om ytterligare försöksverksamhet för förnyelse av den offentliga sektorn
Regeringens proposition 1990/91:44
om ytterligare försöksverksamhet för
förnyelse av den offentliga sektorn °P-
1990/91:44
Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 4 oktober 1990 för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Bengt K. Å. Johansson
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås lagstiftningsåtgärder inom ramen för frikommunförsöket. Syftet är att möjliggöra en ny organisation för hälso- och sjukvården i Kopparbergs län, den s. k. Dalamodellen. Förslagen innebär
—att reglema om delegering av beslutanderätt vidgas,
—att kommuner i ökad utsträckning kan la över uppgifter inom primärvården,
—att möjlighet öppnas till ökat inflytande för pensionärs- och handikapporganisationer,
—att vissa nämnder kan ges inslag av professionell sakkunskap samt
—att del blir möjligt att genomföra den nya organisationen den 1 januari 1991, trots att nuvarande mandatperiod löper ytterligare ett år.
1 propositionen anmäls vidare för riksdagens kännedom ett fömyelse-projekt om den offentliga sektorn i Örebro län. Samtliga kommuner, landstinget och den statliga regionala förvaltningen skall medverka i projektet, som går ut på att pröva nya former för den offentliga sektoms organisation och verksamhet.
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 44
Propositionens lagförslag Prop-1990/91:44
1 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en fi"iare kommunal nämndorganisation
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation'
dels att 2 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 10-16§§, samt närmast före 10 § en ny mbrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2§ Försöksverksamheten kan avse Försöksverksamheten kan avse såväl nämnder med hela försöks- 1. nämnder med hela försökskommunen som verksamhetsområ- kommunen som verksamhetsområde (centrala nämnder) som nämn- de (centrala nämnder), der med uppgifter som avser en del 2. sådana lokala organ som avses av försökskommunen eller någon i lagen (1979:408) om vissa lokala anläggning i denna (lokala organ). organ i kommunerna (lokala organ)
och
3. sådana särskilda organ som avses i lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna (särskilda organ).
ed fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.
Särskilda organ i landstingskommunerna
10§
I stället för vad som föreskrivs i 1 kap. 6 § andra stycket sista meningen kommunallagen (1977:179) skall i fråga om delegering till ett särskilt organ i en försökskommun gälla att fullmäktiges uppdrag inte får avse ärenden om vikliga finansiella åtgärder.
ll§
I stället för 3 kap. 12 § andrastycket kommunallagen (1977:179) skaft för särskilda organ i en försökskommun följande gälla.
Ett särskilt organ får uppdra åt etl utskott, åt en ledamot eller suppleant eller åt en anställd att besluta på det särskilda organets vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.
' Lagen omlryckl 1988:136. 2
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1990/91:44
Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet får inte delegeras. Detsamma gäller framställningar eller yttranden tift fullmäktige liksom yttranden med anledning av all ett beslut har överklagats. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda fär inte delegeras om de är av principieU beskaffenhet eller annars av större vikt.
12§
Om ett särskilt organ med stöd av 11 § uppdrar dt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att falla beslut, Jår det särskilda organet överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd att besluta i stället. Sådana beslut skaft anmälas tift chefen.
13 §
Om fullmäktige i en försökskommun beslutar det, får ett särskilt organ medge att företrädare för pensionärs- och handikapporganisationer får närvara vid del särskilda organets sammanträden och della i överläggningarna men inte i besluten samt få sin mening antecknad i protokollet.
14 §
Fullmäktige i en försökskommun får föreskriva att ledamöterna och suppleanterna i ett särskdt organ eller en del av dem skaft ha särskild kompetens. Vid val av sådana ledamöter och suppleanter tillämpas inte bestämmelserna i 2 kap. 23 § kommunallagen (1977:179) om proportionellt val.
Ledamöter och suppleanter i ett sådant särskilt organ väljs för den tid som fullmäktige bestämmer.
15 §
Föreskrifterna i 3 kap. 5 § första stycket kommunallagen (1977:179) tillämpas inte, när fullmäktige i en försökskommun första gången inrättar särskilda organ, om det vid valet återstår kortare lid än tre år
11 Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 44
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1990/91:44
tift utgången av det år då val av fullmäktige nästa gång äger rum i hela landet. I sådana fall skall man-daltiden upphöra med utgången av valåret.
16 §
Upphör verksamheten hos etl särskilt organ sedan dess uppgifter efter beslut av fullmäktige i en försökskommun har tagils över av en eller flera andra nämnder skaft ledamöterna och suppleanterna i det särskilda organet anses entledigade utan vidare åtgärd.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
2 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1985:1089) om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område
Härigenom föreskrivs att lagen (1985:1089) om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område' skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Om regeringen för ett särskilt fall medger det, får de kommuner som får bedriva försöksverksamhet enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation på försök helt eller delvis bedriva viss hälso-och sjukvård (primärvård) i kommunen under fömtsättning att landstingskommunen och kommunen har kommit överens om det. Regeringen får bestämma de villkor som skall gälla för försöksverksamheten.
