Ökad kvalitet i rättsintyg

Promemoria

Promemorians huvudsakliga innehåll

I syfte att uppnå en ökad kvalitet i rättsintygen föreslås i denna promemoria att Rättsmedicinalverket ska få meddela föreskrifter om vilket innehåll ett rättsintyg ska ha och hur det ska utformas.

Ett rättsintyg utgör ofta en viktig del av bevismaterialet i en utredning om vålds- och sexualbrott och kan i en brottmålsrättegång få betydelse som stödbevisning till en parts utsaga vid t.ex. våld i nära relationer. Som huvudregel utfärdas ett rättsintyg av en läkare med specialistkompetens vid Rättsmedicinalverket, men även andra läkare får i vissa fall utfärda ett sådant intyg. Det har kunnat konstateras att kvaliteten i rättsintygen varierar, bl.a. beroende på vilken aktör som har utfärdat intyget. Då det är av stor vikt att rättsintygen genomgående håller en hög kvalitet föreslås att Rättsmedicinalverket, efter att ha gett Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen tillfälle att yttra sig, ska få meddela föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll.

Förordningsändringen föreslås träda i kraft den 1 december 2021.

1 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:1063) om rättsintyg i

anledning av brott

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2005:1063) om rättsintyg i anledning av brott ska ha följande lydelse.

4 §

Rättsmedicinalverket får, efter Rättsmedicinalverket får, efter att

Åklagarmyndigheten och Social- myndigheten och Socialstyrelsen

utformningen av den information skrifter om

Denna förordning träder i kraft den 1 december 2021.

1

Senaste lydelse 2014:1170. 3

2 Bakgrund

2.1 Vad är ett rättsintyg?

Ett rättsintyg är ett skriftligt medicinskt utlåtande av en läkare som inhämtas av Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet för att användas i en brottsutredning eller som bevis i en rättegång i anledning av brott. Ett rättsintyg kan utfärdas över både målsägandens och den misstänktes skador och används bl.a. för att bekräfta eller dementera en parts utsaga genom objektiva fynd av skador eller frånvaro av skador. Rättsintygen utgör mycket viktig dokumentation i samband med utredning av t.ex. vålds- och sexualbrott. De kan ha särskild betydelse som stödbevisning vid våld i nära relationer, då det sällan finns ögonvittnen till själva händelsen.

Sedan den s.k. rättsintygsreformen, dvs. införandet av lagen (2005:225) om rättsintyg i anledning av brott och förordningen (2005:1063) om rättsintyg i anledning av brott, genomfördes 2006 är det Rättsmedicinalverket som har huvudansvaret för att utfärda rättsintyg. Reformen innebar att ett rättsintyg som huvudregel ska utfärdas av en rättsläkare vid någon av de rättsmedicinska enheterna vid Rättsmedicinalverket eller av en särskilt kontrakterad läkare som fått i uppdrag av Rättsmedicinalverket att utfärda sådana intyg. Sedan 2017 har de särskilt kontrakterade läkarna ersatts av forensiska dokumentationsläkare (FD-läkare) som dokumenterar de skador som kan ligga till grund för ett rättsintyg. Även om det är en FD-läkare som dokumenterar förekomsten av skador utfärdas själva rättsintyget av en rättsläkare vid någon av de rättsmedicinska enheterna. Det förekommer dock att andra läkare eller tandläkare inom hälso- och sjukvården genomför undersökningar och utfärdar rättsintyg, t.ex. om det är fråga om lindrig brottslighet, om en undersökning behöver genomföras omedelbart eller om särskild specialistkompetens behövs.

2.2 Rättsintygen varierar i kvalitet

Statskontoret fick i september 2017 uppdraget att utvärdera rättsintygsreformen (Ju2017/07398). I Statskontorets rapport Utvärdering av rättsintygsreformen (2018:4) konstateras bl.a. att Rättsmedicinalverket under perioden 2006–2017 stod för majoriteten av de utfärdade rättsintygen, vilket ligger helt i linje med reformens målsättning att ett rättsintyg som huvudregel ska utfärdas av en läkare med rättsmedicinsk specialistkompetens. Vidare konstateras att antalet utfärdade rättsintyg inledningsvis ökade efter reformen men att de därefter under perioden 2008–2017 minskade successivt med totalt 35 procent. Utvecklingen under senare år följer samma mönster, dock med undantag för 2020 då antalet utfärdade rättsintyg uppgick till ungefär lika många som föregående år.

