16 procentenheter går till fördelningssystemet för att finansiera inkomstpensionen. Resterande 2,5 procentenheter betalas in till systemet för premiepension där avgiftsintäkterna fonderas individuellt för varje försäkrad. Arbetsgivarens respektive den egenavgiftsskyldiges del av avgiftsinbetalningen sker i form av ålderspensionsavgift på 10,21 procent av avgiftsunderlaget enligt socialavgiftslagen.

Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet är ett fristående försäkringssystem vid sidan av statens budget. Utbetalda inkomst- och tilläggspensioner i fördelningssystemet ska löpande finansieras av inbetalda avgifter samt tillgångarna i AP-fonderna. Systemet är konstruerat så att det ska vara finansiellt självreglerande, där eventuella anpassningar sker på förmånssidan – inte genom en förändrad avgiftssats. Premiepensionen är ett fullfonderat system. Ingen skattefinansiering ska således ske utan systemet är helt slutet i detta avseende. En grundläggande princip bakom pensionssystemet är att varje intjänad pensionsrättighet ska motsvaras av en beslutad och inbetald avgift av en mot rättigheten svarande storlek. Om detta villkor bryts kan inte systemet garantera sin långsiktiga hållbarhet finansiellt. Ålderspensionsavgiften kan således inte reduceras. För vilka ändamål de olika avgifter som inflyter som socialavgifter ska användas framgår av lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter.

3.3 Betalning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift

Av 26 kap. 2 § 1 skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, framgår att en skattedeklaration ska lämnas av den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter eller som har gjort ett skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det. Skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska redovisas i en arbetsgivardeklaration för redovisningsperioder (26 kap. 3 § SFL). Den som är registrerad som arbetsgivare ska lämna arbetsgivardeklaration för varje redovisningsperiod (26 kap. 3 § andra stycket SFL).

I 26 kap. 19 a–19 e §§ SFL anges vilka uppgifter som rör betalningsmottagaren, dvs. arbetstagaren som fått lön eller annan ersättning, som ska anges. Av deklarationen ska bl.a. framgå vilken ersättning som arbetsgivaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för. Beslut om bl.a. skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska fattas för varje

redovisningsperiod för sig med ledning av innehållet i skattedeklarationer och andra tillgängliga uppgifter (53 kap. 1 § första stycket SFL). Om en skattedeklaration har lämnats i rätt tid och på rätt sätt, anses ett beslut om skatten och avgifterna ha fattats i enlighet med deklarationen (s.k. automatiska beslut, 53 kap. 2 § SFL).

Skatteverket har utvecklat elektroniska lösningar som innebär att arbetsgivardeklarationen kan lämnas direkt från den uppgiftsskyldiges lönesystem.

3.4 Nedsättningar av socialavgifter och allmän löneavgift

Det finns flera nedsättningar av socialavgifterna. Dessa återfinns i socialavgiftslagen, t.ex. nedsättning för personer över 65 år och personer som arbetar med forskning och utveckling, men även i särskilda lagar, t.ex. den regionala nedsättningen för arbetsgivare i stödområdet och för arbetsgivarens först anställda. Därtill kommer den tillfälliga nedsättningen för 19–23-åringar. Nedsättningarna är utformade på så sätt att även den allmänna löneavgiften sätts ned. I samtliga fall betalas dock ålderspensionsavgiften. För en närmare genomgång av de olika nedsättningarna av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift, se prop. 2020/21:83 Extra ändringsbudget för 2021 – Förstärkta stöd till företag, nedsättning av arbetsgivaravgifter för unga och andra åtgärder med anledning av coronaviruset s. 61–63.

Det finns några nedsättningar av socialavgifterna som enbart gäller för unga. Dessa beskrivs närmare här.

Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år

Från och med den 1 augusti 2019 finns en nedsättning av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på ersättning till ungdomar som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år. Nedsättningen omfattar därmed alla som fyller 16 år någon gång under året, upp till alla som fyller 18 år någon gång under året. Nedsättningen innebär att endast ålderspensionsavgiften ska betalas på ersättning upp till 25 000 kronor per kalendermånad (prop. 2018/19:99 Vårändringsbudget för 2019 s. 59–67).

Tillfälligt nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år

De restriktioner och beteendeförändringar som covid-19 lett till har särskilt drabbat många av de branscher där unga arbetar. För att motverka dessa negativa konsekvenser och samtidigt förbättra möjligheterna för företag att behålla och nyanställa personal infördes nyligen en tillfällig nedsättning av arbetsgivaravgifterna under perioden 1 januari 2021–31 mars 2023. Den retroaktiva tillämpningen ska ses mot bakgrund av det ekonomiska läge som spridningen av covid-19 gett upphov till (prop. 2020/21:83).

