om immunitet och privilegier för ministerrådsmöten och iimbetsmannakommittémöten inom Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK)
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifo-gade utdrag ur regeringsprotokollet den 24 september 1992.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Ulf Dinkelspiel
Prop.
1992/93:35
I propositionen läggs fram förslag till lagstiftning om immunitet och privile-gier i samband med de ministerrådsmöten och ämbetsmannakommittémö-ten som hålls inom Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK)under den tid Sverige innehar ordförandeskapet i konferensen. Förslaget in-nebär bl.a. att främmande staters delegationer, delegationsmedlemmar, re-presentanter för ESK:s institutioner och för internationella organisationersamt medlemmarnas och representanternas familjer i samband med konfe-rensen skall tillerkännas immunitet och privilegier i enlighet med 1961 årsWienkonvention om diplomatiska förbindelser. Förslaget innebär vidare attsamtliga medlemmar av konferenssekretariatet skall vara befriade frånskattskyldighet för inkomst av denna anställning. Viss anställd personal vidkonferenssekretariatet skall också åtnjuta samma immunitet och privilegiersom tillkommer Förenta nationernas tjänstemän.
1 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 35
Förslag till
Lag om immunitet och privilegier för ministerråds-möten och ämbetsmannakommittémöten inom Kon-ferensen om säkerhet och samarbete i Europa(ESK)
Härigenom föreslås följande.
1 § Denna lag är tillämplig på ministerrådsmöten och ämbetsmannakommit-témöten inom Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) sompå svenska regeringens inbjudan hålls i Sverige. Den är också tillämplig påfrämmande staters delegationer samt på representanter för ESK:s institutio-ner och för inbjudna internationella organisationer som deltar i dessa möten.
Föreskrifterna i denna lag skall gälla utan hinder av bestämmelser i andraförfattningar.
2 § Möteslokalerna samt handlingar och annan egendom som finns i dessalokaler är okränkbara under den tid som mötena förbereds, pågår och av-vecklas.
Varor som införs för mötena för tjänstebruk skall vara befriade från tullarsamt skatter och avgifter som tas ut med anledning av införsel och procedu-rer i samband härmed, med undantag av avgifter för lagring, forsling ochliknande tjänster.
3§ Främmande staters utrikesministrar åtnjuter i egenskap av chef för endelegation den immunitet och de privilegier som enligt folkrätten och inter-nationell sedvana tillkommer dem.
4§ Främmande staters delegationer, medlemmar av sådana delegationersamt deras familjemedlemmar och betjäning åtnjuter samma immunitet ochprivilegier som tillkommer beskickningar samt beskickningsmedlemmarmed motsvarande ställning och deras familjemedlemmar och betjäning en-ligt den i Wien den 18 april 1961 avslutade konventionen om diplomatiskaförbindelser.
Utrikesdepartementet bestämmer hur delegationsmedlemmarna och de-ras familjemedlemmar skall hänföras till konventionens olika kategorier närdet gäller immunitet och privilegier.
5 § Representanter för ESK:s institutioner och för internationella organisa-tioner samt deras familjemedlemmar och betjäning åtnjuter samma immuni-tet och privilegier som tillkommer beskickningsmedlemmar med motsva-rande ställning och deras familjemedlemmar och betjäning enligt den i Wienden 18 april 1961 avslutade konventionen om diplomatiska förbindelser.
Utrikesdepartementet bestämmer hur representanterna och deras famil-jemedlemmar skall hänföras till konventionens olika kategorier när det gäl-ler immunitet och privilegier.
6 § Delegationernas och representanternas lokaler och den egendom somfinns där är okränkbara. Delegationernas och representanternas arkiv ochhandlingar är okränkbara var de än finns.
Varor som införs för delegationernas och representanternas tjänstebrukskall vara befriade från tullar samt skatter och avgifter som tas ut med anled-ning av införsel och procedurer i samband härmed, med undantag av avgifterför lagring, forsling och liknande tjänster.
7 § Delegationerna och representanterna har samma rätt som diplomatiska
beskickningar i Sverige att sända och ta emot uppgifter och meddelandensamt att därvid använda alla lämpliga medel, inbegripet kurir samt kod- ochchiffermeddelanden. Delegationerna och representanterna har dock rätt attanvända radiosändare endast med behöriga myndigheters tillstånd.
8 § Medlemmar av konferenssekretariatet skall vara befriade från skattskyl-dighet till stat och kommun för inkomst av sin anställning vid sekretariatet.
