Avvecklande av statliga kasinon och en effektivare penningtvättstillsyn

Finansdepartementet Avdelningen för offentlig förvaltning

Promemoria

Avvecklande av statliga kasinon och en effektivare penningtvättstillsyn

Maj 2024

Sammanfattning

Den svenska spelregleringen bygger på ett licenssystem. En av de licenser som ingår i systemet, licens för statligt spel, omfattar spelformen spel på kasino. En sådan licens kan i dag ges till ett direkt eller indirekt helägt statligt bolag som med stöd av licensen får driva spelverksamhet på kasino. I denna promemoria föreslås författningsändringar som syftar till att ta bort spelformen spel på kasino från licenstypen statligt spel. Följden av det är att det inte längre kommer att vara tillåtet för någon aktör att tillhandahålla spel på ett kasino i Sverige. Det kasino som i dag drivs av bolaget Casino Cosmopol AB kommer därför att stängas ned. I promemorian föreslås vidare att en aktör som har licens för statligt lotteri ska kunna tillhandahålla även andra typer av lotterier än skraplotteri, nummerspel och sannolikhetsspel. Bingospel kommer dock även fortsättningsvis att vara en spelform som är förbehållen allmännyttiga organisationer. Det förslås också i promemorian att Spelinspektionen, i egenskap av tillsynsmyndighet på penningtvättsområdet över sådana verksamhetsutövare som driver spelverksamhet med licens eller registrering enligt spellagen (2018:1138), ska kunna meddela vissa föreskrifter. Det gäller föreskrifter som innebär att verksamhetsutövarna ska lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden, antingen periodiskt eller på myndighetens begäran. De författningsändringar som rör spel på kasino föreslås träda i kraft den 1 januari 2026. Förordningsändringen som rör lotterier föreslås träda i kraft den 1 september 2024. Författningsändringarna som rör rapporteringsplikt föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Härigenom föreskrivs att 8 kap. 1 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska ha följande lydelse.

8 kap.

1 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. undantag för vissa speltjänster från tillämpning av lagen eller bestämmelser i den, 2. innehållet i och omfattningen av den allmänna riskbedömningen enligt 2 kap. 1 § och om faktorer som kan tyda på låg eller hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, 3. undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar enligt 2 kap. 2 §, 4. riskklassificering av kunder enligt 2 kap. 3 §, inbegripet faktorer som kan tyda på låg eller hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, 5. innehållet i och omfattningen av interna och gemensamma rutiner enligt 2 kap. 8 och 9 §§, 6. innehållet i rutiner för lämplighetsprövning enligt 2 kap. 13 §, 7. dokumentation av genomförda utbildningar och vilken information och utbildning som ska tillhandahållas anställda enligt 2 kap. 14 §, 8. nödvändiga åtgärder och rutiner enligt 2 kap. 15 § och 6 kap. 4 a §, 9. åtgärder för identitetskontroll enligt 3 kap. 7 och 8 §§, 10. vad som avses med förenklade åtgärder för kundkännedom och i vilka situationer som förenklade åtgärder är tillåtna enligt 3 kap. 15 §, 11. vad som avses med skärpta åtgärder för kundkännedom och i vilka situationer som skärpta åtgärder ska vidtas enligt 3 kap. 16 och 17 §§, 12. hur rapportering till Polismyndigheten ska göras enligt 4 kap. 3 §, 13. hur uppgifter ska lämnas enligt 4 kap. 6 §, 14. system för uppgiftslämning enligt 4 kap. 7 §, 15. bevarande av handlingar och uppgifter enligt 5 kap. 3 §, 16. förutsättningarna för förlängt bevarande av handlingar och uppgifter enligt 5 kap. 4 §, 17. innehållet i och omfattningen av rutiner för intern kontroll och modellriskhantering enligt 6 kap. 1 §, 18. kriterierna för när funktioner som avses i 6 kap. 2 § första stycket ska inrättas samt de krav som ska gälla i fråga om funktionernas organisation, befogenheter och oberoende,

1 Senaste lydelse 2022:1537.

19. organisation, kompetens, befogenheter, funktion och oberoende för den centrala kontaktpunkten enligt 6 kap. 3 §, 20. det särskilda rapporteringssystemet enligt 6 kap. 4 §, och 21. skyldighet för verksamhets- 21. skyldighet för verksamhetsutövare som avses i 1 kap. 2 § för- utövare som avses i 1 kap. 2 § första stycket 1 – 13, 16, 17 , 19, 20 och sta stycket 1 – 13, 15 – 17, 19, 20 och 22 – 24 att periodiskt eller på be- 22 – 24 att periodiskt eller på begäran lämna uppgifter om sin verk- gäran lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra samhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för förhållanden som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheter ska kunna att tillsynsmyndigheter ska kunna bedöma den risk som kan för- bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhets- knippas med de verksamhetsutövare som står under tillsyn. utövare som står under tillsyn.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.2 Förslag till lag om ändring i spellagen (2018:1138)

Härigenom föreskrivs i fråga om spellagen (2018:1138) dels att 5 kap. 3 – 6 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 5 kap. 3 § ska utgå, dels att nuvarande 5 kap. 7 – 9 §§ ska betecknas 5 kap. 3 – 5 §§, dels att 2 kap. 3 §, 5 kap. 1 §, de nya 5 kap. 3 och 5 §§, 6 kap. 5 §, 9 kap. 1 och 2 §§, 10 kap. 1 §, 11 kap. 1 §, 14 kap. 2 och 7 §§ och 21 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före 5 kap. 7 och 9 §§ ska sättas närmast före 5 kap. 3 respektive 5 §.

2 kap.

3 §

1. affärssystem : elektroniskt system som används av en licenshavare eller för en licenshavares räkning som stöd i spelverksamheten utan att utgöra en del av spelsystemet, 2. bingo : lotteri där deltagarna är närvarande på spelplatsen och köper bingobrickor och där möjligheten att vinna är beroende av att de nummer som dras av den som tillhandahåller spelet sammanfaller med numren på brickan, och där de deltagare som vinner genast gör anspråk på sin vinst, 3. bonus : rabatt eller liknande ekonomiskt incitament som är direkt kopplat till spelet, 4. dragningsutrustning : mekanisk eller annan icke-elektronisk utrustning som används av en licenshavare eller för en licenshavares räkning för att fastställa utfall i spel, 5. insats : betalning för att få delta i ett spel, 6. intervallspel : särskild vadhållning där spelaren ska förutsäga ett resultat inom ett visst intervall, 7. kasino: särskild lokal för kasinospel, 8 . kasinospel : roulettspel, 7. kasinospel : roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande tärningsspel, kortspel och liknande spel, spel, 9 . kombinationsspel : spel där 8. kombinationsspel : spel där deltagarna har chans att vinna ett deltagarna har chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna pris och där sannolikheten att vinna beror på en kombination av beror på en kombination av skicklighet och slump, skicklighet och slump, 10 . licenshavare : den som har 9. licenshavare : den som har licens att tillhandahålla spel enligt licens att tillhandahålla spel enligt denna lag, denna lag, 11 . lokalt poolspel : lotteri som 10. lokalt poolspel : lotteri som tillhandahålls i en viss kommun och tillhandahålls i en viss kommun och där vinsten delas mellan vinnarna där vinsten delas mellan vinnarna

eller där hela eller delar av vinsten eller där hela eller delar av vinsten beror på storleken av de totala beror på storleken av de totala insatserna, insatserna, 12 . lotteri : aktivitet där 11. lotteri : aktivitet där deltagarna har en chans att vinna ett deltagarna har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna pris och där sannolikheten att vinna beror på slumpen, beror på slumpen, 13 . onlinebingo : lotteri där 12. onlinebingo : lotteri där deltagarna köper bingobrickor deltagarna köper bingobrickor online och där sannolikheten att online och där sannolikheten att vinna är beroende av att de nummer vinna är beroende av att de nummer som dras sammanfaller med som dras sammanfaller med numren på brickan, numren på brickan, 14 . penningautomat : automat 13. penningautomat : automat som betalar ut vinst i form av som betalar ut vinst i form av pengar och där sannolikheten att pengar och där sannolikheten att vinna beror på slumpen, vinna beror på slumpen, 15 . pyramidspel : spel där vinsten 14. pyramidspel : spel där vinsten härrör från framtida deltagares härrör från framtida deltagares insatser och där sannolikheten att insatser och där sannolikheten att vinna beror på antalet deltagare vinna beror på antalet deltagare som efterhand träder in i spelet, som efterhand träder in i spelet, 16 . spelombud : den som åt en 15. spelombud : den som åt en licenshavare säljer spel, tar emot licenshavare säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster, insatser eller förmedlar vinster, 17 . spelsystem : elektroniskt 16. spelsystem : elektroniskt system som används av en system som används av en licenshavare eller för en licenshavare eller för en licenshavares räkning för licenshavares räkning för a. registrering, lagring, bear- a. registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller betning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kund- inhämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik, information eller kundhistorik, b. generering, överföring eller b. generering, överföring eller behandling av slumptal, eller behandling av slumptal, eller c. fastställande, lagring eller c. fastställande, lagring eller annan behandling av utfall i spel, annan behandling av utfall i spel, 18 . tilläggsspel : spel med separat 17. tilläggsspel : spel med separat insats som man endast kan delta i insats som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel där genom att delta i ett annat spel där sannolikheten att vinna på sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt beror på tilläggsspelet helt beror på slumpen, slumpen, 19 . vadhållning : aktivitet där 18. vadhållning : aktivitet där deltagarna har chans att vinna ett deltagarna har chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller på att av en framtida händelse eller på att en särskild händelse ska eller inte en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden, ska inträffa i framtiden, 20 . varuspelsautomat : automat 19. varuspelsautomat : automat 8 som betalar ut vinst i form av varor som betalar ut vinst i form av varor

och där sannolikheten att vinna helt och där sannolikheten att vinna helt eller delvis beror på slumpen, och eller delvis beror på slumpen, och 21 . värdeautomat : automat som 20. värdeautomat : automat som betalar ut vinst bara i form av betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där spelpolletter eller liknande och där sannolikheten att vinna beror på sannolikheten att vinna beror på slumpen. slumpen.

5 kap.

1 § Licens för statligt spel får ges för Licens för statligt spel får ges för att tillhandahålla kasinospel på ett att tillhandahålla spel på värdekasino, spel på värdeautomater och automater och andra lotterier än andra lotterier än bingo, online- bingo, onlinebingo, datorsimulerat bingo, datorsimulerat automatspel, automatspel, lokalt poolspel och lokalt poolspel och penning- penningautomater. automater.

7 § 3 § Licens att tillhandahålla spel på Licens att tillhandahålla spel på en värdeautomat på andra platser en värdeautomat får ges om än på ett kasino får ges om 1. spelet tillhandahålls i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller i samband med bingo, 2. högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats, 3. värdeautomaten kan kontrolleras genom elektroniska kommunikationsmedel, 4. värdeautomaten förses med licenshavarens namn eller något annat kännetecken, 5. värdeautomaten inte används 5. värdeautomaten inte används för något annat ändamål än vad den för något annat ändamål än vad den enligt ansökan är avsedd för, och enligt ansökan är avsedd för, 6. det råder god ordning på den 6. det råder god ordning på den plats där spelet ska bedrivas . plats där spelet ska bedrivas , och 7 . spelet tillhandahålls i en lokal som inte används särskilt för sådant spel.

9 § 5 § Vid lotteri med licens enligt 1 § Vid lotteri med licens enligt 1 § är det, med undantag för spel på är det, med undantag för spel på kasino eller på värdeautomater, inte värdeautomater, inte tillåtet att låta tillåtet att låta spelaren själv göra spelaren själv göra sin insats med sin insats med hjälp av teknisk eller hjälp av teknisk eller elektronisk elektronisk utrustning som utrustning som tillhandahålls av tillhandahålls av licenshavaren licenshavaren eller dess speleller dess spelombud. ombud.

6 kap.

5 § Licens att tillhandahålla bingo enligt 1 § får ges om 1. vinstplanen anslås i spellokalen, och 2. det kan antas att bingon kommer att ge skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för annat. Förekommer det spel på Förekommer det spel på värdeautomater enligt 5 kap. 7 § i värdeautomater enligt 5 kap. 3 § i spellokalen ska vid bedömningen spellokalen ska vid bedömningen enligt första stycket 2 även den enligt första stycket 2 även den ersättning beaktas som upplåtelsen ersättning beaktas som upplåtelsen av spelplats för sådant spel kan av spelplats för sådant spel kan antas komma att ge. antas komma att ge.

9 kap.

1 § Licens att tillhandahålla land- Licens att tillhandahålla landbaserat kommersiellt spel får baserat kommersiellt spel får omfatta kasinospel som inte sker på omfatta kasinospel, spel på varukasino , spel på varuspelsautomater spelsautomater och kortspel i och kortspel i turneringsform. turneringsform.

2 § Licens enligt 1 § att tillhandahålla kasinospel får ges om spelet tillhandahålls i samband med 1. en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, eller 2. hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan tillhandahållas i samband med verksamheten. Kasinospelet får inte tillhandahållas i en särskild lokal för sådant spel.

10 kap.

1 § Licens att tillhandahålla spel på Licens att tillhandahålla spel på fartyg i internationell trafik får fartyg i internationell trafik får omfatta spel på penning- och omfatta värdeautomater samt kasinospel 1. spel på penning- och värdesom inte sker online eller på ett automater , samt kasino . 2. kasinospel som inte sker online eller i en särskild lokal för sådant spel .

11 kap.

1 1 §

1 Senaste lydelse 2022:1674.

Licens att tillhandahålla spel Licens att tillhandahålla spel enligt 5 kap. 1 §, förutom licens för enligt 5 kap. 1 §, förutom licens för kasino och spel på värdeautomater, spel på värdeautomater, samt spel samt spel enligt 7 kap. 1 § och enligt 7 kap. 1 § och 8 kap. 1 §, får 8 kap. 1 §, får omfatta omfatta tillhandahållande av spel tillhandahållande av spel tillsammans med en organisation tillsammans med en organisation eller ett företag som tillhandahåller eller ett företag som tillhandahåller spel i ett annat land inom spel i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbets- Europeiska ekonomiska samarbets- området. För sådant samarbete området. För sådant samarbete krävs att licenshavarens samarbetskrävs att licenshavarens samarbets- partner har tillstånd till motpartner har tillstånd till mot- svarande spel, har rätt att samarbeta svarande spel, har rätt att samarbeta internationellt och inte tillhandainternationellt och inte tillhanda- håller spel utan nödvändig licens håller spel utan nödvändig licens enligt denna lag. enligt denna lag.

14 kap.

2 § Licenspliktigt spel får inte till- Licenspliktigt spel får inte tillhandahållas någon som är under 18 handahållas någon som är under 18 år. Den som är under 20 år får inte år. ges tillträde till ett kasino.

7 § Vid onlinespel ska spelaren ange Vid onlinespel ska spelaren ange en övre gräns för sina insättningar. en övre gräns för sina insättningar. Vid spel på värdeautomater enligt Vid spel på värdeautomater enligt 5 kap. 7 och 8 §§ ska i stället en 5 kap. 3 och 4 §§ ska i stället en förlustgräns anges. förlustgräns anges.

21 kap.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. vilka spel eller kombinationer av spel som får omfattas av licens enligt 5 kap. 1 §, 2. det högsta antalet värdeautomater som licens får ges för enligt 5 kap. 1 §, och 3. beräkningen av avkastning 3. beräkningen av avkastning enligt 5 kap. 8 §. enligt 5 kap. 4 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Härigenom föreskrivs att 19 § förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska ha följande lydelse.

19 §

I fråga om lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och

1. Finansinspektionen meddela föreskrifter om organisation, kompe-

tens, befogenheter, funktion och oberoende för den centrala kontakt-

punkten enligt 6 kap. 3 § för verksamhetsutövare som står under inspek-

Västra Götalands och Skåne län Stockholms, Västra Götalands och

meddela föreskrifter om skyldighet Skåne län meddela föreskrifter om

att lämna uppgifter enligt 8 kap. 1 § skyldighet att lämna uppgifter

21 för verksamhetsutövare som står enligt 8 kap. 1 § 21 för verksam-

3. Polismyndigheten meddela föreskrifter om hur rapportering enligt

4. Polismyndigheten och Säkerhetspolisen meddela föreskrifter om hur

uppgifter ska lämnas till respektive myndighet enligt 4 kap. 6 §.

Innan Säkerhetspolisen meddelar föreskrifter enligt första stycket 4 ska

Polismyndigheten ha fått tillfälle att lämna synpunkter.

Bolagsverket får meddela föreskrifter om hur information ska lämnas

till verket och om elektroniska underskrifter enligt 2 § i denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

Senaste lydelse 2022:1540.

1.4 Förslag till förordning om ändring i spelförordningen (2018:1475)

Härigenom föreskrivs i fråga om spelförordningen (2018:1475) dels att 3 kap. 12 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 3 kap. 12 § ska sättas närmast före 3 kap. 13 §.

Denna förordning träder i kraft den 1 september 2024.