Föreslagen lydelse
Om regeringen för ett särskilt fall medger det, får de kommuner som får bedriva försöksverksamhet enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation på försök helt eller delvis bedriva viss hälso-och sjukvård (primärvård) i kommunen under fömtsättning att landstingskommunen och kommunen har kommit överens om det. Detsamma gäller de kommuner som ingår i en landstingskommun som får bedriva sådan försöksverksamhet. Regeringen får bestämma de villkor som skall gälla för försöksverksamheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
' Senaste lydelse av lagen 1988:1413.
Civildepartementet Prop. 1990/91:44
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 oktober 1990
Närvarande: statsministem Carlsson, ordförande, samt statsråden Engström, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Johansson
Proposition om ytterligare försöksverksamhet för förnyelse av den offentliga sektom
1 Inledning
Riksdagen beslöt i juni 1984 att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse - det s.k. frikommunförsöket - skulle bedrivas till utgången av år 1988 (prop. 1983/84:152, KU 32, rskr. 368). Försöksverksamheten har därefter förlängts till utgången av år 1991 (prop. 1986/87:91, KU 1987/88:23, rskr. 154; prop. 1988/89:1, KU 6, rskr. 13).
Avsikten med försöksverksamheten är att de deltagande kommunema och landstingen genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författningar skall ges möjligheter att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Försöksverksamheten kan också gälla atl utveckla former för en bättre samverkan mellan kommuner och landsting, liksom mellan kommunala och statliga myndigheter.
I samband med riksdagens beslut om försöksverksamheten antogs lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (omtryckt 1988:136), den s. k. frikommunlagen.
Frikommunförsöket var urspmngligen begränsat till nio kommuner och tre landsting. I samband med föriängningen av försöksverksamheten utvidgades den dock så att ytterligare kommuner och landsting gavs möjlighet att deha. För närvarande omfattar frikommunförsöket 25 kommuner och tre landsting.
Stat-kommunberedningen (C 1983:02) har i uppdrag att svara för att frikommunförsöket genomförs och utvärderas (Dir. 1984:28). Beredningen skall också yttra sig över och bereda frikommunernas framställningar till regeringen.
Beredningen har tillstyrkt en framställning från landstinget i Kopparbergs län om att få ingå i kretsen av frikommuner för att kunna pröva en ny stmktur för hälso- och sjukvården i länet, den s.k. Dalamodellen. Framställningen innefattar också begäran om dispens från vissa lagbestämmelser.
1 avsnitt 2 tar jag upp dessa frågor.
Vidare kommer jag i avsnitt 3 att ta upp ett projekt om förnyelse av den offentliga sektom i Örebro län som har planerats i samverkan mellan civildepartementet och företrädare för kommunema, landstinget och länsstyrelsen i länet. Projektet knyter an till frikommunförsöket och innebär bl. a. en viss utvidgning av försöksverksamheten i förhållande till riksdagens tidigare uttalanden. Det bör därför anmälas för riksdagen. Projektet har även i övrigt elt sådant principiellt intresse att den planerade uppläggningen bör redovisas för riksdagen.
2 Försöksverksamhet med en ny organisation för hälso- och sjukvården
2.1 Friare regler för den landstingskommunala organisationen
Mitt förslag: Frikommunlagen ändras så, att det blir möjligt att genomföra försök med en ny organisation för hälso- och sjukvården enligt den s. k. Dalamodellen. Förslaget innebär
— vidgade möjligheter att delegera uppgifter dels från landstinget till särskilda organ (nämnder), dels från ett särskih organ till anställda,
- möjlighet att ge närvarorätt i särskilda organ åt representanter för pensionärs- och handikapporganisationer,
- möjlighet för landstinget att besluta att ledamöter och supplean ter i ett särskilt organ eller en del av dessa skall ha särskild kompelens,
— möjlighet att välja nya särskilda organ för kortare tid än tre år samt att avbryta mandatperioden när verksamheten hos särskil da organ upphör i samband med en omorganisation.
Bakgrund
Den svenska sjukvårdsorganisationen står i dag inför betydande problem. Bl. a. har den snabba tekniska utvecklingen ställt krav på tillskott av ytterligare resurser. Antalet personer i de högsta åldrama och därmed vårdbehovet fortsätter också att öka. För att klara de framtida vårdbehoven måste de tillgängliga resursema användas på bästa möjliga sätt.
Medborgarna ställer också nya krav på verksamheten. Den skall vara av hög kvalitet, tillgänglig, påverkbar och innehålla valfrihet.
För att möta de problem som man i dag står inför har Kopparbergs läns landsting beslutat pröva en ny stmktur för hälso- och sjukvården, den s. k. Dalamodellen. Landstingets beslut innebär sammanfattningsvis följande.
