Handläggning av ärenden enligt 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen då fråga om nytt land uppstår

Fakta om rättsliga ställningstaganden

Rättsliga ställningstaganden utgör Migrationsverkets uttalanden om hur en författning bör tolkas och är styrande för myndighetens medarbetare. De beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga ställningstaganden förs in i en särskild dokumentserie, RS-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av ett rättsligt ställningstagande förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

Sammanfattning

• Det ska vara gjort sannolikt att utlänningen är medborgare i ett annat land än det land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet för att ny prövning ska bli aktuell. • Det är möjligt att tillämpa 12 kap. 18 § och 19 § utlänningslagen även när det är fråga om skyddsskäl mot ett nytt land. • Så länge verkställighet fortfarande är möjlig till det land som anges i det lagakraftvunna beslutet torde en prövning mot det nya landet enligt 12 kap. 18 eller 19 §§ utlänningslagen inte vara aktuell. • Om verkställighet till det land som anges i det lagakraftvunna beslutet inte är möjlig, ska prövning beviljas med stöd av 12 kap. 19 § tredje stycket utlänningslagen. • Verkställighetsföreskrift till ett nytt land kan meddelas efter att en prövning enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen gjorts och resulterat i ett beslut om avslag. En verkställighetsföreskrift ska formuleras med innebörd att verkställighet av avlägsnandebeslutet ska ske till det nya landet om det inte är visat att mottagande kan ske i ett annat land. • Det beslut om avvisning/utvisning som fattats i grundärendet fortsätter att gälla. Något nytt beslut om avlägsnande ska inte meddelas. • Om prövningen enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen resulterat i ett beslut om avslag kan Migrationsverket göra en ex officio-prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen mot det nya landet för att bedöma om det föreligger medicinska eller andra särskilda skäl för att bevilja uppehållstillstånd med stöd av denna bestämmelse. • Ovan nämnda gäller även då det i ett ärende enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen gjorts sannolikt att den sökande är medborgare i ett annat land än det som anges i det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet.

1. Bakgrund och syfte

Lagstiftningen saknar bestämmelser som, i samtliga rekvisit, är tillämpbara när en utlänning inte gjort sannolikt sitt medborgarskap, uppgett fel medborgarskap eller undanhållit uppgifter om sitt medborgarskap vid prövningen av ansökan.

Migrationsöverdomstolen har gett viss vägledning för möjligheten att efter att beslut om av- eller utvisning vunnit laga kraft genomföra en ny prövning och vid behov ändra verkställighetsföreskriften.

Rättschefen ger i detta ställningstagande en vägledning för prövningen av frågan om nytt land. Eftersom varken lag eller praxis ger fullständig vägledning kräver ställningstagandet en holistisk bedömning efter asylprövningens grunder.

Det här rättsliga ställningstagandet gäller enbart personer som har medborgarskap i något/några länder. Det berör alltså inte personer som är statslösa.

2. Rättslig bedömning

2.1 En ansökan om skyddsbehov ska, utom när det gäller statslösa personer, prövas mot det land som den sökande är medborgare i

En utlänning har i princip alltid rätt att få en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande prövad. Undantag från rätten att få en ansökan om asyl prövad görs endast för de fall då ansökan kan avvisas.

Om det saknas förutsättningar för att avvisa ansökan om asyl ska som regel en materiell prövning ske av ansökan i förhållande till det land som utlänningen är medborgare i.

2.2 Verkställighetsföreskrift

I ett beslut om avvisning eller utvisning ska Migrationsverket ange det eller de länder som utlänningen ska avvisas eller utvisas till. Ett lagakraftvunnet beslut om av- eller utvisning ska verkställas genom att utlänningen reser till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet.

Efter att beslutet om av- eller utvisning vunnit laga kraft får den verkställande myndigheten inte genomföra verkställighet till ett annat land än det som anges i föreskriften. Föreskriften går dock att justera så länge det finns ett gällande beslut om avlägsnande. En förutsättning för justering av verkställighetsföreskriften är att utlänningen har fått sitt skyddsbehov prövat mot det nya landet.

