Sekretess vid självständigt förverkande av brottsvinster

Promemoria

Sekretess vid självständigt förverkande av brottsvinster Justitiedepartementet Ju2023/01598

Juni 2023

1 Inledning

I promemorian föreslås att två nya sekretessbestämmelser införs i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för uppgifter som förekommer i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Sekretess ska gälla för uppgifter, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretess ska även gälla för uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. I promemorian föreslås också ändringar i rättegångsbalken och vissa andra ändringar i offentlighets- och sekretesslagen till följd av de nya sekretessbestämmelserna. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2024.

2 Lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § rättegångsbalken ska ha följande lydelse.

5 kap.

1 §

En förhandling vid domstol ska vara offentlig.

Förhör med den som är under femton år eller lider av en psykisk

störning får hållas inom stängda dörrar.

Är det annars för särskilt fall Om det i ett särskilt fall är föreskrivet att förhandling får föreskrivet att förhandling får hållas inom stängda dörrar, ska det hållas inom stängda dörrar, ska det gälla. gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2024.

2.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 18 kap. 3 §, 35 kap. 1, 6 och 7 §§ och 43 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 18 kap. 1 a §, och närmast före 18 kap. 1 a § en ny rubrik av följande lydelse.

18 kap.

3 §

35 kap.

1 § Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i 1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, 2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, 3. angelägenhet som avser säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585), 4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott eller verkställa uppbörd och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen, 5. register som förs av Polismyndigheten enligt 5 kap. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna, eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten med stöd av lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, 6. register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister, 7. register som förs av Skatteverket enligt lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, 8. särskilt ärenderegister över 8. särskilt ärenderegister över brottmål som förs av brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §, eller avses i 5 kap. 1 §, 9. register som förs av Tullverket 9. register som förs av Tullverket enligt lagen (2018:1694) om enligt lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av Tullverkets behandling av personuppgifter inom personuppgifter inom brottsdatalagens område eller som brottsdatalagens område eller som annars behandlas där med stöd av annars behandlas där med stöd av samma lag . samma lag , eller 10. utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Sekretessen enligt första stycket 2 gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Första stycket gäller inte om annat följer av 2, 6 eller 7 §.

7 Senaste lydelse 2019:1184.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

6 § Sekretessen enligt 1 § första stycket gäller inte 1. beslut om huruvida åtal ska väckas, beslut om att en förundersökning inte ska inledas eller beslut om att en förundersökning ska läggas ned, 2. för uppgift i ärende om föreläggande av ordningsbot, 3. för uppgift i ärende om strafföreläggande, förutom i de fall sekretess enligt 12 eller 13 a § skulle ha gällt för uppgiften hos domstol, 4. för uppgift som avser 4. för uppgift som avser omhändertagande enligt 13 § andra omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen (1984:387), eller stycket polislagen (1984:387), 5. för uppgift som hänför sig till 5. för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet hos sådan verksamhet hos Säkerhetspolisen som avses i 1 § Säkerhetspolisen som avses i 1 § första stycket 1 – 5 eller första stycket 1 – 5 eller motsvarande verksamhet enligt motsvarande verksamhet enligt äldre bestämmelser, om uppgiften äldre bestämmelser, om uppgiften har införts i en allmän handling före har införts i en allmän handling före år 1949 . år 1949 , eller 6. beslut om huruvida talan om självständigt förverkande av brottsvinster ska väckas, beslut om att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster inte ska inledas eller beslut om att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster ska läggas ned.

7 §

1. sekretess för uppgiften ska gälla hos domstolen enligt 12 §, 12 a §

2. uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet, eller

3. uppgiften finns i en handling som har kommit från en annan

myndighet där uppgiften är sekretessreglerad.

43 kap.

3 §

Bestämmelserna om sekretess i 19 kap., 28 kap. 12 §, 29 kap. 1 – 4 och 9 §§, 30 kap. 1, 2, 4 – 7, 23, 24, 27 och 28 §§, 31 kap. 1 § första stycket, 2 – 5, 12, 16 – 18 och 24 §§, 32 kap. 4 §, 35 kap. 3 och 4 §§, 36 kap. 6 och 7 §§, 38 kap. 5, 6 och 8 §§ samt 40 kap. 2 § tillämpas inte hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § Sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 gäller hos en första stycket 1 och 10 gäller hos en domstol i dess rättskipande eller domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften lider skada eller men om uppgiften röjs. röjs. Första och andra styckena gäller inte om domstolen har fått uppgiften för att pröva om den kan lämnas ut.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2024.

3 Ärendet

Regeringen beslutade den 17 juni 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om förverkande och vissa därmed sammanhängande frågor. 2020 års förverkandeutredning (Ju 2020:16) överlämnande i januari 2022 betänkandet Ny förverkandelagstiftning (SOU 2021:100) till regeringen. I betänkandet föreslås bl.a. att en ny förverkandeform, självständigt förverkande av brottsvinster, ska införas. Betänkandet bereds i Regeringskansliet. I denna promemoria, som har tagits fram inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet), föreslås att sekretess ska gälla för uppgifter som förekommer i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Sekretess ska kunna gälla till skydd för verksamheten och för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Vidare föreslås ändringar i rättegångsbalken och vissa andra ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till följd av de nya sekretessbestämmelserna.

4 En ny förverkandelagstiftning

4.1 Uppdraget till 2020 års förverkandeutredning

2020 års förverkandeutredning (Ju 2020:16) har haft i uppdrag att göra en översyn av den svenska förverkanderegleringen med ett särskilt fokus på att säkerställa att brott inte ska löna sig. Utredningen har också haft att överväga om brottsbalkens regler om utbytes- och hjälpmedelsförverkande ska göras generellt tillämpliga i specialstraffrätten och att göra en översyn av den materiella och processuella regleringen så att den blir ändamålsenligt utformad. Utredningen presenterade sina förslag i betänkandet Ny förverkandelagstiftning (SOU 2021:100).

