Sverige och Partnerskap för fred
Skr.
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 24 mars 1994
Carl Bildt
Margaretha af Ugglas
(Utrikesdepartementet)
Regeringen anmäler i denna skrivelse svensk medverkan i det initiativ av-seende Partnerskap för fred (”Partnership for Peace” - PFP) som NATO-sta-terna presenterade vid sitt toppmöte i Bryssel den 10-11 januari i år. I skri-velsen redovisas den bedömning som regeringen gör av initiativet och de skälsom ligger till grund för regeringens avsikt att besluta om ett svenskt delta-gande i PFP-samarbetet.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 207
Vid NATO-staternas toppmöte i Bryssel den 10-11 januari i år skapades enny form för europeiskt samarbete. Det skedde genom ett erbjudande frånNATO:s sexton medlemsstater om samverkan med andra stater inom ramenför initiativet Partnerskap för fred (PFP). Regeringen har löpande informe-rat Utrikesnämnden om de bedömningar som gjorts under arbetets gång,och bred enighet har därvid konstaterats. Utrikesdepartementet har gjortföredragningar i ärendet inför utrikesutskottet.
Initiativet har genomgående mottagits positivt i berörda länder. Arbetetmed att ge PFP-samarbetet ett konkret innehåll har redan inletts, och deförsta samarbetsprojekten inom PFP:s ram kommer att kunna äga rum re-dan i höst.
Efter noggrant övervägande har regeringen kommit till slutsatsen att detligger i Sveriges intresse att delta i detta samarbete. Regeringen önskar ge-nom denna skrivelse informera riksdagen om initiativets karaktär och omregeringens avsikter vad gäller svenskt deltagande.
NATO:s inbjudan om Partnerskap för fred har riktats till medlemmarna idet Nordatlantiska samarbetsrådet (”North Atlantic Cooperation Council” -NACC), nämligen Albanien, Armenien, Azerbajdzjan, Bulgarien, Estland,Georgien, Kazakstan, Kirgisistan, Lettland, Litauen, Moldavien, Polen,Rumänien, Ryssland, Slovakien, Tadzjikistan, Tjeckien, Turkmenistan,Ukraina, Ungern, Uzbekistan, Vitryssland), samt till andra ESK-stater”som kan och vill bidra till programmet”. Därmed avses främst länder somSverige, Finland och Österrike, vilka redan idag de facto medverkar iNACC:s arbete på det fredsbevarande området, och vilka förutsätts kunnaspela en aktiv roll.
Utgångspunkten för deltagande i programmet är att varje stat själv defi-nierar de områden inom vilka den är beredd att samarbeta.
PFP-programmets totala omfattning har fastlagts i det ramdokument(”Partnership for Peace: Framework Document”) som fogades till NATO-staternas inbjudan. PFP-programmet syftar till att:
- underlätta öppenheten i nationella försvarsplanerings- och budgeterings-processer
- säkerställa demokratisk kontroll av försvarsmakter
- upprätthålla förmågan och beredskapen att, efter vederbörliga konstitu-tionella hänsyn, bidra till operationer under FN:s bemyndigande och/el-ler ESK:s ansvar
- utveckla samarbetsinriktade militära relationer med NATO syftande tillgemensam planering, utbildning och övning för att förstärka förmåganatt genomföra operationer på det fredsbevarande området, räddningsin-satser, insatser på det humanitära området och på andra områden somparterna kan enas om
Skr. 1993/94:207
- på längre sikt utveckla stridskrafter som har större förmåga att samarbetamed stridskrafter från Atlantpaktens medlemsstater.
Ramdokumentet anger vissa grundläggande principer för samarbetet medutgångspunkt i folkrätten, FN-stadgan och ESK:s principer. Dessa principerbekräftas genom att dokumentet undertecknas av samtliga deltagarstater.Ramdokumentet är inte juridiskt bindande. Det innehåller inga åtagandenom insatser från vare sig NATO:s eller partnerstaternas sida.
