Bedömning av statslöshet som en del av en persons identitet

Fakta om rättsliga ställningstaganden

Rättsliga ställningstaganden utgör Migrationsverkets uttalanden om hur en författning bör tolkas och är styrande för myndighetens medarbetare. De beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga ställningstaganden förs in i en särskild dokumentserie, RS-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av ett rättsligt ställningstagande förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

1. Bakgrund, syfte och avgränsning

Det finns ingen definition av uttrycket statslös i svensk nationell rätt. Det finns inte heller någon gemensam vägledning för hur bedömningen av om en person är statslös ska gå till. Det saknas också regler om vilket underlag eller vilket

beviskrav som ska krävas för att slå fast att en person är statslös. Sverige har heller inget särskilt förfarande för bestämmandet av statslöshet och det fattas

inget särskilt beslut om att en person är statslös. Bedömningen av statslöshet kan alltså inte överklagas särskilt. Begreppet förekommer dock både i

utlänningslagen (2005:516) och i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

När en person ansöker om asyl eller uppehållstillstånd på annan grund måste Migrationsverket som huvudregel, i samband med att identiteten bedöms, ta

ställning till om personen har ett medborgarskap. En sådan bedömning kan resultera i att personen bedöms som statslös. Statslösheten kan även ha betydelse

när det gäller beviljande av resedokument. I samband med att en person anmäler eller ansöker om svenskt medborgarskap måste Migrationsverket också ta ställning till om personen är statslös, eftersom statslösheten i sig kan medföra generösare

villkor.

Frånvaron av närmare bestämmelser och styrning kring statslöshet kan skapa

inkonsekvens i bedömningen av om en person är statslös. Inte bara internt på

Migrationsverket, utan även mellan myndigheter. På Migrationsverket förekommer bl.a. registreringar att personer är statslösa, men även att en persons medborgarskap är okänt eller under utredning.

Migrationsverket saknar en gemensam process och bestämmelser för att fastställa statslöshet. Det finns heller inga gemensamma bestämmelser om bevisning. Syftet med det rättsliga ställningstagandet är att definiera uttrycket statslös och ge vägledning kring hur bedömningen av statslöshet ska gå till när en persons identitet utreds.

Det rättsliga ställningstagandet kommer inte att ge vägledning kring individuella bedömningar om statslöshet utifrån olika länders medborgarskapslagstiftningar och inte heller frågor om statslöshet som är direkt kopplade till bedömningen av en persons eventuella skyddsbehov i en asylprocess.

2. Definition av statslöshet

En viktig utgångspunkt i svensk lagstiftning och i praxis på medborgarskapsområdet är undvikandet av statslöshet samt att alla har rätt 12 13 till ett medborgarskap . Det är också utgångspunkten i flera internationella 14 15 konventioner som Sverige åtagit sig att följa. Sverige har tillträtt 1954 års FN-konvention angående statslösa personers rättsliga ställning (nedan kallad konventionen). Konventionen innehåller en definition av uttrycket ”statslös person”:

I denna konvention avses med uttrycket >>statslös person>> den som ej av någon stat med tillämpning av dess lagstiftning anses såsom dess medborgare.

Definitionen anses utgöra internationell sedvanerätt. Konventionen omfattar endast de som är de jure statslösa, dvs. statslösa på grund av lag. De facto statslösa, personer som har ett medborgarskap men som inte står under medborgarskapslandets beskydd, omfattas inte av konventionen.

Som tidigare har nämnts saknar svensk nationell rätt en definition av uttrycket statslös, men Migrationsverket tillämpar definitionen i 1954 års konvention.

I 6 § lagen om svenskt medborgarskap finns en särskild bestämmelse om förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige.

I förarbetena uttalas att bestämmelsen bara blir tillämplig om det står klart att barnet verkligen är statslöst och att barn där medborgarskapet är okänt inte omfattas av bestämmelsen. Barnen måste också vara ofrivilligt statslösa dvs. utan egen, eller föräldrarnas förskyllan. Vissa länder har t.ex. bestämmelser om befrielse från medborgarskap som innebär att en person kan ansöka om att bli befriad från sitt medborgarskap. Att ett barn genom ett enkelt förfarande kan få medborgarskap i ett land, t.ex. genom föräldrarnas registrering av barnets födsel hos utländsk behörig myndighet, påverkar dock inte identitetsbedömningen av om ett barn ska anses statslöst eller inte. Dessa förarbetsuttalanden ska vara utgångspunkten i Migrationsverkets bedömningar om statslöshet, när statslösheten i sig måste styrkas.

I en situation där en person själv, eller genom sina vårdnadshavare (om personen är ett barn), har avsagt sig sitt medborgarskap och alltså personligen ”gjort” sig statslös genom egen förskyllan, är personen fortsatt att anse som statslös enligt definitionen i 1954 års konvention. Däremot ska personen, utifrån ovanstående förarbetsuttalanden , inte åtnjuta de privilegier som statslösa har i lagen om svenskt medborgarskap. En sådan person skulle t.ex. vara tvungen att uppfylla kravet på fem års hemvist i Sverige, i stället för det lägre kravet om fyra år som gäller för statslösa, för att kunna bli svensk medborgare efter ansökan.

