Särskilt tjänstekort för viss personal hos länsstyrelserna
Särskilt tjänstekort för viss personal hos länsstyrelserna
Justitiedepartementet April 2024
Promemorians huvudsakliga innehåll
Tjänstekort får utfärdas för den som tjänstgör vid ett statligt eller kommunalt organ och som för sina tjänsteåligganden behöver kunna styrka sin identitet eller tjänsteställning. Om någon har arbetsuppgifter som medför en påtaglig risk att han eller hon utsätts för hot eller våld och är anställd hos t.ex. Polismyndigheten, Kustbevakningen eller tillhör sådan fältpersonal hos länsstyrelserna som arbetar med offentlig djurskyddskyddskontroll, får ett särskilt tjänstekort utfärdas. I stället för namn och uppgift om tjänst innehåller ett sådant tjänstekort endast tjänstgöringsnummer. I denna promemoria föreslås att länsstyrelserna ska få möjlighet att utfärda ett särskilt tjänstekort för fältpersonal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Förslaget möjliggör ett förstärkt medarbetarskydd.
Förslaget, som innebär en ändring i förordningen (1958:272) om tjänstekort, ska träda i kraft den 1 november 2024.
1 Förslag till förordning om ändring
i förordningen (1958:272) om tjänstekort
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1958:272) om tjänste-
1 kort ska ha följande lydelse.
4 §
Ett tjänstekort ska innehålla uppgifter om innehavarens namn och tjänst eller uppdrag och vara försett med ett välliknande fotografi av innehavaren och med hans eller hennes namnteckning. Uppgiften om namn ska åtminstone omfatta efternamn och första bokstaven i tilltalsnamn. Ett tjänstekort får även innehålla uppgift om personnummer eller annat identifikationsnummer för innehavaren. På kortet ska det anges vilken myndighet som har utfärdat det, var kontroll av kortet kan göras samt kortets nummer och giltighetstid.
Om någon har arbetsuppgifter som medför en påtaglig risk att han eller hon eller någon närstående utsätts för hot eller våld, får ett särskilt tjänstekort utfärdas om han eller hon
1. är anställd hos Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, 2. är kustbevakningstjänsteman, 3. är tulltjänsteman,
4. tillhör fältpersonal hos Skatteverket, Kronofogdemyndigheten eller Försäkringskassan, eller
1 Förordningen omtryckt 1989:446. Senaste lydelse av förordningens rubrik 1986:977. 2 Senaste lydelse 2019:1243.
5. tillhör sådan fältpersonal 5. tillhör sådan fältpersonal hos länsstyrelserna som arbetar hos länsstyrelserna som arbetar med offentlig djurskydds- med offentlig djurskyddskontroll eller rovdjursfrågor. kontroll, rovdjursfrågor eller till-
syn över gränsöverskridande
avfallstransporter.
På särskilda tjänstekort får namn, uppgift om tjänst eller uppdrag samt namnteckning ersättas med ett tjänstgöringsnummer.
Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kustbevakningen, Tullverket, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan och länsstyrelserna får för sina verksamhetsområden meddela närmare föreskrifter om användningen av särskilda tjänstekort.
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2024.
2 Utsatthet vid tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter
Länsstyrelserna i Norrbottens, Gävleborgs, Västra Götalands, Stockholms och Skåne län har enligt 2 kap. 28 a § miljötillsynsförordningen (2011:13) ett tillsynsansvar över att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (avfallstransportförordningen) följs.
Dessa länsstyrelser vände sig i mars 2023 till Justitiedepartementet med en hemställan om att få möjlighet att utfärda ett särskilt tjänstekort för fältpersonal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Syftet är att skydda personalen som i samband med tjänsteutövningen utsätts för en påtaglig risk för framför allt hot. Under hösten 2023 inkom det kompletteringar till hemställan.
Med anledning av begäran har denna promemoria tagits fram inom Justitiedepartementet.
