Försäkringskassans tolkning av målet C-257/10 Bergström och HFD 2012 ref. 44 i förhållande till förordning 883/2004

Försäkringskassans ställningstagande

Domarna i målen C-257/10 Bergström och Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) 2012 ref. 44 ska vid tillämpningen av förordning 883/2004 innebära följande:

- hela eller delar av kvalificeringsperioden för att få föräldrapenning på sjukpenningnivå (240-dagarsvillkoret) kan fullgöras i ett annat EU/EESland eller Schweiz (sammanläggning av perioder) - sammanläggning av perioder kan endast tillämpas om personen har blivit försäkrad för arbetsbaserade förmåner i Sverige enligt 6 kap. socialförsäkringsbalken (SFB) - föräldrapenning ska i en sådan situation beräknas utifrån den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) för arbete i Sverige - andra arbetsbaserade förmåner än föräldrapenning berörs inte av principerna i domarna.

Bakgrund EU-rättslig reglering

Domarna i målen C-257/10 Bergström och HFD 2012 ref. 44 utgick från den tidigare gällande förordningen 1408/71 . Huvudprincipen i denna var att en person, oavsett bosättning, omfattades av lagstiftningen i det land där hen arbetade (artikel 13.2 a). Om lagstiftningen i ett medlemsland hade upphört att gälla för en person utan att lagstiftningen i ett annat medlemsland blivit tillämplig enligt någon annan bestämmelse i förordningen, skulle personen ifråga omfattas av lagstiftningen i det medlemsland inom vars territorium hen var bosatt (artikel 13.2 f). Enligt EU-domstolens praxis ansågs en person omfattas av artikel 13.2 a så länge som hen stod kvar i någon gren av socialförsäkringen i det landet (se t.ex. mål C-543/03 Dodl och Oberhollenzer). Vid en flytt från det senaste arbetslandet riskerade personen att bli utförsäkrad och förlora rätten till t.ex. föräldrapenning på grund av nationella bosättningskrav (jfr C-275/96 Kuusijärvi). I förordningen fanns bestämmelser som innebar att försäkrings-, anställnings- och bosättningsperioder som en person hade uppfyllt i ett medlemsland kunde ses som sådana perioder även i det nya medlemslandet, om det behövdes för att personen skulle få tillgång till försäkring och förmåner i det landet (sammanläggningsprincipen). Förordningen stadgade även att personer för vilka denna förordning gäller har samma skyldigheter och rättigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare (likabehandlingsprincipen).

Nationella bestämmelser

Enligt SFB förutsätter rätten till arbetsbaserade förmåner, som föräldrapenning på sjukpenningnivå, att personen är försäkrad för arbete i Sverige (6 kap. 6 § SFB).

För att föräldrapenning ska kunna lämnas på sjukpenningnivå de första 180 dagarna måste föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen, varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån för föräldrapenning (240-dagasvillkoret) (12 kap. 35 § SFB).

För att sjukpenninggrundande inkomst ska kunna fastställas för en person krävs att han eller hon är försäkrad för arbetsbaserade förmåner enligt 4 och 6 kap. SFB (25 kap. 3 § SFB).

C-257/10 Bergström och HFD 2012 ref. 44

EU-domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen har tolkat bestämmelsen om sammanläggning i förhållande till 240-dagarsvillkoret.

Målet HFD 2012 ref. 44 I (Bergströmmålet) avsåg en kvinna som var bosatt i Schweiz från och med januari 1994 och arbetade där till dess att hon fick barn den 19 mars 2002. Familjen flyttade till Sverige den 1 september 2002. Hennes make började att arbeta i Sverige. Kvinnan tog däremot ingen ny anställning i Sverige utan var ledig från förvärvsarbete för att ta hand om barnet. Hon begärde att få föräldrapenning på sjukpenningnivå från och med den 16 mars 2003, beräknad med utgångspunkt i den inkomst hon hade haft från arbetet i Schweiz.