Utländska medborgare som är medlemmar av konferenssekretariatet skalli fråga om verksamheten vid sekretariatet vara undantagna från skyldighetenatt ha arbetstillstånd.
Medlemmar av konferenssekretariatet, som inte är bosatta i Sverige, skallåtnjuta samma immunitet och privilegier som tillkommer Förenta nationer-nas tjänstemän enligt konventionen den 13 februari 1946 rörande Förentanationernas privilegier och immuniteter.
Medlemmar av konferenssekretariatet är inte skyldiga att betala avgifterenligt lagen (1981:691) om socialavgifter för inkomst av sin anställning vidsekretariatet.
Denna lag träder i kraft den 1 december 1992 och gäller till utgången avår 1994.
1* Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 35
Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 september 1992
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-berg, Friggebo, Johansson, Hörnlund, Olsson, Svensson, Dinkelspiel, Thur-din, Hellsvik, Wibble, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, Ask
Föredragande: statsrådet Dinkelspiel
Proposition om immunitet och privilegier förministerrådsmöten och ämbetsmanna-kommittémöten inom Konferensen om säkerhetoch samarbete i Europa (ESK)
1 Inledning
Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) avslutades den1 augusti 1975 med att en slutakt, det s.k. Helsingforsdokumentet, under-tecknades. Slutakten behandlar bl.a. frågor om politisk och militär säkerhet,ekonomiskt samarbete samt respekt för mänskliga fri- och rättigheter. Slut-akten innehåller även bestämmelser om att ESK-staterna fortsättningsvisskall anordna uppföljningsmöten för att dels granska efterlevnaden av slut-aktens bestämmelser, dels studera hur de kan förbättra säkerheten ochfrämja samarbete och avspänning. Uppföljningsmöten har hållits i Belgrad(1977 - 1978), Madrid (1980 - 1983), Wien (1986 - 1989) och Helsingfors(1992). Vid uppföljningsmötet i Madrid bestämdes att en konferens skullehållas om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning iEuropa. Konferensens första fas ägde rum i Stockholm (1984 - 1986).
Vid ESK:s möte på stats- och regeringschefsnivå i Paris i november 1990inrättades ett ministerråd, bestående av de deltagande staternas utrikesmi-nistrar. Rådet skulle sammanträda minst en gång per år. Ministerrådsmötenaskulle förberedas av en ämbetsmannakommitté som bl.a. skulle samman-träda omedelbart före och i direkt anslutning till ministerrådets möten. Vidministerrådsmötet i Prag i januari 1992 antogs Sveriges inbjudan att hållanästa ordinarie ministerrådsmöte i Stockholm. Vid extra rådsmöte i Helsing-fors i mars 1992 beslutades att rådsmötet i Stockholm skulle hållas den 14-15december 1992. Med värdskapet följer ordförandeskapet för mötet liksomordförandeskapet för ämbetsmannakommitténs möten fram till nästa ordi-narie ministerrådsmöte. När detta skall äga rum har ännu inte bestämts.
Värdskapet innebär för svenskt vidkommande bl.a. att åtgärder måstevidtas för att ministerrådsmötet, ämbetsmannakommittémöten och ev. extrarådsmöten under Sveriges ordförandeskap jämte mötenas deltagare ges så-dana arbetsvillkor som följer av internationell praxis och är jämförbara medde förhållanden som rått under tidigare ESK-möten.
Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) hålls dels på minis-terrådsnivå, dels på ämbetsmannakommitténivå. Ämbetsmannakommitténberäknas sammanträda den 11-13 december 1992. Ministerrådsmötet beräk-nas pågå den 14-15 december 1992. Mötena kommer att äga rum i Stock-holmsmässans lokaler i Älvsjö.
De i dag 52 ESK-staterna kan förväntas bli representerade av sammanlagtca 900 delegater. Representanter för de tre ESK-institutionerna i Prag, Wienoch Warszawa kommer att delta, liksom ordföranden i ESK:s parlamenta-riska församling. Ett tiotal internationella organisationer kommer att inbju-das att delta. Konferenssekretariatet kan komma att bestå av ett hundratalmedlemmar, dvs. tjänstemän, tolkar, översättare, språkpersonal och övrigresurspersonal.
