('med förslag till lag om ändring i lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling',)

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 1

Nr 166

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring i lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling; given Stockholms slott den 23 okto­ ber 1970.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att an­ taga härvid fogade förslag till lag om ändring i lagen (1935: 113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling.

Under Hans Maj:ts Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

BERTIL

Eric Holmquist

Propositionens huvudsakliga innehåll

För att det rådande förbudet mot arbetsförmedling i förvärvssyfte skall efterlevas bättre än f. n. föreslås i propositionen dels att straffet för arbets­ förmedling i förvärvssyfte skärps, dels att även den som bereder arbete åt nå­ gon som har anvisats arbetet genom sådan förmedling skall kunna straffas. Allmänt åtal för sistnämnda brott får dock väckas endast efter anmälan av arbetsmarknadsstyrelsen. För båda fallen förordas att straffmaximum bestäms till fängelse sex månader.

1 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 166

2 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

Förslag till

Lag

om ändring i lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling Härigenom förordnas i fråga om lagen (1935: 113) med vissa bestämmel­ ser om arbetsförmedling, dels att 8 och 9 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 10 och 11 §§, av nedan angivna lydelse.

Bedriver någon utan tillstånd ar­ Den som bedriver arbetsförmed­ betsförmedling mot ersättning, eller ling i förvärvssyfte dömes till böter bryter någon mot villkor eller be­ eller fängelse i högst sex månader. stämmelse som meddelats enligt 3 Den som eljest utan tillstånd be­ eller 4 §, eller underlåter någon att driver arbetsförmedling mot ersätt­ fullgöra honom enligt 7 § åliggande ning dömes till böter. skyldighet, straffes med dagsböter. Den som under tid då han är ställd under tilltal för förseelse som i första stycket sägs fortsätter samma förseelse skall, när han därtill varder förvunnen, för varje gång stämning därför utfärdats och delgivits dömas till det ansvar som är bestämt för så­ dan förseelse. Försummar någon att göra anmä­ Den som försummar att göra an­ lan enligt 5 §, dömes till böter från mälan enligt 5 § dömes till böter och med fem till och med trehundra högst femhundra kronor. kronor.

9 §•

Förseelse som avses i denna lag Den som uppsåtligen bereder arbeåtalas av allmän åklagare vid polis- te åt någon efter anvisning genom domstol, där särskild sådan är inrät- arbetsförmedling som bedrives i för-

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 3

tad, men eljest hos poliskammare el­ värvssyfte dömes till böter eller ler, där sådan ej finnes, vid allmän fängelse i högst sex månader. domstol. Böter som ådömas enligt denna Allmänt åtal för brott som avses i lag tillfalla kronan. Saknas tillgång första stycket får väckas endast ef­ till deras gäldande förvandlas de en­ ter anmälan av arbetsmarknadssty­ ligt allmän strafflag. relsen.

10 §• Den som bryter mot villkor eller bestämmelse som meddelats med stöd av 3 eller 4 § eller underlåter att fullgöra skyldighet enligt 7 § dö­ mes till böter.

11 §•

Om någon som står under åtal för brott mot 8 § första eller andra styc­ ket, 9 § första stycket eller 10 § fort­ sätter sitt brottsliga förfarande, skall som särskilt brott anses vad han för­ brutit före varje åtal.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1971.

4 Kungl. Maj.ts proposition nr 166 år 1970

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i stats­ rådet på Stockholms slott den 23 oktober 1970.

Närvarande: Ministern för utrikes ärendena N ilsson , statsråden S träng , A ndersson , H olmqvist , A spling , S ven -E ric N ilsson , L undkvist , G eijer , M yrdal , O dhnoff , W ickman , M oberg , B engtsson , N orling , L öfberg , L idbom , C arlsson , F eldt .

Chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Holmqvist, anmäler efter ge­ mensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om skärpta be­ stämmelser om privat arbetsförmedling in. m. och anför.

1. Inledning

Arbetsförmedling i förvärvssyfte är förbjuden i vårt land. Trots detta före­ kommer enskild sådan förmedling i fråga om bl.a. arbetskraft inom varvsin­ dustrin och kontorspersonal. För att bl. a. undersöka möjligheterna att effek­ tivare hindra vinstsyftande arbetsförmedling tillkallade jag med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 7 november 1969 sju sakkunniga1 för att utreda arbetsförmedlingen inom vissa yrkesområden m. m. Utredningen har i juli 1970 lämnat en delredovisning av sitt uppdrag i promemorian Olaga arbetsförmedling (stencil In 1970:5). Enligt utredningens förslag skall straffet skärpas för den som driver arbetsförmedling i vinstsyfte. Dessutom föreslår utredningen att även arbetsgivare som utnyttjar vinstsyftande ar­ betsförmedling skall kunna straffas. Remissyttranden över promemorian har avgetts av riksåklagaren (RÅ), hovrätten för Västra Sverige, riksförsäkringsverket, statskontoret, statens avtalsverk, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU), kom­ merskollegium, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Svenska kommunförbun­ det, Kvinnliga kontoristföreningen i Stockholm, Landsorganisationen i Sve­ rige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska kontorsserviceförbundet, Svenska skrivbyrå- och kontorstryckeriförbundet, Sveriges aka­

1 Överdirektören Bertil Rehnberg, ordförande, förhandiingsombudsmannen hos LO Lars Ahlvarsson, direktören i TCO Lennart Bodström, sekreteraren hos SACO, numera kultursekreteraren hos Karlstad stad Kjell Fredriksson, direktören i Sveriges verkstadförening Sven Lindeborg, avtalssekreteraren hos Svenska metallindustriarbetareförbundet Holger Olsson och förhandlingsdirektören Lars Stiernstedt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 5

demikers centralorganisation (SACO), Sveriges hantverks- och industrior­ ganisation (SHIO), Sveriges industriförbund, Sveriges verkstadsförening och Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Vid remissyttrandena har fogats, av RÅ yttranden från överåklagarna i Stockholms och Malmö åklagardistrikt och länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs samt Västernorrlands och Jämtlands län, av kommerskollegium yttranden från ett antal auktoriserade handelskamrar, av LO yttranden från Svenska byggnadsarbetareförbundet, Svenska fa­ briksarbetareförbundet, Svenska metallindustriarbetareförbundet, Svenska musikerförbundet, Svenska skogsarbetareförbundet och Svenska träindu­ striarbetareförbundet, av Sveriges verkstadsförening yttrande från Sveriges varvsindustriför­ ening, av SHIO yttrande från Mekaniska verkstädernas riksförbund. Svenska landstingsförbundet, som har beretts tillfälle ätt yttra sig över promemorian, har förklarat sig avstå från att avge yttrande.

6 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

2. Nuvarande rättsläge m. m.

2.1 Gällande bestämmelser Bestämmelser om offentlig arbetsförmedling finns i arbetsmarknadskungörelsen (1966:368). De offentliga arbetsförmedlingsorganens verksamhet omfattar arbetsförmedling, yrkesvägledning och arbetsvärd (3 §). För­ medlingen är avgiftsfri (10 §) och skall i princip täcka alla yrkesområden. Vid förmedlingen skall eftersträvas att varje arbetsgivare får bästa möj­ liga arbetskraft och varje arbetssökande det arbete som är lämpligast för lionom (4 §). Den offentliga arbetsförmedlingen har inte monopol på arbetsförmedling. Enskild arbetsförmedling regleras i lagen (1935 : 113) med vissa bestäm­ melser om arbetsförmedling (arbetsförmedlingslagen). Lagen äger tillämp­ ning på all slags arbetsförmedling som bedrivs av annan än offentlig arbetsförmedlingsanstalt eller godkänd sjuksköterskebyrå och som inte sker ge­ nom utgivande av skrift på vilken tryckfrihetsförordningen är tillämplig (1 § första stycket). Som arbetsförmedling enligt lagen anses också sådan förmedling som består i att avtal träffas mellan utövare av verksamhet för arbetsanskaffning och arbetssökande om anställning av den arbetssökande hos verksamhetens utövare eller av utövaren hos arbetssökanden, såvida det framgår av omständigheterna att det huvudsakliga syftet med anställ­ ningen är förmedling av arbete åt arbetssökanden (1 § andra stycket). Enligt arbetsförmedlingslagen får arbetsförmedling inte bedrivas i för­ värvssyfte (2 § första stycket). Arbetsförmedling mot självkostnadsersätt­ ning får bedrivas efter tillstånd av AMS (2 § andra stycket). Tillstånd får inte ges till enskild person (2 § fjärde stycket). Det är i regel organisationer eller föreningar som har fått tillstånd (organisationsförmedlingL AMS fast­ ställer maximiavgifter och meddelar de ytterligare föreskrifter som behövs för verksamheten (3 § första stycket). Tillstånd kan återkallas (4 §). Av­ giftsfri förmedling får bedrivas utan tillstånd men anmälan om verksam­ heten skall göras till AMS (5 §). Den som bedriver enskild arbetsförmedling mot eller utan avgift är skyl­ dig att föra anteckningar över verksamheten, hålla anteckningarna tillgäng­ liga för AMS samt i övrigt lämna uppgifter om verksamheten till AMS för att möjliggöra övervakning och samordning med övrig arbetsförmedling

(7 §).

Arbetsförmedlingslagen innehåller dessutom straffbestämmelser för åsido­ sättande av lagens bestämmelser (8 §). Den som utan tillstånd bedriver ar­

Kungl. Maj.ts proposition nr 166 år 1970 7

betsförmedling mot ersättning straffas med dagsböter. Att bedriva avgiftsfri förmedling utan alt göra anmälan till AMS är belagt med penningböter fr. o. m. 5 t. o. m. 300 kr. Vissa andra försummelser i samband med förmedlingsverksamheten, t. ex. åsidosättande av skyldigheten att föra anteckningar, är belagda med bötesstraff. Dessutom finns en s. k. avbrottsregel som får betydelse om någon fortsätter brottslig verksamhet efter det åtal har väckts. Som särskilt brott skall då anses vad han före varje åtal förbrutit. AMS är tillsynsmyndighet i fråga om arbetsförmedlingslagens efterlevnad (6 §). De flesta fall av misstänkta överträdelser mot lagen kommer till AMS:s kännedom genom anmälan från fackliga organisationer på arbetstagarsidan. AMS utreder anmälda fall dels genom att skaffa in yttranden från berörda Parter, dels genom direkt utredningsverksamhet vid berörda arbetsplatser. 1 de fall då AMS finner att otillåten verksamhet föreligger görs i regel försök att förmå förmedlaren att upphöra med den olagliga förmedlingen. Om AMS:s påpekanden inte leder till resultat, anmäls saken till åtal.

2.2 Bakgrund till gällande bestämmelser Offentlig arbetsförmedling växte fram under 1900-talets första år på det kommunala planet. År 1906 infördes statsbidrag för verksamheten. Genom lag (1934:267) om offentlig arbetsförmedling föreskrevs skyldighet för landstingen och de landstingsfria städerna att anordna arbetsförmedling. Under andra världskriget förstatligades verksamheten provisoriskt. Slutgiltigt övertog staten ansvaret för den offentliga arbetsförmedlingen år 1948. Bestämmelser om den offentliga arbetsförmedlingen finns nu i arbetsmarknadskungörelsen. Privat arbetsförmedling har bedrivits i många olika former. Sedan år 1884 har det förekommit offentlig kontroll av verksamheten. Enligt kun­ görelsen (1916: 163) angående kommissionärer för anskaffande av arbetsanställning krävde sådan kommissionärsverksamhet tillstånd och verksam­ heten kontrollerades av offentligt organ i fråga om bl. a. förmedlingsavgifter. Arbetsförmedling var en av de första frågor som den år 1919 bildade Inter­ nationella arbetsorganisationen (ILO) tog upp till behandling. År 1919 an­ togs en konvention enligt vilken medlemsstaterna borde upprätta avgiftsfria offentliga arbetsförmedlingsanstalter ställda under kontroll av offentlig myndighet. I konventionen behandlades frågan om samordning mellan av­ giftsfria offentliga och enskilda förmedlingar. I en samtidigt med konven­ tionen upprättad rekommendation hemställdes att medlemsstaterna skulle vidta åtgärder för att förbjuda arbetsförmedlingsanstalter som tog betalt för sin förmedling. Under 1930-talet omprövades den privata arbetsförmedlingens ställning. ILO antog år 1933 en konvention (nr 34) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Enligt konventionen förband sig ratificerande land att inom

8 Kungl. Maj. ts proposition nr 166 år 1970

tre kr från det konventionen hade trätt i kraft avskaffa avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer, som drevs i vinstsyfte. Under vissa förutsättningar kunde medlemsland för vissa byråer förlänga denna övergångsperiod till höest tio år. Konventionen trädde i kraft den 18 oktober 1936. Den fick ringa O anslutning och ratificerades av endast sex länder, däribland Sverige. Arbetsförmedlingslagen utformades med 1933 års konvenLion som grund. Enligt övergångsbestämmelser till lagen skulle tillstånd till enskild arbets­ förmedling i förvärvssyfte inte medges efter utgången av år 1939. För vissa yrkesgrupper som bestämdes av Kungl. Maj:t kunde dock fortsatt tillstånd till förmedling i förvärvssyfte meddelas under en övergångstid. Kungl. Maj :t förordnade att musiker och sceniska artister samt anställningssökande i husligt arbete, hotell-, pensionat- och restaurangrörelse, sjukvård och jord­ bruk skulle kunna få sådant tillstånd. Tillstånden avvecklades successivt. Till en början kunde tillstånd meddelas till den 1 januari 1950. Denna tid förlängdes flera gånger, sista gången till den 1 januari 1968 (1962: 45). Nu­ mera råder det alltså totalförbud mot att driva arbetsförmedling i förvärvs­ syfte. Genom lag (1942:209) ändrades arbeLsförmedlingslagen så att även ut­ hyrning av arbetstagare blev att anse som arbetsförmedling, om det hu­ vudsakliga syftet med verksamheten är att förmedla arbete. År 1948 antog ILO en konvention (nr 88) om den offentliga arbetsför­ medlingens organisation. Konventionen innebär i korthet att offentlig arbets­ förmedling skall finnas, att sådan förmedling skall verka för bästa möjliga organisation av arbetsmarknaden och att syftet skall vara att främja full sysselsättning samt utveckling och tillvaratagande av produktionsresurserna. Sverige ratificerade konventionen år 1949. Sistnämnda år antog ILO ett förslag till reviderad konvention (nr 96) an­ gående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Den reviderade konven­ tionen innebär en uppmjukning i olika hänseenden av 1933 års konvention. Den främsta skillnaden är att den reviderade konventionen ger möjlighet för medlemsland att anta antingen del II i konventionen, som föreskriver successivt avskaffande av avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med vinstsyfte samt reglering av övriga förmedlingsbyråers verksamhet, eller del III som reglerar arbetsförmedlingsbyråers — även vinstsyftande byråers — verksamhet. I del II, som närmast motsvarar 1933 års konvention, anges ingen bestämd tid för avskaffande av byråer med vinstsyfte. Däremot finns där bestämmelser som medger avvikelse från principen om avskaffande av vinstsyftande förmedling. Möjligheten till avvikelse, som är kringgärdad med starka restriktioner, tar sikte på personkategorier för vilka tillfredsstäl­ lande arbetsförmedling inte lämpligen kan ordnas inom den offentliga för­ medlingens ram. Beslut om avvikelse i enlighet med dessa föreskrifter kan — till skillnad mot vad som gällde enligt 1933 års konvention — innebära att

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 9

också nya vinstsyftande byråer får inrättas. Sverige ratificerade 1949 års konvention år 1950 och antog därvid bestämmelserna i del II. Enskild arbetsförmedling i förvärvssyfte utövas av bl. a. s. k. ambulerande skrivbyråer, dvs. skrivbyråer vilkas anställda utför sitt arbete hos byråns kunder. År 1962 fann högsta domstolen att vissa fall av sådan skrivbyrå­ verksamhet var att hänföra till arbetsförmedling enligt arbetsförmedlings­ lagen. (Nytt juridiskt arkiv 1962, Avd. I s. 820).

2.3 1966 års utredningsförslag m. m. Frågan att ändra arbetsförmedlingslagen så att ambulerande skrivbyrå­ verksamhet skulle kunna tillåtas aktualiserades genom motioner vid riks­ dagarna åren 1962, 1963 och 1965 (2LU 1962:37, 1963:21 och 1965:26). Sedan riksdagen med anledning av 1965 års motioner hade hemställt om ut­ redning av frågan (rskr 1965: 115) lämnades utredningsuppdraget till sak­ kunniga för översyn av arbetsförmcdlingslagen. De sakkunniga redovisade uppdraget i oktober 1966 i en PM angående den ambulerande skrivbyrå­ verksamheten (stencil In 1966: 6). I promemorian uttalade majoriteten av utredningens ledamöter att am­ bulerande skrivbyråer på ett effektivt sätt förmedlar personal för korttidsoch vikariatstjänstgöring inom kontorsbranclien. Den offentliga arbetsför­ medlingen driver visserligen en motsvarande verksamhet men arbetsförmed­ ling i form av ambulerande skrivbyråverksamhet har enligt majoriteten vissa fördelar för både arbetsgivare och arbetstagare jämfört med den offentliga arbetsförmedlingen. Sålunda kan de ambulerande skrivbyråerna genom att personalen är anställd hos byrån lämna särskild service som den offentliga arbetsförmedlingen inte kan erbjuda. Enligt majoriteten behöver man inte befara några skadeverkningar av den ambulerande skrivbyråverksamheten om den drivs under offentlig kontroll. Det skulle vidare bli förenat med svå­ righeter att, om verksamheten bringades att upphöra, fullt ut ersätta den med likvärdig arbetsförmedling. Detta skulle också medföra ökade kostna­ der för det allmänna. Majoriteten pekade dessutom på att det många gånger är främmande att dra en gräns mellan stationär och ambulerande skrivbyrå­ verksamhet och att gränsen ibland kan vara svår att dra. Majoritetens förslag innebär att arbetsförmedlingslagen ändras så afl AMS får befogenhet att ge tillstånd till ambulerande skrivbyråverksamhet. Kungl. Maj:t skall bestämma vilka personkategorier som tillstånd får avse. Tillstånd får medges för ett år i sänder, sedan berörda arbetsgivar- och ar­ betstagarorganisationer har fått tillfälle att yttra sig. Som villkor för till­ stånd skall föreskrifter ges bl. a. om de avgifter som får tas ut i verksam­ heten. Verksamheten får tillgodose endast tillfälligt arbetskraftsbehov under

10 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

högst tre månader. Tillstånd anses böra lämnas endast sådana byråer som bedriver också icke ambulerande verksamhet. Utredningens minoritet, som representerade TCO och LO, reserverade sig mot majoritetens förslag och föreslog för sin del ingen annan lagändring än eventuell skärpning av straffet för olaga arbetsförmedling. Som stöd för sin ståndpunkt presenterade minoriteten en utförlig argumentation. Den innebär i kort sammanfattning huvudsakligen följande. Reservanterna erinrade om arbetsförmedlingslagens syfte och uttalade att det från allmänna synpunkter inte kan hävdas att kontorsbranschen är så speciell att förmedling av tillfällig arbetskraft inom branschen för den skull bör särbehandlas i lagstiftningen. Den ambulerande skrivbyråverksamheten är ägnad att splittra arbetsförmedlingsverksamheten. Inget har kommit fram som ger vid handen att en central förmedling behöver vara mer tungrodd eller dyrare än en mångfald lokala förmedlingar. Kostnaderna för den offent­ liga förmedlingen för att ta över de förmedlingsuppdrag som nu fullgörs av en del skrivbyråer i Stockholm bör vägas mot skrivbyråernas administra­ tionskostnader och vinst. Det är inte säkert att ett övertagande skulle kräva så stor personalinsats att den inte kan tillgodoses inom ramen för arbetsför­ medlingens nuvarande resurser. Under alla omständigheter har det allmänna åtagit sig att svara för administrationskostnaderna för förmedling av alla slag och bör därför inte undandra sig kostnaderna för förmedling av kort­ variga kontorsanställningar. Minoriteten kan vidare inte finna att den am­ bulerande skrivbyråverksamheten medför fördelar för arbetskraften. De pekar bl. a. på att personalen hos skrivbyråerna inte bereds någon egentlig anställningstrygghet. Skrivbyrån kan inte i och för sig garantera arbete i större utsträckning än vad den offentliga förmedlingen kan göra. Av särskild betydelse för minoritetens ställningstagande är att varje ar­ betstagare — utan hänsyn till sysselsättningens art eller långvarighet — bör ha möjlighet att tillgodogöra sig hela den ersättning som en arbetsgivare är beredd att betala för att få ett visst arbete utfört utan att avstå någon del därav som företagarvinst åt den som har förmedlat anställningen. Vid remissbehandlingen av promemorian tillstyrkte flertalet remissin­ stanser utredningsmajoritetens förslag. Till de tillstyrkande remissinstan­ serna hörde en minoritet i AMS:s styrelse, statskontoret, de hörda handelskamrarna, SAF, SACO, Sveriges verkstadsförening, Sveriges industriför­ bund, Sveriges bokförings- och revisionsbyråers förbund och Svenska skriv­ byrå- och kontorstryckeriförbundet. Majoritetens förslag avstyrktes av majoriteten i AMS :s styrelse samt av LO och TCO. I direktiven för utredningen angående arbetsförmedling inom vissa yrkes­ områden m. m. anförs bl. a. att utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara att den offentliga arbetsförmedlingen om möjligt skall täcka hela ar­ betsmarknaden. Med denna utgångspunkt skall undersökas hur arbetsför­ medlingen skall organiseras för vissa yrkesgrupper, bland vilka nämns

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 11

musiker och artister samt kontorspersonal. Som en annan utgångspunkt för arbetet anges — efter redovisning av bl. a. 1966 års promemoria och remiss­ yttrandena över den — att arbetsförmedling i vinstsyfte liksom hittills skall vara förbjuden. I anslutning härtill skall åtgärder föreslås för att man effek­ tivare än f. n. skall kunna hindra vinstsyftande arbetsförmedling, bl. a. den förmedling av varvsarbetare som sker genom s. 1c. uthyrningsfirmor och förmedlingen av kontorspersonal för korttidsanställning genom ambule­ rande skrivbyråer. Andra lagutskottet har i sitt av riksdagen godkända utlåtande (1970: 19) avstyrkt motionsyrkanden om att de ambulerande skrivbyråerna skulle undantas från förbudet mot arbetsförmedling i förvärvssyfte.