Den tillfälliga nedsättningen gäller för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Därmed omfattas alla som fyller 19 år någon gång under året, upp till alla som fyller 23 år någon gång under året. För att den tillfälliga nedsättningen inte ska blandas ihop med den ovan beskrivna nedsättningen för dem som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år brukar åldersspannet för den tillfälliga nedsättningen benämnas 19–23åringar.

Nedsättningen innebär att endast ålderspensionsavgiften och nio tjugondelar av de övriga avgifterna och den allmänna löneavgiften ska betalas på ersättning upp till 25 000 kronor per kalendermånad.

4 Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 19–23-åringar under juni–augusti 2021

Förslag: Den tillfälliga nedsättningen av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på ersättning som utges till personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år förstärks under juni–augusti 2021. Den förstärkta nedsättningen innebär att endast ålderspensionsavgiften ska betalas på ersättning upp till 25 000 kronor per kalendermånad som utges under perioden 1 juni– 31 augusti 2021.

Ändringarna träder i kraft den 1 juli 2021 och tillämpas på ersättning som utges efter den 31 maj 2021.

Skälen för förslaget: Många av de branscher där unga arbetar har drabbats hårt av de restriktioner och beteendeförändringar som spridningen av covid-19 gett upphov till. Detta har också påverkat ungas möjlighet till anställning inklusive extrajobb negativt. En nedsättning av arbetsgivaravgifterna för unga har bedömts kunna motverka de negativa effekterna för unga på arbetsmarknaden och samtidigt förbättra möjligheterna för företag att behålla och nyanställa personal. Av den anledningen infördes den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år (jfr prop. 2020/21:83 s. 64–67). Nedsättningen omfattar därmed alla som fyller 19 år någon gång under året, liksom alla som fyller 23 år någon gång under året.

Det finns till följd av pandemins indirekta verkningar dock anledning att överväga ytterligare nedsättningar för att hjälpa unga att behålla eller få en kontakt med arbetsmarknaden. En nedsättning av arbetsgivaravgifterna under perioden juni–augusti så att endast ålderspensionsavgiften betalas kan öka ungas möjligheter på arbetsmarknaden samtidigt som det kan bidra till en ekonomisk nystart för några av de värst drabbade branscherna som också är de som anställer många unga.

Det bör för de aktuella månaderna inte ske någon förändring av det nu gällande taket om 25 000 kronor per kalendermånad eller av åldersgruppen som omfattas av lagen. Lagens rubrik bör dock förtydligas så att det redan

av den framgår att den omfattar personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år.

Lagförslag

Förslaget medför att lagens rubrik och 2 § i lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som fyllt 18 men inte 23 år ändras.

5 Konsekvensanalys

I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som bedöms lämpligt i det aktuella lagstiftningsärendet och med beaktande av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

De offentligfinansiella effekterna till följd av ändrade skatte- och avgiftsregler beräknas i enlighet med Finansdepartementets beräkningskonventioner. Beräkningarna utgår vanligtvis från att beteendet hos individer och företag inte ändras till följd av förändringarna i skattereglerna. Antagandet om oförändrat beteende ger en god uppskattning av åtgärdernas effekt på kort och medellång sikt. På längre sikt och för att bedöma andra effekter än de offentligfinansiella effekterna kan ett mer dynamiskt synsätt behöva användas, där skattebaser tillåts påverkas av regeländringen. Beräkningarna görs i ikraftträdandeårets priser och volymer.

Resonemanget kring effekter i detta avsnitt bygger till stor del på konsekvensanalysen av den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifter för samma målgrupp (prop. 2020/21:83 s. 69–76).

Syfte och alternativa lösningar

Förslaget är en del av de stimulansåtgärder som syftar till att återstarta ekonomin efter covid-19. Många av de branscher där unga arbetar har drabbats hårt under spridningen av covid-19, vilket har påverkat ungas möjlighet till anställning inklusive extrajobb negativt. En förstärkning av nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för personer som fyllt 18 men inte 23 år under perioden juni–augusti 2021 ger arbetsgivare ett ytterligare incitament att anställa personer ur målgruppen och på så sätt kan förslaget ytterligare motverka de negativa effekterna för unga på arbetsmarknaden.

