Domstolens dom (tredje avdelningen) den 15 december 2011

I mål C-257/10, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) (Sverige) genom beslut av den 27 april 2010, som inkom till domstolen den 25 maj 2010, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna E. Juhász (referent), G. Arestis, T. von Danwitz och D. Šváby, generaladvokat: J. Mazák, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 maj 2011,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Elisabeth Bergström, genom U. Öberg och I. Otken Eriksson, advokater, Sveriges regering, genom K. Petkovska och A. Falk, båda i egenskap av ombud, Republiken Finland, genom H. Leppo, i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, genom E. Jenkinson och L. Seeboruth, båda i egenskap av ombud, samt genom R. Palmer, barrister, Europeiska kommissionen, genom V. Kreuschitz och J. Enegren, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 21 juni 2011 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätten

Den nationella lagstiftningen

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Inledande synpunkter

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 3.1 och 72 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1386/2001 av den 5 juni 2001 (EGT L 187, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1408/71), samt av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer, undertecknat i Luxemburg den 21 juni 1999 (EGT L 114, 2002, s. 6) (nedan kallat avtalet).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan den svenska medborgaren Elisabeth Bergström och Försäkringskassan angående den sistnämndas beslut att vid beräkningen av familjeförmåner för vård av barn inte beakta den anställningsperiod som den berörda personen hade fullgjort i Schweiz.

3. I ingressen till avtalet anges följande:

4. I artikel 1 i avtalet föreskrivs följande:

5. I artikel 2 i avtalet, som har rubriken Icke-diskriminering, föreskrivs att [m]edborgare i en avtalsslutande part vilka lagligen vistas på en annan avtalsslutande parts territorium …, vid tillämpningen av och i enlighet med bestämmelserna i bilagorna I, II och III till detta avtal, inte [får] diskrimineras på grundval av nationalitet.

6. I artikel 8 i nämnda avtal föreskrivs följande:

7. Artikel 1 i bilaga II till avtalet, som har rubriken Samordningen av socialförsäkringssystemen, har följande lydelse:

8. I avsnitt A punkt 1 i bilaga II till avtalet, som har rubriken Rättsakter till vilka det hänvisas, föreskrivs följande:

9. I artikel 3.1 i förordning nr 1408/71, som har rubriken Likabehandling, föreskrivs följande:

10. Artikel 13.2 f i nämnda förordning har följande lydelse:

11. Artikel 23 i nämnda förordning är införd i kapitel 1, som har rubriken Sjukdom och moderskap, i avdelning III om särskilda bestämmelser för olika slags förmåner. I artikeln föreskrivs följande:

12. Artikel 72 i samma förordning har rubriken Sammanläggning av försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egenföretagare. Artikeln är införd i kapitel 7, som har rubriken Familjeförmåner, i avdelning III och har följande lydelse:

13. I artikel 89 i förordning nr 1408/71 föreskrivs följande:

14. I bilaga VI till denna förordning, under N SVERIGE punkt 1, föreskrivs att [v]id fastställandet av en persons rätt till föräldraförmån enligt artikel 72 i förordningen skall försäkringsperioder som fullgjorts i en annan medlemsstat anses vara grundade på samma genomsnittsinkomst som de svenska försäkringsperioder som de läggs samman med. Denna bestämmelse har sedermera upphävts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1992/2006 av den 18 december 2006 om ändring av förordning nr 1408/71 (EUT L 392, s. 1).

15. I 3 kap. socialförsäkringslagen (1999:799), under rubriken Socialförsäkringsskyddet, föreskrivs följande:

16. I lagen (1962:381) om allmän försäkring föreskrivs bland annat följande:

17. Elisabeth Bergström bosatte sig i januari 1994 i Schweiz och arbetade där fram till dess att hon födde en dotter, den 19 mars 2002. Den 1 september 2002 flyttade hon tillbaka till Sverige, tillsammans med sin man och dotter. Hennes man började omedelbart arbeta i Sverige medan hon själv avstod från att återgå i förvärvsarbete för att ta hand om dottern. Hon begärde att få föräldrapenning på sjukpenningnivå från och med den 16 mars 2003, beräknad med utgångspunkt i den inkomst hon hade haft från arbetet i Schweiz.

18. Försäkringskassan beviljade Elisabeth Bergström föräldrapenning på grundnivå med motiveringen att hon saknade rätt till ersättning på sjukpenningnivå, eftersom hon inte hade arbetat i Sverige under 240 dagar före barnets födelse, vilket skulle ha kvalificerat henne för sjukpenning med belopp över grundnivån.

19. Elisabeth Bergström överklagade försäkringskassans beslut till Länsrätten i Stockholms län. Länsrätten avslog överklagandet med motiveringen att föräldrapenning på sjukpenningnivå är en arbetsbaserad försäkring. För rätt till sådan föräldrapenning krävs att den försäkrade själv har arbetat i Sverige i tillräckligt nära anslutning till den period för vilken ersättning begärs. Det räcker således inte att den försäkrades make arbetar i Sverige.

