Riksrevisionens rapport om finansieringssystemet för kärnavfallshantering

Regeringens skrivelse

2017/18:141

Riksrevisionens rapport om Skr.

finansieringssystemet för kärnavfallshantering 2017/18:141

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 8 mars 2018

Stefan Löfven

Karolina Skog (Miljö- och energidepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Riksrevisionen har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Riksrevisionens granskning syftar till att undersöka om bedömningen av risken att staten får stå för kostnader för att ta hand om kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt om den är samlat och transparent rapporterad. Granskningen har redovisats i rapporten Finansieringssystemet för kärnavfallshantering (RiR 2017:31). Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Riksrevisionen menar också att det saknas samlade bedömningar av riskerna från regeringen och ansvariga myndigheter samt att det brister i rapporteringen till riksdagen, vilket försvårar insyn och beslut om finansieringssystemet. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser, de åtgärder som redan vidtagits samt de åtgärder som bedöms vara nödvändiga med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen avser bl.a. att utveckla rapporteringen av finansieringssystemet och statens samlade risk till riksdagen i budgetpropositionen vart tredje år. Regeringen tydliggör också ansvaret för finansieringssystemet genom färre aktörer för en bättre helhetssyn. Den nya lagstiftningen som trädde i kraft i december 2017 innebär också vissa ändringar som påverkar statens risk. Med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

1 Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Finansieringssystemet för kärnavfallshantering (RiR 2017:31), bilaga 1 . Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport den 7 december 2017. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse.

2 Riksrevisionens iakttagelser

2.1 Bakgrund

Finansieringssystemet för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränslekärnbränsle omfattar stora belopp och ska täcka kostnader under lång tid framöver. Utgångspunkten är att kärnkraftsindustrin ska betala dessa kostnader men att staten har ett sistahandsansvar. En viktig del av utformningen av finansieringssystemet är, såsom Riksrevisionen framför, att hantera och minimera statens risk. Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att undersöka om bedömningen av risken att staten får stå för kostnader för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt om den är samlat och transparent rapporterad. Detta är viktigt för att kunna minimera statens risk. Inom ramen för granskningen uppmärksammas även ytterligare möjligheter att minska denna risk.

2.2 Granskningens resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Riksrevisionen menar att finansieringssystemet sannolikt har varit underfinansierat och statens ekonomiska säkerheter har varit otillräckliga. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen och de ansvariga myndigheterna inte har gjort några samlade bedömningar av riskerna eller rapporterat om dessa till riksdagen vilket försvårar insyn i, och beslut om, finansieringssystemet. Riksrevisionen uppmärksammar att Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret inte har använt sina möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att begränsa statens risk.

2.3 Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen.  Se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas. För att åstadkomma detta behöver regeringen ge en myndighet ett formellt helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Ansvaret bör innefatta att inhämta information från de övriga aktörerna och sammanställa resultaten så att de samlade riskerna för staten kan bedömas. När Strålsäkerhetsmyndighetens uppgifter inom kärnavfallsfinansieringen under 2018 ska flytta till Riksgäldskontoret kan det vara lämpligt att ge Riksgäldskontoret ett sådant helhetsansvar.  Utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till riksdagen. En återkommande rapportering av helheten i systemet, där frågor om systemets balans, statens samlade risk utifrån ställda ekonomiska säkerheter och Kärnavfallsfondens utvidgade placeringsreglemente ingår, skulle kunna öka transparensen och insynen i systemet. Rapporteringen bör även inkludera information i det fall regeringens beslut om kärnavfallsavgift och säkerheter avviker väsentligt från Strålsäkerhetsmyndighetens bedömning. Det kan ske genom en utvecklad rapportering i budgetpropositionerna, i resultatskrivelser till riksdagen, i årsredovisningen för staten eller genom en kombination av sådan rapportering.  Låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorbolagen ska ha det primära betalningsansvaret. Nuvarande ordning där reaktorbolagen, inte moderbolagen, har det primära ansvaret innebär att staten får stå för eventuell ytterligare risk som kan uppstå om de säkerheter som reaktorbolagen har ansvar för är för lågt värderade. Denna del av den totala risken skulle kunna minskas med en ordning där moderbolagen är ansvarsskyldiga, oavsett belopp.  Låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF). Detta gäller särskilt de makroekonomiska faktorerna (EEF 1–4) som har stor påverkan på kostnadsberäkningarna.

Riksrevisionen har också lämnat rekommendationer till Strålsäkerhetsmyndigheten och till Riksgäldskontoret.

3 Regeringens bedömning av

Riksrevisionens iakttagelser

3.1 Statens samlade risk

Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli.

Riksrevisionen bedömer också att finansieringssystemet sannolikt varit underfinansierat och att statens ekonomiska säkerheter varit otillräckliga. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats när det gäller kostnadssidan. Bland annat med anledning av detta gavs Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret under 2011 i uppdrag att föreslå de ändringar som behövs i finansieringslagstiftningen för att förtydliga hur de framtida kostnaderna ska beräknas (dnr M2011/03227/Ke). Myndigheterna redovisade sina förslag den 5 juni 2013 (dnr M2013/01587/Ke). Baserat på dessa förslag överlämnade regeringen den 1 juni 2017 propositionen Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen (prop. 2016/17:199). De nya lagkraven trädde i kraft den 1 december 2017 och följdändringarna i finansieringsförordningen trädde i kraft den 20 december 2017. Den nya lagstiftningen tydliggör hur kostnadsberäkningarna ska göras. Detta kommer att överbrygga vissa av de oenigheter som i dag finns mellan aktörerna och därmed bidra till att minska statens risk. En avgörande faktor för osäkerheterna på kostnadssidan är det långa tidsspann, närmare 100 år, under vilket kostnaderna kommer att falla ut. Av denna anledning innehåller finansieringssystemet flera delar med syftet att minska statens risk. Nya kostnadsberäkningar ska göras vart tredje år för att ligga till grund för beslut om nya avgifter och säkerhetsbelopp Genom dessa återkommande uppdateringar minskas statens risk. Tillståndshavarna ska ställa säkerheter för ett kompletteringsbelopp. Kompletteringsbeloppet ska motsvara en skälig uppskattning av de kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. Syftet är bl.a. att ta hänsyn till de osäkerheter som följer av att kostnaderna faller ut under ett långt tidsspann. Den nya lagstiftningen ställer krav på att även avstängda reaktorer såsom Barsebäck ska ställa säkerheter för ett kompletteringsbelopp. Det utvidgade kravet på kompletteringsbelopp minskar därmed statens risk. Den nya lagstiftning som trädde i kraft under december 2017 innebär att Kärnavfallsfonden framöver kan placera vissa fondmedel i bl.a. aktier. Det bör medföra en ökad avkastning, men även större risker för staten än tidigare. För att motverka detta införs ett krav på aktsamhet i fondförvaltningen. Kompletteringsbeloppet ska framöver även omfatta en oförutsedd utveckling på tillgångssidan, och inte som tidigare endast på kostnadssidan. Det finns osäkerheter när det gäller de framtida avgiftsintäkterna, men dessa är inte lika stora som för kostnaderna. Kärnavfallsavgifterna ska beräknas så att samtliga kostnader för avveckling av reaktorerna och slutförvar av kärnavfallet täcks av de avgifter som betalas under varje reaktors drifttid. Regeringen har beslutat förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter, enligt vilken kostnadsberäkningarna nu ska baseras på en antagen drifttid på 50 år i stället för som tidigare 40 år. För de reaktorer som togs sist i drift 1985 innebär detta att avgifterna ska vara slutbetalda 2035, dvs. om knappt 18 år. För övriga reaktorer ska avgifterna vara slutbetalda tidigare än så. Denna period är avsevärt kortare än den period under vilken kostnaderna för en avveckling av anläggningarna och slutförvar för kärnavfallet kan utvecklas. Osäkerheterna för avgiftsintäkterna bör således vara betydligt mindre.

En kvarstående osäkerhet är då de eventuella kostnadsökningar som uppstår efter 2035. Tillståndshavarnas ansvar kvarstår dock ända tills kärnavfallet är slutligt omhändertaget och är inte beroende av att reaktorerna är i drift. Tillståndshavarna kommer alltså vara skyldiga att betala in avgifter för att täcka eventuella kostnadsökningar även efter att driften har avslutats. Den kvarstående osäkerheten ska också, som beskrivits, hanteras genom säkerheter för kompletteringsbelopp. Riksrevisionen har pekat på att det är oklart när säkerheterna kan tas i anspråk och att detta inneburit en ökad risk för staten. Sedan lagstiftningen trädde i kraft 2008 har bedömningen varit att säkerheterna kan tas i anspråk vid den tidpunkt de behövs. Inför beslutet om kärnavfallsavgifter och säkerheter för perioden 2015–2017 påtalade dock Strålsäkerhetsmyndigheten att det fanns oklarheter om när säkerheterna skulle kunna tas i anspråk och att det i sämsta fall kunde vara först när respektive tillståndshavares andel av kärnavfallsfonden var förbrukad. Strålsäkerhetsmyndigheten föreslog därför avsevärt högre belopp för säkerheterna än tidigare. Regeringens beslut innebar dock att beloppen skulle baseras på antagandet att säkerheterna skulle kunna tas i anspråk då de behövs. I beslutet påpekades även att regeringen hade uppdragit åt Strålsäkerhetsmyndigheten att lämna förslag på lagändringar med detta syfte. Den nya lagstiftningen tydliggör att säkerheterna ska kunna tas i anspråk utan att fondens medel har förbrukats. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas och att en myndighet ges ett formellt helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Regeringen instämmer i att ett helhetsansvar för frågorna behövs och gav därför den 31 augusti 2017 Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret i uppdrag att förbereda och genomföra en överföring av Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar under finansieringslagstiftningen till Riksgäldskontoret. Överföringen ska vara genomförd den 1 december 2018. Genom detta samlas ansvaret för finansieringsfrågorna på färre aktörer och en bättre helhetssyn skapas. Riksgäldskontoret kommer genom de nya arbetsuppgifterna att ha ett övergripande ansvar för att analysera och bedöma riskerna i finansieringssystemet. Regeringen kommer i det fortsatta arbetet att överväga att ytterligare förtydliga detta ansvar.

3.2 Regeringens rapportering till riksdagen

Riksrevisionens slutsats är att regeringens rapportering till riksdagen om finansieringssystemet är knapphändig. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till riksdagen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning när det gäller rapportering till riksdagen om riskerna i finansieringssystemet. Regeringen kan samtidigt konstatera att riksdagen inte vid något tillfälle har lyft frågan om sådan rapportering, vilket är vanligt när riksdagen ser behov av en specifik redovisning.

Regeringen avser att i kommande budgetpropositioner till riksdagen redovisa en samlad bedömning av t.ex. systemets balans och statens samlade risk. Denna redovisning bör ske vart tredje år i samband med att regeringen beslutat om kärnavfallsavgifter och säkerheter för kommande treårsperiod. Den första redovisningen kommer således att lämnas i budgetpropositionen för 2019 och som en komplettering till den information som årligen lämnas om kärnavfallsfondens resultat m.m.

3.3 Det primära betalningsansvaret

Riksrevisionen anser att nuvarande ordning där reaktorinnehavarna har det primära ansvaret för kärnavfallsavgifter och säkerheter innebär att staten får stå för den risk som uppstår om de säkerheter som ställs är för lågt värderade. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorinnehavarna ska ha det primära ansvaret för kärnavfallsavgifter och säkerheter. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning om att frågan bör utredas. Regeringen har uppmärksammat detta redan tidigare, bl.a. genom att Riksgäldskontoret har lyft problematiken, vilket Riksrevisionen också hänvisar till. Regeringen tillsatte den 29 juni 2017 en särskild utredare (dir. 2017:76) för att göra en översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. I utredarens uppdrag ingår att se över frågor om ansvar, bl.a. rörande byte av tillståndshavare och förutsättningar för ägarprövning vid förändringar i ägandet av reaktorbolag. Regeringen avser att se över frågan men avvaktar resultatet av utredningen eftersom andra ansvarsfrågor omfattas av utredningsdirektiven.

3.4 Kostnadsberäkningar i finansieringssystemet

Riksrevisionen anser att det är rimligt att kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet använder samma utgångspunkter och liknande bedömningar som andra delar av den statliga verksamheten. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF). Regeringen instämmer i att det är rimligt att finansieringssystemet för omhändertagandet av kärntekniska restprodukter använder samma utgångspunkter för sina kostnadsberäkningar som andra delar av den statliga verksamheten. Regeringen avser att i dialog med Riksgäldskontoret se över denna fråga så snart Riksgäldskontoret tagit över Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar under finansieringslagstiftningen.

4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen gav den 31 augusti 2017 Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret i uppdrag att förbereda och genomföra en överföring av Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar under finansieringslagstiftningen till Riksgäldskontoret. Överföringen ska vara genomförd den 1 december 2018. Regeringen anser att detta kommer skapa en bättre helhetssyn. Behovet av att ytterligare förtydliga ansvaret kommer att övervägas i enlighet med Riksrevisionens förslag. Regeringen avser att i enlighet med Riksrevisionens rekommendation utveckla rapporteringen om finansieringssystemet till riksdagen genom att redovisa en samlad bedömning av t.ex. systemets balans och statens samlade risk i budgetpropositionen vart tredje år, med början för år 2019. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning om att frågan om det primära betalningsansvaret bör utredas. Regeringen avser att se över denna fråga men avvaktar resultatet av den utredning som tillsatts (dir. 2017:76) för översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eftersom andra ansvarsfrågor omfattas av utredningsdirektiven. Regeringen instämmer i att det är rimligt att finansieringssystemet för omhändertagandet av kärntekniska restprodukter använder samma utgångspunkter för sina kostnadsberäkningar som andra delar av den statliga verksamheten. Regeringen avser att i dialog med Riksgäldskontoret se över frågan om att låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF) så snart Riksgäldskontoret tagit över Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar under finansieringslagstiftningen. Med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

rygg 65 sidor Bilaga 1

finansieringssystemet för kärnavfallshantering en granskningsrapport från riksrevisionen

Finansieringssystemet för omhändertagandet av kärnavfall och använt kärnbränsle omfattar stora belopp och spänner över lång tidshorisont. Utgångspunkten för finansieringssystem är att kärnkraftsindustrin – inte skattebetalarna – ska stå för kostnaderna. Riksrevisionen har granskat om bedömningen av risken för att staten får stå för kostnaderna för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad och om den är samlat och transparent rapporterad.

Granskningen visar att det finns stora osäkerheter i och oenigheter om hur stora de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Dessutom har finansieringssystemet sannolikt varit underfinansierat. Statens risk har heller inte bedömts och rapporterats på ett samlat sätt av myndigheterna eller regeringen, vilket försvårar insyn i och beslut om finansieringssystemet.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bland annat bör se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas genom att ge en myndighet ett helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Detta för att möjliggöra för regeringen att utveckla rapporteringen av finansieringssystemets risker till riksdagen.

Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgälden rekommenderas också att aktivt använda föreskriftsrätten och riskbegränsande villkor som de enligt finansieringslagstiftningen har tillgång till. Det skulle öka transparensen i kostnadsberäkningarna och minska statens risk.

Finansieringssystemet för

kärnavfallshantering ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-461-2

Beställning: www.riksrevisionen.se rir 2017:31

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 2 4 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 7 - 0 1 0 6 R I R 2 0 1 7 : 3 1

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Finansieringssystemet för kärnavfallshantering

Riksrevisionen har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Miljö- och energidepartementet, Finansdepartementet, Strålsäkerhetsmyndigheten, Riksgäldskontoret och Kärnavfallsfonden. Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Charlotte Berg har varit föredragande. Enhetschef Lena Björck, har medverkat i den slutliga handläggningen.

Ingvar Mattson Charlotte Berg

För kännedom: Regeringskansliet; Finansdepartementet, Miljö- och energidepartementet Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk Strålsäkerhetsmyndigheten, Riksgäldskontoret och Kärnavfallsfonden insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-461-2 rir 2017:31 omslagets originalfoto: curt-robert lindqvist R I K S R E V I S I O N E N tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 2 4 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 7 - 0 1 0 6 R I R 2 0 1 7 : 3 1

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Finansieringssystemet för kärnavfallshantering

Riksrevisionen har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Miljö- och energidepartementet, Finansdepartementet, Strålsäkerhetsmyndigheten, Riksgäldskontoret och Kärnavfallsfonden. Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Charlotte Berg har varit föredragande. Enhetschef Lena Björck, har medverkat i den slutliga handläggningen.

Ingvar Mattson Charlotte Berg

För kännedom: Regeringskansliet; Finansdepartementet, Miljö- och energidepartementet Strålsäkerhetsmyndigheten, Riksgäldskontoret och Kärnavfallsfonden

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5

1 Inledning 11 1.1 Motiv till granskning 11 1.2 Frågeställningar och avgränsningar 13 1.3 Bedömningsgrunder 14 1.4 Metod och genomförande 15 1.5 Rapportens disposition 16

2 Finansieringssystemets delar och aktörer 17 2.2 Regeringens och myndigheters ansvar 19 2.3 Riskreglerande verktyg i systemet 22 2.4 Förändringar i kärnkraftsbranschen under det nuvarande finansieringssystemet 24 2.5 Sammanfattande iakttagelser 26

3 Kostnader och intäkter i finansieringssystemet 27 3.1 Kärnavfallssystemets utgifter hittills och framtida kostnader 27 3.2 Beräkningsmetod för kostnaderna i finansieringssystemet 30 3.3 Osäkerheter i kostnadsberäkningarna 33 3.4 Intäkter och tillgångar 41 3.5 Utökade analyser efterfrågas av Riksgälden 42 3.6 Behovet av säkerheter beror på svagheter i finansieringssystemets konstruktion 44 3.7 Indikationer på underskott och otillräckliga säkerheter 45 3.8 Sammanfattande iakttagelser 50

4 Rapportering om risker i finansieringssystemet 52 4.1 Myndigheternas rapportering 52 4.2 Regeringens rapportering 55 4.3 Sammanfattande iakttagelser 60 Referenslista 61

Bilaga 1. Aktörer i finansieringssystemet 66

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5

1 Inledning 11 1.1 Motiv till granskning 11 1.2 Frågeställningar och avgränsningar 13 1.3 Bedömningsgrunder 14 1.4 Metod och genomförande 15 1.5 Rapportens disposition 16

2 Finansieringssystemets delar och aktörer 17 2.2 Regeringens och myndigheters ansvar 19 2.3 Riskreglerande verktyg i systemet 22 2.4 Förändringar i kärnkraftsbranschen under det nuvarande finansieringssystemet 24 2.5 Sammanfattande iakttagelser 26

3 Kostnader och intäkter i finansieringssystemet 27 3.1 Kärnavfallssystemets utgifter hittills och framtida kostnader 27 3.2 Beräkningsmetod för kostnaderna i finansieringssystemet 30 3.3 Osäkerheter i kostnadsberäkningarna 33 3.4 Intäkter och tillgångar 41 3.5 Utökade analyser efterfrågas av Riksgälden 42 3.6 Behovet av säkerheter beror på svagheter i finansieringssystemets konstruktion 44 3.7 Indikationer på underskott och otillräckliga säkerheter 45 3.8 Sammanfattande iakttagelser 50

4 Rapportering om risker i finansieringssystemet 52 4.1 Myndigheternas rapportering 52 4.2 Regeringens rapportering 55 4.3 Sammanfattande iakttagelser 60 Referenslista 61