HFD begärde med två frågor förhandsavgörande av EU-domstolen som i dom den 15 december i mål nr C-257/10 Bergström lämnade följande svar:

1. När det enligt en nationell lagstiftning krävs att försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder som egenföretagare har fullgjorts för förvärv av rätt till en familjeförmån, som den som avses i det nationella målet, är den behöriga institutionen i en medlemsstat skyldig att för detta ändamål beakta sådana perioder som i sin helhet har fullgjorts i Schweiz.

2. När storleken på en familjeförmån, som den som avses i det nationella målet, ska fastställas enligt reglerna om sjukförsäkring, ska detta belopp – när det ska utges till en person som har fullgjort hela den period av förvärvsarbete som krävs för att förvärva rätt till denna förmån på den andra avtalsslutande partens territorium – beräknas med hänsyn till inkomsten för en person vars yrkeserfarenhet och yrkeskvalifikationer är jämförbara med sökandens och som utövar ett förvärvsarbete som är jämförbart med sökandens i den medlemsstat där ansökan om denna förmån har lämnats in.

Vid sin bedömning av fråga 2. lade EU-domstolen bl.a. vikt vid att Bergström inte hade haft någon inkomst i Sverige under den 240 dagar långa kvalifikationstiden. För att sammanläggningsprincipen skulle få en ändamålsenlig verkan och för att kravet på likabehandling skulle kunna iakttas måste Bergströms SGI enligt domstolen beräknas på sätt som anges ovan.

Med anledning av svaren från EU-domstolen fann HFD följande:

1. Eftersom sökanden hade arbetat i Schweiz minst 240 dagar i följd före barnets födelse och det inte var ifrågasatt att hennes inkomst i Schweiz åtminstone motsvarade den nivå som krävs för att vara försäkrad för en sjukpenning över lägstanivå ansågs hon ha fullgjort kvalifikationstiden för rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå.

2. Beräkningen av föräldrapenning på sjukpenningnivå ska, när den utges till en person som har fullgjort hela kvalifikationstiden i Schweiz, göras med hänsyn till inkomsten för en person som i Sverige utövar ett förvärvsarbete som är jämförbart med sökandens arbete i Schweiz. Det fordras också att jämförelsen görs med en person vars yrkeserfarenhet och yrkeskvalifikationer är jämförbara med sökandens. Bergströms föräldrapenning ska således baseras på en SGI som fastställs med beaktande av arbetet i Schweiz i enlighet med principerna i EU-domstolens förhandsavgörande. Vidare ska bestämmelserna om skydd för sådana inkomster i 3 kap. 5 § tredje stycket 5 och 4 kap. 6 § femte stycket lag (1962:381) om allmän försäkring (AFL) beaktas.

HFD 2012 ref. 44 II (Hermanssonmålet) gällde en kvinna som, efter att ha varit bosatt och arbetat i Sverige, hade varit bosatt i Storbritannien under tiden 25 juni – 14 december 2007. Hon arbetade där under åtta veckor innan hon den 2 november 2007 fick barn. Efter återkomsten till Sverige fastställde Försäkringskassan, i samband med att hon begärde föräldrapenning, hennes SGI till 0 kr fr.o.m. den 15 december 2007. Som skäl uppgavs att de svenska SGI-skyddsreglerna upphörde att gälla i samband med att kvinnan började arbeta i Storbritannien.

HFD konstaterade att kvinnan hade, enligt bestämmelserna i förordning 1408/71, genom arbete i Storbritannien kommit att omfattas av dess socialförsäkringssystem. I och med detta upphörde hennes försäkringsskydd i Sverige. När hon flyttade tillbaka till Sverige kom hon enligt artikel 13.2 f i förordningen åter att omfattas av den svenska lagstiftningen. Hon var därmed försäkrad i Sverige för samtliga förmåner som omfattas av förordningen.

HFD fann, med hänvisning till sin dom i Bergströmmålet, att vid tillämpning av skyddsbestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje stycket 4 AFL skulle föräldrapenningen beräknas med beaktande av arbete i ett EU/EES-land eller Schweiz som den försäkrade haft före flytten till Sverige, i detta fall utifrån den högsta inkomst kvinnan hade under sexmånadersperioden som föregick barnets födelse. Därvid ska man beakta den inkomst hon hade i Sverige innan hon flyttade till Storbritannien och den inkomst hon hade av förvärvsarbete där. Inkomsten från arbetet i Storbritannien skulle beräknas på det sätt som anvisas i EUdomstolens svar på fråga 2 i förhandsavgörandet i Bergströmmålet.