Landstinget och förvaltningsutskottet skall liksom hittills finnas i led-
ningen för verksamheten. Landstinget skall fastställa övergripande sjuk- Prop. 1990/91:44 vårdsmål, budget och utdebitering och fördela den totala sjukvårdsbudgeten till 15 sjukvårdsområden. Varje kommun inom landstinget skall utgöra ett sjukvårdsområde.
Varje sjukvårdsområde skall ledas av en politisk styrelse (områdesstyrelse) med 7—11 ledamöter som väljs av landstinget. Områdesstyrelsen skall ha det totala hälso- och sjukvårdsansvaret (exklusive tandvård) för medborgama som bor i området. Sjukvårdsområdena skall inte ha driftsansvar för sjukhusen.
De vårdcentraler som finns i området skall ansvara för att befolkningens hela hälso- och sjukvårdsbehov tillgodoses, även specialistvård och sluten akutsjukvård.
Specialistsjukvård och akutsjukvård upphandlas hos sjukhusen (sjuk-husgruppen) eller andra vårdgivare i eller utom länet. Det sker genom att områdesstyrelsen sluter vårdavtal med sjukhusgmppen eller någon annan vårdgivare.
Ledningen för varje vårdcentral skall sluta ett avtal — befolkningskontrakt — med områdesstyrelsen. Befolkningskontraktet skall reglera vårdcentralens åtaganden och de resurser som står till förfogande för att fullgöra åtagandena. Områdesstyrelsen kan teckna liknande kontrakt också med andra vårdgivare, exempelvis företagshälsovården. Det skall också vara möjligt att föra över primärvårdsuppgifter till en kommun.
Sjukhusen eller klinikema skall inte få några anslag från landstinget. De får i stället sälja sina tjänster till sjukvårdsområdena.
Sjukhusgmppen skall ha en gemensam ledning med en av landstinget vald styrelse på 11 ledamöter. Landstinget skall kunna föreskriva att vissa kompetensområden skall finnas företrädda i styrelsen.
De tilltänkta områdesstyrelsema och styrelsen för sjukhusgmppen är att betrakta som sådana särskilda organ som avses i lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunema (ändrad senast 1986:244).
Landstinget önskar påbörja genomförandet av Dalamodellen den 1 januari 1991.
Skälen för mitt förslag
Allmänna överväganden
För att förbättra servicen till medborgarna och öka effektiviteten inom den offentliga sektorn behövs en större flexibilitet i fråga om verksamhetsformer och arbetssätt. Styrning, ledning och organisation behöver i många fall ses över. Verksamheten bör decentraliseras och ansvar delegeras i större utsträckning än som sker i dag. Större frihet bör lämnas till ledning och anställda när det gäller hur målen för verksamheten skall förverkligas. Jag har i bilaga 2 till årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 2) närmare redovisat den utveckling av den offentliga sektom som jag anser angelägen.
Dalamodellen är enligt min mening mycket intressant för att finna nya vägar och former för den offentliga verksamheten. Avsikten är att indivi-
dens valfrihet och inflytande över hälso- och sjukvården skall öka. Vidare Prop. 1990/91:44 skall de förtroendevaldas roller som konsumentföreträdare och producenter av tjänster skiljas ål. En tydlig åtskillnad skall också göras mellan produktions- och finansieringsansvar.
För att kunna genomföra den nya organisationen har landstinget begärt atl få anslutas till kretsen av frikommuner samt att få dispens från vissa författningsbestämmelser.
Jag anser alt landstingets önskemål bör tillgodoses. Det är därvid enligl min mening angeläget att se Dalamodellen som en helhet. Lösningama har vuxit fram efter ingående diskussioner inom landstinget. Även om man kan hysa tveksamhet beträffande vissa enskildheter i modellen föreslår jag att möjligheter öppnas för en försöksverksamhet helt i enlighet med landstingets önskemål. Genom ett sådant försök kan viktiga erfarenheter vinnas för framtiden när det gäller organisation och styming av offentlig verksamhet.
Det ingår som tidigare nämnts i stat-kommunberedningens uppdrag att utvärdera frikommunförsöket. I samband med det nu aktuella försöket är det angeläget att beredningen särskilt belyser frågan om avvägningen mellan å ena sidan den representativa demokratin och å andra sidan ett professionellt inflytande respektive intressentinflytande i de bestämmande organen.
I det följande skall jag gå in på de lagstiftningsåtgärder som behövs för att ett försök enligt Dalamodellen skall kunna genomföras. Nya lagbestämmelser bör i huvudsak tas in i frikommunlagen. Jag återkommer i avsnitt 2.2 till frågan om att föra över primärvårdsuppgifter till kommuner och enskilda.
Enligt min mening bör Dalamodellen prövas under en fyraårsperiod. Författningama inom frikommunförsöket är dock tidsbegränsade och gäller för närvarande till utgången av år 1991. Det är min avsikt att under 1991 återkomma till regeringen med de förslag till lagstiftningsåtgärder som kan behövas för att möjliggöra en fortsättning av försöket med Dalamodellen under mandatperioden 1992—1994. Vissa frågor kan också bli föremål för generella överväganden i samband med att ett förslag till ny kommunallag föreläggs riksdagen.