I rapporten identifierar Statskontoret flera förklaringar till varför antalet utfärdade rättsintyg har minskat över tid. En är att det har blivit vanligare att använda patientjournaler som skadedokumentation i brottsutredningen i stället för ett rättsintyg. En annan är att Rättsmedicinalverket sedan 2017 inte längre använder sig av särskilt kontrakterade läkare som utfärdar

rättsintyg i myndighetens namn. Vidare bedöms avgiften för rättsintyget (för närvarande 5 400 kronor/intyg) ha en avhållande inverkan för ett beslut att inhämta ett rättsintyg, framför allt vid utredning av lindrigare brottslighet. Statskontoret framför även att det framför allt är omständigheterna i den enskilda brottsutredningen och tillgängligheten till Rättsmedicinalverkets tjänster som avgör om ett rättsintyg inhämtas och till vilken instans förundersökningsledaren i sådana fall vänder sig. Det kan handla om t.ex. brottets allvar, hur bevisläget i övrigt ser ut eller om det finns en misstänkt gärningsperson eller inte. Tillgängligheten till den rättsmedicinska kompetensen har särskild betydelse för rättsintyg som bygger på kroppsundersökningar.

Av Statskontorets rapport framgår även att både polis och åklagare i en enkätundersökning har angett att de bedömer att de rättsintyg som utfärdas inom hälso- och sjukvården i större utsträckning brister i kvalitet och att bristen på objektivitet vid bedömningen av personskador är vanligare i hälso- och sjukvårdens rättsintyg i jämförelse med Rättsmedicinalverkets.

Med tanke på att rättsintygen fyller en viktig funktion för de brottsutredande myndigheterna och domstolarna är det av stor vikt att intygen håller en hög kvalitet, oaktat vilken aktör som har utfärdat rättsintyget. För att det ska bli enkelt för rättsväsendet i stort att ta del av rättsintygen är det också viktigt att intygen utformas på ett standardiserat sätt. Statskontoret har i sin rapport lämnat flera förslag som syftar till att rättsintyg av hög kvalitet ska utfärdas i hela landet. Ett av förslagen är att Rättsmedicinalverket ska få meddela föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll. Det förslaget behandlas närmare i denna promemoria.

3 Rättslig reglering av rättsintygen

3.1 Vem får utfärda ett rättsintyg?

Regler om rättsintyg finns bl.a. i lagen (2005:225) om rättsintyg i anledning av brott och förordningen (2005:1063) om rättsintyg i anledning av brott. Dessa båda författningar trädde i kraft den 1 januari 2006.

Ett rättsintyg ska inhämtas från en läkare vid en avdelning inom Rättsmedicinalverket eller en läkare som enligt avtal med verket har åtagit sig att utfärda sådana intyg. Detta gäller om skador, sjukdomar eller andra förhållanden som intyget ska avse bedöms kunna vara av betydelse vid utredning om brott som kan antas leda till annan påföljd än böter eller vid utredning om brott enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och brottet kunde antas ha lett till annan påföljd än böter (2 § första stycket lagen om rättsintyg i anledning av brott). Genom avgränsningen till brott som kan antas leda till annan påföljd än böter undantas rättsintyg vid brott av enklare beskaffenhet från lagens tillämpningsområde. I sådana fall får rättsintyg utfärdas även av en annan läkare än de särskilt kvalificerade läkarna (se propositionen Ny ordning för utfärdande av rättsintyg, prop. 2004/05:64 s. 59).