4.2 Självständigt förverkande av brottsvinster

2020 års förverkandeutredning föreslår att en ny förverkandeform, självständigt förverkande av brottsvinster, ska införas. Enligt de föreslagna reglerna om självständigt förverkande av brottsvinster ska egendom förverkas om det visas att egendomen härrör från brottslig verksamhet. Det ska inte förutsättas att det kan visas att någon har begått ett visst konkret brott. Förverkandeformen ska i stället bygga på en mer generell bedömning utifrån de omständigheter under vilka egendomen påträffas, personens egendoms- och inkomstförhållanden och omständigheterna i övrigt. En utredning om självständigt förverkande av brottsvinster ska ledas av åklagare med biträde av Polismyndigheten och, i vissa fall, Säkerhetspolisen och Skatteverket. Under utredningen ska t.ex. beslag och penningbeslag få användas för att säkra egendomen. Vidare ska husrannsakan få företas och kroppsvisitation genomföras om det finns

synnerlig anledning att anta att man då kommer att påträffa egendom som kan tas i beslag eller förvar eller som annars är av betydelse för utredningen. Myndigheterna ska även inom ramen för utredningen ha tillgång till bl.a. uppgifter om inkomster, banktillgodohavanden och fastighetsinnehav. Förhör får hållas med alla som kan antas lämna upplysning av betydelse för utredningen. I betänkandet föreslås även att en ny förfarandelag införs där de bestämmelser samlas som gäller vid en talan om förverkande och företagsbot som riktar sig mot någon som inte är tilltalad för brott. I förfarandelagen ska också de grundläggande reglerna om utredning av självständigt förverkande av brottsvinster finnas. I lagen föreslås även en skyldighet för den utredande myndigheten att lämna besked bl.a. om vilket beslut en utredning har lett fram till oavsett om talan ska väckas eller om utredningen läggs ned.

5 Allmänt om offentlighets- och sekretessregleringen

5.1 Rätten att ta del av allmänna handlingar

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 2 kap. 9 eller 10 § TF anses inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 4 § TF). Med myndighet jämställs riksdagen och en beslutande kommunal församling (2 kap. 5 § TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § första stycket TF begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa intressen, bl.a. myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset av att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse samt skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Av andra stycket följer att en sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses i 2 kap. 2 § andra stycket TF är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt 1 kap. 7 § TF står det var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att de ska göras offentliga i en tryckt skrift (meddelarfrihet). Meddelarfriheten har vissa begränsningar. Viss tystnadsplikt som har företräde framför meddelarfriheten anges i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I övrigt räknas de tystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten upp i slutet av varje kapitel i fjärde – sjätte avdelningen OSL.

5.2 Sekretessens innebörd och sekretessbrytande bestämmelser

Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär alltså dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt innebär den en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sekretess gäller mot enskilda och mot andra myndigheter samt mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna lämna uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda.

5.3 Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad

En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. En uppgift kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas utrikessekretessen (15 kap. 1 § OSL) och minimiskyddsreglerna till skydd för enskildas personliga integritet i 21 kap. OSL. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller alltså sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit, dvs. det krävs särskilt mycket för att sekretessen ska gälla. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut.

Utöver rekvisiten som anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka innehåller många sekretessbestämmelser begränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. Sekretesstidernas längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. I ett fåtal sekretessbestämmelser saknas tidsgränser.

5.4 Överföring av sekretess

När en myndighet tar emot uppgifter från en myndighet överförs normalt inte sekretessen till den mottagande myndigheten. Om en myndighet får en uppgift från en annan myndighet gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess (7 kap. 2 § OSL). En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. En bestämmelse om överföring av sekretess (en sekundär sekretessbestämmelse) innebär att en sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten (3 kap. 1 § OSL).

5.5 Konsekvenser av att en uppgift lämnas över till en annan myndighet

Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten antingen om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller om sekretess följer av en bestämmelse om överföring av sekretess. Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Motsvarande gäller om en myndighet har direktåtkomst till sekretessreglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 § OSL). I det fallet gäller dock en generell bestämmelse om överföring av sekretess (11 kap. 4 § OSL).

5.6 Konkurrens mellan sekretessbestämmelser

Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften inte är sekretessbelagd (7 kap. 3 § OSL).

5.7 Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter

Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna en allmän handling som den sekretessbelagda uppgiften framgår av till t.ex. en journalist eller att själv publicera handlingen. I ett antal fall har även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i TF och YGL. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen. Varje gång lagstiftaren överväger att införa en ny sekretessbestämmelse måste lagstiftaren också överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning. I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter många gånger inskränkas, medan denna rätt normalt sett bör ha företräde när det är fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 – 112).

6 Sekretess vid självständigt förverkande av brottsvinster

6.1 Det behöver införas nya sekretessbestämmelser till skydd för allmänna och enskilda intressen

Bedömning: Den befintliga sekretessregleringen utgör inte ett tillräckligt skydd för uppgifterna som kommer att finnas i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Det finns därför ett behov av att införa nya sekretessbestämmelser till skydd för allmänna och enskilda intressen.