1.5 Förslag till förordning om ändring i spelförordningen (2018:1475)

1 Härigenom föreskrivs i fråga om spelförordningen (2018:1475) dels att 3 kap. 2 – 6 §§ och 16 kap. 4 § ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 3 kap. 2 § och 16 kap. 4 § ska utgå, dels att nuvarande 3 kap. 7 – 11 och 13 – 16 §§ och 16 kap. 5 – 6 a §§ ska betecknas 3 kap. 2 – 11 §§ och 16 kap. 4 – 6 §§, dels att de nya 3 kap. 2, 4 – 7 och 10 §§ och 11 kap. 4 § och 15 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före 3 kap. 7 och 13 §§ ska sättas närmast före 3 kap. 2 respektive 8 § och rubrikerna närmast före 16 kap. 5 och 6 §§ närmast före 16 kap. 4 respektive 5 §.

3 kap.

får uppgå till högst 7 500, varav högst 500 får placeras på platser där

högst 500 får placeras på platser där det tillhandahålls bingo.

på ett kasino får uppgå till högst 1/7 000 prisbasbelopp.

Värdet av en vinst från ett sådant spel får uppgå till högst 100 gånger

tiden motsvara minst 85 procent av värdet av insatserna i sådant spel

värdet av insatserna i sådant spel under samma tid.

spellagen (2018:1138) avses den spellagen (2018:1138) avses den

ersättning som tillfaller den som ersättning som tillfaller den som

tillhandahåller bingospelet enligt tillhandahåller bingospelet enligt

Senaste lydelse av 3 kap. 7 a § 2022:1679

14 16 kap. 6 a § 2024:256.

överenskommelse med den som överenskommelse med den som tillhandahåller värdeautomatspelet. tillhandahåller värdeautomatspelet.

2 11 § 7 § Innan värdeautomatspel får till- Innan värdeautomatspel får tillhandahållas på någon annan plats handahållas ska den kommun där än på ett kasino, ska den kommun spelet ska tillhandahållas ges där spelet ska tillhandahållas ges tillfälle att yttra sig om spelplatsen. tillfälle att yttra sig om spelplatsen.

15 § 10 § Vid händelser som ligger utanför Vid händelser som ligger utanför licenshavarens kontroll får värdet licenshavarens kontroll får värdet av vinsterna överskrida det högsta av vinsterna överskrida det högsta värde som anges i 14 § . värde som anges i 9 § .

11 kap.

4 § Vid onlinespel enligt 5 – 8 kap. Vid onlinespel och spel på spellagen (2018:1138) och vid spel värdeautomater enligt spellagen på värdeautomater på andra platser (2018:1138) , ska spelaren ange om än på ett kasino enligt 5 kap. 1 § inloggningstiden ska begränsas. samma lag , ska spelaren ange om Om spelaren väljer att begränsa sin inloggningstiden ska begränsas. inloggningstid ska spelaren även Om spelaren väljer att begränsa sin ange hur lång denna tid ska vara. inloggningstid ska spelaren även ange hur lång denna tid ska vara.

Nuvarande lydelse

15 kap.

2 § Avgift enligt 1 § ska tas ut med följande belopp:

Licens eller tillstånd enligt spellagen (2018:1138) Avgift kronor

Spel som är förbehållet staten

1. Licens för statligt lotteri och landbaserade värdeautomater utanför ett kasino

a) grundbelopp 200 000

b) tilläggsbelopp per spelplats avseende land- 2 000 baserade värdeautomater utanför ett kasino

15 2 Senaste lydelse av tidigare 3 kap. 11 § 2023:277.

2. Licens för kasinospel på ett kasino 200 000 Spel för allmännyttiga ändamål 3. Licens för lotteri, grundbelopp a) omslutning, till och med 500 000 kronor 6 000 b) omslutning, mer än 500 000 kronor till och med 18 000 1 miljon kronor c) omslutning, mer än 1 miljon kronor till och med 65 000 5 miljoner kronor d) omslutning, mer än 5 miljoner kronor till och 110 000 med 15 miljoner kronor e) omslutning, mer än 15 miljoner kronor 175 000 4. Licens för bingo a) grundbelopp 6 000 b) tilläggsbelopp för varje tillkommande juridisk 500 person som är sökande eller förmånstagare 5. Licens för lokalt poolspel på hästar 4 000 Kommersiellt spel och spel på fartyg 6. Licens för kommersiellt onlinespel eller 230 000 vadhållning 7. Licens för kommersiellt kasinospel

fartyg) 8. Licens för penning-, värde- eller varuspelsautomat a) grundbelopp om sökanden är en fysisk person 25 000

b) grundbelopp om sökanden är en juridisk person 80 000 16

c) tilläggsbelopp per spelplats (gäller inte spel på 3 000 fartyg) 9. Licens för kortspel i turneringsform

Spelprogramvara och innehav av automater 10. Tillstånd för spelprogramvara 120 000 11. Tillstånd till innehav av penning-, värde- eller 4 000 varuspelsautomat Anmälan om ändring 12. Anmälan om ändring av personkretsen enligt 4 kap. 3 och 4 §§ och 11 kap. 6 c § spellagen a) avseende fysiska personer 1 000 b) avseende juridiska personer 3 000 Föreslagen lydelse

15 kap.

2 § 3 Avgift enligt 1 § ska tas ut med följande belopp: Licens eller tillstånd enligt spellagen (2018:1138) Avgift kronor Spel som är förbehållet staten 1. Licens för statligt lotteri och landbaserade värdeautomater a) grundbelopp 200 000

17 3 Senaste lydelse 2023:277.

b) tilläggsbelopp per spelplats avseende 2 000 landbaserade värdeautomater Spel för allmännyttiga ändamål 2 . Licens för lotteri, grundbelopp a) omslutning, till och med 500 000 kronor 6 000 b) omslutning, mer än 500 000 kronor till och med 18 000 1 miljon kronor c) omslutning, mer än 1 miljon kronor till och med 65 000 5 miljoner kronor d) omslutning, mer än 5 miljoner kronor till och 110 000 med 15 miljoner kronor e) omslutning, mer än 15 miljoner kronor 175 000 3 . Licens för bingo a) grundbelopp 6 000 b) tilläggsbelopp för varje tillkommande juridisk 500 person som är sökande eller förmånstagare 4 . Licens för lokalt poolspel på hästar 4 000 Kommersiellt spel och spel på fartyg 5 . Licens för kommersiellt onlinespel eller 230 000 vadhållning 6 . Licens för kommersiellt kasinospel

fartyg) 7 . Licens för penning-, värde- eller varuspelsautomat a) grundbelopp om sökanden är en fysisk person 25 000

b) grundbelopp om sökanden är en juridisk person 80 000 18

c) tilläggsbelopp per spelplats (gäller inte spel på 3 000 fartyg) 8 . Licens för kortspel i turneringsform

Spelprogramvara och innehav av automater 9 . Tillstånd för spelprogramvara 120 000 10 . Tillstånd till innehav av penning-, värde- eller 4 000 varuspelsautomat Anmälan om ändring 11 . Anmälan om ändring av personkretsen enligt 4 kap. 3 och 4 §§ och 11 kap. 6 c § spellagen a) avseende fysiska personer 1 000 b) avseende juridiska personer 3 000

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2 Den svenska spelmarknaden

Den svenska spelregleringen bygger på ett licenssystem, där alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha en licens och aktörer utan licens ska stängas ute. Spellagen (2018:1138) är tillämplig på allt spel om pengar eller pengars värde som tillhandahålls i Sverige vilket omfattar spel över internet som riktas till den svenska marknaden (3 kap. 3 § jämförd med 1 kap. 2 § spellagen). Med stöd av spellagen kan Spelinspektionen, som ansvarar för tillsyn över att spellagen och de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen följs, vidta åtgärder mot de licenshavare som inte följer lagstiftningen. I spellagen finns sex olika typer av licenser. Det gäller licens för kommersiellt onlinespel, vadhållning, landbaserat kommersiellt spel, spel på fartyg i internationell trafik, spel för allmännyttiga ändamål och statligt spel. En del av spelmarknaden är förbehållen staten medan andra delar är helt eller delvis öppna även för andra aktörer. Licens för spel för allmännyttiga ändamål får som huvudregel bara ges till en ideell förening eller ett registrerat trossamfund som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål. Sådana aktörer har ensamrätt på att anordna landbaserad bingo, och delar på rätten att tillhandahålla lotterier med staten. Övriga licenstyper kan alla aktörer söka och därför kallas den delmarknaden för den konkurrensutsatta marknaden.

Figur 1 Spelmarknaden

Källa: Finansdepartementet

I denna promemoria behandlas frågor om spelformen spel på kasino som omfattas av licenstypen statligt spel (avsnitt 3 – 5). Avsnitt 3 inleds med en redogörelse för vissa licenstyper och spelformer. Syftet med det är att tydliggöra spelregleringens systematik och skillnader mellan olika spelformer samt förklara vissa uttryck som används i spelregleringen. I promemorian behandlas också ett delvis sammanhängande förslag som rör lotterier som omfattas av statlig spellicens (avsnitt 6). Slutligen innehåller promemorian förslag som rör åtgärder mot penningtvätt (avsnitt 7 och 8). 20

3 Kasino i Sverige

3.1 Spel på kasino och kasinospel

3.1.1 Spel på kasino

Med uttrycket kasinospel avses roulett-, tärnings- och kortspel samt liknande spel (2 kap. 3 § 8 spellagen). Kasinospel ingår i flera olika licenstyper och kan ske både online och på fysiska platser. När det gäller kasinospel på fysiska platser gör spellagen skillnad på kasinospel som tillhandahålls på ett kasino respektive kasinospel som tillhandahålls på andra platser. Ett kasino är en särskild lokal för kasinospel (2 kap. 3 § 7 spellagen). Endast staten, genom ett direkt eller indirekt helägt statligt aktiebolag, får tillhandahålla kasinospel på kasino (5 kap. 2 § första stycket spellagen). Som framgår av figur 1 i avsnitt 2 ingår övriga licenstyper som kan omfatta kasinospel på fysiska platser i den konkurrensutsatta delmarknaden. Det gäller licenstyperna landbaserat kommersiellt spel och spel på fartyg i internationell trafik. I 5 kap. spellagen finns särskilda bestämmelser om licens för spel på kasino. Det får som högst finnas fyra kasinon i Sverige och på dessa får det endast tillhandahållas två spelformer: kasinospel och spel på värdeautomater (3 och 4 §§). Värdeautomater är automater som betalar ut vinst i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där sannolikheten att vinna beror på slumpen (2 kap. 3 § 21 spellagen). Det får inte finnas fler än 2 500 värdeautomater på kasinon i Sverige. Antalet värdeautomater på ett visst kasino får inte heller uppgå till mer än tio gånger antalet kasinospel (3 kap. 3 och 4 §§ spelförordningen [2018:1475]). I spelregleringen finns begränsningar vad gäller t.ex. högsta tillåtna insatser för spel på kasino. Värdet av en insats i ett kasinospel på ett kasino får uppgå till högst två prisbasbelopp för varje vinstmöjlighet. För spel på värdeautomater får högsta tillåtna insats motsvara 1/250 prisbasbelopp. Värdet av vinsterna från spelautomater ska under licenstiden motsvara minst 85 procent av värdet av insatserna i sådant spel under samma tid (3 kap. 5 och 6 §§ spelförordningen).

3.1.2 Kasinospel på andra platser

Både licens för landbaserat kommersiellt spel och licens för spel på fartyg i internationell trafik kan omfatta vissa typer av kasinospel. En förutsättning för att erbjuda kasinospel enligt den förstnämnda licenstypen är att spelet tillhandahålls i samband med en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, eller hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan tillhandahållas i samband med verksamheten (9 kap. 2 § spellagen). Till följd av begränsningen kallas spelformen ofta för restaurangkasino. Den största skillnaden med restaurangkasino, jämfört med kasinospel på kasinon, är att spelet är tänkt att vara ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet (prop. 2017/18:220 s. 311). 21

Restaurangkasino och kasinospel på fartyg i internationell trafik får endast omfatta roulett-, kort- och tärningsspel (7 kap. 2 § och 8 kap. 2 § spelförordningen). Det finns också särskilda begränsningar vad gäller högsta tillåtna insats och högsta tillåtna vinst för sådant spel. Bestämmelserna är mer begränsande än vad som gäller för motsvarande kasinospel på kasino. För varje vinstmöjlighet får värdet av en insats i ett roulett- eller tärningsspel som högst uppgå till 1/2 000 prisbasbelopp och värdet av en vinst till 1/67 prisbasbelopp (7 kap. 3 § och 8 kap. 3 § spelförordningen). Motsvarande beloppsbegränsning för kortspel är 1/200 prisbasbelopp för insatser och 1/133 prisbasbelopp för vinster (7 kap. 4 § och 8 kap. 4 § spelförordningen). Därutöver finns vissa särskilda begränsningar vad gäller s.k. tilläggsspel och bakomspel. En särskild form av kasinospel är kortspel i turneringsform. En av flera förutsättningar för att tillhandahålla sådant spel är att det på spelplatsen inte förekommer annat spel som omfattas av spellagen (9 kap. 5 § 2 spellagen).

3.1.3 Spel på värdeautomater på andra platser

Värdeautomater kan tillhandahållas på andra platser än på ett kasino. En sådan plats kan vara ett fartyg i internationell trafik. Spelet tillhandahålls då med den särskilda licenstyp som gäller för spel på sådana fartyg. Förutom värdeautomater kan licensen omfatta penningautomater. Skillnaden mellan dessa former av fysiska spelautomater är vinsterna. Spel på värdeautomater delar ut vinst i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande, medan spel på penningautomater delar ut vinst i form av pengar (2 kap. 3 § 14 och 21 spellagen). Värdeautomater kan också tillhandahållas i samband med hotell- och restaurangverksamhet, med serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622), eller i samband med bingo. I sådana fall tillhandahålls själva spelet av ett bolag med licens som är förbehållen staten, medan den verksamhet vars lokaler används drivs i privat regi. Själva spelplatsen ska anmälas till Spelinspektionen. Den som upplåter sin lokal för värdeautomater får sedan del av överskottet från spelverksamheten. På ett fartyg får det som högst finnas 75 penning- och värdeautomater (8 kap. 9 § spelförordningen). Antalet värdeautomater på övriga platser får sammanlagt uppgå till högst 7 500 och som högst får fem värdeautomater placeras på en enskild spelplats (3 kap. 7 § spelförordningen och 5 kap. 7 § 2 spellagen). När värdeautomater tillhandahålls på andra platser än på ett kasino gäller delvis andra bestämmelser än de som gäller för värdeautomater på ett kasino. Bestämmelserna är mer begränsande och strikta vilket framgår av 3 kap. 7 – 10 §§ och 8 kap. 9 – 12 §§ spelförordningen. En insats i spel på en penning- eller värdeautomat på ett fartyg får som huvudregel uppgå till högst 1/4 000 prisbasbelopp för varje vinstmöjlighet och värdet av vinsten högst 1/200 prisbasbelopp. För värdeautomater på andra platser får insatsen uppgå till högst 1/7 000 prisbasbelopp och värdet av vinsten får inte vara högre än 100 gånger värdet av insatsen i spelet. För spel på den sistnämnda kategorin av värdeautomater gäller dessutom en särskild förlustgräns som innebär att en enskild spelare inte ska kunna förlora mer än 5 000 kronor under en vecka (3 kap. 7 a § spelförordningen).

3.2 Införandet av kasinon i Sverige

3.2.1 Kasinon i en historisk kontext

Kasinospel har funnits i Europa sedan 1700-talet. Med kasinospel avses internationellt ofta både spel som roulett, kortspel, tärningsspel och spel på olika penning- och varuautomater. Internationellt har kasinospel ofta spelats i särskilda lokaler, s.k. kasinon. I dagens kasinon övervakas i regel spelet av kameror och anställd personal och reglerna för kasinospelen är i princip desamma världen över. I Sverige har det länge funnits lagliga möjligheter att spela olika typer av kasinospel, men fram till år 2000 fanns det inga kasinon i Sverige. Under senare delen av 1900-talet diskuterades det som benämndes kasinospelsverksamhet av internationellt slag eller internationella kasinon i ett flertal lagstiftningsprodukter. Det var dock först den 1 juli 1999 som kasinolagen (1999:355) infördes. Genom lagen fick regeringen möjlighet att bevilja tillstånd för att driva kasino i Sverige. Ett sådant tillstånd kunde regeringen ge till ett företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägdes av staten. I slutet av 1999 fattade regeringen ett beslut som innebar att AB Svenska Spel fick öppna kasino på fyra orter i Sverige. För att bedriva verksamheten bildade Svenska Spel det helägda dotterbolaget Casino Cosmopol AB som under de efterföljande åren startade verksamhet i Göteborg, Malmö, Stockholm och Sundsvall. År 2018 genomfördes en omreglering av spelmarknaden och ett licenssystem infördes. Spellagen infördes och kasinolagen upphävdes. Regleringen kring kasinon omarbetades till viss del och flyttades till spellagen. Sedan spellagen trädde i kraft är det Spelinspektionen som beviljar licens för statligt spel.