12 Kungl. Maj.ts proposition nr 166 år 1970

3. Nuvarande former för förmedling av korttidsanställningar

3.1 Allmänt om korttidsanställningar Korttidsanställningar förekommer inom de flesta yrkesområden. Det van­ ligaste skälet är naturligtvis att vikarie behövs under tid då ordinarie perso­ nal är frånvarande från arbetet av sådana anledningar som semester, sjuk­ dom eller ledighet av annan orsak. I vissa yrken är det ofrånkomligt med vikarier även vid korta ledigheter för ordinarie personal, t. ex. vid skolorna där det i regel är nödvändigt att anställa ersättare t. o. m. vid endagsledighet för lärare. Inom vissa delar av arbetsmarknaden kan personalläget vid kortare ledigheter bemästras utan vikarier genom att arbetsuppgifterna för­ delas om mellan de anställda, vissa mindre angelägna arbetsuppgifter får vänta, kvarvarande personal arbetar på övertid eller på annat sätt. En annan vanlig anledning till att arbetskraft måste anställas tillfälligt är anhopning av arbetsuppgifter. Det kan vara antingen de vanliga arbetsupp­ gifterna som av någon anledning ökat tillfälligt eller särskilda uppgifter som måste lösas snabbt. I samband med arbetskraftsundersökningen i februari 1969 gjordes en speciell undersökning om hur många som under år 1968 arbetade mindre än 50 veckor. Undersökningen visar att hela antalet delårssysselsatta — var­ med avses personer som förvärvsarbetade 1—49 veckor — var 1 238 000, vilket motsvarade 28,4 % av hela antalet sysselsatta. Frekvensen korttidsanställningar är låg inom vissa områden av arbets­ marknaden. Inom byggnadsindustrin liksom inom t. ex. metallindustrin torde vikarier inte anställas i nämnvärd omfattning. Tillfällig arbetskraft för speciella kortvariga arbetsuppgifter kan däremot förekomma. Inom andra yrkesområden förekommer tillfällig arbetskraft i större om­ fattning är genomsnittligt. Det gäller bl. a. områden där arbetsvolymen normalt varierar starkt från dag till dag. Som exempel kan nämnas stuveriocli åkeriarbete. Företagen inom dessa yrkesområden har en begränsad ka­ der fast anställda arbetare som utnyttjas i första hand för de arbetsupp­ gifter som är aktuella. I övrigt anställs tillfällig arbetskraft, ofta endast för eu dag eller i vissa fall t. o. m. för några timmar. Inom de tre yrkesgrupper som utredningen angående arbetsförmedlingen inom vissa yrkesområden behandlar i första hand, nämligen kontorsanställda, anställda vid varven samt artister och musiker, förekommer korttidsan­ ställningar i varierande omfattning. I fråga om kontorsarbetskraft är arbetet

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 13

ofta organiserat så att vikarier måste anställas i relativt stor utsträckning. Det kan även förekomma sådan variation i arbetsbelastningen att tillfällig arbetskraft behövs. Inom varven föreligger ibland behov av tillfällig ut­ ökning av arbetsstyrkan framför allt i samband med reparationsverksamhet. Inom artist- och musikerområdet är det övervägande antalet anställning­ ar av tillfällig karaktär.

3.2 Offentlig förmedling En mycket stor del av korttidsanställningarna tillsätts utan medverkan av något förmedlingsorgan. Kontakter skapas i dessa fall på många olika sätt, t. ex. genom annonsering eller genom personliga förbindelser. Den offentliga arbetsförmedlingen ger i princip service i samma utsträck­ ning i fråga om tillfälliga som i fråga om varaktiga anställningar. En väsent­ lig del av de anställningar som förmedlas genom arbetsförmedlingen avser korttidsanställningar. För vissa yrkesgrupper där tillfälliga anställningar förekommer i större omfattning finns särskilda expeditioner, t. ex. för stuveriarbetare och tillfälliga transportarbetare. Lärarförmedlingarna med­ verkar vid tillsättning av en stor del av lärarvikariaten. Förmedling av tillfälliga anställningar inom kon tor sområdet ingår som ett led i den offentliga arbetsförmedlingens service till arbetstagare och ar­ betsgivare. Varje arbetsförmedlingskontor kan fullgöra sådana uppgifter. Vid de största förmedlingarna har speciella åtgärder vidtagits för att effekti­ vera denna verksamhet. Vid arbetsförmedlingen i Stockholm finns t. ex. en särskild expedition för kontorsvikariat och andra tillfälliga anställningar inom yrkesområdet. Arbetssökande och lediga platser registreras där och resp. arbetssökande och arbetsgivare underrättas när lämplig anställning anmäls ledig resp. lämplig sökande finns. Tillfälliga anställningar av något längre varaktighet publiceras varje vecka i den öppna platslista som finns tillgänglig även för sökande som inte är inskriven vid arbetsförmedling. Vid vissa större arbetsförmedlingar lämnas information om bl. a. kontorsvikariat och andra korttidsanställningar genom automatiska telefonsvararanläggningar, »Fröken Plats». Vid de mindre förmedlingsenheterna spelar ofta tjänstemännens personkännedom stor roll när det gäller att fylla hastigt på­ komna behov av tillfällig arbetskraft. Inom artist- och musikerområdet är hela förmedlingsverksamheten upp­ byggd för att tillgodose förmedlingsbehovet i samband med korttidsanställ­ ningar. De varaktiga anställningar som förekommer inom området är få och spelar kvantitativt obetydlig roll. Den offentliga förmedlingsverksam­ heten handhas av artist- och musikerförmedlingen vid den offentliga arbets­ förmedlingen. Inom andra områden — hit hör t. ex. förmedlingen av tillfällig arbetskraft till varven— bedrivs den offentliga förmedlingsverksamheten på samma sätt

14 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

som förmedlingen av varaktiga anställningar. En orsak härtill är att gränsen mellan varaktiga och tillfälliga anställningar inte är skarp. En anställning för en svetsare vid ett varv som vid anslällningstillfället avsågs vara tids­ begränsad, t. ex. i samband med en fartygsreparation, övergår ofta till var­ aktig anställning hos samma arbetsgivare. En annan anledning är att det inom dessa yrken inte finns några särskilda grupper sökande som i första hand önskar tillfälliga anställningar, vilket i åtminstone viss utsträckning är fallet när det gäller t. ex. lärarvikariat och kontorsvikariat.

3.3 Enskild förmedling I Stockholm finns två privata avgiftskrävande arbetsförmedlingar inom kontorsoinrådet som med tillstånd av AMS drivs av organisationer. Kvinn­ liga kontoristföreningens i Stockholm vilcariatsservice började sin verksam­ het år 1964 och Skrivbyråcentralen, som drivs av Svenska skrivbyrå- och kontorstryckeriförbundet, startade hösten 1969. Båda dessa förmedlingar ar­ betar på så sätt att de arbetssökande anställs av förmedlingsorganet för den tid ett uppdrag varar och ställs till kundens förfogande för arbete under dennes arbetsledning och i dennes lokaler. Lönen betalas av förmedlingen, som också gör avdrag för och inlevererar preliminär skatt, erlägger sociala avgifter, betalar semesterersättning osv. Kunden debiteras dessa kostnader jämte ett påslag som skall täcka förmedlingens administrationskostnader. Storleken av påslaget är prövat av AMS och får enligt arbetsförmedlings­ lagen inte beräknas ge vinst. Kvinnliga kontoristföreningens förmedlingsverksamhet har redan från början bedrivits med stöd av och i nära samarbete med arbetsförmedlingen i Stockholm. Genom visst utbyte av både arbetssökande och lediga platser har möjligheter skapats att tillgodose önskemål hos arbetsgivare och arbets­ sökande. Enskild förmedling av musiker och artister sker genom organisationsförmedlingar som drivs med tillstånd av AMS. Svenska musikerförbundets förmedling är den största. Den tillsatte under tiden den 1 juli 1968—den 30 september 1969 omkring 140 000 lediga platser. En stor del av dessa platser är mycket kortvariga och avser ofta ett enda framträdande.

3.4 S. k. uthyrningsverksamhet vid varven m. m. S. k. uthyrning av arbetskraft förekommer — bortsett från kontorsarbetskraften -— främst inom varvsindustrin men har viss utbredning också inom angränsande områden av arbetsmarknaden. Följande redovisning utgör en sammanfattning av de uppgifter som utredningen har lämnat i sin prome­ moria. Varven har sedan länge använt sig av arbetskraft från utomstående före­ tag för vissa arbetsuppgifter. I allmänhet rör det sig om arbetsuppgifter som

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 15

varven inte har eller inte önskar använda egen personal för. Det är t. ex. vanligt att varven på entreprenad lämnar ut sådana specialarbeten som elinstallation i fartyg, målningsarbete eller visst snickeriarbete. Vidare utförs i regel s. k. klassningsarbelen av främmande företag. Klassningsarbete inne­ bär att fartyg ställs i ordning för klassning genom rengöring, rostknack­ ning o. d. Klassningsföretagen har ibland åtagit sig även sådana arbetsupp­ gifter som grovarbete, förhalning av fartyg m. m. Specialarbeten och klassningsarbeten har i regel inte medfört några svårigheter vid tillämpningen av arbetsförmedlingslagen. Under senare delen av 1950-talet började varven emellertid att i ökande omfattning anlita arbetskraft från främmande företag för andra arbetsupp­ gifter än specialarbeten och klassningsarbeten, i huvudsak svetsare och plåtslagare för skrovbyggnad samt i mindre omfattning rörarbetare. Genom att varvens produktion inriktades på allt större fartygstyper ökade behovet såväl absolut som relativt av personal ur dessa yrkesgrupper. Varven ansåg sig inte kunna rekrytera egen arbetskraft i tillräckligt antal. År 1960 anmälde Svenska metallindustriarbetareförbundet till AMS ett antal fall av misstänkt olaga arbetsförmedling. Förhandlingar togs därefter upp mellan representanter för AMS och berörda arbetsgivar- och arbets­ tagarorganisationer. År 1964 träffades överenskommelse om vissa rikt­ linjer som — efter revidering år 1966 — fortfarande är i kraft. Riktlinjerna ålägger varven att se till att varje främmande företag som engageras får ett självständigt arbetsuppdrag. Av betydelse för att ett främmande företags arbetsuppdrag skall bedömas vara självständigt är enligt riktlinjerna att före­ taget har egen verkstad och egen arbetsledande personal, att arbetsuppgifter­ na är av så speciell karaktär att de inte kan eller brukar utföras av varvets egen personal samt att företaget levererar materiel till arbetet. Varven har vidare enligt överenskommelsen åtagit sig rapportering till arbetsmarknads­ myndigheterna om omfattningen av den främmande arbetskraft som de an­ vänder sig av. Riktlinjerna synes emellertid ha följts endast i begränsad ut­ sträckning, trots att AMS under 1960-talets senare hälft har ägnat skärpt uppmärksamhet åt frågan. Omfattningen av den främmande arbetskraften vid varven under senare år framgår av följande tablå över antalet arbetare. Uppgifterna har lämnats av företrädare för varven i anslutning till den här aktuella utred­ ningen. Siffermaterialet överensstämmer med uppgifter som AMS har om verksamheten och som bygger på varvens rapportering.

Svetsning, plåtarbeten, rörläggning 826 692 1 036 627 1 084 686 1 657

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

Utvecklingen har inte varit likartad vid alla varv. En enhetlig tendens kan dock utläsas i den uppgång som skedde under senare delen av år 1969 och som kan antas ha samband med den då ökande efterfrågan på arbetskraft. Två varv som hade lyckats avveckla den s. k. hyresarbetskraften började under denna tid att på nytt använda sig av uthyrningsf öretags tjänster. Varvens behov av arbetskraft inom de berörda yrkesgrupperna väntas bli relativt konstant under de närmaste åren. Avgången är emellertid mycket stor som framgår av följande tabell.

Antalet anställda arbetare vid sex storvarv åren 1964—1966 Slutade i % av antalet anställda

Som tabellen visar har avgången medfört ett nyanställningsbehov under de redovisade sex åren som nära motsvarar dubbla antalet anställda den 1 januari 1970. Den främmande arbetskraften är formellt anställd hos ett från varvet fristående företag. Dessa s. k. uthyrningsf öretag har i vissa fall annan rörelse, som drivs vid sidan av uthyrningsverksamheten men oftast har mindre omfattning. Flera av de företag som har ställt arbetskraft till förfogande för varven bedriver sin verksamhet i något av de nordiska grann­ länderna. Omfattningen av de olika företagens verksamhet varierar. Det största företaget har som mest haft omkring 500 personer i arbete vid olika varv. I övrigt brukar antalet anställda variera mellan något tiotal och upp till över 200. Vissa företag har varit verksamma under en följd av år, andra har upp­ trätt på marknaden och försvunnit, ibland i samband med rättsligt ingripan­ de eller påpekande från AMS. Viss nyetablering av företag inom branschen förekommer. Formerna för de avtal som varven har träffat med de främmande företagen växlar. I vissa fall innebär avtalet formellt att det främmande företaget ställer visst antal arbetare av angivna yrkeskategorier till varvets förfogande. I andra fall har formella entreprenadhandlingar upp­ rättats och det har ankommit på det främmande företaget att avgöra hur stor arbetsstyrka som skall användas för arbetet. En reell bedömning av sådana

Kungl. Maj. ts proposition nr 166 år 1970 17

entreprenadavtal synes dock många gånger ge vid handen att det kan vara fråga om uthyrning av arbetskraft. De främmande företagen betalar 1 ö n till arbetarna i form av tidlön eller ackordslön. Varvets betalning till det främmande företaget sker i form av en entreprenadsumma eller ett timpris, t. ex. vid bok- och räkningsarbete. Det har förekommit att varvets beräknade lönekostnad för arbetet i fråga har lagts till grund och att varvet därutöver har betalat procentuellt påslag på lönen. Av detta procentuella påslag har det främmande företaget täckt kostnader för sociala avgifter, semesterersättningar, traktamenten, egen administration in. m. Återstoden bar utgjort företagets vinst. Påslagets storlek har varierat med hänsyn till omständigheterna. Utredningen bar fått uppgifter om påslag upp till 120 % av lönesumman. Om arbetsledningen föreligger olika uppgifter. Varven och de främmande företagen hävdar att arbetet leds av de sistnämndas arbetsleda­ re och att varvens personal tjänstgör som kontrollanter. Kontrollanterna griper ibland in i det löpande arbetet för att hindra att fel begås eller att be­ gångna fel blir svårare att rätta till. Men de leder enligt denna uppfattning inte arbetet utan ger endast anvisningar till det främmande företagets ar­ betsledare. Från fackligt håll har däremot påståtts att den egentliga arbets­ ledningen utövas av varvens egna arbetsledare och att de främmande före­ tagens arbetsledningspersonal tjänstgör endast som mellanhand. I fråga om ansvar et för arbetets riktiga utförande uppges Iran varven att det ekonomiska ansvaret alltid bars av det främmande före­ taget, även om erforderliga justeringar ibland av praktiska skäl görs av var­ vets egen personal. Även i detta avseende har man emellertid en annan upp­ fattning på fackligt håll. I vissa fall utövar varvsledningen direkt inflytande på personvalet och kräver t. ex. att svetsare som av främmande företag placeras vid varvet skall genomgå svetsprov. Även andra faktorer än yrkeskunnighet kan medföra alt varven påverkar personvalet. Praxis synes dock växla mellan varven. Vid vissa aibetsplatser förefaller man i stort sett lämna till det främmande före­ taget att göra personvalet. Maskiner och verktyg torde i regel vara varvens med undantag för hand­ verktyg, som tillhandahålls av de främmande företagen. En stor del av de verktyg som används är så komplicerade, speciella och dyrbara att det knap­ past är praktiskt möjligt att annan än varven tillhandahåller dem. Arbetsuppgifterna är i regel av den art att varven tillhandahåller materia­ let. Varvens generella säkerhetsföreskrifter gäller även arbetarna hos de främmande företagen. Dessa företag svarar för det individuella skyddet. De främmande företagens arbetare har ibland haft tillgång till vissa av de sociala anordningarna vid varven och de brukar ha särskilda omklädnings­ rum. De främmande företagens arbetare torde i regel få samma 1 ö n e f ö r- 2 — Bihcmg till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 166

18 Kungl. Maj. ts proposition nr 166 år 1970

in å ii c r som varvens egna arbetare. Dessutom utgår ofta traktamente be­ räknat efter olika grunder. Rätten till traktamente grundas formellt på det förhållandet att det främmande företaget driver sin verksamhet på annan ort än varvet och anställer arbetskraften för arbete där. När de anställda se­ dan beordras att tjänstgöra på den ort där varvet är beläget kan traktamen­ te bli aktuellt. Oftast torde denna plats vara den anställdes bostadsort och många gånger torde han över huvud taget inte ha vistats på den plats där företaget formellt driver sin rörelse. AMS har på senare år i sin tillsynsverksamhet lagt ner stor möda för alt komma till rätta med uthyrningsverksamheten inom varven. Vid två tillfällen har som tidigare nämnts riktlinjer utfärdats för hur verksamheten skall drivas för att den inte skall anses som arbetsförmedling. Riktlinjerna har biträtts av varven. Genom varvens rapporter om antalet främmande arbetare har AMS fått en god bild därav. Enligt de bedömningar man gjort hos AMS torde större delen av de från främmande företag anlitade svetsarna och plåtslagarna ha använts i sådana former att det kan vara fråga om olag­ lig förmedling. AMS har genom en egen utredningsverksamhet försökt få mer direkt insyn i förhållandena. Detta har inte haft någon mer märkbar effekt på uthyrningsverksamhetens totala omfattning. AMS har efter utred­ ning överlämnat vissa ärenden till åklagarmyndigheten. Åtal hai väckts och i nio fall har fällande domar avkunnats. Inget mål har prövats i överinstans. Straffen har varierat. I några fall har höga bötesstraff dömts ut. Ire ärenden är f. n. beroende av åklagarens prövning och i ett fall har underrättens fri­ kännande dom överklagats.