Ett alternativ till en nedsättning av arbetsgivaravgifterna skulle vara ett motsvarande stöd på utgiftssidan. Ett sådant stöd föregås emellertid vanligen av ett ansökningsförfarande. Ett stöd till företagen i form av en nedsättning av arbetsgivaravgifter kan i detta perspektiv anses vara mindre administrativt betungande då arbetsgivaren redan fyller i uppgifter månadsvis på individnivå i arbetsgivardeklarationen. Det finns flera alternativa lösningar på utgiftssidan för att hjälpa unga på arbetsmarknaden, t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder, nystartsjobb eller olika utbildningar. I budgetpropositionen för 2021 föreslås bl.a. en rad utbildningssatsningar. Detta förslag ska ses som ett alternativ till dessa åtgärder som dessutom stödjer företag i branscher där många unga arbetar.

De som berörs av regleringen är i första hand företag som anställer eller har anställda personer som omfattas av den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifter. Unga som får en anställning till följd av de nedsatta arbetsgivaravgifterna berörs också av regleringen.

Förslaget innebär att den tillfälliga skatteutgiften för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år blir större under 2021. Utöver skälen som anges ovan bedöms ingen särskild hänsyn behöva tas vad gäller tidpunkten för ikraftträdandet.

Offentligfinansiella effekter

Den offentligfinansiella bruttoeffekten av förslaget beräknas till -1,77 miljarder kronor för 2021. Beräkningen av effekten utgår från uppgifter i FASIT om löneunderlaget för personer i målgruppen. Den offentligfinansiella nettoeffekten beräknas till -1,48 miljarder kronor. Då åtgärden är tillfällig förväntas ingen löneövervältring och därmed utgörs skillnaden mellan bruttoeffekten och nettoeffekten av ökade bolagsskatteintäkter.

Effekter för företag

Nedsättningar av arbetsgivaravgifter minskar företagens lönekostnader och har en positiv effekt på företagens lönsamhet. Förslaget innebär en förstärkning av den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för unga anställda som fyllt 18 men inte 23 år vid årets ingång för månaderna juni–augusti 2021. I detta fall förväntas ingen övervältring av nedsättningen ske på löner och priser. Bedömningen är att nedsättningen leder till att vinsterna ökar för de företag som har anställda i åldersgruppen under denna period. Förslaget innebär en nedsättning av arbetsgivaravgifterna med 9,52 procentenheter och en sammantagen avgiftsnivå på 10,21 procent (ålderspensionsavgiften) jämfört med den tillfälliga nedsättningen till 19,73 procent som gäller för åldersgruppen fram till 31 mars 2023. Tabell 5.1 nedan illustrerar förändringen i lönekostnad för en anställd som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år vid oförändrad lön. För en anställd med en lön per månad på 15 000 kronor minskar lönekostnaden med knappt 1 430 kronor i månaden till följd av förslaget och för en anställd med en månadslön på 25 000 kronor eller mer minskar lönekostnaden med 2 380 kronor i månaden. För anställda i andra åldersgrupper påverkas inte lönekostnaden av förslaget.

Tabell 5.1 Förändring i lönekostnad för anställda mellan 19 och 23 år juni–augusti 2021, nuvarande och föreslagna regler

Kronor per månad

Källa: Egna beräkningar.

Om och hur mycket lönekostnaden sammantaget minskar för ett företag beror på ålders- och lönesammansättningen bland företagets anställda.

Företag som under de aktuella månaderna har en större andel anställda som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år kommer att gynnas av förslaget jämfört med företag med en mindre andel anställda i samma åldersgrupp under samma period. Konkurrensförhållandena mellan företag kan således i viss utsträckning påverkas negativt i denna dimension.

Vad gäller effekter för olika sektorer så omfattas alla branscher av förslaget. Vissa branscher har dock en högre andel unga anställda under de aktuella månaderna och därför gynnas dessa branscher i förhållande till andra. På så sätt kan även konkurrensförhållanden mellan olika branscher påverkas under denna period. De branscher som 2018 anställde en högre andel unga i åldern 19–23 år var arbetsförmedling och bemanning, kontorstjänster, hotell och restaurang, detaljhandeln och post- och kurirverksamhet. Uppgifterna har tagits fram baserat på de branschkoder som framgår av kontrolluppgifter från arbetsgivaren i SCB:s mikrosimulerings-modell FASIT (SNI 2007 2-siffrig nivå). Utifrån modellen är det dock inte möjligt att ta fram uppgifter över anställda ungdomars fördelning över företagsstorlek eller antalet företag som påverkas av förändringen.

Eftersom arbetsgivaravgifterna redovisas månadsvis på individnivå i arbetsgivardeklarationen och nedsättningen baseras på den anställdes ålder kan Skatteverket automatiskt räkna ut rätt avgifter på löneunderlaget. Därmed torde förslaget inte innebära mer än en försumbar ökning av de administrativa kostnaderna för företag som anställer personer i målgruppen.

