('med förslag till lag om ändrad lydelse av 8 § bidragsförskottslagen den 11 juni 19i3 (nr 382), m. m.',)

Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957 1

Nr 139

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag om ändrad lydelse av 8 § bidragsförskottslagen den 11 juni 19i3 (nr 382), m. m.; given Stockholms slott den 15 mars 1957.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över socialärenden för denna dag, föreslå riksdagen att an­ taga härvid fogade förslag till 1) lag om ändrad lydelse av 8 § bidragsförskottslagen den 11 juni 1943 (nr 382); samt 2) lag om utfyllnad av vissa underhållsbidrag.

GUSTAF ADOLF

Ulla Lindström

Propositionens huvudsakliga innehåll

Maximibeloppet för bidragsförskott föreslås från och med den 1 juli 1957 höjt från 600 till 720 kronor för barn och år. Tillika föreslås att vissa kategorier av barn, beträffande vilka familjerättsligt underhållsbidrag å belopp understigande 720 kronor för år fast­ ställts före den 1 april 1957, skall äga att av allmänna medel erhålla vad som brister i nämnda belopp, s. k. utfyllnadsbidrag.

1 —Bihang till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 139

2 Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957

Förslag

till

Lag

om ändrad lydelse av 8 § bidragsförskottslagen den 11 juni 1943 (nr 382)

Härigenom förordnas, att 8 § bidragsförskottslagen den 11 juni 19431 skall erhålla följande ändrade lydelse.

(Gällande lydelse) (Föreslagen lydelse) 8 Bidragsförskott utgår med det be­ Bidragsförskott utgår med det be­ lopp den underhållsskyldige jämlikt lopp den underhållsskyldige jämlikt rättens beslut eller enligt avtal är rättens beslut eller enligt avtal är pliktig att utgiva till barnets under­ pliktig att utgiva till barnets under­ håll, dock högst med 600 kronor för håll, dock högst med 720 kronor för år räknat. år räknat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1957.

1 Senaste lydelse av 8 § se SFS 1956:48.

Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957 3

Förslag

till

Lag

om utfyllnad av vissa underhållsbidrag

Härigenom förordnas som följer.

1 §• Barn, vars fader eller moder enligt beslut, som av domstol meddelats före den 1 april 1957, eller enligt skriftligt av två personer bevittnat avtal, som slutits före sagda dag, är pliktig att till fullgörande av lagstadgad under­ hållsskyldighet utgiva underhållsbidrag till barnet, äger, därest underhålls­ bidraget ej uppgår till 720 kronor för år räknat, av allmänna medel erhålla vad som brister i nämnda belopp (utfyllnadsbidrag). Utfyllnadsbidrag må ej utgå till barn, vars föräldrar sammanbo, eller till barn, som bor tillsammans med den underhållsskyldige. Ej heller må utfyllnadsbidrag utgå till barn, som för sin försörjning uppenbarligen ej har behov av dylikt bidrag.

2 §•

Vad i 2—4 §§, 7 §, 11 § 1—3 mom., 12—14, 20, 21 samt 23—25 §§ bidrags­ förskottslagen den 11 juni 1943 finnes stadgat om bidragsförskott skall i tillämpliga delar gälla beträffande utfyllnadsbidrag. Utfyllnadsbidrag, som understiger 60 kronor för år, utbetalas endast under förutsättning att barnet uppbär bidragsförskott för den tid, på vilken utfyllnadsbidraget belöper.

3 §• De närmare föreskrifter, som finnas erforderliga för tillämpningen av denna lag, meddelas av Konungen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1957.

4 Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957

Utdrag av protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 15 mars 1957.

Närvarande: Statsministern E rlander , ministern för utrikes ärendena U ndén , statsråden Z etterberg , N ilsson , S träng , E ricsson , A ndersson , H edlund , P ers ­ son , L indell , L indström , L ange , L indholm , N äsgård , K ling , E liasson .

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler statsrådet Lindström fråga om vissa åtgärder till stöd för barn i ofullstän­ diga familjer samt anför.

Inledning

Familjeberedningen1, som tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyn­ digande den 2 mars 1956 för att inom socialdepartementet biträda vid hand­ läggning av frågan om samhällets stödåtgärder för barnfamiljerna, har redovisat resultatet av sitt arbete i åtta på hösten 1956 avgivna promemorior. En av dem handlar om stöd åt ofullständiga familjer (SOU 1956:47). I syfte att förbättra dessa familjers ekonomiska ställning föreslås i denna promemoria bl. a. vissa åtgärder, som berör de familjerättsliga underhålls­ bidragen, bidragsförskotten och de särskilda barnbidragen. Vid anmälan av årets statsverksproposition (V ht p. 23 och 25) berörde jag i korthet ifrågavarande promemoria, som då var föremål för remiss­ behandling. Jag förklarade därvid bl. a., att de särskilda barnbidragen och bidragsförskotten stod i så nära samband med den samhälleliga pensio­ neringen, att frågan om en förbättring av dessa förmåner inte lämpligen kunde bedömas förrän ståndpunkt tagits till allmänna pensionsberedningens blivande principförslag. Vidare uttalade jag, att jag inte räknade med att föreslå proposition till årets riksdag om ändring av bidragsförskot­ tets belopp. Sistnämnda uttalande var närmast föranlett av att social­ styrelsen i sina anslagsäskanden för nästa budgetår framlagt förslag om höjning av bidragsförskottets maximibelopp från 600 till 1 200 kronor för år fr. o. m. den 1 juli 1957. Allmänna pensionsberedningen har numera avgivit sitt principförslag rörande förbättrad pensionering (SOU 1957:7). Såsom närmare kommer att utvecklas i det följande har spörsmålet om en effektivisering av bidrags-

1 Familjeberedningen har bestått av kanslirådet Bertil Olsson, ordf., förste byråinspektören A. Spendrup, amanuensen Göte Svenson, fil. lic. Brita Åkerman Johansson och förste kanslisekreteraren Otto Winther.

Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957 5

förskottslagstiftningen härigenom kommit i annat läge än det hade vid den tidpunkt, då statsverkspropositionen anmäldes. Jag anser mig därför böra återkomma till detta spörsmål. I samband härmed anhåller jag att få till behandling upptaga vissa andra av familjeberedningen aktualiserade frågor.

Gällande bestämmelser

Enligt föräldrabalken är föräldrarna skyldiga att vidkännas kostnaden för barnets uppehälle och utbildning, om det ej har egna tillgångar. Under­ hållsskyldigheten upphör ej innan barnet erhållit den utbildning, som med hänsyn till föräldrarnas villkor och barnets anlag må finnas tillbörlig och ej i något fall förrän barnet fyllt sexton år (7:1). Jämväl för tiden där­ efter är föräldrarna under vissa förutsättningar skyldiga att giva barnet underhåll. I kostnaderna för barnets underhåll skall var och en av föräldrarna taga del efter sin förmåga. Fader eller moder, som ej har vårdnaden om barnet, skall i regel betala underhållsbidrag (7:2). Sådant bidrag kan utgå även till adoptivbarn (7:5), makes barn i tidigare gifte (7:4), makes adoptiv­ barn (7: 5) och makes barn utom äktenskap (7: 4). Underhållsbidrag kan fastställas genom avtal eller av domstol. Bidraget skall i allmänhet utgå i form av ett periodiskt understöd. I vissa fall kan dock engångsbidrag förekomma. Avtal angående fullgörande för framtiden av underhållsskyldighet mot barn utgör ej hinder för barnet att göra gällande rätt till högre underhålls­ bidrag. Från denna regel göres dock ett undantag; avtal om underhåll till barn utom äktenskap är bindande för barnet, om avtalet slutits genom skriftlig, av två personer bevittnad handling och godkänts av barnavårdsman eller, om sådan ej finnes, av barnavårdsnämnden (7: 7). När väsentligt ändrade förhållanden påkallar det, äger domstol jämka underhållsbidrag, som fastställts genom dom eller genom avtal som är bin­ dande för barnet (7:8). Även i vissa andra fall kan jämkning äga rum.

Enligt lagen den 6 juni 1952 (nr 33i) om höjning av vissa underhålls­ bidrag skall periodiska underhållsbidrag av familjerättslig karaktär, vilkas belopp fastställts före den 1 januari 1951, förhöjas med hänsyn till pen­ ningvärdets fall. Stadgandet härom äger dock ej tillämpning, om den dom eller det avtal, varigenom bidraget fastställts, innehåller föreskrift, alt bidraget skall vid nedgång i penningvärdet eller ökning av den bidragspliktiges inkomster utgå med förhöjning enligt angivna grunder. Höjningen utgör, om bidraget fastställts under år 1940 eller tidigare 60 %, under något av åren 1941—1946 30 % och under något av åren 1947—1950 20 %. Utan hinder av vad som stadgas i lagen äger rätten på yrkande lörordna på annat sätt om bidragsskyldigheten, när de i giftermålsbalken eller för­ äldrabalken givna reglerna om underhållsbidrag föranleder därtill.

6 Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957

På föredragning av chefen för justitiedepartementet har Kungl. Maj:t den 1 mars 1957 beslutat att till lagrådet remittera ett lagförslag om ytter­ ligare höjning av vissa äldre underhållsbidrag.

De kontanta försörjningsbidrag, som från samhällets sida kan komma barnen i ofullständiga familjer till del, förekommer i två huvudformer, nämligen bidragsförskott och särskilda barnbidrag. Bestämmelserna om bidragsförskott återfinnes i lagen den 11 juni 1943 (nr 382) om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskotts­ lagen). Enligt denna lag äger barn, vars fader eller moder enligt rättens beslut eller skriftligt, av två personer bevittnat avtal är pliktig att till full­ görande av lagstadgad underhållsskyldighet utgiva underhållsbidrag till barnet, rätt att, om den underhållsskyldige underlåter att betala förfallet be­ lopp, av allmänna medel erhålla förskott å underhållsbidraget (bidrags­ förskott). Bidragsförskott utgår emellertid ej till barn, vars föräldrar sam­ manbor, eller till barn, som bor tillsammans med den underhållsskyldige (1 §)• Om makar eller någon av dem har adoptivbarn, skall vid tillämpningen av lagen med barnets fader avses mannen och med barnets moder hustrun (23 §). Rätt till bidragsförskott tillkommer endast barn, som är svensk med­ borgare och stadigvarande vistas här i riket. Konungen äger dock träffa överenskommelse med främmande stat i fråga om tillämpningen av lagen å dess undersåtar ävensom förordna, att barn, som icke någonstädes äger medborgarskap eller, ehuru det äger medborgarskap, är politisk flykting, skall äga samma rätt till bidragsförskott som svenskt barn (2 §). Bidragsförskott utgår med det belopp, som den bidragsskyldige enligt rättens beslut eller avtalet är skyldig att utgiva i underhållsbidrag, dock med högst 600 kronor om året (8 §). Förskottet utges längst till dess bar­ net fyller 16 år (2 §). Ansökan om bidragsförskott prövas i regel av barnavårdsnämnden i den kommun där vårdnadshavaren är mantalsskriven vid den tidpunkt då för­ skottet sökes (3 §). Ansökningen kan göras av vårdnadshavaren eller av särskilt förordnad förmyndare eller barnavårdsman för barnet, om sådan finnes. Ansökningen skall avfattas enligt fastställt formulär och innehålla nödiga upplysningar för utredande av barnets rätt till bidragsförskott även­ som en av sökanden på heder och samvete avgiven förklaring, att de läm­ nade upplysningarna är med sanningen överensstämmande. Är sökanden ur stånd att själv avgiva sådan förklaring, skall riktigheten av upplysning­ arna intygas av två trovärdiga, med förhållandena förtrogna personer. Vid ansökningen skall fogas prästbevis och det till grund för ansökningen lig­ gande beslutet eller avtalet, därest dessa handlingar icke annorledes är till­ gängliga för barnavårdsnämnden (4 §).

Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957 7

Bidragsförskott beviljas för tiden från och med den månad, under vil­ ken förskottet sökts. Om den underhållsskyldige häftar i skuld för tidi­ gare förfallet bidrag, kan förskott utgå även för förfluten tid, dock längst från och med andra månaden före den under vilken förskottet sökts. För­ skottet beviljas i regel till utgången av det löpande statliga budgetåiet, varefter vid behov ny ansökan får göras. Barnavårdsnämnden äger emeller­ tid under juni månad pröva ansökan jämväl för tiden till och med utgången av närmast följande budgetår (7 §). I regel utbetalas bidragsförskott må­ nadsvis till vårdnadshavaren eller, om särskilt förordnad förmyndare fin­ nes, till denne. Särskilda utbetalningsföreskrifter gäller i vissa fall. Dess­ utom finns en del specialregler beträffande barn som vistas å anstalt in. m. (11 §)‘ Sedan skyldigheten att utgiva underhållsbidrag till barnet upphört, skall beviljat förskott ej vidare utgå. Vidare skall förskott indragas om föräld­ rarna sammanflyttar eller om barnet får bostad tillsammans med den un­ derhållsskyldige. Detsamma gäller i regel om barnet ej längre är svensk medborgare eller stadigvarande vistas här i riket (12 §). Barnavårdsnämnden har att noga vaka över att bidragsförskott kommer barnet till godo (13 §). Rätten till bidragsförskott kan ej överlåtas eller tagas i mät för gäld (14 §). För lämnat bidragsförskott inträder den barnavårdsnämnd, som utgivit förskottet, i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyl­ dige (15 §). Denne har att till nämnden erlägga å förskottet belöpande del av underhållsbidraget allt eftersom det förfaller till betalning (16 §). Om han ej efter förmåga fullgör denna sin skyldighet, skall nämnden utan dröjsmål vidtaga erforderliga åtgärder för fordringens indrivande (17 §). Kostnaden för bidragsförskott bestrides, i den mån ersättning ej kunnat uttagas av den underhållsskyldige, till tre fjärdedelar av staten och en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd beviljat förskottet (20 §). Barnavårdsnämnden har att hos vederbörande länsstyrelse söka gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott. Ansökningen, som skall avse förskottsutgifter för visst budgetår, skall i regel göras före utgången av där­ näst följande budgetår. Länsstyrelsen skall granska ansökningen, eventuellt låta införskaffa erforderlig ytterligare utredning och därefter, i den mån förskotten befunnits beviljade och utbetalade i överensstämmelse med före­ skrifterna i lagen samt barnavårdsnämnden skäligen får anses ha fullgjort vad densamma ålegal i fråga om åtgärder för förskottens återkrävande, be­ vilja gottgörelse och utanordna beviljat belopp (21 §). Över barnavårdsnämnds beslut i ärende rörande beviljande eller indrag­ ning av bidragsförskott får den, som beslutet rörer, anföra besvär hos läns­ styrelsen (24 §). Klagan över länsstyrelses beslut föres hos Konungen (25 §), vilken jämväl äger meddela de närmare föreskrifter, som erfordras för lagens tillämpning (26 §).

8 Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957

Om särskilda barnbidrag stadgas i lagen den 26 juli 1947 (nr 530) om särskilda barnbidrag till änkors och invaliders m. fl. barn. Enligt denna lag skall särskilt barnbidrag av allmänna medel utgivas till uppehälle och upp­ fostran åt vissa i lagen angivna kategorier av barn, som endast har en arbetsför försörj are eller helt saknar försörjare. Bidraget är i flertalet fall inkomstprövat med hänsyn till både barnets och försörjarens inkomst; bar­ nets inkomst av eget arbete påverkar härvid ej bidraget men underhålls­ bidrag eller bidragsförskott skall i regel helt avdragas. När bidraget ej på grund av inkomstprövningen reduceras, utgår det med 600 kronor för barn och år. Ärenden rörande särskilda barnbidrag handlägges av pensionsnämnderna och pensionsstyrelsen. Jämväl i vissa andra avseenden är föreva­ rande lag anknuten till bestämmelserna i lagen om folkpensionering. Kost­ naderna för särskilda barnbidrag delas mellan staten och vederbörande kommun; kommunens andel skall motsvara 3A» procent för varje fullt tio­ tal skatteören per invånare i kommunen av kostnaden för bidragen, dock högst halva kostnaden.

1954 års familjeutredning m. m.

Den år 1954 tillsatta familjeutredningen, som hade till uppdrag att göra en inventering av de familjepolitiska åtgärderna, ger i sitt betänkande Samhället och barnfamiljerna (SOU 1955: 29) bl. a. en kortfattad analys av det sociala och ekonomiska läget för en typ av ofullständiga familjer, nämligen ensamstående mödrar med barn. Utredningen kommer till det resultatet att många av de ensamstående mödrarna lever under mycket blygsamma förhållanden; de civilrättsliga underhållsbidragen fastställes ofta till synnerligen låga belopp och tillräckligt ekonomiskt stöd från sam­ hällets sida kan icke heller påräknas. Några konkreta förslag till förbätt­ ring av de bidrag som är tillgängliga för ofullständiga familjer eller om bistånd i nya former framlägges emellertid ej. Frågan om stödet åt de ofullständiga familjerna behandlas i ett stort antal av de ca 250 remissyttranden, som år 1955 avgivits över familjeutredningens betänkande. Yttrandena är genomgående positivt hållna. Behovet av ökat samhälleligt stöd åt dessa familjer, i synnerhet de ensamstående mödrarna, har salunda understrukits av ett mycket stort antal remissorgan. Bl. a. framhåller socialstyrelsen, att de ensamstående mödrarna bland barn­ familjerna intager en särställning i materiellt hänseende. Eftersläpningen ifråga om ekonomi och levnadsstandard har enligt styrelsen utan tvekan hårdast drabbat denna kategori. Vid en diskussion om ökade familjepoli­ tiska åtgärder finner styrelsen därför att särskilt avseende bör fästas vid möjligheterna att förbättra förhållandena för dessa mödrar. Liknande syn­ punkter anlägges av ett flertal andra remissorgan, som anser att hjälpåtgärder för de ensamstående mödrarna är det viktigaste av nu aktuella familjepolitiska frågor. Åtskilliga av dem föreslår en höjning av maximi­

Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957 9

beloppen för särskilda barnbidrag och bidragsförskott ävensom andra juste­ ringar av dessa stödformer, exempelvis slopande av inkomstprövningen av de särskilda barnbidragen. Några remissorgan rekommenderar dessutom en ytterligare generell höjning av de civilrättsliga underhållsbidragen. Enligt sina direktiv har familjeberedningen genomgått de problem, som aktualiserats i familjeutredningens betänkande och de däröver avgivna ytt­ randena, och i anslutning härtill framlagt de förslag, som redovisas i det följande. Med hänsyn härtill saknar jag anledning att här närmare redo­ göra för innehållet i betänkandet och yttrandena.

1956 års riksdag

Vid 1956 års riksdag väcktes i tre motioner (I: 349 samt II: 266 och 602) frågan om justering av de särskilda barnbidragens och bidragsförskottens maximibelopp. I de två förstnämnda föreslogs skrivelse till Kungl. Maj :t med begäran om utredning av frågan; i den tredje yrkades bl. a. höjning av bidragsförskottets maximum till 900 kronor för år. På förslag av andra lagutskottet (L2U 1956: 23) beslöt riksdagen (rskr. 1956:194) hemställa hos Kungl. Maj:t att motionerna överlämnades till familj eberedningen för att beaktas vid dess fortsatta arbete. Kungl. Maj :t har i enlighet med riksdagens hemställan överlämnat riks­ dagens skrivelse i ämnet jämte utskottsutlåtandet och motionerna till fa­ milj eberedningen.

F amilj eberedningen

De ofullständiga familjernas ekonomiska situation Familjeberedningen lämnar en sammanfattande redogörelse för en sta­ tistisk undersökning, som under åren 1955—56 verkställts av socialstyrelsen i syfte att belysa ensamstående mödrars sociala och ekonomiska förhållan­ den. Rörande resultatet av denna undersökning, den s. k. mödraundersökningen, som omfattade 1 500 ensamstående mödrar, må följande nämnas. Antalet ogifta och frånskilda kvinnor samt änkor med hemmavarande barn under 16 år uppskattades vid undersökningen till

ogifta frånskilda änkor

25 400 23 200 20 400 Det kan i detta sammanhang nämnas, att familjeutredningen uppskattat det totala antalet ensamstående kvinnor med barn under 16 år till 78 900 och totalantalet ensamstående män med barn under 16 år till 10 700. Utredningen har vidare uppskattat antalet barn, som vårdas av ensamstående familjeför­ sörjare, till 136 100 av vilka 119 600 barn vårdas av ensamstående mödrar. De ogifta mödrar som omfattades av mödraundersökningen var genom­ gående mycket unga; inte mindre än 27 procent var under 25 år och 64 procent under 35 år. De frånskilda var genomsnittligt sett äldre; 67 pro­ cent av dem var i åldern 30—44 år. Av änkorna var inte mindre än 91 procent 35 år eller däröver.

Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957 11

Vid mödraundersökningen sökte man få fram orsakerna till att en del mödrar överhuvud icke hade något förvärvsarbete. Såsom skäl härför upp­ gav omkring en tredjedel, att de måste vårda sina barn. Av de ogifta möd­ rarna utan arbete förklarade hälften att de hade hushållsgöromål. Endast 5 procent av de ogifta uppgav arbetsmarknadsskäl och 4 procent hälso- och åldersskäl. För frånskilda och änkor var hälso- och ålder sskälen däremot påfallande betydelsefulla. Inte mindre än 32 procent av de frånskilda och 27 procent av änkorna lämnade denna förklaring till att de ej hade för­ värvsarbete. Av de frånskilda och änkorna utan arbete hänvisade respek­ tive 19 och 27 procent till att de hade hushållsarbete under det att respek­ tive 12 och 9 procent åberopade arbetsmarknadsskäl. I en sammanfattande kommentar till resultatet av mödrahjälpsundersökningen anför familjeberedningen bl. a. Endast på några få punkter ger socialstyrelsens redovisning något ma­ terial, genom vilket de ensamstående mödrarnas ställning i olika hänseen­ den kan jämföras med befolkningens i övrigt. Även utan sådana kompara­ tiva siffror till hands kan dock av materialet dragas den slutsatsen, att de ensamstående mödrarna lever på en mycket låg ekonomisk standard. På det hela taget synes situationen vara ungefär densamma för alla de tre kate­ gorier, som har särskilts i undersökningen. Det kan visserligen konstateras, att de ogifta mödrarna i väsentligt större utsträckning än de två andra grup­ perna får hjälp till sin försörjning genom samboende med barnets fader eller med släktingar (föräldrar). Man kan kanske vara frestad att påstå, att angivna förhållande minskar behovet av samhälleligt stöd för just denna grupp. Emellertid bör icke förbises att samboendet med föräldrar och släktingar i åtskilliga, kanske flertalet fall har framtvingats av yttre omstän­ digheter såsom bristen på bostad, svårigheterna att ordna barntillsynen och ekonomiska bekymmer i allmänhet. Helt allmänt finner familjeheredningen det uppenbart, att det i fråga om de ofullständiga familjerna i gemen föreligger ett eftersatt hjälpbehov, som inte kan tillgodoses utan tämligen långtgående åtgärder från det allmännas sida. Analysen av det ekonomiska läget för ensamstående mödrar och deras barn leder enligt beredningens mening till slutsatsen, att ett särskilt stöd för barnförsörjningen inom dessa ofullständiga familjer behövs vid sidan av de allmänna barnbidragen. Vad som främst konstituerar detta behov är självfallet det förhållandet, att det direkta ansvaret för barnens försörjning åvilar endast en vuxen. Härtill kommer att kvinnornas inkomstläge och allmänna situation på arbetsmarknaden ytterligare skärper disproportionen mellan behov och försörjningsförmåga. Om familjen i stället består av man och barn är situationen åtminstone delvis en annan. Är han arbetsför har han i regel ett arbete, som ger honom samma inkomst som när familjen var fullständig. Han måste avlöna arbets­ kraft för barnens vård och i regel även för hemarbetet i övrigt, och den högre kostnad delta innebär i förhållande till kostnaderna för hustruns kon­ sumtion utgör i stort sett ett mått på försämringen av familjens ekonomiska

12 Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957

förmåga. Måhända bör man dessutom räkna med att hans förvärvsmöjligheter blir något beskurna, eftersom han knappast kan förutsätta att en anställd hemarbetskraft skall prestera lika stora arbetsinsatser som en heinarbetande hustru. I båda fallen innebär det, säger utredningen, under alla förhållanden en krympning av familjens ekonomiska bas, om någon av föräldrarna förlorar sin försörjningsförmåga eller undandrar sig sina förpliktelser. Detta gäller oavsett om det är fadern eller modern som försvinner ur familjekretsen. Om förvärvsarbetskraft bortfaller, blir följden en minskning av penning­ inkomsten; om hemarbetskraft går förlorad ökar kostnaden för hemarbetet, bl. a. barnens vård. Diskussionen om samhälleligt stöd åt barnen i ofull­ ständiga familjer synes därför inte kunna begränsas till att gälla familjer med kvinnlig hushållsföreståndare. Även familjer i vilka modern är invalid eller mannen är änkling eller där han är frånskild och har vårdnaden om barnen måste komma in i bilden. Beredningen framhåller, att det material som presenteras i socialstyrel­ sens mödraundersökning naturligtvis inte utan vidare kan förutsättas äga giltighet när det gäller andra kategorier av ofullständiga familjer än de av undersökningen omfattade. Det torde emellertid vara den enda undersök­ ning i sitt slag som ger en analys av det ekonomiska läget för något slag av ofullständiga familjer. Det har icke varit möjligt för beredningen att er­ hålla något material som kan läggas till grund för en direkt jämförelse av hjälpbehovet för andra typer av ofullständiga familjer. Beredningen har därför i stort sett varit hänvisad till att på basis av mödraundersökningens resultat göra generella presumtioner beträffande de familjekategorier, som ej är representerade i undersökningen.

Bidragsförskott och särskilda barnbidrag m. m. När det gäller att besvara frågan, från vilka utgångspunkter storleken av samhällets stöd till barn i ofullständiga familjer bör bestämmas, uttalar be­ redningen till en början, att hjälpbehovets omfattning naturligt nog är myc­ ket skiftande med hänsyn bl. a. till familjeföreståndarens egna inkomstmöj­ ligheter och storleken av eventuellt utgående underhållsbidrag. Härefter anför beredningen. Hur bestämmes då försörjningskostnaderna respektive den andel därav som kan behöva ersättas av det allmänna? Enligt 1954 års familjeutredning kan någon generell »barnkostnad» icke fastställas. Kostnaderna för ett barns underhåll och vård varierar för familjer med samma barnantal inom täm­ ligen vida gränser efter familjens inkomster, även om de icke står i direkt proportion till de senare. På grundval av 1952 års levnadskostnadsundersökning har utredningen dock sökt beräkna den faktiska genomsnittskostnaden för barns vård och konsumtion. Utredningen har härvid, med beaktande av prisutvecklingen efter 1952, kommit fram till ett belopp av 1 980 kronor för barn och år i en grupp undersökta tvåbarnsfamiljer. I beloppet inräknas

Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957 13

barnens andel i familjens gemensamma konsumtion men däremot ej värdet av den hemarbetskraft som vården och tillsynen av barnen kräver. Kost­ naden härför uppskattas schematiskt av utredningen till 1 500 kronor per barn och år i tvåbarnsfamiljer. Den erhållna summan innefattar också vissa kostnader, som helt eller delvis ersättes av det allmänna i form av allmänna barnbidrag, skolmåltider, bostadsrabatter o. dyl. Även om, såsom framhålles i några yttranden över familjeutredningens betänkande, det statistiska källmaterialet för dess beräkningar rörande barnkostnaderna icke är tillräckligt omfattande för att de framräknade kost­ naderna skall kunna betraktas som representativa för barn i allmänhet, bör de icke frånkännas betydelse. Vid avvägningen av det samhälleliga stödet åt den ekonomiskt pressade grupp som nu är i fråga finns det därför anledning att hålla familjeutredningens siffror för ögonen.

Vid bestämmande av det belopp, som skall anses behövligt som extra sam­ hällelig hjälp till de ofullständiga familjerna bör man enligt beredningens mening ta hänsyn till sådana sociala förmåner, som efter inkomstprövning tillhandahålles barnfamiljer i gemen, t. ex. familjebostadsbidrag, bränsle­ bidrag och inkomstprövade folkpensioner. Beredningen anser emellertid, att dessa förmåner spelar en jämförelsevis blygsam roll i de ofullständiga fa­ miljernas ekonomi. Mot bakgrunden av de faktiska kostnaderna för barns vård och konsumtion ter sig, framhåller beredningen, de nuvarande maximibeloppen för bidragsförskott och särskilda barnbidrag, 600 kronor för barn och år, otillräckliga. Att så är förhållandet bestyrkes bl. a. av en del uppgifter i mödraundersökningen, vilka utvisar att socialhjälp ofta måste tillgripas vid sidan av exempelvis särskilda barnbidrag. De uppgifter, som redovisats om det ekonomiska läget för ensamstående mödrar och deras barn, måste enligt beredningens mening leda till att maximibeloppet för så­ väl bidragsförskott som särskilda barnbidrag höjes avsevärt. Familjeberedningen erinrar emellertid om att frågan om det offentliga stödet för försörjningen av ofullständiga familjers barn äger ett nära sam­ band med spörsmålet om den samhälleliga pensioneringens utformning. En­ ligt vad familjeberedningen inhämtat under hand övervägdes inom allmänna pensionsberedningen olika alternativ att lösa problemet med eu samordning av allmän tjänstepensionering med folkpensioneringen. Bl. a. utreddes i vad mån de särskilda barnbidragen kunde och borde inarbetas i pensions­ systemet. Oavsett om de blivande pensionsreglerna utformas så att pen­ sionen inkluderar barntillägg eller så att de särskilda barnbidragen beslår, är det enligt familjeberedningens uppfattning givet att frågan om försörjningshjälpen för barnen inte bör lösas separat. Eftersom ordnandet av pensioneringen i detta sammanhang framstår som huvudfrågan, har familje­ beredningen, efter samråd med allmänna pensionsberedningen, kommit till den slutsatsen, att maximibeloppet för särskilda barnbidrag bör vara oför­ ändrat tills vidare i avvaktan på resultatet av allmänna pensionsberedning-

14 Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957

ens arbete. Som konsekvens härav bör icke heller maximibeloppet för bi­ dragsförskott nu höjas.

De särskilda barnbidragen och bidragsförskotten har, anför beredningen vidare, till syfte att tillgodose hjälpbehov av i princip samma slag. Emeller­ tid föreligger en principiell skillnad vad gäller de faktorer som bestämmer vilket belopp som skall utgå i varje särskilt fall. De särskilda barnbidragen avpassas efter stödbehovet, varvid vårdnadshavarens och i viss mån även barnets försörjningsförmåga fäller utslaget. Vad beträffar bidragsförskottet spelar denna förmåga ingen roll; förskottets storlek bestämmes i regel av underhållsbidraget, vilket i sin tur är beroende av den underhållsskyldiges förmåga att bidraga. Är den underhållsskyldiges ekonomiska förmåga låg, kan bidraget naturligen icke alltid anpassas efter behovet. Angivna förhållanden måste enligt beredningens uppfattning betecknas som högst otillfredsställande. Eftersom bidragsförskottet utgår utan att mottagarens behov av ekonomiskt stöd prövas på något sätt, synes det be­ redningen mest rimligt att beloppet utmätes lika i samtliga fall utan hän­ syn till underhållsbidragets storlek. Bidragsförskottet blir härigenom ett minimiskydd för barnets försörjning. Familjeberedningen är medveten om att vissa invändningar kan göras mot ett dylikt system. Sålunda kan det framstå som betänkligt att bidragsförskot­ tets karaktär av förskott till viss del går förlorad. Vidare kan en garanti från samhällets sida om ekonomiskt bistånd av bestämd omfattning för alla ogifta och frånskilda med minderåriga barn i sin vård befaras leda till en minskning i benägenheten att utverka största möjliga bidrag av den andre av föräldrarna. Vårdnadshavarnas och möjligen också barnavårdsmännens intresse av att följa den underhållsskyldiges inkomstförhållanden för att kunna åstadkomma höjning av bidragen kan minska. Det kan vidare häv­ das att förskott på civilrättsligt fastställda underhållsbidrag är en för mot­ tagaren smakligare stödform än ett direkt offentligt kontantbidrag. Dessa invändningar bör emellertid enligt beredningens mening ej vara avgörande för utformningen av ifrågavarande stöd. Domstolarna lär komma att avgöra frågor om underhållsbidrag till barn enligt föräldrabalkens be­ stämmelser utan sidoblickar på eventuella kompletterande bidrag från sam­ hällets sida. När det gäller bidrag, som fastställes genom avtal, torde barnavårdsmän och barnavårdsnämnder böra åläggas en viss kontroll att den underhållspliktiges försörjningsförmåga blir till fullo tillvaratagen. Dylik kontroll bör äga rum minst en gång årligen; finnes väsentligen ändrade för­ hållanden ha inträtt, bör det åligga barnavårdsmannen eller nämnden att vidtaga erforderliga åtgärder för att tillvarataga den förbättrade betalnings­ förmågan. Under hänvisning till vad sålunda anförts föreslår familjeberedningen, att grunderna för bidragsförskott ändras på så sätt att barn, som enligt