Skälen för bedömningen

Myndigheterna kommer att hantera uppgifter som behöver skyddas …

För att den nya förverkandeformen självständigt förverkande av brottsvinster ska bli ett effektivt medel i brottsbekämpningen är det nödvändigt att myndigheterna har tillgång till sådana utredningsmetoder som behövs för att det ska vara möjligt att ta ställning till om egendom härrör från brottslig verksamhet eller inte. För att kunna göra detta behöver myndigheterna tillgång till i huvudsak samma utredningsverktyg som finns tillgängliga vid utredningar om brott. De straffprocessuella tvångsmedel som ska kunna användas är bl.a. beslag och penningbeslag, husrannsakan och kroppsvisitation. I utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster kommer det därför finnas uppgifter som om de blir offentliga kan äventyra enskilda utredningar. Förutom utredningsåtgärder i förhållande till enskilda personer som misstänks inneha egendom som härrör från brottslig verksamhet samt i övrigt enskildas ekonomiska förehavanden kan det handla om generella utredningsmetoder hos åklagare och polis som skulle kunna äventyra framtida utredningar om de röjdes. I en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster kommer det av naturliga skäl att finnas uppgifter om enskilda personer. Utredande myndigheter kommer exempelvis behöva hämta in folkbokföringsuppgifter inklusive information om en bostad är en hyres- eller bostadsrätt, offentliga inkomstuppgifter fem år tillbaka i tiden, uppgifter om fastighetsinnehav, aktuella skulder hos Kronofogdemyndigheten, bolagsengagemang, fordonsinnehav samt kontoutdrag och engagemangsbesked. En utredning kan även innehålla kontoanalyser och en mer omfattande inhämtning av finansiell information från t.ex. betalningsförmedlare och andra finansiella tjänsteföretag. Ett inhämtande av sådana uppgifter, och även den uppgiften att någon är aktuell för en utredning, innebär ett väsentligt ingrepp i den personliga integriteten Vidare kan det behöva hållas förhör med den enskilde eller andra personer angående den enskildes ekonomiska förhållanden eller förehavanden. Vid ett sådant förhör kan det komma fram känsliga uppgifter om förhörspersonen eller någon annan.

… men den befintliga sekretessregleringen ger inte ett tillräckligt skydd …

Enligt förslaget i utredningen kommer utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster ledas av åklagaren. Åklagaren ska emellertid, enligt förslaget, kunna få anlita biträde av vissa myndigheter (Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Skatteverket) för att genomföra en sådan utredning. Den sekretess som gäller hos dessa myndigheter i förundersökning i brottmål eller i arbetet med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott vid utredande av brott finns i huvudsak i 18 kap. och 35 kap. 1 § OSL. Sekretess gäller enligt 18 kap. 1 § för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål och annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Eftersom en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster inte syftar till att utreda om någon har gjort sig skyldig till ett brott omfattas emellertid inte uppgifterna i en sådan utredning av sekretess enligt 18 kap. 1 §. Däremot kan sekretess gälla för uppgifterna enligt 18 kap. 2 § eftersom den bestämmelsen omfattar uppgifter som finns i verksamhet som bedrivs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Sekretessen enligt 2 § är dock begränsad till de myndigheter som räknas upp i paragrafen, vilket innebär att den inte kan tillämpas hos åklagarmyndigheterna. Eftersom en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster ska ledas av åklagaren ger den befintliga sekretessregleringen i 18 kap. OSL inte ett skydd för uppgifterna i utredningen. Sekretess kan även gälla till skydd för enskilda i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om uppgiften förekommer i t.ex. en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Däremot träffar inte heller den paragrafen uppgifter i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster eftersom en sådan utredning inte har till syfte att utreda brott. Den sekretessbestämmelse som återstår när det gäller möjligheten att skydda enskildas förhållanden är då den generella bestämmelsen om sekretess i 21 kap. 1 § OSL, men den är begränsad till uppgifter som rör en enskilds hälsa eller sexualliv. Den befintliga sekretessregleringen ger alltså inte heller ett tillräckligt starkt skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster.

… och intresset av sekretess väger tyngre än intresset av insyn

En grundläggande utgångspunkt är att den offentliga verksamheten angår alla medborgare och att den därför ska ske under allmän insyn. Myndigheternas verksamhet ska så långt som möjligt bedrivas i öppna former. Genom tillgången till information om myndigheternas verksamhet skapas vissa garantier för att de inte missbrukar sin makt. Allmänheten kan också få kännedom om förhållanden som bör bli föremål för reformer. Svensk rättskipning och förvaltning har sedan länge präglats av denna princip om offentlighet. De klassiska syftena med offentlighetsprincipen anses vara att den ska garantera rättssäkerheten, effektiviteten i

förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Offentlighetsprincipen är också ägnad att främja allmänhetens förtroende för myndigheterna. Behovet av insyn är särskilt stort i sådan offentlig verksamhet som innehåller inslag av myndighetsutövning. Det är då fråga om offentlig verksamhet där myndigheterna ensidigt bestämmer om enskildas skyldigheter eller om ingrepp i enskildas frihet eller egendom. Med tanke på de vidsträckta maktbefogenheter som myndigheter föreslås ges vid utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster är en given utgångspunkt att allmänheten bör ha insyn i verksamheten så att den fortlöpande kan kontrolleras. Samtidigt är en utgångspunkt vid all brottsbekämpande verksamhet att den ska skyddas av sekretess när det behövs för att inte äventyra det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet. En utredning om självständigt förverkande av brottsvinster motiveras av det allmänna intresset att dels bekämpa brottslighetens ekonomiska drivkrafter, dels att säkerställa att sådana illegitima tillgångar som brottsligheten kan ge upphov till inte kan användas på ett sätt som riskerar att på olika sätt skada samhället. Det finns ett starkt allmänt intresse av att kunna skydda uppgifterna i en sådan utredning. Det kan handla om uppgifter hänförliga till en enskild utredning, kartläggning av kriminella gruppers ekonomiska förehavanden och brottsliga verksamhet men även om uppgifter om polisens generella arbetsrutiner och specifika arbetsmetoder. Det finns även ett starkt enskilt skyddsintresse när det gäller uppgifter om enskildas förhållanden i och med att utredningar om självständigt förverkande kan innehålla många integritetskänsliga uppgifter. Ett bra sekretesskydd kan även bidra till att öka förhörspersonernas förtroende för de brottsbekämpande myndigheterna och deras arbete, vilket i sin tur kan öka åklagarens möjligheter att få del av för utredningen viktiga uppgifter. Vid en avvägning mellan sekretessintresset och intresset av insyn i myndigheternas verksamhet görs bedömningen att det är motiverat att införa regler om sekretess till skydd för allmänna och enskilda intressen.

6.2 Sekretess till skydd för allmänna intressen

6.2.1 En ny bestämmelse till skydd för myndigheternas verksamhet införs

Förslag: Sekretess ska gälla för uppgift som hänför sig till utredning om självständigt förverkande av brottsvinster, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. För en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst fyrtio år. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska inskränkas i vissa särskilda fall.