2.3 Uppgift framkommer om att utlänningen är medborgare i ett annat land

Att en utlänning är medborgare i ett annat land än det som han eller hon har uppgivit i samband med sin asylansökan kan framkomma på olika sätt. T.ex. kan Polismyndigheten eller Migrationsverket få sådan information via databaser såsom VIS eller EURODAC. Det kan förekomma att identitetshandlingar inges. Även inom ramen för handläggning av avtal om återtagande kan information om annat medborgarskap inkomma. Det förekommer att utlänningen själv presenterar tillförlitliga identitetshandlingar som visar att han eller hon är medborgare i ett annat land än det som Migrationsverket valt att pröva skyddsbehovet mot. Utlänningen kan under handläggningen av grundärendet själv ha uppgett att han eller hon kommer från ett annat land och fortsätter efter att beslutet vunnit laga kraft att föra bevisning om annat medborgarskap. Sådan bevisning kan t.ex. föras genom att han eller hon inger identitetshandlingar, en språkanalys eller intyg. Migrationsverket kan erhålla informationen antingen direkt från utlänningen eller från andra myndigheter, t.ex. i samband med att Polismyndigheten begär att få instruktioner.

2.3.1 Bestämmelserna i 12 kap. 18 – 19 §§ utlänningslagen är tillämpliga

När det lagakraftvunna beslutet pekar ut fel land måste Migrationsverket antingen kunna bevilja uppehållstillstånd eller verkställa beslutet till rätt land. Det senare förutsätter en ändring av verkställighetsföreskriften.

Enligt Migrationsöverdomstolen är det möjligt att pröva asylskäl mot ett nytt land efter att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.

Om det efter att beslutet om avlägsnande vunnit laga kraft görs sannolikt att utlänningen är medborgare i ett annat land är således reglerna om hinder mot verkställighet i 12 kap. 18 -19 §§ utlänningslagen tillämpliga.

2.3.2 Prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen

I MIG 2013:4 bedömde Migrationsöverdomstolen att ny prövning enligt 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen kan beviljas om det har framkommit uppgifter om att utlänningen är medborgare i annat land än vad den tidigare prövningen har omfattat. Migrationsöverdomstolen bedömde vidare att det följer av ordalydelsen i 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen att den bestämmelsen inte blir tillämplig i det aktuella fallet. Anledningen härtill är att den berörde utlänningen ansågs ha fått sin asylansökan prövad i ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut.

Det föreligger betydande svårigheter att i dessa situationer bevilja ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen. Svårigheterna beror på de rekvisit som ställs upp i denna bestämmelse.

För att ny prövning ska vara möjlig krävs inledningsvis att utlänningen åberopar nya omständigheter. En uppgift om vilket medborgarskap en person har kan svårligen sägas vara ny för honom eller henne själv.

Vidare framgår av 12 kap. 1-3 §§ utlänningslagen att avvisning och utvisning av en utlänning inte får verkställas till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för i bestämmelserna angiven behandling/situation. Det lagakraftvunna beslutet kan i dessa situationer i regel inte verkställas till det land som pekas ut i det lagakraftvunna beslutet. Det kan således inte bedömas att det föreligger risk för att beslutet om avvisning eller utvisning kan komma att verkställas till ett land i vilket utlänningen riskerar skyddsgrundande behandling.

Slutligen krävs att utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare.

Angående kravet på giltig ursäkt anges i förarbetena till utlänningslagen att det i de flesta fall kan ifrågasättas om det finns en ”giltig ursäkt” till att utlänningen inte i grundärendet uppgav rätt nationalitet. En giltig ursäkt kan dock vara att utlänningen utsatts för traumatiska upplevelser som varit svåra att berätta om vid de första asylförhören. Även med beaktande av det som anges om traumatiska upplevelser, framstår det som mycket osannolikt att det kan finnas en giltig ursäkt till att utlänningen i grundärendet har lämnat felaktiga uppgifter om sitt medborgarskap och därmed även felaktiga uppgifter om sitt behov av skydd.

Sammanfattningsvis torde förutsättningar för att bevilja ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen inte föreligga då det efter laga kraft framkommer uppgifter som gör sannolikt att utlänningen är medborgare i ett annat land än det som anges i det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet.

I 12 kap. 19 § andra stycket utlänningslagen anges att Migrationsverket ska besluta att inte bevilja ny prövning om förutsättningarna i första stycket inte är uppfyllda. Regeln är obligatorisk och medger inget utrymme för att bevilja ny prövning om inte förutsättningarna är uppfyllda. Att bevilja ny prövning i enlighet med bestämmelsen i 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen framstår därför inte som möjligt.