3.2.2 Kasinoverksamhetens syfte

Frågan om kasinon skulle tillåtas i Sverige diskuterades under en lång tid innan så blev fallet. När frågan ställdes på sin spets under 90-talet behandlades frågan bl.a. av den s.k. Lotteriutredningen. I delrapporten Kasinoverksamhet i folkrörelsernas tjänst? (SOU 1992:33) var de huvudargument som lyftes fram för ett sådant införande att kasinoverksamhet skulle generera intäkter till staten och motverka illegal spelverksamhet. Enligt utredningens uppskattningar skulle tre kasinon kunna generera ett årligt överskott om 200 – 300 miljoner kronor. Kasinoverksamheten skulle också medföra en sanering av den illegala spelmarknaden. Okontrollerat illegalt kasinospel skulle nämligen kanaliseras till ett kontrollerat legalt alternativ (samma betänkande s. 78). Regeringen var av uppfattningen att Lotteriutredningens uttalanden om att införandet av kasinon skulle sanera den illegala spelmarknaden var väl optimistiska. Att införa kasinon skulle dock enligt regeringen ändå kunna få betydande effekter i den riktningen. Sådana effekter hade enligt uppgift noterats när legala kasinon etablerades i andra länder, t.ex. Danmark. Regeringen bedömde vidare, med utgångspunkt i Lotteriutredningens beräkningar och erfarenheterna från andra länder, att kasinoverksamheten skulle kunna ge betydande intäkter till staten. Eftersom kasinoverksamhet 23

är mycket personalintensiv skulle en etablering av kasinon också kunna skapa arbetstillfällen. Fem eller sex kasinon kunde skapa 600 – 700 arbetstillfällen, varav 200 på ett större kasino i Stockholm. Det som talade emot att tillåta kasinon var att spel på kasino skulle kunna leda till en ökning av både överdrivet spelande och brott i samband med verksamheten. Vid en avvägning bedömdes skälen för att införa kasinon väga tyngre än de skäl som talade emot. Regeringen ansåg dock att det var mycket viktigt att samtidigt motverka negativa sociala konsekvenser av spelandet genom kontroll och väl genomtänkta förebyggande åtgärder (prop. 1998/99:80 s. 26 och 27). När spellagen infördes i samband med omregleringen av spelmarknaden gjordes ingen förnyad bedömning kring om det skulle finnas kasinon i Sverige eller inte. Utifrån genomförda kartläggningar konstaterades det dock att kasinoverksamheten inte hade medfört att det problematiska spelandet hade ökat. Det konstaterades också att införandet av lagliga kasinon endast hade haft en marginell inverkan på omfattningen av det illegala spelet (prop. 2017/18:220 s. 111).

3.2.3 Statens roll på spelmarknaden

Under 90-talet uttalade regeringen i förarbeten till lagändringar på spelområdet att dess uppfattning var att staten även i framtiden borde äga, styra eller på annat sätt ha insyn i de stora aktörerna på spelmarknaden. Det sades också att de statliga bolagen borde få licens för riskfyllda spelformer och spelformer som kan motverka okontrollerat illegalt spelande (prop. 1995/96:169 s. 12). Regeringens ställningstagande i den frågan upprepades när frågan om införandet av kasinon behandlades i förarbeten några år senare. Den bedömning som gjordes då var att det inte kunde komma i fråga att ge någon annan aktör än ett statligt företag tillstånd att driva kasinoverksamhet. Om verksamheten drevs av ett statligt bolag fanns det nämligen en möjlighet att snabbt styra verksamheten genom ägardirektiv om det bedömdes nödvändigt för att motverka att verksamheten orsakade negativa konsekvenser (prop. 1998/99:8 s. 28). En central fråga när spelmarknaden omreglerades var vilken roll staten skulle ha på den omreglerade spelmarknaden. I förarbeten till spellagen konstaterades att syftet med att ha statligt monopol för spelformen spel på kasino var att uppnå flera av de bakomliggande ändamålen med spelregleringen, bl.a. att skapa ett ansvarsfullt spelande, begränsa de negativa sociala konsekvenserna av spel och motverka kriminalitet. Avgörande för vilka spelformer som fortsatt skulle vara förbehållna staten var riskerna med spelformen och möjligheten att uppnå ett effektivt konsumentskydd genom sådan ensamrätt (prop. 2017/18:220 s. 112).

4 Dagens kasinoverksamhet

4.1 Casino Cosmopol

Som mest har det funnits fyra kasinon i Sverige. I dag finns det dock endast ett kasino kvar och det är kasinot i Stockholm. Det kasinot har sedan en tid tillbaka öppet fyra dagar i veckan. I Casino Cosmopols kasinoverksamhet arbetar i dag ca 200 personer. En större del av dessa arbetar på kasinot i Stockholm. Casino Cosmopol stängde kasinot i Sundsvall år 2020. I Svenska Spels årsredovisning för 2020 konstaterades att stängningen bl.a. berodde på ett minskat besöksantal och vikande lönsamhet under många år. I februari 2024 stängdes även verksamheterna i Göteborg och Malmö. Det motiverade Svenska Spel bl.a. med att verksamhetens förluster skulle begränsas. I avsnitt 4.3 redovisas bolagets resultat de senaste åren närmare. Genom s.k. ägaranvisningar kan regeringen ge instruktioner till en styrelse i ett statligt ägt bolag. I ägaranvisningarna till Svenska Spel anges bl.a. att bolaget eller dess helägda dotterbolag, inom ramen för spellagen och bolagsordningen, ska erbjuda spelverksamhet på fysiska kasinon. En följd av det är att all kasinoverksamhet som drivs av Svenska Spels dotterbolag Casino Cosmopol inte får avvecklas på affärsmässiga grunder. Det innebär att kasinot i Stockholm kommer att finnas kvar även framöver om inte de lagliga förutsättningarna att driva kasino eller ägaranvisningarna ändras.

4.2 Krav på kasinoverksamheten

Casino Cosmopol har licens för spel på kasino som löper till den 31 december 2025. Därefter kan bolaget få ny licens för sådant spel. Bolag med statlig licens för spel på kasino omfattas i likhet med övriga licenshavare av spellagens krav på att spelverksamhet ska vara lämplig ur allmän synpunkt samt bedrivas på ett sunt och säkert sätt under offentlig kontroll. Det ska också finnas ett starkt konsumentskydd och en hög säkerhet i själva spelet. Spellagens bestämmelser om licenshavarnas spelansvar omfattar också särskilda förbud och påbud. Licenshavare får bl.a. inte ge en person under 20 år tillträde till ett kasino (14 kap. 2 och 3 §§). De ska vidare tillhandahålla verktyg som gör det möjligt för spelare att bedöma sitt spelbeteende och stänga av sig från spelande (14 kap. 11 och 12 §§). En del av spelansvaret är den s.k. omsorgsplikten, som innebär en skyldighet för licenshavare att motverka överdrivet spelande på individnivå (14 kap. 1 §). Av ägaranvisningar för Svenska Spel anges vissa riktlinjer för spelformen spel på kasino vad gäller marknadsföring och genomförandet av omsorgsplikten samt uppdragsmål kopplade till dessa områden. Riktlinjerna såvitt avser omsorgsplikten ställer bl.a. krav på att det ska genomföras uppsökande omsorgssamtal, särskilt för spelare som är 20 – 24 år. Enligt huvudregeln i spellagen ska alla licenshavare registrera den som deltar i spel (12 kap. 1 §). En aktör med licens för spel på kasino ska dessutom vidta vissa åtgärder i syfte att förebygga och avslöja brott. En sådan 25

licenshavare ska därför övervaka spelet och lokalerna med hjälp av kameror samt föra register över alla besökare, oavsett om de deltar i spel eller inte (5 kap. 6 § spellagen). Registreringen av spelare är en förutsättning för att bestämmelser om t.ex. åldersgränser, omsorgsplikt och självavstängning ska fungera, men också för tillämpningen av penningtvättslagens regler om bl.a. kundkännedom (3 kap. lagen [2017:630] om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism [penningtvättslagen]). Bestämmelserna i penningtvättslagen ställer krav på licenshavarna att vidta riskbaserade åtgärder för att motverka att den egna verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, som beskrivs närmare i avsnitt 7.2, har i sin nationella riskbedömning 2020/2021 (A052.211/2021) påtalat att det finns en hög risk för att spelbolag används för penningtvätt. Spel på kasino är en av de spelformer där risken för penningtvätt bedöms vara störst. Det beror bl.a. på höga insatser i spelen och att kontanter används i verksamheten.

4.3 Kasinoverksamhetens resultat

Omsättningen, dvs. intäkter efter utbetalda vinster, på den svenska spelmarknaden har ökat sedan omregleringen. Omsättningen var knappt 24,8 miljarder kronor 2019 och 27,13 miljarder kronor 2023, vilket innebär en ökning med 9,3 procent (se tabell 1 nedan). För spel på kasino har omsättningen under samma tidsperiod i stället mer än halverats. Enligt Statskontoret motsvarade spel på kasino omkring 4 procent av den totala omsättningen på den svenska spelmarknaden år 2019 (Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden – Slutrapport, 2022:5 s. 34). År 2023 hade den siffran minskat till 1,7 procent.

Tabell 1 Omsättning hos spelföretag med svensk licens 2019 – 2023 uppdelat på spelformer (miljarder kronor)

2019 2020 2021 2022 2023

Kommersiellt onlinespel och 14,02 15,16 16,12 17,14 17,03 vadhållning Statligt lotteri och värde- 5,91 5,44 5,83 5,80 5,59 automater

spel (t.ex. restaurangkasino) 24,78 24,80 26,05 27,44 27,13 Uppgifterna är hämtade från Spelinspektionen och avser intäkter efter avdrag för utbetalda vinster. Antalet besök på kasinona i Sverige har minskat stadigt under de senaste åren. Under 2023 besökte 99 468 personer de tre kasinona vid totalt 403 225 tillfällen. Fem år tidigare, dvs. 2018, genomförde 171 494 26 personer totalt 825 604 besök. Under samma period minskade även antalet

kasinon från fyra till tre genom nedstängningen av kasinot i Sundsvall 2020. En mindre del av det minskande antalet besök 2022 jämfört med tidigare år kan förklaras med den nedstängningen. Efter 2022 har dock antalet besök fortsatt att minska. Casino Cosmopols kasinoverksamhet gick under 2023 med en förlust om 191 miljoner kronor. Nettospelomsättningen var samma år 473 miljoner kronor. Fördelningen av intäkterna sett till de olika speltyper som finns på kasinona har varit oförändrad över tid. Omkring hälften av intäkterna kommer från spel på värdeautomater och resterande från olika former av kasinospel.

Tabell 2 Utveckling av kasinoverksamheten 2017-2023

Uppgifterna är hämtade från Svenska Spel och avser Casino Cosmopols verksamhet på de kasinon som var öppna respektive år. Under perioden 30 mars 2020 till 10 juli 2021 var samtliga kasinon stängda pga. pandemirestriktioner. Med omsättning avses intäkter efter avdrag för utbetalda vinster.

Vid kontakter mellan Finansdepartementet och Svenska Spel har det framkommit att Svenska Spel anser att det troligen finns flera förklaringar till att antalet besök på kasinona har minskat. Alla kasinon var stängda under stora delar av 2020 och 2021 till följd av pandemirestriktioner. Spelarna ändrade då sitt konsumtionsmönster och det nya mönstret har till viss del kvarstått även efter det att pandemirestriktionerna hävdes. Allt fler spelare väljer därför i dag att spela på onlinekasino i stället för att spela på ett fysiskt kasino. Därutöver har en skärpt reglering kring penningtvätt och spelansvar påverkat kundernas vilja att besöka kasinon, inte minst eftersom användningen av kontanter har försvårats. Svenska Spels uppfattning om att många gäster under senare år har ersatt kasinobesök med spel på onlinekasino delas av Statskontoret (2022:5 s. 99). Tre kasinon har avvecklats till följd av bristande lönsamhet. Nedstängningen av kasinoverksamheterna i Malmö och Göteborg i februari 2024 syftade till att begränsa verksamhetens förluster. Enligt Svenska Spel hade Casino Cosmopol dessförinnan kämpat med lönsamheten i flera år och vidtagit flera åtgärder för att vända utvecklingen. Det handlade bl.a. om en omställning av hela organisationen, förändring av öppettiderna från sju till fyra dagar i veckan, ett nytt förenklat restaurangkoncept samt neddragning av personal.

4.4 Förekomsten av illegala kasinon

En utredning fick 2005 i uppdrag att kartlägga förekomsten av sociala eller hälsomässiga skadeverkningar – i synnerhet spelberoendeproblem – och brottslighet i samband med Casino Cosmopols kasinoverksamhet. I uppdraget ingick bl.a. att undersöka hur det illegala spelet hade påverkats av att det hade införts lagliga kasinon i Sverige. I betänkandet Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering (SOU 2006:64) konstaterade utredningen att etableringen av kasinon endast hade haft en marginell inverkan på omfattningen av det illegala spelet. Bedömningen baserade sig bl.a. på uppgifter från polisen, företrädare för den dåvarande spelmyndigheten Lotteriinspektionen och Brottsförebyggande rådet, erfarenheter från Danmark och Finland, samt forskning på området. Polismyndigheten har i en skrivelse till Finansdepartementet (Fi2023/03314) uttalat att det saknas säkra uppgifter över hur vanligt förekommande det är med landbaserat illegalt spel, dvs. olaglig kasinoverksamhet. För det geografiska området Stockholm finns dock viss kunskap. I Stockholmsområdet finns ett antal illegala spelplatser. Sådana illegala spelplatser har främst drivits av aktörer med kopplingar till vissa kriminella nätverk. Spelet är ofta fokuserat till kortspel, men det förekommer även vadhållning på livesport. Polisen gör bedömningen att den illegala spelmarknaden ger den organiserade brottsligheten en möjlighet att tvätta och omsätta brottsvinster. Spelplatserna besöks av både personer som är kriminellt belastade och personer som inte är det. Bilden för resten av landet är bristfällig, men det är troligt att det finns illegala spelplatser även i mindre orter. Enligt Polismyndigheten är det osannolikt att en nedstängning av samtliga legala kasinon inte skulle få någon form av påverkan på den illegala spelmarknaden. En andel av dem som tidigare nyttjat de legala etableringarna kommer sannolikt att övergå till de illegala.

4.5 Kasinoverksamhet i andra länder

Regleringen av spel om pengar varierar mellan olika länder i Europa och inom EU. Spel på kasinon är inte tillåtet i vare sig Island eller Norge. Det finns sju kasinon i Danmark, vilket är en minskning med ett kasino sedan 2019. Omsättningen på danska kasinon har minskat med 3 procent mellan åren 2019 och 2023. I Finland fanns det under en kortare period två kasinon, men ett av dem stängdes ned 2023. Det saknas offentlig statistik för omsättningen av den kasinoverksamheten. Spel på penning- och värdeautomater har under perioden 2019 till 2023 minskat med ca 35 procent i Danmark och Finland. Uppgifterna är inhämtade från Spelinspektionen (Fi2024/00261). Inom EU finns det totalt 900 kasinon. En del av dessa erbjuder endast spel på penning- och värdeautomater. Omsättningen för kasinon inom EU gick ned kraftigt till följd av nedstängningar med anledning av pandemirestriktioner under åren 2020 och 2021. Många kasinon har sedan dess återhämtat sig och har i dag en högre omsättning än före pandemin. Andra kasinon har i dag en omsättning som är lägre än åren före pandemin. Totalt 28

sett har omsättningen för kasinon inom EU ökat något sedan 2019, medan omsättningen för spel på penning- och värdeautomater har gått ned. Uppgifterna följer av statistik som inhämtats från Spelinspektionen (Fi2024/00261).

5 Det ska inte längre vara tillåtet att driva kasinon i Sverige

Förslag: Spelformen spel på kasino ska inte längre ingå i licenstypen statligt spel. Bedömning: Inte heller någon annan licenstyp bör kunna ge rätt att tillhandahålla spelverksamhet på kasino.

Skälen för förslaget och bedömningen

Kasinoverksamheten genererar inte längre förväntade intäkter till staten Av de uppgifter som Spelinspektionen inhämtat om utvecklingen av kasinospel i andra europeiska länder går det inte att utläsa att det skulle vara en internationell trend att efterfrågan på spel på kasino minskar. Det är samtidigt inte möjligt att dra någon slutsats utifrån samma uppgifter om att det skulle vara enbart en svensk trend. Även i Finland och Danmark har omsättningen av spel på kasino och på värdeautomater minskat. Som framgår av avsnitt 3.2.2 var ett av de huvudsakliga skälen till att kasinon infördes i Sverige att verksamheten skulle gå med överskott och därigenom generera intäkter till staten. Omsättningen för den kasinoverksamhet som Casino Cosmopol bedriver motsvarade år 2023 1,7 procent av omsättningen på den legala spelmarknaden som helhet. Förväntansbilden när kasinoverksamheten först etablerades var att tre kasinon skulle generera ett överskott till staten om 200 – 300 miljoner kronor per år. Som framgår av tabell 2 i avsnitt 4.3 är det emellertid många år sedan verksamheten genererade resultat som var i närheten av den förväntansbilden. Casino Cosmopols kasinoverksamhet har i stället gått med förlust under ett antal år. Det påverkar i sin tur resultatet för den koncern som bolaget ingår i och de intäkter som moderbolaget Svenska Spel genererar till staten i form av utdelning. Casino Cosmopol har visserligen stängt ner tre av fyra kasinon, men denna åtgärd och övriga åtgärder som bolaget vidtagit får anses vara sådana som tar sikte på att begränsa förlusterna. Det är därför inte förväntat att kasinoverksamhetens resultat kommer att vända under kommande år. Förväntansbilden om stora intäkter kommer därmed inte att uppnås. Kasinoverksamheten kan därför inte längre anses generera förväntade intäkter till staten.