Kungi. Maj:ts proposition nr 139 år 1957 15

gällande bestämmelser är berättigat till bidragsförskott, skall erhålla sådant med ett bestämt belopp, normalbeloppet, vilket alltså skall ersätta bidragsförskottets nuvarande maximibelopp och utgå oavsett det fastställda underhållsbidragets storlek. Är det avtalade eller utdömda underhållsbidra­ get lägre än normalbeloppet förutsättes regeln gälla allenast om orsaken härtill är att den underhållsskyldiges betalningsförmåga är nedsatt. Där­ emot skall regeln ej gälla, om orsaken till att underhållsbidraget är lägre än normalbeloppet är en annan. För de fall, där den underhållsskyldige fullgör sina betalningar och för­ utsättningar för bidragsförskott enligt nuvarande regler följaktligen ej föreligger, förutsätter beredningen att en motsvarighet till bidragsförskottet skall kunna beviljas i form av fyllnadsbidrag, när underhållsbidra­ get är lägre än normalbeloppet och anledningen härtill är nedsatt arbets­ förmåga hos den underhållsskyldige. Beredningen föreslår vidare, bl. a., att de särskilda barnbidragen och bi­ dragsförskotten sammanföres till en stödform. Kostnaderna för den nya stödformen skall enligt förslaget bäras till 60 procent av staten och 40 procent av kommunerna, vilket enligt beredningen närmast mot­ svarar den nuvarande faktiska kostnadsfördelningen om hänsyn tages till såväl bidragsförskott som särskilda barnbidrag.

Famil jer ätt sliga underhållsbidrag till barn Familjeberedningen har föreslagit en generell uppräkning av vissa familjerättsliga underhållsbidrag. Frågan härom har emellertid anmälts av chefen för justitiedepartementet och jag saknar därför anledning att redo­ göra för beredningens förslag i denna del. Däremot ämnar jag upptaga ett annat spörsmål, som berör de familjerättsliga underhållsbidragen. Enligt beredningens mening företer praxis vid bestämmande av under­ hållsbidrag till barn av allt att döma högst avsevärda variationer. Till be­ lysning av situationen åberopar beredningen ett par på senare tid företagna undersökningar. Den ena är en intervjuundersökning, företagen av barnavårdskommittén år 1953 och avseende underhållsbidrag till utomäktenskapliga barn. Fa­ miljeberedningen refererar en kommentar till undersökningen, varav fram­ går bl. a. följande. Enligt undersökningen är ett flertal underhållsbidrag, i synnerhet äldre sådana, så låga att de inte står i rimlig proportion till barnkostnaderna och sannolikt i regel inte heller till faderns förmåga att betala. I ett inte obetydligt antal fall utgår bidrag med så låga belopp som 30 å 35 kronor per månad; jämväl lägre belopp förekommer. Bidragen sy­ nes i viss utsträckning fastställas schablonmässigt; 60 kronor i månaden är synbarligen en övre gräns i övervägande antalet kommuner oavsett fädernas bidragsförmåga. De variationer som förekommer inom varje barna­

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957

vårdsnämnds verksamhetsområde synes mindre bero på den underhållspliktiges betalningsförmåga än på den norm, som respektive barnavårdsman en gång för alla bestämt sig för att tillämpa. Den andra undersökningen, som familjeberedningen åberopar, är den förut nämnda av socialstyrelsen verkställda mödraundersökningen. Denna undersökning gällde barn till ogifta mödrar, frånskilda och änkor och av­ såg, såvitt nu är i fråga, under tiden januari—september 1955 faktiskt utgående bidragsbelopp. På grundval av de lämnade uppgifterna uttalar beredningen, att drygt 40 procent av underhållsbidragen till ogifta mödrars barn synes vara fastställda till belopp på högst 600 kronor för år, åtskilliga av dem långt därunder. I 11 procent av fallen har bidraget fastställts till högst 400 kronor för år. Skilsmässobarnen är genomsnittligt sett något bättre ställda, men även bland dem finns många, som har årliga bidrag understigande 600 kronor. Familjeberedningen finner underhållsbidrag till så låga belopp orimliga mot bakgrunden av de ekonomiska bördor, som åvilar barnaför sörj are i bestående äktenskap. I vissa fall torde de låga beloppen vara ett genuint uttryck för låg betalningsförmåga hos den underhållsskyldige, men i öv­ rigt är orsaken enligt beredningens mening sannolikt närmast att finna i bristen på enhetligt bedömande från barnavårdsmännens sida. Enär cirka 90 procent av alla underhållsbidrag till utomäktenskapliga barn fastställes genom frivilliga avtal, vid vilkas upprättande barnavårdsmannen regel­ mässigt lämnar sin medverkan, utövar barnavårdsmannen ofta ett avgö­ rande inflytande på bidragets storlek. Bidrag som fastställes genom beslut av rätten torde i allmänhet vara högre än dem som grundar sig på frivilliga avtal. Uppenbarligen måste det, framhåller beredningen, vara av största vikt för såväl barnen som vårdnadshavaren att den underhållspliktiges betal­ ningsförmåga tillvaratages i full utsträckning. Jämväl från samhällets syn­ punkt är detla ett intresse, eftersom samhället i sista hand måste träda hjälpande emellan, om underhållet utmätes för knappt. Beredningen uppställer frågan om det icke erfordras mera bestämda reg­ ler för fastställandet av underhållsbidrag än de allmänna stadgandena i föräldrabalken. Med hänsyn till de principer, på vilka föräldrabalkens be­ stämmelser om underhållsskyldighet bygger, kan det emellertid enligt be­ redningens mening inte rimligen komma i fråga alt tillskapa någon regel av tvingande karaktär, som skulle fastslå bidragen till ett visst minimum under alla omständigheter, överhuvud är beredningen tveksam om det är påkallat att tillgripa lagstiftningsåtgärder. Beredningen anför vidare:

Normativa bestämmelser, som ger utrymme för undantag, synes i och för sig inte stå i strid med gällande principer för underhållsskyldigheten. Syftet att bringa underhållsbidragens belopp i ett någorlunda rimligt förhållande till de faktiska barnkostnaderna synes emellertid kunna i huvudsak till­

Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957 17

godoses medelst anvisningar till barnavårdsmännen. Dylika anvisningar bär lämpligen utfärdas i form av ett Kungl. Maj :ts cirkulär. För fixering av en sådan norm för underhållsbidragens nominella minimibelopp varom här är fråga torde det vara lämpligt att anknyta till det belopp, som vid varje tidpunkt högst kan erhållas i bidragsförskott. Beredningen föreslår därför, att Kungl. Maj:t utfärdar cirkulär till social­ styrelsen och vederbörande kommunala myndigheter med anvisningar av innehåll, att underhållsbidrag till barn, allenast när den underhållsskyldige har särskilt låg betalningsförmåga eller eljest när särskilda skäl sådant motiverar, må fastställas till lägre belopp än som vid tidpunkten för fast­ ställandet högst kan utgå i bidragsförskott. Anvisningarna bör enligt beredningen givetvis gälla inte bara när fråga om nytt underhållsbidrag uppkommer utan jämväl vid omprövning av tidi­ gare fastställt bidrag. Beredningen förutsätter att socialstyrelsen kommer att föranstalta om genomgång och, där så finnes påkallat, revision av gäl­ lande avtal och domar. Slutligen betonar beredningen att den föreslagna normeringen skall avse underhållsbidragens lägsta belopp. För ernående av en viss enhetlighet även när det gäller att bestämma bidrag till högre belopp, där sådana kan komma ifråga, är det enligt beredningen önskvärt att socialstyrelsen genom det föreslagna cirkuläret bemyndigas att utfärda närmare direktiv för barnavårdsmännens bedömning av de underhållsskyldigas ekonomiska förmåga.

Yttranden över familjeberedningens promemoria

Över familjeberedningens promemoria om stöd åt ofullständiga familjer har efter remiss yttranden avgivits av statskontoret, socialstyrelsen, pensionsstyrelsen, riksräkenskapsverket, arbetsmarknadsstyrelsen, överståthållarämbetet, elva länsstyrelser, Svenska stadsförbundet, Svenska landskom­ munernas förbund, Svenska socialvårdsförbundet, Landsorganisationen i Sverige, Sveriges husmodersföreningars riksförbund, Yrkeskvinnors samarbetsförbund, Fredrika-Bremer-förbundet, Kooperativa kvinnogillesförbundet, Högerns kvinnoförbund, Folkpartiets kvinnoförbund, Svenska lands­ bygdens kvinnoförbund, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund och Svenska kvinnors vänsterförbund. Överslåthållarämbetet och länsstyrelserna har bifogat yttranden från kommunala myndigheter.