Av förarbetena till 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen framgår att lagstiftaren tänkt att en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd i vissa situationer ska kunna ske mot ett annat land än det som omfattas av det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet. Lagstiftaren förde då följande resonemang: ”En av de situationer där det kan bli aktuellt med en ny prövning är om utlänningen i ärendet rörande verkställighet av det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning åberopar en helt ny omständighet till stöd för sitt behov av skydd i Sverige, exempelvis att de politiska förhållandena i hemlandet helt ändrats sedan ärendet prövats. Det kan också handla om att det inte har funnits anledning att undersöka utlänningens skyddsbehov tidigare på grund av att utlänningen åberopat andra tillståndsgrunder eller att skyddsbehovet måste prövas i förhållande till ett annat land än som tidigare skett.” Resonemanget kan tyda på att lagstiftarens avsikt varit att ärenden där det framkommer att utlänningen är medborgare i ett annat land än det som först uppgivits, ska hanteras på samma sätt som ärenden där utlänningen tidigare åberopat andra tillståndsgrunder än skyddsbehov.

Bestämmelsen i 12 kap. 19 § tredje stycket utlänningslagen infördes då asylprocedurdirektivet genomfördes i svensk rätt. Av förarbetena till bestämmelsen framgår bland annat följande : ”Bestämmelserna om efterföljande ansökan i direktivet motsvaras närmast av bestämmelserna om ny prövning i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Som framgår ovan blir bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen tillämpliga när det finns ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning oavsett på vilken grund avvisnings- eller utvisningsbeslutet har fattats. Det innebär att en utlänning som har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd där t.ex. familjeanknytning åberopats som grund inte har rätt att få skyddsskäl som åberopas efter det att beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft prövade om inte villkoren i 12 kap. 18 eller 19 § utlänningslagen är uppfyllda.

Direktivet medger enbart att det särskilda förfarandet med en preliminär prövning av en efterföljande ansökan tillämpas om en tidigare ansökan om flyktingstatus har avslagits eller återkallats. När en medlemsstat för första gången prövar en utlännings skäl för asyl ska ansökan enligt huvudregeln handläggas som en asylansökan i ett förstainstansförfarande. För att uppnå förenlighet med direktivet infördes bestämmelsen i 12 kap. 19 §, nuvarande tredje stycket, utlänningslagen.

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2013:4 uttalat sig på ett sätt som antyder att utlänningen fått sin ansökan prövad i sak även om det prövats mot fel land. En sådan tolkning överensstämmer dock inte med ett antal tidigare och senare avgöranden. Migrationsöverdomstolen har nämligen i ett antal avgöranden uttalat att en ansökan om asyl ska prövas i förhållande till det land som utlänningen är medborgare i. I MIG 2012:20 bedömde Migrationsöverdomstolen att den då berörde utlänningen inte kan få sina asylskäl prövade i förhållande till Lettland eftersom han inte är medborgare i det landet. Han kan därför inte erhålla status som flykting eller skyddsbehövande i förhållande till Lettland. Det enda land han kan vara flykting eller skyddsbehövande gentemot är hans hemland Afghanistan. I MIG 2013:8 konstaterade Migrationsöverdomstolen att den då berörda familjen är medborgare i Ryssland och att de redan av denna anledning inte kan beviljas status i Sverige som flyktingar eller andra skyddsbehövande i förhållande till Tjeckien. Deras ansökningar om asyl ska i stället ses som asylansökningar gentemot Ryssland, där de är medborgare.

Det framstår som orimligt att en ansökan om asyl ska anses vara prövad i sak då en utlänning har prövats mot och bedömts sakna asylskäl mot ett land som han eller hon inte är medborgare i. Den enda rimliga slutsatsen torde vara att en prövning av skyddsbehovet mot ett land i vilket den sökande saknar medborgarskap inte kan anses utgöra en sådan prövning som avses i utlänningslagens mening.

Ordalydelsen i 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen, som följer av Genèvekonventionen och skyddsgrundsdirektivet, talar också mycket starkt för att lagstiftarens intention måste ha varit att en asylansökan endast kan prövas i förhållande till det land som han eller hon är medborgare i.

Uppehållstillstånd efter beviljande av ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen kan enligt ordalydelsen i bestämmelsen endast beviljas på de grunder som anges i 12 kap. 1-3 §§ utlänningslagen. Detta innebär att en utlänning som beviljats ny prövning enligt denna bestämmelse inte får rätt till en fullständig prövning av sitt behov av skydd. Detta eftersom prövningen endast avser verkställighetshinder, och inte en fullständig skyddsprövning. I den senare ingår t.ex. om det finns ett internt flyktalternativ och även om utlänningen är utesluten från skydd.