Det är inte lämpligt att sänka kraven för att öka lönsamheten Det finns flera förklaringar till att kasinoverksamheten inte längre är lönsam. En bidragande orsak kan vara att det är alltmer kostsamt att driva verksamheten. I författningar och ägaranvisningar ställs höga krav på att verksamheten ska bedrivas på ett ansvarsfullt sätt och att spelproblem ska 29

motverkas. Det ställs också höga krav på att verksamheten ska motverka penningtvätt. Att driva verksamheten samtidigt som de olika kraven följs är kostsamt och det kan bidra till en minskad lönsamhet. Att intresset för spel på kasino dessutom har avtagit under de senaste åren är ett faktum. Det kan finns flera olika förklaringar till det. Det är tänkbart att de krav som ställs på verksamheten påverkar kundernas spelupplevelse. Enligt Svenska Spel är det möjligt att vissa spelare upplever kasinoverksamheten som kontrollerande. En del i det kan vara att Casino Cosmopol har ansvar för att arbeta aktivt för att motverka spelproblem och att söka upp kunder som uppfattas ha en risk för överdrivet spelande. Därtill har penningtvättsregelverket blivit mer strikt genom åren. En följd av ett riskbaserat arbetssätt för att motverka penningtvätt och den höga risken för att kasinoverksamhet används för penningtvätt är att möjligheterna att betala spel på kasino med kontanter har minskat. Även det kan vara en bidragande faktor till att färre väljer att spela på kasino. En förutsättning för att införa spel på kasino i Sverige var att det skulle ställas höga krav på att motverka de negativa konsekvenserna av spelandet. Riskerna för att verksamheten skulle medföra en ökning av överdrivet spelande och brott i samband med spel skulle undvikas. Avsikten var med andra ord att intäkterna till staten inte skulle genereras på bekostnad av spelarnas hälsa och att verksamheten inte skulle kunna utnyttjas av kriminella. Den målsättningen gäller än i dag. Det är både rimligt och nödvändigt att ställa höga krav både på tillhandahållandet av högriskspel och på en verksamhet som drivs av ett statligt bolag. Att sänka de krav som ställs på verksamheten vad gäller att motverka bl.a. spelproblem och penningtvätt för att i stället öka lönsamheten är därför inte ett alternativ. Staten ska varken tjäna pengar på bekostnad av personer med spelproblem eller driva verksamhet som kan utnyttjas av kriminella.

Kasinoverksamheten motverkar inte illegalt spel i någon större utsträckning Introduktionen av kasinon i Sverige fick inte den förväntade effekten att den illegala spelmarknaden skulle minska i omfattning. Som framgår av avsnitt 4.4 konstaterades det i en utvärdering från år 2006. Utvärderingen som alltså genomfördes några år efter inrättandet av det första kasinot visade att den illegala spelmarknaden endast hade påverkats marginellt av att det införts lagliga alternativ för spelarna. Det går samtidigt inte att utesluta att det faktum att det har funnits legala kasinon i Sverige i 24 år kan ha haft betydelse för hur den illegala spelmarknaden har utvecklats fram till i dag. Frågan är i vilken utsträckning den kasinoverksamhet som drivs i dag motverkar illegalt spel. Även om verksamheten inte längre genererar intäkter till staten skulle det kunna finnas skäl att ha kvar verksamheten om den motverkar illegalt spel på ett tillräckligt effektivt sätt. Kostnaden för verksamheten skulle i sådana fall kunna anses motiverad. Avgörande för den frågan är om, och i så fall hur mycket, den illegala spelmarknaden skulle öka i omsättning om kasinoverksamheten lades ned. Polismyndigheten har gjort bedömningen att det är sannolikt att en andel spelare kommer att söka sig till illegala kasinon om alla de legala alternativen försvinner. Hur stor den andelen kan komma att bli är dock svårt att 30

säga med säkerhet. Tre av fyra kasinon har redan stängt ned och den kasinoverksamhet som kvarstår får anses vara småskalig i förhållande till den kasinoverksamhet som bedrevs under 00- och 10-talen. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om den kasinoverksamhet som drivs i dag kan hindra den illegala spelmarknaden från att växa. Det finns endast ett kasino och det är beläget i Stockholm. Att det finns ett kasino i Stockholm som utgör ett lagligt alternativ till illegalt spel kan antas ha mycket begränsad betydelse för merparten av de människor som bor utanför Stockholmsområdet. Därtill har det kasinot sedan en tid tillbaka endast öppet fyra dagar i veckan. Som en jämförelse kan nämnas att den kasinoverksamhet som enligt utvärderingen år 2006 endast påverkade den illegala spelmarknaden marginellt bestod av fyra kasinon, med mer generösa öppettider, på fyra olika orter i landet. Det bör även framhållas att även om det sista kasinot stänger ned så kommer det kvarstå andra lagliga spelformer, som t.ex. restaurangkasino och onlinekasino. Mot denna bakgrund bör den kasinoverksamhet som bedrivs i dag kunna stängas ned utan att den illegala spelmarknaden ökar i någon större utsträckning.

Det finns inga övertygande skäl till att staten fortsatt ska driva kasinon De huvudsakliga anledningarna till introduktionen av kasinon i Sverige var att verksamheten förväntades generera intäkter till staten och motverka illegalt spel. Med hänsyn till att kasinoverksamheten i dag både går med förlust och endast påverkar den illegala spelmarknaden i mindre mån kan verksamheten inte längre anses fylla sitt syfte. Kasinoverksamheten förväntades vidare bidra till att skapa arbetstillfällen. Det har den också gjort genom åren. I dag sysselsätter dock kasinoverksamheten endast ca 200 personer, varav merparten arbetar på kasinot i Stockholm, och därför är inte det heller ett tungt vägande argument till att ha kvar verksamheten. Det skulle visserligen kunna framhållas att konsumenter i Sverige borde ha en laglig möjlighet att spela på kasino även framöver. Rimligheten i att staten driver verksamhet som består av högriskspel och som går med förlust i det syftet kan dock ifrågasättas. Därtill kommer att konsumenterna på lagligt sätt kan spela kasinospel både online och på andra fysiska spelplatser även om Casino Cosmopols kasinoverksamhet stängs ned. Att konsumenterna kan få liknande spelupplevelser på onlinekasinon, är dessutom antagligen en viktig delförklaring till att besökarna till Casino Cosmopol blivit färre. Vid en samlad bedömning saknas det övertygande skäl till att staten ska fortsätta att driva kasino. Möjligheten att få licens för spel på kasinon bör därför tas bort. Följden av det är att kasinoverksamhet förbjuds och att det sista kasinot i Sverige kommer att stängas ned.

Inte heller någon annan aktör bör kunna få licens för att driva kasino När kasino introducerades i Sverige gjordes bedömningen att det inte kunde komma i fråga att ge tillstånd att driva kasinoverksamhet till någon annan aktör än ett statligt ägt bolag (prop. 1998/99:8 s. 28). Den bedömningen vidhölls när spelmarknaden omreglerades. När spellagen och dess licenssystem infördes var utgångspunkten att högriskspel i första hand skulle tillhandahållas av staten (prop. 2017/18:220 s. 112). Genom att verksamheten tillhandahölls av ett statligt bolag kunde ett starkt spelansvar 31

upprätthållas och staten kunde styra verksamheten om den utvecklades i fel riktning. För vissa högriskspel bedömdes det dock inte möjligt att upprätthålla ett statligt monopol i praktiken. För sådana spelformer, som exempelvis onlinekasino, bedömdes det därför mer lämpligt att tillåta fri konkurrens inom licenssystemet och samtidigt skydda spelarna genom andra åtgärder. En förutsättning för att spelverksamhet på kasino ska få bedrivas i Sverige är att det görs inom ramen för ett statligt monopol. Det har inte framkommit några omständigheter som ger anledning till en annan bedömning i den frågan. Inte heller någon annan licenstyp bör därför kunna ge rätt att tillhandahålla spelverksamhet på kasino.

Ett borttagande av licens för spel på kasino kräver vissa följdändringar Som redogjorts för i avsnitt 2 och 3.1 bygger spelregleringen på ett licenssystem med en viss överlappning mellan vissa spelformer och licenstyper. Stora delar av dagens reglering är vidare uppbyggd kring definitionen av uttrycket kasino. På fysiska platser kan kasinospel och spel på penningoch värdeautomater tillhandahållas antingen på ett kasino eller på en annan plats. Systematiken i spellagen och spelförordningen bygger på att spelplatsen avgör hur spelet får tillhandahållas och vilka regler som gäller i själva spelet. Det har bl.a. sin grund i att när sådant spel tillhandahålls på andra platser än på ett kasino så är spelet avsett att vara ett komplement till annan verksamhet. Spelet får därför inte tillhandahållas i en särskild lokal eller helt avskilt från annan verksamhet. För vissa spel följer det av att spelet tillhandahålls med en licens som inte omfattar spel på kasino, dvs. spel i en särskild lokal för sådant spel (se t.ex. 9 kap. 1 § och 10 kap. 1 § spellagen). Det kan också följa av bestämmelser om att spelet endast får tillhandahållas i samband med annan verksamhet (5 kap. 7 § och 9 kap. 2 § spellagen). Förslagen i denna promemoria har inte till syfte att medföra några förändringar i sak vad gäller sådana kasinospel och spel på penning- och värdeautomater som tillhandahålls på andra fysiska platser än på ett kasino. Till följd av systematiken i regleringen kräver dock förslaget att det görs vissa följdändringar i regleringen av sådant spel. Det behövs exempelvis ändringar för att tydliggöra att spelet inte heller framöver får tillhandahållas i särskilda lokaler för sådant spel.

6 Begränsningen för statliga lotterier ska tas bort

Förslag: Det ska inte finnas några särskilda begränsningar för vilka typer av lotterier som får tillhandahållas med licens för statligt spel.

Skälen för förslaget

Lotterier som tillhandahålls med statlig licens får endast vara skraplotterier, nummerspel och sannolikhetsspel I samband med omregleringen uttalades i förarbeten att den statliga licensen för lotterier skulle utformas på samma sätt som för andra innehavare av licens inom denna sektor. Bakgrunden till det var att det inte ansågs rimligt att aktörer på en statligt reglerad marknad beviljas tillstånd eller licens på olika villkor. Det ansågs dessutom vara oförenligt med EU-rätten (SOU 2017:30 s. 421). Mot den bakgrunden är licensen för statligt lotteri utformad på samma sätt som licensen som allmännyttiga lotterier. Enligt 5 kap. 1 § spellagen får licens för statligt spel avse bl.a. lotterier som inte är bingo, onlinebingo, datorsimulerat automatspel, lokalt poolspel eller penningautomater. I spelförordningen anges vidare att statlig licens, utöver kasinospel på ett kasino och spel på värdeautomater, endast får omfatta skraplotteri, nummerspel och sannolikhetsspel (3 kap. 12 §). Vad som avgör vilken av dessa kategorier som ett visst lotteri tillhör beror framför allt på vad som avgör möjligheterna till vinst. Ett skraplotteri är ett lotteri med förhandsdragna uppgifter som avgör om lotten utfaller med vinst, i ett nummerspel bestäms möjligheten att vinna i stället beroende på om de nummer som dras i lotteriet stämmer överens med de nummer som spelaren har valt eller av en slumpvald kombination av nummer och ett sannolikhetsspel är ett lotteri i form av en spelmatris med förutbestämda uppgifter där möjligheten att vinna beror på om spelfälten på matrisen avtäcks (1 kap. 2 § 4, 6 och 7 spelförordningen). Begränsningen gällande vilka lotterier som får tillhandahållas infördes i spelförordningen i samband med omregleringen av spelmarknaden. Det finns inte någon motsvarande begränsning för de aktörer som säljer lotterier till förmån för allmännyttig verksamhet. I förarbetena förs inte något resonemang kring syftet med att införa en bestämmelse som innebär att lotterier som tillhandahålls av staten ska vara begränsade till vissa typer av lotterier. Vid tiden för omregleringen hade dock Svenska Spel fått tillstånd av regeringen att tillhandahålla just skraplotter, nummerspel och sannolikhetsspel. Regleringen får därför uppfattas som en cementering av de förhållanden som förelåg vid tiden för omregleringen. I dag tillhandahåller Svenska Spel lotterier som är nummerspel eller skraplotterier. På lotterimarknaden generellt förekommer i huvudsak bingospel, nummerlotterier och skraplotterier. Det finns också enstaka lotterier som faller utanför dessa uttryck.

Begränsningen ska tas bort I den ovan nämnda bestämmelsen i spelförordningen ingår kasinospel på ett kasino i uppräkningen över spelformer som kan tillhandahållas med statlig licens. Till följd av de ändringar som föreslås i föregående avsnitt behöver bestämmelsen ändras. Det finns dock anledning att överväga att ta bort bestämmelsen i stället för att justera den. Med hänsyn till att de allra flesta lotterier som finns på marknaden i dag är skraplotter och nummerspel har begränsningen ingen större betydelse i praktiken. Om Svenska Spel i framtiden skulle vilja tillhandahålla ett lotteri som faller utanför uppräkningen av tillåtna lotterier i spelförordningen kan bolaget i så fall visserligen ge in en hemställan om en 33

förordningsändring. Regeringen får därefter ta ställning till om uppräkningen av tillåtna lotteriformer ska utökas för att omfatta även detta lotteri. Avsikten med omregleringen var bl.a. att spelregleringen skulle fungera som en ramlag och att man skulle gå ifrån den tidigare gällande ordningen där regeringen fattade beslut om de enskilda spel som olika aktörer fick tillhandahålla (prop. 2017/18:220 s. 83). Mot den bakgrunden framstår den aktuella begränsningen av vilka lotterier som får tillhandahållas av en aktör med statlig licens som ålderdomlig. Ett statligt bolag som tillhandahåller lotterier bör, liksom allmännyttiga organisationer, kunna ha frihet i att utveckla sina produkter utan onödiga begränsningar. Uppräkningen av tillåtna lotterityper bör därför tas bort. En följd av det är att ett bolag med statlig licens kan tillhandahålla sådana lotterier som inte är bingo, onlinebingo, datorsimulerat automatspel, lokalt poolspel eller spel på penningautomater.

7 Penningtvättstillsyn på spelmarknaden

7.1 Tillsyn över spelverksamhet

I samband med genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (det fjärde penningtvättsdirektivet), i fortsättningen kallat penningtvättsdirektivet, utvidgades tillämpningsområdet för den svenska penningtvättsregleringen till att omfatta i princip alla tillhandahållare av spel. Direktivet har i huvudsak genomförts i svensk rätt genom penningtvättslagen. Som en del av penningtvättsregleringen finns även i spellagen vissa särskilda bestämmelser om penningtvätt och spel. Enligt 1 kap. 2 § första stycket 15 penningtvättslagen gäller lagen för fysiska och juridiska personer som driver spelverksamhet som bedrivs med licens eller registrering enligt spellagen. Spelinspektionen har enligt 18 kap. 2 § spellagen tillsyn över att sådan verksamhet följer penningtvättslagen. Spelinspektionen får, för de verksamhetsutövare som står under myndighetens tillsyn, meddela föreskrifter om undantag för vissa speltjänster från tillämpning av penningtvättslagen eller bestämmelser i den (8 kap. 1 § 1 penningtvättslagen och 20 § förordningen [2009:92] om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, penningtvättsförordningen). Av penningtvättsförordningen framgår även att speltjänster som på sådant sätt får undantas gäller sådana speltjänster som med hänsyn till art, omsättning och andra relevanta omständigheter löper en låg risk för att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Av Spelinspektionens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SIFS 2019:2) framgår vilka speltjänster som undantagits från penningtvättslagens tillämpningsområde (1 kap. 2 §). 34

7.2 Risken för penningtvätt inom spelsektorn bedöms hög

Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism leds sedan 2018 av ett särskilt kansli vid Polismyndigheten. Funktionen består av representanter från 16 myndigheter, varav en är Spelinspektionen. Verksamhetsutövare och övriga berörda fysiska och juridiska personer kan i lämplig utsträckning ges möjlighet att delta i och bidra till samordningsfunktionens arbete. Samordningsfunktionen ska löpande identifiera, kartlägga och analysera riskerna och metoderna för penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige samt sammanställa och offentliggöra nationella riskbedömningar som ska hållas uppdaterade. Funktionen har vidare till uppgift att ge information till verksamhetsutövare för att underlätta verksamhetsutövarnas allmänna riskbedömning, riskklassificering av kunder samt övervakning och rapportering av misstänkta aktiviteter och transaktioner och att fungera som ett forum för informationsutbyte och kunskapsöverföring för de myndigheter som utövar tillsyn över verksamhetsutövare (13 – 15 §§ penningtvättsförordningen). Samordningsfunktionen anger i sin nationella riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021 (A052.211/2021) att spelmarknaden är en sektor med en hög risk för penningtvätt. I rapporten anges att risken bedöms vara störst för kommersiellt onlinespel, kasinospel på de statliga kasinona och vadhållning, både online och landbaserat. Bedömningen grundas i huvudsak på höga insatser, vinster och hög omsättning. Vid onlinespel påverkas risken av att spelarna använder spelkonton och vid landbaserat spel av förekomsten av kontanter. Europeiska kommissionen har den 27 oktober 2022 höjt sin riskvärdering för penningtvätt och terroristfinansiering av kommersiellt onlinespel och vadhållning till högsta nivå, nivå 4 (rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om bedömningen av risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som påverkar den inre marknaden och berör gränsöverskridande verksamhet, COM(2022) 554 final). Anledningen till höjningen är spelsektorns snabba ekonomiska tillväxt och tekniska utveckling. Även Svenska bankföreningen har i en hotbildsbedömning för Sveriges banker (publicerad i maj 2023) konstaterat att spelsektorn medför en hög risk för penningtvätt. Enligt föreningen behöver verksamheter med risk för penningtvätt och finansiering av terrorism omfattas av samma reglering och tillsyn. Om banker ska kunna tillhandahålla konton till högriskverksamheter behöver regleringen och kontrollen av dessa enligt föreningen stärkas betydligt. Finanspolissektionen, fortsättningsvis benämnd finanspolisen, är en del av underrättelseenheten på Polismyndighetens nationella operativa avdelning (Noa). En del av den information som ligger till grund för finanspolisens arbete kommer från verksamhetsutövare, t.ex. spelbolag, som enligt penningtvättslagen är rapporteringspliktiga. De senaste åren har rapporteringen till finanspolisen ökat stadigt och det är numera en betydande andel av dessa misstankerapporter som kommer från spel- 35

branschen. Under 2022 skickade rapporteringspliktiga spelföretag in 9 procent av samtliga misstankerapporter, vilket i antal (3 897) var mer än en fördubbling från 2021 (1 444). Även år 2023 ökade antalet sådana misstankerapporter (4 995) med nästan 30 procent jämfört med det föregående året. Enligt finanspolisen kan en del av förklaringen till ökningen relateras till riktad återkoppling och utbildningsinsatser för spelbranschen (Finanspolisens årsrapporter för 2022 och 2023).