20. Elisabeth Bergström överklagade länsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm, vilken domstol prövade målet i sak och biföll hennes talan, med motiveringen att den kvalifikationstid på 240 arbetsdagar som krävdes enligt den svenska lagstiftningen skulle anses fullgjord genom den tid som Elisabeth Bergström arbetat i Schweiz. Elisabeth Bergström hade således rätt till ersättning över grundnivån, baserad på hennes arbete i Schweiz.

21. Försäkringskassan överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva kammarrättens dom samt fastställa länsrättens dom och Försäkringskassans beslut. Elisabeth Bergström bestred bifall till överklagandet.

22. Det är enligt den hänskjutande domstolen ostridigt att Elisabeth Bergström omfattas av svensk lagstiftning, enligt artikel 13.2 f i förordning nr 1408/71, trots att hon inte arbetar i Sverige. Däremot uppfyller hon inte de krav som uppställs i de svenska bestämmelserna för rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå.

23. Kravet på att ha arbetat i Sverige, och därigenom ha varit försäkrad för sjukpenning under minst 240 dagar i följd före ett barns födelse, är inte uppfyllt. Frågan är huruvida den period under vilken hon arbetade i Schweiz ska anses uppfylla detta villkor.

24. Elisabeth Bergström har dessutom varken arbetat eller haft några inkomster som enligt de svenska bestämmelserna kan ligga till grund för fastställande av en sjukpenninggrundande inkomst. Frågan är huruvida inkomsten från Elisabeth Bergströms arbete i Schweiz ska beaktas vid tillämpningen av dessa bestämmelser.

25. Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

26. En förutsättning för att besvara dessa frågor är att avtalet är tillämpligt på den situation som avses i det nationella målet. Det rör sig i Elisabeth Bergströms fall om en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat i unionen och som efter att ha arbetat i en annan avtalsslutande stat, återvänder till sin ursprungsmedlemsstat och där begär att få en familjeförmån enligt nämnda medlemsstats lagstiftning, på grundval av detta arbete.

27. Vad gäller avtalets tillämpningsområde, anges för det första i den andra meningen i ingressen till avtalet att de avtalsslutande parterna är beslutna att sinsemellan förverkliga fri rörlighet för personer på grundval av de bestämmelser som är tillämpliga i Europeiska gemenskapen.

28. Denna frihet skulle hämmas, om en medborgare i en avtalsslutande stat utsattes för en ofördelaktig behandling i sin ursprungsstat enbart för att ha utövat sin rätt till fri rörlighet.

29. För det andra föreskrivs det i artikel 8 i avtalet att de avtalsslutande parterna, i enlighet med bilaga II till nämnda avtal, ska fastställa bestämmelser för samordning av systemen för social trygghet, för de ändamål som där anges. I bestämmelsen hänvisas inte, vare sig direkt eller indirekt, till något som helst villkor angående vistelseort för de personer på vilka dessa sociala trygghetsbestämmelser ska tillämpas, och inte heller anges vilken avtalspart som ska tillämpa dem.

30. Ett av de mål som eftersträvas genom nämnda artikel 8 är, enligt punkt a, likabehandling. En sådan uttrycklig och allmän hänvisning till denna princip visar att principen i fråga är tillämplig, inom tillämpningsområdet för denna artikel, oberoende av artikel 2 i detta avtal, enligt vilken principen om icke-diskriminering enbart gäller när en förmånsberättigad person vistas på den andra avtalsslutande partens territorium.

31. För det tredje föreskrivs i avsnitt A.1 i bilaga II till avtalet att de avtalsslutande parterna sinsemellan ska tillämpa förordning nr 1408/71, med förbehåll för vissa anpassningar som emellertid inte är relevanta för prövningen av den ställda frågan. I artikel 1.2 i denna bilaga föreskrivs att när begreppet medlemsstat(er) förekommer i de rättsakter som det hänvisas till i avsnitt A i denna bilaga avses utöver de stater som omfattas av gemenskapsrättsakterna i fråga även Schweiz.

32. Slutligen påpekas att förordning nr 1408/71 inte bara är tillämplig på familjeförmåner, utan även är tillämplig på andra förmånskategorier såsom, bland annat, förmåner vid ålderdom.

33. Av det anförda följer att om regeln om sammanläggning inte tillämpades på en arbetstagare som återvänder till sitt hemland skulle en samordning av systemen för social trygghet mellan Schweiziska edsförbundet och medlemsstaterna i unionen inte kunna genomföras vid ett flertal situationer, bland annat vid förvärv av rätten till förmåner vid ålderdom.