Skälen för förslaget

Bestämmelsens utformning och sekretesstid Den givna utgångspunkten när en sekretessbestämmelse utformas är att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar inte ska gå utöver vad som är motiverat med hänsyn till de intressen som sekretessen avser att skydda. Dessutom ska sekretessbestämmelser utformas så specifikt som möjligt när det gäller både sekretessens föremål och dess räckvidd, dvs. vilka uppgifter som bestämmelsen skyddar och inom vilken typ av ärenden eller verksamheter som den är tillämplig. Den brist som kan identifieras i den nuvarande sekretessregleringen är att uppgifter som kan komma att förekomma i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster inte skulle kunna skyddas hos åklagaren. Sekretessens föremål bör därför lämpligen begränsas till uppgifter som finns i sådana utredningar. Den omständigheten att behovet är hänförligt till vissa utpekade myndigheter talar för att sekretessbestämmelsens räckvidd också ska begränsas till aktuella myndigheter. Samtidigt är syftet med sekretess till skydd för brottsutredande verksamhet att sekretessbestämmelserna ska kunna gälla oavsett var uppgifterna finns (se prop. 1979/80:2 Del A s. 139 – 140 och KU 1979/80:37 s. 23). Exempelvis ska sekretessen till skydd för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, om skaderekvisitet är uppfyllt, kunna upprätthållas för t.ex. en myndighets utredning till grund för åtalsanmälan och det även innan uppgifterna kommit åklagare eller polis till del (samma prop. s. 140). Även om en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster inte förutsätter att brott har begåtts och inte heller kommer röra en brottsmisstanke kommer utredningen präglas av samma arbetsmetoder som gäller i en konventionell brottsutredning, dvs. en förundersökning i brottmål. Myndigheterna kommer också att ha tillgång till i huvudsak samma straffprocessuella tvångsmedel. Det kan inte heller uteslutas att andra myndigheter får del av uppgifter i sin verksamhet som ger anledning att misstänka att någon t.ex. är i besittning av egendom som härrör från brottslig verksamhet och att uppgifterna sedan förs vidare till brottsbekämpande myndigheter genom en anmälan. Uppgifterna som finns i, eller härrör från, en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster är skyddsvärda oavsett hos vilken myndighet de förvaras. Det är därför motiverat att låta sekretessbestämmelsen avse uppgifter som hänför sig till en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Detta innebär att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet. Hos de myndigheter som anges i 18 kap. 2 § OSL kan sekretess gälla för uppgifterna även enligt den bestämmelsen. I de fallen får frågan om sekretess lösas i enlighet med vad som gäller i normalfallet vid konkurrerande sekretessbestämmelser, se avsnitt 5.6. Regeln bör utformas med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Detta får till följd att sekretess kan gälla i den utsträckning det behövs samtidigt som insynen i myndighetens verksamhet inte inskränks mer än nödvändigt. Ett rakt skaderekvisit används även i andra bestämmelser med liknande skyddsintressen (se t.ex. 18 kap. 1 § OSL). Av systematiska skäl bör samma terminologi som redan förekommer i 18 kap. 1 och 2 §§ OSL användas. Utgångspunkten är

därmed att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. I likhet med vad som gäller för sekretess vid förundersökning i brottmål kommer sekretess, när talan om självständigt förverkande av brottsvinster har väckts, endast komma i fråga för uppgifter som har generell betydelse för spaning och utredning (jfr RÅ 1989 ref. 56). Vid sekretess för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott är sekretesstiden fyrtio år. Det är lämpligt att låta samma sekretesstid gälla även för uppgifter i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster.

Placering av bestämmelsen och rubriksättning Då den nya sekretessbestämmelsen tar sikte på skydd för verksamhet att förebygga och beivra brottslig verksamhet bör den placeras i 18 kap. OSL. Eftersom bestämmelsen syftar till att skydda utredningsåtgärder vidtagna i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster och på så sätt kompletterar sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL bör den lämpligen införas i anslutning till dessa bestämmelser. I likhet med vad som gäller för 18 kap. 1 och 2 §§ OSL bör det också införas en ny rubrik närmast före den nya bestämmelsen.

Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Enligt 18 kap. 19 § tredje stycket OSL inskränker den tystnadsplikt som följer av 1 – 3 §§ rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning på grund av beslut av domstol eller åklagare. Vidare anges i fjärde stycket att ytterligare begränsningar av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter framgår av 7 kap. 10, 12 – 18 §§, 20 § 3 och 22 § första stycket 1 och andra stycket TF samt 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 1 och andra stycket YGL. Den nya bestämmelsens placering innebär att tystnadsplikten enligt bestämmelsen delvis begränsar rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I praktiken kommer det att handla om beslut om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag och de brott som följer av TF och YGL. Som har nämnts i avsnitt 5.7 ska stor återhållsamhet iakttas när det övervägs om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är bl.a. den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion, vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 – 112). Även med beaktande av den restriktivitet som ska gälla vid inskränkningar av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är det motiverat att låta sekretessen vid utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster begränsa meddelarfriheten på samma sätt som idag gäller för sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL.

6.2.2 Sekretess ska gälla hos myndigheter som biträder en åklagarmyndighet

Förslag: Sekretess ska gälla hos en myndighet som biträder en åklagarmyndighet med en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster.

Skälen för förslaget

Sekretess kan gälla hos en myndighet som biträder en annan myndighet i dess brottsbekämpande verksamhet …

Sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL gäller i annan verksamhet än som där avses hos en myndighet för att biträda bl.a. en åklagarmyndighet eller Polismyndigheten med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsynsmyndigheten i konkurs och hos Kronofogdemyndigheten för uppgift som angår misstanke om brott (18 kap. 3 § OSL). Det innebär att sekretessen kan upprätthållas för andra myndigheters utredningar som exempelvis föregår en åtalsanmälan, liksom för utlåtanden och yttranden som gjorts på begäran av polis eller åklagare eller som ännu inte har kommit dessa myndigheter till handa. Sekretess kan även upprätthållas för sådana planeringsåtgärder som Kronofogdemyndigheten vidtar inom ramen för myndighetsgemensamma aktioner tillsammans med bl.a. Polismyndigheten och som utförs i brottsförebyggande syfte (prop. 2001/02:191 s. 39 – 40). En myndighet som upprättar en brottsanmälan anses biträda polisen, och uppgifterna i den utredning som ligger till grund för en brottsanmälan skyddas därför av sekretess enligt 18 kap. 3 § OSL även innan uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del (prop. 1979/80:2 Del A s. 140).