Vidgade möjligheter att delegera
Ett bärande inslag i Dalamodellen är att det skall finnas långtgående möjligheter att delegera ärenden och uppgifter både från landstinget till nämndnivå och från nämndema till de anställda.
Den tänkta modellen innebär att landstinget fastställer övergripande sjukvårdsmål och fördelar sjukvårdsbudgeten till sjukvårdsområdena, men att landstinget i övrigt delegerar till områdesstyrelsema ansvaret för alt befolkningen i området får hälso- och sjukvård i enlighet med de övergripande riktlinjer som landstinget har fastställt. Områdesstyrelserna fömtsätts styra mera med hjälp av mål och ekonomiska ramar och mindre genom detaljbeslut. Personalens uppgift blir då att se till att de politiska
målen uppnås. Huvudtanken är att områdesstyrelsema skall utgöra hälso- Prop. 1990/91:44 och sjukvårdens politiska ledning men alt de skall ha mycket begränsade uppgifter i driftsfrågor.
Även när det gäller verksamheten hos styrelsen för den särskilda sjukhusgmppen avses landstinget kunna delegera uppgifter i ökad utsträckning. Syftet är att styrelsen skall kunna ansvara för styming, förvaltning och utveckling av sjukhusgmppens verksamhet och resurser.
I Dalamodellen ligger också att de ansvariga nämnderna — områdesstyrelsema och styrelsen för sjukhusgmppen — i vidgad utsträckning skall kunna delegera uppgifter till förvaltningscheferna med rätt för dessa att vidaredelegera till andra anställda inom förvaltningarna.
Landstingen har i dag begränsade möjligheter att delegera uppgifter till nämnder. Enligt 1 kap. 6§ kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1990:787, KL) får ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt inte delegeras. En annan begränsning ligger i att det kan finnas särskilda föreskrifter om att ett ärende skall avgöras av fullmäktige. Av förarbetena till lagen framgår att tillämpningen av delegationsinstitutet skall vara restriktiv (se KU 1976/77:25 s.l7).
Kravet på en restriktiv tillämpning gäller också i fråga om möjligheterna att delegera inom en nämnd (se prop. 1975/76:187 s. 260 och KU 1976/77:25 s. 77). Lagregeln finns i 3 kap. 12 § andra stycket KL. Utgångspunkten för tillämpningen är att delegering främst skall komma i fråga beträffande mtinärenden. Dessutom finns ett principiellt förbud mot vida-redelegering.
För att kunna genomföra intentionerna i Dalamodellen såvitt avser möjlighetema till ökad delegering krävs alltså lagändringar. Dalamodellen ligger i detta avseende helt i linje med vad 1988 års kommunallagskommitté har föreslagit i betänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag. Jag kan också konstatera att den allmänna utvecklingen hos kommuner och landsting går i samma riktning.
De regler som behövs för att tillgodose landstingels önskemål bör vara försedda med vissa begränsningar som syftar till atl garantera atl de politiska organen behåller det övergripande ansvaret för verksamheten. Detta är nödvändigt både av konstitutionella och kommunaldemokratiska skäl.
När det gäller delegeringen från landstinget är det av gmndläggande betydelse att garantier skapas för att landstingets finansmakt inte mbbas. Beslut om budget, skatt och andra viktiga finansiella åtgärder måste således förbehållas landstinget.
Rätten att delegera inom en nämnd bör inte kunna utnyttjas på ett sätt som mbbar nämndemas ansvar för utformningen av politiken inom verksamhetsområdet. Däremot bör man i övrigt kunna överge kravet på att endast mtinmässiga ärenden får delegeras.
Medborgamas möjligheter att överklaga kommunala beslut får självfallet inte försämras.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att det i frikom-
munlagen tas in nya bestämmelser (10-12 §§) som medger ökade möjlig- Prop. 1990/91:44 heter att delegera ärenden, men som ändå tillgodoser de grundläggande intressen som jag nyss har nämnt.
Ökat inflytande för pensionärs- och handikapporganisationer
För att stärka den nuvarande organisationen för samråd med pensionärs-och handikapporganisationema och därmed få ett ökat brukarinflytande önskar landstinget göra det möjligt för områdesstyrelserna att ge närvaro-och yttranderätt åt företrädare för sådana organisationer.
Jag är positiv till aft på olika vägar vidga möjligheterna till bmkarinfly-lande inom den kommunala verksamheten. I kommunallagen har sådana vidgade möjligheter öppnats under senare år. Dalamodellen innebär i det här avseendet att företrädare för särintressen skall få närvaro- och yttranderätt i organ som representerar allmänintresset och är sammansatta på politiska gmnder. Från principiella utgångspunkter finns det anledning att hysa betänkligheter mot en sådan ordning. Enligt min mening bör man dock kunna pröva den tänkta ordningen inom ramen för den nu aktuella försöksverksamheten.
