EU-domstolens avgörande i mål C-646/21

Fakta om rättsliga kommentarer

Rättsliga kommentarer utgör Migrationsverkets uttalanden om hur ett domstolsavgörande bör tolkas. De är styrande för myndighetens medarbetare och beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga kommentarer förs in i en särskild dokumentserie, RK-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av en rättslig kommentar förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

1. Syfte och bakgrund

1.1 Syfte

Syftet med denna kommentar är att förtydliga hur rättsavdelningen anser att EU-domstolens avgörande i mål C-646/21 bör tolkas och ge stöd i handläggningen av ärenden som rör frågor som relaterar till bedömningen av tillhörighet till särskild samhällsgrupp och prövning av barnets bästa. Domstolen slår fast att kvinnor, inklusive minderåriga flickor, kan utgöra en särskild samhällsgrupp när de, under sin vistelse i en medlemsstat, genuint har kommit att identifiera sig med det grundläggande värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män. Förföljelse som riktas mot dem på grund av denna identitet kan därmed utgöra en skyddsgrund och leda till erkännande av flyktingstatus. Prövningen ska alltid vara individuell, och barnets bästa ska konkret fastställas i varje enskilt fall.

I de följande avsnitten redovisas domstolens svar på de olika tolkningsfrågorna och hur dessa kan tolkas. Därefter följer ett avsnitt om vad domen innebär för Migrationsverkets prövning av ärenden rörande frågor som relaterar till bedömningen av tillhörighet till särskild samhällsgrupp och prövning av barnets bästa.

1.2 EU-domstolens avgörande i mål C-646/21

Målet rör en begäran om förhandsavgörande från en domstol i Nederländerna. EU-domstolen (stora avdelningen) prövar om kvinnor, inklusive minderåriga flickor som är tredjelandsmedborgare, kan ses som en särskild samhällsgrupp när de, under vistelsen i en medlemsstat, genuint har kommit att identifiera sig med värdet av jämställdhet mellan kvinnor och män. Om förföljelse riktas mot dem på den grunden kan det utgöra skäl för flyktingstatus.

Omständigheterna i det aktuella målet är följande. Klagandena, K och L, är två systrar som är medborgare i Irak. De är födda år 2003 respektive år 2005. De anlände till Nederländerna år 2015 tillsammans med sina föräldrar och sin faster. De har sedan dess vistats i Nederländerna utan avbrott. År 2015 lämnade deras föräldrar in asylansökningar för egen räkning samt för K:s och L:s räkning. Dessa ansökningar avslogs år 2017 och vann laga kraft under år 2018.

År 2019 lämnade K och L in efterföljande ansökningar. K och L har i sina ansökningar gjort gällande att de på grund av sin långvariga vistelse i Nederländerna anammat de normer och värderingar samt det uppträdande som är typiskt för ungdomar i deras ålder. De anser att de, som unga kvinnor, har rätt att själva göra val som rör deras liv och framtid. De menar att de fått en annan identitet i Nederländerna då deras normer, värderingar och uppträdena ändrats i förhållande till hur det var i deras ursprungsland. De tillhör därför en särskild samhällsgrupp och riskerar förföljelse om de återvänder.

K och L har även gjort gällande att de, till följd av sin långvariga vistelse i Nederländerna, numera är rotade där och det skulle skada deras utveckling om de tvingades lämna landet. Utöver denna skada, har de även skadats av det faktum att det under lång tid rått osäkerhet om huruvida de kan få uppehållstillstånd i Nederländerna.

Den nederländska domstolen vill dels få klarhet i hur begreppet ”tillhörighet till en viss samhällsgrupp” ska tolkas, dels hur barnets bästa, som garanteras i artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan), ska beaktas inom ramen för förfarandet för prövning av ansökningar om internationellt skydd.