… och samma sak bör gälla när en myndighet biträder en åklagarmyndighet med en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster En viktig utgångspunkt vid all brottsbekämpande verksamhet är att den ska skyddas av sekretess när det behövs för att inte äventyra det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet. Självständigt förverkande av brottsvinster skulle utgöra ett viktigt komplement till de verktyg som finns att tillgå inom den konventionella brottsbekämpningen. Syftet med en sådan förverkandeform skulle i grunden vara dels att säkerställa att brottslighet inte ska löna sig, dels att säkerställa att sådana illegitima tillgångar som brottsligheten kan ge upphov till inte kan användas på ett sätt som riskerar att på olika sätt skada samhället. Det är därför viktigt att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster får ett tillräckligt omfattande skydd och att uppgifter inte faller utanför tillämpningsområdet. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför behandlas på samma sätt i sekretesslagstiftningen som övriga bestämmelser som syftar till att skydda den brottsbekämpande verksamheten. Som framgår av avsnitt 6.2.1 är ett av syftena med sekretess till skydd för brottsutredande verksamhet att uppgifterna ska skyddas oavsett var de finns. Uppgifter i sådan verksamhet har samma skyddsbehov oavsett hos

vilken myndighet uppgifterna förekommer. Utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster ska ledas av åklagaren med biträde från vissa angivna myndigheter. Det kommer ofta handla om finansiella utredningar och vid komplicerade ärenden kommer åklagaren sannolikt behöva biträde från andra myndigheter med särskilda expertkunskaper. Mot den bakgrunden finns det skäl att låta den nya sekretessbestämmelsen till skydd för utredning om självständigt förverkande av brottsvinster vara tillämplig även hos en annan myndighet som biträder åklagaren med utredningen på i princip samma sätt som gäller vid verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott.

6.3 Sekretess till skydd för enskilda intressen

6.3.1 En ny bestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden införs

Förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. För en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst sjuttio år. Bedömning : Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen.

Skälen för förslaget och bedömningen

Bestämmelsens utformning och sekretesstid Behovet av stärkt sekretesskydd avser uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som finns i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför gälla för sådana uppgifter. Samma sak gäller t.ex. för uppgifter om enskilda som förekommer i en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (jfr 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL). Om en anmälan kommer in till myndigheterna kan en åklagare fatta beslut om att inleda en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster eller, om anmälan är uppenbart ogrundad, inte inleda en sådan utredning. Eftersom skyddsbehovet för uppgifterna är detsamma oavsett i vilket skede uppgifterna finns hos myndigheterna bör bestämmelsen omfatta även den utredning som bedrivs innan åklagaren fattar beslut om att inleda eller inte inleda en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskilda i en verksamhet som avser myndighetsutövning utformas vanligtvis med ett rakt skaderekvisit, dvs. med en presumtion för att uppgifterna är offentliga (se prop. 2022/23:71 s. 37). Vid ett rakt skaderekvisit görs skadeprövningen i huvudsak med utgångspunkt i själva uppgiften. I de

flesta fall behöver skadeprövningen inte knytas till den enskilde, utan det avgörande är i stället om uppgiften som sådan är av sådan art att ett utlämnande typiskt sett skulle kunna medföra skada för det intresse som ska skyddas av bestämmelsen (prop. 1979/80:2 Del A s. 80). Även harmlösa uppgifter som finns i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster kan dock uppfattas som känsliga enbart på grund av att de förekommer i ett känsligt sammanhang. Det omvända skaderekvisitet ska användas, förutom för att skydda uppgifter som i sig är särskilt känsliga, då uppgifter förekommer i mer typiskt sett känsliga sammanhang (se SOU 2009:72 s. 52). Sekretess gäller exempelvis för uppgift om enskildas förhållanden som förekommer i en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål med ett omvänt skaderekvisit. I likhet med en förundersökning är en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster en klart integritetskänslig verksamhet. Redan det förhållandet att åklagaren kallar en enskild till förhör i en utredning och då delger henne eller honom misstanke om att inneha egendom som härrör från brottslig verksamhet kan i sig uppfattas som ett väsentligt ingrepp i den personliga integriteten. Det bör här sägas att utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster skulle kunna aktualiseras rörande personer kopplade till kriminella nätverk. Det kan därför inte uteslutas att den som hörs i en utredning – utan att vara misstänkt för att inneha egendom som skulle kunna bli föremål för självständigt förverkande av brottsvinster men som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen – kan befinna sig i en situation som upplevs som utsatt och integritetskänslig, vilket kan leda till en ovilja att lämna uppgifter. Vid ett förhör kan även mer eller mindre känsliga uppgifter om förhörspersonen själv eller någon annan behöva lämnas. Bedömningen görs därför att uppgifter om enskildas förhållanden som finns i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster inte skulle få ett tillräckligt starkt skydd med ett rakt skaderekvisit. Det bör därför råda en presumtion för sekretess för uppgifterna. För att tillgodose allmänhetens intresse av insyn föreslås dock vissa undantag från sekretessen, se avsnitt 6.3.2. Slutligen bör sekretessbestämmelsen innehålla en yttersta begränsning i tid. När det gäller sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden är sekretesstiden som regel högst sjuttio år. Det är också den sekretesstiden som gäller för uppgifter om enskilda som finns i förundersökningar i brottmål. Det finns ingen anledning att frångå den tiden när det gäller utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster.