Bilaga 1. Aktörer i finansieringssystemet 66

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Granskningens bakgrund

Hittills har kostnaderna i Sverige för rivning, forskning och hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle uppgått till cirka 43 miljarder kronor. Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) beräknade 2016 de återstående kostnaderna till cirka 106 miljarder kronor. Myndigheten Kärnavfallsfonden har i dag ett fondkapital på cirka 65 miljarder kronor och de ekonomiska säkerheter som ställts under perioden 2015–2017 uppgår till totalt cirka 30 miljarder kronor. Finansieringssystemet omfattar således stora kostnader och enligt förarbetena till lagstiftningen ska riskerna för att staten tvingas bekosta omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall minimeras så långt som möjligt. Det statliga finansieringssystemet för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter ska täcka kostnader för avveckling och avfallshantering fram till 2080-talet enligt SKB:s tidsplan. Systemet bygger på att tillståndshavarna gör inbetalningar av kärnavfallsavgifter till myndigheten Kärnavfallsfonden. Tillståndshavarna måste även ställa ekonomisk säkerhet för beslutade avgifter som ännu inte har betalats in (finansieringsbelopp) och för oplanerade händelser (kompletteringsbelopp). Besluten om storleken på kärnavfallsavgifter och säkerheter utgår från de kostnadsberäkningar som tillståndshavarna ska presentera. Svensk Kärnbränslehantering AB ägs gemensamt av de tillståndshavare som är reaktorinnehavarna och tar för deras räkning fram kostnadsberäkningar vart tredje år. Beräkningarna granskas av Strålsäkerhetsmyndigheten, som lämnar förslag till regeringen om storleken på avgifter och säkerheter för en treårsperiod i taget. Regeringen beslutar sedan om avgifter och säkerheter för reaktorinnehavarna. Strålsäkerhetsmyndigheten beslutar om avgifter och säkerheter för övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare baserat på deras inlämnade kostnadsberäkningar. Riksgäldskontoret granskar de säkerheter som ska ställas och beslutar om godkännande av säkerheter för övriga tillståndshavare. Reaktorinnehavarnas säkerheter godkänns av regeringen efter yttrande av Riksgäldskontoret. Skillnaden mellan beräknade framtida kostnader och de hittills avsatta medlen i Kärnavfallsfonden ska täckas dels genom tillståndshavarnas fortsatta avgifter till fonden, dels genom avkastningen på tillgångarna i fonden. Tillståndshavarna har rätt att få ersättning ur fonden för vissa angivna kostnader. Finansieringssystemets treåriga avgiftsperioder ska säkerställa att systemet är förutsebart och robust, genom att förändringar i beräknade kostnader och intäkter fångas upp vart tredje år och systemet då balanseras genom beslut om avgiftsnivå

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Granskningens bakgrund

Hittills har kostnaderna i Sverige för rivning, forskning och hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle uppgått till cirka 43 miljarder kronor. Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) beräknade 2016 de återstående kostnaderna till cirka 106 miljarder kronor. Myndigheten Kärnavfallsfonden har i dag ett fondkapital på cirka 65 miljarder kronor och de ekonomiska säkerheter som ställts under perioden 2015–2017 uppgår till totalt cirka 30 miljarder kronor. Finansieringssystemet omfattar således stora kostnader och enligt förarbetena till lagstiftningen ska riskerna för att staten tvingas bekosta omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall minimeras så långt som möjligt. Det statliga finansieringssystemet för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter ska täcka kostnader för avveckling och avfallshantering fram till 2080-talet enligt SKB:s tidsplan. Systemet bygger på att tillståndshavarna gör inbetalningar av kärnavfallsavgifter till myndigheten Kärnavfallsfonden. Tillståndshavarna måste även ställa ekonomisk säkerhet för beslutade avgifter som ännu inte har betalats in (finansieringsbelopp) och för oplanerade händelser (kompletteringsbelopp). Besluten om storleken på kärnavfallsavgifter och säkerheter utgår från de kostnadsberäkningar som tillståndshavarna ska presentera. Svensk Kärnbränslehantering AB ägs gemensamt av de tillståndshavare som är reaktorinnehavarna och tar för deras räkning fram kostnadsberäkningar vart tredje år. Beräkningarna granskas av Strålsäkerhetsmyndigheten, som lämnar förslag till regeringen om storleken på avgifter och säkerheter för en treårsperiod i taget. Regeringen beslutar sedan om avgifter och säkerheter för reaktorinnehavarna. Strålsäkerhetsmyndigheten beslutar om avgifter och säkerheter för övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare baserat på deras inlämnade kostnadsberäkningar. Riksgäldskontoret granskar de säkerheter som ska ställas och beslutar om godkännande av säkerheter för övriga tillståndshavare. Reaktorinnehavarnas säkerheter godkänns av regeringen efter yttrande av Riksgäldskontoret. Skillnaden mellan beräknade framtida kostnader och de hittills avsatta medlen i Kärnavfallsfonden ska täckas dels genom tillståndshavarnas fortsatta avgifter till fonden, dels genom avkastningen på tillgångarna i fonden. Tillståndshavarna har rätt att få ersättning ur fonden för vissa angivna kostnader. Finansieringssystemets treåriga avgiftsperioder ska säkerställa att systemet är förutsebart och robust, genom att förändringar i beräknade kostnader och intäkter fångas upp vart tredje år och systemet då balanseras genom beslut om avgiftsnivå

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

och ekonomiska säkerheter för den följande perioden. Avgiftsbesluten ska bygga Ett komplicerat system med ett stort antal aktörer

på välgrundade uppskattningar av framtida kostnader och förväntad elproduktion. Regeringen och Regeringskansliet har det övergripande helhetsansvaret för

finansieringssystemet. Strålsäkerhetsmyndigheten ger förslag om Syfte och granskningsfrågor kärnavfallsavgifter och nivån på säkerheterna för reaktorinnehavare, men Syftet har varit att granska om bedömningen av risken för att staten får stå för regeringen beslutar om den slutliga nivån efter remissbehandling av

kostnader för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt Strålsäkerhetsmyndighetens förslag. Departementen gör inga egna beräkningar samlat och transparent rapporterad. Detta är viktigt för att kunna minimera avseende finansieringssystemet som underlag för regeringens beslut om nivå på

statens risk. Inom ramen för granskningen uppmärksammas därför även kärnavfallsavgifter och säkerheter.

ytterligare möjligheter att minska denna risk. Flera myndigheter har uppgifter inom finansieringssystemet men ingen Granskningen omfattar följande sex frågor: myndighet har ett helhetsansvar för systemet. Miljö- och energidepartementet

betonade 2013 behovet av en samlad riskanalys för hela systemet. Regeringen 1. Finns det organisatoriska hinder vad gäller ansvar och arbetssätt för att beslutade i augusti 2017 att Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar och verksamhet rapportera en samlad bild och bedömning av riskerna för stora statliga inom finansieringssystemet ska föras över till Riksgäldskontoret. Regeringen utgifter? anser att den finansiella säkerheten för staten förbättras ytterligare genom detta. 2. Utnyttjar staten alla väsentliga möjligheter att säkerställa att Riksrevisionen bedömer att det mer samlade myndighetsansvaret också kan ge beräkningsunderlagen är välgrundade? bättre förutsättningar för en sammanhållen analys och rapportering av risker i 3. Finns det ytterligare väsentliga möjligheter att minska statens risk? finansieringssystemet. De förbättrade förutsättningarna bör då utnyttjas av 4. Är olika aktörers beräkningar samordnade så att de ger en samlad bild av regeringen, till exempel genom att den ger i uppdrag till Riksgäldskontoret att riskerna i finansieringssystemet? göra samlade riskanalyser och rapportera dessa till regeringen. 5. Är kostnader och intäkter i finansieringssystemet transparent rapporterade?

6. Är osäkerheterna i beräkningarna transparent rapporterade? Stora osäkerheter och oenigheter om storleken på framtida kostnader

och intäkter

Granskningens resultat

Det finns väsentliga oenigheter mellan Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och kärnkraftsföretagen om storleken på de framtida kostnaderna inom oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet, och hur de ska beräknas. Det gäller exempelvis de finansieringssystemet kan bli. antaganden om framtida kostnadsutveckling för olika insatsvaror och Finansieringssystemet har sannolikt varit underfinansierat och statens insatsfaktorer (externa ekonomiska faktorer) som påverkar

ekonomiska säkerheter har varit otillräckliga. kostnadsberäkningarna. Strålsäkerhetsmyndighetens granskning visar att

grundkostnaden kan bli 15 miljarder kronor högre än vad kärnkraftsindustrin Regeringen och de ansvariga myndigheterna har inte gjort några samlade kommit fram till i sin senaste kostnadsberäkning ( Plan 2016) . Riksrevisionen bedömningar av riskerna eller rapporterat om dessa till riksdagen. Detta försvårar bedömer att transparensen skulle öka och konflikterna minska om beräkningarna insyn i, och beslut om, finansieringssystemet. styrs av föreskrifter, särskilt med tanke på att de riktlinjer som

Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret har inte använt sina Strålsäkerhetsmyndigheten har utfärdat ändå inte har följts av möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att begränsa kärnkraftsföretagen.

statens risk. De kostnader som uppskattats av SKB har ökat vid varje treårsberäkning, vilket

Bristerna bör ses mot bakgrund av att felaktiga uppskattningar av enskilda poster i påvisar osäkerheten i beräkningarna. Forskare har på uppdrag av

systemet kan uppgå till tiotals miljarder kronor. Att förutsättningarna för Strålsäkerhetsmyndigheten uppskattat att kompletteringsbeloppet kan vara så finansieringssystemet kan förändras snabbt understryker vikten av att bristerna mycket som 10–20 miljarder för lågt beräknat.

åtgärdas. Klimatpolitiska beslut och andra samhällsförändringar ökar de framtida

osäkerheterna i finansieringssystemet. Det understryker behovet av att

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

och ekonomiska säkerheter för den följande perioden. Avgiftsbesluten ska bygga Ett komplicerat system med ett stort antal aktörer

på välgrundade uppskattningar av framtida kostnader och förväntad elproduktion. Regeringen och Regeringskansliet har det övergripande helhetsansvaret för

finansieringssystemet. Strålsäkerhetsmyndigheten ger förslag om Syfte och granskningsfrågor kärnavfallsavgifter och nivån på säkerheterna för reaktorinnehavare, men Syftet har varit att granska om bedömningen av risken för att staten får stå för regeringen beslutar om den slutliga nivån efter remissbehandling av

kostnader för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt Strålsäkerhetsmyndighetens förslag. Departementen gör inga egna beräkningar samlat och transparent rapporterad. Detta är viktigt för att kunna minimera avseende finansieringssystemet som underlag för regeringens beslut om nivå på

statens risk. Inom ramen för granskningen uppmärksammas därför även kärnavfallsavgifter och säkerheter.

ytterligare möjligheter att minska denna risk. Flera myndigheter har uppgifter inom finansieringssystemet men ingen Granskningen omfattar följande sex frågor: myndighet har ett helhetsansvar för systemet. Miljö- och energidepartementet

betonade 2013 behovet av en samlad riskanalys för hela systemet. Regeringen 1. Finns det organisatoriska hinder vad gäller ansvar och arbetssätt för att beslutade i augusti 2017 att Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar och verksamhet rapportera en samlad bild och bedömning av riskerna för stora statliga inom finansieringssystemet ska föras över till Riksgäldskontoret. Regeringen utgifter? anser att den finansiella säkerheten för staten förbättras ytterligare genom detta. 2. Utnyttjar staten alla väsentliga möjligheter att säkerställa att Riksrevisionen bedömer att det mer samlade myndighetsansvaret också kan ge beräkningsunderlagen är välgrundade? bättre förutsättningar för en sammanhållen analys och rapportering av risker i 3. Finns det ytterligare väsentliga möjligheter att minska statens risk? finansieringssystemet. De förbättrade förutsättningarna bör då utnyttjas av 4. Är olika aktörers beräkningar samordnade så att de ger en samlad bild av regeringen, till exempel genom att den ger i uppdrag till Riksgäldskontoret att riskerna i finansieringssystemet? göra samlade riskanalyser och rapportera dessa till regeringen. 5. Är kostnader och intäkter i finansieringssystemet transparent rapporterade?

6. Är osäkerheterna i beräkningarna transparent rapporterade? Stora osäkerheter och oenigheter om storleken på framtida kostnader

och intäkter

Granskningens resultat

Det finns väsentliga oenigheter mellan Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och kärnkraftsföretagen om storleken på de framtida kostnaderna inom oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet, och hur de ska beräknas. Det gäller exempelvis de finansieringssystemet kan bli. antaganden om framtida kostnadsutveckling för olika insatsvaror och Finansieringssystemet har sannolikt varit underfinansierat och statens insatsfaktorer (externa ekonomiska faktorer) som påverkar

ekonomiska säkerheter har varit otillräckliga. kostnadsberäkningarna. Strålsäkerhetsmyndighetens granskning visar att

grundkostnaden kan bli 15 miljarder kronor högre än vad kärnkraftsindustrin Regeringen och de ansvariga myndigheterna har inte gjort några samlade kommit fram till i sin senaste kostnadsberäkning ( Plan 2016) . Riksrevisionen bedömningar av riskerna eller rapporterat om dessa till riksdagen. Detta försvårar bedömer att transparensen skulle öka och konflikterna minska om beräkningarna insyn i, och beslut om, finansieringssystemet. styrs av föreskrifter, särskilt med tanke på att de riktlinjer som

Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret har inte använt sina Strålsäkerhetsmyndigheten har utfärdat ändå inte har följts av möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att begränsa kärnkraftsföretagen.

statens risk. De kostnader som uppskattats av SKB har ökat vid varje treårsberäkning, vilket

Bristerna bör ses mot bakgrund av att felaktiga uppskattningar av enskilda poster i påvisar osäkerheten i beräkningarna. Forskare har på uppdrag av

systemet kan uppgå till tiotals miljarder kronor. Att förutsättningarna för Strålsäkerhetsmyndigheten uppskattat att kompletteringsbeloppet kan vara så finansieringssystemet kan förändras snabbt understryker vikten av att bristerna mycket som 10–20 miljarder för lågt beräknat.

åtgärdas. Klimatpolitiska beslut och andra samhällsförändringar ökar de framtida

osäkerheterna i finansieringssystemet. Det understryker behovet av att

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

finansierings- och kompletteringsbeloppen beräknas noga och fastställs till en osäkerhet om när säkerheterna för finansiering- och kompletteringsbelopp har nivå som motsvarar riskerna. Samtidigt beslutade riksdagen i oktober 2017 att kunnat tas i anspråk av staten för att bekosta nödvändiga åtgärder för utöka placeringsmandatet för Kärnavfallsfonden och kompletteringsbeloppet omhändertagande av kärnavfall. Sannolikt har staten haft för låga säkerheter, kommer att fungera som en riskbuffert när Kärnavfallsfonden ökar sin åtminstone sedan det nuvarande finansieringssystemet trädde i kraft 2008, men placeringsrisk. Riksrevisionen bedömer att det medför att nivå och säkerhet för sådana risker har inte analyserats eller rapporterats till riksdagen. kompletteringsbeloppet blir extra väsentligt för att finansieringssystemet ska De framtida kostnaderna är mycket stora och ska finansieras under mycket lång kunna säkerställa att framtida kostnader kan täckas. tid framöver. Samtidigt saknas en samsyn om kostnader bland berörda aktörer. De Riksgäldskontoret har föreslagit en alternativ ansvarsmodell i ekonomiska säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp kommer finansieringssystemet som innebär att kärnkraftverkens moderbolag tar över det också att bli mer centrala i finansieringssystemet i och med Kärnavfallsfondens finansiella ansvaret från reaktorbolagen. Staten skulle då endast behöva följa upp utökade placeringsreglemente som tillåter mer riskfyllda placeringar. den finansiella och ekonomiska styrkan hos moderbolaget. Riksrevisionen anser Riksrevisionen bedömer att regeringen regelbundet bör rapportera utvecklingen att förslaget bör utredas vidare eftersom frågan är mycket komplicerad. av risker i finansieringssystemet till riksdagen. Regeringen skulle kunna göra detta genom resultatskrivelser, utvecklad rapportering i budgetpropositionerna Begränsat genomslag för lagändringar perioden 2018–2020 eller genom att utveckla redovisningen i Årsredovisning för staten. Riksdagen beslutade i oktober 2017 om ett antal förändringar av lagen som Slutligen noterar Riksrevisionen att myndigheterna hittills inte har utnyttjat alla reglerar finansieringssystemet, och huvuddelen av förändringarna har trätt i kraft verktyg, särskilt inte föreskriftsrätten och riskbegränsande villkor, för att den 1 december 2017. Förändringarna gäller bland annat (som nämns ovan) att säkerställa transparensen i SKB:s beräkningsunderlag och för att minimera risken Kärnavfallsfondens placeringsregler utvidgas så att fonden ska få placera även i i säkerheterna. aktier eller andelar i företag. De ekonomiska säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp ska få tas i anspråk redan innan de fondmedel som är Rekommendationer kopplade till berörd tillståndshavare har förbrukats. Mot bakgrund av att det saknas en samlad analys och rapportering av riskerna i Riksrevisionen noterar att de föreslagna förändringarna inte har fått fullt finansieringssystemet och för att ytterligare minska statens risk lämnas följande genomslag i Strålsäkerhetsmyndighetens förslag till kärnavfallsavgifter och rekommendationer. ekonomiska säkerheter för avgiftsperioden 2018–2020 utan kan tillämpas fullt ut först inför beslut för perioden 2021–2023. Till regeringen • Se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas. För att åstadkomma Inga samlade analyser i myndigheternas och regeringens detta behöver regeringen ge en myndighet ett formellt helhetsansvar för rapportering analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Ansvaret bör Det saknas en samlad bild av riskerna för att staten kan tvingas betala för innefatta att inhämta information från de övriga aktörerna och sammanställa resultaten så att de samlade riskerna för staten kan bedömas. När avveckling och omhändertagande av kärnavfall. Riksrevisionen bedömer att det behövs mer övergripande analyser av riskerna i finansieringssystemet, med Strålsäkerhetsmyndighetens uppgifter inom kärnavfallsfinansieringen under sammanställningar av totala intäkter och kostnader samt belysning av olika risker. 2018 ska flytta till Riksgäldskontoret kan det vara lämpligt att ge Riksgäldskontoret ett sådant helhetsansvar. Regeringens rapportering till riksdagen om finansieringssystemet i • Utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till budgetpropositioner, övriga propositioner och Årsredovisning för staten berör inte riksdagen. En återkommande rapportering av helheten i systemet, där frågor de olika riskerna i finansieringssystemet. om systemets balans, statens samlade risk utifrån ställda ekonomiska

Regeringens beslut om nivåer för kärnavfallsavgifter och ekonomiska säkerheter säkerheter och Kärnavfallsfondens utvidgade placeringsreglemente ingår, bygger på politiska avvägningar som vid upprepade tillfällen avvikit med tiotals skulle kunna öka transparensen och insynen i systemet. Rapporteringen bör miljarder jämfört med Stålssäkerhetsmyndighetens bedömning. även inkludera information i det fall regeringens beslut om kärnavfallsavgift och säkerheter avviker väsentligt från Strålsäkerhetsmyndighetens I praktiken har finansieringssystemet haft underskott under stora delar av den tid bedömning. Det kan ske genom en utvecklad rapportering i det nuvarande systemet varit i kraft. Under lång tid har det också funnits en