Utgångspunkten för och inriktningen av ett enskilt deltagarlands medver-kan inom PFP-programmets totala ram definieras av landet självt i ett s.k.presentationsdokument (”Presentation Document”).
Respektive land anger där vilka former av samarbete som det vill delta i,och vilka resurser som det är berett att erbjuda för detta ändamål. Varje landbekostar sin egen medverkan. Det är således partnerlandet självt som avgörvilken omfattning det önskar ha på samarbetet, vilka resurser som får tas ianspråk, och under vilken tid som det önskar att samarbeta. De flesta statertorde i första omgången föredra ett samarbete som sträcker sig över det när-maste året.
Presentationsdokumentet utgör underlag för nästa steg, då de sexton NA-TO-staterna och respektive partnerstat samråder i syfte att enas om vilkaelement i presentationsdokumentet som kan ingå i det gemensamma arbets-program som utarbetas för samtliga partners.
När detta samråd fullföljts kommer sedan det för det enskilda deltagarlan-det bindande steget i form av en bilateral överenskommelse mellan landetifråga och NATO om ett partnerskapsprogram (”Partnership Programme”)för en given tidsperiod, exempelvis ett år. Av detta program framgår vadlandet utfäster sig att delta i och vilka resurser som det ställer till förfogande.Ingen automatik finns som medför att åtaganden kan utsträckas utan ömsesi-dig överenskommelse.
Genom samrådsförfarandet skapas alltså ett för alla medverkande statergemensamt arbetsprogram, baserat på vad som är praktiskt möjligt med hän-syn till de resurser som erbjuds och efterfrågas inom samarbetets ram. Ex-empelvis kan gemensamma övningar för fredsbevarande verksamhetkomma till stånd genom att NATO accepterar ett erbjudande från ett landom att ställa övningsområden till förfogande, och från andra att bidra medtrupp, övningsledning eller andra resurser. På detta sätt sammanförs önske-mål och erbjudanden från de sexton NATO-staterna och partnerländerna tillett gemensamt program.
Grundläggande för samarbetet är alltså att det bygger på unilaterala pre-sentationsdokument, vilka efter diskussion och inbördes avstämning forma-liseras i bilaterala överenskommelser, och som förverkligas i multilateraltsamarbete med såväl NATO-stater som med andra partnerländer.
Eller annorlunda uttryckt: Presentationsdokumenten anger erbjudandenoch önskemål gentemot NATO, medan partnerskapsprogrammen formali-serar de erbjudanden och önskemål varom enighet kan nås.
Erbjudandena i presentationsdokumenten bör vara så utformade att demöjliggör den samordning som blir nödvändig när ett stort antal länder skallsamverka. Samtidigt ligger det i konstruktionen att ett land som angivit klaragränser för sitt deltagande inte förväntas förhandla utanför dessa gränser.
Skr. 1993/94:207
Skr. 1993/94:207
PFP har rönt ett brett och positivt gensvar. Hittills har tretton stater under-tecknat ramdokumentet: Albanien, Bulgarien, Estland, Georgien, Lett-land, Litauen, Moldavien, Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien, Ukrainaoch Ungern.
Ryssland har nyligen aviserat sin avsikt att inom kort underteckna ramdo-kumentet. Finland överväger också en anslutning till PFP. Schweiz ochÖsterrike har ännu inte fattat beslut om sin hållning.
Utgångspunkten för Sveriges intresse är den svenska beredskapen att med-verka till en gemensam europeisk säkerhetsordning och därigenom stärkarespekten för FN-stadgan och ESK:s principer. Sverige delar de grundläg-gande värden som PFP ger uttryck för: skyddet och främjandet av grundläg-gande friheter och mänskliga rättigheter, skyddet av frihet och rättvisa samtfred genom demokrati.