KL ger inte möjligheter till närvaro- och yttranderätt för sådana utomstående som det här är fråga om. För att man skall kunna pröva en sådan ordning krävs stöd i lag. Jag föreslår därför att en ny bestämmelse (13 §) tas in i frikommunlagen som ger landstinget möjlighet att besluta att ett särskilt organ får ge närvarorätt vid sammanträden åt representanter för pensionärs- och handikapporganisationer. Beslutet bör också kunna inne-farta rätt alt delta i överiäggningarna men ej i besluten samt rätt att få sin mening antecknad i protokollet.
Särskild kompelens i styrelsen för sjukhusgruppen
Landstinget har begärt medgivande atl i en instmktion för den planerade styrelsen för sjukhusgmppen kunna föreskriva bl.a. att vissa kompetensområden skall finnas företrädda i styrelsen.
Styrelsen för sjukhusgmppen blir som jag fömt nämnt att betrakta som ett särskilt organ som avses i lagen om särskilda organ i landstingskommunema. För valbarhet till ett sådant organ gäller bestämmelsema i 3 kap. 3 § KL. Bestämmelsema innebär bl.a. att ledamöter och suppleanter väljs bland dem som har rösträtt i landstingsvalet. För vissa ledande statliga och kommunala tjänstemän föreligger det valbarhetshinder. Någon möjlighet att föreskriva specialkompetens för ledamöter och suppleanter finns inte enligt KL.
Om landstinget skall kunna meddela föreskrifter om ett professionellt inslag i sjukhusgmppens styrelse, behövs alltså lagstiftningsåtgärder. Jag anser för min del att landstingets önskemål även på denna punkt bör tillgodoses, trots att det av principiella skäl finns anledning att vara tvek sam till en organisation som medger ett professionellt inslag i en i övrigt politiskt sammansatt nämnd. Inom ramen för en försöksverksamhet bör dock även en sådan ordning kunna prövas. 11
Vid val av ledamöter och suppleanter i särskilda organ gäller reglema om proportionelk val i 2 kap. 23 § KL. Vid etl proportionellt val är det inte möjligt att garantera att vissa av ledamötema skall inneha specialkompetens. Undantag från reglema om proportionellt valsätt vid val av ledamöter som skall ha särskild kompetens måste därför göras.
Jag föreslår alltså att det i en ny paragraf (14 §) i frikommunlagen anges att landstinget får föreskriva att ledamöter och suppleanter i ett särskilt organ eller en del av dessa skall ha en viss kompetens samt att reglema om proportionellt val inte tillämpas vid val av sådana ledamöter och suppleanter. Den av mig föreslagna bestämmelsen ger således även möjlighet att ge det särskilda organet en rent professionell sammansättning.
Landstinget har i detta sammanhang också begärt rätt att själv kunna bestämma mandatperioden för sjukhusgmppens styrelse. En särskild regel som möjliggör detta har tagits in i paragrafens andra stycke.
Mandatperiodens längd
Landstinget planerar att genomföra den nya politiska organisationen den 1 januari 1991. Genom hänvisningar i lagen om särskilda organ i landstingskommunema och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, ändrad senast 1990:601) gäller bestämmelsen i 3 kap. 5 § första stycket KL. Enligt denna bestämmelse skall mandatperioden vara tre år räknat från den 1 januari året efter ordinarie val. För ätt genomföra de planerade förändringarna redan vid kommande årsskifte behöver avsteg göras från denna bestämmelse.
Jag föreslår därför att det i frikommunlagen tas in nya bestämmelser som dels ger möjlighet att välja de nya särskilda organen för kortare tid än tre år (15 §), dels innebär att mandatperioden för de gamla avbryts (16 §).
2.2 Utvidgade möjligheter för kommuner att bedriva primärvård
Mitt förslag: Lagen (1985:1089) om försöksverksamhet inom hälso-och sjukvårdens område (ändrad senast 1988:1413) utvidgas så, att alla kommuner inom ett landsting som ingår i frikommunförsöket kan åta sig primärvårdsuppgifter.
Skälen för mitt förslag: 1 Dalamodellen ligger att landstinget skall kunna uppdra åt någon annan vårdgivare att utföra primärvårdsuppgifter. Det skulle kunna gälla t.ex. en kommun, en företagshälsovårdsorganisation, ett personalkooperativ eller någon annan enskild vårdgivare. Landstinget anhåller om medgivande att genom avtal kunna lämna ett sådant uppdrag. Avtalet skulle också kunna avse överförande av tidigare landstingskommunalt driven primärvård i annan driftsform inklusive entreprenad.