Förslaget bedöms inte medföra några andra kostnader eller förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen. Förslaget bedöms inte heller påverka företagen i några andra avseenden.

Effekter för sysselsättningen

Den ytterligare nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för personer som fyllt 18 men inte 23 år vid årets ingång under perioden juni–augusti 2021 bedöms medföra att lönekostnaderna minskar ytterligare och att efterfrågan på arbetskraft ökar i målgruppen jämfört med övriga på arbetsmarknaden under perioden.

I prop. 2020/21:83 gjordes bedömningen att den tillfälliga nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för målgruppen sannolikt medför en positiv effekt på sysselsättningen i gruppen under den period som nedsättningen gäller, men att storleken på effekterna är osäker. Den ytterligare nedsättningen under juni–augusti bedöms förstärka de positiva effekterna under denna period. Därmed får unga en större chans att förbättra anknytningen till arbetsmarknaden i en period med lägre ekonomisk aktivitet än normalt.

Det är möjligt att den föreslagna nedsättningen kan resultera i viss undanträngning på arbetsmarknaden av exempelvis dem som är något yngre eller något äldre än målgruppen under perioden nedsättningen gäller. Att arbetsgivaravgifterna för personer som fyllt 15 men inte 18 år vid årets ingång redan är nedsatta till 10,21 procent permanent torde mildra sådana effekter för yngre personer relativt sett. Vidare ökar sannolikheten för att en ung person har högskoleutbildning eller är etablerad på arbetsmarknaden med stigande ålder. Målgruppen för förslaget bedöms

således ha en svagare anknytning till arbetsmarknaden överlag än personer i äldre åldersgrupper.

Effekter på den ekonomiska fördelningen och den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män

De individer som gynnas av förslaget är ägare av företag som under perioden juni–augusti 2021 har anställda som fyllt 18 men inte 23 år, vilka, allt annat lika, gör större vinster till följd av nedsättningen av arbetsgivaravgifterna. Förslaget bedöms även gynna ungdomar i den berörda åldersgruppen som vill arbeta under dessa månader eftersom förslaget förväntas öka efterfrågan på ungdomars arbetskraft under den perioden. Sammantaget är effekten på inkomstfördelningen svårbedömd, men är sannolikt liten.

Vad gäller den ekonomiska jämställdheten bedöms förslaget gynna företagsägare i viss utsträckning eftersom de får lägre lönekostnader under perioden och därmed gör högre vinster. Att män är överrepresenterade som företagare indikerar att förslaget kan komma att gynna män i högre utsträckning än kvinnor.

Under 2019 var sysselsättningsgraden något högre bland män i åldern 20–24 år än bland kvinnor i samma ålder. Unga män har även ett högre arbetskraftsdeltagande och står i högre utsträckning än unga kvinnor till arbetsmarknadens förfogande. Därmed kan sysselsättningen bland unga män komma att påverkas i högre grad än bland unga kvinnor till följd av förslaget. Unga kvinnor har dock i större utsträckning än unga män förlorat sin anställning och gått ur arbetskraften i samband med covid-19. Syftet med förslaget är främst att motverka negativa effekter för ungas arbetsmarknadssituation. Det är emellertid inte möjligt att säga om en ökad efterfrågan på arbetskraft under juni–augusti kommer att gynna kvinnors eller mäns anställningar i större utsträckning. Sammantaget är det osäkert i vilken riktning förslaget påverkar den ekonomiska jämställdheten men effekten bedöms vara liten.

Effekter för myndigheter

Förslaget kommer att innebära kostnader för Skatteverket avseende informationsinsatser och anpassning av olika it-system. Dessa kostnader kan hanteras inom Skatteverkets befintliga ekonomiska ramar.

Förslaget bedöms inte påverka antalet mål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Förenlighet med EU-rätten

Förslaget bedöms vara förenligt med det EU-rättsliga regelverket.

Övriga effekter

Förslaget bedöms inte ha några betydande effekter för miljön. För den offentliga sektorn innebär förslaget, liksom för företagen, att lönekostnaden för personer i åldersgruppen minskar.

6 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:55) om särskild beräkning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som fyllt 18 men inte 23 år

2 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om den särskilda beräkningen av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift.

Andra stycket innehåller en ny bestämmelse som utgör ett undantag från bestämmelsen i första stycket och gäller för ersättning som utges under juni–augusti 2021. På ersättning som utges under den perioden ska bara ålderspensionsavgiften betalas.

Bestämmelsen i tredje stycket motsvarar det tidigare andra stycket och innehåller en begränsning för nedsättningen enligt första och andra styckena. Nedsättningen gäller bara den del av ersättningen som uppgår till högst 25 000 kronor per kalendermånad.