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

finansierings- och kompletteringsbeloppen beräknas noga och fastställs till en osäkerhet om när säkerheterna för finansiering- och kompletteringsbelopp har nivå som motsvarar riskerna. Samtidigt beslutade riksdagen i oktober 2017 att kunnat tas i anspråk av staten för att bekosta nödvändiga åtgärder för utöka placeringsmandatet för Kärnavfallsfonden och kompletteringsbeloppet omhändertagande av kärnavfall. Sannolikt har staten haft för låga säkerheter, kommer att fungera som en riskbuffert när Kärnavfallsfonden ökar sin åtminstone sedan det nuvarande finansieringssystemet trädde i kraft 2008, men placeringsrisk. Riksrevisionen bedömer att det medför att nivå och säkerhet för sådana risker har inte analyserats eller rapporterats till riksdagen. kompletteringsbeloppet blir extra väsentligt för att finansieringssystemet ska De framtida kostnaderna är mycket stora och ska finansieras under mycket lång kunna säkerställa att framtida kostnader kan täckas. tid framöver. Samtidigt saknas en samsyn om kostnader bland berörda aktörer. De Riksgäldskontoret har föreslagit en alternativ ansvarsmodell i ekonomiska säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp kommer finansieringssystemet som innebär att kärnkraftverkens moderbolag tar över det också att bli mer centrala i finansieringssystemet i och med Kärnavfallsfondens finansiella ansvaret från reaktorbolagen. Staten skulle då endast behöva följa upp utökade placeringsreglemente som tillåter mer riskfyllda placeringar. den finansiella och ekonomiska styrkan hos moderbolaget. Riksrevisionen anser Riksrevisionen bedömer att regeringen regelbundet bör rapportera utvecklingen att förslaget bör utredas vidare eftersom frågan är mycket komplicerad. av risker i finansieringssystemet till riksdagen. Regeringen skulle kunna göra detta genom resultatskrivelser, utvecklad rapportering i budgetpropositionerna Begränsat genomslag för lagändringar perioden 2018–2020 eller genom att utveckla redovisningen i Årsredovisning för staten. Riksdagen beslutade i oktober 2017 om ett antal förändringar av lagen som Slutligen noterar Riksrevisionen att myndigheterna hittills inte har utnyttjat alla reglerar finansieringssystemet, och huvuddelen av förändringarna har trätt i kraft verktyg, särskilt inte föreskriftsrätten och riskbegränsande villkor, för att den 1 december 2017. Förändringarna gäller bland annat (som nämns ovan) att säkerställa transparensen i SKB:s beräkningsunderlag och för att minimera risken Kärnavfallsfondens placeringsregler utvidgas så att fonden ska få placera även i i säkerheterna. aktier eller andelar i företag. De ekonomiska säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp ska få tas i anspråk redan innan de fondmedel som är Rekommendationer kopplade till berörd tillståndshavare har förbrukats. Mot bakgrund av att det saknas en samlad analys och rapportering av riskerna i Riksrevisionen noterar att de föreslagna förändringarna inte har fått fullt finansieringssystemet och för att ytterligare minska statens risk lämnas följande genomslag i Strålsäkerhetsmyndighetens förslag till kärnavfallsavgifter och rekommendationer. ekonomiska säkerheter för avgiftsperioden 2018–2020 utan kan tillämpas fullt ut först inför beslut för perioden 2021–2023. Till regeringen • Se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas. För att åstadkomma Inga samlade analyser i myndigheternas och regeringens detta behöver regeringen ge en myndighet ett formellt helhetsansvar för rapportering analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Ansvaret bör Det saknas en samlad bild av riskerna för att staten kan tvingas betala för innefatta att inhämta information från de övriga aktörerna och sammanställa resultaten så att de samlade riskerna för staten kan bedömas. När avveckling och omhändertagande av kärnavfall. Riksrevisionen bedömer att det behövs mer övergripande analyser av riskerna i finansieringssystemet, med Strålsäkerhetsmyndighetens uppgifter inom kärnavfallsfinansieringen under sammanställningar av totala intäkter och kostnader samt belysning av olika risker. 2018 ska flytta till Riksgäldskontoret kan det vara lämpligt att ge Riksgäldskontoret ett sådant helhetsansvar. Regeringens rapportering till riksdagen om finansieringssystemet i • Utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till budgetpropositioner, övriga propositioner och Årsredovisning för staten berör inte riksdagen. En återkommande rapportering av helheten i systemet, där frågor de olika riskerna i finansieringssystemet. om systemets balans, statens samlade risk utifrån ställda ekonomiska

Regeringens beslut om nivåer för kärnavfallsavgifter och ekonomiska säkerheter säkerheter och Kärnavfallsfondens utvidgade placeringsreglemente ingår, bygger på politiska avvägningar som vid upprepade tillfällen avvikit med tiotals skulle kunna öka transparensen och insynen i systemet. Rapporteringen bör miljarder jämfört med Stålssäkerhetsmyndighetens bedömning. även inkludera information i det fall regeringens beslut om kärnavfallsavgift och säkerheter avviker väsentligt från Strålsäkerhetsmyndighetens I praktiken har finansieringssystemet haft underskott under stora delar av den tid bedömning. Det kan ske genom en utvecklad rapportering i det nuvarande systemet varit i kraft. Under lång tid har det också funnits en

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

budgetpropositionerna, i resultatskrivelser till riksdagen, i Årsredovisning för 1 Inledning staten eller genom en kombination av sådan rapportering. • Låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorbolagen ska ha det primära betalningsansvaret. Nuvarande ordning där reaktorbolagen, inte

1.1 Motiv till granskning

moderbolagen, har det primära ansvaret innebär att staten får stå för eventuell ytterligare risk som kan uppstå om de säkerheter som Finansieringssystemet för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle reaktorbolagen har ansvar för är för lågt värderade. Denna del av den totala omfattar stora belopp och ska täcka kostnader under lång tid framöver. risken skulle kunna minskas med en ordning där moderbolagen är Utgångspunkten är att kärnkraftsindustrin ska betala dessa kostnader men staten ansvarsskyldiga, oavsett belopp. har ett sistahandsansvar 1 . 2 Att hantera och minimera statens risk är därmed en viktig del av utformningen av finansieringssystemet. Det är enligt Riksrevisionen rimligt att kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet använder samma utgångpunkter och liknande Den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet ska på ett säkert sätt bedömningar som i andra delar av den statliga verksamheten. hantera uppkommet kärnavfall samt riva verksamhetens anläggningar när produktionen har upphört. Dessutom ska allt kärnämne och allt kärnavfall • Låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa placeras i slutförvar. 3 I dag är åtta av tidigare tolv svenska kärnkraftreaktorer i drift; ekonomiska faktorerna (EEF). Detta gäller särskilt de makroekonomiska därutöver finns även andra kärntekniska anläggningar. faktorerna (EEF 1–4) som har stor påverkan på kostnadsberäkningarna. I slutet av 1970-talet började kärnkraftsföretagen göra avsättningar i sina Till Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret balansräkningar för framtida kostnader för rivning av anläggningar och Använd aktivt föreskriftsrätten och rätten att utfärda riskbegränsande villkor samt omhändertagande av kärnavfall. Sedan 1982 finns det ett statligt andra verktyg som de enligt finansieringslagstiftningen har tillgång till. Det skulle finansieringssystem för sådana kostnader. Systemet bygger på att öka transparensen i beräkningarna och minska statens risk. tillståndshavarna gör inbetalningar av kärnavfallsavgifter till myndigheten Kärnavfallsfonden. Systemets utformning innebär att skillnaden mellan beräknade framtida kostnader och de hittills avsatta medlen i Kärnavfallsfonden ska täckas dels genom tillståndshavarnas fortsatta avgiftsbetalningar till fonden, dels genom avkastningen på fondens tillgångar. Tillståndshavarna måste dessutom ställa ekonomisk säkerhet dels för beslutade avgifter som ännu inte betalats in (finansieringsbelopp), dels för oplanerade händelser (kompletteringsbelopp). Tillståndshavarna har rätt att få ersättning ur fonden för vissa angivna kostnader. 4

Finansieringssystemet omfattar mycket stora belopp och ska täcka kostnader för avveckling och avfallshantering fram till omkring 2080 5 , medan inbetalningarna i systemet under perioden 2015–2017 baseras på 40 års total drifttid för de

1 En särskild utredare utreder för närvarande förutsättningarna för, och ska lämna förslag på, hur ett sistahandsansvar bör regleras efter att ett slutförvar har förslutits. Dir. 2017:76, Översyn av lagen om kärntekniskverksamhet. 2 Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet; prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17 3 Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) har utvecklat och ansökt om tillstånd för anläggande av ett slutförvar för använt kärnbränsle med tillämpning av KBS-3-metoden. Metoden bygger på tre skyddsbarriärer: kopparkapseln, bentonitleran och urberget. 4 15 § Lag (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. 5 Enligt tidsplanen för SKB:s kärnavfallsprogam.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

budgetpropositionerna, i resultatskrivelser till riksdagen, i Årsredovisning för 1 Inledning staten eller genom en kombination av sådan rapportering. • Låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorbolagen ska ha det primära betalningsansvaret. Nuvarande ordning där reaktorbolagen, inte

1.1 Motiv till granskning

moderbolagen, har det primära ansvaret innebär att staten får stå för eventuell ytterligare risk som kan uppstå om de säkerheter som Finansieringssystemet för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle reaktorbolagen har ansvar för är för lågt värderade. Denna del av den totala omfattar stora belopp och ska täcka kostnader under lång tid framöver. risken skulle kunna minskas med en ordning där moderbolagen är Utgångspunkten är att kärnkraftsindustrin ska betala dessa kostnader men staten ansvarsskyldiga, oavsett belopp. har ett sistahandsansvar 1 . 2 Att hantera och minimera statens risk är därmed en viktig del av utformningen av finansieringssystemet. Det är enligt Riksrevisionen rimligt att kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet använder samma utgångpunkter och liknande Den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet ska på ett säkert sätt bedömningar som i andra delar av den statliga verksamheten. hantera uppkommet kärnavfall samt riva verksamhetens anläggningar när produktionen har upphört. Dessutom ska allt kärnämne och allt kärnavfall • Låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa placeras i slutförvar. 3 I dag är åtta av tidigare tolv svenska kärnkraftreaktorer i drift; ekonomiska faktorerna (EEF). Detta gäller särskilt de makroekonomiska därutöver finns även andra kärntekniska anläggningar. faktorerna (EEF 1–4) som har stor påverkan på kostnadsberäkningarna. I slutet av 1970-talet började kärnkraftsföretagen göra avsättningar i sina Till Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret balansräkningar för framtida kostnader för rivning av anläggningar och Använd aktivt föreskriftsrätten och rätten att utfärda riskbegränsande villkor samt omhändertagande av kärnavfall. Sedan 1982 finns det ett statligt andra verktyg som de enligt finansieringslagstiftningen har tillgång till. Det skulle finansieringssystem för sådana kostnader. Systemet bygger på att öka transparensen i beräkningarna och minska statens risk. tillståndshavarna gör inbetalningar av kärnavfallsavgifter till myndigheten Kärnavfallsfonden. Systemets utformning innebär att skillnaden mellan beräknade framtida kostnader och de hittills avsatta medlen i Kärnavfallsfonden ska täckas dels genom tillståndshavarnas fortsatta avgiftsbetalningar till fonden, dels genom avkastningen på fondens tillgångar. Tillståndshavarna måste dessutom ställa ekonomisk säkerhet dels för beslutade avgifter som ännu inte betalats in (finansieringsbelopp), dels för oplanerade händelser (kompletteringsbelopp). Tillståndshavarna har rätt att få ersättning ur fonden för vissa angivna kostnader. 4

Finansieringssystemet omfattar mycket stora belopp och ska täcka kostnader för avveckling och avfallshantering fram till omkring 2080 5 , medan inbetalningarna i systemet under perioden 2015–2017 baseras på 40 års total drifttid för de

1 En särskild utredare utreder för närvarande förutsättningarna för, och ska lämna förslag på, hur ett sistahandsansvar bör regleras efter att ett slutförvar har förslutits. Dir. 2017:76, Översyn av lagen om kärntekniskverksamhet. 2 Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet; prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17 3 Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) har utvecklat och ansökt om tillstånd för anläggande av ett slutförvar för använt kärnbränsle med tillämpning av KBS-3-metoden. Metoden bygger på tre skyddsbarriärer: kopparkapseln, bentonitleran och urberget. 4 15 § Lag (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. 5 Enligt tidsplanen för SKB:s kärnavfallsprogam.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kärnkraftsreaktorer som förutsattes vara i drift under perioden. 6 De svenska rapporteras och redovisas samt vilka förutsättningar som finns för en sådan kärnkraftverk som fortfarande är i drift är byggda under samma tidsperiod och rapportering. driftsattes mellan 1976 och 1985, vilket innebär att de kommer att avvecklas ungefär samtidigt, såvida inte reaktorer avvecklas i förtid. I sådana fall upphör 1.2 Frågeställningar och avgränsningar även bolagens intäkter från kärnkraftsproduktion. Detta kan påverka bolagens Syftet har varit att granska om bedömningen av risken att staten får stå för betalningsförmåga och i sådana situationer är det viktigt att säkerheternas storlek kostnader för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt är korrekt skattade. om den är samlat och transparent rapporterad. Detta är viktigt för att kunna Kostnaderna i Sverige för rivning, forskning samt hantering av kärnavfall och minimera statens risk och inom ramen för granskningen uppmärksammas även använt kärnbränsle har hittills uppgått till cirka 43 miljarder kronor. 7 Svensk ytterligare möjligheter att minska denna risk. Kärnbränslehantering AB (SKB) beräknade 2016 de återstående kostnaderna till Följande delfrågor undersöks i granskningen: cirka 106 miljarder kronor. 8 Kärnavfallsfondens marknadsvärde var vid årsskiftet 2016/2017 cirka 65 miljarder kronor. Säkerheterna för finansierings- och 1. Finns det organisatoriska hinder vad gäller ansvar och arbetssätt för att kompletteringsbelopp under perioden 2015–2017 uppgår till totalt cirka 30 rapportera en samlad bild och bedömning av riskerna för stora statliga miljarder kronor. utgifter? 2. Utnyttjar staten alla väsentliga möjligheter att säkerställa att Enligt förarbetena till lagstiftningen om finansieringssystemet ska riskerna för att beräkningsunderlagen är välgrundade? staten tvingas bekosta omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall 3. Finns det ytterligare väsentliga möjligheter att minska statens risk? minimeras så långt som möjligt. Utgångspunkten är att kärnkraftsindustrin ska 4. Är olika aktörers beräkningar samordnade så att de ger en samlad bild av betala, vilket är i linje med principen om att förorenaren ska betala. Samtidigt har riskerna i finansieringssystemet? riksdagen vid flera tillfällen betonat att staten har ett övergripande ansvar för 5. Är kostnader och intäkter i finansieringssystemet transparent rapporterade? använt kärnbränsle och kärnavfall, ett så kallad sistahandsansvar. På global nivå 6. Är osäkerheterna i beräkningarna transparent rapporterade? finns en reglering av sistahandsansvaret i 1997 års kärnavfallskonvention 9 som Sverige ratificerade 1999 10 och i EU:s kärnavfallsdirektiv 11 , men detta är ännu inte Granskningen fokuserar på övergripande bedömning, redovisning och genomfört i svensk lagstiftning. 12 Sistahandsansvaret kan bland annat innebära att rapportering av risker i det svenska finansieringssystemet för omhändertagande staten tvingas ta på sig en beställar- och finansieringsroll om kärnkraftsindustrin av kärnavfall. I det avseendet inhämtas och bedömts information om till exempel inte kan, eller avstår från, att utföra denna uppgift. Risken för detta ska dock känslighetsanalyser och förutsättningar för beräkningar av kostnader och intäkter. minimeras. Däremot tog granskningen inte ställning till huruvida beräkningarna i sig är korrekta. Riksrevisionen har uppmärksammat att ingen aktör förefaller ha en helhetsbild över riskerna i finansieringssystemet och att rapporteringen av riskerna inte är Utöver finansieringssystemet för kärnavfall finns andra finansiella risker för tydlig. Det var ett motiv för Riksrevisionen att granska hur statens risk bedöms, staten kopplade till kärnkraftsindustrin, exempelvis kärnkraftstillsyn och frågan om skadeståndsansvaret vid en radiologisk olycka. Även inom dessa områden ska 6 Enligt de beslutade lagändringarna i prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17 ska industrin bära sina kostnader, men staten har även här ett sistahandsansvar. beräkningar för framtida perioder baseras på en 50-årig drifttid. Riksrevisionen har nyligen publicerat en granskning om 7 SKB, hämtad 2017-11-10, http://www.skb.se/det-har-ar-skb/finansiering/. Strålsäkerhetmyndighetens kärnkraftstillsyn. 13 8 Antagen drifttid om 50 år. 9 Konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av Skadeståndsansvaret vid en radiologisk olycka (kärnkraftsolycka) omfattas inte av radioaktivt avfall, Wien den 5 september 1997. finansieringssystemet för kärnavfall utan regleras i atomansvarighetslagen. 14 10 SÖ 1999:60 Konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid Ansvaret är begränsat till cirka 3,5 miljarder kronor per olycka. Innehavaren av hantering av radioaktivt avfall , Wien den 5 september 1997. 11 Art. 4.1 Rådets direktiv 2011/70/EURATOM av den 19 juli 2011 om inrättande av ett atomanläggningen måste även teckna en försäkring som täcker ansvaret. En del i gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Se även Rådets direktiv 2014/87/EURATOM av den 8 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar. 13 Riksrevisionen (2017). Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn , Granskningsrapport RiR 2017:17. 12 Dir. 2017:76, Översyn av lagen om kärnteknisk verksamhet s. 1 och 7. 14 Atomansvarighetslagen (1968:45).

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kärnkraftsreaktorer som förutsattes vara i drift under perioden. 6 De svenska rapporteras och redovisas samt vilka förutsättningar som finns för en sådan kärnkraftverk som fortfarande är i drift är byggda under samma tidsperiod och rapportering. driftsattes mellan 1976 och 1985, vilket innebär att de kommer att avvecklas ungefär samtidigt, såvida inte reaktorer avvecklas i förtid. I sådana fall upphör 1.2 Frågeställningar och avgränsningar även bolagens intäkter från kärnkraftsproduktion. Detta kan påverka bolagens Syftet har varit att granska om bedömningen av risken att staten får stå för betalningsförmåga och i sådana situationer är det viktigt att säkerheternas storlek kostnader för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt är korrekt skattade. om den är samlat och transparent rapporterad. Detta är viktigt för att kunna Kostnaderna i Sverige för rivning, forskning samt hantering av kärnavfall och minimera statens risk och inom ramen för granskningen uppmärksammas även använt kärnbränsle har hittills uppgått till cirka 43 miljarder kronor. 7 Svensk ytterligare möjligheter att minska denna risk. Kärnbränslehantering AB (SKB) beräknade 2016 de återstående kostnaderna till Följande delfrågor undersöks i granskningen: cirka 106 miljarder kronor. 8 Kärnavfallsfondens marknadsvärde var vid årsskiftet 2016/2017 cirka 65 miljarder kronor. Säkerheterna för finansierings- och 1. Finns det organisatoriska hinder vad gäller ansvar och arbetssätt för att kompletteringsbelopp under perioden 2015–2017 uppgår till totalt cirka 30 rapportera en samlad bild och bedömning av riskerna för stora statliga miljarder kronor. utgifter? 2. Utnyttjar staten alla väsentliga möjligheter att säkerställa att Enligt förarbetena till lagstiftningen om finansieringssystemet ska riskerna för att beräkningsunderlagen är välgrundade? staten tvingas bekosta omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall 3. Finns det ytterligare väsentliga möjligheter att minska statens risk? minimeras så långt som möjligt. Utgångspunkten är att kärnkraftsindustrin ska 4. Är olika aktörers beräkningar samordnade så att de ger en samlad bild av betala, vilket är i linje med principen om att förorenaren ska betala. Samtidigt har riskerna i finansieringssystemet? riksdagen vid flera tillfällen betonat att staten har ett övergripande ansvar för 5. Är kostnader och intäkter i finansieringssystemet transparent rapporterade? använt kärnbränsle och kärnavfall, ett så kallad sistahandsansvar. På global nivå 6. Är osäkerheterna i beräkningarna transparent rapporterade? finns en reglering av sistahandsansvaret i 1997 års kärnavfallskonvention 9 som Sverige ratificerade 1999 10 och i EU:s kärnavfallsdirektiv 11 , men detta är ännu inte Granskningen fokuserar på övergripande bedömning, redovisning och genomfört i svensk lagstiftning. 12 Sistahandsansvaret kan bland annat innebära att rapportering av risker i det svenska finansieringssystemet för omhändertagande staten tvingas ta på sig en beställar- och finansieringsroll om kärnkraftsindustrin av kärnavfall. I det avseendet inhämtas och bedömts information om till exempel inte kan, eller avstår från, att utföra denna uppgift. Risken för detta ska dock känslighetsanalyser och förutsättningar för beräkningar av kostnader och intäkter. minimeras. Däremot tog granskningen inte ställning till huruvida beräkningarna i sig är korrekta. Riksrevisionen har uppmärksammat att ingen aktör förefaller ha en helhetsbild över riskerna i finansieringssystemet och att rapporteringen av riskerna inte är Utöver finansieringssystemet för kärnavfall finns andra finansiella risker för tydlig. Det var ett motiv för Riksrevisionen att granska hur statens risk bedöms, staten kopplade till kärnkraftsindustrin, exempelvis kärnkraftstillsyn och frågan om skadeståndsansvaret vid en radiologisk olycka. Även inom dessa områden ska 6 Enligt de beslutade lagändringarna i prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17 ska industrin bära sina kostnader, men staten har även här ett sistahandsansvar. beräkningar för framtida perioder baseras på en 50-årig drifttid. Riksrevisionen har nyligen publicerat en granskning om 7 SKB, hämtad 2017-11-10, http://www.skb.se/det-har-ar-skb/finansiering/. Strålsäkerhetmyndighetens kärnkraftstillsyn. 13 8 Antagen drifttid om 50 år. 9 Konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av Skadeståndsansvaret vid en radiologisk olycka (kärnkraftsolycka) omfattas inte av radioaktivt avfall, Wien den 5 september 1997. finansieringssystemet för kärnavfall utan regleras i atomansvarighetslagen. 14 10 SÖ 1999:60 Konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid Ansvaret är begränsat till cirka 3,5 miljarder kronor per olycka. Innehavaren av hantering av radioaktivt avfall , Wien den 5 september 1997. 11 Art. 4.1 Rådets direktiv 2011/70/EURATOM av den 19 juli 2011 om inrättande av ett atomanläggningen måste även teckna en försäkring som täcker ansvaret. En del i gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Se även Rådets direktiv 2014/87/EURATOM av den 8 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar. 13 Riksrevisionen (2017). Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn , Granskningsrapport RiR 2017:17. 12 Dir. 2017:76, Översyn av lagen om kärnteknisk verksamhet s. 1 och 7. 14 Atomansvarighetslagen (1968:45).