3.5 Ambulerande skrivbyråer Utredningens uppgifter om de ambulerande skrivbyråerna kan samman­ fattas på följande sätt. Det finns relativt många skrivbyråer. Enbart i Stockholmsdelen av tele­ fonkatalogen finns omkring 220 sådana företag i yrkesregistret. Många — möjligen flertalet — av skrivbyråerna är små och sysselsätter endast inne­ havaren och någon eller några få anställda. Byråerna utför olika slag av kontorsarbete såsom avskrifter, utskrifter efter manus eller diktafon, kopi­ ering, stencilering, adressering, bokföringsuppdrag i olika former och andra liknande arbetsuppgifter. I vissa fall är skrivbyrå kombinerad med kontorstryckeriverksamhet. Ett mindre antal skrivbyråer ställer arbetskraft till förfogande för arbete hos kunderna. Ett antal skrivbyråer är sammanslutna i Svenska skrivbyrå- och kontorstryckeriförbundet. Medlemsantalet anges f. n. vara omkring 125 i hela landet. Sedan denna organisation har tagit av­ stånd från personaluthyrning har ett mindre antal byråer brutit sig ur för­ bundet och bildat Svenska kontorsserviceförbundet, som uppges ha 14 med­ lemmar.

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 19

Det karakteristiska för verksamheten vid s. k. ambulerande skrivbyråei* är att byrån ställer arbetskraft till förfogande för en kund för arbete i dennes lokaler och under dennes arbetsledning. Skrivbyrån för register över per­ soner som önskar komma i fråga för tillfälligt arbete. Vanligen får byrån kontakt med lämpliga arbetssökande genom annonsering. När en kund vänder sig till en skrivbyrå för att få personal kallar byrån på en sökande, som bedöms lämplig för de arbetsuppgifter som är aktuella, eller söker på annat sätt komma i kontakt med lämplig person. Arbetsuppgifterna kan vara av olika slag, t. ex. maskinskrivning, sekreterararbete, arbete i tele­ fonväxel eller bokföring. De kvalifikationskrav som ställs på arbetskraften med anledning härav varierar. Ibland kan den anställde i förväg få uppgift om hur länge en anställning kan beräknas pågå, t. ex. vid semestervikariat. Ofta kan dock någon sådan uppgift inte ges, t. ex. när det är fråga om ett vikariat vid sjukledighet eller i avvaktan på att fast arbetskraft skall kunna anställas. Uppsägningstid torde i allmänhet inte tillämpas. Det kan även förekomma att den dagliga arbetstiden kortas av och anpassas till de arbetsuppgifter som för tillfället är aktuella. I de flesta fall torde kunden inte utöva något inflytande på personvalet. Det kan emellertid förekomma att kunden uttalar önskemål om att en av skrivbyrån anvisad person byts ut mot annan eller att kunden i förväg med­ delar att viss person inte kan komma i fråga. Kunden betalar till skrivbyrån ett överenskommet pris, som i regel be­ räknas per timme. Priset innefattar ersättning till skrivbyrån för den lön som byrån betalar till den anställde, för semesterersättning och sociala av­ gifter i den mån sådana erläggs av skrivbyrån samt ett påslag som skall täcka kostnaderna för skrivbyråns administration och innefatta vinst. Enligt uppgift från företrädare för byråerna skulle påslaget f. n. uppgå till om­ kring 3—4 kronor per arbetstimme, en avgift som tas ut även om anställ­ ningen fortsätter under längre tid. Enligt byråernas uppfattning är det av väsentlig betydelse för kunderna att skrivbyråerna fungerar som arbetsgivare för den tillfälligt anlitade ar­ betskraften. Härigenom befrias kunderna från de vanliga personalrutinerna. Kunden ikläder sig inget ansvar för den arbetskraft som anlitas. När arbets­ uppgiften är slutförd lämnar byråns personal företaget. Skrivbyrån garan­ terar arbetets kvalitet genom noggrannhet i urvalet av personal och genom kontroll under arbetets gång. Skulle anledning till klagomål finnas minskas ersättningen till skrivbyrån eller byts den anställde ut. Ytterst kan arbetet få göras om på byråns bekostnad. Personalen anställs endast för den tid ett visst uppdrag varar. Under tiderna mellan de olika uppdragen är personalen inte anställd av skrivbyrån och är i princip fri att anta annan anställning. Den årliga genomsnittliga arbetstiden anges av byråerna till 3—4 veckor.

20 Kungl. Maj:ts proposition nr i66 år 1970

Rekryteringen av personal torde i stor utsträckning ske genom annon­ sering. Ibland framgår det av annonstexten att byrån söker personal som skall arbeta hos andra företag. Enligt byråernas uppfattning anlitar man väsentligen arbetskraft som inte vill arbeta annat än tillfälligt, t. ex. kvinnor som av familjeskäl inte kan stå till arbetsmarknadens förfogande annat än under begränsade perioder. Företrädare för byråerna anser att byråerna fyller en viktig funktion genom att de tar till vara denna arbetskraft. Personalen anställs i regel mot timlön. Individuell överenskommelse om löneförmånerna träffas vid anställningens början mellan byrån och den an­ ställde. Personalen är oftast oorganiserad och några kollektivavtal på om­ rådet förekommer inte. Lönerna uppges växla beroende på den anställdes kompetens men sägs vara anpassade till marknadslönerna på området. Skrivbyrån betalar lönen till den anställde, gör avdrag för preliminär skatt och betalar sociala avgifter och semesterersättning i den mån detta förekom­ mer. Lön eller annan form av ersättning utgår inte för de perioder mellan olika uppdrag då den som önskar arbete inte kan erbjudas sådant av byrån.

Kungl. Maj.ts proposition nr 166 år 1970 21

4. Utredningen

4.1 Inledande synpunkter Utredningen konstaterar att arbetsförmedlingslagen inte innehåller någon definition av begreppet arbetsförmedling. Under lagen inbegrips emellertid enligt uttrycklig bestämmelse s. k. uthyrning av arbetskraft. Vid tillämpningen har svårigheter uppstått att avgränsa denna typ av förmedlingsverk­ samhet från entreprenad. Därför har utredningen försökt att dra en klarare gräns mellan dessa två verksamhetsformer. Som bakgrund till sina över­ väganden om straffskärpning och utvidgning av den straffbara personkret­ sen har utredningen vidare redovisat synpunkter på de två vanligast före­ kommande formerna av olaga arbetsförmedling, nämligen uthyrning av arbetskraft vid varven och ambulerande skrivbyråverksamhet.

4.2 Gränsdragningen mellan uthyrningsverksamhet och entreprenad Problemet att avgränsa uthyrningsverksamhet mot entreprenad är enligt utredningen i princip detsamma som frågan att dra en gräns mellan upp­ dragsavtal och anställningsavtal. Man har i skilda lagstiftningar gjort för­ sök att fixera denna gräns men det har inte visat sig möjligt. Problemet bottnar i den principiella avtalsfrihet som är en av grunderna för rätts­ systemet. Parterna har frihet att bestämma hur rättsförhållandet dem emel­ lan skall gestaltas. Man får alltså inga klart avgränsade avtalstyper utan en glidande skala från utpräglade arbetsuppdrag via mellanformer till klara anställningsavtal. Utredningen finner det inte möjligt att fånga in begreppet uthyrnings­ verksamhet i en uttömmande praktiskt användbar legal definition. En sådan definition skulle antingen få göras sa allmän att den skulle sakna värde för de tillämpande myndigheterna eller också uttryckas som en katalog av upp­ räknade omständigheter. En uppräkning skulle inte kunna göras fullständig. Det skulle vidare finnas risk att den snabbt blev inaktuell till följd av för­ ändringar inom arbetslivet. Därtill kommer att samma omständighet kan få varierande betydelse med hänsyn till vilket yrkesområde det gäller. I detta sammanhang erinrar utredningen om att det inte har varit möjligt att inom andra arbetsrättsliga områden dra en klar gräns mellan arbets­ tagare och uppdragstagare. Enligt utredningen är det inte heller möjligt att i arbetsförmedlingslagen göra en tydlig distinktion mellan sådana fall av

22 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

anställningsliknande förhållanden, som skall jämställas med anställning och fall där det är fråga om självständiga arbetsuppdrag. Utredningens slutsats blir att det även i framtiden bör ankomma på de tillämpande myndigheterna att med ledning av samtliga föreliggande om­ ständigheter dra gränsen för vad som är olaglig arbetsförmedling. Särskilt framhålls att avgörandet måste ske efter en värdering av samtliga faktorer. Man kan inte skilja ut en faktor och låta den ensam bli utslagsgivande. I sista hand blir det domstolarnas ställningstaganden som blir avgörande. Utredningen belyser i det följande vissa faktorer som den bedömer betydelse­ fulla för bedömningen. Självständig arbetsledning. Som utmärkande för ett självständigt arbets­ uppdrag (entreprenadavtal) anger utredningen att entreprenören faktiskt utövar arbetsledning, dvs. själv eller genom någon som är anställd hos ho­ nom leder, fördelar och kontrollerar det arbete som den hos honom anställda arbetskraften utför. Entreprenören har viss handlingsfrihet. Han skall kun­ na använda sina metoder för att få fram ett på förhand bestämt arbetsresul­ tat. Verksamhetens effektivitet blir i sin tur avgörande för det ekonomiska utfallet av entreprenadåtagandet. Fördelen med entreprenadsystemet är att entreprenadföretaget på ett effektivt sätt kan tillgodogöra sig ett särskilt kunnande. Skall ett formellt entreprenadavtal bedömas som en reell entreprenad måste entreprenören faktiskt utöva sedvanliga arbetsledande funktioner, anför utredningen. Det räcker inte med att entreprenören formellt håller arbetsledare. I praktiken har denna fråga visat sig svår att bedöma i fråga om varvsindustrin. Det har gjorts gällande att främmande företags arbets­ ledare inte har haft någon eller endast begränsad ledningsfunktion, som i stället anses ha legat på varvets anställda, ofta betecknade som kontrol­ lanter. Utredningen hänvisar i detta avsende till att man från varven har påpekat att en självständig arbetsledning från entreprenörens sida inte utesluter att beställaren utövar sedvanlig kontroll av arbetsresultatet, oav­ sett om denna kontroll sker fortlöpande under arbetets gång eller först när arbetet är färdigställt. Vidare påpekar utredningen att handlingsmöjligheterna för ett främ­ mande företag med den integrerade arbetstelcnik som används vid byggandet av fartygsskrov kan vara så kringskurna att utrymmet för egen arbetsled­ ning i praktiken blir mycket begränsat. När varvets och det främmande företagets personal arbetar sida vid sida på samma del av ett fartygsskrov kan arbetet visserligen tekniskt sett vara åtskilt. Det har emellertid sådant samband att man i praktiken ofta inte kan ha separat arbetsledning. I sådana fall föreligger enligt utredningens mening inte självständigt arbetsuppdrag. Det förda resonemanget har allmängiltig innebörd så till vida som det ofta torde vara tillämpligt när personal från en främmande firma engageras för arbetsuppgifter inom det beställande företagets egentliga produktion. Om

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 23

arbetet är organiserat efter principen med löpande band eller ingår i en starkt integrerad arbetsprocess är det inte möjligt att särskilja vissa arbets­ moment och anse dem som självständiga arbetsuppgifter som kan läggas ut som entreprenad. Annan kontroll av arbetskraften. Vid entreprenad är det enligt utredningen normalt entreprenören som avgör arbetsstyrkans storlek och sammansätt­ ning. Entreprenörens handlingsutrymme kan på grund av arbetets natur vara begränsat i olika avseenden. Sålunda förekommer det ofta att beställaren på olika sätt tillförsäkrar sig kontroll över arbetskraften, t. ex. i fråga om vilka arbetstagare som får användas och arbetstagarens yrkesskicklighet. Även annan kontroll kan förekomma t. ex. av säkerhetsskäl. I vissa fall kan det med hänsyn till arbetets art vara naturligt med sådan kontroll vid entre­ prenader men allmänt sett bedömer utredningen åtgärder av detta slag som tecken på uthyrningsavtal. Beställarens intresse är inriktat på arbetskraften. Vid egentliga entreprenader sker kontrollen av det arbetsresultat som har åstadkommits och anmärkningar görs till entreprenadföretagets ledning eller representant för denna. Även den omständigheten att avtalet innebär att bestämt antal arbetare skall utföra arbetet kan enligt utredningen vara tecken på uthyrningsverksamhet. Också att beställaren kontrollerar t. ex. arbetstid, beviljande av ledighet etc. och därmed faktiskt utövar arbetsgivar­ funktioner i detta hänseende tyder på uthyrningsverksamhet. Arbetsåtagandets karaktär. Arbetsåtagandets omfattning anser utred­ ningen vara en central del i entreprenadavtal. En entreprenör åtar sig att på visst sätt och inom viss tid fullgöra en bestämd arbetsuppgift, som redan från början skall vara klart avgränsad. Föreligger inte denna avgränsning ulan arbetskraften har att utföra arbetsuppgifter som anvisas efter hand, är förhållandet till beställaren enligt utredningens mening sådant att ut­ hyrningsverksamhet föreligger. Att löpande, t. ex. dag för dag, bestämma nya »avgränsade arbetsuppgifter» kan inte anses fylla kravet på ett själv­ ständigt arbetsåtagande. Självständigheten kan visa sig genom att arbets­ uppgiften skiljer sig från vad arbetsgivaren sysselsätter sin ordinarie arbets­ styrka med. Som exempel på självständiga arbetsuppgifter nämner utred­ ningen städarbete på ett kontor, målning av fartyg, speciella inrednings­ arbeten på ett fartyg, uppläggning av nytt kundregister för ett företag. Utredningen anser det inte nödvändigt att arbetet som sådant skiljer sig från vad beställarens ordinarie personal sysslar med. Kravet på självständig­ het är fyllt om ett varv, som vanligen utför målningsarbete med den ordi­ narie arbetsstyrkan, beställer målning av ett speciellt fartyg. Likaså kan man tänka sig att självständighetskravet är fyllt om ett entreprenadföretag åtar sig att självständigt bygga viss del av ett fartyg eller att en skrivbyrå åtar sig att skriva adresser på kuvert med ledning av ett register e. d. I samtliga fall måste man enligt utredningen dock hålla fast kravet på att arbetsupp­ giften skall vara klart angiven i förväg.

24 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

Material och arbetsredskap. En omständighet som utredningen fäster stor vikt vid är om beställaren ställer material, maskiner och verktyg till för­ fogande. Detta talar för att uthyrningsverksamhet föreligger. Det innebär nämligen i realiteten ofta att entreprenörens enda prestation är att ställa arbetskraft till förfogande. Bedömningen måste dock nyanseras med hänsyn till förhållandena i vissa branscher där det ter sig naturligt att beställaren tillhandahåller material eller speciella verktyg. Formerna för ersättningen. Det typiska för entreprenad är enligt utred­ ningen att ersättningen helt beror av arbetsresultatet. Utgår betalningen med fast pris är detta ett tecken på arbetsuppdrag. Det är emellertid inte något ovanligt att entreprenad utförs på löpande räkning. Vederlaget be­ räknas då efter bl. a. den tid som går åt för arbetet. Den omständigheten att ersättningen bestäms på detta sätt vill utredningen inte ta till intäkt för att entreprenad inte skulle föreligga. En annan omständighet som har be­ tydelse är om arbetsåtagandet har gjorts efter ett anbudsförfarande, något som tyder på att entreprenad föreligger. »Egen verkstad». Den som driver rörelse med egen verkstad eller liknande som bas är enligt utredningen i regel att bedöma som självständig uppdrags­ tagare, när han åtar sig arbetsuppgifter som skall utföras utanför verkstaden. Det ter sig naturligt att räkna hans anställda som knutna till rörelsen och inte till en beställare. Utredningen betonar emellertid att företag ibland har egen verkstad men använder vissa arbetstagare för arbete som inte alls eller endast till mindre del har direkt anknytning till verkstadsrörelsen. Innehavet av verkstaden anser utredningen då sakna betydelse vid bedömning om självständighetsvillkoret är uppfyllt. Kriteriet »egen verkstad» har betydelse främst i nega­ tivt hänseende. Den som saknar ett egentligt företag som grund för sin verksamhet har ofta inte heller självständiga arbetsuppdrag. Han har inte organisation och resurser att ta på sig de arbetsuppgifter som är förbundna med entreprenad. Anställningstiden. Ett företag som har sina anställda i arbete hos andra företag kan enligt utredningen ha anställningsförhållandena ordnade an­ tingen så att anställningen mer eller mindre uttryckligen upphör när det be­ ställande företaget inte längre har användning för arbetstagaren, eller så att anställningen fortfar och arbetstagaren placeras på ett nytt arbetsställe. Den förstnämnda formen, som torde vara vanlig, utgör tecken på att uthyrnings­ verksamhet föreligger. Den anställde framstar inte som knuten till anslällningsföretaget och är, även om han under t. ex. ett år genom företaget har satts i arbete i flera perioder, under mellantiden i regel oförhindrad att ta andra arbeten. Utredningen påpekar avslutningsvis att självständigt arbetsuppdrag kan vara uteslutet på grund av det sätt på vilket arbetet är organiserat. God väg­ ledning vid gränsdragningen kan man få genom att se på hur verksamheten

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 25

är uppbyggd hos det företag som åtar sig ett arbete. För att det skall kunna utföra mer omfattande självständiga arbetsuppgifter fordras att det har vissa resurser. Det kan gälla ledningen på olika nivåer av arbetet och möj­ ligheterna att bedöma ett arbetsåtagande. Det kan också gälla tillgången på arbetskraft, maskiner och material. Permanens och viss fasthet i verksam­ heten är utmärkande för självständiga företag. Är verksamheten organiserad huvudsakligen för personaladministration och drivs verksamheten med till­ fällig arbetskraft i beställarens lokaler samt med maskiner och material som tillhandahålls av denne, har man anledning räkna med att företagets arbetsåtagande inte har självständig karaktär. Om det i sådant fall inte före­ ligger starka andra skäl för att företagets arbetsuppdrag är självständiga bör man enligt utredningen kunna utgå från att uthyrning föreligger. Det bör enligt utredningen ankomma på i första hand AMS att ge generella anvisningar och upplysningar i enskilda fall. Det finns vidare anledning att räkna med att man genom rikare rättspraxis i framtiden får bättre led­ ning för bedömning av lagens innebörd.

4.3 Synpunkter på uthyrningsverksamheten 4.3.1 Uthyrning av arbetskraft vid varven Förutsättningen för att sådan verksamhet som den de främmande före­ tagen bedriver vid varven skall kunna uppkomma är enligt utredningen svårigheter för varven att behålla redan anställda och att på vanliga vägar fylla behovet av arbetskraft. I ett mera balanserat läge skulle de främmande företagen sannolikt tvingas att upphöra med sin verksamhet. Det anser ut­ redningen utvecklingen vid Uddevallavarvet visa. Där försvann de främ­ mande företag som inte kan karakteriseras som specialföretag helt vid en tidpunkt då det var aktuellt att minska varvets arbetsstyrka. När rekry­ teringsbehov så småningom uppstod på nytt började de främmande före­ tagen ånyo att bli representerade vid varvet. Utredningen anser att de främmande företagen inte tillför arbetsmark­ naden någon arbetskraft och inte heller medverkar på något sätt, t. ex. genom utbildning, till att göra den arbetskraft som finns lämpad för de arbetsupp­ gifter som kommer i fråga. Tvärtom profiterar uthyrningsföretagen på den utbildning som varven svarar för, menar utredningen. Enligt vad utredningen anför har intresset för att avveckla den främmande arbetskraften understrukits starkt av företrädare för både arbetsgivare och arbetstagare. Företrädare för framför allt de stora Göteborgsvarven har emellertid uppfattningen att en avveckling skulle medföra produktionsstörningar. Behovet att kunna variera arbetarantalet med hänsyn till bl. a. reparationsverksamheten åberopas också. Utredningen finner dessa farhågor överdrivna. För det första planerar varven inte någon ökning av personalen

26 Kungl. Maj.ts proposition nr 166 år 1970

de närmaste åren. För det andra är det inte enbart nyrekryteringen som har betydelse för arbetskraftstillgången utan i lika hög grad varvens möjlig­ heter att behålla anställd arbetskraft. Varven har visat sig kunna rekrytera arbetskraft, dock inte i tillräcklig omfattning för att balansera den mycket stora avgången. Det förefaller därför utredningen angeläget att varven söker analysera orsakerna till den höga personalomsättningen och vidta åtgärder för att få ner avgången. Även en mindre nedgång i avgångsfrekvensen får uppenbarligen stor betydelse för varvens möjligheter att klara sig utan den främmande arbetskraften. Erfarenheter visar dessutom att det även i ett läge med påfallande stor efterfrågan på arbetskraft finns möjligheter att reducera personalen från de främmande företagen. Enligt utredningens uppfattning bör det av varven åberopade behovet att kunna variera arbetsstyrkans storlek kunna tillgodoses inom ramen för den egna arbetskraften. Avgången kommer nämligen sannolikt att även i fort­ sättningen bli så stor att personalen lätt kan anpassas till växlande behov. Teorin om behovet att anlita de främmande företagen för att snabbt kunna variera arbetsstyrkan motsägs enligt utredningen av att de främmande före­ tagens arbetsstyrka vid vissa varv har varit relativt konstant, medan varia­ tioner har förekommit inom den egna arbetsstyrkan. De anställda hos de främmande företagen har möjlighet att få bättre eko­ nomiskt utbyte av sitt arbete än arbetskraft med samma arbetsuppgifter som är anställd direkt av varven, påpekar utredningen. Anställningstryggheten vid främmande företag är emellertid ofta otillfredsställande. Möjligheterna Lill arbete beror helt av om företaget får uppdrag från varven. I ett läge med minskad efterfrågan på arbetskraft kan man enligt utredningen med säker­ het anta att dessa företags arbetare i första hand blir ställda utan arbete. I några fall regleras anställningsförhållandet genom kollektivavtal, upp­ lyser utredningen vidare. Anställda som inte har kollektivavtal kan ställas utanför de förmåner som kollektivavtal ger, t. ex. permitteringslön och grupplivförsäkring. Närvaron av de främmande företagens anställda vid varven vållar enligt utredningen irritation och misshälligheter. Varvets egna arbetare vet att det främmande företagets arbetare får ett bättre eko­ nomiskt utbyte av arbetet. Ofta görs det dessutom — med rätt eller orätt — gällande att de främmande företagens arbetare får de arbetsuppgifter som är mest lönsamma eller från andra synpunkter eftertraktade. De kan dess­ utom ofta utföra sitt arbete utan samma noggranna kontroll som varvets egna arbetare. De större och etablerade uthyrningsföretagen har efter vad utredningen anför i allmänhet skött sina åligganden gentemot de anställda. På marknaden har emellertid opererat en del mindre företag som inte har varit lika nog­ räknade. Det har uppgetts för utredningen att det har förekommit problem med dessa företags inbetalning av skatter och avgifter. 1 några fall sägs detta ha gått ut över de anställda.