7.3 Periodisk rapporteringsplikt

De verksamhetsutövare som står under Finansinspektionens tillsyn ska periodiskt eller på begäran lämna uppgifter till inspektionen om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att Finansinspektionen ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under dess tillsyn (7 kap. Finansinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering och terrorism, FFFS 2017:11). Av dessa föreskrifter framgår att uppgifter ska lämnas om bl.a. företagets riskbedömning och rutiner och åtgärder för kundkännedom. Den nämnda föreskriften har beslutats med stöd av bemyndigandet i 19 § penningtvättsförordningen, som anger att Finansinspektionen får meddela föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter enligt 8 kap. 1 § 21 penningtvättslagen för verksamhetsutövare som står under myndighetens tillsyn. Av 8 kap. 1 § 21 penningtvättslagen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för vissa verksamhetsutövare att periodiskt eller på begäran lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheter ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under tillsyn. Sedan den 1 januari 2023 har även Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län ett bemyndigande om att meddela föreskrifter om periodisk rapportering för sådana verksamhetsutövare som står under deras tillsyn (prop. 2021/22:251, bet. 2022/23:FiU15, rskr. 2022/23:33, SFS 2022:1537 och 2022:1540). Bemyndigandena ger inte möjlighet för andra tillsynsmyndigheter på penningtvättsområdet än Finansinspektionen och Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län att meddela föreskrifter om periodisk rapportering.

7.4 Samordningsfunktionens rekommendation om periodisk rapporteringsplikt

Samordningsfunktionen lämnar i sin nationella riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021 bl.a. en rekommendation om att det bör införas en periodisk rapporteringsplikt för de verksamhetsutövare som står under Spelinspektionens penningtvättstillsyn (avsnitt 6.2).

Samordningsfunktionen konstaterar att det saknas tydligt lagstöd för Spelinspektionen att regelbundet begära in sådana uppgifter från verksamhetsutövarna som är nödvändiga för en riskklassificering. En periodisk rapportering till myndigheten skulle innebära att avståndet mellan myndigheten och tillsynsobjekten minskar i dessa frågor och ökad löpande självkontroll bland verksamhetsutövarna, t.ex. genom att bolagen regelbundet får svara på frågor om förekomsten av styrande dokument och när dessa senast uppdaterats. Enligt samordningsfunktionen skulle det sammantaget bidra till en mer effektiv tillsyn där myndigheten snabbt kan ingripa om ett tillsynsobjekt uppenbart inte följer lagstiftningen.

8 Ett nytt bemyndigande för Spelinspektionen

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för sådana verksamhetsutövare som driver spelverksamhet med stöd av licens eller registrering enligt spellagen att periodiskt eller på begäran lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden. Föreskrifterna ska endast få omfatta sådana uppgifter som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med verksamhetsutövare som står under myndighetens tillsyn.

Skälen för förslaget

Tidigare överväganden om periodisk rapportering Det var i samband med genomförandet av penningtvättsdirektivet som det infördes en rätt för Finansinspektionen att meddela föreskrifter om periodisk rapporteringsplikt (prop. 2016/17:173 s. 352 – 355). Vid samma tillfälle övervägdes även om den dåvarande tillsynsmyndigheten över verksamhetsutövare som bedriver spelverksamhet, Lotteriinspektionen, skulle få befogenhet att meddela föreskrifter om att dessa verksamhetsutövare periodiskt eller på begäran skulle lämna in sådana uppgifter som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med verksamhetsutövarna. Regeringen uttalade generellt att det som framför allt talar emot att införa en rätt att begära in uppgifter på det sättet är att det innebär en administrativ börda för verksamhetsutövarna. För att det ska anses motiverat att ge tillsynsmyndigheter rätt att begära in information av detta slag ansåg regeringen därför att det måste stå klart att informationen kan vara till nytta för tillsynsmyndigheten, inbegripet att denna har möjlighet att använda informationen på ett ändamålsenligt sätt. Det måste också stå klart att den tillkommande informationen är en nödvändig förutsättning för att myndigheten ska kunna bedriva en riskbaserad tillsyn (samma prop. s. 354). Regeringen ansåg att det fanns en osäkerhet kring Lotteriinspektionens behov av att kunna begära information till riskklassificering och valde 37

därför att avvakta med den frågan. Till följd av att Lotteriinspektionen hade möjlighet att undanta vissa speltjänster från penningtvättslagens tillämpningsområde ansågs det nämligen oklart hur många verksamhetsutövare som skulle stå under inspektionens tillsyn och vilken information som inspektionen skulle kunna behöva för att göra en riskklassificering (samma prop. s. 354 och 355). Utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har i betänkandet Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2021:42) övervägt om Spelinspektionen borde få en rätt att meddela föreskrifter om periodisk rapportering (s. 477 och 478). Utredningen konstaterade att Spelinspektionens tillsyn enligt regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism omfattade 75 verksamhetsutövare. Periodisk rapportering ansågs inte vara en nödvändig förutsättning för att myndigheten skulle kunna bedriva en riskbaserad tillsyn av sina verksamhetsutövare bl.a. eftersom det rörde sig om en begränsad mängd verksamhetsutövare. Regeringen tog inte ställning till utredningens bedömning, utan konstaterade att eftersom utredningen inte lämnat något förslag om sådan periodisk rapportering så rymdes frågan inte inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet (prop. 2021/22:251 s. 103).

Det är möjligt att bedöma behovet av en periodisk rapporteringsplikt Som framgår av avsnitt 2 bygger den svenska spelmarknaden sedan den 1 januari 2019 på ett licenssystem. De flesta spelformerna på spelmarknaden, t.ex. vadhållning och kommersiellt onlinespel, är sedan dess konkurrensutsatta och därmed öppna för alla spelföretag som har licens. Antalet licenshavare, och därmed antalet verksamhetsutövare som står under Spelinspektionens penningtvättstillsyn, kan variera över tid. Det kan t.ex. bero på att nya aktörer söker licens, att befintliga licenshavare omvärderar sitt deltagande på den svenska spelmarknaden eller på att Spelinspektionen återkallar licenser. Statskontoret har dock i slutrapporten Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden (2022:5) konstaterat att det under de närmast följande åren efter spellagens ikraftträdande varit relativt små förändringar när det gäller antalet licenshavare. I dagsläget står ca 70 verksamhetsutövare under Spelinspektionens penningtvättstillsyn. Spelinspektionen har inom ramen för ett uppdrag som myndigheten fick från regeringen att följa upp utvecklingen av spelandet och spelproblemen på spelmarknaden (Fi2021/03520), bedömt att det är sannolikt att antalet licenshavare inom kommersiellt onlinespel och vadhållning kommer att minska under de kommande åren till följd av konsolideringar på grund av sammanslagningar och uppköp (21Si2503 s. 11). Även med beaktande av att sådana förändringar kan komma att ske, får det dock anses att antalet verksamhetsutövare under Spelinspektionens tillsyn i det stora hela nu har stabiliserat sig. Till skillnad från vad som var fallet när regeringen senast bedömde om det skulle införas en rätt för Spelinspektionen att meddela föreskrifter om periodisk rapportering, kan det därför inte längre anses finnas sådana oklarheter om antalet verksamhetsutövare som medför att det inte vore möjligt att bilda sig en uppfattning om behovet av en sådan åtgärd.

En periodisk rapporteringsplikt bör övervägas Förutom samordningsfunktionen har även Europeiska kommissionen och Svenska bankföreningen framhållit de höga riskerna för penningtvätt i spelsektorn (se avsnitt 7.27.2). Regeringen har även uttalat att det är en prioriterad fråga att allvarliga problem på spelmarknaden som t.ex. penningtvätt förhindras (prop. 2023/23:1 utg.omr. 17 avsnitt 18). Det finns därför anledning att överväga sådana åtgärder som kan effektivisera Spelinspektionens penningtvättstillsyn och motverka sådana allvarliga problem på spelmarknaden. En anledning till att samordningsfunktionen rekommenderar att det införs en periodisk rapporteringsplikt för sådana verksamhetsutövare som står under Spelinspektionens tillsyn (se avsnitt 7.47.4), är att samordningsfunktionen bedömer att en sådan åtgärd kunna leda till en mer effektiv penningtvättstillsyn. Det finns därför skäl att bedöma om en sådan periodisk rapporteringsplikt bör införas.

Spelinspektionen bör få rätt att meddela föreskrifter om periodisk rapportering Spelinspektionen har beskrivit att myndighetens tillsyn består av såväl förebyggande insatser som skarp tillsyn genom inspektion i syfte att uppnå så hög grad av regelefterlevnad som möjligt. Vad gäller tillsynsaktiviteter rörande penningtvätt och finansiering av terrorism beskrivs det som komplexa ärenden med omfattande material. Tillsynen resulterar vidare i hög grad i beslut med ingripanden till följd av bristande regelefterlevnad (Spelinspektionens årsredovisningar för 2022 och 2023). Sett till myndighetens beskrivningar av tillsynsverksamheten kan det konstateras att det är viktigt att Spelinspektionen har ett gott underlag för att kunna bedöma hur tillsynen bör bedrivas. Med ett bättre underlag skulle myndigheten ges ökade förutsättningar att bedriva riskbaserad tillsyn i form av t.ex. förebyggande insatser eller tillsyn genom inspektion. Riskerna för penningtvätt på spelområdet skiljer sig vidare åt beroende på t.ex. vilken sorts spel som licenshavarna tillhandahåller. Samordningsfunktionen lyfter t.ex. fram att vid onlinespel påverkas risken av att spelarna använder spelkonton och vid landbaserat spel av förekomsten av kontanter. Ett bättre underlag kan därmed även skapa förutsättningar att avgöra, utifrån riskerna för penningtvätt, om tillsynen t.ex. bör fokusera på licenshavare som tillhandahåller vissa spelformer, licenshavare som tillåter vissa betalningsmedel eller en viss särskild del av penningtvättsregleringen. En periodisk rapporteringsplikt skulle kunna vara ett sätt för Spelinspektionen att få ett sådant bättre underlag och därmed även skapa förutsättningar för myndigheten att bedriva en mer effektiv penningtvättstillsyn. Det får därmed anses stå klart att informationen kan vara till nytta för Spelinspektionen och att myndigheten även har möjlighet att använda informationen på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har visserligen ansett att det är ett begränsat antal verksamhetsutövare som står under Spelinspektionens tillsyn. De uppgifter som myndigheten behöver för att kunna bedriva en riskbaserad tillsyn är dock uppgifter om t.ex. den verksamhet som verksamhetsutövaren bedriver och 39

utövarens kunder. De aktuella uppgifterna är alltså sådana uppgifter som enbart verksamhetsutövarna har tillgång till. Det har därför inte identifierats några alternativa sätt för myndigheten att få in sådan information än att den lämnas av licenshavarna. En periodisk rapporteringsplikt får därför även anses som en nödvändig förutsättning för att myndigheten ska kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. Därutöver kan en periodisk rapporteringsplikt innebära att Spelinspektionen snabbare kan ingripa om det skulle framkomma i rapporteringen att ett tillsynsobjekt uppenbart inte följer lagstiftningen. Det som talar emot att införa en rätt att begära in uppgifter i sådan ordning är den administrativa börda som verksamhetsutövarna åläggs genom en periodisk rapporteringsplikt. Hur stor den administrativa bördan blir avgörs framför allt utifrån hur Spelinspektionen kommer att använda sig av möjligheten till sådan föreskriftsrätt. I likhet med vad som redan gäller för Finansinspektionen och Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län – som redan har sådan föreskriftsrätt – bör det dock krävas att de uppgifter som på sådant sätt krävs in ska vara nödvändiga för att bedöma den risk som kan förknippas med verksamhetsutövarna. I det ligger ett krav på proportionalitet, vilket innebär att när föreskrifterna utformas får uppgifternas nytta för Spelinspektionen vägas mot de kostnader och andra olägenheter som det innebär för verksamhetsutövarna att ta fram och ge in uppgifterna (jfr prop. 2016/17:173 s. 355 och prop. 2021/22:251 s. 130 och 131). Med hänsyn till att en periodisk rapporteringsplikt således bedöms utgöra en såväl ändamålsenlig som nödvändig åtgärd för att Spelinspektionen ska kunna bedriva en effektiv penningtvättstillsyn, bör det införas en sådan rätt för Spelinspektionen att meddela föreskrifter om periodisk rapporteringsplikt för sådana verksamhetsutövare som står under myndighetens penningtvättstillsyn.

9 Ikraftträdande

Förslag: Författningsändringarna om regleringen av licens av spel på kasino ska träda i kraft den 1 januari 2026. Förordningsändringarna som rör lotterier ska träda i kraft den 1 september 2024. Författningsändringarna som rör tillsyn över penningtvättslagen ska träda i kraft den 1 juli 2025.

Skälen för förslagen: I denna promemoria lämnas förslaget att det inte längre ska finnas en licens för spel på kasino. Det förutsätter vissa ändringar av spellagen och spelförordningen. Spelinspektionen har även meddelat särskilda föreskrifter om spel på kasino och myndigheten bör därför även ges tid att se över vilka förändringar av föreskrifterna som kan behöva göras med anledning av att spelformen avskaffas. Mot bakgrund av de åtgärder som återstår i författningsarbetet och med hänsyn till att Casino Cosmopol har en licens för spel på kasino som går ut den 31 december 2025, bör författningsändringarna träda i kraft den 1 januari 2026. Förslaget innefattar vissa följdändringar i bestämmelser som 40

reglerar andra licenstyper. Eftersom dessa ändringar inte medför några förändringar i sak behövs inga övergångsbestämmelser. I promemorian föreslås också en ändring i spelförordningen som rör lotterier som tillhandahålls med licens enligt 5 kap. spellagen. Förordningsändringen bör kunna träda i kraft tidigare än förslagen i promemorian i övrigt och det bedöms därför lämpligt att den träder i kraft den 1 september 2024. När det gäller förslaget om ändring i penningtvättsregelverket görs följande överväganden. Spelinspektionen har fått ett utökat anslag för budgetåret 2024, bl.a. för att myndigheten ska kunna bedriva en aktiv tillsyn över spelmarknaden. I regleringsbrevet för 2024 har myndigheten även fått ett uppdrag att utveckla denna tillsyn (Fi2023/03130). Uppdraget ska senast den 31 mars 2025 redovisas till Regeringskansliet. Inom ramen för uppdraget är det lämpligt att Spelinspektionen får möjlighet att överväga hur en periodisk rapporteringsplikt skulle kunna bidra till att effektivisera tillsynsarbetet på penningtvättsområdet. Det är därför lämpligt att den föreslagna ändringen i penningtvättsregelverket som ger Spelinspektionen rätt att meddela sådana föreskrifter träder i kraft i nära anslutning till tidpunkten för redovisningen av uppdraget. Mot denna bakgrund bör ändringarna i penningtvättslagen och penningtvättsförordningen träda i kraft den 1 juli 2025.