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Energiöverenskommelsen i juni 2014 var att ansvaret ska utökas kraftigt till 1,2 definition en miljöfarlig verksamhet, vilket innebär att den måste ha tillstånd miljarder euro i enlighet med den lag som riksdagen antog i juni 2010 men som enligt miljöbalken och uppfylla miljöbalkens hänsynsregler. 22 trots det ännu inte har trätt i kraft. Miljö- och energidepartementet uppger att Miljö- och jordbruksutskottet framhöll 2006 i samband med behandlingen av regeringen avvaktar med ikraftträdande av alla protokoll till Pariskonventionen om regeringens proposition om det nuvarande finansieringssystemet att det i fråga skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention. om avgiftsnivå givetvis är en balansgång mellan olika intressen, men att Departementet bedömer att lagen ska kunna träda i kraft våren 2018. 15 regeringens förslag till ny lag gav förbättrade möjligheter att anpassa avgifterna med mera så att finansieringen skulle kunna tryggas. Utskottet utgick från att 1.3 Bedömningsgrunder regeringen noga skulle följa kostnadsutvecklingen i enlighet med de möjligheter

som följer av den nya lagen. 23 I detta avsnitt sammanfattas den lagstiftning, de uttalanden och de kriterier som är utgångspunkter för granskningen. En ytterligare bedömningsgrund är budgetlagens skrivningar om att hög

Finansieringssystemet regleras i dag ytterst genom lagen (2006:647) om effektivitet ska eftersträvas och god hushållning ska iakttas i statens verksamhet. 24 finansiering av kärntekniska restprodukter, den så kallade finansieringslagen. 16 I Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de propositionen till lagen anger regeringen att utgångspunkten för finansieringen av mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för omhändertagandet är att kärnkraftsindustrin – inte skattebetalarna – ska stå för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. kostnaderna. 17 Miljö- och jordbruksutskottet framhåller i betänkandet att syftet God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten med finansieringssystemet är att riskerna för att staten tvingas stå för kostnader bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att statens medel hanteras som omfattas av tillståndshavarnas betalningsansvar så långt som möjligt ska säkert samt att statens tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl. 25

minimeras. Energiöverenskommelsen mellan fem riksdagspartier 2016 anger 18 Utifrån ovanstående bedömningsgrunder, samt att finansieringssystemet omfattar bland annat att principen alltjämt ska vara att kostnaderna för slutförvaring av mycket stora belopp och ska täcka kostnader under mycket lång tid, finns det använt kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av dem som genererat avfallet och att enligt Riksrevisionen behov av att myndigheterna, regeringen och riksdagen har staten varken ska betala för avveckling eller slutförvar. Riksdagen beslutade i 19 tillgång till en samlad och transparent redovisning av en välgrundad och samlad oktober 2017 om vissa förändringar i finansieringslagen. Dessa förändringar bedömning av kostnader, intäkter och risker i finansieringssystemet. påverkar dock inte den övergripande utgångspunkten att tillståndshavarna ska svara för kostnaderna. Även i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet fastställs

1.4 Metod och genomförande

20 att det är tillståndshavarna som svarar för kostnaden för rivning, avveckling och slutförvar av kärnavfall eller kärnämne samt för forskning och utveckling. 21 I granskningen har intervjuer genomförts med, och i förekommande fall kompletterande skriftliga svar inhämtats från, företrädare för Miljö- och Utgångspunkten att kärnkraftsindustrin ska betala är i enlighet med principen om energidepartementet, Finansdepartementet, Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM), att förorenaren ska betala ( Polluter Pays Principle , PPP). Den principen har Riksgäldskontoret (Riksgälden), Kärnavfallsfonden, Kärnavfallsrådet, Svensk etablerats i EU-rätten, internationella miljökonventioner och de allmänna Kärnbränslehantering AB (SKB) samt Miljöorganisationernas hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (1988:808). Kärnteknisk verksamhet är per kärnavfallsgranskning (MKG). Vi har även studerat relevant lagstiftning inklusive förarbeten, kostnadsberäkningar, rapporter och andra dokument av relevans för granskningen. 15 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. 16 Lagens rubrik ändrades 1 december 2017 och var tidigare, lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 17 Prop. 2005/06:183 . Finansieringen av kärnavfallets slutförvar , s. 27 . 22 9 kap. 6 § miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251). Kärnteknisk verksamhet omfattas 18 Bet. 2005/06:MJU24. Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring. s. 11, rskr. 2005/06:287. även av tillståndsplikt enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen 19 Ramöverenskommelse mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, (1988:220). Centerpartiet och Kristdemokraterna 2016-06-10. 23 Bet. 2005/06:MJU24, Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring. s. 15, rskr. 2005/06:287. 20 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen ., bet. 2017/18:FöU2, rskr. 24 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 2017/18:17. 25 I förarbetena till den nuvarande budgetlagen (2011:203) hänvisas till tidigare budgetlag och dess 21 13 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. förarbeten i prop. 1995/96:220 där effektivitet och god hushållning definieras.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Energiöverenskommelsen i juni 2014 var att ansvaret ska utökas kraftigt till 1,2 definition en miljöfarlig verksamhet, vilket innebär att den måste ha tillstånd miljarder euro i enlighet med den lag som riksdagen antog i juni 2010 men som enligt miljöbalken och uppfylla miljöbalkens hänsynsregler. 22 trots det ännu inte har trätt i kraft. Miljö- och energidepartementet uppger att Miljö- och jordbruksutskottet framhöll 2006 i samband med behandlingen av regeringen avvaktar med ikraftträdande av alla protokoll till Pariskonventionen om regeringens proposition om det nuvarande finansieringssystemet att det i fråga skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention. om avgiftsnivå givetvis är en balansgång mellan olika intressen, men att Departementet bedömer att lagen ska kunna träda i kraft våren 2018. 15 regeringens förslag till ny lag gav förbättrade möjligheter att anpassa avgifterna med mera så att finansieringen skulle kunna tryggas. Utskottet utgick från att 1.3 Bedömningsgrunder regeringen noga skulle följa kostnadsutvecklingen i enlighet med de möjligheter

som följer av den nya lagen. 23 I detta avsnitt sammanfattas den lagstiftning, de uttalanden och de kriterier som är utgångspunkter för granskningen. En ytterligare bedömningsgrund är budgetlagens skrivningar om att hög

Finansieringssystemet regleras i dag ytterst genom lagen (2006:647) om effektivitet ska eftersträvas och god hushållning ska iakttas i statens verksamhet. 24 finansiering av kärntekniska restprodukter, den så kallade finansieringslagen. 16 I Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de propositionen till lagen anger regeringen att utgångspunkten för finansieringen av mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för omhändertagandet är att kärnkraftsindustrin – inte skattebetalarna – ska stå för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. kostnaderna. 17 Miljö- och jordbruksutskottet framhåller i betänkandet att syftet God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten med finansieringssystemet är att riskerna för att staten tvingas stå för kostnader bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att statens medel hanteras som omfattas av tillståndshavarnas betalningsansvar så långt som möjligt ska säkert samt att statens tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl. 25

minimeras. Energiöverenskommelsen mellan fem riksdagspartier 2016 anger 18 Utifrån ovanstående bedömningsgrunder, samt att finansieringssystemet omfattar bland annat att principen alltjämt ska vara att kostnaderna för slutförvaring av mycket stora belopp och ska täcka kostnader under mycket lång tid, finns det använt kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av dem som genererat avfallet och att enligt Riksrevisionen behov av att myndigheterna, regeringen och riksdagen har staten varken ska betala för avveckling eller slutförvar. Riksdagen beslutade i 19 tillgång till en samlad och transparent redovisning av en välgrundad och samlad oktober 2017 om vissa förändringar i finansieringslagen. Dessa förändringar bedömning av kostnader, intäkter och risker i finansieringssystemet. påverkar dock inte den övergripande utgångspunkten att tillståndshavarna ska svara för kostnaderna. Även i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet fastställs

1.4 Metod och genomförande

20 att det är tillståndshavarna som svarar för kostnaden för rivning, avveckling och slutförvar av kärnavfall eller kärnämne samt för forskning och utveckling. 21 I granskningen har intervjuer genomförts med, och i förekommande fall kompletterande skriftliga svar inhämtats från, företrädare för Miljö- och Utgångspunkten att kärnkraftsindustrin ska betala är i enlighet med principen om energidepartementet, Finansdepartementet, Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM), att förorenaren ska betala ( Polluter Pays Principle , PPP). Den principen har Riksgäldskontoret (Riksgälden), Kärnavfallsfonden, Kärnavfallsrådet, Svensk etablerats i EU-rätten, internationella miljökonventioner och de allmänna Kärnbränslehantering AB (SKB) samt Miljöorganisationernas hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (1988:808). Kärnteknisk verksamhet är per kärnavfallsgranskning (MKG). Vi har även studerat relevant lagstiftning inklusive förarbeten, kostnadsberäkningar, rapporter och andra dokument av relevans för granskningen. 15 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. 16 Lagens rubrik ändrades 1 december 2017 och var tidigare, lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 17 Prop. 2005/06:183 . Finansieringen av kärnavfallets slutförvar , s. 27 . 22 9 kap. 6 § miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251). Kärnteknisk verksamhet omfattas 18 Bet. 2005/06:MJU24. Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring. s. 11, rskr. 2005/06:287. även av tillståndsplikt enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen 19 Ramöverenskommelse mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, (1988:220). Centerpartiet och Kristdemokraterna 2016-06-10. 23 Bet. 2005/06:MJU24, Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring. s. 15, rskr. 2005/06:287. 20 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen ., bet. 2017/18:FöU2, rskr. 24 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 2017/18:17. 25 I förarbetena till den nuvarande budgetlagen (2011:203) hänvisas till tidigare budgetlag och dess 21 13 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. förarbeten i prop. 1995/96:220 där effektivitet och god hushållning definieras.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har också hämtat in data från SSM om historiska och 2 Finansieringssystemets delar och aktörer prognostiserade kostnader och utbetalningar från Kärnavfallsfonden samt kostnadernas fördelning på ändamålen rivning och avveckling av reaktorer, förvar av använt kärnbränsle, förvar av rivningsavfall samt övriga kostnader. Data över I detta kapitel beskrivs finansieringssystemets utformning samt de myndigheter kärnkraftsreaktorernas tillgänglighet 26 har hämtats in från SSM, liksom data över och andra aktörer som berörs (se bilaga 1 för en schematisk bild). I tabell 1 SSM:s och dess föregångare Statens kärnkraftsinspektions (SKI) förslag till nivå definieras olika tillståndshavare i finansieringssystemet enligt de ändringar i för kärnavfallsavgifter för perioden 1982–2017. Från Riksgälden har finansieringslagen som trätt i kraft den 1 december 2017. 27 Riksrevisionen inhämtat data om ställda ekonomiska säkerheter för finansierings- Tabell 1 Definitioner av tillståndshavare i finansieringssystemet och kompletteringsbelopp. Från SKB har Riksrevisionen erhållit bolagets yttranden över SSM:s och SKI:s förslag till avgifter och säkerheter från 2001 fram Förklaring Bolag verksamma inom till och med 2014. respektive kategori

Tillståndshavare De som har tillstånd att bedriva Alla bolag nedan Företrädare för Miljö- och energidepartementet, Finansdepartementet, kärnteknisk verksamhet. Strålsäkerhetsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Kärnavfallsfonden och Svensk Reaktorinnehavare a) Tillståndshavare för en eller flera Reaktorbolag: Kärnbränslehantering AB har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna kärnkraftsreaktorer som inte Barsebäck Kraft AB, Forsmarks synpunkter på utkast till slutrapport. permanent har stängts av före Kraftgrupp AB, OKG Aktiebolag, den 1 januari 1975. Ringhals AB Per Kågesson och Olof Söderberg har varit referenspersoner i granskningen. Övriga avgiftsskyldiga Tillståndshavare som äger Chalmers tekniska högskola AB, Granskningen har genomförts av Charlotte Berg. Fredrik Engström har medverkat tillståndshavare kärnkraftsreaktorer som tagits Cyclife Sweden AB, Ranstad Mineral ur drift före 1975 och innehavare AB, Studsvik Nuclear AB, Vattenfall i delar av granskningen. av annan kärnteknisk AB Ågesta, Westinghouse Electric anläggning. Sweden AB

1.5 Rapportens disposition

Anm. a) Enligt tidigare lagstiftning var en reaktorinnehavare en tillståndshavare med en eller flera I kapitel 2 beskrivs finansieringssystemet och dess aktörer. Kapitlet innefattar reaktorer där minst en är i drift. granskningsfrågorna 1 och 2 som berör helhetsansvar inom systemet och användningen av finansieringssystemets verktyg. Kapitel 3 behandlar kostnaderna 2.1 Finansieringssystemets utformning

fram till i dag och framtida kostnader, metoder som används för att uppskatta Det statliga finansieringssystemet för omhändertagandet av kärnkraftens kostnaderna samt problem och oenigheter som finns kring dessa beräkningar. I restprodukter 28 bygger på att tillståndshavarna gör inbetalningar av kapitlet behandlas granskningsfråga 3 som berör om beräkningarna är kärnavfallsavgifter till Kärnavfallsfonden. Tillståndshavarna måste dessutom ställa samordnade och ger en samlad bild av riskerna samt delfråga 4 om det finns ekonomisk säkerhet för beslutade avgifter som ännu inte betalats in samt för ytterligare möjligheter att minska statens risk. I det avslutande kapitel 4 oplanerade händelser. Systemet utgår från ordinarie avgiftsperioder på tre år, med presenteras hur myndigheterna och regeringen har rapporterat om risker i i förväg fastställda avgifter och ekonomiska säkerheter. finansieringssystemet, vilket närmast berör granskningsfråga 5 och 6. Riksrevisionens samlade bedömning och rekommendationer redovisas i • Kärnavfallsavgiften bestäms i ören per levererad kilowattimme (kWh) el för rapportens inledande avsnitt ” Sammanfattning och rekommendationer ”. reaktorinnehavare. För övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare fastställs avgiften som ett fast belopp. • Ekonomiska säkerheter ska ställas av tillståndshavaren för kostnader som inte täcks av redan inbetalade avgifter. Säkerheterna beräknas utifrån ett finansieringsbelopp och ett kompletteringsbelopp, där finansieringsbeloppet

27 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 28 Restprodukter definieras i finansieringssystemet som kärnämnen som inte ska användas på nytt och 26 Tillgänglighet avspeglar hur stor andel av tiden som reaktorn är i produktion. sådant kärnavfall som inte utgör radioaktivt driftavfall.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har också hämtat in data från SSM om historiska och 2 Finansieringssystemets delar och aktörer prognostiserade kostnader och utbetalningar från Kärnavfallsfonden samt kostnadernas fördelning på ändamålen rivning och avveckling av reaktorer, förvar av använt kärnbränsle, förvar av rivningsavfall samt övriga kostnader. Data över I detta kapitel beskrivs finansieringssystemets utformning samt de myndigheter kärnkraftsreaktorernas tillgänglighet 26 har hämtats in från SSM, liksom data över och andra aktörer som berörs (se bilaga 1 för en schematisk bild). I tabell 1 SSM:s och dess föregångare Statens kärnkraftsinspektions (SKI) förslag till nivå definieras olika tillståndshavare i finansieringssystemet enligt de ändringar i för kärnavfallsavgifter för perioden 1982–2017. Från Riksgälden har finansieringslagen som trätt i kraft den 1 december 2017. 27 Riksrevisionen inhämtat data om ställda ekonomiska säkerheter för finansierings- Tabell 1 Definitioner av tillståndshavare i finansieringssystemet och kompletteringsbelopp. Från SKB har Riksrevisionen erhållit bolagets yttranden över SSM:s och SKI:s förslag till avgifter och säkerheter från 2001 fram Förklaring Bolag verksamma inom till och med 2014. respektive kategori

Tillståndshavare De som har tillstånd att bedriva Alla bolag nedan Företrädare för Miljö- och energidepartementet, Finansdepartementet, kärnteknisk verksamhet. Strålsäkerhetsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Kärnavfallsfonden och Svensk Reaktorinnehavare a) Tillståndshavare för en eller flera Reaktorbolag: Kärnbränslehantering AB har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna kärnkraftsreaktorer som inte Barsebäck Kraft AB, Forsmarks synpunkter på utkast till slutrapport. permanent har stängts av före Kraftgrupp AB, OKG Aktiebolag, den 1 januari 1975. Ringhals AB Per Kågesson och Olof Söderberg har varit referenspersoner i granskningen. Övriga avgiftsskyldiga Tillståndshavare som äger Chalmers tekniska högskola AB, Granskningen har genomförts av Charlotte Berg. Fredrik Engström har medverkat tillståndshavare kärnkraftsreaktorer som tagits Cyclife Sweden AB, Ranstad Mineral ur drift före 1975 och innehavare AB, Studsvik Nuclear AB, Vattenfall i delar av granskningen. av annan kärnteknisk AB Ågesta, Westinghouse Electric anläggning. Sweden AB

1.5 Rapportens disposition

Anm. a) Enligt tidigare lagstiftning var en reaktorinnehavare en tillståndshavare med en eller flera I kapitel 2 beskrivs finansieringssystemet och dess aktörer. Kapitlet innefattar reaktorer där minst en är i drift. granskningsfrågorna 1 och 2 som berör helhetsansvar inom systemet och användningen av finansieringssystemets verktyg. Kapitel 3 behandlar kostnaderna 2.1 Finansieringssystemets utformning

fram till i dag och framtida kostnader, metoder som används för att uppskatta Det statliga finansieringssystemet för omhändertagandet av kärnkraftens kostnaderna samt problem och oenigheter som finns kring dessa beräkningar. I restprodukter 28 bygger på att tillståndshavarna gör inbetalningar av kapitlet behandlas granskningsfråga 3 som berör om beräkningarna är kärnavfallsavgifter till Kärnavfallsfonden. Tillståndshavarna måste dessutom ställa samordnade och ger en samlad bild av riskerna samt delfråga 4 om det finns ekonomisk säkerhet för beslutade avgifter som ännu inte betalats in samt för ytterligare möjligheter att minska statens risk. I det avslutande kapitel 4 oplanerade händelser. Systemet utgår från ordinarie avgiftsperioder på tre år, med presenteras hur myndigheterna och regeringen har rapporterat om risker i i förväg fastställda avgifter och ekonomiska säkerheter. finansieringssystemet, vilket närmast berör granskningsfråga 5 och 6. Riksrevisionens samlade bedömning och rekommendationer redovisas i • Kärnavfallsavgiften bestäms i ören per levererad kilowattimme (kWh) el för rapportens inledande avsnitt ” Sammanfattning och rekommendationer ”. reaktorinnehavare. För övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare fastställs avgiften som ett fast belopp. • Ekonomiska säkerheter ska ställas av tillståndshavaren för kostnader som inte täcks av redan inbetalade avgifter. Säkerheterna beräknas utifrån ett finansieringsbelopp och ett kompletteringsbelopp, där finansieringsbeloppet