3. Utredning och bedömning

Statslöshet i sig kan vara av avgörande betydelse för den enskilde och det är därför viktigt att en persons eventuella statslöshet utreds ordentligt. Om vi inte utreder statslösheten tillräckligt noggrant kan en person t.ex. gå miste om att bli svensk medborgare. I varje enskilt ärende måste det ske en individuell bedömning av om en person är statslös och i den utredningen bör bl.a. sökandens lämnade uppgifter, handlingar och annan skriftlig bevisning bedömas samt relevant landspecifik medborgarskapslagstiftning granskas.

Som ett första led i bedömningen av om en person är statslös måste utredas om personen har ett medborgarskap. I en sådan bedömning blir personens anknytning till ett land, eller flera länder särskilt viktig.

Bedömningen är begränsad till det land, eller de länder som personen har en relevant anknytning till, t.ex. genom födsel i ett land, föräldrars medborgarskap eller tidigare hemvist. Det kan därför vara relevant att känna till grundläggande principer om framför allt förvärvande av medborgarskap. Det är dock viktigt att 33 34 ha med sig att vissa länder även tillämpar regler om förlust , befrielse och/eller återkallelse av medborgarskap under vissa förutsättningar. Att en person har förlorat eller befriats från sitt medborgarskap, eller fått det återkallat skulle alltså kunna innebära att en person är statslös, trots att personen tidigare varit medborgare i ett land.

Att en person är halvvägs genom ett ansökningsförfarande om medborgarskap innebär inte att personen har ett medborgarskap. Detsamma gäller en person som genom ett enkelt förfarande skulle kunna bli medborgare i ett land. På samma sätt kan inte heller en person som befinner sig i ett förfarande för att bli befriad från sitt medborgarskap sägas vara statslös.

Sammanfattningsvis kan det finnas flera omständigheter som kan ha påverkat en persons medborgarskap och det är viktigt att utreda vilka sådana omständigheter som är aktuella i varje enskilt ärende där en persons statslöshet ska bedömas.

3.1 Förvärvande av medborgarskap

Hur ett medborgarskap förvärvas bestäms av olika länders medborgarskapslagstiftningar . Ett medborgarskap kan t.ex. förvärvas automatiskt 39 40 41 vid födelsen , genom adoption eller genom föräldrars äktenskap . Ett medborgarskap kan även förvärvas efter beslut genom t.ex. en ansökan om att bli medborgare i ett visst land. Vissa länders medborgarskapslagstiftning innebär även att medborgarskapet överförs från den ena personen till den andra genom äktenskap.

Om det finns ett beslut om medborgarskap i ett land bör bedömningen sällan bli komplicerad. Det kan dock bli mer problematiskt när det gäller att ta ställning till om ett automatiskt förvärv har skett, och/eller om något har inträffat sedan dess som gör att personen numera är statslös t.ex. genom förlust eller återkallelse.

3.1.1 Härstamnings- och territorialprincipen

Det brukar talas om två principer vid automatiskt förvärvande av medborgarskap, 43 44 dels härstamningsprincipen och dels territorialprincipen . Härstamningsprincipen innebär att föräldrarnas medborgarskap är avgörande för vilket medborgarskap ett barn får. Territorialprincipen i sin tur innebär att ett barn får medborgarskap i det land där det föds. Bedömningen av om ett barn blivit medborgare i ett land genom härstamningsprincipen torde många gånger vara mer komplicerad, eftersom det handlar om en bedömning av om en förälder kan anses ha fört över sitt medborgarskap till sitt eller sina barn.

När ett medborgarskap förvärvas automatiskt utfärdas normalt inga dokument som en del av en sådan process. I sådana situationer kan dock ett födelsebevis många gånger agera bevis på var en person är född och vem eller vilka som är personens föräldrar. Dessa uppgifter tillsammans med relevant medborgarskapslagstiftning kan sedan utgöra bevis på att personen har förvärvat medborgarskap i ett land.

Gemensamt för båda ovanstående principer är att det är viktigt att utreda hur aktuell medborgarskapslagstiftning såg ut när barnet föddes, eftersom det är vid den tidpunkten medborgarskapet i regel förvärvas automatiskt.

3.1.1.1 Förvärv av medborgarskap genom en förälder

Om vi ska göra en bedömning av om ett barn har förvärvat utländskt medborgarskap från en förälder är det viktigt att utreda om föräldraskapet gäller i förälderns medborgarskapsland och om det följer av landets lagar att barnet förvärvar medborgarskap från föräldern.