10 Konsekvenser

Syfte och alternativa lösningar

Förslaget som rör kasino

I denna promemoria föreslås att en licens för statligt spel inte längre ska omfatta spelformen spel på kasino. En följd av det är att ingen aktör kommer att kunna få licens för att driva kasino i Sverige och det kasino som i dag finns kommer att stängas ned. Förslaget syftar bl.a. till att möjliggöra en avveckling av det kasino som i dag drivs av Casino Cosmopol eftersom kasinoverksamheten inte i tillräcklig mån lever upp till sitt syfte. Förslaget bedöms inte ha någon direkt påverkan på privata företag som agerar på spelmarknaden, t.ex. sådana spelbolag som har licens enligt spellagen. Som framgår i konsekvensavsnittet om spelmarknadens aktörer nedan är det dock förväntat att spelandet på andra spelformer som sådana aktörer tillhandahåller kan komma att öka. Om förslaget inte genomförs och om ägaranvisningarna inte heller ändras, kommer Casino Cosmopol att även framöver bedriva kasinoverksamhet. Det är förväntat att verksamheten då även fortsättningsvis kommer att gå med förlust. Ett alternativ till att genomföra förslaget är att ändra ägaranvisningarna för att förmå eller möjliggöra för Casino Cosmopol att avveckla kasinoverksamheten. Som redogjorts för i avsnitt 5 utgår ett flertal av spelregleringens bestämmelser från definitionen av spel på kasino. Om kasinoverksamheten läggs ned, men lagstiftningen kvarstår oförändrad 41

kommer delar av regleringen att bygga på definitionen av en spelform som inte finns i praktiken. Därtill kan en sådan ordning vålla merarbete för t.ex. Spelinspektionen och i kommande lagstiftningsarbeten eftersom hänsyn då måste tas till det hypotetiska scenariot att kasinoverksamheten startar igen. Vidare är det lämpligt att riksdagen, och inte regeringen, får ta ställning till om och i så fall på vilket sätt kasinoverksamhet ska få bedrivas i framtiden. Av dessa anledningar bedöms det inte lämpligt att ändra ägaranvisningarna och behålla lagstiftningen oförändrad. En alternativ lösning till förslaget är att ersätta den statliga licensen för spel på kasino med en licens som privata aktörer kan söka. Av de skäl som redogörs för i avsnitt 5 bedöms det inte lämpligt att en annan aktör än ett statligt ägt bolag ges möjlighet att driva kasinon i Sverige.

Förslaget om lotterier

I promemorian föreslås att en aktör som har licens för statligt lotteri ska kunna tillhandahålla även andra typer av lotterier än skraplotteri, nummerspel och sannolikhetsspel. Bingospel kommer dock även fortsättningsvis att vara en spelform som är förbehållen för allmännyttiga organisationer. Syftet med förslaget är bl.a. att ta bort en reglering som inte bedöms ligga i linje med ambitionen att spellagen ska utgöra en ramlag. Förslaget bedöms medföra att en aktör med statlig licens får mer frihet att kunna utveckla produkter utan onödiga begränsningar. Den aktör som direkt berörs av förslaget är Svenska Spel. Indirekt berörs också sådana allmännyttiga organisationer som har licens för spel för allmännyttiga ändamål enligt 6 kap. spellagen eftersom de agerar på samma delmarknad. Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på företag som agerar på spelmarknaden i övrigt. Ett alternativ till att ta bort bestämmelsen är att låta den vara kvar och endast justera den med anledning av de ändringar som föreslås gällande spel på kasino. Om förslaget på så sätt inte genomförs kommer Svenska Spel även fortsättningsvis att behöva förhålla sig till definitionerna av skraplotteri, sannolikhetsspel och nummerspel vid utvecklandet av nya produkter på den aktuella delmarknaden.

Förslaget som rör periodisk rapporteringsplikt

Förslaget innebär att det tas in ett bemyndigande i penningtvättsregleringen som ger Spelinspektionen rätt att meddela föreskrifter om s.k. periodisk rapporteringsplikt. Genom denna föreskriftsrätt kan Spelinspektionen begära in sådan information från de verksamhetsutövare som står under myndighetens tillsyn, som myndigheten behöver för att kunna bedöma den risk som kan förknippas med dessa verksamhetsutövare. Syftet med bemyndigandet är därför att myndigheten ska kunna bedriva en mer effektiv penningtvättstillsyn. Eftersom den information som Spelinspektionen behöver för att kunna göra riskbaserade bedömningar utgörs av sådana uppgifter som enbart verksamhetsutövarna har tillgång till, har det inte identifierats några andra sätt för myndigheten att få in sådan information än att den lämnas av licenshavarna (se avsnitt 8). Någon alternativ lösning har således inte identifierats. Om förslaget inte genom- 42 förs riskerar Spelinspektionen att inte kunna ha ett tillräckligt gott underlag

för att bedöma hur penningtvättstillsynen bör bedrivas på ett så effektivt sätt som möjligt.

Förslagens förenlighet med det spelpolitiska målet

Målet för spelmarknaden är att den ska vara sund och säker under offentlig kontroll. Intäkter till det allmänna ska värnas och det ska finnas goda förutsättningar för allmännyttig ideell verksamhet att erhålla finansiering genom intäkter från spel. De negativa konsekvenserna av spelande ska minskas och det ska råda hög säkerhet i spelen. Spel om pengar ska omfattas av ett starkt konsumentskydd och inte kunna missbrukas för kriminell verksamhet (prop. 2017/18:220, bet. 2017/18:KrU8, rskr. 2017/18:363). Förslagen i denna promemoria möjliggör bl.a. en avveckling av det kasino som i dag drivs av Casino Cosmopol. Eftersom en del av det spelpolitiska målet är att värna intäkterna till det allmänna och syftet med förslagen är att avveckla en verksamhet som inte längre är lönsam, görs bedömningen att dessa förslag är förenliga med det spelpolitiska målet. Förslaget som rör lotterier har delvis karaktären av systemvård och bedöms också det förenligt med det spelpolitiska målet. Promemorians förslag om en periodisk rapporteringsplikt bedöms utgöra en sådan åtgärd som kan bidra i arbetet med att förhindra kriminalitet i form av penningtvätt och finansiering av terrorism. Åtgärden är därför i linje med målet för spelpolitiken.

Förslagens förenlighet med mål för bolag med statligt ägande

Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolag med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen har uttalat att den anser att det är av största vikt att bolagen förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med långsiktigt värdeskapande som övergripande mål. Förslaget om att licensen för spel på kasino ska tas bort syftar bl.a. till att möjliggöra för ett statligt ägt bolag att på affärsmässiga grunder avveckla en verksamhet som inte längre är lönsam. Bedömningen är att förslaget är i linje med målen för bolag med statligt ägande.

Konsekvenser för enskilda

Förslaget som rör kasino

När Casino Cosmopols kasino i Stockholm stängs ned kommer det inte längre finnas något legalt kasino i Sverige. Det innebär att de spelare som i dag besöker kasinot kommer att få ändra sina spelvanor. Under 2023 besökte knappt 50 000 personer Casino Cosmopols kasino i Stockholm. 43

Det är tänkbart att en del personer besöker Casino Cosmopol för kasinoupplevelsen i sig och att de kommer att avstå från att spela om pengar när kasinot stängs ned. För enskilda spelare kan ett avstående från spel om pengar ha positiva effekter, särskilt med hänsyn till att spel på kasino bedöms vara ett s.k. högriskspel. Det är sannolikt att många spelare väljer spel på andra alternativa spelformer när de inte längre kan spela på kasino. Kasinospel som erbjuds med licens för kommersiellt onlinespel har stora likheter med det spel som i dag tillhandahålls på kasino. Det gäller inte minst spel på värdeautomater. Mot bakgrund av att många spelare under de senaste åren har ersatt spel på kasino med onlinekasino är det förväntat att en stor andel av de nuvarande spelarna på kasinot också kommer att söka sig just till den spelformen. I likhet med spel på kasino innebär spel på onlinekasino en hög risk för att utveckla spelproblem. Som utgångspunkt innebär en förflyttning från ett högriskspel till ett annat högriskspel ingen större förändring när det gäller riskerna för att utveckla ett problematiskt spelande. Ur spelansvarssynpunkt kan dock en utveckling där fler väljer onlinekasino i stället för spel på kasino leda till att den sociala kontrollen minskar. Anledningen till det är att spel på kasino, till skillnad från spel på onlinekasino, sker mer öppet. Samtliga licenshavare på den svenska spelmarknaden ska dock erbjuda spel med hög säkerhet i själva spelet och ett starkt konsumentskydd. De ska också till följd av sin omsorgsplikt arbeta aktivt för att motverka ett överdrivet spelande. Regeringen har lämnat förslag på lagändringar som syftar till att stärka genomförandet av omsorgsplikten (prop. 2023/24:53). Därtill har Finansdepartementet i samma syfte lämnat förslag om förordningsändringar i en nyligen remitterad promemoria (Fi2024/00442). Det är viktigt att följa utvecklingen av spelproblem för att säkerställa att en förflyttning av spel på kasino till spel på onlinekasino inte leder till ett ökat problematiskt spelande. Om det inte finns kasinon i Sverige är det möjligt att vissa spelare väljer att åka utomlands för att spela på kasino. Vilka förändrade risker det kan innebär för enskilda spelare beror på hur spelansvaret ser ut i det aktuella landet. Det är även tänkbart att en andel spelare kommer att söka sig till kasinospel som tillhandahålls på andra platser än kasino, dvs. hotell, restauranger, bingohallar och färjor i internationell trafik. De restriktioner som finns för spel på sådana platser kring bl.a. insättningar och vinster kan dock komma att påverka intresset för att spela där. Den högsta tillåtna insatsen i ett roulettspel på ett kasino är exempelvis omkring 115 000 kr, medan motsvarande belopp på ett restaurangkasino är omkring 28 kr. Kasinospel och värdeautomater ses ofta som högriskspel oavsett på vilken plats spelet tillhandahålls. Risken att utveckla ett problematiskt spelande vid spel på kasino får dock anses betydligt högre än vid kasinospel på andra platser. Den sociala kontrollen över spelarna är dock högre vid spel på kasino. Ägaranvisningarna för Svenska Spel innebär att det ställs särskilda krav på den nuvarande kasinoverksamheten när det gäller att motverka spelproblem. Kasinoverksamheten är därtill förenad med flera kontrollfunktioner, bl.a. krav på registrering av besökare, som gör det möjligt att utöva ett aktivt spelansvar. Restaurangkasino och kasinospel på internationella fartyg är i dag undantagna från samma krav på registrering av spel. Spelinspektionen har regeringens bemyndigande att helt eller 44 delvis undanta vissa speltjänster från kravet på registrering (16 kap. 8 §

spellagen). Möjligheten att meddela sådana undantag har delvis sin grund i EU:s penningtvättsregelverk och bör enligt regeringen endast komma i fråga i de fall då riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism bedöms som låga, exempelvis vid köp av fysiska lotter (prop. 2017/18:220 s. 141). Myndigheten har vidare bemyndigats att meddela föreskrifter om de spelansvarsåtgärder som myndigheten anser nödvändiga (16 kap. 10 § spelförordningen). Om förslaget i denna promemoria leder till att fler väljer att spela på restaurangkasino och kasinospel på fartyg i internationell trafik kan det medföra ökade risker ur ett penningtvätts- eller spelansvarsperspektiv. Hur sådana eventuella ökade risker bör hanteras är i första hand en fråga för Spelinspektionen att bedöma inom ramen för myndighetens bemyndiganden. Det är möjligt att förslaget i denna promemoria medför att vissa spelare kommer att söka sig till olagliga alternativ. Det kan vara t.ex. spel på onlinekasino hos spelbolag utan nödvändig licens i Sverige eller spel på illegala kasinon. De aktörer som erbjuder olagligt spel kan inte förväntas följa bestämmelser om t.ex. högsta tillåtna insatser och vinster vilket medför att spelet i sig kan vara särskilt riskfyllt. Om spelare väljer att ersätta sitt spelande på kasino med olagliga eller olicensierade alternativ är det förväntat att de får ett sämre konsumentskydd än tidigare och utsätts för en ökad risk för att utveckla ett problematiskt spelande. Enligt polisens uppgifter erbjuder illegala kasinon främst kortspel vilket kan ha betydelse för spelarnas intresse för att spela där. Därtill kan moraliska överväganden avhålla spelare från spel på illegala kasinon. Viljan att spela på ett illegalt kasino kan också påverkas av att det fortfarande kommer att finnas flera legala spelformer. Mot den bakgrunden är det inte förväntat att någon större andel av Casino Cosmopols besökare kommer välja att spela på illegala spelplatser.

Förslaget om lotterier

I promemorian föreslås att aktörer med licens för statliga lotterier ska kunna tillhandahålla samma typer av lotterier som andra aktörer på delmarknaden för lotterier, med undantag för bingo. Förslaget bedöms inte få några större konsekvenser för enskilda. Förslaget kan möjligen på sikt leda till en produktutveckling och ett utökat utbud på delmarknaden för lotterier. Mot den bakgrunden bedöms förslaget kunna ge konsumenterna fler alternativ vid köp av spel.

Förslaget om periodisk rapportering

Förslaget förväntas inte medföra några särskilda konsekvenser för enskilda.

Konsekvenser för spelmarknaden

Förslaget om spel på kasino

Förslaget om att licens för spel på kasino ska tas bort innebär i praktiken att det inte längre kommer att finnas något legalt kasino i Sverige. På spel- 45

marknaden påverkar förslaget framför allt det statliga bolaget Svenska Spel och dess helägda dotterbolag Casino Cosmopol. Eftersom det enbart är Casino Cosmopol som direkt påverkas av förslaget bedöms det inte krävas några speciella informationsinsatser utöver den information som på sedvanligt sätt sker vid författningsändringar. En följd av förslaget är att Casino Cosmopol inte längre kommer att kunna driva kasinoverksamhet. Det kommer alltjämt att finnas en möjlighet för aktörer på den konkurrensutsatta delmarknaden att tillhandahålla visst kasinospel med andra licenser, men inte i en särskild lokal för sådant spel. Som framgår av avsnittet om konsekvenser för enskilda förväntas förslaget få vissa effekter vad gäller spelarnas spelbeteende. I första hand förväntas spelare som tidigare sökt sig till Casino Cosmopol nu vända sig till spelformer inom den konkurrensutsatta marknaden (se avsnitt 3 figur 1) där tre av licenstyperna omfattar någon form av kasinospel, samt till värdeautomater som står på andra platser än på ett kasino. Förslaget kan därmed ha positiva effekter för spelbolag som tillhandahåller sådant spel. Det är emellertid även tänkbart att en nedstängning av Sveriges sista kasino medför att illegal kasinoverksamhet ökar. Enligt uppgifter från Polismyndigheten kan sådana effekter inte uteslutas. Den illegala kasinoverksamhet som bedrivs i dag är enligt polisen i första hand kortspel. Besökarna är en blandning av personer som är kriminellt belastade och andra personer som inte är det. Vid utvärderingen av kasinoverksamheten i Sverige 2006 konstaterades att införandet av legala kasinon endast hade haft marginell påverkan på förekomsten av illegal kasinoverksamhet. Vid den tiden fanns fyra kasinon på fyra orter i landet och mellan juni 2004 och juni 2005 fick de nästan 950 000 besök. I dag finns endast ett kasino och det är endast öppet fyra dagar i veckan. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om ett förslag som innebär att det sista kasinot avvecklas kommer att ha någon större påverkan på förekomsten av illegal kasinoverksamhet i Sverige.

Förslaget om lotterier

På delmarknaden för lotterier har de allmännyttiga organisationerna ensamrätt att anordna landbaserad bingo och delar på rätten att tillhandahålla andra lotterier med staten. Totalt har 51 aktörer licens för lotterier för allmännyttiga ändamål. Störst omsättning har lotterierna som tillhandahålls av Svenska Postkodföreningen, Folkspel ideell förening och IOGT- NTO. Därutöver är flera av licenshavarna lokala idrottsföreningar. Andra exempel på licensinnehavare är Riksföreningen mot cancer, Bygdegårdarnas Riksförbund och Synskadades Riksförbund. Svenska Spel, som är den enda aktör som har licens för statligt lotteri, är den största aktören på delmarknaden för lotteri och står för omkring hälften av dess omsättning. I spelförordningen finns en bestämmelse som innebär att en aktör med licens för statligt spel får tillhandahålla endast sådana lotterier som är nummerspel, skraplotteri eller sannolikhetsspel. I promemorian föreslås att den bestämmelsen ska tas bort. Följden av det är att Svenska Spel kommer att kunna tillhandahålla vissa lotterier som i dag är förbehållna 46

allmännyttiga organisationer. Det gäller för alla typer av lotterier som faller utanför nämnda uttryck med undantag för bingo. Förslaget bedöms få begränsad betydelse för spelmarknaden och för konkurrensen på lotterimarknaden. Anledningen till det är att i princip samtliga lotterier som finns på den svenska lotterimarknaden omfattas av uttrycken nummerspel och skraplotterier. Postkodlotteriet, som tillhandahålls av Svenska Postkodföreningen är ett av få exempel på ett lotteri som faller utanför uttrycket nummerspel. Att det finns en begränsning för Svenska Spel utgör därmed inte någon stark konkurrensfördel för övriga aktörer på lotterimarknaden. Om Svenska Spel skulle introducera ett nytt spel till följd av förslaget är det troligt att det skulle röra sig om ett spel som i dag inte finns på spelmarknaden. Ett sådant nytt spel bedöms inte påverka konkurrensen i förhållande till merparten av de lotterier som tillhandahålls av allmännyttiga organisationer. En anledning till det är att det skulle röra sig om en annan typ av lotteri. En annan anledning är att många allmännyttiga lotterier har trogna kärnkunder, som till 80 procent spelar för syftet och till 20 procent för vinst (SOU 2017:30 s. 370).