PFP befinner sig för närvarande i ett formbart skede. Ett antal presenta-tionsdokument kommer att lämnas in till NATO inom de närmaste måna-derna. Ett vidsträckt deltagande avtecknar sig. Regeringen tar fasta på denstora uppslutning som skett kring initiativet.
PFP erbjuder Sverige en möjlighet att medverka i ett arbete som syftar tillatt effektivisera framtida fredsbevarande insatser inom FN:s eller ESK:sram. Detta arbete ger möjligheter att förbättra säkerheten och effektiviteteni fredsbevarande operationer i svåra miljöer. Våra erfarenheter från det f.d.Jugoslavien pekar på behovet av sådant samarbete. Bättre samverkan är ettcentralt tema för såväl NATO som för alla truppbidragarländer i fredsbeva-rande operationer.
Ett nyckelbegrepp i PFP är interoperabilitet. Deltagarstaterna sökerskapa gemensamma rutiner och samarbetsformer, så att de i framtiden kanoperera tillsammans på ett smidigare sätt än vad som är möjligt idag. PFPerbjuder en ram inom vilken vi kan planera och samöva fredsbevarande in-satser med andra stater. Sverige har stor erfarenhet att bidra med på detfredsbevarande området, och även ett direkt intresse av att tillgodogöra sigde vinster som följer av ökad säkerhet och bättre samverkan med blivandepartners i fredsbevarande operationer.
Ett annat nyckelbegrepp är demokratisk kontroll. Samarbete inom PFPkan bidra till starkare demokratisk kontroll över väpnade styrkor och störreöppenhet i försvarsplanering i de nya demokratierna. Sverige avser bidra tillsådan verksamhet.
En svensk medverkan i PFP sker på den militära alliansfrihetens grund.Samarbetet medför inte några försvarsförpliktelser. Det bygger på frivilligaåtaganden där varje stat själv bestämmer ambitionsnivån för sin medverkan.Inbjudan till Sverige och andra icke NACC-stater att medverka i PFP byggerpå uppfattningen att vi har något att bidra med i samarbetet i kraft av våraerfarenheter på främst det fredsbevarande området. Vi avgör själva vargränserna går för vår medverkan. Vår avsikt är att utnyttja vårt PFP-samar-
bete för att utveckla stridskrafter i samarbete med NATO för att förstärka Skr. 1993/94:207vår - och andra staters - förmåga att delta i fredsbevarande operationer,räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och på andra områ-den som parterna kan enas om.
NATO-staterna erbjuder i ramdokumentet konsultationer med partner-stater som anser sig uppleva ett direkt hot mot sin säkerhet. Sådana konsul-tationer kan endast komma till stånd på begäran av partnerstaten själv.Ingen stat kan inbegripas utan att själv vilja detta. Sveriges handlingsfrihetbegränsas sålunda inte av detta erbjudande.
Svenskt deltagande i fredsbevarande operationer kan även fortsättnings-vis endast komma till stånd på det sätt som svensk lag föreskriver, det villsäga efter medgivande av riksdagen, efter beslut av regeringen när det ärfråga om en begäran från FN eller ESK, eller i enlighet med en skyldighetsom Sverige har enligt en internationell överenskommelse eller förpliktelsesom riksdagen har godkänt (10 kap. 9§ första stycket regeringsformen ochlagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands). Fredsbeva-rande insatser kommer även i fortsättningen att komma till stånd genom be-slut av FN eller ESK. PFP är ett instrument för de deltagande staterna attsamordna, förbereda och öva sina styrkor för insatser i fredsbevarande verk-samhet.
Sveriges deltagande i PFP definieras och förhandlas bilateralt medNATO. Samråd om den praktiska utformningen av programmet kommer attske genom diplomatiska kontakter i Bryssel och vid NATO:s militära hög-kvarter i Mons. Informationsutbyte kommer att ske med svensk medverkani en rad olika format i PFP-ramen. Visst informationsutbyte kommer ocksåatt äga rum i NACC, där icke-NACC-medlemmar erbjuds närvara som ob-servatörer vid de tillfällen då frågor rörande PFP behandlas. På samma sättkommer NACC-medlemmar som inte deltar i PFP att erbjudas motsvarandeställning då NACC-relaterade frågor berörs inom PFP-kretsen. Sverige harockså intresse av att aktivt medverka till att ett praktiskt samarbete etablerasmed FN och ESK.