De ofullständiga familjernas ekonomiska situation I yttrandena vitsordas allmänt, att de ofullständiga familjerna lever på en låg ekonomisk standard och även i andra avseenden är handikappade. Detta framhålles särskilt gälla de ensamstående mödrarna med barn. Orsa­ kerna därtill anses på många håll vara, att utgående underhållsbidrag till stor del bestämis till orimligt låga belopp i jämförelse med de faktiska 2 — Biliang till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 139

18 Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957

kostnaderna för barnen. Därjämte påpekas att underhållsbidragens eko­ nomiska värde fortlöpande minskat till följd av penningvärdets försäm­ ring. Också bidragsförskotten och de särskilda barnbidragen anses ligga på en alltför låg nivå för att kunna ge avsett stöd åt dessa familjekategorier. A idare framhålles de särskilda svårigheter, som de ensamma mödrarna har då det gäller att skaffa lämpligt arbete och tillfredsställande bostad. Ett stort antal remissinstanser har givit uttryck för uppfattningen att de ofull­ ständiga familjernas behov av hjälp är eftersatt och understrukit ange­ lägenheten av ökade stödåtgärder från det allmännas sida. Som exempel på yttranden, vari synpunkter av nu angiven innebörd kom­ mit till uttryck, må följande nämnas. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser det utan vidare kunna antagas, att de ekonomiska förutsättningarna för den ofullständiga familjen i allmänhet är sämre än i en familj av vanlig typ, där båda makarna kan bidraga till familjens försörjning. De ofullständiga familjernas förhållanden är därför utan tvivel ofta sådana, att samhällets stöd svårligen kan undvaras. Läns­ styrelsen i Värmlands län finner det ovedersägligt, att de ofullständiga familjerna utgör en i ekonomiskt hänseende eftersatt grupp, och anser det i hög grad angeläget att samhället söker förbättra deras levnadsvillkor. Länsstyrelserna i Norrbottens och Malmöhus län är av den uppfattningen, att samhällets familjestödjande insatser hittills inte i önskvärd utsträck­ ning kommit de ofullständiga familjerna tillgodo. Det måste därför anses som en angelägen uppgift att söka höja dessa familjers standard. Svenska stadsförbundet finner det principiellt tillfredsställande ur såväl sociala syn­ punkter som allmän rättvisesynpunkt att det eftersatta hjälpbehov, som otvivelaktigt finns bland dessa kategorier, tillgodoses. Enligt Sveriges social­ demokratiska kvinnoförbund är det svårt att finna en befolkningsgrupp, som har ekonomiska, sociala och personliga bekymmer, jämförliga med de ensamstående mödrarnas. Effektiva samhällsåtgärder för att underlätta dessa mödrars bördor framstår enligt förbundet som en av de mest ange­ lägna uppgifterna just nu.

Bidragsförskott och särskilda barnbidrag m. m. Remissorganen har allmänt förklarat sig dela familjeberedningens upp­ fattning att det nuvarande maximibeloppet för bidragsför­ skott och särskilt barnbidrag är för lågt och att en väsent­ lig höjning är erforderlig. Socialstyrelsen anser, att höjning av bidragsförskottets maximibelopp till en i förhållande till nuvarande levnadskostnads- och inkomstförhållan­ den rimlig nivå är den angelägnaste reformen för närvarande för åstad­ kommande av ökad trygghet åt ofullständiga familjer. En sådan reform skulle enligt styrelsen få stor betydelse icke minst indirekt genom dess beräknade inverkan på de familjerättsliga underhållsbidragens storlek.

Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957 19

Ur deras synpunkt, som för sin försörjning är beroende av de särskilda barnbidragen, framstår givetvis en förbättring av dessa bidrag som lika angelägen. Bland övriga remissorgan, som anser en höjning av maximibeloppet önsk­ värd, märks riksråkenskapsverket, länsstyrelserna i Stockholms, Öster­ götlands, Kronobergs, Malmöhus, Värmlands, Våsternorrlands och Norrbot­ tens län, praktiskt taget alla kommunala myndigheter, som yttrat sig i frå­ gan, Svenska stadsförbundet, Svenska landskommunernas förbund, Lands­ organisationen, Sveriges husmodersföreningars riksförbund, Yrkeskvinnors samarbetsförbund, Kooperativa kvinnogillesförbundet, Folkpartiets kvinno­ förbund, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund och Svenska kvinnors vänsterförbund.

Vissa remissinstanser anser, att frågan om höjning av bidragsförskot­ tets och särskilda barnbidragets maximibelopp bör anstå, till dess statsmak­ terna tagit ställning till allmänna pensionsberedningens förslag eller i vart fall till dess resultatet av pensionsberedningens arbete föreligger. Denna ståndpunkt intages bl. a. av statskontoret, pensionsstyrelsen, länsstyrelsen i Kronobergs län, Svenska socialvårdsförbundet, Svenska landskommuner­ nas förbund, ett stort antal kommunala myndigheter och Högerns kvinno­ förbund. Enligt Svenska stadsförbundet är det förmodligen riktigt att avvakta pen­ sionsberedningens förslag, men förbundet finner det beklagligt om den se­ dan länge berättigade och angelägna höjningen av maximibeloppen härige­ nom kommer att i mera avsevärd grad fördröjas ytterligare. Stadsförbun­ dets mening delas av vissa kommunala myndigheter. I andra yttranden betonas emellertid kraftigt nödvändigheten av att höj­ ningen genomföres snarast möjligt. Socialstyrelsen anför att, därest den av beredningen föreslagna sammankopplingen av bidragsförskotten med de särskilda barnbidragen icke kommer att ske, anledning saknas att uppskjuta höjningen av bidragsförskottets maximibelopp i avbidan på prövningen av allmänna pensionsberedningens förslag. Med hänsyn till de särskilda barn­ bidragens direkta anknytning till folkpensioneringen kan styrelsen emeller­ tid acceptera att eventuella reformer beträffande dessa bidrag uppskjutes; styrelsen ser dock helst att en höjning jämväl av detta maximibelopp genomföres utan dröjsmål. Också länsstyrelsen i Stockholms län finner böjning av bidragsförskot­ tets maximum böra ske redan nu och utan sammankoppling med eventuell ändring av de särskilda barnbidragen, överståthållaråmbetet anser goda skäl tala för eu höjning av nuvarande maximibelopp. I den mån höjningen sker parallellt med levnadskostnadernas allmänna stegring, synes den inte med nödvändighet föregripa kommande avgöranden. Landsorganisationen framhåller, att frågan om böjning av de särskilda barnbidragen ej kan an­

20 Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957

stå till dess i eu framtid den allmänna pensionsberedningens förslag blir föremål för statsmakternas beslut. En höjning som avser ett återställande av de särskilda barnbidragens realvärde från år 1953 är enligt organisationen ett minimum i fråga om omedelbara åtgärder. Sedan bör i anslutning till de lagstiftningsåtgärder, som pensionsberedningens betänkande kan föran­ leda, de särskilda barnbidragens storlek upptagas till förnyad prövning. Liknande synpunkter framföres av Sveriges husmodersföreningars riksför­ bund, Yrkeskvinnors samarbetsförbund, Kooperativa kvinnogillesförbundet, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund samt ett antal kommunala myn­ digheter.

I endast ett fåtal av remissyttrandena beröres storleken av en eventuell höjning av maximibeloppen. Socialstyrelsen vidhåller sitt i årets statsverksproposition (V ht p. 25) redovisade förslag om en höjning av maximibeloppet för bidragsförskott till 1 200 kronor per barn och år. Samma belopp föreslås av länsstyrelsen i Stockholms län, Kooperativa kvinnogillesförbundet och Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund. Sistnämnda förbund framhåller, att beloppet då skulle närma sig hälften av den faktiska kostnaden för ett barns försörjning. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser beloppen ej böra sättas lägre än 900 kronor för år. Även stadsfullmäktige i Flen och barnavårdsnämnden i Finspång föreslår 900 kronor för år, medan stadsfullmäktige i Norrköping finner beloppet böra bestämmas till 65 å 70 kronor för månad. Länsstyrelsen i Norrbottens län och barnavårdsnämnden i Boden anser maximibeloppet böra höjas till åtminstone 60 kronor i månaden.

Mycket delade meningar råder om familjeberedningens förslag att bi­ dragsförskott skall utgå med ett av underhållsbidragets storlek oberoende normalbelopp och att utfyllnadsbidrag skall utgivas till barn, som är berättigade till lägre underhållsbidrag än normalbeloppet men inte äger rätt till bidragsförskott därför att den underhållsskyldige fullgör sina förpliktelser. Åtskilliga remissorgan betonar det stora behovet av ytterligare ekono­ miskt stöd åt de kategorier, som beredningen haft i tankarna vid utform­ ningen av sitt förslag, och finner de förordade åtgärderna böra genomföras. Sålunda framhåller länsstyrelsen i Norrbottens län, att bidragsförskottet bör syfta till att garantera vårdnadshavaren ett godtagbart belopp oavsett den underhållsskyldiges betalningsförmåga. Enligt länsstyrelsen i Kronobergs län skulle ett normalbelopp utgöra en icke oväsentlig förbättring för de många barn, vilkas underhållsbidrag fastställts med belopp understigande det högsta förskottsbeloppet. Möjligen kunde invändas att skäl för änd­ ring i enlighet med förslaget icke föreligger om en generell höjning av äldre underhållsbidrag kommer till stånd; troligen kommer emellertid även

Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957 21

därefter många bidrag att vara låga. Gentemot förslaget om fyllnadsbidrag kan enligt länsstyrelsen vissa erinringar göras. En sådan bidragsrätt som den föreslagna kan lätt leda till att avtal om underhållsbidrag kommer att ingås med lägre belopp än som eljest skulle ha betingats. Det är emellertid enligt länsstyrelsen väsentligt att barnet garanteras ett visst minimiskydd. Länsstyrelserna i Malmöhus och Värmlands län har inte något att erinra mot beredningens förslag om normalbelopp och fyllnadsbidrag. I tillstyrkande riktning uttalar sig också riksräkenskapsverket samt åt­ skilliga kommunala myndigheter. En positiv inställning till förslaget om normalbelopp och fyllnadsbidrag intar vidare Landsorganisationen, som anser att något missbruk av de före­ slagna bestämmelserna ej torde uppkomma, enär kommunerna själva har ett så stort ekonomiskt egenintresse i att de underhållsskyldiga verkligen fullgör sina åligganden. Enligt Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund bör dock de föreslagna bestämmelserna kombineras med en omedelbar höj­ ning av bidragsförskottets maximibelopp. I en rad yttranden avstyrkes däremot förslaget om normalbelopp och fyllnadsbidrag. Beträffande utformningen av bidragen påpekar en del av de avstyrkande remissinstanserna den principiella skillnaden mellan bidragsförskott såsom en garanti för att ett familjerättsligt underhållsbidrag erhålles och fyllnads­ bidrag såsom en form av allmänt understöd åt vissa behövande. Vikten av att sambandet mellan underhållsbidraget och bidragsförskottet bibehålies och att bidragsförskottets karaktär av förskott består framhålles sålunda av pensionsstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län, Svenska landskommunernas förbund och Svenska stadsförbundet. Så snart man överväger att införa ett garanterat minimibelopp, som kan överstiga det fastställda underhållsbidraget, är man enligt överstäthållarämbetets mening inne på helt andra bedömanden än som rimligen kan inrymmas under begreppet bidragsförskottering. En samhällsgaranti av antytt slag synes ämbetet snarast böra inordnas under en form av barnbidrag av ett eller annat slag, så avpassat att utgående belopp motsvarar det minimibehov man önskar garantera. Den av beredningen själv påpekade risken för att vårdnadshavare och barnavårdsmän i vissa fall kan komma att bli mindre angelägna att bevaka barnets rätt till högsta möjliga familjerättsliga underhållsbidrag understrykes av flera remissorgan, däribland länsstyrelsen i Stockholms län och Svenska stadsförbundet. Socialstyrelsen framhåller att denna risk blir större ju högre normalbeloppet sättes. Enligt styrelsens mening synes beredningen ha överskattat möjligheterna att genom kontrollåtgärder motverka sådana tendenser, som här avses. Under det att eu höjning av maximibeloppet för bidragsförskottet i dess nuvarande utformning erfarenhetsmässigt påverkar underhållsbidragen i gynnsam riktning, skulle eu höjning av det föreslagna