Förslaget om periodisk rapportering

Förslaget berör de verksamhetsutövare som enligt penningtvättsregelverket står under Spelinspektionens tillsyn, dvs. aktörer som driver spelverksamhet som bedrivs med licens eller registrering enligt spellagen. Sådana aktörer som tillhandahåller speltjänster som enligt Spelinspektionens föreskrifter har undantagits från tillämpningsområdet för penningtvättsregelverket omfattas dock inte av förslaget (se avsnitt 7.17). I dagsläget är det därför ca 70 aktörer som berörs av förslaget i egenskap av att de bedriver sådan verksamhet som omfattas av spellagens tillämpningsområde. Aktörer inom andra branscher påverkas inte av förslaget. Ett sätt att bedöma storleken på dessa aktörer är att utgå från hur stor andel av spelskatten som aktörerna betalar. Det kan därmed konstateras att storleken på företagen varierar avsevärt. Den största aktören på spelmarknaden är statliga Svenska Spel, vars dotterbolag Casino Cosmopol är den andra statliga licenshavaren. Svenska Spels marknadsandel har minskat något efter det att spellicenssystemet infördes men uppskattades av Statskontoret i rapporten Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden (2022:5) 2021 till 29 procent av den totala omsättningen på spelmarknaden (inkl. spelföretag utan licens), som under året uppgick till 28,4 miljarder kronor. En annan betydande aktör är hästsportens spelbolag ATG. Med utgångspunkt i hur stor andel av spelskatten som respektive aktör betalar kan Svenska Spels marknadsandel på hela den reglerade spelmarknaden 2022 uppskattas till 36 procent och ATG:s till 23 procent. Övriga aktörer svarade 2022 därmed för resterande 41 procent av skatteintäkterna och motsvarande andel av spelmarknaden. Enligt Statskontoret svarade de fem största licenshavarna, av totalt 66 aktörer, i slutet av 2021 för 67 procent av omsättningen för kommersiella onlinespel och vadhållning. Nästa fem aktörer i storleksordning bedömdes av Statskontoret svara för 12 procent av omsättningen. Övriga 56 aktörer 47

bedömdes därmed stå för drygt 20 procent av den totala omsättningen för kommersiella onlinespel och vadhållning. Den samlade bilden av den reglerade och konkurrensutsatta spelmarknaden är därmed att det finns ett fåtal stora aktörer som svarar för en stor andel av spelomsättningen och ett flertal aktörer med relativt låga marknadsandelar. Enligt Statskontoret har fördelningen mellan stora och små aktörer varit ungefär densamma sedan slutet av 2019. De senaste åren har antalet aktörer som erbjuder kommersiellt onlinespel eller vadhållning minskat något samtidigt som totalomsättningen och skatteintäkterna har ökat. Under 2023 har dock en viss minskning av omsättningen noterats. Det föreslagna bemyndigandet i sig innebär inte några nya uppgifter för aktörerna på spelmarknaden och innebär därför inte heller några kostnadsmässiga eller andra konsekvenser för dessa aktörer. En administrativ börda uppstår dock för aktörerna om Spelinspektionen utnyttjar bemyndigandet och meddelar sådana föreskrifter. Hur stor denna administrativa börda blir avgörs framför allt utifrån hur Spelinspektionen kommer att använda sig av möjligheten till denna föreskriftsrätt. Om Spelinspektionen utnyttjar det föreslagna bemyndigandet att meddela sådana föreskrifter, ska konsekvenserna av föreskrifterna analyseras och beredas i sedvanlig ordning. Konsekvenserna av sådana föreskrifter som kan komma att meddelas av Spelinspektionen omfattas därför inte av denna konsekvensanalys. Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har påtalat att en periodisk rapportering kan leda till en ökad löpande självkontroll bland verksamhetsutövarna, t.ex. genom att bolagen regelbundet får svara på frågor om förekomsten av styrande dokument (avsnitt 7.4). Beroende på hur Spelinspektionen använder det föreslagna bemyndigandet kan det även vara ett sätt för myndigheten att ge verksamhetsutövarna information t.ex. om vilka krav som penningtvättsregelverket ställer på dessa eller att de kan behöva uppdatera sina rutiner i förhållande till nya risker. Sådana konsekvenser av förslagen bedöms ha störst värde för de små aktörerna på spelmarknaden, eftersom det är rimligt att anta att sådana aktörer inte har samma resurser som de större aktörerna att på egen hand hålla sig uppdaterade eller delta i forum för informationsutbyten och kunskapsöverföring. Genom en ökad löpande självkontroll bland verksamhetsutövarna kan förslaget i förlängningen även bidra till att förtroendet för spelmarknaden ökar i andra branscher. Svenska bankföreningen har t.ex. framfört att för att banker ska kunna tillhandahålla konton till högriskverksamheter så behöver regleringen och kontrollen av dessa stärkas betydligt (avsnitt 7.2).

Konsekvenser för staten

Förslaget om spel på kasino

Offentligfinansiella effekter Som framgår av avsnitt 4.3 har Casino Cosmopols kasinoverksamhet gått med förlust under ett antal år. Fram till nyligen såg Casino Cosmopols verksamhet annorlunda ut och det är därför svårt att göra prognoser kring 48

verksamhetens resultat kommande år. Svenska Spel har dock gett uttryck för att det inte finns en affärsmässighet i verksamheten. Det har inte heller framkommit någon anledning att ifrågasätta den bedömningen. Förlustresultatet för Casino Cosmopol påverkar lönsamheten för den koncern som Casino Cosmopol ingår i. En avveckling av kasinoverksamheten kan därmed få positiva effekter för lönsamheten hos moderbolaget Svenska Spel. Det kan i sin tur leda till att staten får mer bolagsskatt och större utdelning från Svenska spel. Casino Cosmopols kasinoverksamhet har genererat relativt höga skatteintäkter sedan verksamheten kom att omfattas av bestämmelser om spel skatt i samband med omregleringen. Under 2023 genererade bolagets kasinoverksamhet med tre kasinon omkring 86 miljoner kronor i spelskatt. Till följd av att det i dag endast finns ett kasino är det förväntat att verksamheten kommer att generera mindre spelskatt än så framöver om den får fortgå. Det kasino som finns kvar är det som hittills haft flest antal besök per år. Förslaget i denna promemoria innebär att all kasinoverksamhet som bolaget bedriver kommer att avvecklas. Staten kommer därmed inte att få någon spelskatt för spel på kasino framöver. I den mån spelarna väljer att ersätta spel på kasino med någon annan spelform som finns på den svenska spelmarknaden kommer dock spelskatt ändå att tas ut. I avsnittet om konsekvenser för enskilda spelare redogörs för hur en nedläggning av kasinoverksamheten kan påverka spelarnas spelkonsumtionsmönster. En andel spelare förväntas avstå från spel på den svenska spelmarknaden när de inte längre kan spela på kasino. Så kan vara fallet för personer som besöker kasino under tillfälliga besök i Sverige eller som går till kasino för att de uppskattar kasinomiljön snarare än för att spela om större summor pengar. Den största andelen av spelarna förväntas dock – i likhet med de kunder som redan har slutat besöka kasinona – ersätta spel på kasino med annat spel om pengar. De spelformer på spelmarknaden som är mest lika kasinospel på kasino är restaurangkasino, kasinospel på internationella fartyg och onlinekasino. Spel på värdeautomater på kasino har störst likheter med spel på värdeautomater på andra platser och spel på onlinekasino. Spel på illegala kasinon är ofta begränsat till kortspel vilket kan påverka spelares benägenhet att ersätta spel på kasino med spel på sådana platser. Därtill kan moraliska överväganden, men även de risker som kan vara förenade med att befinna sig i sådana kriminella sammanhang, bidra till att avhålla personer från att uppsöka illegala kasinon. Av dessa anledningar bedöms endast en mindre andel spelare ersätta spel på kasino med spel på illegala kasinon. Eftersom spelarna i första hand förväntas ersätta spel på kasino med andra legala spelformer medför förslaget inte någon större förändring vad gäller förväntade statliga intäkter i form av spelskatt. Mot bakgrund av de osäkerhetsfaktorer som beskrivits ovan är det i nuläget inte möjligt att dra säkra slutsatser kring vilka offentligfinansiella effekter förslaget kan komma att få mer än att de kommer vara begränsade. Det är sannolikt att den inbetalda bolagsskatten och utdelningen från Svenska Spel till staten kommer att öka mer än vad statens skatteintäkter kommer att minska. Det är därför troligt att om förslaget får offentligfinansiella effekter så kommer de att vara positiva. 49

Myndigheter Spelinspektionen har i uppdrag att utöva tillsyn över licenshavarnas spelverksamheter och förslaget innebär därför en förändring vad gäller myndighetens tillsynsområde. Någon större påverkan i arbetsbesparande riktning är dock inte att vänta. Anledningen till det är att den kasinoverksamhet som bedrivs i dag är relativt blygsam och endast motsvarar 1,7 procent av spelmarknaden. Därtill är det förväntat att en stor del av det spel som i dag sker på kasino, i stället förflyttas till andra delar av spelmarknaden som Spelinspektionen har tillsynsansvar över. De förväntade förändringarna på spelmarknaden bedöms därför inte medföra vare sig en ökning eller minskning av mängden tillsynsbeslut som fattas av Spelinspektionen. Spelinspektionen kommer med anledning av förslaget att behöva göra en översyn över sina föreskrifter, särskilt vad gäller föreskrifter som gäller spel på kasino. Det bedöms dock att förslaget inte medför något behov av utökat anslag för Spelinspektionen. Som framgår av avsnitt 7 har det tagits särskild hänsyn till ikraftträdandetidpunkten för förslaget på så sätt att Spelinspektionen ska få tid att se över sina föreskrifter. Spelinspektionens tillsynsbeslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Förslaget förväntas inte medföra någon förändring vad gäller antalet överklagade ärenden eller domstolarnas arbetsbelastning i övrigt. Som framgår av avsnitt 5 kan det inte uteslutas att förslaget i någon mån påverkar förekomsten av illegala kasinon i Sverige. En ökning av kriminell verksamhet kan leda till en ökad arbetsbelastning för Polismyndigheten. Eftersom några större förändringar vad gäller förekomsten av illegala kasinon inte är att vänta får det dock antas att en sådan eventuell ökad arbetsbelastning blir marginell. Sammantaget innebär detta att förslagets konsekvenser kan hanteras inom befintliga anslagsramar för berörda myndigheter.

Förslaget om lotterier

Förslaget förväntas inte medföra några särskilda effekter för staten.

Förslaget om periodisk rapportering

Spelinspektionen har tillsynsansvaret över att aktörerna på spelmarknaden följer penningtvättsregelverket. Det aktuella förslaget innebär att myndigheten inom ramen för detta befintliga tillsynsansvar kan använda den periodiska rapporteringsplikten för att få sådan nödvändig information som myndigheten behöver för att kunna bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under tillsyn. Förslaget medför således ingen ny uppgift och bedöms därmed inte ha några direkta ekonomiska konsekvenser för myndigheten. Det underlag som Spelinspektionen kan få in genom den periodiska rapporteringen kan användas vid myndighetens bedömningar om hur tillsynen bör bedrivas, t.ex. i form av förebyggande insatser eller genom skarp tillsyn. Förslaget bedöms därmed få positiva konsekvenser för arbetet mot kriminell verksamhet på spelområdet och det brottsförebyggande arbetet. 50

Aktörerna på den svenska spelmarknaden bedöms hålla sig aktivt och på egen hand uppdaterade om nya krav på spelmarknaden. Förslaget bedöms därför inte kräva informationsinsatser utöver de som normalt sker vid lagändringar. Inom ramen för denna konsekvensanalys är det inte möjligt att ta ställning till om det krävs särskilda informationsinsatser för det fall Spelinspektionen utnyttjar det föreslagna bemyndigandet och meddelar föreskrifter om periodisk rapporteringsplikt. Sådana eventuella informationsinsatser kan dock hanteras inom befintliga budgetramar. Sammantaget bedöms förslaget om periodisk rapportering inte medföra några ekonomiska konsekvenser för staten.

Konsekvenser för arbetsmarknaden

Förslaget om spel på kasino

På kasinoverksamheten som i dag bedrivs i Stockholm arbetar omkring 200 personer. Det är personer som arbetar på kasinot som bl.a. croupierer, serveringspersonal och ordningsvakter, samt personer som arbetar i anslutning till verksamheten med bl.a. personaladministration och penningtvättsutredningar. Eftersom förslaget får till följd att kasinoverksamheten ska läggas ned kommer en större andel av dessa personer att förlora sitt arbete. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens webbsida bedöms det finnas små till medelstora möjligheter till arbete inom restaurangbranschen i Sverige de närmaste åren. För just Stockholms län bedöms dock möjligheten till arbete vara betydligt större i förhållande till andra regioner. För ordningsvakter bedöms möjligheterna till arbete närmaste åren vara stora i hela landet. Det finns ingen bedömning kring arbetsmarknaden för croupierer. Den typen av tjänster kommer dock även fortsättningsvis att finnas på restaurangkasinon och på fartyg i internationell trafik.

Förslaget om lotterier

Förslaget förväntas inte medföra några särskilda effekter för arbetsmarknaden.

Förslaget om periodisk rapportering

Förslaget förväntas inte medföra några särskilda effekter för arbetsmarknaden.

Konsekvenser för turistnäringen

Förslaget om spel på kasino

Omkring 20 procent av kasinoverksamhetens gäster 2023 var bosatta utomlands. Ett rimligt antagande är att huvuddelen av dessa personer är turister och andra personer som är på tillfälligt besök i Sverige. Vid 51

införandet av kasinon i Sverige gjordes bedömningen att kasinospel, som enskild attraktion, inte förväntades locka turister. Däremot kunde det faktum att det fanns kasinon i Sverige på lång sikt kunna medföra en förbättrad helhetsbild av Sverige som ett turistland med ett brett utbud av aktiviteter. Därtill kunde svenskarnas vilja att spela på kasinon i större utsträckning uppfyllas inom landet, vilket marginellt kan förbättra turistnettot (prop. 1998/99:80 s. 26 och 27). Visit Sweden genomför regelbundet analyser av hur Sverige uppfattas som resmål och varför personer väljer att resa hit. Av rapporten Brand Tracking 2023 framgår att Sverige uppfattas som ett tryggt och säkert resmål där det finns mycket att se och göra runt om i landet. Sverige som resmål förknippas med intressanta utomhusupplevelser samt bra storstadsupplevelser. Det kan inte uteslutas att kasinoverksamheten bidrar till att skapa sådana bra storstadsupplevelser. Med hänsyn till att den kasinoverksamhet som drivs i dag är mycket begränsad har den dock troligen inte någon större påverkan på den internationella bilden av Sverige. Någon större förändring vad gäller turismen till eller inom Sverige är därför inte heller att vänta.

Förslaget om lotterier

Förslaget förväntas inte medföra några särskilda effekter för turistnäringen.

Förslaget om periodisk rapportering

Förslaget förväntas inte medföra några särskilda effekter för turistnäringen.

Övriga konsekvenser

Några konsekvenser utöver de som redogjorts för i föregående avsnitt är inte att vänta. Förslagen bedöms exempelvis inte ha någon betydelse för den kommunala självstyrelsen, för den offentliga servicen i olika delar av landet eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller medföra några effekter för miljön eller samhället i övrigt. Förslagen förväntas inte medföra några ytterligare ekonomiska effekter än de som redogjorts för ovan. Inte heller förväntas effekter för jämställdheten mellan kvinnor och män. Det är dock tänkbart att fler män än kvinnor kommer att påverkas av förslagen, eftersom män rent statistiskt spelar mer än kvinnor. Män är också överrepresenterade när det gäller spelproblem. Eftersom förslagen i denna promemoria om kasinon och lotterier inte påverkar andra företag än Svenska Spel och Casino Cosmopol behöver det inte tas någon särskild hänsyn till små företag. Vad gäller förslaget om periodisk rapporteringsplikt tas det inom penningtvättsregelverket redan hänsyn till små företag, på så sätt att Spelinspektionen med hänsyn till t.ex. verksamhetsutövarnas omsättning får undanta vissa speltjänster från tillämpningsområdet för penningtvättslagen 52 (se avsnitt 7.1). De verksamhetsutövare som undantagits från

tillämpningsområdet omfattas inte heller av förslaget om periodisk rapporteringsplikt. Kravet på att uppgifterna som begärs in av Spelinspektionen ska vara nödvändiga innebär vidare ett krav på proportionalitet. Det innebär att Spelinspektionen ska väga nyttan av uppgifterna mot de kostnader och andra olägenheter som det innebär för verksamhetsutövarna att ta fram och ge in uppgifterna. Med hänsyn till att syftet med förslaget är en mer effektiv penningtvättstillsyn och därmed att motverka kriminalitet på spelmarknaden bedöms det inte lämpligt att ta ytterligare hänsyn till små företag vid reglernas utformning.

Förslagens förenlighet med EU-rätten

Enligt rättspraxis från EU-domstolen utgör spel om pengar en tjänst i EUfördragets mening. Lotter och spelautomater m.m. utgör varor när de säljs fristående från tjänsten. EU-fördragets grundläggande principer om bl.a. fri rörlighet för tjänster och varor gäller således för spelmarknaden. De föreslagna åtgärderna måste därför vara proportionerliga i förhållande till sitt syfte, dvs. inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med regleringen. Förslaget om att licensen för spel på kasino ska tas bort har ingen direkt påverkan på privata aktörer på marknaden. Den utgör inte heller någon utvidgning vad gäller det statliga monopolet på delar av spelmarknaden. Förslaget som rör lotterier syftar till att ta bort en onödig begränsning för aktörer med statlig licens. Delmarknaden för lotterier, som delas av aktörer med licens för statligt spel och aktörer med licens för allmännyttiga ändamål kommer inte att utvidgas med anledning av förslaget. Förslaget innebär inte heller någon begränsning i förhållande till vad som gäller i dag för aktörer på marknaden. Förslaget om periodisk rapportering är i linje med de krav som följer av penningtvättsdirektivet (artikel 48.6 och 48.7), dvs. att medlemsstaterna ska se till att tillsynsmyndigheterna har tillgång till uppgifter som gör det möjligt för dem att riskklassificera sina tillsynsobjekt. Förslaget bedöms även i övrigt vara förenligt med EU-rätten.