Institutet med ny prövning enligt 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen ger således inte utlänningen en fullständig skyddsprövning mot ursprungslandet. En sådan ordning får anses stå i strid med asylprocedurdirektivet. För att uppnå förenlighet med direktivet har Migrationsöverdomstolen genom sina avgöranden gett stöd för en utvidgning av tillämpliga lagrum för bedömningen vid den nya prövningen.

Den begränsning som finns i ordalydelsen i 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen finns inte paragrafens tredje stycke. Även om Migrationsöverdomstolen har uppnått förenlighet med direktivet genom sin praxis, framstår bestämmelsen i 12 kap. 19 § tredje stycket utlänningslagen som mest lämplig att tillämpa i nu aktuell ärendekategori.

Mot bakgrund av det som framgår ovan bör det vara bestämmelsen i 12 kap. 19 § tredje stycket som blir tillämplig när det framkommer uppgifter som gör sannolikt att utlänningen är medborgare i ett annat land än det land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet. Detta är också den lösning som bäst överensstämmer med asylprocedurdirektivet.

Sammanfattningsvis: En ansökan om asyl ska prövas mot det land som den asylsökande är medborgare i. Om det i verkställighetsstadiet framkommer uppgifter som gör sannolikt att en utlänning är medborgare i ett annat land än det land/de länder som anges i det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet kan hans/hennes ursprungliga ansökan om asyl inte anses ha prövats på det sätt som avses i utlänningslagens mening. I grunden finns alltså en ansökan som måste prövas på korrekt sätt. Migrationsverket ska därför inhibera verkställigheten med stöd av 12 kap. 19 § tredje stycket utlänningslagen och därefter pröva ansökan enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen mot det nya landet.

2.3.3 12 kap. 18 § utlänningslagen

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2014:27 gjort bedömningen att det går att besluta om en ny verkställighetsföreskrift, som avspeglar resultatet av en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd i enlighet med 12 kap. 19 § utlänningslagen. I detta avgörande har Migrationsöverdomstolen konstaterat följande: Migrationsöverdomstolen har i avgörandena MIG 2007 not. 2 och MIG 2007 not. 19 ansett att meddelandet av en ny verkställighetsföreskrift inte är förenligt med utlänningslagens lydelse, när det varit fråga om verkställighet till ett land som inte omfattats av det lagakraftvunna utvisningsbeslutet. Båda dessa avgöranden avser emellertid situationer där Migrationsverket beslutat att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. I ett sådant fall ska det givetvis inte ske någon ändring av verkställighetsland, eftersom utlänningen då inte fått sina skyddsskäl prövade i förhållande till det nya landet.

Av det som Migrationsöverdomstolen har konstaterat gällande MIG 2007 not. 2 och MIG 2007 not. 19 får anses följa att ändring av verkställighetsland inte kan komma i fråga om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen inte har beviljats. Migrationsverket kan alltså inte ändra verkställighetsföreskrift om det endast har gjorts en prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Därtill kommer att det framstår som mycket rättsosäkert att vidta en så ingripande åtgärd som ändring av verkställighetsföreskrift i ett beslut som inte går att överklaga.

2.3.4 12 kap. 17 § utlänningslagen

Polismyndigheten ska underrättas och få besked när det är den som ska verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Underrättelserna och beskeden ska vara praktiskt och tydligt utformade. Migrationsverket ska alltid skriva en särskild underrättelse adresserad direkt till polisen, även när verket initierat ärendet om verkställighetshinder på eget initiativ, när det är den som ska verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.

2.4 Handläggningen av ärenden enligt 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen då fråga om nytt land uppstår

2.4.1 Beviskravet

Beviskravet för att en prövning mot ett nytt land ska bli aktuell är att den sökande har gjort sannolikt att han eller hon är medborgare i ett annat land än det land eller de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning.

Uppgifter om att utlänningen kan vara medborgare i ett annat land än det land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning kan framkomma på olika sätt. Migrationsverket kan få informationen antingen direkt från utlänningen eller från andra myndigheter, t.ex. i samband med att Polismyndigheten begär instruktioner. Oavsett hur uppgifterna framkommit, ska en bedömning göras på det sätt som framgår nedan.