22 Kungl. Maj.ts proposition nr 139 är 1957 normalbeloppet sannolikt komma att motverka en höjning av underhålls­ bidragens nivå. Liknande synpunkter framföres av bl. a. Svenska socialvårdsförbundet, Fredrika-Dremer-förbundet och Folkpartiets kvinnoförbund. Barnavårds­ nämnden i Borås fruktar, att den drivkraft, som tillgodoseendet av barnets behov nu utgör, skulle komma att minska i effekt, eftersom barnet under alla förhållanden får sitt »normalbelopp» i underhållsbidrag. Obehaget för vårdnadshavaren och besvären för barnavårdsmannen med att söka få till stånd förbättringar av gällande avtal och domar kommer enligt nämndens uppfattning att verka återhållande på initiativet att ta itu med saken. Beredningens förslag att barn, som är tillförsäkrade lägre underhålls­ bidrag än normalbeloppet, skall äga utfå detta belopp resp. fyllnadsbidrag endast under förutsättning att den underhållsskyldiges betalningsförmåga äi nedsatt anses i vissa yttranden medföra stora bedömningssvårigheter. Bland dem som uttalat sig på detta sätt märks kommunalfullmäktige i Morastrands köping, som framhåller att betalningsförmågan växlar oerhört från tid till annan och att det icke synes lämpligt att anknyta storleken av en social förmån till en så svårbedömbar faktor. Länsstgrelsen i Södermanlands län, som anser att bidragsförskottet bör bibehållas i sin nuvarande form, ut­ talar, att därest fyllnadsbidrag anses böra införas dessa bör bli föremål för inkomstprövning enligt schematiska grunder. I åtskilliga remissyttranden huvudsakligen från kommunala myndigheter men även från Svenska socialvårdsförbundet och Folkpartiets kvinnoför­ bund har anmärkts att en tillämpning av förslaget om normalbelopp och fyllnadsbidrag skulle kunna medföra en komplicering av förvaltningsappa­ raten och betydande merarbete för barnavårdsnämnderna. Enligt länssty­ relsen i Västernorrlands län kommer fyllnadsbidragen att i administrativt hänseende vålla ett arbete, som ej svarar mot deras nytta. Lämpligheten av att i stället för de föreslagna fyllnadsbidragen vid behov anlita socialhjälp framhålles av länsstyrelsen i Västernorrlands län, Svenska stadsförbundet och Svenska landskommunernas förbund samt ett antal kommunala organ.

Beträffande finansieringen av de föreslagna bidragen framhåller Svenska stadsförbundet och ett stort antal kommunala myndigheter, att kommunernas kostnader för ifrågavarande slag av bidrag i varje fall ej bör ökas proportionellt sett. Stadsfullmäktige i Hälsingborg anser att, enär införandet av ett obligatoriskt bidrag till barnen i de ofullständiga famil­ jerna vid sidan av de obligatoriska allmänna barnbidragen måste anses vara en typisk statlig uppgift, det nya bidraget i princip och på grund av sin karaktär av kontantbidrag bör bekostas av staten. Av samma uppfattning är företrädare för vissa andra städer. Statens socialvårdskonsulent i tolfte distriktet framhåller däremot att ett

Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957 23

eventuellt fyllnadsbidrag bör bestridas helt av kommunala medel. Riskerna är annars stora att underhållsbidragen kommer att sättas låga, då ingen kommer att ha intresse av att underhållsbidrag utgår efter försörjnings­ förmågan.

Familjerättsliga underhållsbidrag till barn Familjeberedningens förslag att Kungl. Maj :t skall utfärda cirkulär med normerande anvisningar rörande bestämmandet av underhållsbidrag till barn har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av ett stort antal remissorgan, däribland länsstyrelserna i Malmöhus och Värmlands län, Landsorganisa­ tionen, Sveriges husmodersföreningars riksförbund och Yrkeskvinnors samarbetsförbund ävensom åtskilliga kommunala myndigheter. Någon närmare motivering för detta ställningstagande har i allmänhet ej lämnats. Riksräkenskapsverket ifrågasätter, om icke de normerande anvisning­ arna bör vara sådana, att avtal om lägre underhållsbidrag än bidragsför­ skottets belopp icke får godkännas av barnavårdsman. En sådan norm synes enligt ämbetsverkets mening icke ingiva några betänkligheter, då möjligheten till domstolsprövning står öppen, om den underhållsskyldige anser skäl föreligga för lägre belopp. Länsstyrelsen i Norrbottens län finner förslaget att införa normativa an­ visningar om underhållsbidragens storlek berättigat, enär barnavårdsnämn­ derna och barnavårdsmännen ytterligare bör erinras om skyldigheten att bevaka att ur den ofullständiga familjens synpunkt rimliga underhållsbidrag fastställes. Genom anvisningarna bör enligt länsstyrelsens mening också framhållas vikten av att barnavårdsmyndigheterna med uppmärksamhet följer de underhållsskyldigas ekonomiska betingelser samt att de i den mån dessa förbättras har att vidtaga åtgärder för att höja underhållsbidraget i förhållande till den stegrade betalningstörmågan. Behovet av att den civilrättsliga underhållsskyldigheten utnyttjas i full utsträckning vitsordas jämväl av flertalet övriga remissinstanser. Åtskilliga av dem är emellertid kritiskt inställda till familj eberedningens förslag om normerande anvisningar för bestämmande av underhållsbidragens belopp. Sålunda ifrågasätter länsstyrelsen i Östergötlands län huruvida de före­ slagna anvisningarna är förenliga med de i föräldrabalken givna grundläg­ gande bestämmelserna om att betalningsförmågan skall vara avgörande för bidragets bestämmande. Länsstyrelsen i Västernorrlands län finner det ej lämpligt att dylika anvisningar utfärdas utan stöd av bemyndigande i för­ äldrabalken. Länsstyrelsen i Kronobergs län befarar att anvisningar i den form som beredningen föreslagit kan få karaktär av bindande föreskrifter och läns­ styrelsen i Kopparbergs län ifrågasätter, om inte anvisningar om en nedre gräns för bidragens storlek lätt kan medföra alt gränsen blir en absolut

24 Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957

norm. Liknande farhågor uttryckes av bl. a. länsstyrelsen i Södermanlands län och en del kommunala remissorgan. Enligt länsstyrelsen i Stockholms län vore bästa lösningen att socialsty­ relsen bemyndigades att inom ramen för sin allmänt rådgivande verksam­ het lämna råd och rekommendationer till vederbörande. Jämväl länsstyrel­ serna i Södermanlands, Kronobergs och Västernorrlands län samt Högerns kvinnoförbund anser alt socialstyrelsen bör lämna erforderliga råd och an- \isningar. En liknande ståndpunkt intas i överståthållarämbetets yttrande samt i vissa yttranden från kommunalt håll. Enligt socialstyrelsen tillåter stadgandet i 7 kap. 2 § föräldrabalken var­ ken fastställande av ett generellt minimibelopp för underhållsbidrag till barn eller antagande av schablonmässiga regler för beräkning av bidragens storlek. Dessutom föreligger alltid risk för att ett minimibelopp i praktiken får verkan som maximibelopp. Styrelsen, som är medveten om att under­ hållsbidragen under nuvarande förhållanden fastställes på schablonmässiga gi under och med för låga belopp samt att åtgärder måste vidtagas för att få en ändring till stånd, anför vidare:

Erfarenheten har visat, att en höjning av maximibeloppet för bidrags­ förskott påverkar underhållsbidragen i samma riktning. Bidragsförskottets maximibelopp tolkas som ett uttryck för statsmakternas uppfattning om vad som med hänsyn till radande ekonomiska förhållanden är att anse som *^ormalt» underhållsbidrag. Det verkar därför som en riktningsvisare för såväl domstolar' som barnavårdsmän. Förutsatt att bidragsförskottet bibehålies vid sin nuvarande konstruktion ser socialstyrelsen på grund av detta förhållande en höjning av bidragsförskottets maximibelopp som det veiksammaste medlet för åstadkommande av en bättre anpassning av under­ hållsbidragen till barnens behov och de bidragsskyldigas betalningsförmåga. ------- — Ett uttalande av statsmakterna — förslagsvis i samband med be­ handlingen av förevarande promemoria — om vikten av att barnavårds­ män och domstolar beaktar den ökade betalningsförmåga hos de bidragsskyldiga, som är en följd av den allmänna välståndsutvecklingen, skulle enligt socialstyrelsens mening vara av stort värde. Ett sådant uttalande hör aven understryka angelägenheten av att tidigare fastställda underhålls­ bidrag, vilka under rådande förhållanden framstår som alltför små, så långt möjligt blir föremål för ändring.------------ Eu central tillsynsmyndig­ het över barnavårdsmannaverksamheten skulle ha stora möjligheter att öva inflytande på avtalsuppgörelserna angående underhållsbidrag till utomäktenskapliga barn.------------- Socialstyrelsens befogenheter inskränker sig till åtgärder, hänförliga under den i styrelsens instruktion föreskrivna sociala upplysningsverksamheten samt till utfärdande av anvisningar och föreskrifter för statens socialvardskonsulenter. Inom ramen för dessa sina befogenheter har socialstyrelsen länge sökt verka för en höjning av under­ hållsbidragens nivå.------------ Såsom tillsynsmyndighet skulle socialstyrelsen få helt andra möjligheter än den nu har att följa barnavårdsmännens verk­ samhet och att ingripa vägledande i frågor rörande storleken av underhålls­ bidrag. —

Med hänsyn till att tillämpning av normerande bestämmelser i åtskilliga

Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957 25

fall kan komma i konflikt med föräldrabalkens regler att underhållsskyl­ dighet skall fastställas efter den betalningsskyldiges förmåga avstyrker Svenska stadsförbundet utfärdandet av dylika normer för underhållsbidra­ gens nominella storlek eller minimibelopp. Samma inställning intar Svenska landskommunernas förbund, som anser mera vara att vinna genom fortlöpande central eller lokal information rörande av domstol utdömda underhållsbidrag. Jämväl Svenska socialvårdsförbundet avstyrker försla­ get om normerande anvisningar och hänvisar därvid bl. a. till att förhållan­ dena i det enskilda fallet måste vara avgörande. Om åtgärder i speciella undantagsfall är erforderliga, torde det enligt förbundets mening vara mera lämpligt, om tillsynsmyndigheterna, länsstyrelserna, genom sina tjänste­ män vid inspektioner och på annat sätt medverkar till att behövliga rättel­ ser nås. Denna uppfattning har också Fredrika-Bremer-förbundet, som där­ jämte rekommenderar en intensifiering av kommunförbundens och kom­ munskolans upplysningsverksamhet.