2. Frågeställningar i målet

Domstolens första och andra tolkningsfråga rör huruvida artikel 10.1 d och 10.2 i Skyddsgrundsdirektivet kan tolkas så, att – beroende på de förhållanden som råder i ursprungslandet – kvinnor som är medborgare i det landet, inbegripet underåriga flickor, kan anses tillhöra en ”särskild samhällsgrupp”, vilket såsom ”skäl till förföljelse” kan leda till erkännande av flyktingstatus, då dessa kvinnor som gemensam väsentlig egenskap delar en faktisk identifikation med det grundläggande värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män och som utvecklats under deras vistelse i en medlemsstat?

Den tredje och fjärde tolkningsfrågan rör ifall artikel 24.2 i stadgan utgör hinder för att den behöriga nationella myndigheten prövar en ansökan om internationellt skydd som lämnats in av en underårig person utan att, efter en individuell bedömning, konkret ha fastställt vad som är barnets bästa? På vilket sätt ska den skada som den underårige drabbas av till följd av den långa vistelsen i en medlemsstat, och av den osäkerhet som rått beträffande dennes skyldighet att återvända, tas i beaktande?

2.1 Den första och andra tolkningsfrågan rörande särskild samhällsgrupp

Domstolen inleder med att konstatera att bestämmelserna i Skyddsgrundsdirektivet inte enbart ska tolkas mot bakgrund av dess systematik och ändamål, utan även med beaktande av Genèvekonventionen och de andra tillämpliga fördrag som avses i artikel 78.1 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Bland dessa fördrag återfinns bland annat Istanbulkonventionen och kvinnokonventionen. Domstolen poängterar bl.a. i punkt 55 att parterna enligt artikel 60.2 i Istanbulkonventionen ska säkerställa att varje förföljelsegrund i Genèvekonventionen, inbegripet förföljelsegrunden ”tillhörighet till en viss samhällsgrupp” tolkas utifrån ett genusperspektiv.

Enligt artikel 10.1 d första stycket i Skyddsgrundsdirektivet ska en grupp anses utgöra en ”särskild samhällsgrupp” när båda villkoren nedan är uppfyllda.

1) För det första ska de personer som potentiellt kan tillhöra gruppen dela åtminstone en av tre utmärkande faktorer, vilka är en ”gemensam väsentlig egenskap”, en ”gemensam bakgrund som inte kan ändras” eller ”en gemensam egenskap eller övertygelse som är så grundläggande för identiteten eller samvetet att de inte får tvingas avsvära sig den”. 2) För det andra ska gruppen ha en ”särskild identitet” i det berörda landet ”eftersom den uppfattas som annorlunda av omgivningen”.

Beträffande det första villkoret har domstolen redan slagit fast att den omständigheten att en person är en kvinna utgör en väsentlig egenskap och att denna omständighet är tillräcklig för att detta villkor ska anses vara uppfyllt (se Dokument - Lifos extern, dom av den 16 januari 2024, C-621/21, EU:C:2024:47, punkt 49).

Att en kvinna faktiskt identifierar sig med värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män, och vill dra nytta av denna jämställdhet i vardagslivet, innebär att fritt kunna göra sina egna livsval, bland annat avseende utbildning och yrkeskarriär. Dessa val är grundläggande för att bestämma kvinnans identitet. Under dessa omständigheter kan en kvinnlig tredjelandsmedborgares identifikation med det grundläggande värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män anses utgöra en ”egenskap eller övertygelse som är så grundläggande för identiteten eller samvetet att en person inte får tvingas avsvära sig den” (se generaladvokatens förslag till avgörande, punkt 34). Domstolen menar att under sådana omständigheter har dessa kvinnor kommit att utveckla en faktisk identifikation med det grundläggande värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män som innebär ”en gemensam bakgrund som inte kan ändras” i den mening som avses i artikel 10.1 d första stycket första strecksatsen i Skyddsgrundsdirektivet. Domstolen konstaterar följaktligen att sådana kvinnor och underåriga flickor uppfyller det första villkoret för identifikation med en ”särskild samhällsgrupp”.