3 Avfallstransportförordningen begränsar och reglerar gränsöverskridande avfallstransporter
Avfallstransportförordningen begränsar och reglerar gränsöverskridande avfallstransporter, både inom EU och mellan EU:s medlemsländer och tredjeländer, för att transporterna ska ske på ett sätt som säkerställer en hög skyddsnivå för miljön och människors hälsa. Avfallstransportförordningen ställer olika krav beroende på vilket land avfallet ska exporteras till, vad det är för typ av avfall som ska exporteras och om avfallet ska bortskaffas eller återvinnas. Förordningen har striktare regler för farligt avfall än för icke-farligt avfall. Enligt förordningen är all export av farligt avfall till länder utanför OECD och all export av avfall för bortskaffande utanför EU/Efta förbjuden (artiklarna 34 och 36). Icke-farligt avfall kan exporteras för återvinning utanför OECD, förutsatt att avfallet kommer att hanteras på ett miljöriktigt sätt. Inom EU ska alla transporter av avfall för återvinning vara föremål för fri rörlighet. Transporter av icke-farligt avfall behöver inte förhandsanmälas. Både transporter av farligt avfall för återvinning och transporter för bortskaffande av sådant avfall omfattas av krav på skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande.
Artikel 50 i avfallstransportförordningen innehåller en allmän bestämmelse om efterlevnad. Medlemsstaterna ska säkerställa efterlevnaden genom att bl.a. genomföra inspektioner av inrättningar och företag i enlighet med inspektionskraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Medlemsstaterna får kontrollera
transporter på väg, i hamnar osv. eller i ett senare skede när avfallet redan har anlänt till en anläggning för återvinning eller bortskaffande. Utöver detta kan medlemsstaterna reglera kontrollerna. Avfallstransportförordningen anger vidare att kontroller av transporter ska omfatta inspektion av dokument, identitetskontroll och vid behov fysisk kontroll av avfallet.
Avfallstransportförordningen är direkt tillämplig i Sverige. I miljöbalken finns straffbestämmelser och regler om tillsyn. Naturvårdsverket är behörig ansvarig myndighet för denna lagstiftning (8 kap. 2 § avfallsförordningen [2020:614]). En förhandsanmälan lämnas till Naturvårdsverket som ger besked om ett eventuellt godkännande. De länsstyrelser som kom in med hemställan har enligt 2 kap. 28 a § miljötillsynsförordningen (2011:13) tillsynsansvar över att avfallstransportförordningen följs. Enligt samma paragraf ska länsstyrelserna i tillsynen samverka med Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen.
4 Nuvarande reglering om tjänstekort och särskilt tjänstekort
4.1 Reglering om tjänstekort
Insyn och öppenhet är grundläggande förutsättningar för den svenska demokratin. Vid all verksamhet i allmän tjänst bör en så stor insyn och öppenhet som möjligt eftersträvas. Detta möjliggör den granskning som behövs för att säkerställa att rättssäkerhet upprätthålls i verksamheten och att ansvar kan utkrävas. Därför bör var och en som har kontakt med en myndighet som utgångspunkt ha rätt att på begäran få besked om namn och tjänsteställning på den tjänsteman som vidtar åtgärder mot honom eller henne. För den som anser sig ha blivit felaktigt behandlad är det av stor vikt att det i efterhand går att granska åtgärderna. Som en konsekvens av detta får tjänstekort utfärdas för den som tjänstgör vid ett statligt eller kommunalt organ och som för sina tjänsteåligganden regelmässigt behöver kunna styrka sin identitet eller tjänsteställning (1 § förordningen [1958:272] om tjänstekort). Av tjänstekortet ska bl.a. innehavarens namn och tjänst eller uppdrag framgå (4 § första stycket).
Samtidigt som det finns ett starkt insynsintresse kan det finnas ett intresse av att minska exponeringen av uppgifter om personliga förhållanden när det gäller offentliganställda som riskerar att utsättas för trakasserier, hot och våld. Det förekommer att enskilda försöker påverka hur tjänstemän ska utföra sina arbetsuppgifter genom att rikta hot om repressalier eller våld mot tjänstemän och deras familjemedlemmar. I vissa fall finns det därför möjlighet att få ett särskilt tjänstekort utfärdat som i stället för bl.a. namn och uppgift om tjänst eller uppdrag innehåller ett tjänstgöringsnummer
(4 § andra och tredje styckena). För att komma i fråga för ett sådant särskilt tjänstekort krävs att man har arbetsuppgifter som medför en påtaglig risk att man själv eller någon närstående utsätts för hot eller våld. I sådana fall får ett särskilt tjänstekort utfärdas om man är anställd hos Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, är kustbevakningstjänsteman, är tulltjänsteman, tillhör fältpersonal hos Skatteverket, Kronofogdemyndigheten eller Försäkringskassan eller tillhör sådan fältpersonal hos länsstyrelserna som arbetar med offentlig djurskyddskontroll eller rovdjursfrågor.