Kungl. Maj. ts proposition nr 166 år 1970 27

Utredningen understryker avslutningsvis att uthyrningsföretagen inte tillhandahåller något speciellt kunnande eller tillför varven något annat än arbetskraft. Det framstår som stötande att företag utan några egentliga egna arbetsinsatser skall kunna profitera på varvens bristande förmåga att be­ hålla den egna arbetskraften och på den rådande knappheten på arbetskraft.

4.3.2 Ambulerande skrivbyråer Den del av behovet av tillfällig arbetskraft till kontor som täcks genom skrivbyråernas verksamhet uppger utredningen vara relativt liten. Utred­ ningen anser det möjligt att täcka detta behov på annat sätt. Det är enligt utredningens uppfattning inte dokumenterat att den service skrivbyråerna ger sina kunder genom att överta det administrativa be­ sväret med löneutbetalning in. m. innebär någon väsentlig rationalisering för kunderna. En skrivbyrås kostnader för administration, som måste inne­ fattas i det belopp kunden betalar, är knappast nämnvärt lägre än mot­ svarande kostnader hos kundföretag med rationell lönerutin. Kostnadsök­ ningen för arbetsgivaren blir — under förutsättning att skrivbyrån betalar gängse lön -— inte obetydlig. Skrivbyråerna har emellertid enligt utredningen ett försteg framför den offentliga arbetsförmedlingen genom att de kan göra ett urval bland de sökande och åta sig förmedlingsuppdrag endast för den arbetskraft som ter sig mest attraktiv från arbetsgivarsynpunkt. Den offentliga arbetsförmed­ lingen skall dessutom eftersträva att varje arbetssökande får det arbete som är lämpligast för honom . Den arbetskraft som förmedlas av skrivbyråerna har enligt vad utred­ ningen uppger en genomsnittlig årsarbetstid av 3—4 veckor. Enligt skriv­ byråerna önskar de arbetssökande inte arbeta längre tid än som kan er­ bjudas av byrån. Dessa uppgifter har utredningen inte fått bestyrkta och de motsägs av uppgifter från arbetsförmedlingen i Stockholm, dit skriv­ byråernas sökande inte sällan vänder sig, när byråerna inte kan anvisa lämpligt arbete eller arbete i önskad omfattning. En intressant skillnad när det gäller de genomsnittliga årsarbetstiderna föreligger gentemot organisationsförmedlingarnas personal, som har betydligt längre årsarbetstider. Urvalet anställningar som en skrivbyrå kan erbjuda är starkt begränsat, framhåller utredningen. De möjligheter till vidare utblick och alternativa lösningar som den offentliga arbetsförmedlingen erbjuder får den sökande inte genom skrivbyråerna. Endast den arbetskraft som kan anpassa sig till skrivbyråns önskemål och som skrivbyrån utan risk för missnöje från kundens sida kan anvisa kan påräkna anställning. De anställda har små möjligheter att hävda sina intressen i fråga om anställningsvillkoren. An­ ställningstidens längd bestäms för att i första hand tillgodose skrivbyråns och dess kunders intressen. Samtidigt bedömer utredningen att arbetsför­

28 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

medlingens arbete försvåras genom att en del av den bästa arbetskraften dras till byråerna utan att dessa har något ansvar för de mera svårplacerade sökandena. Utredningen avvisar bestämt det ibland framförda argumentet att skriv­ byråer med personaluthyrning i och för sig skulle kunna ge en mer personlig service åt den arbetssökande än vad som är möjligt inom den offentliga arbetsförmedlingen. Vid de mindre arbetsförmedlingsenheterna förvärvar förmedlingstjänstemännen minst lika god kännedom om sökande och ar­ betsgivare som personalen vid en skrivbyrå med personaluthyrning kan göra. Inom storstädernas centrala förmedlingar, där vikariatsförmedlingen för kontorspersonal ombesörjs av särskilda för ändamålet avdelade tjänstemän, får dessa betydande förtrogenhet med villkor och behov för de arbetsgivare och arbetssökande som mer regelbundet anlitar förmedlingens tjänster. Utredningen betonar att den offentliga förmedlingen svarar för andra yrkes­ gruppers behov av tillfälliga anställningar och att förmedlingen arbetar med ambitionen att ge all den service som behövs för att skaffa arbete åt den sökande. I den mån särskilda brister föreligger på kontorsområdet, kan detta mycket väl vara en följd av att förmedlingsarbetet inom denna sektor har försvårats genom uthyrningsfirmornas verksamhet. Enligt utredningens uppfattning finns inget belägg för av Svenska kontorsserviceförbundet framförda uppfattningen att den förmedling som utförs av de skrivbyråer som hyr ut arbetskraft inte skulle kunna tas över av arbetsförmedlingen och organisationsförmedlingarna med samma effektivitet och till en kost­ nad som i varje fall inte är högre än byråernas.

4.4 Påföljdsfrågornam.m. 4.4.1 Skälen för begränsningarna av enskild arbetsförmedling Risken för exploatering av arbetskraft torde, uppger utredningen, från början ha varit det starkaste skälet för en restriktiv lagstiftning i fråga om privat arbetsförmedling. I förarbetena till 1935 års lag kritiserades vissa avarter inom den dåtida kommissionärsverksamheten. Genom framväxandet av starka fackliga organisationer för de anställda har detta skäl successivt trätt i bakgrunden. Det innebär emellertid inte att alla risker för otillbörligt utnyttjande av arbetskraften har undanröjts. Inom vissa yrkesområden är arbetskraften organiserad i relativt ringa grad och saknar därför skyddet från en facklig organisation. Det gäller enligt utredningen t. ex. den personal skrivbyråerna anlitar i sin uthyrningsverksamhet. När det gäller uthyrningsverksamheten på varven föreligger enligt utred­ ningens bedömning i allmänhet inte problemet med att arbetskraften utnytt­ jas otillbörligt. Det har emellertid förekommit att arbetskraft som har rek­ ryterats i utlandet har fått sämre villkor än varvens egen personal. Risken

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 29

finns att sådan verksamhet ökar med den växande internationella rörlig­ heten hos arbetskraften. Den nackdelen med privat förmedling att arbetstagarna får sämre möj­ ligheter att tillgodogöra sig olika arbetsmarknadspolitiska medel är enligt utredningen uppenbar och behöver inte närmare utvecklas. Arbetsförmed­ lingen utgör kärnan i den organisation som bedömer behovet av och genom­ för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Mot denna bakgrund är det en allvarlig sak om det skulle uppkomma en vidsträckt privat förmedling av arbetskraft som splittrar och begränsar möjligheterna till effektiva åtgärder. Olaglig förmedling i form av uthyrning av arbetskraft innebär enligt ut­ redningen vissa särskilda problem. En utbredd uthyrningsverksamhet har visat sig kunna leda till störningar på arbetsplatserna genom att det uppstår motsättningar mellan olika grupper arbetstagare. Även från andra aspekter ter sig uthyrningen problematisk, bl. a. i fråga om arbetarskydd, anställ­ ningstrygghet och ekonomisk trygghet. De redovisade skälen understryker enligt utredningen vikten av att gäl­ lande inskränkningar i möjligheterna att bedriva privat arbetsförmedling verkligen upprätthålls. Erfarenheterna från andra länder anser utredningen dessutom ge vid handen att privat arbetsförmedling har visat sig kunna växa snabbt i omfattning med tendenser till desorganisation av arbetsmark­ naden som följd. I detta sammanhang framhåller utredningen att olaga ar­ betsförmedling förekommer inte bara inom varvsindustrin och beträffande viss kontorsservice utan också inom andra yrken och näringsgrenar, t. ex. inom annan verkstadsindustri än varven, inom skogsindustrin och beträf­ fande sådana yrkeskategorier som chaufförer. Svårigheten att dra en klar gräns mellan uthyrningsverksamhet och entreprenad förklarar enligt ut­ redningen endast till en mindre del problemets omfattning. Genom högsta domstolens avgöranden år 1962 har det sedan länge stått klart att den verksamhet skrivbyråerna bedriver med personal som arbetar hos och underordnas kunden är olaglig, erinrar utredningen. Trots detta fortsätter vissa skrivbyråer verksamheten i stort sett utan ändringar. När det gäller varven har det också sedan lång tid varit uppenbart att uthyr ningsföretagens verksamhet strider mot lagen. Utredningen anmärker att gränsdragningsproblemen mot entreprenad inte har rört sådana företag som har åtagit sig entreprenader i andra sammanhang utan i stort sett av­ sett endast företag som har ställt arbetskraft till förfogande utan att driva någon egentlig egen verksamhet. ÅMS försök genom bl. a. de riktlinjer som har dragits upp och biträtts av flera varv och deras organisationer att hindra uthyrningsverksamheten har enligt utredningen inte varit effektiva. Varven har fortsatt att hyra arbets­ kraft, något som utredningen anser inte i första hand hänga samman med problemet att dra en gräns för överenskommelsens räckvidd utan ha sin grund i att det har varit möjligt att utan sanktioner åsidosätta utfästelserna.

30 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

Den enda påföljd som finns är böter för verksamhetens utövare. Utdömda bötesstraff har i regel varit ringa. Dessa omständigheter har enligt ut­ redningen helt naturligt lett till att förseelser mot arbetsförmedlingslagen har betraktats som relativt bagatellartade av myndigheter och allmänhet. Intresset att beivra brott mot lagen har därför inte varit särskilt starkt. Det är inte orimligt att polis och åklagarmyndigheter, som ofta i utredningssammanhang tvingas att göra prioriteringar, anser det mindre angeläget att lägga ned arbete på att utreda brott, för vilket lagstiftaren inte har velat ålägga strängare straff än böter. Det anförda finner utredningen ge vid handen att en förutsättning för att lagstiftningen skall bli effektiv är utvidgning och/eller skärpning av sank­ tionerna. Härigenom markerar man att viss omvärdering av dessa brott är motiverad. Olaglig uthyrningsverksamhet av det slag som har förekommit måste ses som en allvarlig sak och inte som bagatellförseelse.

4.4.2 Sanktioner mot utövare av olaglig förmedling Utredningen anser att risken av bötesstraff uppenbarligen inte har varit nog för att avhålla från olaglig förmedling. Förtjänsterna på den olagliga verksamheten är av allt att döma ofta mycket goda. Böterna har kunnat tas som en obetydlig kostnadspost i verksamheten. Även om det har funnits anledning att befara högre bötesstraff vid fortsatt brottslig verksamhet har detta uppenbarligen inte bedömts som något större problem. Utredningen påpekar att det finns bara några få fall, då utövare av olaglig förmedling har dömts mer än en gång för sin olagliga verksamhet. Det är emellertid upp­ enbart att olaglig verksamhet ofta har fortsatt efter dom. Av olika skäl har lagföring sedan inte kommit till stånd. Mot bakgrund av bötesstraffets otillräcklighet har tanken väckts att fortsatt brottslig verksamhet skall beivras med vite. Utredningen anser att det är uppenbart att vissa fördelar är förenade med en vitessanktion. Vitet är inte som bötesstraffet maximerat. Dess storlek skall bestämmas så att man når syftet med föreläggandet. Därigenom kan det avpassas så att det inte ter sig ekonomiskt meningsfyllt. för utövaren av verksamheten att fortsätta den. Vitessanktionen kan alltså vid första betraktande te sig som ett mycket verksamt vapen. Sanktionsformen är emellertid enligt utredningen behäf­ tad med vissa svagheter. Det gäller dels nackdelar av allmän art, dels pro­ blem som hänger samman med komplikationer vid samordning av vite och straff. Vitessanktioner finns inom en mängd rättsområden. Utredningen fram­ håller att erfarenheterna inte är odelat positiva. Det har ofta visat sig att man har kunnat urholka verkningarna av vitesförläggande t. ex genom att fort­ sätta verksamhet med en annan innehavare. Ett annat sätt att komma undan vitessanktionen är att göra förändringar i verksamheten. Vitets effektivitet

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 31

försvagas dessutom av möjligheten att skaffa undan egendom innan ut­ dömt vite har tagits ut. Institutet har därför inte alltid fått önskvärd effek­ tivitet. En särskild komplikation med vitet som utredningen nämner är samord­ ningen med straffbestämmelserna. Vite som har utfästs för fortsatt brottslig verksamhet får karaktär av i förväg fixerat bötesstraff. Det kan därför knap­ past komma i fråga att utom utdömandet av vitet även döma till straff. Principiellt bör man undvika att för samma gärning döma till dubbla sank­ tioner. Godtar man principen att både straff och vite ej bör utdömas för samma gärning blir följden afl man får ställa upp en regel som vid kollision mellan dessa sanktioner utesluter en av dem. Det synes utredningen mest följdriktigt att en kollisionsregel utformas så att vitet och inte straff skall utdömas vid överträdelse av vitesförbud. Några betänkligheter beträffande en sådan regel hyser utredningen inte så länge straffen rör sig om endast böter, eftersom det ter sig ändamålslöst att döma till böter vid sidan av vite. Annorlunda ställer det sig om man anser det lämpligt att införa fängelse som påföljd för olaga arbetsförmedling. Fängelsestraffet skulle få sin främsta funktion vid fortsatt brottslighet. Följden av att fängelse införts i skalan skulle kunna bli att olika påföljder kom att följa på brott av sam­ ma typ. Vid fortsatt brottslighet skulle fängelse kunna ådömas, om vite inte var utsatt, men inte i fall då vite var utsatt. Denna konsekvens finner ut­ redningen inte acceptabel. Vid övervägande om skärpta sanktioner uppstår det därför ett val mellan å ena sidan att införa fängelse i skalan och å andra sidan att beivra brottsligheten med ekonomiska sanktioner i form av böter och vite. Utredningen har också övervägt andra möjligheter till kombination mellan vite och straff. Inom specialstraffrätten förekommer det i vissa fall att såväl vite som straff ådöms för samma gärning. Det är fall då man har ansett det nödvändigt att utrusta administrativ myndighet med påtryckningsmedel för alt genomdriva beslut. Ett system av detta slag tillämpat på den aktuella lagstiftningen skulle innebära att AMS fick befogenhet att vid äventyr av vite förbjuda olaglig verksamhet. En sådan ordning anser utredningen moti- *■ verad, om det fanns behov av att mycket snabbt kunna ingripa för att stoppa verksamhet. Problemen inom arbetsförmedlingslagens område synes inte vara av den arten att man bör ta de nackdelar som ett administrativt vite av detta slag skulle innebära. Utredningen pekar i detta sammanhang på risken för splittrad rättstillämpning, om såväl administrativa som allmänna dom­ stolar skulle pröva innebörden av olaglig arbetsförmedling. Utredningen summerar att valet synes stå mellan vite och fängelse. I relation till annan lagstiftning kan det inte med fog göras gällande att fängelse skulle innebära en för långt gående påföljd. I Danmark, Finland och Norge ingår frihets­ berövande påföljd i straffskalan för olaga arbetsförmedling, anför utred­ ningen.

32 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

Med hänsyn till de svagheter som är förenade med vitessanktionen anser utredningen fängelse vara att föredra. Det finns anledning att befara att ett system med enbart ekonomiska sanktioner kommer att visa sig ineffektivt. Utredningen föreslår därför att fängelse införs i straffskalan. Fängelse skall vara förbehållet grövre brott, i första hand vid upprepade brott mot lag­ stiftningen. Straffmaximum föreslås bestämmas till ett år. Ett införande av fängelsestraff inskärper enligt utredningen allvaret i överträdelse mot arbetsförmedlingslagen. Höjningen av straffmaximum bör också leda till att bötesstraffen skärps. Det är angeläget att man kommer bort från betraktelsesättet att brott mot lagen skulle vara mer eller mindre bagatellförseelser. I stället bör man inskärpa brottslighetens relativt allvar­ liga karaktär. Uthyrningsverksamhet av det slag och den omfattning som i dag förekommer på vissa yrkesområden är enligt utredningen oacceptabel. Verksamheten utövas i många fall i öppet trots mot gällande lagstiftning. Det finns alltså goda skäl för att införa fängelse i straffskalan. Utredningen betonar vidare att utdömande av fängelsestraff inte skall ses som en avlägsen teoretisk möjlighet. Visar det sig att man trots försök på annat sätt inte kan få slut på en olaglig förmedlingsverksamhet bör fängelse normalt användas. Vissa av de påpekanden som utredningen har gjort om ineffektiviteten i vitessanktionen säger utredningen ha sin tillämplighet även beträffande fängelse. Den som har blivit dömd för olaga arbetsförmedling kan försöka dra sig undan ansvar för fortsatt olovlig verksamhet genom att låta någon annan person utåt svara för den fortsatta verksamheten. Att komma till rätta med sådana fall är besvärligt. Utredningen framhåller att bestämmelserna om straff för medverkan till brott ger vissa möjligheter. Enligt allmänna specialstraffrättsliga principer blir medverkan till brott straffbar, om fäng­ else införs i straffskalan. Utredningen föreslår dessutom att maximistraffet för den som driver avgiftsfri förmedling utan att ha gjort vederbörlig anmälan härom till AMS höjs från 300 kr. till 500 kr.