Beträffande det andra villkoret för identifikation med en ”särskild samhällsgrupp” konstaterar domstolen bland annat att kvinnor som delar en ytterligare gemensam egenskap, såsom en faktisk identifikation med värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män, uppfyller detta villkor när de sociala, moraliska eller juridiska normer som råder i deras ursprungsland får till följd att dessa kvinnor, på grund av denna gemensamma egenskap, även uppfattas som annorlunda av omgivningen.

I detta sammanhang ska det preciseras att det ankommer på den berörda medlemsstaten att, i prövningen av det enskilda ärendet, avgöra vilken omgivning som är relevant för bedömningen av huruvida denna samhällsgrupp existerar. Omgivningen kan utgöras av hela det tredjeland som är ursprungslandet för sökanden av internationellt skydd, eller vara mer avgränsat, till exempel till en del av territoriet eller en del av befolkningen i detta tredjeland.

2.2 Den tredje och fjärde tolkningsfrågan rörande barnets bästa

Domstolen konstaterar att när en sökande av internationellt skydd är underårig måste den behöriga nationella myndigheten, efter en individuell bedömning, beakta den underåriges bästa när myndigheten gör en materiell prövning av dennes ansökan om internationellt skydd.

I avsaknad av mer utförliga bestämmelser i Skyddsgrundsdirektivet och i Asylprocedursdirektivet ankommer det på medlemsstaten att fastställa de närmare föreskrifterna för hur barnets bästa ska bedömas under handläggningen av en ansökan om internationellt skydd, bland annat vid vilken eller vilka tidpunkter som denna bedömning ska göras och vilken form den ska ta, med förbehåll för att bland annat artikel 24 i stadgan iakttas.

Domstolen konstaterar vidare att det inte ankommer på behörig nationell myndighet att inom ramen för skyddsbehovsbedömningen avgöra om och, i förekommande fall, på vilket sätt det föreligger en skada som den underårige drabbats av till följd av den långa vistelsen i en medlemsstat och osäkerheten angående dennes skyldighet att återvända.

En vistelse under en lång tid i en medlemsstat, i synnerhet när denna vistelse sammanfaller med den period under vilken en underårig sökande formar sin identitet, får emellertid beaktas vid prövningen av en ansökan om internationellt skydd som grundar sig på ett skäl till förföljelse såsom ”tillhörighet till en särskild samhällsgrupp”, i den mening som avses i artikel 10.1 d i Skyddsgrundsdirektivet.

När det gäller prövningen av underåriga ska artikel 24.2 i stadgan, mot bakgrund av detta, tolkas så att den utgör hinder för att en behörig nationell myndighet avgör en ansökan om internationellt skydd som lämnats in av en underårig, utan att, efter en individuell bedömning, konkret ha fastställt den underåriges bästa. (Se nedan under avsnitt 3.2 för information om vad detta uttalande innebär för Migrationsverkets prövning.)

3. Vad innebär domen för Migrationsverkets prövning?

3.1 Prövning av ärenden rörande frågan om särskild samhällsgrupp

Inledningsvis konstateras att domen vad gäller frågan om särskild samhällsgrupp tar sikte på kvinnor och underåriga flickor, som är tredjelandsmedborgare och som under sin vistelse i en mottagande medlemsstat kommit att utveckla en faktisk identifikation med det grundläggande värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män. Dessa kvinnor och flickor kan anses tillhöra en ”särskild samhällsgrupp”, i den mening som avses i artikel 10.1 d i Skyddsgrundsdirektivet, beroende på de förhållanden som råder i ursprungslandet. Vad detta avgörande aktualiserar är ett delvis nytt sätt att avgöra/se på vistelsetid som kan ha inneburit mer djupgående förändringar i individers utvecklande av värderingar.