27 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 28 Restprodukter definieras i finansieringssystemet som kärnämnen som inte ska användas på nytt och 26 Tillgänglighet avspeglar hur stor andel av tiden som reaktorn är i produktion. sådant kärnavfall som inte utgör radioaktivt driftavfall.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ska motsvara skillnaden mellan de återstående beräknade kostnaderna och Riksdagen har beslutat om ett antal förändringar av finansieringslagen. de fonderade avgiftsmedlen medan kompletteringsbeloppet ska motsvara en Huvuddelen av ändringarna har trätt i kraft den 1 december 2017. Viktiga skälig uppskattning av de kostnader som kan uppkomma till följd av ändringar sammanfattas nedan. 33 oplanerade händelser, det vill säga osäkerhetspåslaget i • Kärnavfallsfonden får även placera i aktier eller andelar i företag till skillnad kostnadsberäkningen. För reaktorinnehavare fastställs både från tidigare placeringsmöjligheter (se avsnitt 2.2.2). finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp; för övriga avgiftsskyldiga • Kompletteringsbeloppet har utvidgats från att tidigare ha omfattat endast en tillståndshavare fastställs endast finansieringsbelopp. oförutsedd utveckling på kostnadssidan till att omfatta även en oförutsedd Skillnaden mellan de beräknade framtida kostnaderna och de hittills avsatta utveckling på tillgångssidan i systemet. medlen i Kärnavfallsfonden behöver täckas dels genom tillståndshavarnas fortsatta • Även tillståndshavare till reaktorer som stängts av permanent efter 1974 ska avgiftsbetalningar till fonden, dels genom avkastningen på fondens tillgångar. bli skyldiga att ställa ekonomisk säkerhet för kompletteringsbelopp. Tillståndshavarna har rätt att få ersättning ur fonden för vissa angivna kostnader. 29 • Ställda ekonomiska säkerheter för finansierings- och kompletteringsbelopp får tas i anspråk redan innan de fondmedel som tillhör berörd 2.1.1 Tillståndshavarnas kostnader beräknas av SKB tillståndshavare har förbrukats. Varje reaktorinnehavare ska, i samråd med övriga reaktorinnehavare, upprätta en • Reglerna om fastställande av statens ekonomiska risk och skyldigheten för kostnadsberäkning för omhändertagande av kärntekniska restprodukter och ge tillståndshavare att betala riskavgift har avskaffats. • Kärnavfallsavgifterna ska vid varje omräkningstillfälle (det vill säga normalt den till SSM senast den 7 januari vart tredje år. 30 SKB har i uppdrag av reaktorinnehavarna att göra en sådan kostnadsberäkning gemensamt för alla vart tredje år) bestämmas utifrån att det diskonterade värdet av kärnkraftsföretag. 31 SKB upprättar kostnadsberäkningen totalt och för respektive tillståndshavarens förväntade inbetalningar till Kärnavfallsfonden kärnkraftsföretag. SKB lämnar också ett underlag om hur stor del av kostnaderna tillsammans med tillståndshavarens andel i fonden ska bli lika stort som det diskonterade värdet av tillståndshavarens kostnader. som ska läggas till grund för finansierings- och kompletteringsbelopp. • Värdet av förväntade inbetalningar till och kostnader i finansieringssystemet 2.1.2 Riksdagen har beslutat om förändringar i finansieringssystemet ska beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade avkastningen i Kärnavfallsfonden. SSM har under flera år har bedrivit utvecklingsarbete för att minimera statens risk i finansieringssystemet bland annat genom att införa en helhetssyn på tillgångar Det två sista punkterna innebär inga förändringar gentemot hur SSM arbetat de och skulder. Utvecklingsarbetet utgör grunden till de förslag till ändringar och senaste åren eftersom SSM redan tillämpar dessa principer. De utgör därför förtydliganden i finansieringslagstiftningen som lämnades till regeringen 2013 32 främst ett förtydligande i lagen. och som nu införs i lagstiftningen. De beslutade lagändringarna har inte fått fullt genomslag i SSM:s förslag till kärnavfallsavgifter och ekonomiska säkerheter för avgiftsperioden 2018–2020 utan kan tillämpas fullt ut först inför beslut för perioden 2021–2023.

29 2.2 Regeringens och myndigheters ansvar Tillståndshavarnas kostnader för hantering och slutförvaring av restprodukter, kostnader för avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar, kostnader för forsknings- och utvecklingsverksamhet samt kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering 2.2.1 Regeringens ansvar och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. 30 3 § förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk Regeringen beslutar om kärnavfallsavgift, finansieringsbelopp och verksamhet. Enligt 9 § samma förordning gäller för övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare krav på att kompletteringsbelopp för reaktorinnehavare, det vill säga kärnkraftverken ge in kostnadsberäkning vart tredje år, däremot inte på att ge in den i samråd med andra tillståndshavare. Barsebäck, Forsmark, Oskarshamn och Ringhals. Regeringen beslutar också om 31 SKB ägs av Vattenfall AB, OKG Aktiebolag, Forsmarks Kraftgrupp AB och Sydkraft Nuclear Power AB de ekonomiska säkerheter som reaktorinnehavare ska ställa för finansierings- och (tidigare E.ON Kärnkraft Sverige AB). kompletteringsbelopp är godtagbara. 32 Strålsäkerhetsmyndigheten (2013), Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , dnr. SSM2011-4690. 33 Prop. 2016/17:199 . Reglerna om finansiering av kärnavfallshantering .

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ska motsvara skillnaden mellan de återstående beräknade kostnaderna och Riksdagen har beslutat om ett antal förändringar av finansieringslagen. de fonderade avgiftsmedlen medan kompletteringsbeloppet ska motsvara en Huvuddelen av ändringarna har trätt i kraft den 1 december 2017. Viktiga skälig uppskattning av de kostnader som kan uppkomma till följd av ändringar sammanfattas nedan. 33 oplanerade händelser, det vill säga osäkerhetspåslaget i • Kärnavfallsfonden får även placera i aktier eller andelar i företag till skillnad kostnadsberäkningen. För reaktorinnehavare fastställs både från tidigare placeringsmöjligheter (se avsnitt 2.2.2). finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp; för övriga avgiftsskyldiga • Kompletteringsbeloppet har utvidgats från att tidigare ha omfattat endast en tillståndshavare fastställs endast finansieringsbelopp. oförutsedd utveckling på kostnadssidan till att omfatta även en oförutsedd Skillnaden mellan de beräknade framtida kostnaderna och de hittills avsatta utveckling på tillgångssidan i systemet. medlen i Kärnavfallsfonden behöver täckas dels genom tillståndshavarnas fortsatta • Även tillståndshavare till reaktorer som stängts av permanent efter 1974 ska avgiftsbetalningar till fonden, dels genom avkastningen på fondens tillgångar. bli skyldiga att ställa ekonomisk säkerhet för kompletteringsbelopp. Tillståndshavarna har rätt att få ersättning ur fonden för vissa angivna kostnader. 29 • Ställda ekonomiska säkerheter för finansierings- och kompletteringsbelopp får tas i anspråk redan innan de fondmedel som tillhör berörd 2.1.1 Tillståndshavarnas kostnader beräknas av SKB tillståndshavare har förbrukats. Varje reaktorinnehavare ska, i samråd med övriga reaktorinnehavare, upprätta en • Reglerna om fastställande av statens ekonomiska risk och skyldigheten för kostnadsberäkning för omhändertagande av kärntekniska restprodukter och ge tillståndshavare att betala riskavgift har avskaffats. • Kärnavfallsavgifterna ska vid varje omräkningstillfälle (det vill säga normalt den till SSM senast den 7 januari vart tredje år. 30 SKB har i uppdrag av reaktorinnehavarna att göra en sådan kostnadsberäkning gemensamt för alla vart tredje år) bestämmas utifrån att det diskonterade värdet av kärnkraftsföretag. 31 SKB upprättar kostnadsberäkningen totalt och för respektive tillståndshavarens förväntade inbetalningar till Kärnavfallsfonden kärnkraftsföretag. SKB lämnar också ett underlag om hur stor del av kostnaderna tillsammans med tillståndshavarens andel i fonden ska bli lika stort som det diskonterade värdet av tillståndshavarens kostnader. som ska läggas till grund för finansierings- och kompletteringsbelopp. • Värdet av förväntade inbetalningar till och kostnader i finansieringssystemet 2.1.2 Riksdagen har beslutat om förändringar i finansieringssystemet ska beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade avkastningen i Kärnavfallsfonden. SSM har under flera år har bedrivit utvecklingsarbete för att minimera statens risk i finansieringssystemet bland annat genom att införa en helhetssyn på tillgångar Det två sista punkterna innebär inga förändringar gentemot hur SSM arbetat de och skulder. Utvecklingsarbetet utgör grunden till de förslag till ändringar och senaste åren eftersom SSM redan tillämpar dessa principer. De utgör därför förtydliganden i finansieringslagstiftningen som lämnades till regeringen 2013 32 främst ett förtydligande i lagen. och som nu införs i lagstiftningen. De beslutade lagändringarna har inte fått fullt genomslag i SSM:s förslag till kärnavfallsavgifter och ekonomiska säkerheter för avgiftsperioden 2018–2020 utan kan tillämpas fullt ut först inför beslut för perioden 2021–2023.

29 2.2 Regeringens och myndigheters ansvar Tillståndshavarnas kostnader för hantering och slutförvaring av restprodukter, kostnader för avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar, kostnader för forsknings- och utvecklingsverksamhet samt kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering 2.2.1 Regeringens ansvar och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. 30 3 § förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk Regeringen beslutar om kärnavfallsavgift, finansieringsbelopp och verksamhet. Enligt 9 § samma förordning gäller för övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare krav på att kompletteringsbelopp för reaktorinnehavare, det vill säga kärnkraftverken ge in kostnadsberäkning vart tredje år, däremot inte på att ge in den i samråd med andra tillståndshavare. Barsebäck, Forsmark, Oskarshamn och Ringhals. Regeringen beslutar också om 31 SKB ägs av Vattenfall AB, OKG Aktiebolag, Forsmarks Kraftgrupp AB och Sydkraft Nuclear Power AB de ekonomiska säkerheter som reaktorinnehavare ska ställa för finansierings- och (tidigare E.ON Kärnkraft Sverige AB). kompletteringsbelopp är godtagbara. 32 Strålsäkerhetsmyndigheten (2013), Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , dnr. SSM2011-4690. 33 Prop. 2016/17:199 . Reglerna om finansiering av kärnavfallshantering .

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Helhetsansvaret för finansieringssystemet ligger på regeringen. Inom SSM har enligt instruktionen till uppgift att bland annat handlägga Regeringskansliet är det Miljö- och energidepartementet och dess kemikalieenhet finansieringsfrågor som rör hanteringen av restprodukter från kärnteknisk som har huvudansvaret för finansieringssystemet. Dessutom berörs budget- och verksamhet. SSM ska hålla Kärnavfallsfonden informerad om storleken på de infinansmarknadsavdelningen på Finansdepartementet samt energienheten på och utbetalningar av fondmedel som planeras och prognostiseras för respektive Miljö- och energidepartementet. Inom Regeringskansliet sker gemensam reaktorinnehavare och annan tillståndshavare samt om myndighetens verksamhet beredning inför den politiska hanteringen. Departementen gör inga egna på finansieringsområdet i övrigt på ett sådant sätt att Kärnavfallsfonden kan beräkningar avseende finansieringssystemet som underlag för regeringens beslut fullgöra sina uppgifter. 38 Mer specifikt består SSM:s ansvar inom om nivå på kärnavfallsavgifter och säkerheter. finansieringssystemet av att 39

Miljö- och energidepartementet framhåller att det är en stor mängd information • granska tillståndshavarnas kostnadsberäkningar som inkommer från olika källor (främst myndigheter och kärnkraftsindustrin) och • beräkna och lämna förslag till regeringen vart tredje år om att det är regeringen som utifrån politiska avvägningar beslutar om nivån på kärnavfallsavgifter, samt finansierings- och kompletteringsbelopp för kärnavfallsavgifter och säkerheter. Eftersom det är fråga om politiska avvägningar, reaktorinnehavare är de beslutade nivåerna enligt departementet i sig korrekta utifrån • beräkna och lämna förslag till regeringen vart tredje år om kärnavfallsavgift avvägningarna. 34 för Barsebäck samt att vart tredje år besluta om finansieringsbelopp för Barsebäck Regeringen instiftade 1992 Kärnavfallsrådet som är en tvärvetenskaplig kommitté. • beräkna och fatta beslut om kärnavfallsavgifter och finansieringsbelopp för Rådet har inga uppgifter inom finansieringssystemet utan dess huvuduppgift är övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare att ge råd till regeringen om dels slutförvaring av kärnavfall och använt • hantera ansökningar och besluta om utbetalning av medel från kärnbränsle, dels avställning och rivning av kärntekniska anläggningar. Kärnavfallsfonden • granska mottagarnas användning av fondmedel. 2.2.2 Statliga myndigheter har avgränsade uppgifter i systemet Inom SSM finns även en delegation för frågor om finansiering av hanteringen av Flera myndigheter ingår i systemet och har sinsemellan avgränsat ansvar och uppgifter, vilket beskrivs i detta avsnitt. Ingen myndighet har helhetsansvar för restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 40 Delegationen har i uppdrag att ge systemet. råd i frågor som rör upprättande av förslag till, och fastställande av, kärnavfallsavgifter, finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp. Kärnavfallsfondens huvudsakliga ansvar i finansieringssystemet är att: Riksgäldens ansvar i finansieringssystemet fokuserar på de ekonomiska • ta emot betalningarna av kärnavfallsavgifter och förvalta dem i en fond; säkerheterna och på statens ekonomiska risk. Myndigheten ansvarar för att 41 fondens placeringsreglemente har varit begränsat till att fondmedlen ska • vart tredje år, om regeringen begär det, bedöma om de ekonomiska placeras på räntebärande konto i Riksgälden, i skuldförbindelser utfärdade av staten eller i så kallade säkerställda obligationer 35 Från och med 1 januari säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp som reaktorinnehavare ska ställa är godtagbara; om det behövs för att säkerställa 2018 får dock förvaltningen även omfatta förvärv av aktier eller andelar i ett företag. 36 statens rätt ska Riksgälden föreslå villkor för säkerheter • • besluta om ekonomisk säkerhet för finansieringsbelopp för övriga ordna utbetalningar från fonden efter begäran från SSM. 37 avgiftsskyldiga tillståndshavare, men man kan lämna över detta beslut till Kammarkollegiet sköter förvaltningen av fonden på uppdrag av Kärnavfallsfonden regeringen i principiella fall och inom de ramar som fastställs av Kärnavfallsfondens styrelse. • vid behov besluta om tilläggssäkerheter för samtliga tillståndshavare

34 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. 38 1 § och 3 § förordning (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. 35 18 och19 §§ förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från 39 Skriftligt underlag från företrädare för SSM vid intervju, 2017-03-14; intervju med företrädare för kärnteknisk verksamhet. SSM, 2017-03-14. 36 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 40 20 § förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. 2017/18:17. 41 24 § andra stycket, 25–26 §§, 28 och 51§ § förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för 37 1 § förordning (2007:1055) med instruktion för Kärnavfallsfonden. hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Helhetsansvaret för finansieringssystemet ligger på regeringen. Inom SSM har enligt instruktionen till uppgift att bland annat handlägga Regeringskansliet är det Miljö- och energidepartementet och dess kemikalieenhet finansieringsfrågor som rör hanteringen av restprodukter från kärnteknisk som har huvudansvaret för finansieringssystemet. Dessutom berörs budget- och verksamhet. SSM ska hålla Kärnavfallsfonden informerad om storleken på de infinansmarknadsavdelningen på Finansdepartementet samt energienheten på och utbetalningar av fondmedel som planeras och prognostiseras för respektive Miljö- och energidepartementet. Inom Regeringskansliet sker gemensam reaktorinnehavare och annan tillståndshavare samt om myndighetens verksamhet beredning inför den politiska hanteringen. Departementen gör inga egna på finansieringsområdet i övrigt på ett sådant sätt att Kärnavfallsfonden kan beräkningar avseende finansieringssystemet som underlag för regeringens beslut fullgöra sina uppgifter. 38 Mer specifikt består SSM:s ansvar inom om nivå på kärnavfallsavgifter och säkerheter. finansieringssystemet av att 39

Miljö- och energidepartementet framhåller att det är en stor mängd information • granska tillståndshavarnas kostnadsberäkningar som inkommer från olika källor (främst myndigheter och kärnkraftsindustrin) och • beräkna och lämna förslag till regeringen vart tredje år om att det är regeringen som utifrån politiska avvägningar beslutar om nivån på kärnavfallsavgifter, samt finansierings- och kompletteringsbelopp för kärnavfallsavgifter och säkerheter. Eftersom det är fråga om politiska avvägningar, reaktorinnehavare är de beslutade nivåerna enligt departementet i sig korrekta utifrån • beräkna och lämna förslag till regeringen vart tredje år om kärnavfallsavgift avvägningarna. 34 för Barsebäck samt att vart tredje år besluta om finansieringsbelopp för Barsebäck Regeringen instiftade 1992 Kärnavfallsrådet som är en tvärvetenskaplig kommitté. • beräkna och fatta beslut om kärnavfallsavgifter och finansieringsbelopp för Rådet har inga uppgifter inom finansieringssystemet utan dess huvuduppgift är övriga avgiftsskyldiga tillståndshavare att ge råd till regeringen om dels slutförvaring av kärnavfall och använt • hantera ansökningar och besluta om utbetalning av medel från kärnbränsle, dels avställning och rivning av kärntekniska anläggningar. Kärnavfallsfonden • granska mottagarnas användning av fondmedel. 2.2.2 Statliga myndigheter har avgränsade uppgifter i systemet Inom SSM finns även en delegation för frågor om finansiering av hanteringen av Flera myndigheter ingår i systemet och har sinsemellan avgränsat ansvar och uppgifter, vilket beskrivs i detta avsnitt. Ingen myndighet har helhetsansvar för restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 40 Delegationen har i uppdrag att ge systemet. råd i frågor som rör upprättande av förslag till, och fastställande av, kärnavfallsavgifter, finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp. Kärnavfallsfondens huvudsakliga ansvar i finansieringssystemet är att: Riksgäldens ansvar i finansieringssystemet fokuserar på de ekonomiska • ta emot betalningarna av kärnavfallsavgifter och förvalta dem i en fond; säkerheterna och på statens ekonomiska risk. Myndigheten ansvarar för att 41 fondens placeringsreglemente har varit begränsat till att fondmedlen ska • vart tredje år, om regeringen begär det, bedöma om de ekonomiska placeras på räntebärande konto i Riksgälden, i skuldförbindelser utfärdade av staten eller i så kallade säkerställda obligationer 35 Från och med 1 januari säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp som reaktorinnehavare ska ställa är godtagbara; om det behövs för att säkerställa 2018 får dock förvaltningen även omfatta förvärv av aktier eller andelar i ett företag. 36 statens rätt ska Riksgälden föreslå villkor för säkerheter • • besluta om ekonomisk säkerhet för finansieringsbelopp för övriga ordna utbetalningar från fonden efter begäran från SSM. 37 avgiftsskyldiga tillståndshavare, men man kan lämna över detta beslut till Kammarkollegiet sköter förvaltningen av fonden på uppdrag av Kärnavfallsfonden regeringen i principiella fall och inom de ramar som fastställs av Kärnavfallsfondens styrelse. • vid behov besluta om tilläggssäkerheter för samtliga tillståndshavare