4.4.3 Utvidgad straffbarhet I allmänhet förhåller det sig så, anför utredningen, att den som själv inte driver olaglig verksamhet utan endast begagnar sig därav inte straffas. Många exempel kan anföras härpå. Den som får gods transporterat genom ett företag som verkar i strid med bestämmelserna om yrkesmässig biltrafik straffas inte. Inte heller den som tar över bostad som har förmedlats i strid med gällande regler straffas. Den som köper spritdrycker i strid med be­ stämmelserna i rusdrycksförsäljningsförordningen straffas endast om an­ stiftan föreligger. Det finns enligt utredningen emellertid exempel på bestäm­ melser som innebär att den som utnyttjar viss verksamhet straffas. Ett så­ dant exempel är den tidigare gällande lagstiftningen om tillstånd till bygg-

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 33

nadsarbete. Vid överträdelse av reglerna kunde inte endast byggmästaren utan även den som hade beställt arbetet, byggherren, straffas. Utredningen finner vissa skäl tala för att sträcka ut straffansvaret enligt arbetsförmedlingslagen till den som utnyttjar olaglig arbetsförmedling. Det är nyttjaren som genom sin efterfrågan på arbetskraft ger upphov till den olagliga förmedlingen. Det kan anses befogat att även hans bristande lojali­ tet mot lagstiftningens intentioner i princip blir straffbelagd. Det är föga till­ talande att arbetsgivare medvetet begagnar sig av verksamhet som samhället fördömer. Enligt utredningens bedömning måste lagstiftningens effektivitet antas öka högst väsentligt om straff införs för dem som utnyttjar olaglig förmed­ lingsverksamhet. Främst gäller detta när man inte effektivt kan komma åt den som driver verksamheten. Det kan bero på att denne visar sig mindre mottaglig för straff eller att en bulvan ansvarar för verksamheten. Dess­ utom hänvisar utredningen till svårigheten att komma åt verksamhet som drivs av utländskt företag. Driver ett sådant företag uthyrningsverksamhet i Sverige kan det vara svårt att nå den ansvarige med straffrättslig påföljd. Även i sådana fall får ett straff för utnyttjaren av olagligt förmedlad arbets­ kraft direkt betydelse för möjligheterna att stoppa verksamheten. Straff för den som utnyttjar olaglig förmedling kan enligt utredningen motiveras också från solidaritetssynpunkter arbetsgivarna emellan. När det råder brist på arbetskraft kan arbetsgivare skaffa sig ett arbetskraftstillskott genom att utnyttja uthyrningsföretags tjänster. Härigenom dras en del av den arbetskraft som annars skulle finnas tillgänglig undan arbetsmarknaden och andra företag i branschen får sämre möjligheter att täcka sitt behov av arbetskraft. Utredningen föreslår alltså att även den som använder sig av olagligt för­ medlad arbetskraft skall kunna dömas till straff. Detta ställningstagande skall ses mot bakgrund av den risk som finns för att uthyrningsverksamhet sprider sig till andra näringsgrenar än där den förekommer f. n. Det synes utredningen lämpligt att straffskalan för nu ifrågavarande brott blir den­ samma som för olaga arbetsförmedling. Straffet föreslås alltså vara böter eller fängelse i högst ett år. Straffansvaret skall emellertid enligt förslaget begränsas till utnyttjande av arbetsförmedling i förvärvssyfte. Vidare anser utredningen det lämpligt att straffbestämmelserna utformas så att de kan användas selektivt. Straffet bör begränsas till allvarliga fall av överträdelser mot lagen. Beställare som under lång tid använder sig av olagligt uthyrd arbetskraft anses som sådana fall. Däremot finns det knap­ past anledning att straffa den som tillfälligt använder sig av olagligt uthyrd arbetskraft. Utredningen föreslår att den önskade begränsningen av straffbestämmel­ sernas räckvidd nås på olika sätt. För det första skall fordras uppsåt för att straffansvar skall föreligga. För det andra skall straffbestämmelsen kom- 3 -—Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 166

34 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

pletteras med föreskrifter att åtal inte får väckas utan anmälan av AMS. AMS med sin stora erfarenhet av dessa frågor kan därigenom styra utveck­ lingen så att man undgår stötande resultat och får effektivitet i lagstift­ ningen. När AMS får kännedom om förmedlingsverksamhet som är olaglig föranstaltar styrelsen om utredning av förhållandena. Visar det sig att miss­ tankarna har fog för sig skall AMS försöka påverka förmedlaren att upp­ höra med verksamheten, antingen genom hänvändelser till förmedlaren eller genom att arbetsgivaren förmås att avstå från arbetskraft förmedlad genom verksamheten. Utredningen menar att utsikterna att effektivt påverka arbets­ givare ökar om man kan peka på att de begår straffbar gärning. Utredningen förutsätter att denna ordning medför att åtalsanmälan inte kommer till stånd utan att förmedlaren har fått tillfälle att frivilligt avstå från den olagliga verksamheten. Med ett sådant system kommer man i huvudsak också ifrån de problem som kan vara förknippade med kravet på uppsåt hos den som använder arbetskraften. Denne känner i regel till de om­ ständigheter som föranleder att olaglig arbetsförmedling i förvärvssyfte föreligger. Skulle han i något avseende sakna kunskap om faktiska för­ hållanden av betydelse, kommer detta att avhjälpas genom kontakten med AMS. Till detta kommer att arbetskraftsutnyttjaren vid denna kontakt får del även av AMS:s rättsliga bedömning av verksamheten. Om den som utnyttjar arbetskraft är juridisk person, kommer det straff­ rättsliga ansvaret enligt utredningen att åvila företagsledningen, dvs. i princip styrelsen och verkställande direktören. För offentligrättsliga organ som bry­ ter mot bestämmelsen kommer ansvaret att ligga på den som leder verk­ samheten, dvs. arbetsföreståndaren.

4.4.4 Effektivare tillsyn I flera sammanhang uttalar utredningen att man inte kan komma till rätta med olaglig förmedlingsverksamhet enbart genom införande av skärpta sanktioner. Utredningen anlägger därför synpunkter på vilka ytterligare åt­ gärder som bör övervägas. Erfarenheterna från de senaste åren visar enligt utredningen vikten av att AMS förfogar över tillräckligt med personal för det många gånger be­ svärliga utredningsarbete som måste utföras. Utredningen räknar med att AMS kommer att aktualisera denna fråga. För att lagen skall fungera effektivt fordras att AMS lämnar bistånd till polis- och åklagarmyndigheter, anför utredningen. Dessa myndigheter, som relativt sällan har anledning att syssla med lagstiftningen, har inte alltid de nödvändiga specialkunskaperna. Man bör därför överväga om inte AMS — utom att biträda i de enskilda fallen — bör samarbeta med andra myndig­ heter för att genom kursverksamhet eller på annat sätt informera exempel­ vis polisens utredningspersonal om de problem som är förbundna med tilllämpningen av lagen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 35

1.4.5 Samarbete med arbetsmarknadens parter m. m.

Såväl arbetsgivarnas som arbetstagarnas organisationer har tagit avstånd från den olagliga arbetsförmedlingen, framhåller utredningen. AMS bör i samråd med dessa organisationer överväga vilka ytterligare åtgärder som behover vidtas för att sprida upplysning om lagens innehåll till berörda par­ ter, främst arbetsgivarna. Särskilt angeläget finner utredningen detta vara om utredningens förslag att utsträcka det straffrättsliga ansvaret till arbets­ givare som använder olagligt förmedlad arbetskraft genomförs. Utredningen erinrar om sina uttalanden i det föregående att det kan vara svårt att komma åt maskerad uthyrningsverksamhet och att det ibland kan finnas anledning att ifrågasätta lämpligheten av viss som entreprenad klas­ sad verksamhet som står uthyrning nära. Enligt utredningen är det i viss män andra synpunkter än de som ligger bakom arbetsförmedlingslagen som aktualiseras i sammanhanget. Det gäller bl. a. ansvarsförhållanden och rela­ tioner mellan olika enskilda arbetstagare samt förhållandena mellan olika grupper av arbetstagare på arbetsplatserna. Parterna på arbetsmarknaden bär stort ansvar för utvecklingen och det bör enligt utredningen inte ute­ slutas att man genom överenskommelser försöker komma till rätta med problem som rör omfattningen och sättet för användande av främmande arbetskraft inom företagen. För varvsindustrins vidkommande erinrar utredningen om en tanke som har väckts om inrättande av en särskild arbetskraftspool. Denna fråga anser utredningen i första hand ankomma på arbetsmarknadsparterna att ta upp. Slutligen framhåller utredningen att statsmakterna har anledning att av ekonomiska skäl intressera sig för uthyrningsverksamheten. Särskilt pekar utredningen på det stöd som i form av statliga kreditgarantier m. m. utgår Lill varvsnäringen.

4.5 Reservationer och särskilt yttrande I en reservation till utredningens förslag framhåller ledamoten Lindeborg, att en förutsättning för en meningsfull översyn av arbetsförmedlingslagen måste vara att en klarare gränsdragning mellan uthyrning och entreprenad skapas. Utredningens synpunkter på bl. a. arbetsförmedlingsbegreppet och olika former av uthyrningsverksamhet är inte tillräckligt djuplodande för att åstadkomma önskvärd klarhet. Risk föreligger att entreprenadförfaran­ det, som är en rationell och önskvärd anordning för stora delar av närings­ livet, i viss utsträckning kan komma att stämplas som olaga arbetsförmed­ ling. En sådan konsekvens bör undvikas. Frågan om straffskärpning och utvidgning av ansvarsbestämmelserna bör därför anstå tills gränsfrågorna utretts så grundligt att utredningen kan mynna ut i förslag till ändrad för­ fattningstext. I övrigt delar Lindeborg utredningens uppfattning att straffet för olaga

36 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

arbetsförmedling i förvärvssyfte bör skärpas. Skärpningen bör emellertid stå i rimlig proportion till brottets karaktär så att den förankras i allmän­ hetens rättsmedvetande. Straffet för olaga arbetsförmedling i förvärvs­ syfte bör därför bestämmas till böter eller fängelse i högst sex månader. I fråga om straffansvar för den som uppsåtligen använder arbetskraft som har förmedlats olagligt anser Lindeborg, att utredningens uppfattning av straffets preventiva effekt förefaller överdriven. Det är vanskligt att så länge lagen inte är klarare ålägga arbetsgivare, som söker arbetskraft, allt­ för kvalificerad bevakning av en medkontrahents verksamhet. Kravet på uppsåt ger inte arbetsgivaren tillräckligt rättsskydd i den angivna situa­ tionen. Detta gäller även om straffansvar kan komma i fråga endast i fla­ granta fall och efter anmälan av AMS. Om en utvidgning av personkretsen trots angivna betänkligheter anses motiverad, bör straffsanktionen stanna vid böter. Ledamoten Stiernstedt anser i en reservation att straffskalan för den som använder olagligt förmedlad arbetskraft bör innehålla endast böter. De s. k. ambulerande skrivbyråerna bar, enligt vad ledamoten Fredriks­ son anför i ett särskilt yttrande, fyllt en funktion. Skall denna verksamhet genom skärpta sanktioner och effektivare övervakning av tillsynsmyndig­ heten bringas att upphöra, bör därför garantier ges att den offentliga ar­ betsförmedlingen får resurser att svara för bättre och mer differentierad förmedlingsservice när det gäller korttidsvikariat inom kontorssektorn. Ut­ redningen borde därför samtidigt som den föreslår skärpta sanktioner ha redovisat sin bedömning av vilka resursförstärkningar som den offentliga förmedlingen behöver. Detta hade enligt Fredrikssons mening varit möjligt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 37

5. Remissyttrandena

5.1 Remissinstansernas inställning i stort Flertalet remissinstanser godtar utredningens uttalanden om vilka fakto­ rer som bör tilläggas betydelse vid gränsdragningen mellan uthyrnings­ verksamhet, dvs. arbetsförmedling, och entreprenad. En majoritet delar också utredningens uppfattning i fråga om svårigheterna att dra en for­ mell gräns i detta avseende. Åtskilliga av dessa remissinstanser förordar emellertid att utredningen överväger denna fråga ytterligare med sikte på att åstadkomma en klarare gränsdragning. Förslaget att höja straffmaximum för olaga arbetsförmedling tillstyrks eller lämnas utan erinran av RÅ, överåklagaren i Malmö, länsåklagarmgniigheten i Älvsborgs län, hovrätten för Västra Sverige, riksförsäkringsver­ ket, statskontoret, handelskamrarna i Göteborg, Borås och Karlstad, majori­ teten i AMS:s stgrelse, Svenska kommunförbundet, LO, Svenska byggnads­ arbetareförbundet, Svenska fabriksarbetareförbundet, Svenska metallindu­ striarbetareförbundet, Svenska musikerförbundet, Svenska skogsarbetare­ förbundet, Svenska träindustriarbetareförbundet, SAF, Svenska skrivbyråoch kontorstrgckeriförbundet, Sveriges verkstadsförening, SHIO, Mekaniska verkstäders riksförbund, Sveriges industriförbund och TCO. Förslaget avstyrks på denna punkt av överåklagaren i Stockholm, länsåklagarmyndigheten i Västernorrlands och Jämtlands län, kommerskolle­ gium, handelskamrarna i Stockholm, Norrköping, Visbg, Malmö, Örebro och Luleå, minoriteten i AMS.s styrelse, Svenska kontorsserviceförbundet, Sveriges varvsindustriförening och SACO. Dessa remissinstanser anser i allmänhet att frågan om höjning av straffmaximum bör övervägas först när gränsen mellan arbetsförmedling och entreprenad har klarlagts ytterligare. De remissinstanser som tillstyrker höjning av straff maximum ansluter sig i regel också till förslaget att vidga straffbarheten. Undantagna är SAF, Sveriges verkstadsförening och Sveriges industriförbund, vilka i likhet med de remissinstanser som avstyrker ändring av straffskalan är negativa till utvidgning av straffansvaret. Svenska kommunförbundet uttalar sig inte i denna del.

5.2 Gränsdragningen mellan uthyrningsverksamhet och entreprenad De remissinstanser som uttalar sig om utredningens kartläggning av vilka faktorer som bör inverka på gränsdragningen mellan uthyrningsverksamhet och entreprenad delar i allmänhet utredningens uppfattningar. Enligt majoriteten i AMS:s styrelse utgör utredningens överväganden i anslutningen till kartläggningen värdefulla bidrag till belysning av gräns-

38 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

dragningsproblemet och kommer att bli till god vägledning vid framtida bedömningar. Statskontoret har samma uppfattning. Statskontoret påpek&r emellertid att utvecklingen mot ökat personalinflytande över arbetsförhål­ landen och över arbetets utförande torde minska skillnaderna mellan an­ ställningsavtal och uppdragsavtal. Anställda kommer att i växande utsträck­ ning få bestämda och avgränsade arbetsuppgifter. De anställda torde kom­ ma att få större inflytande på valet av medhjälpare. Vidare kan nya lönefor­ mer komma att minska denna faktors värde när det gäller att skilja mellan anställnings- och uppdragsavtal. Också Svenska byggnadsarbetareförbundet understryker det värdefulla i utredningens kartläggning. Förbundet hävdar emellertid i motsats till ut­ redningen att uppdragsavtal i princip skall anses föreligga endast om ar­ betsuppgiften är avgränsad och utförs självständigt, arbetet kan överlåtas på annan, det inte föreligger hinder att utföra motsvarande arbete för and­ ra, arbetet sker med användande av uppdragstagarens maskiner, material och verktyg, uppdragstagaren på eget ansvar anlitar medhjälpare samt ve­ derlaget för arbetsprestationen är helt beroende av verksamhetens ekonomis­ ka resultat. Samtliga dessa omständigheter skall föreligga. Dessutom ifråga­ sätter förbundet om man inte som villkor bör ställa upp att arbetsgivaren skall betala skatt och ATP-avgifter för de anställda. Statskontoret och LO framhåller att de verkliga förhållandena vid an­ vändandet av arbetskraften måste vara avgörande vid bedömningen av samt­ liga omständigheter. Några remissinstanser är kritiska mot utredningens belysning av gränsdragningsfrågan. Sålunda önskar SHIO och Mekaniska verkstäders riksför­ bund klarare och mera koncis skrivning i gränsdragningsfrågan. Avgränsningarna i utredningens förslag är så diffusa att de inbjuder mindre nog­ räknade personer till fortsatt uthyrning av arbetskraft. Svenska kontorsserviccförbundet anser att de faktorer som enligt utred­ ningen skall vara avgörande för om uppdragsavtal föreligger inte är känne­ tecknande. Uppdrag kan t. ex. utan överenskommelse överlåtas på annan. Det är vidare en påtaglig överdrift att säga att uppdragstagaren själv be­ stämmer sättet för arbetets utförande, arbetstid och arbetsplats. Det är inte riktigt att vederlaget för arbetsprestationen är helt beroende av verksam­ hetens ekonomiska resultat. Uppdragstagarens tjänster torde nämligen vanligen debiteras per timma. Inte heller fordras att yrkesutövarens arbets­ uppgift är avgränsad och att den utförs självständigt för att entreprenad skall föreligga. Förbundet pekar på flera yrkesområden, bl. a. dataservice, revision på enklare nivå och varjehanda distribution och transporter, där man med utredningens betraktelsesätt skulle säga att företag hyr ut sin arbetskraft. Det föreligger enligt handelskammaren i Norrköping med utredningens betraktelsesätt risk för att vissa i och för sig önskvärda former av entre­

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 39

prenad kan komma att stämplas som olaga arbetsförmedling. Också lxandelskamrarna i Göteborg, Borås och Karlstad understryker vikten av att man inte genom snäv tillämpning av arbetsförmedlingslagen hindrar eller törsvårar den utveckling mot ökad entreprenadverksamhet som förekom­ mer inom svenskt näringsliv. Handelskammaren i Malmö förutsätter att det även i fortsättningen skall vara lagligt att utnyttja konsulttjänster, låna ut arbetskraft mellan företag vid ojämn arbetsbelastning och tillfälligt engage­ ra ritare från ingenjör sbyrå. I fråga om möjligheten att dra formell gräns mellan vad som är uthyr­ ning av arbetskraft och vad som är entreprenad anser statskontoret och LO i likhet med utredningen att det inte är möjligt att i lagen införa en fast skiljelinje. Enligt statskontoret skulle detta kunna få till följd att uthyr­ ningsverksamhet maskeras till entreprenad. Detta kan, säger båda dessa i emissinstanser, förhindras om myndigheterna kan anpassa bedömningen till de förändringar som betingas av omständigheterna. TCO och majorite­ ten i AMS:s stgrelse har ingen erinran mot utredningens ställningstagan­ de men framhåller, att det kan medföra vissa svårigheter i tillämpningen att inte ha en gräns. Enligt AMS är det emellertid av värde att utredningen definierat arbetsförmedling som verksamhet som går ut på att samman­ föra arbetsgivare och arbetstagare i syfte att de skall ingå avtal om anställ­ ning. Det är dessutom flera remissinstanser som utan att anlägga några syn­ punkter på utredningens ställningstagande inte heller framför någon in­ vändning mot det. Detta gäller bl. a. Svenska byggnadsarbetareförbundet, Svenska fabriksarbetareförbundet och Svenska metallindustriarbetareför­ bundet. Åtskilliga remissinstanser finner det vara en brist att utredningen inte har kunnat dra en uttrycklig gräns mellan uthyrningsverksamhet och en­ treprenad. Gränsdragningsfrågan bör övervägas ytterligare, menar RÅ och överåkla­ garen i Stockholm. Utredningen bör i sitt fortsatta arbete ånyo undersöka om det inte är möjligt att förtydliga lagen. Ett förtydligande skulle bidra till att göra lagen mera lätthanterlig för de tillämpande myndigheterna och därmed göra den effektivare. I flera remissyttranden framhävs att det från rättssäkerhetssynpunkt är önskvärt att man försöker åstadkomma en klarare författningsreglerad avgränsning, särskilt om man avser alt höja straffmaximum. Eftersom avsik­ ten är att uppnå effektivare efterlevnad av lagen bör man enligt hovrätten för t ästra Sverige försöka utforma en klart preciserad lagbestämmelse. Hovrätten anser att uthyrning föreligger, när arbetskraftsbeställaren får led­ ning över arbetskraften på i huvudsak samma sätt som gäller för anställda. Eu oklar bestämmelse kan ofta leda till frikännande dom. Mot denna bak­ grund förordar hovrätten liksom kommerskollegium att gränsdragnings-

40 Kungl. Maj:ts proposition nr i66 år 1970

frågan utreds ytterligare så att en klar gräns kan fixeras i författningstext, trots att snabba förändringar bl. a. på arbetsmarknaden kan göra att en sådan gränsdragning snart blir inaktuell. Samma inställning har SAF, Sve­ riges industriförbund, Sveriges varvsindustriförening, flertalet hörda han­ delskammare och SACO. Enligt Svenska kontorsserviceförbundet torde det inte vara svårt att klarlägga begreppen uppdrag och uppdragstagare.