34. Domstolen finner därför att avtalet och förordning nr 1408/71 är tillämpliga på en arbetstagare som befinner sig en sådan situation som den som beskrivs ovan i punkt 26.

35. Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida avtalet och förordning nr 1408/71 ska tolkas så att, när det enligt en nationell lagstiftning krävs att försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder som egenföretagare har fullgjorts för förvärv av rätt till en familjeförmån, liknande den som avses i det nationella målet, den behöriga institutionen i en medlemsstat är skyldig att för detta ändamål beakta sådana perioder som i sin helhet har fullgjorts i Schweiziska edsförbundet.

36. Enligt handlingarna i målet måste Elisabeth Bergström enligt den nationella lagstiftningen kunna styrka att hon har arbetat under 240 dagar i följd före sitt barns födelse för att hon ska kunna begära föräldrapenning på sjukpenningnivå. Elisabeth Bergström har fullgjort hela denna kvalifikationstid genom arbete i Schweiziska edsförbundet.

37. Det är i målet utrett att den förmån som Elisabeth Bergström har begärt utgör en familjeförmån i den mening som avses i artikel 1 u i i förordning nr 1408/71.

38. Den första frågan kan inte besvaras utan en tolkning av artikel 8 c i avtalet och artikel 72 i förordning nr 1408/71, i vilka det föreskrivs att den så kallade regeln om sammanläggning ska tillämpas vid bedömningen av om rätt till den aktuella förmånen har förvärvats.

39. Vissa av dem som har avgett yttranden till domstolen har hänvisat till begreppet sammanläggning och har gjort gällande att detta begrepp logiskt sett förutsätter att åtminstone två perioder av förvärvsarbete har fullgjorts i flera medlemsstater. Den medlemsstat i vilken den behöriga institutionen är belägen har enligt denna tolkning således, när den beviljar en förmån, möjlighet att för det ändamålet föreskriva att en period av förvärvsarbete ska ha fullgjorts på dess territorium, vilket utesluter möjligheten att för förvärv av rätt till en social trygghetsförmån enbart beakta en enda period, som fullgjorts på en annan medlemsstats territorium.

40. En sådan tolkning kan inte godtas.

41. Ordalydelsen i såväl artikel 8 c i avtalet som artikel 72 i förordning nr 1408/71 är otvetydig. Enligt den första av dessa bestämmelser inbegriper sammanläggningen samtliga perioder som i de olika nationella lagstiftningarna beaktas, medan det enligt den andra bestämmelsen krävs att den behöriga institutionen vid sammanläggningen beaktar försäkrings- och anställningsperioder samt perioder av verksamhet som egenföretagare som har fullgjorts i en annan medlemsstat, som om dessa perioder hade fullgjorts enligt den lagstiftning som denna tillämpar.

42. Förordning nr 1408/71 antogs med stöd av artikel 51 i EEG-fördraget (sedermera artikel 51 i EG-fördraget, nu artikel 42 EG i ändrad lydelse), enligt vilken artikel Europeiska unionens råd fick besluta om sådana åtgärder inom den sociala trygghetens område som är nödvändiga för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare och därvid särskilt införa ett system som tillförsäkrar migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar att alla perioder som beaktas enligt lagstiftningen i de olika länderna läggs samman för förvärvande och bibehållande av rätten till förmåner och för beräkning av förmånernas storlek.

43. Denna tolkning är förenlig med syftet med avtalet, som är att säkerställa att personer kan röra sig fritt mellan Schweiziska edsförbundet och gemenskapen. Genom denna tolkning iakttas även principen om likabehandling i artikel 8 a i avtalet, eftersom denna princip ska säkerställa att utövandet av rätten till fri rörlighet inte medför att migrerande arbetstagare går miste om sociala trygghetsförmåner i jämförelse med andra arbetstagare, som inte har utövat denna rätt.

44. Den behöriga institutionen i en medlemsstat har således ingen möjlighet att, utöver en anställningsperiod eller en period av verksamhet som egenföretagare i en annan medlemsstat, i det här fallet Schweiz, kräva att ytterligare en försäkringsperiod har fullgjorts på dess territorium för att bevilja en familjeförmån.

45. Den första frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 8 c i avtalet och artikel 72 i förordning nr 1408/71 ska tolkas så, att när det enligt en nationell lagstiftning krävs att försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder som egenföretagare har fullgjort för förvärv av rätt till en familjeförmån, liknande den som avses i det nationella målet, är den behöriga institutionen i en medlemsstat skyldig att för detta ändamål beakta sådana perioder som i sin helhet har fullgjorts i Schweiziska edsförbundet.

46. Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida, för det fall den första frågan besvaras jakande, avtalet och förordning nr 1408/71 ska tolkas så, att förvärvsinkomster intjänade i Schweiziska edsförbundet ska jämställas med inhemska förvärvsinkomster som, i Sverige, bildar underlag för beräkningen av den omtvistade familjeförmånen.