Placering av bestämmelsen En utredning om självständigt förverkande av brottsvinster har stora likheter med en förundersökning i brottmål och annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, låt vara att utredningen inte syftar till att utreda, och än mindre att fastställa, en persons ansvar för ett brott. Den sekretessbestämmelse som nu föreslås bör därför placeras i anslutning till befintliga bestämmelser som syftar till att skydda enskilda i sådan verksamhet i 35 kap. OSL. Myndigheter bör även kunna dela uppgifter som finns i en utredning om självständigt förverkande på samma sätt som idag görs när det gäller

uppgifter i den brottsutredande verksamheten. Det finns exempelvis uppgiftsskyldigheter i myndigheternas registerförfattningar som avser uppgifter som omfattas av sekretess enligt bl.a. 35 kap. 1 § OSL (se t.ex. 2 kap. 8 § lag [2018:1693] om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område). Eftersom uppgifter får lämnas ut om den mottagande myndigheten behöver den i syfte att bl.a. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet är det rimligt att uppgiftsskyldigheten även omfattar uppgifter i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Den nya bestämmelsen bör därför placeras i 35 kap. 1 § första stycket OSL.

Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är inte inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av den befintliga sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL (jfr 35 kap. 24 §). Det finns inte heller skäl att inskränka meddelarfriheten med anledning av att sekretess nu införs för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i utredning om självständigt förverkande av brottsvinster.

6.3.2 Undantag från sekretess

Förslag : Sekretess till skydd för enskilda ska inte gälla beslut om huruvida talan om självständigt förverkande av brottsvinster ska väckas, beslut om att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster inte ska inledas eller beslut om att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster ska läggas ned. Sekretessen till skydd för enskilda ska som utgångspunkt upphöra att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av en väckt talan om självständigt förverkande av brottsvinster. Sekretessen ska dock i vissa fall fortsätta gälla på samma sätt som för uppgifter som förekommer i en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål.

Skälen för förslaget

Det finns flera undantag från sekretess vid förundersökning i brottmål …

Med tanke på de vidsträckta maktbefogenheter som samhället har getts i förundersökningsverksamheten är det givet att allmänheten ska ha insyn i verksamheten så att den fortlöpande kan kontrolleras. Av hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen måste emellertid insynen vara begränsad. Sekretess gäller enligt 35 kap. 1 § OSL med ett omvänt skaderekvisit och presumtionen är alltså för sekretess. Sekretessen kan därmed sägas vara ganska långtgående. Det finns dock väsentliga undantag från sekretessen till skydd för enskilda som syftar till att tillgodose allmänhetens insynsintresse i förundersökningsförfarandet. Av 35 kap. 6 § OSL följer att sekretess inte gäller beslut om huruvida åtal ska väckas, beslut om att förundersökning inte ska inledas samt beslut om att förundersökning ska läggas ned, uppgift i ärenden om

strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot, uppgift som avser omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen (1984:387). Ett annat undantag är att sekretessen som föreskrivs i 35 kap. 1 § första stycket OSL upphör att gälla hos förundersökningsmyndigheten om uppgiften lämnas till en domstol i samband med att åtal väcks (35 kap. 7 § OSL). Genom detta undantag blir i princip hela förundersökningsprotokollet offentligt. Sekretessen fortsätter dock att gälla i vissa särskilda fall, exempelvis när sekretess ska gälla för uppgiften hos domstolen.

…och samma undantag bör gälla för sekretess vid utredning ar om självständigt förverkande av brottsvinster Med tanke på de vidsträckta maktbefogenheter som utredningen föreslår att myndigheterna ska ges vid utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster är det en given utgångspunkt att allmänheten bör ha insyn även i den verksamheten så att den fortlöpande kan kontrolleras. Ett sätt att tillgodose allmänhetens insynsintresse i förverkandeförfarandet är att, i likhet med vad som gäller i förundersökningsförfarandet, införa undantag från sekretessen. En utredning om självständigt förverkande av brottsvinster kan leda till att utredande myndigheter väcker talan om förverkande. En utredning kan även läggas ned eller inte inledas trots en anmälan. Eftersom det finns ett starkt intresse av att kunna kontrollera myndighetsutövning bör dessa beslut vara offentliga och alltså inte omfattas av sekretess. I domstol gäller därutöver en stark presumtion för offentlighet. Uppgifter som varit sekretessbelagda under förundersökningen blir därför som huvudregel offentliga när de lämnas över till domstol i samband med att åtal väcks. Förhandlingsoffentligheten ska säkerställa allmänhetens möjlighet till insyn i domstolarnas verksamhet och är avsedd att fungera som en garanti för att viktiga rättsstatliga principer efterlevs, såsom allas likhet inför lagen och presumtionen att alla är oskyldiga tills motsatsen bevisats. Det finns därför skäl att låta sekretessen som huvudregel upphöra också när talan om självständigt förverkande av brottsvinster väcks vid domstol. Sekretess kommer dock att fortsätta gälla utifrån de övriga förutsättningar som anges i 35 kap. 7 § OSL.

6.4 Sekretess hos domstolarna

Förslag: Sekretess till skydd för uppgifter om enskildas förhållanden ska gälla hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. En förhandling under en pågående utredning om självständigt förverkande av brottsvinster ska få hållas inom stängda dörrar om en sekretessbestämmelse är tillämplig.