4.2 Annan relevant reglering
Utöver möjligheten att utfärda ett särskilt tjänstekort finns det även sekretessbestämmelser som syftar till att ge offentliganställda skydd mot våld, hot och trakasserier. Sekretess i myndigheters personaladministrativa verksamhet regleras i 39 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt paragrafens första stycke gäller sekretess i myndigheternas personaladministrativa verksamhet för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgifterna röjs. Bestämmelsen är försedd med ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en stark presumtion för att uppgifterna är offentliga.
Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess i personaladministrativ verksamhet för uppgift om en enskilds bostadsadress, privata telefonnummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort eller för intern presentation av myndighetens personal samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Bestämmelsen har ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att en uppgift ska hemlighållas om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men (se prop. 2016/17:208 s. 105). Det betyder alltså att det råder en presumtion för sekretess. Bestämmelsen ger därmed ett starkare skydd för vissa uppgifter i personaladministrativ verksamhet för alla offentliganställda.
Av tredje stycket framgår att när det gäller personnummer och födelsedatum så är det starkare sekretesskyddet begränsat till anställda hos Riksdagens ombudsmän och, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, hos en myndighet där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men, om det inte står klart att uppgift om personnummer och födelsedatum kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Vilka myndigheter som omfattas av tredje stycket framgår av 10 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Det gäller bl.a. Polismyndigheten, Kustbevakningen, Tullverket och länsstyrelserna när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av djurskydds- och rovdjursfrågor samt i verksamhet som rör offentlig kontroll av djurskyddsfrågor och frågor om gränsöverskridande avfallstransporter.
De allmänna bestämmelserna om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL som gäller i hela statsförvaltningen gäller också i den personaladministrativa verksamheten.
5 Möjligheten att utfärda särskilt tjänstekort för personal hos länsstyrelserna bör utökas
Förslag: Länsstyrelserna ska få möjlighet att utfärda ett särskilt tjänstekort även för fältpersonal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter.
Skälen för förslaget
Länsstyrelsernas personal utsätts ofta för hot
De handläggare som utför tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter fattar i sitt arbete beslut som är av stor betydelse för allmänheten. Tillsynen omfattar såväl stora internationella aktörer och enskilda privatpersoner som kriminella aktörer och verksamheter. Handläggarna har möjlighet att fatta beslut om förbud, kvarhållande och omhändertagande av avfall eller beslut om miljösanktionsavgift. Besluten påverkar avsändaren, transportören och mottagaranläggningen resursmässigt. En transport kan t.ex. bli stående en längre tid eller beläggas med miljösanktionsavgift. Handläggarna bedriver uppsökande tillsyn med mål att detektera, stoppa och följa upp illegala gränsöverskridande avfallstransporter som är en del av avfallsbrottsligheten.
Länsstyrelserna har anfört att det finns personer som försöker påverka de handläggare som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter att fatta felaktiga beslut, avstå från att genomföra kontroller eller upphäva redan fattade beslut. Påverkansförsöken sker bl.a. genom muntliga hot, fysiskt våld och trakasserier.
Hotfulla situationer med risk för fysiskt våld uppstår främst vid kontroller ute i fält. Hot kan även komma in till handläggare efter att beslut har fattats och via telefon under distanstillsyn. Länsstyrelserna ger följande exempel på incidenter. Vid en incident i Västra Götalands län fick en handläggare i efterhand ta emot ett flertal direkta och indirekta hot via sociala medier och genom telefonsamtal, även på den privata telefonen. Vid en tillsyn i Gävleborgs län fick en handläggare i fält ta emot hot från en exportör om att det kommer att hända något om tillsynen inom området fortsätter på samma sätt. I Norrbottens län fick en handläggare ta emot hot från en verksamhetsutövare om att nästa gång handläggaren genomför ett stopp kommer utövaren att använda slaktmasken på handläggaren. Enligt länsstyrelserna får handläggarna ofta ta emot hot och liknande exempel har inträffat i flera län.
Enligt flera undersökningar har offentliganställdas utsatthet för våld, hot och trakasserier blivit alltmer vanligt förekommande och bedöms utgöra ett allvarligt problem (se bl.a. betänkandet Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier [SOU 2024:1], Riksrevisionens rapport Trakasserier, hot och våld – förebyggande insatser och hantering vid statliga myndigheter [RiR 2022:26] och Statskontorets rapport Myndigheters arbete mot trakasserier, hot och våld [2018:19]).