Anmälan till Europeiska kommissionen

Författningsbestämmelser på spelområdet är ofta att se som tekniska föreskrifter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). Förslag som utgör tekniska föreskrifter ska enligt anmälningsdirektivet anmälas till Europeiska kommissionen. En teknisk föreskrift är enligt artikel 1.1 f i anmälningsdirektivet bl.a. krav på varors egenskaper eller provning, begränsningar av varuanvändning, bestämmelser om återvinning av varor samt vissa förbudsbestämmelser. Tekniska föreskrifter kan även vara regler för etablering av e-tjänsteleverantörer eller leverans av e-tjänster.

Förslaget som rör kasino

Förslaget innebär bl.a. att licenstypen statligt spel inte längre ska omfatta spelformen spel på kasino. Det kräver vissa följdändringar i regleringen av andra licenstyper, men de ändringarna innebär inte någon förändring i sak. Förslaget i denna del innebär inte att det ställs några nya eller förändrade krav på produkter och informationssamhällets tjänster. Mot denna bakgrund bedöms aktuella författningar som omfattas av förslaget inte vara tekniska föreskrifter. Förslagen behöver därför inte anmälas till Europeiska kommissionen.

Förslaget om lotterier

I promemorian föreslås att en bestämmelse som begränsar vilka typer av lotterier som en aktör med statlig licens får tillhandahålla ska upphävas. Anmälningsdirektivet omfattar bl.a. föreskrifter som förbjuder tillhandahållande eller etablering av e-tjänster. I det ingår bestämmelser som medför att en tjänst endast får tillhandahållas i marginell omfattning. Direktivet omfattar vidare andra krav som ställs på produkter och tjänster under förutsättning att kravet väsentligen kan påverka dess sammansättning, natur eller försäljning. Den aktuella bestämmelsen anger att licenshavaren endast får tillhandahålla vissa typer av lotterier. Uppräkningen av tillåtna lotterier omfattar i stort sett alla typer av lotterier som i dag finns på lotterimarknaden. Eftersom bestämmelsen är bred i sin utformning begränsar den inte licenshavaren i någon väsentlig mån. Den kan därför inte anses vara en sådan teknisk föreskrift som omfattas av anmälningsdirektivet och ett upphävande av bestämmelsen behöver därför inte anmälas till Europeiska kommissionen.

Förslaget om periodisk rapportering

Det aktuella förslaget innebär ett bemyndigande för Spelinspektionen att meddela föreskrifter om periodisk rapporteringsplikt och de föreslagna bestämmelserna utgör därmed inte något krav som är rättsligt bindande och tvingande för de aktörer som bedriver spelverksamhet i Sverige. Förslaget behöver därför inte anmälas till EU-kommissionen.

11 Författningskommentar

11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

8 kap.

1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. undantag för vissa speltjänster från tillämpning av lagen eller bestämmelser i den, 2. innehållet i och omfattningen av den allmänna riskbedömningen enligt 2 kap. 1 § och om faktorer som kan tyda på låg eller hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, 3. undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar enligt 2 kap. 2 §, 4. riskklassificering av kunder enligt 2 kap. 3 §, inbegripet faktorer som kan tyda på låg eller hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, 5. innehållet i och omfattningen av interna och gemensamma rutiner enligt 2 kap. 8 och 9 §§, 6. innehållet i rutiner för lämplighetsprövning enligt 2 kap. 13 §, 7. dokumentation av genomförda utbildningar och vilken information och utbildning som ska tillhandahållas anställda enligt 2 kap. 14 §, 8. nödvändiga åtgärder och rutiner enligt 2 kap. 15 § och 6 kap. 4 a §, 9. åtgärder för identitetskontroll enligt 3 kap. 7 och 8 §§, 10. vad som avses med förenklade åtgärder för kundkännedom och i vilka situationer som förenklade åtgärder är tillåtna enligt 3 kap. 15 §, 11. vad som avses med skärpta åtgärder för kundkännedom och i vilka situationer som skärpta åtgärder ska vidtas enligt 3 kap. 16 och 17 §§, 12. hur rapportering till Polismyndigheten ska göras enligt 4 kap. 3 §, 13. hur uppgifter ska lämnas enligt 4 kap. 6 §, 14. system för uppgiftslämning enligt 4 kap. 7 §, 15. bevarande av handlingar och uppgifter enligt 5 kap. 3 §, 16. förutsättningarna för förlängt bevarande av handlingar och uppgifter enligt 5 kap. 4 §, 17. innehållet i och omfattningen av rutiner för intern kontroll och modellriskhantering enligt 6 kap. 1 §, 18. kriterierna för när funktioner som avses i 6 kap. 2 § första stycket ska inrättas samt de krav som ska gälla i fråga om funktionernas organisation, befogenheter och oberoende, 19. organisation, kompetens, befogenheter, funktion och oberoende för den centrala kontaktpunkten enligt 6 kap. 3 §, 20. det särskilda rapporteringssystemet enligt 6 kap. 4 §, och 21. skyldighet för verksamhetsutövare som avses i 1 kap. 2 § första stycket 1 – 13, 15 – 17, 19, 20 och 22 – 24 att periodiskt eller på begäran lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheter ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under tillsyn.

Av paragrafen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som kompletterar bestämmelserna i lagen i vissa avseenden. Övervägandena finns i avsnitt 8. Tillägget i punkt 21 gör det möjligt att meddela föreskrifter om periodisk rapportering för sådana verksamhetsutövare som driver spelverksamhet 55

med licens eller registrering enligt spellagen (2018:1138). Av 18 kap. 2 § spellagen framgår att det är spelmyndigheten som har tillsyn över att spelverksamhet som bedrivs med licens eller registrering enligt samma lag följer penningtvättslagen. Att uppgifterna ska vara nödvändiga för att bedöma den risk som kan förknippas med verksamhetsutövarna innebär ett krav på proportionalitet. När föreskrifterna utformas får uppgifternas nytta för tillsynsmyndigheten vägas mot de kostnader och andra olägenheter som det innebär för verksamhetsutövarna att ta fram och ge in uppgifterna (jfr prop. 2016/17:173 s. 355 och prop. 2021/22:251 s. 130 och 131).

11.2 Förslaget till lag om ändring i spellagen (2018:1138)

2 kap.

3 § I denna lag avses med 1. affärssystem : elektroniskt system som används av en licenshavare eller för en licenshavares räkning som stöd i spelverksamheten utan att utgöra en del av spelsystemet, 2. bingo : lotteri där deltagarna är närvarande på spelplatsen och köper bingobrickor och där möjligheten att vinna är beroende av att de nummer som dras av den som tillhandahåller spelet sammanfaller med numren på brickan, och där de deltagare som vinner genast gör anspråk på sin vinst, 3. bonus : rabatt eller liknande ekonomiskt incitament som är direkt kopplat till spelet, 4. dragningsutrustning : mekanisk eller annan icke-elektronisk utrustning som används av en licenshavare eller för en licenshavares räkning för att fastställa utfall i spel, 5. insats : betalning för att få delta i ett spel, 6. intervallspel : särskild vadhållning där spelaren ska förutsäga ett resultat inom ett visst intervall, 7 . kasinospel : roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel, 8 . kombinationsspel : spel där deltagarna har chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna beror på en kombination av skicklighet och slump, 9 . licenshavare : den som har licens att tillhandahålla spel enligt denna lag, 10 . lokalt poolspe l: lotteri som tillhandahålls i en viss kommun och där vinsten delas mellan vinnarna eller där hela eller delar av vinsten beror på storleken av de totala insatserna, 11 . lotteri : aktivitet där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna beror på slumpen, 12 . onlinebingo : lotteri där deltagarna köper bingobrickor online och där sannolikheten att vinna är beroende av att de nummer som dras sammanfaller med numren på brickan, 13 . penningautomat : automat som betalar ut vinst i form av pengar och där sannolikheten att vinna beror på slumpen, 14 . pyramidspel : spel där vinsten härrör från framtida deltagares insatser och där sannolikheten att vinna beror på antalet deltagare som efterhand träder in i spelet, 15 . spelombud : den som åt en licenshavare säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster, 16 . spelsystem : elektroniskt system som används av en licenshavare eller för en licenshavares räkning för

a. registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik, b. generering, överföring eller behandling av slumptal, eller c. fastställande, lagring eller annan behandling av utfall i spel, 17 . tilläggsspel : spel med separat insats som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt beror på slumpen, 18 . vadhållning : aktivitet där deltagarna har chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller på att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden, 19 . varuspelsautomat : automat som betalar ut vinst i form av varor och där sannolikheten att vinna helt eller delvis beror på slumpen, och 20 . värdeautomat : automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där sannolikheten att vinna beror på slumpen.

Paragrafen innehåller en uppräkning och definitioner av olika uttryck som används i lagen. Till följd av att vissa bestämmelser upphävs och det genomförs ändringar i övrigt i 5 kap. tas definitionen av uttrycket kasino bort. Numreringen i paragrafen ändras som en följd av det. Övervägandena finns i avsnitt 5.

5 kap.

1 § Licens för statligt spel får ges för att tillhandahålla spel på värdeautomater och andra lotterier än bingo, onlinebingo, datorsimulerat automatspel, lokalt poolspel och penningautomater.

I paragrafen anges vilka spel som får omfattas av en statlig licens. Bestämmelsen ändras genom att spelformen kasinospel på ett kasino, dvs. i en särskild lokal för kasinospel, inte längre finns med i uppräkningen av vilka spelformer som omfattas av en sådan licens. Ändringen innebär att en aktör med licens enligt den aktuella bestämmelsen inte längre får tillhandahålla kasinospel på ett kasino. Att tillhandahålla kasinospel på ett kasino i Sverige är därmed inte längre tillåtet eftersom ingen annan av lagens licenstyper enligt 6 – 10 kap. får omfatta kasinospel som tillhandahålls i en särskild lokal för sådant spel. Den som tillhandahåller otillåtet spel kan dömas för olovlig spelverksamhet enligt 19 kap. 1 §. Övervägandena finns i avsnitt 5.

3 § Licens att tillhandahålla spel på en värdeautomat får ges om

1 . spelet tillhandahålls i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det

för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller i samband med bingo, 2. högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats, 3. värdeautomaten kan kontrolleras genom elektroniska kommunikationsmedel, 4. värdeautomaten förses med licenshavarens namn eller något annat kännetecken, 5. värdeautomaten inte används för något annat ändamål än vad den enligt ansökan är avsedd för, 6. det råder god ordning på den plats där spelet ska bedrivas, och 7. spelet tillhandahålls i en lokal som inte används särskilt för sådant spel.

Paragrafen, som i nuvarande lydelse betecknas 7 §, behandlar värdeautomater som får finnas i bingohallar och på restauranger som har serveringstillstånd. I paragrafen införs en ny punkt, punkt 7 , och av den följer att spel på värdeautomater inte får tillhandahållas i en lokal som används särskilt för sådant spel. Tidigare följde detta av 1 § tillsammans med 2 kap. 3 § 7, samt av att det i denna paragrafs första punkt anges att spelet ska tillhandahållas i samband med annan verksamhet. Tillägget utgör både en följdändring med anledning av ändringarna i ovan nämnda paragrafer och ett förtydligande. Ändringen innebär ingen förändring i sak. Övervägandena finns i avsnitt 5.

5 § Vid lotteri med licens enligt 1 § är det, med undantag för spel på värdeautomater, inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av licenshavaren eller dess spelombud.

Bestämmelsen, som i nuvarande lydelse betecknas 9 §, innebär ett förbud mot att tillhandahålla lotterier genom s.k. självserviceterminaler. Skrivningen om att licens för spel på kasino är undantagen från förbudet tas bort som en följd av de upphävda bestämmelserna och ändringarna i övrigt som görs i kapitlet. Övervägandena finns i avsnitt 5.

6 kap.

5 § Licens att tillhandahålla bingo enligt 1 § får ges om 1. vinstplanen anslås i spellokalen, och 2. det kan antas att bingon kommer att ge skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för annat. Förekommer det spel på värdeautomater enligt 5 kap. 3 § i spellokalen ska vid bedömningen enligt första stycket 2 även den ersättning beaktas som upplåtelsen av spelplats för sådant spel kan antas komma att ge.

I paragrafen behandlas licensgivning för landbaserad bingo. Som en följd av att 5 kap. 7 § får en ändrad beteckning till 5 kap. 3 § justeras hänvisningen till den bestämmelsen. Övervägandena finns i avsnitt 5.

9 kap.

1 § Licens att tillhandahålla landbaserat kommersiellt spel får omfatta kasinospel, spel på varuspelsautomater och kortspel i turneringsform.

I paragrafen anges vilka spel som licens enligt det aktuella kapitlet får beviljas för. Till följd av ändringarna i 5 kap. justeras bestämmelsen. Ändringen innebär ingen förändring i sak. Tidigare framgick det av paragrafen att den aktuella licenstypen inte får omfatta kasinospel på ett kasino, vilket är en särskild lokal för kasinospel. Detta framgår numera i stället av den nya bestämmelsen i 2 § andra stycket. Övervägandena finns i avsnitt 5.

2 § Licens enligt 1 § att tillhandahålla kasinospel får ges om spelet tillhandahålls i samband med 58

1. en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, eller 2. hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan tillhandahållas i samband med verksamheten. Kasinospelet får inte tillhandahållas i en särskild lokal för sådant spel.

I paragrafen regleras licensgivningen för sådana kasinospel som får beviljas licens enligt kapitlet. Paragrafen ändras till följd av de upphävda bestämmelserna och ändringarna i övrigt som görs i 5 kap. Av 2 kap. 3 § 7 och 9 kap. 1 §, i deras nuvarande lydelser, följer att sådant kasinospel som omfattas av licens enligt kapitlet inte får tillhandahållas i en särskild lokal för kasinospel. Detta följer delvis också av att det i första stycket anges att spelet ska tillhandahållas i samband med annan verksamhet. I paragrafen införs nu ett nytt stycke och i den anges det uttryckligen att spelet inte får tillhandahållas i en särskild lokal för sådant spel. Tillägget utgör både en följdändring med anledning av ändringarna i de tidigare nämnda paragraferna och ett förtydligande. Ändringen medför ingen förändring i sak. Övervägandena finns i avsnitt 5.

10 kap.

1 § Licens att tillhandahålla spel på fartyg i internationell trafik får omfatta 1. spel på penning- och värdeautomater samt 2. kasinospel som inte sker online eller i en särskild lokal för sådant spel.

I paragrafen anges vilka spel en licens enligt det aktuella kapitlet får beviljas för. Till följd av ändringarna i 5 kap. justeras bestämmelsen. Sista ledet i bestämmelsen ändras och det införs en punktuppställning. Ändringen är inte avsedd att medföra någon skillnad i sak. Liksom tidigare får licensen inte avse kasinospel i en lokal som särskilt används för spel. Övervägandena finns i avsnitt 5.

11 kap.

1 § Licens att tillhandahålla spel enligt 5 kap. 1 §, förutom licens för spel på värdeautomater, samt spel enligt 7 kap. 1 § och 8 kap. 1 §, får omfatta tillhandahållande av spel tillsammans med en organisation eller ett företag som tillhandahåller spel i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. För sådant samarbete krävs att licenshavarens samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta internationellt och inte tillhandahåller spel utan nödvändig licens enligt denna lag.

Paragrafen innehåller vissa bestämmelser om licenshavares möjlighet att delta i internationella samarbeten. I paragrafen tas hänvisningen till licens för spel på kasino bort som en följd av de ändringar som görs i 5 kap. Övervägandena finns i avsnitt 5.

14 kap.

2 § Licenspliktigt spel får inte tillhandahållas någon som är under 18 år.

Paragrafen innehåller en åldersgräns för licenspliktigt spel. Bestämmelsen om åldersgräns för tillträde till kasino i paragrafens andra mening tas bort som en följd av de ändringarna som görs i 5 kap. Övervägandena finns i avsnitt 5.

7 § Vid onlinespel ska spelaren ange en övre gräns för sina insättningar. Vid spel på värdeautomater enligt 5 kap. 3 och 4 §§ ska i stället en förlustgräns anges.

Av paragrafen följer att det är obligatoriskt för spelaren att sätta insättningsgränser vid onlinespel och förlustgränser vid spel på värdeautomater. I paragrafen görs en följdändring med anledning av att de paragrafer som bestämmelsen hänvisar till får nya beteckningar. Övervägandena finns i avsnitt 5.

21 kap.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. vilka spel eller kombinationer av spel som får omfattas av licens enligt 5 kap. 1 §, 2. det högsta antalet värdeautomater som licens får ges för enligt 5 kap. 1 §, och 3. beräkningen av avkastning enligt 5 kap. 4 §.

Paragrafen innehåller vissa bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om spel som omfattas av statlig licens. I paragrafens tredje punkt görs en följdändring med anledning av att den paragraf som det där hänvisas till får ny beteckning. Övervägandena finns i avsnitt 5.