När det gäller möjligheten alt träffa ett sådant avtal med en enskild vårdgivare finns det i dag inga lagliga hinder. Det övergripande planerings-
ansvaret för primärvården måste dock ligga kvar på landstinget. 1 delta Prop. 1990/91:44 sammanhang vill jag fasta uppmärksamheten på de olikheter som bl. a. författningsmässigt finns mellan offentligt och enskilt bedriven hälso- och sjukvård. Jag tänker då närmast på frågor om ledningsansvaret för vårdenheterna, behörighetskraven för läkartjänstgöring och sekretessen i vården. Del gäller bl.a. hur utbyte av uppgifter i patientjoumaler mellan olika vårdgivare skall kunna ske. Sådana förhållanden kan naturligtvis innebära att möjlighetema att låta enskilda vårdgivare utföra primärvårdsuppgifter begränsas i praktiken.
När det gäller överförande av primärvårdsuppgifter till en kommun är det däremot inte möjligt för kommunen att åta sig sådana uppgifter utan särskih lagstöd. För de kommuner som ingår i frikommunförsöket har ett sådant lagstöd skapats genom lagen om försöksverksamhet inom hälso-och sjukvårdens område.
Denna lag innebär att kommuner som ingår i frikommunförsöket kan träffa överenskommelse med respektive landsting om att på försök ta över driftsansvaret för primärvården i kommunen eller en del av denna. Ett sådant avtal måste godkännas av regeringen, som också får bestämma de villkor som skall gälla för försöksverksamheten.
Sådana avtal föreligger för närvarande mellan Gnosjö kommun och Jönköpings läns landsting beträffande hela kommunen samt mellan Örebro kommun och Örebro läns landsting beträffande en kommundel.
För att tillgodose Kopparbergs läns landstings önskemål om att kunna lämna över primärvårdsuppgifter till kommunema i länet bör enligt min mening lagen ändras så atl den fömtom kommuner som får bedriva försöksverksamhet enligt frikommunlagen också omfattar kommuner inom ett landsting som får bedriva sådan försöksverksamhet.
Jag vill understryka att det här rör sig om överförande av ett driftsansvar för primärvårdsuppgifter. Det handlar alltså inte om förändringar i huvudmannaskapet.
Jag har i denna fråga samrått med chefen för socialdepartementet.
3 Förnyelseprojekt om den offentliga sektorn i Örebro län
Prop. 1990/91:44
Min bedömning: Ett förnyelseprojekt om den offentliga sektom bör startas i Örebro län. Samtliga elva kommuner, landstinget och den statliga länsförvaltningen bör delta. Länsfömyelseprojektets syfte är
—att skapa bättre fömtsättningar för medborgamas delaktighet i den offentliga verksamheten,
—all bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna genom ökad effektivitet och samordning samt
—att pröva behov av förändringar i uppgiftsfördelningen mellan olika samhällsorgan.
Regeringen avser att utse samtliga kommuner i Örebro län till frikommuner. En regional projektorganisation tillsätts med uppgift att svara för projektets genomförande, uppföljning och utvärdering. Fömyelseprojeklet bör pågå under fyra år.
Skälen för min bedömning: Frikommunförsöket har blivit ett viktigt instmment för att fömya och utveckla den offentliga sektorn. Frågor om ökat kommunalt ansvar prövas i dag inom olika områden. I flera fall har också generella åtgärder vidtagits för att vidga kommunemas och landstingens handlingsfrihet. I anslutning till frikommunförsöket bedrivs också ett omfattande utvecklingsarbete om mer generella förändringssträvanden inom den kommunala verksamheten. Genom frikommunförsöket har således en betydelsefull process satts igång om förnyelse och förändring inom hela den offentliga sektom.
En annan viktig del i förnyelsearbetet är den beslutade reformen om ny statlig regional förvaltning. Den ger möjligheter för den regionala nivån att handla mer samlat i frågor som har med länets utveckling och framtid att göra. Genom reformen har en gmnd lagts för den fortsatta förnyelsen inom den regionala statsförvaltningen.
Försöksverksamheten om ökad kommunal självstyrelse visar att ett fortlöpande samspel behövs mellan staten, landstingen och kommunerna. I de fall föreskrifter i lagar eller andra författningar lägger hinder i vägen för en önskvärd utveckling av samhällsförvaltningen är det väsentligt att former finns för en dialog om förändringar. Erfarenhetema av frikommunförsöket visar också att statliga organ på olika sätt kan medverka i och stimulera till fömyelse i kommuner och landsting. Mot den här bakgmnden anser jag det angeläget att nu gå vidare på den inslagna vägen genom att bredda och fördjupa förnyelsearbetet med en utökad försöksverksamhet. Ett viktigt inslag i denna bör liksom hittills vara att en nära samverkan etableras mellan stat och kommun.
De hittillsvarande försöksprojekten har i huvudsak genomförts av enskilda kommuner och landsting. I det fortsatta förnyelsearbetet bör enligt min uppfattning också ingå försök som omfattar såväl statlig som kommu-
nal och landstingskommunal verksamhet. En sådan diskussion har även Prop. 1990/91:44 tagits upp av företrädare för kommunema, landstinget och de statliga länsorganen i Örebro län. Jag ser mycket positivt på detta. Det visar att behov för en fördjupad samverkan om fömyelsefrågor finns inom den offentliga sektom på regional och lokal nivå. Gynnsamma fömtsättningar föreligger således för att starta elt särskilt länsfömyelseprojekt. Genom att såväl den statliga länsförvaltningen som samtliga kommuner i länet och landstinget deltar skapas goda möjligheter till en helhetssyn både geografiskt och verksamhetsmässigt.