I skrivelsen Förstärkta insatser mot brottslighet inom avfallsområdet (M2022/00531) anges att både nationell och internationell avfallsbrottslighet, vilket innefattar bl.a. illegala gränsöverskridande avfallstransporter, är organiserad och har tydliga kopplingar till kriminella organisationer. Enligt skrivelsen antas antalet kriminella i avfallsbranschen öka i takt med att regelverket för hantering av avfall stramas åt samtidigt som det blir dyrare för legala verksamheter att hantera avfallet på ett korrekt sätt (s. 53 f.).
Den bedömning som kan göras är att länsstyrelsernas personal som arbetar med tillsyn är särskilt utsatta och att utsattheten framför allt visar sig genom hot och trakasserier. Även om rapporter de senaste åren om utsattheten för personal som arbetar med tillsyn inte avser specifikt avfallstillsynen, ger de stöd till den beskrivning som länsstyrelserna själva lämnar i fråga om hotbilden mot den personal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter och att det finns en koppling till den organiserade brottsligheten.
Det behöver vidtas åtgärder för att stärka skyddet för personalen
Statliga myndigheter har som arbetsgivare huvudansvaret för arbetsmiljön i verksamheten, vilket även omfattar arbetet för att förebygga hot och våld. Det är viktigt att skapa en bra arbetsmiljö där handläggare vågar utöva den tillsyn som krävs för att tillsynsmyndigheten ska kunna upptäcka även organiserad brottslighet.
Att personal hos länsstyrelserna som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter utsätts för bl.a. hot är såväl ett arbetsmiljö- som ett demokratiproblem. Det behöver vidtas åtgärder för att skapa en trygg och säker arbetsmiljö och för att säkerställa förtroendet för statlig verksamhet, genom att minska risken för att anställdas tjänsteutövning påverkas. Enligt länsstyrelserna har flera län själva infört åtgärder för att minska risken för hot och våld i tillsynsarbetet. Det finns dock anledning att överväga fler insatser för att åstadkomma detta. En sådan kan vara att, som länsstyrelserna föreslår, begränsa exponeringen av personalens personuppgifter genom en möjlighet att utfärda ett särskilt tjänstekort.
Skyddet kan stärkas genom att minska exponeringen av personalens
personuppgifter
Om någon har arbetsuppgifter som medför en påtaglig risk att han eller hon eller någon närstående utsätts för hot eller våld, får ett särskilt tjänstekort utfärdas. På särskilda tjänstekort får namn, uppgift om tjänst eller uppdrag samt namnteckning ersättas med ett tjänstgöringsnummer (4 § andra och tredje styckena förordningen om tjänstekort).
Med hänsyn till omfattningen av framför allt hot som riktar sig mot länsstyrelsernas personal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter får arbetsuppgifterna antas kunna medföra en påtaglig risk att utsättas för hot.
Som anges ovan uppstår hotfulla situationer med risk för fysiskt våld främst vid kontroller ute i fält men det förekommer också att personal söks upp t.ex. efter att beslut fattats. Ett särskilt tjänstekort som inte innehåller uppgifter om identitet utan i stället ett tjänstgöringsnummer gör att det krävs en extra åtgärd för att söka upp en tjänstemans hemadress och telefonnummer. Om en enskild vill identifiera tjänstemannen, får denne notera tjänstgöringsnumret
och sedan kontakta länsstyrelsen för att få ut namnet. Detta minskar risken för hot som uttalas i efterhand. Även om ett särskilt tjänstekort inte på samma sätt minskar risken för hot som uttalas i fält bidrar vetskapen om att det försvårar för en enskild att söka upp tjänstemannen i efterhand till personalens trygghet. Därigenom minskar risken för att hans eller hennes tjänsteutövning påverkas.
Länsstyrelserna föreslår en generell rätt för myndigheterna att utfärda särskilt tjänstekort för personal som riskerar att utsättas för hot eller våld. De ser nämligen att fler sådana arbetsuppgifter där personal utsätts kan tillkomma framöver, särskilt utifrån ökade arbetsuppgifter inom civilt försvar och krisberedskap. I nuläget finns det dock inte stöd för att fler personalkategorier har arbetsuppgifter som medför en påtaglig risk för att utsättas för hot eller våld. Förslaget i denna promemoria avgränsas därför till sådan fältpersonal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter.