47. Det framgår av handlingarna i målet att Elisabeth Bergström har begärt en familjeförmån vars belopp motsvarar den sjukpenning som fastställs enligt reglerna om sjukförsäkring (föräldrapenning på sjukpenningnivå). Familjeförmånen i fråga är relaterad till den försäkrades årsinkomst från förvärvsarbete.

48. I en sådan situation ska således relevanta bestämmelser i förordning nr 1408/71 angående den gren av den sociala tryggheten som avser sjukdom beaktas, för att beräkna storleken på familjeförmåner inom denna särskilda kategori.

49. Dessa bestämmelser har införts i artikel 23 i förordning nr 1408/71. Oavsett huruvida den inkomst som ligger till grund för beräkningen av kontantförmåner beräknas enligt bestämmelserna i artikel 23.1 eller dem i artikel 23.2, fastställs nämnda inkomst antingen på grundval av den inkomst som man kan konstatera att personen i fråga haft under de perioder som fullgjorts enligt den berörda institutionens lagstiftning eller med hänsyn till en standardinkomst, eller, i förekommande fall, till en genomsnittlig standardinkomst för de perioder som har fullgjorts enligt denna lagstiftning, det vill säga svensk lagstiftning i förevarande fall.

50. Denna lösning är förenlig med regeln i avsnitt N.1 i bilaga VI till förordning nr 1408/71, vilken av tidsmässiga skäl (ratione temporis) är tillämplig i förevarande fall och i vilken det föreskrivs att, vid fastställandet av en persons rätt till föräldraförmåner enligt artikel 72 i förordningen, försäkringsperioder som fullgjorts i en annan medlemsstat ska anses vara grundade på samma genomsnittsinkomst som de svenska försäkringsperioder som de läggs samman med.

51. I det nationella målet har Elisabeth Bergström emellertid inte haft någon inkomst i Sverige under den 240 dagar långa kvalifikationstiden.

52. För att artikel 8 c i avtalet och artikel 72 i förordning nr 1408/71, såsom de har tolkats ovan i punkt 45, ska ha en ändamålsenlig verkan och för att kravet på likabehandling i artikel 8 a i avtalet och i artikel 3.1 i nämnda förordning ska kunna iakttas i en sådan situation, måste Elisabeth Bergströms sjukpenninggrundande inkomst beräknas utifrån inkomsten för en person som i Sverige utövar ett förvärvsarbete som är jämförbart med Elisabeth Bergströms och vars yrkeserfarenhet och yrkeskvalifikationer även de är jämförbara med Elisabeth Bergströms.

53. Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 8 a i avtalet och artiklarna 3.1, 23.1, 23.2 och 72 i, samt avsnitt N.1 i bilaga VI till, förordning nr 1408/71 ska tolkas så, att när storleken på en familjeförmån, som den som avses i det nationella målet, ska fastställas enligt reglerna om sjukförsäkring, ska detta belopp, när det ska utges till en person som har fullgjort hela den period av förvärvsarbete som krävs för att förvärva rätt till denna förmån på den andra avtalsslutande partens territorium, beräknas med hänsyn till inkomsten för en person vars yrkeserfarenhet och yrkeskvalifikationer är jämförbara med sökandens och som utövar ett förvärvsarbete som är jämförbart med sökandens i den medlemsstat där ansökan om denna förmån har lämnats in.

54. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Artikel 8 c i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer, undertecknat i Luxemburg den 21 juni 1999, och artikel 72 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1386/2001 av den 5 juni 2001, ska tolkas så, att när det enligt en nationell lagstiftning krävs att försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder som egenföretagare har fullgjorts för förvärv av rätt till en familjeförmån, som den som avses i det nationella målet, är den behöriga institutionen i en medlemsstat skyldig att för detta ändamål beakta sådana perioder som i sin helhet har fullgjorts i Schweiziska edsförbundet.

2) Artikel 8 a i avtalet och artiklarna 3.1, 23.1, 23.2 och 72 i, samt avsnitt N.1 i bilaga VI till, förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 1386/2001, ska tolkas så, att när storleken på en familjeförmån, som den som avses i det nationella målet, ska fastställas enligt reglerna om sjukförsäkring, ska detta belopp – när det ska utges till en person som har fullgjort hela den period av förvärvsarbete som krävs för att förvärva rätt till denna förmån på den andra avtalsslutande partens territorium – beräknas med hänsyn till inkomsten för en person vars yrkeserfarenhet och yrkeskvalifikationer är jämförbara med sökandens och som utövar ett förvärvsarbete som är jämförbart med sökandens i den medlemsstat där ansökan om denna förmån har lämnats in.

1 Rättegångsspråk: svenska.