3.1 Gällande svensk rätt och folkrätt
Enligt den internationella praxis som utvecklats beträffande konferenserinom ramen för ESK åtnjuter de deltagande staternas företrädare de privile-gier och den immunitet som de anses behöva för att obehindrat kunna full-göra sina uppgifter. Enligt samma praxis åtnjuter den sekretariatspersonalsom anställs för att administrera konferensen anställningsförmåner enligt deprinciper som tillämpas av Förenta nationernas organ.
Svensk rätt innehåller inte några bestämmelser om immunitet och privile-gier som skulle ge förmåner av denna karaktär till konferensen eller till del-tagarna i den. Lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall av-ser främmande stats beskickning och beskickningsmedlemmar, främmandestats konsulat och konsulatsmedlemmar, dessa kategoriers familjer och be-tjäning samt diplomatiska och konsulära kurirer. Denna lag innehåller ävenbestämmelser om förmåner för vissa internationella organ och personer medanknytning till sådana organ. Dessa bestämmelser avser således inte perso-ner som av sin regering blivit utsända för att delta i en mellanstatlig konfe-rens som hålls i Sverige.
Det finns inte heller någon internationell konvention som reglerar fråganom immunitet och privilegier vid mellanstatliga konferenser.
Inom den allmänna folkrätten (sedvanerätten) har emellertid utvecklatsvissa regler som är av intresse i detta sammanhang. Sverige är, liksom övrigaländer, bundet av den allmänna folkrättens regler. Inom den allmänna folk-rätten kan man återfinna regler om grundläggande immunitet och privilegierför främmande statsöverhuvuden, regeringschefer och utrikesministrar sommedlemmar av delegationer vid internationella konferenser eller vid andramellanstatliga förhandlingar. Av intresse här är de förmåner som tillkommeren stats utrikesminister. I den folkrättsliga doktrinen antas allmänt att enstats utrikesminister, då vederbörande reser utrikes i tjänsteärende, intarsamma ställning som hos en stat ackrediterad ambassadör. Som motivering
har ofta anförts att utrikesministern som utrikesförvaltningens och beskick-ningsväsendets chef inte bör ha en svagare immunitetsställning än en utrikes-minister underställd ambassadör. Det finns emellertid inget stöd i folkrättenför en privilegierad ställning för medlemmar av en utrikesministers familj.
3.2 Konferensen om förtroende- och säkerhetsskapandeåtgärder och nedrustning i Europa (Stockholmskonferensen)
Sverige stod under två år (1984 - 1986) som värdnation för konferensen omförtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa(Stockholmskonferensen). Med anledning av att svensk rätt inte innehöllnågra bestämmelser om immunitet och privilegier för personer som deltar ien mellanstatlig konferens i Sverige antog riksdagen en särskild lag i ämnet.Lagen (1983:1000) om immunitet och privilegier för konferensen om för-troende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa(prop. 1983/84:55, bet. 1983/84:JuUll, rskr. 1983/84:70) utformades som entillfällig lagstiftning just för Stockholmskonferensen. Med stöd av lagen ut-färdade regeringen förordningen (1983:1120) med anledning av lagen(1983:1000) om immunitet och privilegier för konferensen om förtroende-och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa.
Det fördes i detta sammanhang en diskussion om man borde införa gene-rella regler som skulle kunna tillämpas för framtiden på internationella kon-ferenser av motsvarande slag. Bedömningen gjordes emellertid att det varutomordentligt svårt att i en generell lagstiftning göra en tillfredsställandeavgränsning av det slag av internationella konferenser som bestämmelsernaskulle tillämpas på. Risken ansågs påtaglig att en sådan generell lagstiftningskulle bli både oprecis och svår att tillämpa (prop. 1983/84:55 s. 10-11). Lag-stiftningen kom därför att utformas som en speciallagstiftning. Lagen ochförordningen har upphävts (prop. 1990/91:104, bet. 1990/91:JuU38, rskr.1990/91:301, SFS 1991:441 och 442).
Mitt forslag: Den immunitet och de privilegier som skall gälla för mi-nisterrådsmöten och ämbetsmannakommittémöten inom Konferen-sen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) regleras i en särskildlag.