Avgörandet innebär att myndigheten i samband med bedömningen av tillhörighet till särskild samhällsgrupp särskilt ska utreda och bedöma;

• om sökanden anses uppfylla första villkoret för identifikation med en ”särskild samhällsgrupp”, d.v.s. om sökanden faktiskt identifierar sig med det grundläggande värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män, såsom beskrivs i punkterna 37 och 44 i domen, och söker dra nytta av detta värde i vardagslivet. • om de sociala, moraliska eller juridiska normer som råder i deras ursprungsland får till följd att dessa kvinnor, på grund av denna gemensamma egenskap, även uppfattas som annorlunda av omgivningen. Det är relevant för bedömningen om de åberopade normer, värderingar och uppträdanden finns i sökandens ursprungsland vilket behöver stödjas av aktuell och relevant landinformation.

Medarbetare som utreder och prövar dessa ärenden bör därmed ha relevant kunskap om metod och rättslig bedömning för denna kategori av ärenden. I det rättsliga ställningstagandet om utredning och bedömning av förföljelse på grund av kön avseende kvinnor (RS 069/2021) finns ett avsnitt som handlar om kön och tillhörighet till viss samhällsgrupp.

Den nationella myndigheten ska bedöma huruvida den person som åberopar detta skäl till förföljelse har en ”välgrundad fruktan” för förföljelse, i den mening som avses i artikel 9.1 och 9.2 i Skyddsgrundsdirektivet, i sitt ursprungsland på grund av tillhörigheten till denna samhällsgrupp.

I enlighet med punkt 63 i domen ska Migrationsverket därmed i synnerhet pröva huruvida sökanden faktiskt identifierar sig med det grundläggande värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män, och söker dra nytta av detta värde i sitt vardagsliv så att det utgör en integrerad del av identiteten och huruvida den sökande som en följd av detta, skulle uppfattas som annorlunda av omgivningen i ursprungslandet. Domstolen redogör i detta sammanhang i punkterna 37 och 44 för vad jämställdhet mellan män och kvinnor innebär enligt Istanbulkonventionen samt hänvisar till generaladvokatens uttalande om de val som är grundläggande för att bestämma kvinnans identitet.

Det bör noteras att domen omfattar kvinnor och underåriga flickor som faktiskt identifierar sig med det grundläggandet värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män och huruvida de kan anses utgöra en särskild samhällsgrupp. Huruvida domstolens resonemang kan få betydelse i andra jämförbara fall får bedömas med stor försiktighet utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet.

Den omständigheten att sökanden skulle kunna undgå verklig risk för förföljelse i ursprungslandet på grund av identifikation med detta grundläggande värde genom att visa återhållsamhet med att ge uttryck för denna identifikation får inte beaktas i detta sammanhang. Det vill säga att en person inte kan förväntas dölja sin identifikation. Bedömningen består i att avgöra om de fakta och omständigheter som föreligger i ärendet utgör ett sådant hot att den berörda personen, med hänsyn till dennes personliga omständigheter, kan hysa välgrundad fruktan för att faktiskt utsättas för förföljelse om vederbörande skulle återvända till sitt ursprungsland.

I punkt 59 i avgörandet konstaterar domstolen att de behöriga nationella myndigheternas bedömning av huruvida sökandens fruktan för förföljelse är välgrundad bland annat ska vara individuell och genomföras från fall till fall med omsorg och försiktighet enligt artikel 4.3 i Skyddsgrundsdirektivet. Förföljelse kan bland annat ta sig till uttryck i form av könsspecifika handlingar såsom anges i artikel 9.2 f i Skyddsgrundsdirektivet.

EU-domstolen preciserar (se punkt 52) att det inte krävs att dessa kvinnors faktiska identifikation med värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män är av politisk eller religiös natur för att det ska föreligga skäl till förföljelse gentemot dem. Detta hindrar inte att en sådan identifikation i förekommande fall även kan anses utgöra ett skäl till förföljelse grundat på religion eller politisk åskådning.