Vidare får ett rättsintyg inhämtas från en annan läkare med tillräcklig kompetens om det finns särskilda skäl (2 § andra stycket lagen om rätts-

intyg i anledning av brott). Sådana särskilda skäl kan t.ex. finnas i situationer där vårdande insatser krävs omedelbart (se prop. 2004/05:64 s. 59 f.). Om en person efter ett brott söker vård vid en akutmottagning kan det vara lämpligt att den läkare som undersöker och behandlar patienten också utfärdar rättsintyget. Det kan vara fråga om t.ex. en knivskada som behöver undersökas omedelbart med avseende på riktning och djup för att sedan sys ihop, eller en person som utsatts för ett sexualbrott och behöver undersökas omedelbart för att säkra spår. De särskilt kvalificerade läkarna är begränsade till antalet, vilket innebär att de inte kan finnas till hands vid dygnets alla timmar för undersökningar. I sådana situationer kan den läkare som tar emot patienten utfärda ett rättsintyg. En förutsättning för detta är dock att läkaren har den kompetens som krävs för uppgiften. En gynekologisk undersökning bör t.ex. utföras av en gynekolog. Vilka krav på kompetens som gäller för olika typer av undersökningar och utfärdande av rättsintyg regleras i föreskrifter.

Den myndighet som har inhämtat ett rättsintyg, dvs. Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet, ska tillhandahålla den som ska utföra undersökningen eller utfärda rättsintyget det underlag som behövs för att utfärda intyget (8 § lagen om rättsintyg i anledning av brott). Rättsintyget ska sedan utfärdas och expedieras till den myndighet som begärt rättsintyget så snart som möjligt (9 §). Rättsmedicinalverket får ta ut en avgift av den myndighet som beslutat att inhämta ett rättsintyg, för närvarande 5 400 kronor/intyg (10 §).

3.2 Föreskrifter om rättsintyg

Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen får regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Vidare får regeringen bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av riksdagens myndigheter att meddela sådana föreskrifter (8 kap. 11 § regeringsformen).

En upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om informationsskyldigheten enligt 6 § lagen om rättsintyg i anledning av brott samt föreskrifter om verkställigheten i övrigt av lagen har tagits in i 13 § lagen om rättsintyg i anledning av brott. Sådana föreskrifter har meddelats genom förordningen om rättsintyg i anledning av brott. Det kan konstateras att Rättsmedicinalverket i förordningen bemyndigats att i samråd med Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen meddela föreskrifter om utformningen av den information till enskilda som ska lämnas med stöd av 6 § lagen om rättsintyg i anledning av brott och 3 § förordningen om rättsintyg i anledning av brott (4 § förordningen om rättsintyg i anledning av brott).

Det finns inga särskilda föreskrifter i övrigt som reglerar just ett rättsintygs närmare utformning och innehåll. Däremot har Socialstyrelsen utfärdat föreskrifter som gäller utfärdande av intyg inom hälso- och sjukvården mer generellt, se Socialstyrelsens föreskrifter om utfärdande av intyg inom hälso- och sjukvården m.m., (HSLS-FS 2018:54). Det finns bestämmelser om bl.a. utredningen som ligger till grund för ett intyg, utformningen av ett intyg och bedömningen i det enskilda fallet. Dessa

föreskrifter tar dock inte sikte på just ett rättsintygs utformning och innehåll.

4 Rättsmedicinalverket ska få meddela föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll

Förslag: Rättsmedicinalverket ska, efter att ha gett Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen tillfälle att yttra sig, få meddela föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll.

Skälen för förslaget

Rättsintygens utformning och kvalitet varierar

Majoriteten av rättsintygen utfärdas i dag av läkare vid Rättsmedicinalverket, vilket är i linje med rättsintygsreformens intention att i första hand läkare med specialistkompetens i rättsmedicin ska utfärda ett rättsintyg. Ungefär en tredjedel av de utfärdade rättsintygen utfärdas dock av andra läkare och tandläkare inom hälso- och sjukvården.

Av Statskontorets rapport Utvärdering av rättsintygsreformen (2018:4 s. 65 f.) framgår att de brottsutredande myndigheterna i en enkätundersökning angett att de bedömer att Rättsmedicinalverkets rättsintyg håller hög kvalitet. När det gäller de rättsintyg som utfärdas av andra läkare inom hälso- och sjukvården ger enkätundersökningen däremot vid handen att de intygen brister i kvalitet och i objektivitet vid bedömningen av personskador.