34 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. 38 1 § och 3 § förordning (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. 35 18 och19 §§ förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från 39 Skriftligt underlag från företrädare för SSM vid intervju, 2017-03-14; intervju med företrädare för kärnteknisk verksamhet. SSM, 2017-03-14. 36 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 40 20 § förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. 2017/18:17. 41 24 § andra stycket, 25–26 §§, 28 och 51§ § förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för 37 1 § förordning (2007:1055) med instruktion för Kärnavfallsfonden. hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• vid behov ta fram föreskrifter för verkställigheten av regler om prövningen av verktyg i systemet i syfte att minska statens risk och få fram förbättrade om säkerheterna är godtagbara, om villkor för säkerheterna samt om kostnadsberäkningar. tilläggssäkerhet och riskbedömning • förvara de ställda ekonomiska säkerheterna. 2.3.1 SSM använder inte föreskriftsrätten I en promemoria 2013 från Miljödepartementet analyserades och föreslogs olika SSM har tillgång till olika verktyg som rätten att utfärda föreskrifter och alternativ till hur myndighetsansvaret i finansieringssystemet kan förändras. I förelägganden. 46 Dessa har dock inte utnyttjats. Myndigheten har i stället använt promemorian framhölls bland annat att riskerna i finansieringssystemet riktlinjer som inte har samma rättsliga status som föreskrifter och förelägganden. behandlades separat inom de olika delarna av systemet. Om det finns efterfrågan SSM tog fram riktlinjer utifrån så kallad bästa praxis (best practice) för prövningen på en helhetssyn inom finansieringssystemet är det enligt promemorian av externa ekonomiska faktorer (EEF) inför SKB:s upprättande av Plan 2016 47 som nödvändigt att genomföra en samlad riskanalys för hela systemet. En helhetssyn ligger till grund för SSM:s förslag på kärnavfallsavgifter och säkerheter för skulle enligt promemorian också leda fram till ett behov av att en myndighet borde avgiftsperioden 2018–2020. Riktlinjerna är inte rättsligt bindande men SSM ges ett systemansvar för finansieringssystemet. 42 genomförde prövning av SKB:s kostnadsberäkningar utifrån dem. 48 Myndigheten framhåller att det återstår att se hur detta har fungerat och att den stegvis får I augusti 2017 beslutade regeringen att SSM:s ansvar och uppgifter i bedöma vilka områden som kan behöva regleras närmare genom föreskrifter. finansieringssystemet ska föras över till Riksgälden den 1 december 2018, och Myndigheten kommer att påbörja arbetet med en föreskrift om hur regeringen uppdrog samtidigt åt Riksgälden att senast 31 december 2017 föreslå diskonteringsräntan ska bestämmas. 49 de ändringar som behövs i finansieringsförordningen. 43 I beslutet hänvisades till den ovan nämnda promemorian från 2013 vars slutsats var att verksamheten Frågan om SSM:s möjligheter att utfärda föreskrifter diskuterades vid flera möten skulle bli effektivare och att helhetssynen skulle förbättras om verksamheterna med SSM:s finansieringsdelegation under främst 2012 och 2013. Mot bakgrund av koncentrerades på färre aktörer. Som skäl för beslutet i augusti 2017 anfördes att de då pågående regeringsuppdragen om översyn av lagstiftningen om regeringen bedömer att den finansiella säkerheten för staten förbättras ytterligare finansieringssystemet, bedömde SSM att behovet av föreskrifter bör diskuteras jämfört med regeringens förslag i propositionen från juni 2017 om ändringar i när en ny lagstiftning trätt i kraft. 50 finansieringslagen. 44 Miljö- och energidepartementet har framfört att föreskrifter generellt anses vara bra för att öka transparensen i systemet. 51 Departementet hänvisar till att en 2.3 Riskreglerande verktyg i systemet utgångspunkt för förslaget i propositionen om att lyfta upp föreskriftsrätten från förordningen till lagen var att ge den större tyngd. Det huvudsakliga riskreglerande verktyget anses av flera aktörer vara att avgiftsperioderna bestäms för tre år i taget och bygger på omräkningar av 2.3.2 Riksgälden använder inte alla verktyg till hands kostnaderna samt att säkerhet ställs för finansierings- och kompletteringsbelopp. 45 Regeringen och myndigheterna har olika möjligheter att dels säkerställa att De ekonomiska säkerheter som tillståndshavarna ställer till Kärnavfallsfonden ska beräkningsunderlagen är välgrundade, dels på annat sätt minska riskerna i motsvara de beslutade finansierings- och kompletteringsbeloppen. Riksgälden finansieringssystemet, till exempel genom analyser av beräkningsunderlagen och ansvarar för att pröva om säkerheterna är godtagbara. Om myndigheten bedömer de ekonomiska säkerheterna. Regeringen och myndigheterna förfogar över olika att säkerheternas värde har försämrats i betydande mån får myndigheten också

46 18 § lagen (2006:47) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter, jämförd med 50 § och 42 Miljödepartementet (2013). Myndighetsansvaret i finansieringssystemet för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , s. 12 f. 52 § förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från 43 Finansieringsförordningen 2008:715. kärnteknisk verksamhet. 44 47 SKB (2016). Plan 2016, Underlag för kostnadsberäkningar, redovisning av kalkylförutsättningar, metodik Regeringen, beslut 2017-08-31. Uppdrag att förbereda och genomföra uppgifter till Riksgälden , M2017/02088/Ke, regeringen, beslut 2017-08-31. Uppdrag att förbereda och genomföra inordnandet av för beräkningar av kostnader och kostnadsresultat , Svensk Kärnbränslehantering AV. uppgifter från Strålsäkerhetsmyndigheten , dnr M2017/02089/Ke. 48 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 45 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20; e-post från företrädare för 49 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. 50 E-post från företrädare för SSM, 2017-06-21. Finansdepartementet, 2017-08-20; intervju med företrädare för SKB, 2017-03-17; skriftligt underlag vid intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 51 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• vid behov ta fram föreskrifter för verkställigheten av regler om prövningen av verktyg i systemet i syfte att minska statens risk och få fram förbättrade om säkerheterna är godtagbara, om villkor för säkerheterna samt om kostnadsberäkningar. tilläggssäkerhet och riskbedömning • förvara de ställda ekonomiska säkerheterna. 2.3.1 SSM använder inte föreskriftsrätten I en promemoria 2013 från Miljödepartementet analyserades och föreslogs olika SSM har tillgång till olika verktyg som rätten att utfärda föreskrifter och alternativ till hur myndighetsansvaret i finansieringssystemet kan förändras. I förelägganden. 46 Dessa har dock inte utnyttjats. Myndigheten har i stället använt promemorian framhölls bland annat att riskerna i finansieringssystemet riktlinjer som inte har samma rättsliga status som föreskrifter och förelägganden. behandlades separat inom de olika delarna av systemet. Om det finns efterfrågan SSM tog fram riktlinjer utifrån så kallad bästa praxis (best practice) för prövningen på en helhetssyn inom finansieringssystemet är det enligt promemorian av externa ekonomiska faktorer (EEF) inför SKB:s upprättande av Plan 2016 47 som nödvändigt att genomföra en samlad riskanalys för hela systemet. En helhetssyn ligger till grund för SSM:s förslag på kärnavfallsavgifter och säkerheter för skulle enligt promemorian också leda fram till ett behov av att en myndighet borde avgiftsperioden 2018–2020. Riktlinjerna är inte rättsligt bindande men SSM ges ett systemansvar för finansieringssystemet. 42 genomförde prövning av SKB:s kostnadsberäkningar utifrån dem. 48 Myndigheten framhåller att det återstår att se hur detta har fungerat och att den stegvis får I augusti 2017 beslutade regeringen att SSM:s ansvar och uppgifter i bedöma vilka områden som kan behöva regleras närmare genom föreskrifter. finansieringssystemet ska föras över till Riksgälden den 1 december 2018, och Myndigheten kommer att påbörja arbetet med en föreskrift om hur regeringen uppdrog samtidigt åt Riksgälden att senast 31 december 2017 föreslå diskonteringsräntan ska bestämmas. 49 de ändringar som behövs i finansieringsförordningen. 43 I beslutet hänvisades till den ovan nämnda promemorian från 2013 vars slutsats var att verksamheten Frågan om SSM:s möjligheter att utfärda föreskrifter diskuterades vid flera möten skulle bli effektivare och att helhetssynen skulle förbättras om verksamheterna med SSM:s finansieringsdelegation under främst 2012 och 2013. Mot bakgrund av koncentrerades på färre aktörer. Som skäl för beslutet i augusti 2017 anfördes att de då pågående regeringsuppdragen om översyn av lagstiftningen om regeringen bedömer att den finansiella säkerheten för staten förbättras ytterligare finansieringssystemet, bedömde SSM att behovet av föreskrifter bör diskuteras jämfört med regeringens förslag i propositionen från juni 2017 om ändringar i när en ny lagstiftning trätt i kraft. 50 finansieringslagen. 44 Miljö- och energidepartementet har framfört att föreskrifter generellt anses vara bra för att öka transparensen i systemet. 51 Departementet hänvisar till att en 2.3 Riskreglerande verktyg i systemet utgångspunkt för förslaget i propositionen om att lyfta upp föreskriftsrätten från förordningen till lagen var att ge den större tyngd. Det huvudsakliga riskreglerande verktyget anses av flera aktörer vara att avgiftsperioderna bestäms för tre år i taget och bygger på omräkningar av 2.3.2 Riksgälden använder inte alla verktyg till hands kostnaderna samt att säkerhet ställs för finansierings- och kompletteringsbelopp. 45 Regeringen och myndigheterna har olika möjligheter att dels säkerställa att De ekonomiska säkerheter som tillståndshavarna ställer till Kärnavfallsfonden ska beräkningsunderlagen är välgrundade, dels på annat sätt minska riskerna i motsvara de beslutade finansierings- och kompletteringsbeloppen. Riksgälden finansieringssystemet, till exempel genom analyser av beräkningsunderlagen och ansvarar för att pröva om säkerheterna är godtagbara. Om myndigheten bedömer de ekonomiska säkerheterna. Regeringen och myndigheterna förfogar över olika att säkerheternas värde har försämrats i betydande mån får myndigheten också

46 18 § lagen (2006:47) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter, jämförd med 50 § och 42 Miljödepartementet (2013). Myndighetsansvaret i finansieringssystemet för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , s. 12 f. 52 § förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från 43 Finansieringsförordningen 2008:715. kärnteknisk verksamhet. 44 47 SKB (2016). Plan 2016, Underlag för kostnadsberäkningar, redovisning av kalkylförutsättningar, metodik Regeringen, beslut 2017-08-31. Uppdrag att förbereda och genomföra uppgifter till Riksgälden , M2017/02088/Ke, regeringen, beslut 2017-08-31. Uppdrag att förbereda och genomföra inordnandet av för beräkningar av kostnader och kostnadsresultat , Svensk Kärnbränslehantering AV. uppgifter från Strålsäkerhetsmyndigheten , dnr M2017/02089/Ke. 48 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 45 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20; e-post från företrädare för 49 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. 50 E-post från företrädare för SSM, 2017-06-21. Finansdepartementet, 2017-08-20; intervju med företrädare för SKB, 2017-03-17; skriftligt underlag vid intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 51 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

besluta om tilläggssäkerheter. 52 Riksgälden har hittills inte sett något behov av att lagstiftningen om finansieringssystemet. SSM föreslog bland annat att drifttiden utnyttja tilläggssäkerheter men ser i takt med bristande lönsamhet och ökade som ligger till grund för beräkning av kärnavfallsavgifter skulle förlängas. Till omstruktureringar att det kan bli aktuellt framöver. 53 grund för detta låg bland annat tillståndshavarnas planeringsförutsättningar på 50–60 års drifttid för reaktorerna. 58 Regeringen beslutar om säkerheter för reaktorinnehavare medan Riksgälden beslutar om säkerheter för övriga tillståndshavare, såvida det inte är fråga om Till följd av kärnkraftsolyckan i Fukushima 2011 har den internationella synen på tolkningen av principiella frågor. Myndigheten har hittills koncentrerat analysen önskvärd säkerhetsnivå och även de nationella säkerhetskraven skärpts. Det har på om säkerheterna är godtagbara i termer av utformning och styrka men ser ett inneburit omfattande utvecklingsinsatser och stora investeringar vid behov av att belysa statens risk i ett bredare perspektiv. 54 kärnkraftverken.

Möjligheten att besluta om riskbegränsande villkor för säkerheterna är ett Vattenfall lämnade 2012 in en ansökan om att ersätta en till två reaktorer med ytterligare verktyg som Riksgälden ännu inte har använt. Sådana villkor syftar till nybyggnation efter 50 års drifttid. Planerna lades dock på is hösten 2014, vilket att minska risken för att bolagen vidtar åtgärder som ökar den operationella eller enligt Vattenfall var en effekt av en svår marknadssituation med långsiktigt låga finansiella risken, avyttrar väsentliga delar av verksamheten eller på annat sätt elpriser. 59 Under 2015 meddelade tillståndshavarna Ringhals AB respektive OKG urholkar viljan eller förmågan att fullgöra finansieringsansvaret. Myndigheten Aktiebolag att sammanlagt fyra reaktorer skulle stängas tidigare än planerat. anser att finansieringssystemets långa tidsperspektiv är en utmaning när det Ringhals 1 planerades i och med detta vara i drift till mitten av 2020 (tidigare till gäller att garantera säkerheternas styrka över tid. Statens kreditrisk bör enligt 2026) och Ringhals 2 till mitten av 2019 (tidigare till 2020). Oskarshamn 1 Riksgälden betraktas som långsiktig, trots att säkerheterna omprövas vart tredje år, planerades vara i drift till slutet av juli 2017 (tidigare till 2022) och Oskarshamn 2 och att staten genom myndigheten däremellan har möjlighet att besluta om planerades att inte återstartas efter en längre tids avställning för revision och tilläggssäkerheter. modernisering (tidigare till 2025). 60 Trots kärnkraftsbranschens lönsamhetsproblem anger SSM att beskeden kom oväntat, bland annat eftersom Ett verktyg för att minska risken för att säkerheternas styrka försvagas är att tillståndshavarna hade investerat flera miljarder kronor i effekthöjande åtgärder. 61 besluta om riskbegränsande villkor. I Riksgäldens yttrande till regeringen om reaktorinnehavarnas säkerheter för perioden 2015–2017 aviserade myndigheten SSM angav hösten 2016 att det finns två huvudtendenser i den svenska att den avsåg att se över behovet av att förena säkerheterna med riskbegränsande kärnkraftsindustrin som har olika effekt på statens risk i finansieringssystemet. Å villkor, och återkomma till detta i kommande yttrande 2018. Myndigheten har ena sidan planerar tillståndshavarna och deras ägare för upp till 60 års drift av de påbörjat analysen av detta behov hösten 2017. 55 kvarvarande reaktorerna. Å andra sidan finns det frågetecken kring kärnkraftens framtida lönsamhet, till följd av de låga elpriserna. SSM angav att det därmed kan 2.4 Förändringar i kärnkraftsbranschen under det hända att flera reaktorer stängs tidigare än planerat. Hösten 2017, efter 62 Energiöverenskommelsen som resulterade i borttagen effektskatt, aviserade

nuvarande finansieringssystemet

förändringar i finansieringslagstiftningen samt tillståndshavarnas beslut om Riksdagen beslutade i juni 2010 att bland annat slopa förbudet mot att bygga nya investeringar i säkerhetshöjande åtgärder för 60 års drifttid, menar dock SSM att reaktorer samt att nya reaktorer ska få ersätta gamla som tas ur drift. 56 Regeringen det pekar i en riktning mot en fortsatt drift av de sex återstående anläggningarna. 63 framförde under flera år därefter i budgetpropositionerna (se kapitel 4) att kärnkraften kommer vara en viktig del av svensk elproduktion under överskådlig tid. 57 SSM återrapporterade 2013 ett regeringsuppdrag om översyn av

58 För reaktorerna Ringhals 1 och 2 samt Oskarshamn 1 planerades drifttiden till 50 år. För de övriga 52 E-post från företrädare för Riksgälden, 2017-09-05. reaktorerna planerades drifttiden till 60 år. Strålsäkerhetsmyndigheten (2016). Antagna driftstider vid 53 Intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. beräkningar av kärnavfallsavgifter , dnr SSM2016-4019, s.17. 54 Ibid. 59 E-post med företrädare för SSM, 2017-10-31. 55 E-post från företrädare för Riksgälden, 2017-09-05. 60 Strålsäkerhetsmyndigheten (2016). Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter, dnr 56 Prop. 2009/10:172. Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte , bet. 2009/10:NU26, rskr. SSM2016-4019, s. 6. 2009/10:359. 61 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 57 Till exempel prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013 UO21 s. 61. 62 Strålsäkerhetsmyndigheten (2016), Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter, s. 4. 63 E-post från företrädare för SSM, 2017-10-31.

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

besluta om tilläggssäkerheter. 52 Riksgälden har hittills inte sett något behov av att lagstiftningen om finansieringssystemet. SSM föreslog bland annat att drifttiden utnyttja tilläggssäkerheter men ser i takt med bristande lönsamhet och ökade som ligger till grund för beräkning av kärnavfallsavgifter skulle förlängas. Till omstruktureringar att det kan bli aktuellt framöver. 53 grund för detta låg bland annat tillståndshavarnas planeringsförutsättningar på 50–60 års drifttid för reaktorerna. 58 Regeringen beslutar om säkerheter för reaktorinnehavare medan Riksgälden beslutar om säkerheter för övriga tillståndshavare, såvida det inte är fråga om Till följd av kärnkraftsolyckan i Fukushima 2011 har den internationella synen på tolkningen av principiella frågor. Myndigheten har hittills koncentrerat analysen önskvärd säkerhetsnivå och även de nationella säkerhetskraven skärpts. Det har på om säkerheterna är godtagbara i termer av utformning och styrka men ser ett inneburit omfattande utvecklingsinsatser och stora investeringar vid behov av att belysa statens risk i ett bredare perspektiv. 54 kärnkraftverken.