Domen innehåller uttalanden som lyfter fram bevis- och utredningsbördan mellan den sökande och myndigheten. Det är i sig inget nytt i domstolens bedömning i dessa delar utan bedömningen utgår från kända asylrättsliga principer. Det är således den sökande som har bevisbördan men enligt artikel 4.1 i Skyddsgrundsdirektivet krävs också att medlemsstaterna i samarbete med sökanden bedömer de relevanta faktorerna i ansökan.

Avgörandet tydliggör betydelsen av att myndigheten har en förmåga att utreda de skäl som går att hänföra till tillhörighet till särskild samhällsgrupp i dessa ärenden. Även om det är den sökandes skyldighet att så snart som möjligt lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd, ska medlemsstaternas myndigheter i förekommande fall aktivt samarbeta med sökanden för att fastställa och komplettera ansökan. Det gäller bland annat att utreda att de åberopade normer, värderingar och uppträdanden finns i sökandens ursprungsland och underbygga detta med aktuell och relevant landinformation.

3.2 Prövning av ärenden rörande frågan om barnets bästa

Avgörandet visar på vikten av att den underåriges bästa beaktas när myndigheten gör en materiell prövning av dennes ansökan om internationellt skydd. Domstolen framhåller att nationella myndigheter ska beakta att barn fritt ska kunna uttrycka sig i förhållande till ålder och mognad, att myndigheten under handläggningen av internationellt skydd ska beakta principen om familjesammanhållning, barns välfärd, social utveckling, trygghet och säkerhet. Domstolen anför även att bedömningen av ansökan om internationellt skydd ska göras med beaktande av sökandes ålder så att det kan bedömas huruvida de handlingar denne har blivit eller skulle kunna bli utsatt för, på grundval av sökandens personliga omständigheter, skulle innebära förföljelse eller allvarlig skada. I detta sammanhang preciseras det i artikel 9.2 f i Skyddsgrundsdirektivet att sådan förföljelse bland annat kan ta sig uttryck i ”barnspecifika” handlingar. Domstolen framhåller även att bedömningen av vilka följder sökandes ålder ska få åvilar enbart den nationella myndigheten.

Enligt Migrationsverket finns det inte utrymme att göra en sedvanlig prövning av barnets bästa inom ramen för en skyddsbehovsbedömning. Det kan exempelvis aldrig bli aktuellt att väga barnets bästa mot andra motstående intressen (proportionalitetsbedömning). Identifieringen av barnets bästa på sedvanligt sätt faller också utanför vad som kan göras inom ramen för en skyddsbehovsbedömning – detta eftersom det alltid måste anses vara för barnets bästa att ett barn som uppfyller de materiella kraven för att beviljas asyl också beviljas internationellt skydd.

Avgörandet innebär att myndigheten i samband med bedömningen av barnets bästa under handläggningen av en ansökan om internationellt skydd särskilt bör beakta;

• principen om familjesammanhållning, barnets välfärd och sociala utveckling – vilket innefattar hälsa, familjesituation och utbildning – samt överväganden om barnets trygghet och säkerhet.

• sökandes ålder så att det kan bedömas huruvida de handlingar denne har blivit eller skulle kunna bli utsatt för, på grundval av sökandens personliga omständigheter, skulle innebära förföljelse eller allvarlig skada. I detta sammanhang preciseras det i artikel 9.2 f i Skyddsgrundsdirektivet att sådan förföljelse bland annat kan ta sig uttryck i ”barnspecifika” handlingar. • vistelse under en lång tid i en medlemsstat, i synnerhet när denna vistelse sammanfaller med den period under vilken en underårig sökande formar sin identitet. Vistelsetidens längd är dock inte avgörande.

Medarbetare som utreder och prövar ärenden om internationellt skydd för underåriga bör därmed ha relevant kunskap om metod och rättslig bedömning för denna kategori av ärenden. I det rättsliga ställningstagandet angående prövning av barnets bästa finns ett avsnitt rörande när en prövning av barnets bästa ska ske.