Det finns enligt min bedömning starka skäl för att förlägga det aktuella fömyelseprojeklet till Örebro län. Under hela 1980-talet har ett målmedvetet och omfattande fömyelsearbete bedrivits i Örebro kommun. Arbetet har syftat till att fördjupa demokratin och förbättra effektiviteten i den kommunala verksamheten. En kommundelsreform genomfördes tidigt och inom ramen för frikommunförsöket prövar kommunen en rad intressanta idéer inom olika områden. Även Örebro läns landsting deltar sedan starten år 1984 i frikommunförsöket. Samarbete pågår mellan landstinget och kommunen om bl. a. ett kommunalt driftsansvar för primärvården i en kommundel. Av länets övriga kommuner deltar Hällefors kommun i försöksverksamheten. Där har bl. a. en särskild nämnd för äldreomsorgs-frågor inrättats på försök. En stark förändringsvilja har även redovisats från övriga kommuner i länet. Detta gäller också för den statliga länsförvaltningen som f n. är föremål för reformering. Det här föreslagna fömyelseprojeklet kan ses som en vidareutveckling av detta reformarbete. Jag anser att tiden nu är inne för att genomföra ett särskilt fömyelseprojekt om den offentliga sektom i Örebro län. I det följande redogör jag i korta drag för fömyelseprojektets uppläggning och inriktning.
1 fömyelseprojeklet bör enligt min mening olika frågor tas upp i syfte att förbättra samhällets service till medborgarna i länet. Elt väsentligt syfte är att skapa bättre fömtsättningar för medborgamas delaktighet i den offentliga verksamheten. Elt andra syfte gäller möjligheten att bättre utnyttja de samlade samhällsresursema genom ökad effektivitet och samordning. 1 detta ligger bl. a. frågor om att utveckla målstyming och decentraliserade arbetsformer. Ett tredje syfte är att pröva behovet av förändringar i uppgiftsfördelningen mellan olika samhällsorgan.
En viktig utgångspunkt för uppläggningen av förnyelseprojektet är att kommunema, landstinget och länsorganen själva anger vilka frågor som bör tas upp i förändringsarbetet. Ett sådant tillvägagångssätt är som jag ser det nödvändigt, om ett brett lokalt engagemang skall kunna skapas. Den bästa erfarenheten och kunskapen om behovet av fömyelseinsatser finns helt naturiigt på regional och lokal nivå i samhällsorganisationen. Jag vill dock i det följande beröra några frågor som från nationell synpunkt ter sig angelägna att ta upp i fömyelseprojeklet.
Ett intensifierat lokaft och regionaft förnyelsearbete är angeläget inom såväl den statliga som kommunala sektom. Ett sådant arbete kan t.ex. inriktas mot fördjupat medborgerligt dellagande, ökad lokal och regional samverkan samt ändrade former för styming och arbetsorganisation. Inom civildepartementet har ett omfattande utvecklingsarbete bedrivits inom 15
dessa områden. Den erfarenhet som därvid har kommit fram och de olika Prop. 1990/91:44 initiativ som har tagits bör uppmärksammas och tas till vara i fömyelseprojeklet.
Jag vill erinra bl. a. om den särskilda studiekampanj som har startat med statligt stöd. Syftet med den är att i ökad utsträckning engagera medborgama i en diskussion om samhällsorganens verksamhet.
En annan väsentlig demokratiaspekl gäller de förtroendevaldas arbetsvillkor. Denna fråga har fått en allsidig belysning genom den statliga förtroendeuppdragsutredningens arbete. Utredningen har bl. a. behandlat de förtroendevaldas möjligheter att leda och styra de kommunala verksamhetema. I detta sammanhang har även frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män uppmärksammats.
De nu angivna frågoma bör enligt min mening med fördel kunna tas upp i länsfömyelseprojektet. Detsamma gäller frågor om bmkamas medverkan samt förenkling i statliga och kommunala regelsystem. När det gäller dessa båda frågeområden bör en samverkan komma lill stånd med de arbetsgmpper som finns i stat-kommunberedningen och med nykooperativa utredningen (C 1990:03).