Möjligheten att besluta om riskbegränsande villkor för säkerheterna är ett Vattenfall lämnade 2012 in en ansökan om att ersätta en till två reaktorer med ytterligare verktyg som Riksgälden ännu inte har använt. Sådana villkor syftar till nybyggnation efter 50 års drifttid. Planerna lades dock på is hösten 2014, vilket att minska risken för att bolagen vidtar åtgärder som ökar den operationella eller enligt Vattenfall var en effekt av en svår marknadssituation med långsiktigt låga finansiella risken, avyttrar väsentliga delar av verksamheten eller på annat sätt elpriser. 59 Under 2015 meddelade tillståndshavarna Ringhals AB respektive OKG urholkar viljan eller förmågan att fullgöra finansieringsansvaret. Myndigheten Aktiebolag att sammanlagt fyra reaktorer skulle stängas tidigare än planerat. anser att finansieringssystemets långa tidsperspektiv är en utmaning när det Ringhals 1 planerades i och med detta vara i drift till mitten av 2020 (tidigare till gäller att garantera säkerheternas styrka över tid. Statens kreditrisk bör enligt 2026) och Ringhals 2 till mitten av 2019 (tidigare till 2020). Oskarshamn 1 Riksgälden betraktas som långsiktig, trots att säkerheterna omprövas vart tredje år, planerades vara i drift till slutet av juli 2017 (tidigare till 2022) och Oskarshamn 2 och att staten genom myndigheten däremellan har möjlighet att besluta om planerades att inte återstartas efter en längre tids avställning för revision och tilläggssäkerheter. modernisering (tidigare till 2025). 60 Trots kärnkraftsbranschens lönsamhetsproblem anger SSM att beskeden kom oväntat, bland annat eftersom Ett verktyg för att minska risken för att säkerheternas styrka försvagas är att tillståndshavarna hade investerat flera miljarder kronor i effekthöjande åtgärder. 61 besluta om riskbegränsande villkor. I Riksgäldens yttrande till regeringen om reaktorinnehavarnas säkerheter för perioden 2015–2017 aviserade myndigheten SSM angav hösten 2016 att det finns två huvudtendenser i den svenska att den avsåg att se över behovet av att förena säkerheterna med riskbegränsande kärnkraftsindustrin som har olika effekt på statens risk i finansieringssystemet. Å villkor, och återkomma till detta i kommande yttrande 2018. Myndigheten har ena sidan planerar tillståndshavarna och deras ägare för upp till 60 års drift av de påbörjat analysen av detta behov hösten 2017. 55 kvarvarande reaktorerna. Å andra sidan finns det frågetecken kring kärnkraftens framtida lönsamhet, till följd av de låga elpriserna. SSM angav att det därmed kan 2.4 Förändringar i kärnkraftsbranschen under det hända att flera reaktorer stängs tidigare än planerat. Hösten 2017, efter 62 Energiöverenskommelsen som resulterade i borttagen effektskatt, aviserade

nuvarande finansieringssystemet

förändringar i finansieringslagstiftningen samt tillståndshavarnas beslut om Riksdagen beslutade i juni 2010 att bland annat slopa förbudet mot att bygga nya investeringar i säkerhetshöjande åtgärder för 60 års drifttid, menar dock SSM att reaktorer samt att nya reaktorer ska få ersätta gamla som tas ur drift. 56 Regeringen det pekar i en riktning mot en fortsatt drift av de sex återstående anläggningarna. 63 framförde under flera år därefter i budgetpropositionerna (se kapitel 4) att kärnkraften kommer vara en viktig del av svensk elproduktion under överskådlig tid. 57 SSM återrapporterade 2013 ett regeringsuppdrag om översyn av

58 För reaktorerna Ringhals 1 och 2 samt Oskarshamn 1 planerades drifttiden till 50 år. För de övriga 52 E-post från företrädare för Riksgälden, 2017-09-05. reaktorerna planerades drifttiden till 60 år. Strålsäkerhetsmyndigheten (2016). Antagna driftstider vid 53 Intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. beräkningar av kärnavfallsavgifter , dnr SSM2016-4019, s.17. 54 Ibid. 59 E-post med företrädare för SSM, 2017-10-31. 55 E-post från företrädare för Riksgälden, 2017-09-05. 60 Strålsäkerhetsmyndigheten (2016). Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter, dnr 56 Prop. 2009/10:172. Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte , bet. 2009/10:NU26, rskr. SSM2016-4019, s. 6. 2009/10:359. 61 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 57 Till exempel prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013 UO21 s. 61. 62 Strålsäkerhetsmyndigheten (2016), Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter, s. 4. 63 E-post från företrädare för SSM, 2017-10-31.

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.5 Sammanfattande iakttagelser

3 Kostnader och intäkter i finansierings-

• systemet Regeringen har det övergripande helhetsansvaret för finansieringssystemet. • Myndigheterna i finansieringssystemet har sinsemellan avgränsade uppgifter, men ingen myndighet har ett helhetsansvar. Regeringskansliet ansåg i en översyn 2013 att verksamheten skulle bli effektivare och att en I detta kapitel beskrivs storleken på de kostnader som uppkommer vid bättre helhetssyn skulle skapas om verksamheten koncentrerades på färre omhändertagandet av använt kärnbränsle samt för avveckling och rivning av aktörer. Regeringen beslutade i augusti 2017 att SSM:s verksamhet inom kärnkraftsreaktorerna. Även de osäkerheter som uppkommer på grund av finansieringssystemet ska flyttas över till Riksgälden. beräkningsmetoderna och på grund av att kostnaderna spänner över en lång • Myndigheterna har tillgång till olika verktyg, som komplement till de tidshorisont behandlas, liksom att olika aktörer gör olika bedömningar av de treåriga avgiftsperioderna samt finansierings- och kompletteringsbeloppen, framtida kostnaderna. Slutligen berörs indikationer på underskott i för att minska statens risk i systemet. Vissa av dessa verktyg har ännu inte finansieringssystemet. utnyttjats av SSM respektive Riksgälden. Det gäller till exempel SSM:s föreskriftsrätt i fråga om kostnadsberäkningar och Riksgäldens rätt att 3.1 Kärnavfallssystemets utgifter hittills och framtida besluta om tilläggssäkerheter och riskbegränsande villkor för säkerheter.

kostnader

• Riksdagen har i oktober 2017 beslutat ett antal ändringar av finansieringslagen. Ändringarna syftar bland annat till att göra lagen 3.1.1 Kärnavfallsfondens utgifter hittills tydligare om hur kärnavfallsavgiften ska beräknas men även till att utöka placeringsmöjligheterna för kärnavfallsfonden till att inkludera aktier och Enligt finansieringslagen 65 ska medlen i Kärnavfallsfonden bland annat täcka företagsobligationer. Huvuddelen av lagändringarna har trätt i kraft den 1 • tillståndshavarnas kostnader för säker hantering och slutförvaring av december 2017. 64 restprodukter samt säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar • statens och tillståndshavarnas kostnader för forsknings- och utvecklingsverksamhet inom hantering, slutförvar, avveckling och rivning • statens kostnader för tillsyn vid avveckling och rivning och för prövning av frågor om slutförvar samt övervakning och kontroll • tillståndshavarnas, statens och kommuners informationskostnader till allmänheten • stöd till ideella föreningar för insatser i samband med lokalisering av hantering och slutförvar av använt kärnbränsle. Diagram 1 nedan visar de totala utbetalningarna från fonden 2016 fördelat på finansieringssystemets aktörer. Sammanlagt betalades 1 734 miljoner kronor ut från fonden 2016.

64 Lagändringarna har trätt i kraft den 1 december 2017 förutom följdändringen i den nya föreslagna 15 § lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter, vilken träder i kraft den 1 januari 2018. Bet. 2017/18:FöU2 Reglerna om finansiering av kärnavfallshantering. 65 Lag 2006:647 om finansiering av kärntekniska restprodukter .

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.5 Sammanfattande iakttagelser

3 Kostnader och intäkter i finansierings-

• systemet Regeringen har det övergripande helhetsansvaret för finansieringssystemet. • Myndigheterna i finansieringssystemet har sinsemellan avgränsade uppgifter, men ingen myndighet har ett helhetsansvar. Regeringskansliet ansåg i en översyn 2013 att verksamheten skulle bli effektivare och att en I detta kapitel beskrivs storleken på de kostnader som uppkommer vid bättre helhetssyn skulle skapas om verksamheten koncentrerades på färre omhändertagandet av använt kärnbränsle samt för avveckling och rivning av aktörer. Regeringen beslutade i augusti 2017 att SSM:s verksamhet inom kärnkraftsreaktorerna. Även de osäkerheter som uppkommer på grund av finansieringssystemet ska flyttas över till Riksgälden. beräkningsmetoderna och på grund av att kostnaderna spänner över en lång • Myndigheterna har tillgång till olika verktyg, som komplement till de tidshorisont behandlas, liksom att olika aktörer gör olika bedömningar av de treåriga avgiftsperioderna samt finansierings- och kompletteringsbeloppen, framtida kostnaderna. Slutligen berörs indikationer på underskott i för att minska statens risk i systemet. Vissa av dessa verktyg har ännu inte finansieringssystemet. utnyttjats av SSM respektive Riksgälden. Det gäller till exempel SSM:s föreskriftsrätt i fråga om kostnadsberäkningar och Riksgäldens rätt att 3.1 Kärnavfallssystemets utgifter hittills och framtida besluta om tilläggssäkerheter och riskbegränsande villkor för säkerheter.

kostnader

• Riksdagen har i oktober 2017 beslutat ett antal ändringar av finansieringslagen. Ändringarna syftar bland annat till att göra lagen 3.1.1 Kärnavfallsfondens utgifter hittills tydligare om hur kärnavfallsavgiften ska beräknas men även till att utöka placeringsmöjligheterna för kärnavfallsfonden till att inkludera aktier och Enligt finansieringslagen 65 ska medlen i Kärnavfallsfonden bland annat täcka företagsobligationer. Huvuddelen av lagändringarna har trätt i kraft den 1 • tillståndshavarnas kostnader för säker hantering och slutförvaring av december 2017. 64 restprodukter samt säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar • statens och tillståndshavarnas kostnader för forsknings- och utvecklingsverksamhet inom hantering, slutförvar, avveckling och rivning • statens kostnader för tillsyn vid avveckling och rivning och för prövning av frågor om slutförvar samt övervakning och kontroll • tillståndshavarnas, statens och kommuners informationskostnader till allmänheten • stöd till ideella föreningar för insatser i samband med lokalisering av hantering och slutförvar av använt kärnbränsle. Diagram 1 nedan visar de totala utbetalningarna från fonden 2016 fördelat på finansieringssystemets aktörer. Sammanlagt betalades 1 734 miljoner kronor ut från fonden 2016.

64 Lagändringarna har trätt i kraft den 1 december 2017 förutom följdändringen i den nya föreslagna 15 § lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter, vilken träder i kraft den 1 januari 2018. Bet. 2017/18:FöU2 Reglerna om finansiering av kärnavfallshantering. 65 Lag 2006:647 om finansiering av kärntekniska restprodukter .

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 1 Utbetalningar från Kärnavfallsfonden fördelat på tillståndshavare 2016, miljoner 3.1.2 Framtida kostnader kronor Även internationellt sett finns det stora osäkerheter i uppskattningarna av 500 435 framtida kostnader för avveckling av kärnkraftsreaktorer och omhändertagande av 450 394 kärnavfall. I mitten av 2016 var 446 reaktorer i drift i världen, vilka i genomsnitt 400 var cirka 30 år gamla. Nästan 250 reaktorer var över 30 år och cirka 75 reaktorer 350 294 var över 40 år gamla. Från inledningen av den kommersiella kärnkraftsindustrin 300 263 260 fram till juni 2016 har 157 civila reaktorer tagits ur drift. Enligt Nuclear Energy 250 Agency (NEA) 66 är dock erfarenheterna av avslutade avvecklingsprojekt

200 begränsade, vilket medför att det saknas tillförlitliga data om avvecklingskostnader

150 och kostnader för förvaring av använt kärnbränsle. Exempelvis blev Finland 2015 100 79 första land att besluta om att starta byggnation av ett slutförvar för använt

50 kärnbränsle. 67 Eftersom även dagens kostnader för rivning och lagring av 9 0 kärnavfall är okända bygger finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall på Forsmark Oskarshamn Ringhals Barsebäck Tillstånds- Övriga Myndighets- förhållandevis osäkra skattningar. I många länder är det oklart hur väl nuvarande havare avgifts- kostnader skattningar speglar faktiska avvecklingskostnader. Det saknas en internationellt Studsviks- skyldiga m.m. lagen accepterad standard för beräkning av avvecklingskostnader och det förekommer också att anläggningsinnehavare i samma land använder olika metoder för Källa: Kärnavfallsfonden (2016). beräkningarna. Det finns också skillnader mellan olika länder beträffande vilka Utgifter som är direkt kopplade till avfallshantering beskrivs i tabell 2 nedan. kostnader som de nationella finansieringssystemen ska täcka. 68

Fonden har hittills betalat ut cirka 32 miljarder kronor i löpande priser för dessa Europeiska kommissionen kartlade i en studie 2016 kostnaderna för rivning av utgifter. Tabellen visar att de framtida kostnaderna främst avser förvar av reaktorer i olika medlemsstater. Enligt studien varierar den beräknade kostnaden kärnbränsle samt rivning och avveckling av reaktorer. Kostnadsberäkningarna för för rivning av en reaktor mellan 300 miljoner euro per Gigawatt elektrisk effekt dessa poster är dock osäkra eftersom utbetalningarna ska ske långt fram i tiden (GWe), vilket anges för till exempel Sverige och Frankrike och drygt 1 miljard euro och det finns få avvecklingsprojekt att jämföra med. per GWe, vilket anges för till exempel Litauen och Tyskland. Kommissionen Tabell 2 Kärnkraftsindustrins historiska och prognostiserade kostnader/utbetalningar från framhåller att olika tekniker för rivning är en orsak till skillnaderna. 69 fonden, miljoner kronor De beräknade kostnaderna i Sverige, så som de definieras enligt

Beräknade

finansieringslagen, har blivit högre de senaste tio åren. Detta avspeglar

Nedlagt till Summa till framtida

och med Budget år och med kostnader osäkerheten när ny kunskap om avveckling, rivning och avfallshantering 2015 tillkommer samt när antaganden förändras, exempelvis om den framtida

a) Utfall 2016 b) 2017 c) 2017 2018-2074 d)

Rivning/avveckling av utvecklingen av arbetskraftskostnader. I diagram 2 redovisas den återstående

reaktorer 461 106 469 1 036 23 808 grundkostnad 70 vid respektive beräkningstillfälle, det så kallade planarbetet. Denna

Förvaring av använt kärnbränsle 12 405 568 783 13 756 58 078

Förvaring av rivningsavfall 2 829 76 89 2 994 7 984 66 NEA är ett organ inom OECD som ska underlättar samarbetet mellan länder med avancerad kärnteknisk infrastruktur för att förbättra kunskapen inom kärnsäkerhet, teknik, vetenskap, miljö och lag. Övriga kostnader, SKB 67 SKB, hämtad 2017-10-11, http://www.skb.se/projekt-for-framtiden/internationellt/. centralt, Fud a) och transport 13 428 548 542 14 518 8 098 68 Nuclear Energy Agency (2016), Financing the Decommissioning of Nuclear Facilities, NEA No. 7326, Totalt 29 123 1 298 1 883 32 304 97 968 OECD. s. 6 och 11. 69 Europeiska Kommissionen (2016). Commission staff working document, Communication from the Anm. a) Fud är SKB:s program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för Commission Nuclear Illustrative Programme presented under Article 40 of the Euroatom Treaty for hantering och slutförvaring av kärnavfall. the opinion of the European Economic and Social Committee, SWD (2016) 102 final. 70 Summan av de förväntade kostnaderna för åtgärder och verksamhet så som tillståndshavarnas Källa: Sammanställt av SSM utifrån a) Plan 2016, b) dnr SSM 2017–1068, c) dnr SSM2016-4979, kostnader för säker hantering och slutförvaring av restprodukter, säker avveckling och rivning av d) Plan 2016. kärntekniska anläggningar, samt den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 1 Utbetalningar från Kärnavfallsfonden fördelat på tillståndshavare 2016, miljoner 3.1.2 Framtida kostnader kronor Även internationellt sett finns det stora osäkerheter i uppskattningarna av 500 435 framtida kostnader för avveckling av kärnkraftsreaktorer och omhändertagande av 450 394 kärnavfall. I mitten av 2016 var 446 reaktorer i drift i världen, vilka i genomsnitt 400 var cirka 30 år gamla. Nästan 250 reaktorer var över 30 år och cirka 75 reaktorer 350 294 var över 40 år gamla. Från inledningen av den kommersiella kärnkraftsindustrin 300 263 260 fram till juni 2016 har 157 civila reaktorer tagits ur drift. Enligt Nuclear Energy 250 Agency (NEA) 66 är dock erfarenheterna av avslutade avvecklingsprojekt

200 begränsade, vilket medför att det saknas tillförlitliga data om avvecklingskostnader

150 och kostnader för förvaring av använt kärnbränsle. Exempelvis blev Finland 2015 100 79 första land att besluta om att starta byggnation av ett slutförvar för använt

50 kärnbränsle. 67 Eftersom även dagens kostnader för rivning och lagring av 9 0 kärnavfall är okända bygger finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall på Forsmark Oskarshamn Ringhals Barsebäck Tillstånds- Övriga Myndighets- förhållandevis osäkra skattningar. I många länder är det oklart hur väl nuvarande havare avgifts- kostnader skattningar speglar faktiska avvecklingskostnader. Det saknas en internationellt Studsviks- skyldiga m.m. lagen accepterad standard för beräkning av avvecklingskostnader och det förekommer också att anläggningsinnehavare i samma land använder olika metoder för Källa: Kärnavfallsfonden (2016). beräkningarna. Det finns också skillnader mellan olika länder beträffande vilka Utgifter som är direkt kopplade till avfallshantering beskrivs i tabell 2 nedan. kostnader som de nationella finansieringssystemen ska täcka. 68

Fonden har hittills betalat ut cirka 32 miljarder kronor i löpande priser för dessa Europeiska kommissionen kartlade i en studie 2016 kostnaderna för rivning av utgifter. Tabellen visar att de framtida kostnaderna främst avser förvar av reaktorer i olika medlemsstater. Enligt studien varierar den beräknade kostnaden kärnbränsle samt rivning och avveckling av reaktorer. Kostnadsberäkningarna för för rivning av en reaktor mellan 300 miljoner euro per Gigawatt elektrisk effekt dessa poster är dock osäkra eftersom utbetalningarna ska ske långt fram i tiden (GWe), vilket anges för till exempel Sverige och Frankrike och drygt 1 miljard euro och det finns få avvecklingsprojekt att jämföra med. per GWe, vilket anges för till exempel Litauen och Tyskland. Kommissionen Tabell 2 Kärnkraftsindustrins historiska och prognostiserade kostnader/utbetalningar från framhåller att olika tekniker för rivning är en orsak till skillnaderna. 69 fonden, miljoner kronor De beräknade kostnaderna i Sverige, så som de definieras enligt

Beräknade

finansieringslagen, har blivit högre de senaste tio åren. Detta avspeglar

Nedlagt till Summa till framtida

och med Budget år och med kostnader osäkerheten när ny kunskap om avveckling, rivning och avfallshantering 2015 tillkommer samt när antaganden förändras, exempelvis om den framtida

a) Utfall 2016 b) 2017 c) 2017 2018-2074 d)

Rivning/avveckling av utvecklingen av arbetskraftskostnader. I diagram 2 redovisas den återstående

reaktorer 461 106 469 1 036 23 808 grundkostnad 70 vid respektive beräkningstillfälle, det så kallade planarbetet. Denna

Förvaring av använt kärnbränsle 12 405 568 783 13 756 58 078

Förvaring av rivningsavfall 2 829 76 89 2 994 7 984 66 NEA är ett organ inom OECD som ska underlättar samarbetet mellan länder med avancerad kärnteknisk infrastruktur för att förbättra kunskapen inom kärnsäkerhet, teknik, vetenskap, miljö och lag. Övriga kostnader, SKB 67 SKB, hämtad 2017-10-11, http://www.skb.se/projekt-for-framtiden/internationellt/. centralt, Fud a) och transport 13 428 548 542 14 518 8 098 68 Nuclear Energy Agency (2016), Financing the Decommissioning of Nuclear Facilities, NEA No. 7326, Totalt 29 123 1 298 1 883 32 304 97 968 OECD. s. 6 och 11. 69 Europeiska Kommissionen (2016). Commission staff working document, Communication from the Anm. a) Fud är SKB:s program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för Commission Nuclear Illustrative Programme presented under Article 40 of the Euroatom Treaty for hantering och slutförvaring av kärnavfall. the opinion of the European Economic and Social Committee, SWD (2016) 102 final. 70 Summan av de förväntade kostnaderna för åtgärder och verksamhet så som tillståndshavarnas Källa: Sammanställt av SSM utifrån a) Plan 2016, b) dnr SSM 2017–1068, c) dnr SSM2016-4979, kostnader för säker hantering och slutförvaring av restprodukter, säker avveckling och rivning av d) Plan 2016. kärntekniska anläggningar, samt den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kostnad har beräknats högre vid varje planarbete samtidigt som det har gjorts om framtida utgifter. Enligt regelverket ska sådana beräkningar göras var tredje år. utbetalningar från Kärnavfallsfonden. Ett sätt att uttrycka förändringen i den Magnus Dahlqvist, forskare vid Handelshögskolan i Stockholm, har i ett utlåtande beräknade totala kostnaden för hela projektet mellan 2007 och 2016 är att använda till SSM skrivit att det kan finnas incitament för bolagen att göra konservativa återstående grundkostnad och justera för de utbetalningar som gjorts från fonden. prognoser för att på så sätt få göra lägre inbetalningar till fonden och därmed De totala utbetalningarna till reaktorinnehavarna från fonden har varit drygt 12 minska sina kortsiktiga kostnader. Han anser därför att det är särskilt viktigt med miljarder kronor mellan 2007 och 2016, samtidigt som den återstående tydlighet i antaganden bakom beräkningarna av de förväntade framtida grundkostnaden har ökat med drygt 26 miljarder kronor. De totala kostnaderna utgifterna. 72 har därmed ökat med 39 miljarder kronor mellan Plan 2007 och Plan 2016 . Beräkningarna görs i fyra huvudsakliga steg. 73 Diagram 2 Återstående grundkostnad enligt finansieringslagen (40 + 6 års drifttid) samt utbetalda medel till reaktorinnehavarna från 2007 fram till det aktuella Planarbetet. 2016 års • Först beräknas ett referensscenario där kärnkraftsreaktorernas drifttid antas prisnivå, miljoner kronor vara 50 respektive 60 år. • I ett andra steg beräknas ett scenario enligt finansieringsförordningen som 120 000 innan den nya förändringen baseras på drift av reaktorerna i 40 år eller minst 6 års återstående drifttid men som nu baseras på 50 år eller minst 6 100 000 års återstående drifttid. 74 • I det tredje steget görs sannolikhetsbaserade osäkerhetsanalyser med hjälp av 80 000 den successiva principen (successiv kalkyl), vilken översiktligt beskrivs 60 000 nedan. Dessa beräkningar ligger till grund för avgiftsnivån och kompletteringsbeloppet. 40 000 • Slutligen fördelas avgifter och säkerheter på de olika tillståndshavarna.