Skälen för förslagen

Nuvarande sekretessreglering hos domstolarna för uppgifter i en utredning om brott Får en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från en domstol eller annan myndighet en sekretessreglerad uppgift blir, enligt 43 kap. 2 § första stycket OSL, sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande domstolen. Detta gäller under förutsättning att annat inte följer av 43 kap. 3 § OSL. I 43 kap. 3 § första stycket OSL räknas ett flertal bestämmelser upp vilka inte är tillämpliga i domstol i dess rättskipande verksamhet. I andra stycket anges att sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL första stycket 1 gäller hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, men endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs, dvs. ett rakt skaderekvisit. Presumtionen hos domstolarna är alltså, till skillnad från vad som gäller bl.a. hos polis- och åklagarmyndigheterna, att uppgifter om personliga förhållanden är offentliga. Det innebär att bedömningen av skada och men grundas på om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen (se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, Juno version 27, kommentaren till 43 kap. 3 §). En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör dock att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften läggs fram vid en offentlig förhandling i samma mål eller ärende (43 kap. 5 § OSL). Om en uppgift däremot läggs fram vid en förhandling inom stängda dörrar, är sekretessbestämmelsen tillämplig även under domstolens fortsatta handläggning av målet eller ärendet, om domstolen inte beslutar annat. Utgångspunkten är att domstolsförhandlingar ska vara offentliga, men i 5 kap. 1 § andra – fjärde styckena rättegångsbalken görs vissa undantag från offentlighetsgrundsatsen i det att rätten under vissa förhållanden kan besluta om stängda dörrar. När det gäller domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende är det till exempel tillräckligt att sekretessen gäller enligt 18 kap. 1, 2, 3 eller 17 § eller 35 kap. 1 eller 2 § OSL för att rätten ska få fatta beslut att hålla förhandlingen inom stängda dörrar.

Handläggningen hos domstol ska präglas av öppenhet men det bör samtidigt finnas möjligheter att hemlighålla känsliga uppgifter Det är en grundläggande princip att förhandlingar i domstol i största möjliga utsträckning ska vara offentliga (jfr 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och 5 kap. 1 § rättegångsbalken). Denna princip är av stor betydelse för rättssäkerheten och för allmänhetens förtroende för domstolsväsendet. Principen gäller för samtliga domstolsförhandlingar, inklusive häktningsförhandlingar och andra förhandlingar under en förundersökning. Under en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster kommer det visserligen inte att hållas några häktningsförhandlingar. Det kan däremot förekomma att domstolsförhandlingar hålls även under en sådan utredning, exempelvis förhandlingar vad gäller beslag.

Genom den föreslagna ändringen i 35 kap. 1 § första stycket OSL kommer det att råda en presumtion för sekretess när det gäller uppgifter om enskildas förhållanden vid förhandlingar som hålls under en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Med tanke på den starka offentlighet som ska gälla hos domstolarna och särskilt vid förhandlingar framstår det inte som en tillfredsställande ordning. Uppgifter som förekommer i en förundersökning i brottmål skyddas hos domstolarna med ett rakt skaderekvisit. Samma sak bör gälla även för uppgifter i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Det kan uppnås genom att den nya bestämmelsen i 35 kap. 1 § första stycket läggs till i 43 kap. 3 § andra stycket OSL. Eftersom det kan komma att hållas förhandlingar (t.ex. beslagsförhandlingar) även under en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster finns det behov av att kunna skydda känsliga uppgifter även under utredningens gång. När det gäller en domstolsförhandling under en förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende kan rätten fatta beslut om stängda dörrar enbart på den grunden att sekretess gäller enligt bl.a. 18 kap. 1, 2, 3 § eller 35 kap. 1 § OSL. Samma sak bör gälla även vid en förhandling (t.ex. en beslagsförhandling) som hålls under en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster.

7 Ikraftträdande

Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juni 2024.

Skälen för förslaget: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Det föreslås att detta sker den 1 juni 2024.

8 Konsekvenser

Bedömning: Förslagen medför inte några utgiftsökningar eller andra konsekvenser som leder till behov av ökade anslag.

Skälen för bedömningen: Förslagen innebär att nya sekretessbestämmelser införs vid självständigt förverkande av brottsvinster, vilket kan komma att medföra en begränsad ökning av arbetsbelastningen för berörda myndigheter när allmänna handlingar begärs ut. Förslaget bedöms dock inte medföra några utgiftsökningar eller andra konsekvenser för den offentliga förvaltningen som leder till behov av ökade anslag.

9 Författningskommentar

9.1 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

5 kap.

1 § En förhandling vid domstol ska vara offentlig. Om det kan antas att det vid en förhandling kommer att läggas fram en uppgift, som är sekretessbelagd hos domstolen enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), får rätten, om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, besluta att förhandlingen i den del som rör uppgiften ska hållas inom stängda dörrar. Även i annat fall får en förhandling hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 35 kap. 12, 13 eller 17 § eller 36 kap. 1 eller 2 § offentlighets- och sekretesslagen. En förhandling får också hållas inom stängda dörrar om sekretessen gäller enligt 18 kap. 1, 1 a, 2, 3 eller 17 § eller 35 kap. 1 eller 2 § samma lag , när det gäller domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende eller under utredning om självständigt förverkande av brottsvinster . En förhandling ska alltid hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena eller 34 kap. 4 § samma lag och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs vid förhandlingen. Förhör med den som är under femton år eller lider av en psykisk störning får hållas inom stängda dörrar. Om det i ett särskilt fall är föreskrivet att förhandling får hållas inom stängda dörrar, ska det gälla.

I paragrafen regleras offentligheten vid förhandlingar vid domstol. Övervägandena finns i avsnitt 6.4. Ändringen i andra stycket innebär att domstolsförhandlingar under en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster omfattas av bestämmelsen om sekretess gäller enligt 18 kap. 1 a § OSL. I övrigt görs endast språkliga justeringar.

9.2 Förslaget till lag om ändring i offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400)

18 kap. Självständigt förverkande av brottsvinster

1 a § Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till utredning om självständigt

förverkande av brottsvinster, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess vid utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.1. Första stycket innehåller en bestämmelse om sekretess för uppgifter som hänför sig till utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Med utredning om självständigt förverkande av brottsvinster avses en utredning om förverkande av egendom från någon som inte är tilltalad eller misstänkt för brott och där egendom förverkas på den grunden att