I det här sammanhanget bör det nämnas att betänkandet Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier (SOU 2024:1), som nyligen har remitterats, innehåller förslag för att minska offentliganställdas utsatthet. Betänkandet behandlar dock inte frågan om att utöka möjligheten för länsstyrelserna att utfärda ett särskilt tjänstekort för fältpersonal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter.
En möjlighet att utfärda ett särskilt tjänstekort bör införas
Intresset av att skydda personalen mot bl.a. hot måste vägas mot intresset av insyn och öppenhet i offentlig förvaltning. Den som blir föremål för myndighetsåtgärder bör som utgångspunkt ha rätt att få besked om tjänstemannens namn och tjänsteställning. En ordning där den som blir aktuell för tillsyn samtidigt får veta vem eller vilka som utför den bidrar till allmänhetens förtroende för myndigheterna och till legitimiteten för den offentliga maktutövningen. Ordningen underlättar också kontroll och ansvarsutkrävande. Med hänsyn till omfattningen av framför allt hot som riktar sig mot länsstyrelsernas personal som utövar tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter finns det dock ett angeläget behov av att skapa en bättre arbetsmiljö och skydda personalen från påverkansförsök, för att
bekämpa den organiserade brottsligheten och för att värna det demokratiska systemet. Dessa intressen måste anses väga tungt.
När det gäller den intresseavvägning som måste göras bör det framhållas att särskilda tjänstekort innehåller uppgift om tjänstgöringsnummer. En sådan uppgift ger i sig möjlighet att i efterhand identifiera innehavaren av ett visst kort. Därigenom är det också möjligt att klarlägga och granska vilka åtgärder som vidtagits. Användandet av särskilda tjänstekort påverkar alltså endast i mindre mån insynen i offentlig förvaltning.
Mot denna bakgrund görs bedömningen att en möjlighet för länsstyrelserna att få utfärda ett särskilt tjänstekort för sådan fältpersonal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter inte innebär en begränsning av insynen som går längre än vad som är motiverat med hänsyn till det motståendet intresset av att skydda personalen.
Det kan konstateras att det starkare sekretesskyddet för personnummer och födelsedatum i personaladministrativ verksamhet som framgår av 39 kap. 3 § tredje stycket OSL gäller för länsstyrelsernas personal i verksamhet som rör frågor om gränsöverskridande avfallstransporter (10 § offentlighets- och sekretessförordningen). Genom en möjlighet för länsstyrelserna att utfärda ett särskilt tjänstekort för personal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter skulle bl.a. deras namn även kunna skyddas genom minskad exponering i situationer av tjänsteutövning.
Sammanfattningsvis finns det välgrundad anledning att ge länsstyrelserna möjlighet att utfärda ett särskilt tjänstekort för personal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Förordningen om tjänstekort bör därför ändras i enlighet med detta.
6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: Förordningsändringen ska träda i kraft den 1 november
2024.
Bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser.
Skälen för förslaget och bedömningen: Den föreslagna förordningsändringen bör träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 november 2024. Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser.
7 Konsekvenser av förslaget
Bedömning: Förslaget leder inte till några kostnader för länsstyrelserna eller det allmänna i övrigt. Förslaget förväntas medföra en mer rättsligt korrekt tjänsteutövning och en bättre arbetsmiljö för personal hos länsstyrelserna som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter.
Skälen för bedömningen: Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader för länsstyrelserna eller det allmänna i övrigt.
När det gäller konsekvenser för anställda förväntas förslaget ge positiva effekter på arbetsmiljön för länsstyrelsernas personal som arbetar med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter. Förslaget bedöms medföra en mer rättsligt korrekt tjänsteutövning. Genom det ökade skyddet blir det nämligen svårare att utsätta personalen för olika typer av påverkansförsök. Tryggare personal vid länsstyrelserna kommer mer sällan att dra sig för att utföra sina tjänsteåligganden. Vidare bedöms förslaget medföra positiva konsekvenser för personalens hälsa.
Vad gäller konsekvenser för allmänheten görs i avsnitt 5 bedömningen att förslaget endast i mindre mån kommer att påverka insynen i offentlig förvaltning och att den begränsningen vägs upp av det skydd för personalen som förslaget bedöms ge. Förslaget förväntas i förlängningen få positiva effekter för allmänheten eftersom det motverkar att personalens tjänsteutövning påverkas. Som en följd av detta bedöms förslaget kunna få positiva konsekvenser för miljön, genom förbättrad efterlevnad av avfallsregelverket.
Förslaget bedöms inte medföra några andra konsekvenser.