Skälen för mitt förslag: Svensk lagstiftning innehåller inte några bestäm-melser om immunitet och privilegier som ger förmåner för deltagare i en in-ternationell konferens i Sverige och som kan jämföras med den internatio-nella praxis som har utvecklats vid tidigare ESK-möten. För att Sverige somvärdnation skall kunna ge dessa förmåner krävs ny lagstiftning. Frågan upp-kommer då hur denna lagstiftning skall utformas, dvs. om den nya lagstift-ningen skall införlivas med reglerna i 1976 års lag eller utformas på annat
sätt. Mot bakgrund av den diskussion som fördes inför utformningen av denlagstiftning som skulle reglera förmånerna för Stockholmskonferensen anserjag att den lämpligaste lösningen är en speciallagstiftning för den nu ifråga-varande situationen.
Enligt den internationella praxis som utvecklats beträffande konferenserinom ramen för ESK åtnjuter de deltagande staternas företrädare de privile-gier och den immunitet som de anses behöva för att på ett smidigt sätt kunnafullgöra sina uppgifter. Såvitt gäller främmande staters utrikesministrar åt-njuter de den immunitet och de privilegier som enligt folkrätten och interna-tionell sedvana tillkommer dem. I likhet med den lösning som valdes införStockholmskonferensen anser jag att de förmåner som ges i 1961 års Wien-konvention om diplomatiska förbindelser bör tillgodose det behov av immu-nitet och privilegier för främmande staters delegationsmedlemmar, som del-tar i mötena samt medlemmarnas familjer och ev. betjäning. 1961 års Wien-konvention om diplomatiska förbindelser har, såvitt gäller dess bestämmel-ser om immunitet och privilegier, införlivats med svensk rätt genom lagen(1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Den ifrågavarande lag-stiftningen skulle därför kunna utformas på så sätt att Wienkonventionensbestämmelser skall tillämpas i dessa delar.
Det är naturligt att de representanter från ESK:s institutioner och från in-ternationella organisationer som deltar i konferensen kommer i åtnjutandeav privilegier och immunitet som ligger i nivå med delegationsmedlemmar-nas. Lagstiftningen skulle därför även i denna del kunna utformas på så sättatt Wienkonventionens bestämmelser skall tillämpas i relevanta delar.
Den personal som tillhör konferenssekretariatet och som inte är bosatt ivärdlandet åtnjuter enligt den internationella praxis som utvecklats den im-munitet och de privilegier som tillkommer Förenta nationernas tjänstemän.Konventionen rörande Förenta nationernas privilegier och immunitet frånår 1946 har även den inkorporerats med svensk rätt genom 1976 års immuni-tets- och privilegielag, varför en hänvisning i den nu ifrågavarande lagstift-ningen till denna konvention är till fyllest.
Vissa kompletterande bestämmelser krävs. Medlemmar av konferenssek-retariatet bör i enlighet med den internationella praxis som utbildats inomFörenta nationerna och som tillämpas inom ESK medges skattefrihet för in-komst av denna sin anställning. Varor som är för tjänstebruk och som införsför ministerrådsmötena och ämbetsmannakommittémötena bör dessutom ienlighet med internationell praxis vara befriade från tullar. Samma befrielsebör gälla för de varor som delegationerna och representanterna inför förtjänstebruk.
Eftersom ministerrådsmötet äger rum redan under mitten av december ärdet angeläget att riksdagen behandlar ärendet skyndsamt. Mot den bakgrun-den anser jag att det föreligger synnerliga skäl att riksdagen beslutar om för-kortad motionstid.
I enlighet med det anförda har inom Utrikesdepartementet upprättats ettförslag till lag om immunitet och privilegier för ministerrådsmöten och äm-
betsmannakommittémöten inom Konferensen om säkerhet och samarbete iEuropa (ESK).
Jag har i ärendet samrått med statsrådet Lundgren och chefen för Kultur-departementet.
Med hänsyn till att lagen är av tillfällig och tidsbegränsad natur och rör enbegränsad personkrets bör - i likhet med vad som var fallet förra gångenSverige stod som värdnation (jfr prop. 1983/84:55 s. 15) - inte något lagråds-yttrande inhämtas i förevarande ärende.
i§
Av första stycket framgår att lagen är tillämplig på ministerrådsmöten ochämbetsmannakommittémöten som hålls inom ramen för ESK i Sverige. La-gen är också tillämplig på främmande staters delegationer samt på represen-tanter för ESK:s tre institutioner i Prag, Wien och Warszawa. Ett tiotal inter-nationella organisationer kommer att inbjudas till konferensen. Lagen till-lämpas även på de representanter som deltar i konferensen för dessa organi-sationers räkning.