egendomsinnehavet inte står i proportion till den enskildes legitima förvärvskällor eller egendomsförhållanden i övrigt. Eftersom sekretessen gäller för en uppgift som hänför sig till utredning om självständigt förverkande av brottsvinster följer sekretessen med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet. Sekretess för en uppgift gäller därmed oavsett hos vilken myndighet som uppgiften befinner sig, dvs. även hos myndigheter som inte ägnar sig åt att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. En uppgift får inte lämnas ut om följden kan antas bli att beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Av sammanhanget framgår att det är åtgärder och verksamhet för att dels bekämpa brottslighetens ekonomiska drivkrafter, dels säkerställa att sådana illegitima tillgångar som brottsligheten kan ge upphov till inte kan användas på ett sätt som riskerar att på olika sätt skada samhället. Med ” åtgärder ” förstås främst beslut och ingripanden som hänför sig till ett särskilt ärende. En uppgift, vars röjande t.ex. kan försvåra en pågående utredning om förverkande, kan alltså hållas hemlig. Det kan handla både om uppgifter om åtgärder som vidtas inom ramen för en enskild utredning och uppgifter om generella arbetsrutiner. När en talan om förverkande har väckts vid domstol kommer sekretess emellertid endast komma i fråga för uppgifter som har generell betydelse för spaning och utredning. Enligt andra stycket gäller sekretessen för en uppgift i en allmän handling i högst fyrtio år.

3 § Sekretessen enligt 1 och 2 §§ gäller i annan verksamhet än sådan som där avses hos en myndighet för att biträda en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott . Sekretessen gäller också hos tillsynsmyndigheten i konkurs och hos Kronofogdemyndigheten för uppgift som gäller misstanke om brott. Sekretessen enligt 1 a § gäller i annan verksamhet än sådan som där avses hos en myndighet för att biträda en åklagarmyndighet med en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster .

Paragrafen reglerar sekretessen hos myndigheter som biträder bl.a. en åklagarmyndighet med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.2. Ändringen i andra stycket innebär att sekretessen enligt 18 kap. 1 a § gäller i annan verksamhet än som där avses hos en myndighet för att biträda en åklagarmyndighet med en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. I övrigt görs endast språkliga justeringar.

35 kap.

1 § Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i 1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, 2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, 3. angelägenhet som avser säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen 28 (2018:585),

4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott eller verkställa uppbörd och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen, 5. register som förs av Polismyndigheten enligt 5 kap. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna, eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten med stöd av lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, 6. register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister, 7. register som förs av Skatteverket enligt lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, 8. särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §, 9. register som förs av Tullverket enligt lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller som annars behandlas där med stöd av samma lag , eller 10. utredning om självständigt förverkande av brottsvinster . Sekretessen enligt första stycket 2 gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Första stycket gäller inte om annat följer av 2, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Paragrafen reglerar sekretess för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om uppgiften förekommer i verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1. En ny bestämmelse införs i första stycket för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Med utredning om självständigt förverkande av brottsvinster avses en utredning om förverkande av egendom från någon som inte är tilltalad eller misstänkt för brott och där egendom förverkas på den grunden att egendomsinnehavet inte står i proportion till den enskildes legitima förvärvskällor eller egendomsförhållanden i övrigt. Om en anmälan kommer in till myndigheterna kan en åklagare fatta beslut om att antingen inleda en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster eller, om anmälan är uppenbart ogrundad, inte inleda en sådan utredning. Med utredning avses i bestämmelsen även den utredning som bedrivs innan åklagaren fattar något av dessa beslut.

6 § Sekretessen enligt 1 § första stycket gäller inte 1. beslut om huruvida åtal ska väckas, beslut om att en förundersökning inte ska inledas eller beslut om att en förundersökning ska läggas ned, 2. för uppgift i ärende om föreläggande av ordningsbot, 3. för uppgift i ärende om strafföreläggande, förutom i de fall sekretess enligt 12 eller 13 a § skulle ha gällt för uppgiften hos domstol, 4. för uppgift som avser omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen (1984:387),

5. för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet hos Säkerhetspolisen som avses i 1 § första stycket 1 – 5 eller motsvarande verksamhet enligt äldre bestämmelser, om uppgiften har införts i en allmän handling före år 1949 , eller 6. beslut om huruvida talan om självständigt förverkande av brottsvinster ska väckas, beslut om att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster inte ska inledas eller beslut om att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster ska läggas ned.

Paragrafen reglerar undantag från sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2. Ändringen innebär att sekretessen enligt bestämmelsen i 35 kap. 1 § första stycket inte gäller beslut om huruvida en talan om självständigt förverkande av brottsvinster ska väckas, beslut om att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster inte ska inledas eller beslut om att en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster ska läggas ned.

7 § Sekretessen enligt 1 § första stycket upphör att gälla hos de myndigheter och i de verksamheter som anges där, om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal eller talan om självständigt förverkande av brottsvinster , om inte 1. sekretess för uppgiften ska gälla hos domstolen enligt 12 §, 12 a, 13 a § eller 36 kap. 2 §, 2. uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet, eller 3. uppgiften finns i en handling som har kommit från en annan myndighet där uppgiften är sekretessreglerad.

Paragrafen reglerar när sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL upphör att gälla om uppgiften lämnas till domstol. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2. Ändringen innebär att sekretessen enligt bestämmelsen i 35 kap. 1 § första stycket upphör att gälla hos utredande myndigheter om uppgiften lämnas till domstol med anledning av en talan om självständigt förverkande av brottsvinster och inget av undantagen i 35 kap. 7 § 1 – 3 OSL är tillämpliga.

43 kap.

3 § Bestämmelserna om sekretess i 19 kap., 28 kap. 12 §, 29 kap. 1 – 4 och 9 §§, 30 kap. 1, 2, 4 – 7, 23, 24, 27 och 28 §§, 31 kap. 1 § första stycket, 2 – 5, 12, 16 – 18 och 24 §§, 32 kap. 4 §, 35 kap. 3 och 4 §§, 36 kap. 6 och 7 §§, 38 kap. 5, 6 och 8 §§ samt 40 kap. 2 § tillämpas inte hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 och 10 gäller hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Första och andra styckena gäller inte om domstolen har fått uppgiften för att pröva om den kan lämnas ut.

Paragrafen reglerar begränsningar i sekretessen i domstolarnas rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 6.4. Ändringen i andra stycket innebär att 35 kap. 1 § första stycket 10 omfattas av bestämmelsen.