Den offentliga sektom har med undantag för de senaste åren expanderat starkt. Det är framförallt den kommunala verksamheten som har vuxit. Den tar i dag i anspråk mer än dubbelt så mycket resurser som den statliga sektom. Frågan om hur resursema används har härigenom alltmer kommit i centrum. Mot den bakgmnden anser jag att det är angeläget att frågor om kommunal ekonomi och ett bättre resursutnyttjande behandlas i det här aktuella länsförnyelseprojektet. Även i detta fall anser jag att en samverkan bör ske med pågående statliga utredningar. Studier om de kommunalekonomiska fömtsättningama under 1990-talet och om statsbidragens utformning bör läggas upp och genomföras i samråd med kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04). I fömyelseprojeklet bör också enligt min mening stort intresse ägnas åt uppföljning och utvärdering av offentlig verksamhet. Metoder behöver utvecklas för att få kunskap om hur verksamhetsmål uppfylls, vilka problem som orsakar brister i måluppfyllelsen, effektiviteten i verksamheten och behovet av förändringar i t. ex. lagstiftningen. Inom såväl stat-kommunberedningen som kommunalekonomiska kommittén bedrivs ett generellt utvecklingsarbete i dessa frågor.
Ett utvecklingsarbete med sambmk av resurser mellan statliga myndigheter samt kommuner och landsting pågår i bl. a. Örebro län. Sambmks-projektet har visat sig innebära betydande rationaliseringsmöjligheter för de deltagande partema. Erfarenhetema av sambmksarbetet bör tas till vara i det nu aktuella förnyelseprojektet.
Formema för samspelet mellan statlig och kommunal verksamhet har fortlöpande förändrats under de senaste årtiondena. De kommunala organens ansvar har successivt vidgats, och de statliga tillsyns- och kontroll-funktionema har anpassats till nya behov. I försöksverksamheten med frikommuner har en rad frågor tagits upp som gäller samhällsorganisationen på regional och lokal nivå.
Genomgående för de kommunala förändringsförslagen är önskan att vidga kommunemas och landstingens ansvarsområden. 1 frikommunema 16
genomförs nu ett stort antal försök med ökat kommunalt ansvar inom olika Prop. 1990/91:44 verksamheter. Jag anser det väsentligt att dessa försöksmöjligheter skall kunna tillämpas av samtliga kommuner i Örebro län. En satsning på ett helt län kan ge värdefulla erfarenheter inför utformningen av generella förändringsförslag. Det är också viktigt att deltagarna i länsfömyelseprojektet ges stor frihet att anpassa organisation och arbetssätt till lokala och regionala fömtsättningar. Jag avser att senare återkomma till regeringen med förslag om att samtliga elva kommuner i Örebro län utses till frikommuner.
Inom ramen för länsfömyelseprojektet bör också en särskild studie göras om behovet av förändringar i fördelningen av ansvar och uppgifter mellan olika samhällsorgan. En sådan studie bör kunna leda fram till förslag om ytterligare försöksverksamhet. I de fall lagar eller andra författningar utgör hinder bör förslag om dispenser eller undantagsregler kunna läggas fram till regeringen.
Det fömyelseprojekt vars inriktning jag nu har.redovisat är unikt i den meningen att i princip hela den offentliga sektom i ett län deUar. En sådan samverkan öppnar som jag ser det nya möjligheter att bedriva fömyelsearbete i stat och kommun. Det är därför viktigt att stor omsorg ägnas planering, genomförande och utvärdering. Detta bör ske inom ramen för en regional projektorganisation där samtliga kommuner, landstinget och den statliga länsförvaltningen medverkar. Dämtöver bör regeringen på olika sätt medverka till att skapa goda arbetsfömtsättningar för projektet.
Länsfömyelseprojektet bör enligt min mening omfatta en fyraårig försöksperiod. Det innebär att projektet pågår under en hel mandatperiod och bör kunna vara avslutat vid utgången av år 1994. De olika projekten bör följas upp och i lämplig omfattning utvärderas. Kunskap om och erfarenheter av fömyelsearbetet bör fortlöpande spridas till andra kommuner, landsting och statliga myndigheter. En rapport om länsfömyelseprojektet bör lämnas till regeringen varje år.
Riksdagen har tidigare gjort vissa uttalanden om det nu pågående fri-kommunförsökets omfattning och inriktning (KU 1987/88:23, rskr. 154). Med hänsyn till den utvidgning i förhållande till dessa uttalanden som länsfömyelseprojektet innebär anser jag det angeläget att riksdagen bereds tillfälle alt ta del av vad jag nu har anfört. Också med hänsyn lill att det senare kan bli fråga om att förelägga riksdagen förslag bör riksdagen nu informeras om uppläggningen.
4 Upprättade lagförslag
I enlighet med vad jag nu anfört har inom civildepartementet upprättats förslag till
1. lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation,
2. lag om ändring i lagen (1985:1089) om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område.
Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för socialdeparte mentet. 17
5 Hemställan Prop. 1990/91:44
Jag hemställer att regeringen
dels föreslår riksdagen
att anta lagförslagen,
dels bereder riksdagen tillfälle
att ta del av vad jag har anfört om elt fömyelseprojekt om den offentliga sektom i Örebro län (avsnitt 3).
6 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som han har hemställt om.
18 Innehåll Prop. 1990/91:44
Proposition______ ............................................... I
Propositionens huvudsakliga innehåll ....................... 1
-Propositionens lagförslag...................................... 2
Utdrag unprotokoll vid regeringssammanträde den 4 oktober 1990 .. 6