5.3 Synpunkter på uthyrningsverksamheten

5.3.1 Allmänt om förmedling Ingen remissinstans gör några invändningar mot utredningens uttalanden om betydelsen av den offentliga arbetsförmedlingen. 1 några yttranden un­ derstryks den vikt denna förmedling har. Sålunda framhålls i yttrandet från LO att arbetsförmedlingen utgör eu av hörnstenarna inom arbetsmarknads­ politiken. Den offentliga förmedlingen är en förutsättning för ett samlat grepp över arbetsmarknadspolitiken och dess utveckling. Endast den offent­ liga förmedlingen kan erbjuda en bred överblick över arbetsmöjligheter och service i form av arbetsmarknadspolitiska medel. Även Svenska träindustri­ arbetareförbundet poängterar att den offentliga förmedlingen utgör kärnan i den organisation som bedömer behovet av och genomför de arbetsmark­ nadspolitiska åtgärderna. Kvinnliga kontoristföreningen i Stockholm har iakttagit en ökande efter­ frågan från arbetsgivarnas sida på korttidsarbetskraft och från arbetstagar­ nas sida på tillfälliga anställningar (t. ex. från studerande, pensionärer, småbarnsmödrar och äldre friställda). Föreningen anser därför att förmed­ ling av denna arbetskraft bör underlättas. Detta skulle kunna ske genom bl. a. en friare dispensgivning till icke offentliga förmedlingar. LO och majoriteten i AMS:s styrelse uttalar sin anslutning till den i ut­ redningens direktiv givna förutsättningen aLt förmedling i förvärvssyfte inte heller i fortsättningen skall vara tillåten. Förmedling i förvärvssyfte är oacceptabel ur den enskilde arbetstagarens synvinkel. Ingen skall behöva avstå något av sin arbetsförtjänst för att få arbete. LO finner ingen anled­ ning att ställa skrivbyråernas uthyrningsverksamhet utanför arbetsförmed­ lingslagen och hänvisar till den avvisande hållning som LO intog till 1966 års utredningsförslag. Även Svenska skogsarbetareförbundet anser att sam­ hällets avvisande hållning mot arbetsförmedling i vinstsyfte är starkt moti­ verad av hänsyn till arbetstagarens intressen. En sådan förmedling medför enligt förbundet stora risker för otillbörligt utnyttjande av arbetskraften. SACO framhåller att denna förmedling försvårar det samlade grepp över arbetsmarknadspolitiken varom arbetsmarknadens parter är ense. Den nu redovisade inställningen kommer till uttryck i flera andra remiss­ yttranden, bl. a. i yttrandet från TCO. I en del yttranden förordas, i flera fall med stöd av en utförlig argumen-

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 41

lation, alt förslaget i 1966 års promemoria om den ambulerande skrivbyråverksamheten genomförs. Sålunda säger kommerskollegium, handelskamrarna i Malmö, Örebro och Luleå, SAF, Sveriges industriförbund, Svenska kontorsservicefÖrbundct och Sveriges verkstadsförening att kontorsarbetskraften bör undantas från förbudet mot arbetsförmedling i vinstsyfte i en­ lighet med 1966 års utredningsförslag. Frågan om skrivbyråernas undan­ tagande från arbetsförmedlingslagen bör enligt handelskamrarna i Norrkö f in9, Göteborg, Borås och Karlstad åter aktualiseras. Garantier för att skriv­ byråerna driver sin verksamhet i linje med samhällets intentioner kan en­ ligt handelskamrarna i Stockholm och Visbg skapas genom någon form av auktorisation. Även Svenska kommunförbundet anser att ett auktorisationsförfarande bör kunna övervägas. Förbundet framhåller att grundsatsen att privat arbetsförmedling i förvärvssyfte inte skall förekomma skall upprätt­ hållas. Det bör emellertid övervägas att införa möjlighet att ge dispens till skrivbyråer som uppfyller de krav som samhället kan ställa på deras verk­ samhet från olika synpunkter. De föreskrifter för skrivbyråernas verksam­ het som nyligen har givits i Danmark kan enligt förbundets uppfattning tjäna som grund för att undersöka möjligheterna att i Sverige övergångs­ vis reglera förhållandena på ett i princip likartat sätt.

5.3.2 Uthyrning av arbetskraft vid varven De remissinstanser som uttalar sig om uthyrningsverksamheten vid var­ ven instämmer i huvudsak i utredningens synpunkter på nackdelarna med denna verksamhet. Till dessa remissinstanser hör bl. a. kommerskollegium, majoriteten i AMS.s styrelse, LO och TCO. Flera remissinstanser betonar att uthyrningsverksamheten drivs i former som är stötande från arbetsmarknadspolitisk, ekonomisk och social syn­ punkt. Sålunda anförs i yttrandet från Svenska skogsarbetareförbundet att den som söker arbete hos ett uthyrningsföretag inte får del av det ekono­ miska stöd som samhället ger till arbetslösa, t. ex. i form av starthjälp och flyttningsbidrag. Inte heller garanterar uthyrningsföretagen sin personal samma arbetstrygghet som andra varvsarbetare har, t. ex. vid skador i ar­ betet. Handelskamrarna i Stockholm, Visby och Malmö påpekar att den främmande arbetskraften medför ökade lönekostnader för varven, bl. a. genom olika traktamentskonstruktioner. Även Mekaniska verkstäders riks­ förbund och SHIO tar upp frågan om den främmande arbetskraftens löner och framhåller att uthyrningsverksamheten på vissa orter medför onormala lönenivåer med överrörlighet på arbetsplatserna som följd. Detta gäller framför allt under perioder med översysselsättning. Enligt vad TCO anför har den uthyrda arbetskraften andra anställningsförhållanden än de ordina­ rie arbetstagarna. Viktiga sociala förmåner saknas. Riksförsäkringsverket uppger att den som driver utlåning av arbetskraft anses som arbetsgivare för arbetskraften och är skyldig att erlägga arbets­

42 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

givaravgift enligt lagen om allmän försäkring. Försäkringsdomstolen har enligt vad verket upplyser intagit samma ståndpunkt. Särskilda problem uppstår emellertid enligt verket i fråga om utländska företag. Om utländskt företag inte driver verksamhet från fast driftställe här i landet, fastställs pensionsgrundande inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Det på­ verkar enligt verket inte pensionsrätten för den anställde, men arbetsgiva­ ren är inte skyldig att betala arbetsgivaravgift utan den anställde får göra del. Även om lönen innehåller kompensation härför anser verket att det är en betydande olägenhet för den anställde att han inte får avgiften betald av arbetsgivaren. Även statskontoret påtalar denna olägenhet. Sveriges varvsindustriförening hävdar, att utredningen inte har beaktat några av de främsta orsakerna till att varven anlitar främmande arbets­ kraft. Eu orsak är strukturomvandlingen som är en följd av utvecklingen mot större fartyg. Denna omvandling har ändrat relationerna mellan yrkes­ grupperna och medfört ökat behov av viss arbetskraft. Tillfredsställande tillgång på svetsare och plåtslagare är dessutom en förutsättning för full sysselsättning inom utrustningssektorerna där medelåldern ofta är hög. Uthyrningsföretagen tillhandahåller de svetsare och plåtslagare som behövs. En annan orsak är att den normala frånvarofrekvensen har stigit från 6— 8 % till 15—30 %, något som ökar behovet av tillfällig arbetskraft. I några remissyttranden görs smärre invändningar mot utredningens syn­ punkter på uthyrningsverksamheten. Handelskamrarna i Malmö, Göteborg, Borås och Karlstad samt Sveriges varvsindustriförening anser att uthyr­ ningsföretagen i viss utsträckning tillför arbetsmarknaden arbetskraft ge­ nom att engagera arbetstagare utomlands. I anledning av utredningens upp­ gift att den ökade lönekostnaden motsvarar varvens ränteförluster uppger föreningen att merkostnaden uppgår till endast 10 % av räntedifferensen.

5.3.3 Ambulerande skrivbyråer Utredningens uttalanden om nackdelarna med den ambulerande skriv­ byråverksamheten betonas av LO, som hänvisar till sitt remissyttrande över 1966 års utredningsförslag. Vid detta tillfälle framhöll LO att betydande balansbrister kommer att finnas på arbetsmarknaden i fråga om olika nä­ ringsgrenar, yrkesmässigt och framför allt geografiskt. Bristen på balans kan medföra undersysselsättning och arbetslöshetsöar mitt i ett samhälle som i övrigt har full sysselsättning och på vissa platser brist på arbetskraft. En sådan utveckling, som medför problem för den enskilde arbetstagaren, kräver betydande insatser av samhället i syfte att underlätta och stimulera en långsiktig omställning och att göra punktinsatser i akuta arbetslöshets­ situationer. Behovet av ett enhetligt kontaktorgan förstärks, när allt större resurser skall samordnas. Enligt LO:s mening är arbetsförmedlingen rygg­ raden i denna verksamhet. Den bör inte handläggas av privata byråer med kommersiellt syfte utan av den offentliga förmedlingen. Svenska skogsar­

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

betareförbundet anlägger samma synpunkter på uthyrning inom kontorsområdet som på uthyrning av varvsarbetare. TCO stryker under att den olagliga verksamheten försvårar eller förhindrar för den offentliga arbets­ förmedlingen att uppfylla de arbetsmarknadspolitiska mål som statsmakter­ na har satt upp. Krfarenheter från andra länder visar att desorganisationstendenser inom den offentliga arbetsförmedlingen inträder, när uthyrnings­ verksamhet blir mer omfattande. De privata förmedlingarna ägnar sig åt de lättare förmedlingsfallen medan de svårplacerade hänvisas till den of­ fentliga förmedlingen. Detta påverkar arbetsförmedlingens anseende hos både arbetsgivare och arbetstagare. Utredningens synpunkter lämnas ulan erinran av bl. a. majoriteten i AMS:s styrelse, Svenska byggnadsarbetare­ förbundet, Svenska fabriksarbetareförbundet och Svenska metallindustriarbetareförbundet. Svenska skrivbyrå- och kontorstryckeriförbundet och SHIO visar på för­ delar med att anlita skrivbyråernas tjänster. Vare sig det gäller stationära arbetsuppgifter eller uthyrning av arbetskraft utan förvärvssyfte kan be­ ställaren få uppdrag utfört inom viss tid utan att anställa arbetskraft eller tillgripa dyr övertid. Några remissinstanser ställer sig allmänt positiva till uthyrningsverk­ samheten inom kontorsområdet. Kommerskollegium, de handelskamrar som bär yttrat sig, SAF och Sveriges industriförbund hänvisar bl. a. till sina resp. remissyttranden över 1966 års utredningsförslag. Organisationerna uttalade där alt det är både företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt rationellt alt tjänster av det slag som skrivbyråerna erbjuder i sin ambulerande verk­ samhet kan tillhandahållas på ett smidigt sätt. Företag eller myndigheter betungas inte i onödan med administrativt arbete i form av anställningsprocedurer eller med att fastställa anställningsvillkor och ombesörja diverse arbetsgivaruppgifter m. in. Kommerskollegium och handelskamrarna fram­ höll bl. a. att byråerna på ett betydligt bättre sätt än den offentliga arbets­ förmedlingen kunde tillgodose myndigheters och företags behov av tillfällig kontorspersonal. Härtill kom att de till skillnad från den offentliga förmed­ lingen kunde bespara inhyraren åtskilliga administrativa göromål. Dess­ utom påpekades hur väl byråerna fungerade. De synpunkter på skrivbyråverksamheten som nu har lagts fram av utredningen ger inte kommerskollegium anledning att frångå sina tidigare synpunkter, snarare har kollegiets ytterligare erfarenheter stärkt intrycken av byråernas värdefulla verksam­ het, yttrar kollegiet. Handelskamrarna i Stockholm och Norrköping anser att den arbetskraft som förmedlas genom uthyrningsföretagen är sådan att den ulan skrivbyråernas effektiva förmedling inte skulle ha samma möjligheter att komma ut i förvärvslivet. Handelskammaren i Malmö kan inte finna att förekomsten av skrivbyråer medför några olägenheter för vare sig arbets­ tagare eller inhyrare. Enligt SHIO och Mekaniska verkstäders riksförbund tillhandahåller skrivbyråerna vikariatsservice av hög klass. I sitt utförliga remissyttrande bestrider Svenska kontorsserviceförbundct

44 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

att förbundets medlemmar numera driver olaglig uthyrning av arbetskraft, dvs. vikariatsförmedling. Förbundet bestrider också utredningens påstående att det karakteristiska för verksamheten vid de skrivbyråer som hyr ut per­ sonal är att de ställer arbetskraft till förfogande för en kund för arbete i dennes lokaler och under dennes arbetsledning. Enligt förbundet finns det behov av skrivbyråernas serviceverksamhet på kontorsområdet. Det är näm­ ligen dokumenterat att denna service innebär väsentlig rationalisering för kunderna. I fråga om den offentliga arbetsförmedlingens begränsningar framhåller förbundet, att endast genom kontorsföretagens service kan så­ dana sysslor bli utförda som anställningsintervjuer, betygsgranskning samt prov, träning och kortvarig utbildning på kontorsmaskiner, instruktioner till den anställde, genomgång av den anställdes önskemål, uppföljning av att den anställde blir väl behandlad, utbetalning av löner oavsett uppdragets resultat eller kreditrisker, innehållande och redovisning av preliminära skat­ ter, utbetalning av semesterersättning och sociala arbetsgivaravgifter, in­ givande av kontrolluppgifter och utfärdande av betyg. Det föreligger ett starkt intresse och förståelse från förbundets sida för de anställdas behov av trygghet och valfrihet. Förbundets medlemmar strävar efter att vara goda arbetsgivare och några av dem har blivit medlemmar i SAF. Arbetstagarna föredrar att arbeta på skrivbyråföretag bl. a. därför att de slipper vissa besvär och har skrivbyråns stöd. Skrivbyråföretagets anställda har dessutom löner som ligger vida över arbetsmarknadsstatistikens kvinnolåglöner i vårt land. Utredningens uppgifter om anställningstidens längd är felaktiga. Vanlig uppsägningstid gäller men den anställde har frihet att avböja nya uppdrag. Byråerna utövar arbetsledning genom att övervaka dels att den anställde sysselsätts i avtalade sysslor, dels att den anställde sköter sig väl. Avstäng­ ning av personal som inte sköter sig förekommer endast i undantagsfall. Utredningen saknar underlag för påståendet att skrivbyråerna kan erbjuda endast ett starkt begränsat urval av anställningar. Förslagets internationella aspekter måste beaktas. AMS uppger att Svenska kontorsserviceförbundet i skrivelse i april i år har anmält att förbundets årsmöte har beslutat undersöka möjligheterna att starta och med tillstånd av AMS driva en egen organisationsförmedling.

5.4 Påföljdsfrågor m. m. 5.4.1 Sanktioner mot utövare av olaglig förmedling Förslaget att införa fängelse i straffskalan för den som driver olaglig för­ medlingsverksamhet tillstyrks eller lämnas utan erinran av RÅ, överåkla­ garen i Malmö, länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län, hovrätten för Västra Sverige, riksförsäkringsverket, statskontoret, majoriteten i AMS:s styrelse, Svenska kommunförbundet, LO, Svenska byggnadsarbetareförbundet, Svens­

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 45

ko fabriksarbetareförbundet, Svenska metallindustriarbetareförbundet, Svenska musikerförbundet, Svenska skogsarbetareförbundet, Svenska trä­ industriarbetareförbundet, TCO, SAF, Sveriges industriförbund, handelskamrarna i Göteborg, Borås och Karlstad, Svenska skrivbyrå- och kontorstryckeriförbundet, Sveriges verkstadsförening, SHIO och Mekaniska verk­ städers riksförbund. Hovrätten för Västra Sverige anser dock att det inte finns anledning att ändra straffskalan för den som driver arbetsförmedling mot självkostnadsersättning utan tillstånd. Flera av dessa remissinstanser, bl. a. RA, statskontoret och LO, fram­ håller att det klart framgår av utredningens promemoria att efterlevnaden av bestämmelserna i arbetsförmedlingslagen inte är tillfredsställande. En­ ligt RÅ är åtgärder nödvändiga för att antalet överträdelser skall nedbringas. Införande av frihetsstraff verkar avhållande och kommer att resultera i minskat antal förseelser. En följd av höjt straffmaximum blir också att med­ verkan till brott blir straffbart. Motsvarande synpunkter anlägger LO och majoriteten i AMS:s styrelse. Styrelsemajoriteten tillägger att införandet av möjlighet att döma till frihetsstraff torde vara enda sättet att effektivt hindra uthyrningsverksamheten. Med hänsyn till de olägenheter från socialförsäkringssynpunkt som före­ ligger för arbetstagare anställda i utländska företag som driver uthyrnings­ verksamhet är det enligt riksförsäkringsverket angeläget att den olagliga förmedlingen bemöts med effektiva sanktionsmedel. Höjning av straffmaximum understryker enligt TCO att olaga arbetsförmedling inte är en bagatell­ förseelse. SAF, Sveriges industriförbund och Sveriges verkstadsförening hy­ ser inga betänkligheter mot att fängelse införs i straffskalan för grava fall. Kritiska till förslaget att ändra straffskalan för olaga förmedling ställer sig överåklagaren i Stockholm, länsåklagarmyndigheten i Västernorrlands och Jämtlands län, kommerskollegium, minoriteten i AMS.s styrelse, SACO, handelskamrarna i Stockholm, Norrköping, Visby, Malmö, Örebro och Luleå, Svenska kontorsserviceförbundct och Sveriges varvsindustriförening. Dessa remissinstanser avstyrker att ändring av straffmaximum genomförs, innan utredningens samlade förslag föreligger. Vid det fortsatta utredningsarbetet kan det allmännas resurser och möjligheterna att i författningstext klarare definiera den olagliga verksamheten ytterligare belysas. Enligt kommers­ kollegium synes ändrat straffmaximum vara motiverat från allmän laglydnadssynpunkt. Frågan bör emellertid anstå tills gränsdragningsproblemet har utretts så grundligt att förslag kan läggas fram till författnings­ ändring. Även överåklagaren i Stockholm framhåller att det är tvivelaktigt att forcera fram en skärpt straffskala, innan utredningens väsentligaste uppgifter har slutförts. Några av de nämnda remissinstanserna, bl. a. läns­ åklagarmyndigheten i Väsiernorrlands och Jämtlands län och handelskam­ maren i Stockholm förordar att straffskalan skärps först om rättelse inte kan nås med andra medel. Flera remissinstanser nämner som sådana medel fri­

46 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

villiga åtgärder från arbetsgivare och arbetstagare, effektivare tillsyn och effektivare offentlig förmedling. De remissinstanser som ställer sig positiva till straffskärpning har ingen erinran mot förslaget att straffmaximum bestäms till fängelse ett år. Enda undantaget är hovrätten för Västra Sverige. Hovrätten anser att straffmaxi­ mum inte bör sättas högre än fängelse sex månader. Även några av de re­ missinstanser som förordar att straffskalan inte skärps f. n., nämligen länsåklagarmgndighelen i Västernorrlands och Jämtlands län samt handelskamrarna i Malmö och Örebro, menar att, om straffskalan ändras, straff­ maximum bör bestämmas till fängelse i högst sex månader. Denna skärp­ ning torde vara tillräcklig för att den olagliga förmedlingen skall kunna be­ kämpas på ett effektivt sätt. Enligt Mekaniska verkstäders riksförbund kan det verka betänkligt med ett så högt straffmaximum som fängelse ett år. De rigorösa villkor som gäller för utdömande av sådant straff garanterar enligt förbundet att endast de som systematiskt åsidosätter gällande lag kan komma i fråga för sådant straff. Majoriteten i AMS.s styrelse anmärker att utredningen inte har uttalat sig om huruvida domstolarna vid grövre brott skall döma till fängelsestraff. I avsaknad av uttalande torde relativt grova brott första gången komma all leda till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Det finns inget att invända mot detta. De remissinstanser som uttalar sig i frågan om vitesföreläggande godtar ut­ redningens avvisande hållning. Majoriteten i AMS.s styrelse stöder sig i sitt ställningstagande på de mindre positiva erfarenheter som man har av vitets användning vid överträdelser av 1943 års byggnadstillståndslagstiftning.