Föredraganden De ofullständiga familjernas ekonomiska situation I två betänkanden och ett par intervjuundersökningar på senare tid har dokumenterats, att den ekonomiska situationen för ofullständiga familjer regelmässigt är sämre än för normalfamiljer med barn och för ensamstående utan försörjningsplikt mot barn. De f. n. ca 80 000 ensamstående mödrarna i vårt land — vartill kommer drygt 10 000 ensamstående fäder — har vård­ naden om sammanlagt ca 120 000 barn. Flertalet av dessa växer upp under mycket knappa förhållanden. Det beror inte endast på att moderns arbets­ inkomst ligger inom ramen för de traditionellt lägre kvinnolönerna och där­ till ofta begränsas av de avbränningar i tid och krafter, som barnets eller barnens vård förorsakar. Även det ekonomiska bidraget från barnafadern är ofta så lågt, att det inte täcker vad som borde vara hans andel av kostnaderna för barnets uppehälle. En av familjeutredningen åberopad undersökning av de ogifta mödrarnas inkomstförhållanden har sålunda visat, att mer än hälften av dem under 1052 förtjänade mindre än 3 000 kronor och att endast 10 procent hade en inkomst av 5 000 kronor eller mera. Enligt en senare — 1955/56 — före­ tagen undersökning, socialstyrelsens s. k. mödraundersökning, som omfat­ tade 1 500 ensamma mödrar, hade 56 procent av de ogifta högst 4 000 kro­ nor om året i egen inkomst. Parallella utredningar visar, alt underhållsbidrag från fadern, i synnerhet äldre sådana, ofta är så låga att de inte står i rim­ lig proportion till de faktiska barnkostnaderna och sannolikt inte heller till faderns betalningsförmåga. Barnavårdskommittén inhämtade ar 1953 upp­ gifter från 225 barnavårdsnämnder om storleken av de belopp, som under skilda tidsperioder avtalats eller utdömts i underhållsbidrag till barn. Denna undersökning gav vid handen, att underhållsbidrag på 25, 30 och 35 kro­

26 Kungi. Maj.ts proposition nr 139 år 1957

nor i månaden var vanligt förekommande under tiden 1940—49, medan belopp på 45 å 50 kronor blivit mera allmänt vedertagna efter år 1949. Fr. o. in. år 1952 syntes belopp på 60 kronor inte vara alltför ovanliga, men högre belopp förekom endast undantagsvis och då närmast i storstäderna. På samma eller obetydligt högre nivå befann sig underhållsbidragen vid mödraundersökningen 1955/56. På grundval av detta undersökningsmaterial framhåller familjeberedningen, att ca 40 procent av underhållsbidragen till ogifta mödrars barn synes vara fastställda till belopp på högst 600 kronor om året, åtskilliga av dem långt därunder och till månadsbelopp föga större än vad som motsvarar den genomsnittliga dagsförtjänsten för en industri­ arbetare. Iakttagelsen har bekräftats vid en stickprovsundersökning, som företagits inom socialdepartementet vintern 1956/57 och som omfattade de bidragsförskott, som utanordnas i 8 kommuner, fördelade på ortsgrupperna II—V. Stickproven visar, att även om en generell uppräkning av de utgå­ ende underhållsbidragen sker i enlighet med det förslag, som på före­ dragning av chefen för justitiedepartementet remitterats till lagrådet, kom­ mer 20 å 30 procent av alla underhållsbidrag till ensamstående mödrars barn att vara högst 50 kronor per månad. Att de äldre underhållsavtalen domi­ nerar i de lägre beloppskategorierna är naturligt. Underhållsbidragen till ett stort antal barn regleras emellertid fortfarande av dessa äldre avtal, och även om bidragsbeloppen inte föreföll så orimliga, när de på sin tid fast­ ställdes med spädbarnets konsumtion i blickfältet, har de efterhand blivit ytterligt odryga för de uppväxande i ett samhälle, där levnadskostnaderna ökat kraftigt både genom penningvärdes- och standardförändringar.

Utgångsläget för stödåtgärder De snålare livsbetingelserna för barn i ofullständiga familjer erkänns all­ mänt av den breda och representativa remissopinion, som kommit till ut­ tryck i yttrandena dels över betänkandet Samhället och barnfamiljerna, dels över familjeberedningens promemoria i ämnet. Flertalet har velat ge åtgärder till de ensamma mödrarnas stöd en prioritet bland aktuella social­ politiska åtgärder. De olika förslagen till förbättrat stöd för denna speciellt handikappade kategori barnfamiljer har också diskuterats ingående. Tanken på en ny generell höjning av de familjerättsliga underhållsbidragen har härvid vunnit allmän anslutning och resulterat i nyssnämnda, till lagrådet remitterade lagförslag. En annan fråga, som tilldragit sig stor uppmärksamhet, gäller bidrags­ förskottens maximibelopp. I sina anslagsäskanden för nästa budgetår för­ ordade socialstyrelsen en höjning av detta belopp från nuvarande 600 kronor till 1 200 kronor per år. Då statsverkspropositionen anmäldes ansåg jag, att styrelsens förslag borde vila i avvaktan dels på den bedömning, som skulle komma att ske under remissbehandlingen av familjeberedningens förslag att

Kungl. Maj:ts proposition nr 139 är 1957 27

sammanslå bidragsförskotten och de särskilda barnbidragen med varandra till en enda samhällelig stödform, och dels på det resultat, vartill allmänna pensionsberedningen kunde komma vid prövning av frågan om de särskilda barnbidragens ställning i pensionssystemet. Även allmänna statsbidragsutredningens förslag att avskaffa det speciella statsbidraget till bidragsför­ skotten och inräkna detta i ett klumpanslag till kommunerna innebar ett osäkerhetsmoment vid de ställningstaganden, som föregick avlåtandet av årets statsverksproposition. Under behandlingen av dess femte huvudtitel meddelade jag därför, att jag inte räknade med att förslag om höjning av bidragsförskotten kunde föreläggas årets riksdag men att jag hoppades att familjeberedningens förslag om s. k. utfyllnadsbidrag skulle kunna bearbe­ tas i sådan tid, att proposition i ämnet kunde framläggas redan i år. Det framstod nämligen för mig som särskilt angeläget att öka det samhälleliga stödet åt sådana familjer, där underhållsbidragen till barnen inte ens upp­ går till bidragsförskottens nuvarande maximibelopp. En framkomlig väg syntes mig härvid vara att införa ett system, varigenom dessa underhålls­ bidrag utfylldes av allmänna medel. Läget har sedermera klarnat beträffande detta frågekomplex. Remiss­ behandlingen av familjeberedningens förslag har avslutats den 15 januari, pensionsberedningen har framlagt sitt betänkande den 6 februari och det speciella statsbidraget till bidragsförskotten har, såsom framgår av propo­ sitionen nr 112/1957, ansetts böra bibehållas tills vidare. Det föreligger där­ med möjligheter att pröva frågan om bidragsförskotten och utfyllnadsbidragen från säkrare utgångspunkter.

Bidragsförskotten Remissopinionen i anledning av familjeberedningens förslag har varit starkt positiv för snara åtgärder till bättre ekonomiskt stöd för de barn, som växer upp i ofullständiga familjer. Samtidigt har den dock varit mycket delad kring familjeberedningens olika förslag. Tanken på sammanslagning av bidragsförskotten och de särskilda barnbidragen har sålunda mött mycken skepsis. Statsmakternas ståndpunktstagande till allmänna pensionsberedningens förslag om förbättrad pensionering måste enligt min mening bli grundläggande för prövningen av huruvida en sådan sammanslagning skall komma till stånd. Pensionsberedningen förutsätter nämligen, att de särskilda barnbidragen den 1 juli 1960 avlöses av andra förmåner. Enligt beredningens förslag skall huvudparten av de särskilda barnbidragen ersät­ tas av barnpensioner, vilka skall utgå med 750 kronor till varje barn under 19 år som förlorat sin huvudsakliga försörjare. I de fall, där försörjaren lever, föreslås att ett inkomstprövat barntillägg till dennes folkpension skall utgå i stället för särskilt barnbidrag. Slutligen förutsattes, att utomäktenskapliga barn med okänd fader i stället för särskilt barnbidrag får rätt till ett jämförligt stöd inom barnavårdens ram. Det är uppenbart, alt eu sam­

28 Kungl. Maj:ts proposition nr 139 år 1957

manslagning av de särskilda barnbidragen med bidragsförskotten skulle innebära ett föregripande av prövningen av de av pensionsberedningen så­ lunda framlagda förslagen. Jag kan därför inte förorda, att en sådan sam­ manslagning nu genomföres. Inte heller kan jag tillstyrka, att bidragsförskottens konstruktion nu ändras så att förskottet alltid utgår med ett normalbelopp lika stort för alla barn som inte erhåller sina avtalade eller utdömda underhållsbidrag. Det syfte, som familjeberedningen velat uppnå med sitt förslag om normalbe­ lopp, bör emellertid i viss omfattning tillgodoses på annat sätt. Jag återkom­ mer strax till frågan härom. Av vad som hittills anförts framgår, att bidragsförskotten enligt min me­ ning åtminstone tills vidare bör vara konstruerade på samma sätt som nu. De bör med andra ord upp till en viss maximigräns utgå med det belopp, som barnet äger uppbära i underhållsbidrag. Emellertid bör det vara möjligt att utan olägenhet höja den nuvarande maximigränsen, i varje fall om man håller sig under den av pensionsberedningen föreslagna barnpensionens be­ lopp 750 kronor för år. Enligt det tidigare omnämnda till lagrådet remitte­ rade lagförslaget skall de familjerättsliga underhållsbidragen uppräknas en­ ligt en metod som innebär att i det närmaste full kompensation lämnas för levnadskostnadsstegringen under de senaste fem åren. Denna uppgår till ca 20 procent. Enligt min mening är förhållandena numera sådana, att det offentliga stödet i form av bidragsförskott — vilket ju skall ersätta uteblivet underhåll — bör få en motsvarande förbättring. På grund härav förordar jag att maximibeloppet för bidragsförskott höjes från 600 till 720 kronor för år, dvs. från 50 till 60 kronor i månaden. Den förmodan har uttalats — bl. a. av socialstyrelsen — att en höjning av bidragsförskottens maximibelopp skulle ha den psykologiska effekten, att nya familj erättsliga underhållsbidrag anpassas uppåt till en högre nivå. Erfarenheten talar för att detta är riktigt. Ä andra sidan råder tydligen på sina håll den föreställningen att inga ytterligare anspråk kan ställas på den underhållspliktige, om han betalar till barnet vad som motsvarar bidrags­ förskottets maximibelopp. Det är angeläget att det göres klart för barnavårdsmän och andra, som har att ta befattning med underhållsfrågor, att underhållsbidrag förvisso bör sättas högre än bidragsförskottets maximi­ belopp, närhelst den underhållsskyldiges försörjningsförmåga så tillåter.