Samtliga rättsintyg som utfärdas av läkare vid Rättsmedicinalverkets rättsmedicinska avdelning för rättsmedicin genomgår en intern kvalitetsgranskning. De rättsintyg som skrivs av läkare under specialiseringsutbildning i rättsmedicin (ST-läkare) granskas, kontrolleras och undertecknas av en specialistläkare i rättsmedicin. Även de rättsintyg som utfärdas av en specialistläkare i rättsmedicin genomgår en kontroll av en annan läkare vid en rättsmedicinsk enhet. I vissa typer av ärenden sker denna kontroll av överläkare vid en annan rättsmedicinsk enhet. Myndigheten har även under årens lopp med jämna mellanrum genomfört övergripande kvalitetsutvärderingar, både av de rättsintyg som utfärdas av läkare vid en rättsmedicinsk enhet och de intyg som utfärdas av de kontrakterade läkarna. Vidare finns det inom Rättsmedicinalverket dels en arbetsinstruktion som tydliggör hur en rättsmedicinsk kroppsundersökning och besiktning ska utföras, dels en intern mall för dokumentation för den som ska utfärda ett rättsintyg. Enligt mallen ska ett rättsintyg innehålla bakgrundsinformation (t.ex. en sammanfattning av Polismyndighetens handlingar, patientjournal och bildmaterial), undersökningsprotokoll (dvs. en beskrivning av skador eller avsaknad av skador) och utlåtande (dvs. en sammanfattning och bedömning av bl.a. skadornas uppkomst, ålder och svårighetsgrad). Rättsmedicinalverket tillhandahåller ingen extern mall för hur andra utfärdare 7

ska dokumentera skador och göra bedömningar vid utfärdande av rättsintyg.

När det gäller mottagningar inom hälso- och sjukvården som utfärdar rättsintyg framgår av Statskontorets rapport (s. 77) att många mottagningar saknar rutiner för kvalitetssäkring av rättsintygsverksamheten. De mottagningar som har särskilda rutiner för utfärdande av rättsintyg ställer t.ex. särskilda krav på de läkare som utfärdar rättsintyg eller har interna riktlinjer för utfärdande av rättsintygen. Det kan vara fråga om att intygen ska utfärdas på ett visst sätt, att intygen ska granskas av en andra läkare eller att den som utfärdar rättsintyget ska ha gått en särskild utbildning i hur rättsintyg ska skrivas. Det händer även att mottagningarna har direktkontakt med Rättsmedicinalverket för att få hjälp med t.ex. bedömningar av kroppsskador. Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet (NCK) har gett ut en guide för hur en läkare ska ta hand om sexuella övergrepp och i den guiden finns bl.a. en mall för hur ett rättsintyg i en sådan situation ska tas fram.

Rättsintygen varierar alltså i utformning och kvalitet, bl.a. beroende på vilken aktör som har utfärdat ett intyg. Att det finns brister i fråga om kvalitet och objektivitet i bedömningarna, särskilt när det gäller de rättsintyg som utfärdas av läkare inom hälso- och sjukvården, framstår som allvarligt med tanke på vilken stor betydelse ett rättsintyg kan få för en enskild person under en förundersökning och i en efterföljande brottmålsprocess. En variation i utformning och kvalitet gör det dessutom svårt för mottagarna att tyda och analysera innehållet i rättsintyget samt att lägga slutsatserna i rättsintyget till grund för sin egen bedömning. Detta framstår inte som tillfredsställande och åtgärder behöver vidtas för att komma till rätta med problemet.

Hur kan en större enhetlighet och ökad kvalitet uppnås?

Ett sätt att åstadkomma större enhetlighet och ökad kvalitet i rättsintygen är att låta endast läkare vid Rättsmedicinalverket få utfärda rättsintyg, eftersom de har särskilt kvalificerad kompetens och erfarenhet på området. De skäl som motiverade den nuvarande ordningen för utfärdande av rättsintyg talar dock mot en sådan lösning. Antalet verksamma läkare med särskild rättsmedicinsk kompetens är för få för att klara av att utfärda alla de rättsintyg som årligen efterfrågas. Det skulle dessutom innebära betydande svårigheter för undersökning och bedömning av skadade på andra orter än där de rättsmedicinska avdelningarna finns (jfr prop. 2004/05:64 s. 19 f.).