I HFD-målen ansågs de båda kvinnorna vid tidpunkten för prövningen av rätten till föräldrapenning omfattas av svensk lagstiftning i enlighet med artikel 13.2 f i förordning 1408/71, dvs. på grund av sin bosättning i Sverige. HFD menade att de därmed ansågs vara försäkrade i Sverige för samtliga förmåner som omfattas av förordningens sakområde, men detta var inte en fråga som Försäkringskassan bestred eller argumenterade kring i målen.

Överväganden Varför behövs ett rättsligt ställningstagande?

Försäkringskassan har tidigare gjort tolkningen att domarna i målen C-257/10 Bergström och HFD 2012 ref. 44 innebar att

• en person som omfattades av artikel 13.2 f i förordning 1408/71 var försäkrad i Sverige för samtliga förmåner enligt förordning 1408/71, • 240-dagarsvillkoret kunde uppfyllas genom att hela eller delar av kvalifikationstiden har fullgjorts i ett annat medlemsland samt • beräkningen av en försäkrads SGI även vad gäller andra förmåner än föräldrapenning på sjukpenningnivå skulle ske med tillämpning av den modell som domarna anger.

Domarna gällde förordning 1408/71. Det behöver klargöras hur de ska tolkas utifrån att den nuvarande förordningen 883/2004 är utformad på ett annat sätt än förordning 1408/71 samt då det kommit senare praxis.

Rättsläget har i vissa delar förändrats

Det finns skillnader mellan förordning 1408/71 och förordning 883/2004. I förordning 883/2004 är huvudprincipen, precis som i förordning 1408/71, att en person som arbetar som anställd i ett medlemsland omfattas av lagstiftningen i det medlemslandet (artikel 11.3 a). Förordning 883/2004 utvidgar dock begreppet arbete som anställd genom artikel 11.2 i samma förordning. Artikel 11.2 innebär att en person som får vissa kontantförmåner med anledning av arbete ska anses arbeta som anställd eller utöva verksamhet som egenföretagare. Det innebär att en person som t.ex. flyttar till Sverige kan ha fortsatt rätt till förmåner motsvarade föräldrapenning från det land där hen tidigare arbetade. I artikel 11.3 e i förordning 883/2004 anges att en person som inte omfattas av någon annan bestämmelse om tillämplig lagstiftning, ska omfattas av bosättningslandets lagstiftning. Sammanläggningsprincipen och likabehandlingsprincipen är dock i sak oförändrade.

Det har även tillkommit senare praxis. I HFD 2017 ref. 44 konstaterades att en person vars anställningsförhållande har upphört inte omfattas av svensk lagstiftning enligt artikel 11.3 a i förordning 883/2004 enbart utifrån det faktum att hen kvarstår i den arbetsbaserade försäkringen under efterskyddstiden. Att vara försäkrad (stå kvar i någon gren i försäkringen) är alltså inte längre, så som i förordning 1408/71, samma sak som att tillhöra det landets lagstiftning enligt lagvalsreglerna i förordningen. EU-domstolen har i målet C-713/20, X och Y, uttalat att ett fortlöpande anställningsförhållande måste finnas för att det ska bli aktuellt att tillämpa artikel 11.3 a, även om definitionen av arbete som anställd görs enligt nationell lagstiftning.

Försäkringskassan har gjort ställningstagandet att det krävs att en person har ett anställningsförhållande för att hen ska anses arbeta som anställd i Sverige enligt artikel 11.3 a i förordning 883/2004. Arbete som anställd enligt artikel 1 a i förordning 883/2004 ska definieras som den som bedriver förvärvsarbete i verksamhet här i landet (6 kap. 2 § SFB). En person som inte längre har ett anställningsförhållande eller som är tjänstledig utan lön, och som därmed inte bedriver förvärvsarbete enligt 6 kap. 2 § SFB, anses inte arbeta som anställd enligt artikel 11.3 a i förordning 883/2004. Detta gäller även om personen

omfattas av den arbetsbaserade försäkringen i Sverige på grund av efterskyddstid (6 kap. 8 § SFB) eller SGI skyddad tid (6 kap. 10 § SFB).