5.4.2 Utvidgad straffbarhet En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot att straffansvar införs för den som uppsåtligen använder arbetskraft som ställts till förfogande genom arbetsförmedling i förvärvssyfte. Till dessa remissinstanser hör RÅ, överåklagaren i Malmö, länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län, hovrätten för Västra Sverige, riksförsäkringsverket, stats­ kontoret, majoriteten i AMS.s styrelse, LO, Svenska byggnadsarbetareför­ bundet, Svenska fabriksarbetareförbundet, Svenska metallindustriarbetare­ förbundet, Svenska skogsarbetareförbundet, Svenska träindustriarbetare­ förbundet, TCO, handelskamrarna i Göteborg, Borås och Karlstad, Svenska skrivbyrå- och kontors tryckeriförbundet, SHIO och Mekaniska verkstäders riksförbund. Majoriteten i AMS:s styrelse vill dessutom gå ett steg längre och införa straffansvar även för utnyttjare, som hade skälig anledning att anta att den som används förmedlats olagligt. Detta motiveras med bl. a. att den praktiska

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 47

effekten av utvidgningen blir större och att bevissvårigheterna kominer att reduceras. Det senare får stor betydelse för AMS. RÄ erinrar om att den som endast begagnar sig av olaglig verksamhet i regel inte straffas enligt svensk rätt. Det finns goda skäl att som huvudregel hålla fast vid denna princip. Straffsanktion bör i dessa fall tillgripas endast om starka skäl föreligger för det. I likhet med utredningen anser RÅ att det är betydelsefullt att skapa bättre efterlevnad av arbetsförmedlingslagen. Ett straffhot mot den som använder olovligt förmedlad arbetskraft skulle ha god effekt. Utredningens förslag har dessutom försetts med betydande be­ gränsningar. Endast uppsåtliga brott skall vara straffbara och åtal får väckas endast efter anmälan från AMS. Med hänsyn härtill vill RÅ inte motsätta sig utvidgning av straffansvaret i enlighet med utredningens förslag. Över­ åklagaren i Malmö anser att åtalsanmälningar inte torde bli så vanliga. LO och statskontoret pekar i likhet med RÅ på de begränsningar som förslaget är försett med och anser att rättssäkerheten härigenom är tillgodosedd. Även hovrätten för Västra Sverige understryker att de skäl som utred­ ningen har anfört för utvidgning av straffansvaret väger tungt. Straff bör dock komma i fråga endast vid grava fall av överträdelser mot lagen. Vid tillämpning av 2 kap. 4 § brottsbalken kan enligt hovrättens mening uthyr­ ningsverksamhet som bedrivs i utlandet för att ställa arbetskraft till för­ fogande i Sverige anses begången i Sverige. Om denna bedömning är fel­ aktig torde lagens näringspolitiska karaktär medföra att den inte kan tilllämpas på gärningar begångna utanför Sverige. Överåklagaren i Malmö, Svenska skrivbyrå- och kontorstryckeriförbundet och SHIO finner utvidgningen vara ett lämpligt medel för att bättre komma till rätta med den arbetsförmedling som drivs i Sverige av utländska företag. Utredningen borde ha övervägt att införa straff även för den som låter sig förmedlas illegalt, yttrar statskontoret. Statskontoret påpekar, liksom också länsåklagarmyndigheten i Våsternorrlands och Jämtlands län att sam­ ma skäl som åberopas som stöd för att straffa den som använder olagligt förmedlad arbetskraft också gäller för den som låter sig förmedlas av olag­ lig förmedling. En minoritet av remissinstanserna anser att straff inte bör komma i fråga för den som använder olagligt förmedlad arbetskraft. Sålunda avstyrks för­ slaget i denna del av minoriteten i AMS.s styrelse, kommerskollegium, över­ åklagaren i Stockholm, länsåklagarmyndigheten i Våsternorrlands och Jämt­ lands län, SAF, Sveriges industriförbund, handelskamrarna i Stockholm, Norrköping, Visby, Malmö, Örebro och Luleå, Svenska kontorsserviceförbundel, Sveriges verkstadsförening och SACO. SAF, Sveriges industriförbund och Sveriges verkstadsförening motiverar sitt avstyrkande med att straffbestämmelsen är mycket diskutabel från rättssäkerhetssynpunkt, eftersom den brottsliga gärningen inte har defini­ erats i lagen. De begränsningar som finns i form av krav på uppsåt och

48 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

åtalsanmälan från AMS är inte tillräckligt rättsskydd. Dessutom påpekas att ett höjt straffmaximum för förmedlaren kommer att medföra en automa­ tisk prevention för den som utnyttjar olagligt förmedlad arbetskraft. Utvid­ gat straffansvar kan inte tillstyrkas, förrän lagen har tillförts en tydlig de­ finition av olaga arbetsförmedling och erfarenheter av effekten av höjt straffmaximum för förmedlaren finns. Överåklagaren i Stockholm finner det tvivelaktigt att forcera fram en utvidgning av straffansvaret, innan ut­ redningens väsentliga uppgifter har slutförts. Enligt läns åklag ar myndigheten i Västernorrlands och Jämtlands län har de skäl som har anförts för avsteg från principen att inte straffa den som begagnar sig av olaglig verk­ samhet inte sådan tyngd att man bör utvidga straffansvaret i förevarande fall. Det torde försvåra uppdagandet av förmedlarens brott, om också den som anlitar arbetskraft kriminaliseras. Svenska kontorsserviceförbundet befarar att en utvidgning av straffan­ svaret kommer att innebära allvarligt avbräck även för lojala skrivbyråföretag och i allt fall för den kontorsserviceverksamhet som förbundets med­ lemmar bedriver. Av de remissinstanser som godtar förslaget att straffansvaret utvidgas är det endast hovrätten för Västra Sverige, läns åklag ar myndighet en i Älvsborgs län, Svenska skrivbyrå- och kontorstryckeriförbundet och SHIO som erinrar mot det föreslagna maximistraffet ett års fängelse. Åklagarmyndigheten an­ ser att straffet bör stanna vid böter. De övriga stannar för ett straffmaximum på sex månaders fängelse. Även några av de remissinstanser som avstyrker utvidgning, nämligen handelskammaren i Örebro och Svenska kontorsserviceförbundet, uttalar sig om straffet. Om straff skall införas förordar de att det skall bestämmas till böter. Beträffande utnyttjare som hade skälig anledning anta att den som an­ vändes förmedlats olagligt föreslår majoriteten i AMS.s styrelse att straffet skall vara böter eller fängelse i högst sex månader. Vid ringa brott föreslås straffrihet.

5.5 Övriga frågor Flera remissinstanser tar upp frågan om den offentliga förmedlingens resurser. De remissinstanser som yttrar sig i denna del framhåller att det är angeläget att den offentliga förmedlingen får tillräckliga resurser. Sålunda anför majoriteten i AMS:s styrelse att uthyrningsföretagen på varvs- och kontorssidan f. n. är konkurrenskraftiga med den offentliga för­ medlingen och att de därför har en marknad. Eftersom uthyrningsverksam­ heten är olämplig, är det angeläget att den offentliga förmedlingen får så­ dana resurser att den blir helt överlägsen uthyrningsföretagen. Även TCO anser att de uthyrningsföretag som finns bör kunna elimineras genom effek­ tiv konkurrens från den offentliga förmedlingen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

Hovratten för Västra Sverige, LO, Svenska skogsarbetareförbundet, Sveri­ ges varvsindustriförening och SHIO anser att förmedlingen bör förstärkas i fråga om formedling av arbetskraft till varven. Dessutom är det angelägel att en översyn gors av utbildningsresurserna på detta område. Varven är intresserade av att med arbetsmarknadsmyndigheternas hjälp utreda frågan om upprattande av en särskild arbetskraftspool, säger Sveriges varvsindu­ stri! orening. BL a. TCO och Svenska kontorsserviceförbundet har uppfattningen att den offentliga arbetsförmedlingen och de tillåtna organisationsförmedlingarna ungerar otillfredsställande och har för små resurser för förmedling av den kontorsarbetskraft som hyrs ut av skrivbyråer. Uthyrningen är emellertid enligt 1 CO av begransad omfattning och täcker ett behov av tillfällig arbets­ kraft till kontor i främst storstadsområdena. Organisationsförmedlingarna bör enligt Svenska skrivbyrå- och kontorstryckeriförbundet klara av behovet av vikariatsservice på kontor sområde t. Dessutom bör den offentliga förmedlingen och organisationsförmedlingarna vunna ta över den förmedling som drivs av uthyrningsföretag till en kost­ nad som i varje fall inte är högre än nuvarande kostnader. Motsatt upp­ fattning har Svenska kontorsserviceförbundet, som menar att den offentliga förmedlingen inte kan ta över skrivbyråernas service utan kostnadskrävande investeringar. Inte heller kommerskollegium bedömer den offentliga förmedlingens resurser som tillräckliga. Den ambulerande skrivbyråverksamheten bör en­ ligt kollegiet undantas från lagen tills den offentliga förmedlingen har fått sadana resurser att den på ett någorlunda jämförbart sätt kan fullfölja ifrå­ gavarande förmedlingsservice. SACO framhåller, att om arbetsförmedlingen for kontorssektorn byggs ut på ett ändamålsenligt sätt, den arbetskraft som uthyrningsverksamheten därefter kan tillföra arbetsmarknaden torde vara obetydlig. Nagra remissinstanser framhåller att det är angeläget att AMS:s resurser förstärks. Till dem hör majoriteten i AMS.s styrelse, som påpekar att effek­ tiviteten i tillsynen över arbetsförmedlingslagens efterlevnad delvis är be­ tingad av den personal som ställs till förfogande för ändamålet. Ärenden om tillsyn handläggs inom kanslibyråns juridisk-administrativa sektion. Två extra tjänstemän i inspektörsställning är sedan någon tid anställda för ut­ redningsarbete i ärenden om uthyrning av arbetskraft på varvs- och kontorsområdena. ..I frå§a om AMS :s samarbete med andra myndigheter uttalar RÅ, att AMS bor lamna bistånd till polis- och åklagarmyndigheter. En viss specialutbild­ ning pa området for polis och åklagare är önskvärd och skulle bidra till ytterligare effektivering av lagstiftningen. Majoriteten i AMS:s styrelse fram­ håller att polis- och åklagarmyndigheternas bristande kännedom om arbetsformedhngslagstiftningen har sin naturliga förklaring i att frågor om denna 4 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 166

50 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 lagstiftnings tillämpning inte har tilldragit sig större uppmärksamhet av dessa myndigheter. AMS är beredd att undersöka, om och på vilket satt det av utredningen åsyftade samarbetet med andra myndigheter — t. ex. R a och rikspolisstyrelsen — lämpligast skall kunna ske. LO och Svenska metallindustriarbetareförbundet understryker angelägen­ heten av god informations- och upplysningsverksamhet. LO förutsätter att samarbete utvecklas mellan AMS och arbetstagarnas organisationer.

Kungl. Maj.ts proposition nr 166 år 1970 51

6. Departementschefen

6.1 Allmänna synpunkter Arbetsmarknadspolitiken i vårt land bygger bl. a. på förutsättningen att det finns en offentlig avgiftsfri arbetsförmedling som skall kunna täcka förmedlingsbehovet på alla yrkesområden. De medel som står till förfogande för att vi skall kunna nå de arbetsmarknadspolitiska målen är i regel knutna till den offentliga arbetsförmedlingen. Själva förmedlingsverksamheten omfat­ tar även yrkesvägledning och arbetsvärd. I förmedlingsarbetet bedöms dess­ utom behovet av arbetsmarknadsutbildning, och den statliga bidragsgivningen i form av utbildningsbidrag, flyttningsbidrag, näringshjälp till handi­ kappade in. in. har den offentliga arbetsförmedlingen som bas. Det är bl. a. mot denna bakgrund uppenbart att det ligger i såväl samhällets som den en­ skildes intresse att den offentliga förmedlingen omfattar huvuddelen av ar­ betsmarknaden. Åtskilliga åtgärder har inte minst under senare år vidtagits för att öka den offentliga förmedlingens effektivitet. Jag kan i detta avseen­ de hänvisa till bl. a. den redovisning härför som jag har lämnat i prop. 1970: 1 (bil. 13 s. 64). Enskild förmedling får i viss utsträckning förekomma vid sidan av den offentliga. Enligt arbetsförmedlingslagen är det tillåtet för enskild att be­ driva arbetsförmedling avgiftsfritt. Härför krävs endast formell anmälan till AMS. Också avgiftskrävande enskild arbetsförmedling får förekomma enligt arbetsförmedlingslagen. Men lagen gör två viktiga begränsningar. Dels får avgiften inte vara högre än att den täcker kostnaderna för förmedlingen, dvs. den får inte innefatta vinst för förmedlaren. Dels får avgiftskrävande enskild förmedling inte bedrivas av enskild person. För avgiftskrävande för­ medling krävs tillstånd av AMS, som då prövar bl. a. förmedlingsavgiftens storlek. Tillstånd ges vanligen bara till sammanslutning av arbetsgivare eller arbetstagare och brukar därför kallas organisationsförmedling. Sådan för­ medling förekommer f. n. i fråga om bl. a. musiker och artister samt kon­ torspersonal. I fråga om både avgiftsfri och avgiftskrävande enskild arbetsförmedling kan AMS meddela de föreskrifter som behövs bl. a. för samordning av denna förmedling med den offentliga förmedlingen. Hur denna samordning lämp­ ligen bör utformas för framtiden utreds f. n. av utredningen angående ar­ betsförmedling inom vissa yrkesområden m. m. Som framgår av vad jag nyss har sagt är arbetsförmedling i förvärvssyfte förbjuden i vårt land. Förbudet infördes i och med att arbetsförmedlingsla- 4* — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 sand. Nr 166

52 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

gen trädde i kraft den 1 januari 1936 och grundade sig på en ILO-konvention från år 1933 som Sverige hade ratificerat. Konventionen medgav emellertid att enskild förmedling i vinstsyfte som bedrevs före ratificeringen fortsattes under en övergångstid. Med stöd av detta medgivande föreskrevs i övergångs­ bestämmelser till lagen att sådan förmedling av bl. a. musiker och artister fick fortgå viss tid. Denna tid förlängdes sedan i flera omgångar men upp­ hörde slutligt vid utgången av år 1967. 1933 års ILO-konvention ersattes år 1949 av en ny ILO-konvention (nr 96) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Även denna konvention — i de delar som Sverige har antagit —förbjuder arbetsförmedling i vinstsyfte. Från denna huvudprincip får avvi­ kelse undantagvis ske men bara i fråga om noggrant bestämda personkate­ gorier för vilka tillfredsställande offentlig arbetsförmedling inte kan anord­ nas. År 1966 föreslog utredningen för översyn av arbetsförmedlingslagen att arbetsförmedling i vinstsyfte skulle under vissa förutsättningar medges i fråga om kontorspersonal för korttidsanställning. Vid remissbehandlingen av förslaget ställde sig flertalet remissinstanser positiva, men förslaget av­ styrktes av bl. a. de två största löntagarorganisationerna. Det är enligt min mening oförenligt med samhällets ansvar för den en­ skildes rätt till arbete att samhället tillåter att någon bereder sig vinst på att förmedla arbete åt andra. I den mån arbetsgivare eller arbetstagare an­ ser att det finns behov av sådan särskild service i anslutning till arbetsför­ medlingen som den offentliga förmedlingen inte kan eller bör ombesörja, står det deras organisationer fritt att efter anmälan till eller tillstånd av AMS anordna enskild förmedling kostnadsfritt eller mot självkostnadser­ sättning. Med hänsyn härtill kan knappast göras gällande att det skulle fin­ nas ett trängande behov att öppna möjlighet till enskild förmedling i för­ värvssyfte. Av dessa skäl angav jag vid min hemställan om bemyndigande att tillkalla sakkunniga för att utreda arbetsförmedlingen inom vissa yrkes­ områden m. nr., att en utgångspunkt för utredningsarbetet skulle vara att enskild förmedling i förvärvssyfte inte skall tillåtas och att förmedling mot självkostnadsersättning inte får anförtros enskild person. Detta ställnings­ tagande har godtagits av årets riksdag. Med anledning av motioner med yr­ kanden att ambulerande skrivbyråer skulle undantas från förbudet mot ar­ betsförmedling i förvärvssyfte förklarade sig sålunda andra lagutskottet i sitt av riksdagen godkända utlåtande (1970: 19) dela den uppfattning som jag gav uttryck åt i samband med min nyss nämnda hemställan och avstyrk­ te därför motionsyrkandena. Trots det gällande förbudet förekommer vinstsyftande verksamhet som domstolarna har funnit vara att bedöma som arbetsförmedling enligt ar­ betsförmedlingslagen. Det gäller främst arbetskraft för varvsindustrin och kontorsarbetskraft. Nuvarande lagstiftning har visat sig vara mindre effek­ tiv för att hindra denna förmedlingsverksamhet. Utredningen angående ar­

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 53

betsförmedling inom vissa yrkesområden m. m. — som gör en allmän över­ syn av den offentliga arbetsförmedlingen för musiker och artister och inom andra yrkesområden, där särskilda krav kan behöva ställas på förmedlingsarbetet — fick därför uppdraget att med förtur framför övriga utrednings­ uppgifter lägga fram förslag till åtgärder för att höja lagstiftningens effek­ tivitet. I sin nu avgivna promemoria med förslag till sådana åtgärder tar ut­ redningen upp tre huvudfrågor, nämligen dels gränsdragningen mellan ar­ betsförmedling och uppdragsverksamhet, dels straffet för olaga arbetsför­ medling, dels utvidgning av det straffbara området att avse också den som använder arbetskraft som har förmedlats genom vinstsyftande förmedling.

6.2. Gränsdragningen mellan arbetsförmedling och uppdragsverksamhet Arbetsförmedlingslagen innehåller inte någon allmän definition av vad som ar arbetsförmedling. Däremot regleras den speciella form för sådan för­ medling som innebär att avtal träffas mellan utövaren av verksamhet för arbetsanskaffning och arbetssökande om anställning av den arbetssökande hos verksamhetens utövare eller av utövaren hos arbetssökanden. Sådan verksamhet skall anses som arbetsförmedling om det framgår av omständigheteina att det huvudsakliga syltet med anställningen är förmedling av arbete åt arbetssökanden. Det är tillämpningen av denna bestämmelse som tilldrar sig särskilt intresse i detta sammanhang. Problemet är närmast att avgöra när det föreligger s. k. uthyrning av arbetskraft, dvs. arbetsförmed­ ling, och när fråga är om uppdragsverksamhet, dvs. entreprenad. Att denna gränsdragning ibland kan erbjuda svårigheter visar den redovisning som jag på grundval av utredningens uppgifter har lämnat i det föregående för ut­ hyrningen av arbetskraft till varven och den s. k. ambulerande skrivbyrå­ verksamheten (3.4 och 3.5). Särskilt med hänsyn till att överträdelse av arbetsförmedlingslagens be­ stämmelser är straffbar är det som flera remissinstanser har strukit under önskvärt att det framgår av lagen vad som är att anse som arbetsförmedling. Viss ledning kan man indirekt få av den nyss angivna specialregeln. Den tar visserligen sikte på särskilda former av förmedling men den ger samtidigt vid handen att bl. a. verksamhet vars huvudsakliga syfte är att anskaffa arbete åt en arbetssökande är att anse som arbetsförmedling enligt lagen. I vilka former förmedlingen sker saknar alltså betydelse i och för sig. Att special­ regeln tar sikte på vissa bestämda förmedlingsformer hänger samman med att man, när regeln infördes, ville klarlägga tidigare osäkerhet om hur just dessa former för anskaffning av arbete skulle bedömas. I likhet med några remissinstanser delar jag utredningens uppfattning att det knappast är möjligt att i lag uttömmande ange vilka former av verk­ samhet som skall bedömas som arbetsförmedling. Ett väsentligt skäl för denna ståndpunkt är den principiella avtalsfrihet som råder i vårt land i

54 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

fråga om utformningen av rättsförhållandena mellan parter. Man torde alltså som hittills få nöja sig med att definiera arbetsförmedling med ut­ gångspunkt i verksamhetens huvudsakliga syfte. Det får sedan ankomma på de tillämpande myndigheterna, ytterst domstolarna, att med ledning av de faktiska förhållandena i varje särskilt fall avgöra, när verksamhet har detta huvudsakliga syfte. Denna lagstiftningsteknik på det straffrättsliga om­ rådet kan sägas vara mindre tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Den är emellertid betingad av verklighetens mångfald och förändring och används på andra områden än det här aktuella. Jag vill vidare särskilt be­ tona uttalandena av utredningen och bl. a. statskontoret, att de svårbedöm­ bara fallen ofta är sådana, då reell arbetsförmedlingsverksamhet maskeras i andra former, och att dylik verksamhet lätt kan anpassas så att den faller utanför en definition av vilka verksamhetsformer som skall anses vara ar­ betsförmedling. Tillämpningen av den förut nämnda specialregeln är ett exempel på detta. Mot denna bakgrund skulle kunna övervägas att ersätta specialregeln med en generell regel, som knyter an uteslutande till det hu­ vudsakliga syftet att anskaffa arbete åt arbetssökande eller arbetskraft åt arbetsgivare. Med hänsyn till den osäkerhet en sådan ändring kan föranleda på längre sikt i fråga om de i specialregeln åsyftade förmedlingsformerna är jag emellertid inte beredd att förorda denna lösning. Arbetsförmedling kan alltså vara för handen oberoende av hur arbets­ sökande, förmedlare och arbetsgivare formellt har bestämt rättsförhållandet mellan sig. Till ledning för tillämpningen har utredningen angett en rad faktorer, som enligt utredningens mening har betydelse för gränsdragningen mellan arbetsförmedling och entreprenad, dvs. den gränsdragning som har visat sig svårast vid arbetsförmedlingslagens tillämpning. Utredningens syn­ punkter i detta avseende har jag redovisat utförligt i det föregående (4.2) och jag hänvisar till denna redovisning. De flesta remissinstanser som har gått närmare in på vad utredningen har anfört har i det väsentliga instämt i utredningens bedömningar. Också enligt min mening bör utredningens ut­ talanden kunna ge värdefull ledning för den ifrågavarande gränsdragningen. Men jag vill i likhet med utredningen stryka under, att samma omständig­ heter kan ha olikartad betydelse inom skilda yrkesområden. Man måste alltså vid bedömningen ställa alla omständigheter tillsammantagna i rela­ tion till förhållandena inom det yrkesområde där den prövade verksam­ heten äger rum. AMS utövar tillsyn över enskild arbetsförmedling. Åtal för olaga arbets­ förmedling kommer i allmänhet till stånd efter anmälan från AMS. Innan anmälan sker, får den som driver förmedlingen genomgående tillfälle att frivilligt inom viss tid avveckla verksamheten. Denna ordning innebär prin­ cipiellt att åtal behöver väckas endast när verksamhetens utövare ifråga­ sätter riktigheten i AMS:s bedömning av verksamhetens karaktär. Häri ligger viss garanti från rättssäkerhetssynpunkt och den stärks efter hand

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 är 1970 55

som vi, som jag har anledning att förmoda, får en rikare rättspraxis på detta område.