En annan lösning är att ta fram föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll som blir gällande för samtliga aktörer som utfärdar ett rättsintyg. I dag finns det inga sådana föreskrifter. I stället är det upp till varje enskild aktör att ta ställning till rättsintygets utformning och innehåll. Även om det, som nämns ovan, finns vissa bestämmelser om hur intyg inom hälso- och sjukvården ska upprättas är dessa inte anpassade för de särskilda frågor som kan uppstå vid utfärdande av ett rättsintyg. Sådana särskilda föreskrifter i fråga om utformning och innehåll finns redan för s.k. § 7-intyg och rättspsykiatriska utredningar (se 12 § förordningen [1991:1413] om rättspsykiatrisk undersökning, 21 § förordningen [1992:289] om särskild personutredning i brottmål, m.m., Rättsmedicinal-

verkets föreskrifter [HSLF-FS 2015:31] om rättspsykiatrisk undersökning och Rättsmedicinalverkets föreskrifter om läkarintyg enligt 7 § lagen [1991:2041] om särskild personutredning i brottmål, m.m. [SOSFS 2009:12]). Även om föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll inte kan förväntas medföra att de rättsintyg som utfärdas av läkare inom hälso- och sjukvården kommer att hålla samma kvalitet som de intyg som utfärdas av läkare med specialistkompetens i rättsmedicin vid Rättsmedicinalverket, borde sådana föreskrifter i vart fall kunna bidra till en kvalitetshöjning.

Rättsmedicinalverket är den aktör som har huvudansvar för rättsintygsverksamheten och som utfärdar flest rättsintyg. Myndigheten besitter den samlade kunskap som krävs för att kunna meddela ändamålsenliga föreskrifter i fråga om ett rättsintygs utformning och innehåll. Myndigheten har dessutom redan i dag en föreskriftsrätt såvitt avser informationsskyldigheten i 6 § lagen om rättsintyg i anledning av brott. Det framstår därför som naturligt att Rättsmedicinalverket även ska få meddela föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll. De myndigheter som berörs av föreskrifterna och som har kunskap av betydelse för föreskriftsarbetet bör dock ges en möjlighet att delta i arbetet. De myndigheter som bör komma i fråga är Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen (jfr 4 § förordningen om rättsintyg i anledning av brott).

Föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll är att betrakta som verkställighetsföreskrifter. Regeringen får meddela föreskrifter om verkställighet av lag och får även överlåta till en myndighet att meddela sådana föreskrifter (8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen). Det föreslagna bemyndigandet bör lämpligen införas i det befintliga bemyndigandet i 4 § förordningen om rättsintyg i anledning av brott. På så sätt samlas Rättsmedicinalverkets föreskriftsrätt i fråga om rättsintyg i en och samma paragraf. Det blir därmed en tydlig och lättöverskådlig reglering.

5 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Förordningsändringen ska träda i kraft den 1 december 2021.

Skälen för förslaget: Det är angeläget att förordningsändringen träder i kraft så snart som möjligt. Den bör därför träda i kraft den 1 december 2021. Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.

6 Konsekvenser

Förslaget att Rättsmedicinalverket, efter att ha gett Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen tillfälle att yttra sig, ska få rätt att ta fram föreskrifter om ett rättsintygs utformning och innehåll bedöms

leda till ett mer standardiserat och därmed kostnadseffektivt arbete med rättsintygen. Förslaget bedöms inte leda till några ökade kostnader eller ökad arbetsbelastning för myndigheterna eller regionerna.

Förslaget väntas bidra till en större enhetlighet och en ökad kvalitet i de rättsintyg som utfärdas, oavsett vilken aktör som utfärdar intyget i det enskilda fallet. På så sätt ökar användbarheten och relevansen för mottagaren av rättsintyget, dvs. rättsväsendet i stort. En sådan utveckling kommer också att bidra till en större rättssäkerhet för enskilda under en förundersökning och i en eventuellt efterföljande brottmålsprocess.

Förslaget bedöms inte påverka miljön. Förslaget bedöms inte medföra några nya åligganden för regionerna och påverkar därför inte heller den kommunala självstyrelsen. I och med att förslaget bedöms ha positiva effekter för rättsprocessen vad gäller sexuella övergrepp och våld i nära relationer bör det även bidra positivt till det jämställdhetspolitiska delmålet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.