När Migrationsverket får uppgifter om att en person är medborgare i ett annat land än det land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning ska verket först bedöma om uppgifterna är av sådant slag att de gör sannolikt att personen är medborgare i det ”nya” landet. Därefter ska en bedömning göras om verkställighet är möjlig till det land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning eller inte.

2.4.2 Verkställighet till det första landet möjlig

Om det finns dokument som gör sannolikt att personen är medborgare både i det land som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning och i det nya landet är verkställighet till det ”första” landet fortfarande möjlig. Motsvarande gäller om beslutet om avvisning eller utvisning gäller mot två länder och verkställighet till något av dessa fortfarande är möjlig (eftersom det finns dokument som gör sannolikt att utlänningen är medborgare i det landet).

2.4.3 Verkställighet till det första landet inte möjlig

Om verkställighet till det land/de länder som anges i det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning inte bedöms vara möjlig, t.ex. för att det saknas dokument som gör medborgarskap i det landet sannolikt, ska Migrationsverket, i enlighet med 12 kap. 19 § tredje stycket utlänningslagen, inhibera verkställigheten och pröva ansökan mot det nya landet. Vid bedömningen om det föreligger skäl att inhibera verkställigheten, behöver Migrationsverket inte ta kontakt med utlänningen för att inhämta information från honom eller henne. Det är upp till Migrationsverket självt att göra en bedömning om det har framkommit uppgifter som gör sannolikt att personen är medborgare i ett annat land än det som anges i det lagakraftvunna beslutets verkställighetsföreskrift.

Efter att verkställigheten inhiberats, ska en fullständig prövning av skyddsskälen ske. Det är i samband med denna prövning som utlänningen ska få möjlighet att framföra sin inställning gällande uppgifterna om att han/hon är medborgare i annat land än det som angetts i samband med den ursprungliga ansökan om uppehållstillstånd m.m. Muntlig handläggning ska ske enligt 13 kap. 1 § utlänningslagen.

Det är också i samband med denna prövning som utlänningen ska ges möjlighet att presentera eventuella skyddsskäl mot det nya landet. Om prövningen av eventuella skyddsskäl mynnar ut i att den sökande inte beviljas uppehålls- och arbetstillstånd ska en ny verkställighetsföreskrift formuleras. Av verkställighetsföreskriften ska framgå att verkställighet ska ske till det nya landet om det inte är visat att mottagande kan ske i ett annat land.

Ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör i normalfallet att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Utöver preskription kan beslutet enbart upphöra genom att permanent uppehållstillstånd beviljas. Migrationsverket ska inte på nytt besluta om av- eller utvisning i samband med att en föreskrift om verkställighet ändras.

2.4.4 12 kap. 18 § utlänningslagen

För att en utlänning ska få en så fullständig prövning som möjligt mot ett nytt land, kan Migrationsverket göra en prövning ex officio enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen om en prövning av skyddsbehovet i förhållande till det nya landet mynnat ut i att utlänningen inte beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. Prövningen enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen får då göras i separat beslut.

I fall där medicinska skäl aktualiseras mot ett nytt land är den avgörande frågan om det finns möjlighet att få vård i det nya landet. I fall där praktiska hinder aktualiseras, blir frågan om utlänningen kommer att bli mottagen i det nya landet. Verkställighet till det nya landet kan dock inte komma ifråga innan en prövning av skyddsbehoven har gjorts i förhållande till det nya landet och Migrationsverket ändrat verkställighetsföreskriften till att gälla det landet. En prövning av frågan om det föreligger praktiska och/eller medicinska hinder eller annan särskild anledning för att bevilja uppehållstillstånd, i förhållande till det nya landet, kan därför ske först efter att ny verkställighetsföreskrift formulerats.

2.4.5 Handläggning av ärenden enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen

Om det i ett ärende där Polismyndigheten begär underrättelse av Migrationsverket görs sannolikt att den sökande är medborgare i ett annat land, än det som anges i det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet, ska Migrationsverket på motsvarande sätt inhibera verkställigheten och med stöd av 12 kap. 19 § tredje stycket utlänningslagen pröva skyddsskälen mot det nya landet samt, i förekommande fall göra en bedömning enligt 12 kap. 18 §.

Verket ska då meddela polisen om inhibitionsbeslutet och i separat underrättelse till polisen underrätta om att en prövning enligt 12 kap. 19 § tredje stycket kommer att företas.