Det går därför inte att, med beaktande av det ovanstående, dra slutsatsen att en person som omfattas av svensk lagstiftning enligt artikel 11.3 e i förordning 883/2004 är försäkrad även för arbetsbaserade förmåner i Sverige. Försäkringskassan anser därför att C-257/10 Bergström och HFD 2012 ref. 44 inte kan tolkas så långtgående som hittills har gjorts i förhållande till förordning 883/2004.

När ska principerna i domarna tillämpas i förhållande till förordning 883/2004?

Domarnas principer får anses gälla för rätten till sammanläggning i förhållande till 240-dagarsvillkoret för föräldrapenning, dvs. att en person som har blivit försäkrad för arbete i Sverige, men som fullgjort hela eller delar av kvalifikationstiden på 240 dagar i annat EU/EES-land eller Schweiz, kan få tillgodoräkna sig denna tid i syfte att uppfylla 240-dagarsvillkoret för föräldrapenning och därmed kunna få föräldrapenning på sjukpenningnivå under de första 180 dagarna. Det gäller dock endast om personen har blivit försäkrad för arbetsbaserade förmåner i Sverige enligt 6 kap. SFB. Domarna kan inte anses innebära att en person som bosätter sig i Sverige och omfattas av svensk lagstiftning enligt artikel 11.3 e i förordning 883/2004, är försäkrad för arbetsbaserade förmåner enligt SFB. Därmed ska inte heller SGI beräknas på den utländska inkomsten, utan endast utifrån arbetet i Sverige. Andra arbetsbaserade förmåner än föräldrapenning berörs således inte längre av domen.

Likabehandlingsprincipen medför ingen annan tolkning, eftersom artikel 11.2 i förordning 883/2004 ger rätt att ta med sig en kontantförmån från det tidigare arbetslandet för försäkringsfall som hänför sig till det arbetet, istället för att omfattas av bosättningslandets lagstiftning.

Hur ska föräldrapenningen beräknas i de fall som domarna är tillämpliga?

Föräldrapenningen ska beräknas utifrån SGI för arbete i Sverige. Detta eftersom domarna endast kan tillämpas när en person omfattas av svensk lagstiftning enligt förordning 883/2004 och är försäkrad för arbetsbaserade förmåner enligt 6 kap. SFB (25 kap. 2 § SFB).

SGI:n ska alltså inte längre beräknas med den modell som domarna anger, vilken fastställdes i syfte att göra det möjligt för en person som inte har haft någon inkomst i Sverige att få inkomstrelaterad ersättning. Det ansågs nämligen möjligt att omfattas av svensk lagstiftning genom bosättning för samtliga förmåner som ingår i sakområdet för förordning 1408/71 (dvs. både bosättnings och arbetsbaserade förmåner) utan att personen faktiskt hade arbetat i Sverige. Såsom framgått ovan anser Försäkringskassan att en sådan tolkning inte kan göras enligt förordning 883/2004.

När ska ställningstagandet börja tillämpas?

Ovan nämnda tillämpning gäller från och med när detta rättsliga ställningstagande publiceras. Det innebär att Försäkringskassans grundbeslut, omprövningsbeslut och yttranden till domstol ska hanteras i enlighet med det rättsliga ställningstagandet från detta datum.

Om Försäkringskassan har fattat ett beslut om SGI för en enskild innan detta rättsliga ställningstagande publicerades och då tillämpat Försäkringskassans tidigare tolkning av målen C-257/10 Bergström och HFD 2012 ref. 44, får den enskilde behålla sin SGI så länge han eller hon oavbrutet omfattas av SGIskydd.

Mänskliga rättigheter, diskriminering, jämställdhet och barnrätt

Det rättsliga ställningstagandet förväntas inte påverka frågor om mänskliga rättigheter, diskriminering, jämställdhet eller barnrätt. Förordning 883/2004 innebär att en person alltid kommer att omfattas av något medlemslands lagstiftning.

Ingrid Utne Beslutsfattare

Erica Jonasson Julia Fallenius Serdar Gürbüz Föredragande