6.3 Sanktioner mot utövare av olaglig arbetsförmedling Straffet för den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling mot ersätt­ ning är enligt arbetsförmedlingslagen dagsböter. Straffbestämmelsen om­ fattar både arbetsförmedling, som utövas i förvärvssyfte och alltså är för­ bjuden, och arbetsförmedling som sker mot självkostnadsersättning men utan tillstånd. Det finns enligt min mening goda skäl att i fråga om påfölj­ den göra skillnad mellan dessa olika typer av förmedling. Det har sålunda varken i detta lagstiftningsärende eller i andra sammanhang gjorts gällande att lagens föreskrifter om tillstånd för förmedling mot självkostnadsersättning åsidosätts i märkbar man. Däremot har utredningen gjort sannolikt att förbudet mot arbetsförmedling i förvärvssyfte överträds i betydande ut­ sträckning. I all synnerhet gäller detta förmedling av arbetskraft till varven. Men också i fråga om kontorsarbetskraft synes det i inte så ringa utsträck­ ning förekomma vinstsyftande förmedlingsverksamhet i former som dom­ stolarna har bedömt som arbetsförmedling. I viss mån torde dessa förhål­ landen på kontorsområdet ha sin grund i den osäkerhet om det framtida rättsläget som har rått sedan utredningen för översyn av arbetsförmedlings­ lagen avgav sitt förslag år 1966. Denna osäkerhet är emellertid numera un­ danröjd, bl. a. genom ställningstagandet av årets riksdag. Jag är ense med utredningen och en majoritet av remissinstanserna om att man beträffande vinstsyftande arbetsförmedling bör överväga mer verk­ ningsfulla påföljder för att hindra att sådan förmedling fortgår och breder ut sig. Däremot anser jag att det inte f. n. finns anledning att skärpa på­ följden för den som utan tillstånd utövar arbetsförmedling mot självkost­ nadsersättning. Som utredningen framhåller har ekonomiska sanktioner i form av bötes­ straff visat sig vara ineffektiva för att hindra arbetsförmedling i förvärvs­ syfte. Det mest näraliggande skälet härför är naturligtvis att dylik verksam­ het ger så gott ekonomiskt utbyte att ett bötesstraff har ringa betydelse. Ett bidragande skäl kan också tänkas vara att, som utredningen antyder, den förhållandevis ringa påföljden kan ha medfört att brottet betraktas som ganska bagatellartat och att utredning om sådant brott därför får stå till­ baka för utredningar om andra, med hänsyn till påföljden grövre brottsliga förfaranden. Båda dessa skäl röjs undan om man som utredningen föreslår för in fängelse i straffskalan. Därigenom blir dessutom medverkan till brottet straffbar enligt allmänna specialstraffrättsliga principer. Detta inne­ bär ökade möjligheter att hindra fortsatt verksamhet av den som har dömts för olaglig arbetsförmedling i förvärvssyfte och som fortsätter verksam­ heten med annan person som formell utövare. På grund av det anförda före­

56 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

slår jag i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser att straffet för arbetsförmedling i förvärvssyfte bestäms till dagsböter eller fängelse. En­ ligt utredningsförslaget skall straffmaximum vara fängelse ett år. Syftet med straffskärpningen tillgodoses enligt min mening om straffmaximum sätts till fängelse sex månader. Fängelse som påföljd för arbetsförmedling i förvärvssyfte är avsett för grövre fall, i första hand fortsatt sådan verksamhet. Utredningen har över­ vägt om man vid upprepad dylik brottslighet i stället för eller jämte straff kunde använda vite för att stoppa verksamheten. Utredningen hyser dock, liksom de remissinstanser som har yttrat sig i frågan, starka betänkligheter mot att vite används i detta sammanhang med hänsyn till dels mindre god effektivitet, dels vissa komplikationer vid användning parallellt med straff. Jag delar utredningens synpunkter i detta avseende.

6.4 Utvidgad straffbarhet Enligt nuvarande bestämmelser i arbetsförmedlingslagen är det bara den som utövar olaglig arbetsförmedlingsverksamhet som kan straffas, däremot inte den som utnyttjar den olagliga förmedlingen, dvs. arbetsgivare och arbetssökande. Utredningen har övervägt om inte, utom utövaren, även den som använder arbetskraft som har förmedlats olagligt bör kunna straffas. Övervägandena har begränsats till utnyttjande av arbetsförmedling som sker i förvärvssyfte. Enligt utredningens mening är det i sådana fall inte obefogat att straffbelägga också nyttjarens bristande lojalitet mot lag­ stiftningens intentioner. En sådan åtgärd skulle höja lagstiftningens effek­ tivitet avsevärt. På grund härav föreslår utredningen att den som använder arbetstagare som har förmedlats genom arbetsförmedling i förvärvssyfte skall kunna straffas. Förslaget har godtagits av flertalet remissinstanser, bl. a. RÅ och den hörda hovrätten. Enligt svensk rätt straffas i allmänhet inte den som begagnar sig av olaglig verksamhet. Undantag från denna huvudprincip bör komma i fråga bara om det finns starka skäl för det. I detta hänseende vill jag peka på fram­ för allt att den effektivering av lagstiftningen mot utövare av vinstsyftande arbetsförmedling i Sverige som jag har föreslagit kan väntas medföra att sådan förmedlingsverksamhet beträffande anställning här förläggs utom­ lands. Redan f. n. förekommer detta i fråga om varvsarbetskraft. Jag anser att detta och övriga skäl som utredningen har anfört utgör tillräcklig grund att införa straff även för den som använder sig av arbetskraft som ställs till förfogande genom arbetsförmedling i förvärvssyfte. Vid remissbehandlingen har viss tvekan yppats om brott mot förbudet att bedriva arbetsförmedling i förvärvssyfte kan anses begånget i Sverige, när förmedlingen visserligen avser anställning i Sverige men bedrivs i utlandet. Hovrätten för Västra Sverige anser övervägande skäl tala härför. Utan att

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 57

ta ställning i denna fråga, som det ankommer på domstolarna att pröva en­ ligt föreskrifterna i 2 kap. brottsbalken, vill jag framhålla att straffbarheten för utnyttjaren inte bör göras beroende av att förmedlaren kan straffas. Ut­ nyttjandet bör vara ett självständigt brott. Straffbarhet för utnyttjaren bör i enlighet med utredningens förslag före­ ligga endast vid uppsåtligt brott. Jag delar vidare utredningens uppfattning att det är lämpligt att göra åtalsrätten beroende av åtalsanmälan av AMS. Härigenom får man en spärr mot åtal i de fall då rättelse för framtiden kan antas komma till stånd utan så ingripande åtgärd. Åtalsanmälan bör å andra sidan göras när det är fråga om upprepat brott eller det av annat skäl är påkallat med lagföring. De erfarenheter som utredningen har redovisat ger anledning att räkna med att det främst vid upprepad brottslighet, men även annars i speciella fall, inte så sällan kan bedömas som verkningslöst med endast bötespåföljd, sär­ skilt när det gäller förmedling som sker från utlandet. Jag ansluter mig där­ för till utredningens av flertalet remissinstanser tillstyrkta förslag att fäng­ else bör ingå i straffskalan. Liksom i fråga om bedrivande av arbetsför­ medling i förvärvssyfte bör straffmaximum vara fängelse sex månader.

6.5 Övriga frågor Som sagts förut är arbetsförmedling i förvärvssyfte förbjuden redan nu. Vad jag har föreslagit i det föregående innebär alltså inte att nuvarande lag­ liga möjligheter att bedriva arbetsförmedling begränsas. Det finns enligt min mening inte grund för påståendet, som görs i ett par remissyttranden, att den förmedlingsservice som arbetsgivare och arbetssökande kan fordra inte skulle kunna lämnas i anslutning till f. n. laglig förmedlingsverksamhet. Den offentliga arbetsförmedlingen har fått ökade resurser och bedriver bl. a. vikariatsförmedling i betydande omfattning. Utredningen undersöker i sitt fortsatta arbete behovet av särskild service från den offentliga förmedlingens sida inom vissa yrkesområden. Behov av ytterligare ökning av resurserna torde på framställning av AMS få övervägas i vanlig ordning. Härutöver vill jag på nytt erinra om att arbetsgivar- eller arbetstagarorganisationer kan an­ söka om tillstånd att bedriva organisationsförmedling, om de önskar sådan speciell service som den offentliga förmedlingen inte lämpligen kan eller bör tillhandahålla. Såväl utredningen som flera remissinstanser har berört tillsynen över arbetsförmedlingslagens efterlevnad. Det ankommer som utredningen har påpekat på AMS som tillsynsmyndighet att pröva tillsynsfrågor och att göra de framställningar till Kungl. Maj :t som styrelsen finner anledning till. I tillsynsuppgiften ingår bl. a. att överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att sprida upplysning om lagens innehåll. Det är naturligt att sådana

58 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

överväganden görs i samråd med arbetsmarknadens organisationer, som har stort intresse av och ansvar för utvecklingen på arbetsförmedlingens om­ råde. Utredningen har antytt lämpligheten att en särskild arbetskraftspool kommer till stånd i fråga om främst arbetskraft för varvens behov. Denna fråga bör som utredningen framhåller i första hand arbetsmarknadsparterna själva ta ställning till.

6.6 Upprättat författningsförslag 1 enlighet med vad jag har förordat har inom inrikesdepartementet upp­ rättats förslag till lag om ändring i lagen (1935: 113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling.

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 59

7. De särskilda bestämmelserna

I 8 § arbetsförmedlingslagen finns bestämmelser om straff för brott mot lagen. Straffbestämmelserna synes lämpligen böra delas upp på tre para­ grafer, 8—10 §§, varjämte den avbrottsbestämmelse som f. n. finns i 8 § andra stycket bör brytas ut till en särskild paragraf, 11 §.

8 § Paragrafens första stycke innehåller straffbestämmelser i fråga om den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling mot ersättning eller som bryter mot villkor eller andra föreskrifter som gäller för förmedlingsverk­ samhet enligt lagen. Straffet är dagsböter. I andra stycket finns en avbrotts­ bestämmelse. Enligt tredje stycket är det belagt med böter fr. o. m. 5 t. o. m. 300 kr. att bedriva avgiftsfri förmedling utan att göra anmälan därom inom viss tid. Utredningen. Utredningen föreslår att fängelse införs i straffskalan för den som utan tillstånd driver enskild arbetsförmedling mot ersättning. Dess­ utom föreslås att den som driver avgiftsfri förmedling utan anmälan skall kunna straffas med böter fr. o. m. 5 t. o. m. 500 kr. Remissyttrande. Hovrätten för Västra Sverige förutsätter att uppsåt skall föreligga för att förmedling skall vara olaglig. Departementschefen. Jag har i den allmänna motiveringen förordat att straffmaximum för den som driver arbetsförmedling i förvärvssyfte skall höjas till fängelse sex månader. För den som utan tillstånd driver arbets­ förmedling mot självkostnadsersättning bör straffskalan vara oförändrad och liksom hittills innehålla endast böter. Det anförda föranleder att de nämnda brotten i förslaget har skilts åt och behandlas i två stycken. Det första innehåller den nya straffbestämmelsen för den som bedriver arbets­ förmedling i förvärvssyfte. För straffbarhet enligt detta stycke skall krävas uppsåt att bedriva verksamheten i förvärvssyfte. Detta får anses framgå av att straffbarheten är knuten till att verksamheten sker i förvärvssyfte. I andra stycket återfinns den nuvarande straffbestämmelsen för den som annars bedriver arbetsförmedling mot ersättning utan att ha fått tillstånd därtill. Övriga bestämmelser i nuvarande första stycket har förts över till 10 §. Motsvarigheten till andra stycket har förts in i den nya 11 §. Som utredningen har föreslagit bör straffskalan för den som bedriver avgiftsfri arbetsförmedling utan att göra anmälan justeras så att bötesmaximum överensstämmer med vad som är normalt vid penningböter. Särskilt

60 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

bötesminimum torde inte behövas. Tredje stycket har ändrats i enlighet härmed.

9 § Enligt första stycket åtalas förseelse mot lagen av allmän åklagare vid allmän domstol. Enligt andra stycket skall böter som ådöms enligt lagen tillfalla kronan. Saknas tillgång att betala böterna förvandlas de enligt lag. Utredningen. Enligt utredningens förslag skall den som uppsåtligen an­ vänder arbetstagare som har förmedlats genom förvärvssyftande arbetsför­ medling kunna dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Allmänt åtal för sådant brott får väckas endast efter anmälan av AMS. Fängelsestraff anser utredningen böra komma i fråga endast i grova fall. Remissgttrandena. Majoriteten i AMS:s styrelse menar att straffbestäm­ melsen bör utformas så att den täcker även det fallet att den som beredes arbete formellt är arbetsgivare i förhållande till den som utövar förmed­ lingsverksamheten. Enligt hovrätten för Västra Sverige bör man använda formuleringen »arbetskraft som ställs till förfogande genom arbetsför­ medling» i stället för »arbetstagare som förmedlats». Att straff kan kom­ ma i fråga endast vid grova fall av överträdelser mot lagen bör komma till uttryck i lagtexten. Hovrätten är vidare tveksam om utredningens förslag innebär att arbetsgivare skall åläggas straffansvar för förseelse av hans underordnade. Departementschefen. Nuvarande bestämmelser i paragrafen är föråldrade. Åtalsrätten och rätt domstol regleras i rättegångsbalken. I fråga om kronans rätt till ådömda böter och förvandling av oguldna böter finns bestämmelser i brottsbalken. De nuvarande bestämmelserna i 9 § kan därför utgå. Bestämmelser i enlighet med mitt förslag om utvidgning av straffbarheten till den som bereder arbete åt någon efter anvisning genom arbetsför­ medling i förvärvssyfte bör införas i 9 §. Straffbestämmelsen omfattar bl. a. det av AMS omnämnda fallet att arbetssökanden formellt är arbetsgivare åt förmedlaren. Jag har tidigare föreslagit att straffbarhet skall föreligga en­ dast vid uppsåtligt brott. En uttrycklig bestämmelse härom har fogats in i lagtexten. I den allmänna motiveringen har jag förordat att påföljden för utnyttjaren skall vara böter eller fängelse i högst sex månader. Fängelse bör komma i fråga endast när det kan bedömas som verkningslöst med bötespåföljd. Det torde vara fallet främst vid upprepat brott mot paragrafen eller när omständigheterna annars är försvårande. Första stycket har utformats enligt det nu anförda. Om den som utnyttjar arbetskraft efter anvisning av arbetsförmedling i förvärvssyfte är juridisk person eller offentligrättsligt organ får allmänna principer tillämpas för att bestämma vem som är ansvarig för brottet. Praktiskt torde detta avgörande inte erbjuda större problem, eftersom det kan förutsättas att AMS innan åtalsanmälan görs första gången mot en

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 61

arbetsgivare ger honom tillfälle att avveckla sitt engagemang med den förvärvssyftande förmedlingen. Är arbetsgivaren ett företag, torde kontakt i detta syfte i regel tas med företagets ledning. I paragrafens andra stycke har intagits föreskriften att allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av AMS.

10 § Nuvarande bestämmelse i 8 § första stycket om straff för den som bryter mot villkor eller föreskrift som gäller för förmedling enligt lagen har i sak oförändrad förts över till denna paragraf.

11 §

I paragrafen har intagits en motsvarighet till den avbrottsbestämmelse som f. n. finns i 8 § andra stycket. Bestämmelsen har omformulerats så att den stämmer överens med första punkten övergångsbestämmelserna till lagen (1938: 251) om ändring i vissa delar av strafflagen, vilken punkt en­ ligt 14 § lagen (1964: 163) om införande av brottsbalken alltjämt gäller. Avbrottsbestämmelsen föreslås bli tillämplig även för brott av den som ut­ nyttjar förvärvssyftande arbetsförmedling.

Ikraftträdande

Utredningen. Utredningen föreslår att den nya lagstiftningen skall träda i kraft den 1 januari 1971. Remissyttrandena. LO anser att skälig tid bör finnas mellan beslut och tillämpningsdatum, så att avvecklingen av uthyrningsverksamheten kan ske utan onödiga störningar. Med hänsyn till den omfattning som uthyrningsverksamheten vid varven har f. n. blir den nödvändiga omställningsproceduren relativt tidsödande, yttrar kommerskollegium. Vid bestämmande av ikraftträdandet av lagänd­ ring som innebär höjning av straff maximum och nya ansvarsbestämmelser måste detta beaktas. Enligt handelskamrarna i Malmö och Göteborg bör eventuell lagändring träda ikraft tidigast den 1 januari 1972. Handelskammaren i Göteborg framhåller att utredningen har förenklat de problem och svårigheter som skulle uppstå för varven vid en omedelbar och total avveckling av den inhyrda arbetskraften. Utliyrningsföretagen är i stånd att engagera viss utländsk arbetskraft vilket varven inte kan göra. Varvens farhågor för att den främmande arbetskraften går över till annan verksamhet är enligt handelskammaren inte överdrivna. Handelskammaren anser att det fordras en kraftsamling för att lösa varvsindustrins arbetskraftsproblem. Detta gäller inte endast varven utan även samhällets resurser i fråga om arbetsförmedling och yrkesutbildning. Liknande synpunkter har kommit till uttryck i yttrandet från Sveriges varvsindustriförening.

62 Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970

Departementschefen. Som framgår av min redogörelse i det föregående för den s. k. uthyrningsverksamheten vid varven (3.4) har denna verksam­ het betydande omfattning. Avvecklingen av verksamheten torde som har påpekats i några remissyttranden inte kunna ske omedelbart utan risker för återverkningar på varvens produktion. Men framför allt hänsynen till arbetstagarna — såväl de anställda som de inhyrda — medför att viss över­ gångstid bör medges, innan den nu föreslagna vidgade straffbarheten träder i kraft. De anställdas intressen bör beaktas också i fråga om den vinstsyftande förmedlingen på kontorsområdet. I fråga om straffskärpningen för arbetsförmedling i förvärvssyfte gör sig motsvarande hänsyn gällande, om också inte med samma styrka. Här bör visst avseende fästas även vid den ovisshet som har rått om det framtida rättsläget beträffande den enskilda arbetsförmedlingen på kontorsområdet. Av de skäl som jag nu har angett förordar jag att ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna i arbetsförmedlingslagen bestäms så, att en avveck­ ling av den uthyrningsverksamhet som förekommer f. n. kan ske successivt utan olägenheter för den berörda arbetskraften. Jag föreslår därför att lagändringarna skall träda i kraft den 1 juli 1971.

Kungl. Maj:ts proposition nr 166 år 1970 63

8. Hemställan

Under åberopande av det anförda hemställer jag att Kungl. Maj :t genom proposition föreslår riksdagen att antaga förslaget Lill lag om ändring i la­ gen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling. Med bifall till vad föredraganden sålunda med instäm­ mande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Kungl. Höghet Regenten att till riksdagen skall av­ låtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll ut­ visar.

Ur protokollet: Britta Gyllensten