Utfijllnadsbidrag I dagens läge anser jag det angelägnast, att tillgängliga resurser inriktas på att bistå de sämst ställda inom gruppen ensamstående ogifta och från­ skilda med barn genom att lägga en fast grund under deras ekonomi. Om man därvid utgår från att ett barn i dagens samhälle skulle behöva minst 60 kronor i underhållsbidrag per månad från den föräldrapart, som inte

Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957 29

sammanbor med barnet, så kan samhället inte tydligare ge den principen till­ känna bland föräldrar och myndigheter, som har till uppgift att bevaka barnens intressen, än genom ett temporärt ekonomiskt stöd till avveckling av den bottensats av lägre underhållsbidrag, som regleras av nu löpande, van­ ligen gamla avtal och domstolsbeslut. Detta bör ske genom att barnet tillför­ säkras skillnaden mellan bidragsförskottets maximibelopp — här föreslaget till 60 kronor i månaden — och det bestämda lägre underhållsbidraget i alla de fall, där underhållsbidraget har fastställts före ett visst datum och där det ej framgår att barnet för sin försörjning uppenbarligen ej har behov av dylikt bidrag. Ett utfyllnadsbidrag i denna form tar uteslutande sikte på barnets behov, vilket enligt min mening bör tillgodoses oavsett om misstanke eller vetskap föreligger att den underhållsskyldiges betalningsförmåga inte utnyttjas fullt. Är detta senare fallet och kan rättelse ej uppnås genom överenskommelse, får som hittills processvägen anlitas. En huvudinvändning mot familjeberedningens förslag om normerade bi­ dragsförskott och fyllnadsbidrag har varit risken för att parter medvetet skulle kunna sluta avtal om alltför lågt underhållsbidrag och härigenom åsamka det allmänna kostnader, som egentligen borde bäras av de underhållspliktiga. Om emellertid — som nyss antytts — rätten till utfyllnads­ bidrag av den typ jag föreslagit begränsas till barn, vilkas underhåll regle­ ras i avtal, som ingåtts före den 1 april 1957, eller genom domstolsbeslut, som meddelats före nämnda dag, är varje möjlighet till missbruk utesluten. Jag förordar därför, att en sådan begränsning genomföres.

Familjerättsliga underhållsbidrag till barn Såsom framgått av det förut anförda är utfyllnadsbidraget avsett att bli en temporär åtgärd, som avvecklar sig själv allteftersom de gamla under­ hållsbidragen upphör med barnens inträde i högre åldrar. Utfyllnadsbidragets karaktär av övergångsföreteelse, den samtidiga höjningen av bidragsför­ skottet och den generella uppräkningen av de familjerättsliga underhålls­ bidragen bör tillsammans kunna få en avsevärd stimulanseffekt på strä­ vandena att höja underhållsbidragens nivå till närmare överensstämmelse med nutida kostnadsläge och levnadsstandard. Det är angeläget, att de myn­ digheter, som medverkar vid avtalsuppgörelser om underhållsbidrag, är införstådda med dessa strävanden. I syfte att höja underhållsbidragens nivå har familjeberedningen i sin promemoria om stöd åt ofullständiga familjer föreslagit, att Kungl. Maj:t utfärdar anvisningar till socialstyrelsen och vederbörande kommunala myn­ digheter av innehåll att underhållsbidrag i regel inte må fastställas till lägre belopp än vad som högst kan utgå i bidragsförskott. Mot delta förslag har invänts hl. a., alt rekommendationer i detta ämne bör utgå från social­

30 Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957

styrelsen som råd och inte från Kungl. Maj :t, då de lätt får karaktär av påbud, och vidare att rekommendationerna bör vara mer principiella och vägledande än normerande, så att exempelvis barnavårdsmännens prövning av de individuella fallen i enlighet med föräldrabalkens intentioner inte låses fast vid fixa normativa belopp. Jag kan ansluta mig till dessa synpunkter. Den individuella prövningen av den underhållsskyldiges bärkraft får givetvis inte sättas ur spel och nor­ mativa belopp får inte hindra utvecklingen. Jag vill erinra om vad chefen för justitiedepartementet vid den förut omnämnda remissen till lagrådet an­ fört om vikten av att underhållsplikten tas i anspråk i all den utsträckning som medges av gällande lagstiftning. Detta bör understrykas bl. a. vid den rådgivande verksamhet, som bedrives av socialstyrelsen. Genom upplysnings­ verksamhet av denna art och genom den stimulerande effekt, som övriga av mig föreslagna åtgärder kan väntas få, bör man kunna uppnå, att under­ hållsbidrag på lägre belopp än 60 kronor i månaden endast i rena undantags­ tall blir fastställda. Om man dessutom skulle kunna uppnå, att underhålls­ bidrag av typen engångsbidrag nedbringas eller avskaffas samt att under­ hållsskyldigheten i större omfattning än för närvarande tas i anspråk även sedan barnet passerat 16-årsgränsen, vore det tacknämligt.

Kostnaderna Kostnaderna för bidragsförskotten bestrides, i den mån ersättning ej kunnat uttagas av de underhållsskyldiga, till 3/4 av staten och till »/„ av kommunerna. Samma fördelningsgrund bör enligt min mening tillämpas i fråga om de föreslagna utfyllnadsbidragen. Enligt överslagsberäkningar, som verkställts inom socialdepartementet, kan den totala kostnadsökning, som föranledes av den föreslagna uppräk­ ningen av bidragsförskottens maximibelopp, antagas uppgå till ca 2,1 milj. kronor per budgetår. Av detta belopp — som beräknats med utgångspunkt bl. a. från antagandet att 50 procent av utgivna förskottsbelopp återbetalas av de underhållsskyldiga — faller 3/4 eller ca 1,6 milj. kronor på staten. De totala kostnaderna för de föreslagna utfyllnadsbidragen, vilka inte till någon del kan återkrävas av de underhållsskyldiga, har uppskattats till ca 4,5 milj. kronor per budgetår. Därav faller i runt tal 3,4 milj. kro­ nor på staten. Kostnaderna kommer emellertid att minska efter hand som de äldre underhållsbidragen faller bort. Den sammanlagda kostnadsökningen för staten kan således uppskattas till (1,6+ 3,4=) 5 milj. kronor per budgetår. Eftersom statens andel i kost­ naderna för bidragsförskotten utbetalas i efterskott för budgetår och det­ samma förutsättes gälla beträffande statens andel i kostnaderna för ut­ fyllnadsbidragen, kommer kostnadsökningen inte att belasta statsbudgeten för nästkommande budgetår.

Kungl. Maj:ts proposition nr 13!) är 1957 31

I enlighet med vad som föreslagits i det föregående har inom social­ departementet upprättats ett förslag till lag om ändrad lydelse av 8 § bidragsförskottslagen och ett förslag till lag om utfyllnad av vissa under­ hållsbidrag. Det senare synes något närmare böra kommenteras. Av 1 § 1 st., vars formulering nära ansluter till ordalagen i 1 § 1 st. bidragsförskottslagen, framgår, att ulfyllnadsbidrag skall utgå endast under förutsättning att underhållsbidraget fastställts genom domstolsbeslut som meddelats före den 1 april 1957 eller i avtal som slutits före nämnda dag. Denna förutsättning kan ej anses uppfylld, om ett före den 1 april 1957 be­ stämt underhållsbidrag efter nämnda dag jämkas genom beslut av domstol eller genom avtal; i dylikt fall skall alltså utfyllnadsbidrag ej utges. Vidare fordras, att underhållsbidraget — dvs. det utdömda eller avtalade beloppet, i förekommande fall förhöjt enligt 1952 års lag om höjning av vissa under­ hållsbidrag — ej uppgår till 720 kronor för år. År dessa båda förutsätt­ ningar uppfyllda, skall utfyllnadsbidrag utges med vad som brister i sist­ nämnda belopp dvs. för år räknat med skillnaden mellan 720 kronor och underhållsbidragets belopp. Det är härvid utan betydelse om bidragsskyldigheten fullgöres eller ej; en annan sak är, att barnet i senare fallet äger erhålla inte bara utfyllnadsbidrag utan också bidragsförskott. Tilläggas må, att utfyllnadsbidrag — liksom bidragsförskott — enligt förslaget skall utgå även i de fall, då skyldigheten att utgiva underhållsbidrag åvilar barnets moder. Stadgandet i 1 § 2 st. om att utfyllnadsbidrag ej skall utgå till barn, vars föräldrar sammanbor, eller till barn, som bor tillsammans med den underhållsskyldige, överensstämmer med vad som gäller enligt bidragsförskotts­ lagen. Enligt förslaget skall utfyllnadsbidrag ej heller utges till barn, som för sin försörjning uppenbarligen ej har behov av sådant bidrag. Med detta stadgande avses inte annat än att skapa ett underlag för att vägra utfyll­ nadsbidrag i fall då barnet lever under så goda ekonomiska förhållanden, alt stödåtgärder av förevarande slag uppenbarligen är obefogade. Det är angeläget att administrationen av utfyllnadsbidragen göres så enkel och kostnadsbesparande som möjligt. För att så skall bli fallet bör bestämmelserna rörande utfyllnadsbidragen så nära som möjligt ansluta till reglerna för bidragsförskotten. De stadganden i bidragsförskottslagen, som i tillämpliga delar bör gälla beträffande utfyllnadsbidragen, återfinns i lagens 2—4 §§, 7 §, 11 § 1—3 inom., 12—14, 20, 21 samt 23—25 §§. En hänvisning till dessa lagrum, för vilka en kortfattad redogörelse lämnats i avsnittet om gällande bestämmelser, har gjorts i förslagets 2 §. Härutöver har — i syfte att undvika utbetalningar av belopp på mindre än 5 kronor i månaden — i sistnämnda paragraf upptagits ett stadgande av innehåll alt ulfyllnadsbidrag, som understiger 00 kronor för år, skall utgå endast under förutsättning att barnet för den lid, på vilken utfyllnadsbidraget belöper, jämväl äger uppbära bidragsförskott. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1957.

32 Kungl. Maj.ts proposition nr 139 år 1957

Föredraganden hemställer härefter att de inom socialdepartementet upp­ rättade förslagen till 1) lag om ändrad lydelse av 8 § bidrag sfär skottslag en den 11 juni 1943 (nr 382) och 2) lag om utfyllnad av vissa underhållsbidrag måtte genom proposition föreläggas riksdagen till antagande. Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter bi­ trädda hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen, att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet: Karin Wickström

(DUNS TRYCKERI. ESSELTE. STHLM 57 703731