För att Sverige skall kunna bidra till det arbete som nu inleds i Brysseloch i Mons är det viktigt att vi kan vara kontinuerligt representerade där.Regeringen avser därför att förstärka den diplomatiska och militära kapaci-teten vid ambassaden i Bryssel.
Även från ett allmänt säkerhetspolitiskt perspektiv har PFP betydande po-sitiva element. Partnerskap för fred bedöms ha förutsättningar att tillförasamarbetssträvandena i Europa något nytt och betydelsefullt. Det är inriktatpå att ge militärt samarbete mellan tidigare motståndare ett konkret ochpragmatiskt- och förtroendeskapande innehåll. PFP kan därigenom bli ettviktigt element i arbetet på att skapa en ny alleuropeisk säkerhetsordning.Det bidrar samtidigt till att stärka banden mellan Europa och Förenta sta-terna.
PFP utgör enligt regeringens mening ett innovativt försök att möta någraav de säkerhetspolitiska utmaningar som Europa ställts inför efter Sovjet-unionens sönderfall och Warszawapaktens upphörande. Det är också ettsvar på de önskemål om att bli upptagna i alliansen som NATO ställts införfrån flera öst- och centraleuropeiska staters sida. Genom PFP har NATO
satt in denna fråga i ett alleuropeiskt perspektiv där intresserade stater för- Skr. 1993/94:207bättrar sitt samarbete med NATO genom praktisk samverkan, utan att nyaskiljelinjer etableras i Europa.
Partnerskap för fred kan därför sägas utgöra en länk i NATO:s successivaomvandling efter det kalla krigets slut. Konceptet präglas av en hög grad avflexibilitet och bygger på frivillig medverkan. Deltagande stater har möjlig-het att träda in i - och ut ur - samarbetet efter eget gottfinnande. Vaije part-nerlands egna önskemål och förutsättningar att delta i samarbetet avgörsamarbetets inriktning och omfattning. För stater som prioriterar medlem-skap i NATO kan PFP bli en väg att närma sig alliansen.
För andra som inte har denna målsättning, kan PFP bli ett verktyg för attskapa en effektivare och säkrare samverkan på det fredsbevarande områdetmellan stater inom och utanför alliansen.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan, bedömer regeringen det angelä-get att inleda ett svenskt deltagande i PFP så snart detta låter sig göras. Ettsvenskt inträde på ett tidigt stadium skulle underlätta deltagande i det viktigauppbyggnadsskede som nu har inletts. Sverige får därigenom tillfälle attpraktiskt påverka de diskussioner som inletts på diplomatisk och militär nivåmellan NATO och partnerstaterna om den fortsatta inriktningen av detta po-tentiellt viktiga initiativ. Åtskilliga av de från svensk sida förutsedda utbild-ningsinsatserna m.m. måste planeras i samverkan med andra partnerstater.
Regeringen har som ett led i sina överväganden om en svensk anslutning tillPFP inventerat tänkbara svenska bidrag till samarbetet. Dessa bidrag kansägas utgöra en konkret definition av det svenska intresset att delta i PFP.De har sammanfattats i ett utkast till svenskt presentationsdokument. Dettadokument utgör en intresseanmälan avseende insatser för i första hand 1994och i andra hand 1995, och är tänkt att kunna överlämnas till NATO närSverige undertecknat ramdokumentet.