Det kan enligt landets lagar ha betydelse vilken typ av föräldraskapsrelation det är fråga om. Till exempel att barnet enligt landets lagar förvärvar medborgarskap från sin mor, men inte från sin far, eller tvärtom. Det kan också ha betydelse om föräldrarna är gifta eller inte och om äktenskapet i så fall gäller i det aktuella landet. I vissa länder anses t.ex. barn födda utom äktenskap inte ha någon far, även om det finns en utpekad man som påstås vara biologisk far till barnet. Barnet kan i ett sådant fall inte förvärva den utpekade faderns medborgarskap.

Om barnet inte förvärvar medborgarskap i förälderns medborgarskapsland kan barnet vara statslöst, trots att barnets föräldrar inte är det. I en situation när vi inte vet om föräldraskapet är fastställt eller föräldern inte kan visa att barnet har förvärvat medborgarskap i ett land, är det inte klarlagt att barnet är statslöst.

Barnet skulle faktiskt kunna ha ett medborgarskap, trots att det inte är visat. I en sådan situation är medborgarskapet snarare okänt.

3.2 Beviskrav och bevisbörda

Det har tidigare nämnts att bedömningen av om en person är statslös kan bli aktuell i samband med att en person ansöker om asyl, uppehållstillstånd på annan grund, eller svenskt medborgarskap. Fråga kan uppstå vilket beviskrav som gäller och vem det är som har bevisbördan för ”statslösheten”.

Enligt praxis består identiteten av sökandens namn, födelsetid och som huvudregel, medborgarskap. Enligt Migrationsverkets bedömning ska definitionen av identitet inte utesluta ”statslöshet” som en del av identitetsbegreppet. Att en person är statslös och alltså saknar ett medborgarskap är en precis lika viktig del av en persons identitet som att personen har ett medborgarskap i ett visst land.

Beviskravet för asylsökande är att identiteten ska göras sannolik. I ärenden om 53 54 uppehållstillstånd på annan grund och i ärenden om svenskt medborgarskap är kravet däremot att identiteten som huvudregel ska vara styrkt. I anmälningsärenden om svenskt medborgarskap som inte har något krav på styrkt identitet, men där statslösheten i sig är eller kan vara avgörande för förvärvet av svenskt medborgarskap, ska beviskravet också vara styrkt. Ett beslut om svenskt medborgarskap är nämligen oåterkalleligt och kan aldrig återkallas oavsett grund, vilket gör att ett högt ställt beviskrav är nödvändigt. Regeringen har i detta sammanhang betonat att det är av största vikt, för att i möjligaste mån undvika att svenskt medborgarskap beviljas p.g.a. falska uppgifter, att beslut om svenskt medborgarskap föregås av en noggrann utredning av bl.a. en persons identitet.

I en situation när en person inte når upp till de beviskrav som ställs och därigenom varken kan styrka, eller göra sitt medborgarskap eller sin statslöshet sannolik, får personens medborgarskap bedömas som okänt.

Att beviskraven varierar i olika sammanhang beroende på ärendeslag kan innebära att en person bedöms som statslös i en situation, t.ex. i en asylprocess där beviskravet är sannolikt, men att statslösheten sedan utreds igen i ett ärende om svenskt medborgarskap där statslösheten i stället ska styrkas. Det är en oundviklig konsekvens av hur lagstiftningen ser ut och hur praxis har utvecklats.

Även om beviskraven ser annorlunda ut ska vi sträva mot att statslösheten blir ordentligt utredd från början, så att olika bedömningar av statslösheten på Migrationsverket undviks i allra högsta grad.

Normalt är det den som ansöker om en förmån som ska bevisa att förutsättningarna är uppfyllda. Utgångspunkten är alltså att det är den sökande som har bevisbördan för att hon eller han är statslös. I nuvarande situation är det fråga om att bevisa en så kallad negativ omständighet, att sökanden inte är medborgare i ett land. I en sådan situation, med de svårigheter som är förenade med att bevisa ett ”ickeexisterande” av medborgarskap, bör utredningsskyldigheten avseende personens statslöshet vara delad mellan Migrationsverket och den sökande. Det innebär att det åligger både Migrationsverket och den enskilde att samla in och värdera alla bevis för att fastställa statslösheten. Migrationsverket ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. Det innebär bl.a. att verket kan behöva ge den sökande anvisningar om vilken kompletterande utredning som behövs , men även att verket får överväga om det är lämpligare att inhämta utredningen på annat sätt, t.ex. genom landinformation i Lifos. Det räcker t.ex. inte att en person uppger att hon eller han är statslös.

I svensk rätt tillämpas fri bevisprövning, vilket innebär att det inte finns någon begränsning kring vilka bevismedel som får användas, eller vilket bevisvärde en viss bevisning ska ha. Rätten får i princip fritt bedöma värdet av den bevisning som finns i målet och några regler för vilket värde ett visst bevismedel ska ha jämfört med andra finns inte. All bevisning som finns i ett ärende ska därför beaktas och en individuell bedömning ska göras i det enskilda ärendet.