Av andra stycket framgår att bestämmelserna i lagen gäller utan hinder avbestämmelser i andra författningar. Det kan nämligen inte komma i fråga attpå grund av denna tillfälliga lagstiftning gå igenom och ändra alla de bestäm-melser i andra författningar som till äventyrs kan stå i strid med förmånernaenligt förevarande lag.
2§
Bestämmelsen anger att lokalerna för ministerrådsmötena och ämbetsman-nakommittémötena samt handlingar och annan egendom som finns i loka-lerna skall vara okränkbara under den tid som mötena förbereds, pågår ochavvecklas.
3§
1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser innehåller inte nå-gon bestämmelse om förmåner som en utrikesminister bör omfattas av. Reg-ler av denna art återfinns i den allmänna folkrätten. Eftersom främmandestaters utrikesministrar kommer att leda sina staters delegationer har inämnda paragraf tagits in en erinran om att immunitet och privilegier till-kommer dem enligt folkrätten och internationell sedvana.
4—5§§
Paragraferna anger att bl.a. delegationsmedlemmar och representanter förde tre ESK-institutionerna i Prag, Wien och Warszawa samt representanterför internationella organisationer som deltar i mötena skall komma i åtnju-tande av diplomatiska privilegier och immunitet.
6-7§§
I paragraferna föreskrivs okränkbarhet för delegationernas och representan-ternas lokaler och deras rätt till kommunikation i överensstämmelse medvad som gäller för beskickningar enligt 1961 års Wienkonvention.
8§
I paragrafens/örsta stycke slås fast att samtliga medlemmar av konferenssek-retariatet (oavsett medborgarskap) är befriade från skattskyldighet till statoch kommun för inkomst av sin anställning vid sekretariatet. Med inkomstav anställning avses inkomst som uppbärs på grund av anställningsavtal medsekretariatets direktör. Skattefriheten överensstämmer med den internatio-nella praxis som utbildats av Förenta nationerna och tillämpas inom ESK.Konferenssekretariatet kommer att bestå av tjänstemän, tolkar, översättare,språkpersonal och övrig resurspersonal. I fråga om de svenska statsanställdasom ingår i sekretariatet gäller att de avseende lön som uppbärs på grund avsin ordinarie anställning givetvis skall vara skattskyldiga. Endast ersättningsom uppbärs på grund av särskilt avtal med sekretariatets direktör kan bliföremål för skattebefrielsen.
Det måste anses rimligt att utländska medborgare skall befrias från skyl-digheten att ha arbetstillstånd. En bestämmelse med detta innehåll har där-för tagits in i andra stycket.
I tredje stycket anges att konferenssekretariatets medlemmar, med undan-tag av dem som är bosatta i Sverige, skall åtnjuta den immunitet och de privi-legier som tillkommer Förenta nationernas tjänstemän enligt 1946 års FN-konvention om privilegier och immunitet. Enligt denna konvention åtnjuterFN:s tjänstemän t.ex. immunitet i fråga om rättsliga åtgärder beträffandederas i egenskap av tjänstemän gjorda muntliga eller skriftliga uttalanden.De åtnjuter också immunitet för åtgärder som de vidtagit i tjänsten, skatte-frihet för löner och vissa privilegier i valutahänseende. Denna bestämmelsestår i överensstämmelse med den internationella praxis som utvecklats inomramen för ESK.
Verkställighetsföreskrifter
Vissa närmare föreskrifter om verkställigheten av tillämpningen av lagen,t.ex. såvitt avser befrielse från tull och andra införselavgifter, torde bli nöd-vändiga.
Ikraftträdande
Lagen bör träda i kraft den 1 december 1992. Med hänsyn till att beredskapmåste finnas för att under tiden för det svenska ordförandeskapet ordna yt-terligare möten bör lagen gälla under hela denna tid. Därefter bör den upp-höra (jfr prop. 1990/91:104, bet. 1990/91:JuU38, rskr. 1990/91:301, SFS1991:441). Upphörandet bör ske med utgången av år 1994.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen före-slår riksdagen
att anta förslaget till lag om immunitet och privilegier för minister-rådsmöten och ämbetsmannakommittémöten inom Konferensen omsäkerhet och samarbete i Europa (ESK).
Med hänsyn till tidpunkten för konferensen bör regeringen vidareföreslå riksdagen att besluta att motionstiden förkortas till sex dagar.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar attanta de förslag som föredraganden har lagt fram.
gotab 42040, Stockholm 1992