Sverige är berett att erbjuda sin erfarenhet på det fredsbevarande områdetoch andra områden såsom t.ex. räddningstjänstverksamhet. Därigenom kanSverige stödja andra partnerstaters förmåga och beredskap att bidra till ope-rationer under FN:s och/eller ESK:s mandat. Sverige ser det som ett tillfälleatt genom PFP:s verksamhet kunna förbättra sin egen kapacitet att sam-verka med andra PFP-stater, och att utveckla rutiner för säkrare och mereffektiva fredsbevarande operationer. Under denna rubrik faller också mil-jösamarbete av olika slag. Ett exempel är hantering av oljeföroreningar.
Sverige är likaledes berett att bidra till ansträngningarna att öka öppenhe-ten i de nationella försvarsplanerings- och budgeteringsprocesserna, och attsäkra den demokratiska kontrollen över nationella stridskrafter.
Flertalet planerade insatser gäller erbjudanden om utbildning inom områ-den där Sverige har kompetens och resurser. Det har varit naturligt för rege-ringen att koncentrera dessa till följande huvudområden:
- För det första samverkan på det fredsbevarande området. Regeringen av-ser erbjuda kurser rörande planering och genomförande av fredsbeva-rande insatser och humanitära operationer. Kurser med anknytning till
fredsbevarande verksamhet genomförs främst vid försvarets intematio- Skr. 1993/94:207nella centrum i Almnäs (SWEDINT). De kan också hållas vid andra ut-bildningsanstalter i Sverige eller i utlandet, då i samverkan med andraländer.
Till en del kan denna utbildning också innefatta gemensamma öv-ningar med andra länder i syfte att förbättra förmågan att delta i fredsbe-varande insatser av det slag som kan komma att beslutas av FN eller ESK.En första större övning utomlands kan komma att äga rum under det när-maste året. Det kan då bli aktuellt för Sverige att delta med fredsbeva-rande trupp på kompaninivå och/eller med övningsledning, observatöreroch instruktörer.
Regeringen kommer därför att i en särskild proposition föreslå en lag-ändring av innebörd att regeringen får möjlighet att sända väpnad styrkautomlands för att delta i ovannämnda typer av övningar inom ramen förPFP.
Här kan också nämnas möjligheten av något mer omfattande och kon-centrerade insatser för att bidra till att bygga upp en fredsbevarande ka-pacitet i andra stater. I första hand avser regeringen att söka utveckla ettsådant samarbete med de baltiska staterna. Omfattningen av sådana in-satser, liksom i vilken utsträckning de kan genomföras inom ramen förPFP, kan ännu inte bedömas närmare.
- För det andra stöd till ramdokumentets målsättning att främja ökad de-mokratisk kontroll över de militära strukturerna i Öst- och Central-europa.
Sverige avser att medverka till det grundläggande arbete som redan se-dan lång tid pågår i FN, ESK och NACC för att öka den demokratiskakontrollen över väpnade styrkor och allmänt öka öppenheten och förut-sägbarheten i ländernas försvarsplanering. I detta syfte kommer vissa er-bjudanden om svenska utbildningsinsatser att göras.
Sverige kommer genom PFP att söka öka öppenheten i olika typer avplaneringsverksamhet som berör fredsbevarande insatser där Sverige kankomma att delta.
Det tilltänkta svenska deltagandet i PFP ryms under budgetåret 1994/95inom ramen för regeringens förslag till anslag i budgetpropositionen. Dentillkommande kostnaden för de föreslagna PFP-åtgärderna finansieras undertredje huvudtiteln och uppgår hösten 1994 till cirka 13 miljoner kronor, ochlika mycket våren 1995. Kostnaderna för stöd till en baltisk fredsbevarandebataljon har ännu inte kunnat beräknas. De avses finansieras under tredjehuvudtiteln och inom befintliga ramar.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 1994
Skr. 1993/94:207
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas,Dinkelspiel, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lund-gren, Unckel, P. Westerberg
Föredragande: statsrådet af Ugglas.
Regeringen beslutar skrivelse 1993/94:207 Sverige och Partnerskap för fred.
gotab 46263, Stockholm 1994