Utöver detta bestäms finansieringsbeloppet i ytterligare ett scenario där 20 000 kärnkraftsproduktionen antas upphöra den 31 december innevarande år.

0 3.2.2 Successiv kalkyl för att inkludera osäkerhet i Plan 2007 Plan 2008 Plan 2010 Plan 2013 Plan 2016 kostnadsberäkningarna Grundkostnad Utbetalningar mellan 2007 och planåret För att identifiera, analysera och värdera osäkerheter i kostnadsberäkningarna Källa: Riksrevisionens sammanställning av data från SKB och Kärnavfallsfonden. använder SKB en probabilistisk beräkningsmetod, enligt principen om en successiv kalkylering. Metoden syftar till att fånga en realistisk kostnadsbild av ett projekt som sträcker sig lång fram i tiden. Den är väletablerad och används bland

3.2 Beräkningsmetod för kostnaderna i finansierings-

annat av Trafikverket för att uppskatta osäkerheter i kostnadsberäkningarna vid

systemet

stora infrastrukturinvesteringar. 75 Den successiva kalkylen är inte en modell utan en metod som kan varieras på många olika sätt. 3.2.1 SKB gör beräkningar i fyra steg Gruppanalys är ett centralt moment i den successiva kalkylen och används för att I Sverige baseras beräkningarna av de framtida kostnaderna på SKB:s aktuella strukturera kalkylen. Gruppanalysen ställer upp sannolikhetsfördelningar för de planering rörande utformning och genomförande av systemet för att ta hand om det använda kärnbränslet och det radioaktiva avfallet. 71 SKB har ett uppdrag från kärnkraftsföretagen att beräkna och sammanställa de framtida kostnaderna för de 72 Dahlqvist (2014), Utlåtande till SSM , 2014-05-26. åtgärder som krävs. SSM:s roll är att därefter granska SKB:s kostnadsunderlag och 73 SKB (2013), Plan 2013, Kostnader från och med år 2015 för kärnkraftens och radioaktiva restprodukter , bedöma om de kostnader som redovisas kan anses riktiga utifrån förväntningen Underlag för avgifter och säkerheter åren 2015–2017. Svensk Kärnbränslehantering AB. 74 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17 . 71 SKB (2013), Plan 2013, Kostnader från och med år 2015 för kärnkraftens och radioaktiva restprodukter , 75 Vägverket (2009). Handledning Successiv kalkylering inkl. lathund och anläggningskostnader. Underlag för avgifter och säkerheter åren 2015–2017. Svensk Kärnbränslehantering AB. Underlagsrapport till Förslag till Nationell plan för transportsystemet , rapport 2009-08-12.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kostnad har beräknats högre vid varje planarbete samtidigt som det har gjorts om framtida utgifter. Enligt regelverket ska sådana beräkningar göras var tredje år. utbetalningar från Kärnavfallsfonden. Ett sätt att uttrycka förändringen i den Magnus Dahlqvist, forskare vid Handelshögskolan i Stockholm, har i ett utlåtande beräknade totala kostnaden för hela projektet mellan 2007 och 2016 är att använda till SSM skrivit att det kan finnas incitament för bolagen att göra konservativa återstående grundkostnad och justera för de utbetalningar som gjorts från fonden. prognoser för att på så sätt få göra lägre inbetalningar till fonden och därmed De totala utbetalningarna till reaktorinnehavarna från fonden har varit drygt 12 minska sina kortsiktiga kostnader. Han anser därför att det är särskilt viktigt med miljarder kronor mellan 2007 och 2016, samtidigt som den återstående tydlighet i antaganden bakom beräkningarna av de förväntade framtida grundkostnaden har ökat med drygt 26 miljarder kronor. De totala kostnaderna utgifterna. 72 har därmed ökat med 39 miljarder kronor mellan Plan 2007 och Plan 2016 . Beräkningarna görs i fyra huvudsakliga steg. 73 Diagram 2 Återstående grundkostnad enligt finansieringslagen (40 + 6 års drifttid) samt utbetalda medel till reaktorinnehavarna från 2007 fram till det aktuella Planarbetet. 2016 års • Först beräknas ett referensscenario där kärnkraftsreaktorernas drifttid antas prisnivå, miljoner kronor vara 50 respektive 60 år. • I ett andra steg beräknas ett scenario enligt finansieringsförordningen som 120 000 innan den nya förändringen baseras på drift av reaktorerna i 40 år eller minst 6 års återstående drifttid men som nu baseras på 50 år eller minst 6 100 000 års återstående drifttid. 74 • I det tredje steget görs sannolikhetsbaserade osäkerhetsanalyser med hjälp av 80 000 den successiva principen (successiv kalkyl), vilken översiktligt beskrivs 60 000 nedan. Dessa beräkningar ligger till grund för avgiftsnivån och kompletteringsbeloppet. 40 000 • Slutligen fördelas avgifter och säkerheter på de olika tillståndshavarna.

Utöver detta bestäms finansieringsbeloppet i ytterligare ett scenario där 20 000 kärnkraftsproduktionen antas upphöra den 31 december innevarande år.

0 3.2.2 Successiv kalkyl för att inkludera osäkerhet i Plan 2007 Plan 2008 Plan 2010 Plan 2013 Plan 2016 kostnadsberäkningarna Grundkostnad Utbetalningar mellan 2007 och planåret För att identifiera, analysera och värdera osäkerheter i kostnadsberäkningarna Källa: Riksrevisionens sammanställning av data från SKB och Kärnavfallsfonden. använder SKB en probabilistisk beräkningsmetod, enligt principen om en successiv kalkylering. Metoden syftar till att fånga en realistisk kostnadsbild av ett projekt som sträcker sig lång fram i tiden. Den är väletablerad och används bland

3.2 Beräkningsmetod för kostnaderna i finansierings-

annat av Trafikverket för att uppskatta osäkerheter i kostnadsberäkningarna vid

systemet

stora infrastrukturinvesteringar. 75 Den successiva kalkylen är inte en modell utan en metod som kan varieras på många olika sätt. 3.2.1 SKB gör beräkningar i fyra steg Gruppanalys är ett centralt moment i den successiva kalkylen och används för att I Sverige baseras beräkningarna av de framtida kostnaderna på SKB:s aktuella strukturera kalkylen. Gruppanalysen ställer upp sannolikhetsfördelningar för de planering rörande utformning och genomförande av systemet för att ta hand om det använda kärnbränslet och det radioaktiva avfallet. 71 SKB har ett uppdrag från kärnkraftsföretagen att beräkna och sammanställa de framtida kostnaderna för de 72 Dahlqvist (2014), Utlåtande till SSM , 2014-05-26. åtgärder som krävs. SSM:s roll är att därefter granska SKB:s kostnadsunderlag och 73 SKB (2013), Plan 2013, Kostnader från och med år 2015 för kärnkraftens och radioaktiva restprodukter , bedöma om de kostnader som redovisas kan anses riktiga utifrån förväntningen Underlag för avgifter och säkerheter åren 2015–2017. Svensk Kärnbränslehantering AB. 74 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17 . 71 SKB (2013), Plan 2013, Kostnader från och med år 2015 för kärnkraftens och radioaktiva restprodukter , 75 Vägverket (2009). Handledning Successiv kalkylering inkl. lathund och anläggningskostnader. Underlag för avgifter och säkerheter åren 2015–2017. Svensk Kärnbränslehantering AB. Underlagsrapport till Förslag till Nationell plan för transportsystemet , rapport 2009-08-12.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

olika objektsvariationerna. Det första steget är att identifiera projektets Representanter för Kärnavfallsfonden anser också att e n ALM-modell behövs, osäkerheter. Varje osäkerhet ska sedan värderas av analysgruppen. Den variation men om den ska tillämpas behöver man bygga upp modelleringskompetens och som analysgruppen antagit för respektive objekt kommer sedan att varieras använda samma modell på SSM och Kärnavfallsfonden. 81 slumpmässigt i en så kallad Monte Carlo-simulering. I simuleringen väljs slumpmässigt värden utifrån objektens sannolikhetsfördelning och nya resultat 3.3 Osäkerheter i kostnadsberäkningarna för kostnadskalkylen beräknas. I SKB:s beräkningar genomförs denna procedur I sin redovisning av kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015 konstaterade 2 000 gånger. Det slutliga resultatet utgörs av den sannolikhetsfördelning som ges Kärnavfallsrådet att det sammantagna kärnavfallsprojektet faller inom kategorin av samtliga beräkningar sammantaget. projekt som har stor osäkerhet i kostnadsberäkningarna. Projektet är stort, Medelvärdet av Monte Carlo-simuleringarna utgör de förväntade framtida långsiktigt och hör till kategorin udda och sällan genomförda projekt, vilket kostnaderna för åtgärder och verksamhet inom ramen för finansieringssystemet. förknippas med betydande risker för kostnadsöverdrag. 82 Det värde som inte överskrids i 90 procent av alla simuleringar (den 90:e Antaganden om hur olika kostnadsposter utvecklas kommer ständigt att ändras på percentilen) har fram till och med avgiftsperiod 2018–2020 legat till grund för grund av den långa tidshorisonten och när ny information framkommer. Utöver kompletteringsbeloppet. Beloppet har alltså endast täckt osäkerheter på detta finns även mer metodorienterade osäkerheter som påverkar kostnadssidan. kostnadsuppskattningarna. Inför avgiftsperioden 2015–2017 har SSM arbetat med Myndigheter ser behov av nya analysmetoder en fördjupad granskning av SKB:s metoder och osäkerhetsanalyser. Myndigheten

Även osäkerheter i tillgångssidan ska täckas av kompletteringsbeloppet i och med har identifierat två huvudsakliga problemområden i beräkningarna – dels lagändringarna i finansieringslagen. 76 Kompletteringsbeloppet ska därmed täcka bedömningen av den framtida prisutvecklingen för insatsfaktorer, de så kallade upp för de ökade osäkerheter som tillkommer när de fonderade pengarna placeras externa ekonomiska faktorerna, dels tveksamheter om huruvida SKB:s i tillgångar med högre risk. För att beräkna det nya, mer omfattande osäkerhetsanalys fångar den verkliga osäkerheten. 83 Utöver dessa punkter har även kompletteringsbeloppet behövs troligen en annan beräkningsmetod än successiv kritik riktats mot den successiva kalkylmetoden och vissa underlag. Alla dessa kalkyl. parametrar påverkar utfallet av kostnadsuppskattningarna.

SSM anser att en samlad riskanalys i en så kallad asset liability managment analys 3.3.1 Metoder för att skatta externa ekonomiska faktorer har stor (ALM-analys) skulle förbättra beräkningen av kompletteringsbeloppet. 77 En ALMpåverkan analys kan användas för att beräkna underlag för riskavsättningar baserade på risker i hela systemet, fördjupa analysen samt ge ett bredare underlag inför beslut Utöver antaganden om tekniska förutsättningar för omhändertagandet av om Kärnavfallsfondens placeringsreglemente. 78 SSM har ännu inte någon ALM- kärnavfall måste antaganden om framtida kostnadsutveckling för olika insatsvaror modell men man har tagit fram en principiell modellanalys i syfte att illustrera och insatsfaktorer inkluderas i beräkningarna. Dessa antaganden benämns i konsekvenserna av olika antaganden. 79 Riksgälden menar att en ALM-analys med SKB:s beräkningar som externa ekonomiska faktorer (EEF), se tabell 3. fokus på en förväntansmässig balans mellan tillgångar och skulder i finansieringssystemet tydliggör att det är avgifterna, och förvaltningen av dessa, som i första hand ska finansiera omhändertagandet av kärnavfallet. En sådan analysmetod måste dock utvecklas och presenteras med hög grad av transparens. 80

76 Prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 77 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 78 Strålsäkerhetsmyndigheten (2011). En samlad syn på finansieringssystemets tillgångs- och skuldsida, dnr SSM2011-153-37. 79 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 81 Intervju med representanter för Kärnavfallsfonden, 2017-03-22. 80 Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från 82 SOU 2015:11. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet , Kunskapsläget på kärnteknisk verksamhet , remissvar dnr 2013/316. kärnavfallsområdet 2015, Kärnavfallsrådet, Kärnavfallsrådet. 83 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

olika objektsvariationerna. Det första steget är att identifiera projektets Representanter för Kärnavfallsfonden anser också att e n ALM-modell behövs, osäkerheter. Varje osäkerhet ska sedan värderas av analysgruppen. Den variation men om den ska tillämpas behöver man bygga upp modelleringskompetens och som analysgruppen antagit för respektive objekt kommer sedan att varieras använda samma modell på SSM och Kärnavfallsfonden. 81 slumpmässigt i en så kallad Monte Carlo-simulering. I simuleringen väljs slumpmässigt värden utifrån objektens sannolikhetsfördelning och nya resultat 3.3 Osäkerheter i kostnadsberäkningarna för kostnadskalkylen beräknas. I SKB:s beräkningar genomförs denna procedur I sin redovisning av kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015 konstaterade 2 000 gånger. Det slutliga resultatet utgörs av den sannolikhetsfördelning som ges Kärnavfallsrådet att det sammantagna kärnavfallsprojektet faller inom kategorin av samtliga beräkningar sammantaget. projekt som har stor osäkerhet i kostnadsberäkningarna. Projektet är stort, Medelvärdet av Monte Carlo-simuleringarna utgör de förväntade framtida långsiktigt och hör till kategorin udda och sällan genomförda projekt, vilket kostnaderna för åtgärder och verksamhet inom ramen för finansieringssystemet. förknippas med betydande risker för kostnadsöverdrag. 82 Det värde som inte överskrids i 90 procent av alla simuleringar (den 90:e Antaganden om hur olika kostnadsposter utvecklas kommer ständigt att ändras på percentilen) har fram till och med avgiftsperiod 2018–2020 legat till grund för grund av den långa tidshorisonten och när ny information framkommer. Utöver kompletteringsbeloppet. Beloppet har alltså endast täckt osäkerheter på detta finns även mer metodorienterade osäkerheter som påverkar kostnadssidan. kostnadsuppskattningarna. Inför avgiftsperioden 2015–2017 har SSM arbetat med Myndigheter ser behov av nya analysmetoder en fördjupad granskning av SKB:s metoder och osäkerhetsanalyser. Myndigheten

Även osäkerheter i tillgångssidan ska täckas av kompletteringsbeloppet i och med har identifierat två huvudsakliga problemområden i beräkningarna – dels lagändringarna i finansieringslagen. 76 Kompletteringsbeloppet ska därmed täcka bedömningen av den framtida prisutvecklingen för insatsfaktorer, de så kallade upp för de ökade osäkerheter som tillkommer när de fonderade pengarna placeras externa ekonomiska faktorerna, dels tveksamheter om huruvida SKB:s i tillgångar med högre risk. För att beräkna det nya, mer omfattande osäkerhetsanalys fångar den verkliga osäkerheten. 83 Utöver dessa punkter har även kompletteringsbeloppet behövs troligen en annan beräkningsmetod än successiv kritik riktats mot den successiva kalkylmetoden och vissa underlag. Alla dessa kalkyl. parametrar påverkar utfallet av kostnadsuppskattningarna.

SSM anser att en samlad riskanalys i en så kallad asset liability managment analys 3.3.1 Metoder för att skatta externa ekonomiska faktorer har stor (ALM-analys) skulle förbättra beräkningen av kompletteringsbeloppet. 77 En ALMpåverkan analys kan användas för att beräkna underlag för riskavsättningar baserade på risker i hela systemet, fördjupa analysen samt ge ett bredare underlag inför beslut Utöver antaganden om tekniska förutsättningar för omhändertagandet av om Kärnavfallsfondens placeringsreglemente. 78 SSM har ännu inte någon ALM- kärnavfall måste antaganden om framtida kostnadsutveckling för olika insatsvaror modell men man har tagit fram en principiell modellanalys i syfte att illustrera och insatsfaktorer inkluderas i beräkningarna. Dessa antaganden benämns i konsekvenserna av olika antaganden. 79 Riksgälden menar att en ALM-analys med SKB:s beräkningar som externa ekonomiska faktorer (EEF), se tabell 3. fokus på en förväntansmässig balans mellan tillgångar och skulder i finansieringssystemet tydliggör att det är avgifterna, och förvaltningen av dessa, som i första hand ska finansiera omhändertagandet av kärnavfallet. En sådan analysmetod måste dock utvecklas och presenteras med hög grad av transparens. 80

76 Prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 77 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 78 Strålsäkerhetsmyndigheten (2011). En samlad syn på finansieringssystemets tillgångs- och skuldsida, dnr SSM2011-153-37. 79 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. 81 Intervju med representanter för Kärnavfallsfonden, 2017-03-22. 80 Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från 82 SOU 2015:11. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet , Kunskapsläget på kärnteknisk verksamhet , remissvar dnr 2013/316. kärnavfallsområdet 2015, Kärnavfallsrådet, Kärnavfallsrådet. 83 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 3 Externa ekonomiska faktorer i SKB:s beräkningar Tabell 4 Riktlinjer för EEF-beräkningar

Beskrivning av EEF Beskrivning av riktlinjer

EEF 1 Real arbetskostnad per producerad enhet, tjänstesektorn R1 Prognosekvationer och prognoser ska dokumenteras på ett transparent sätt. EEF 2 Real arbetskostnad per producerad enhet, byggindustrin R2 Ställningstaganden ska redovisas, förklaras och motiveras. EEF 3 Reala maskinpriser R3 Utfallsdata som används vid beräkning av prognosekvationernas parametrar för EEF 1 till EEF 8 ska tillhandahållas av Konjunkturinstitutet. EEF 4 Reala priser på byggmaterial R4 När prognosekvationens parametrar beräknas ska samtliga observationer i EEF 5 Realt pris på koppar (US-dollar/ton) utfallsdata användas. EEF 6 Realt pris på bentonit (US-dollar/ton) R5 Prognoserna ska beräknas med prognosekvationens parametrar. EEF 7 Reala effektivitetsjusterade energipriser R6 Prognosekvationens trend ska vara exponentiell för EEF 1 till EEF 4. EEF 8 Real växelkurs SEK/US-dollar R7 Prognoserna ska utgå från det sista tillgängliga utfallsvärdet. Källa: SKB (2016a). R8 Den statistiska osäkerheten i prognosekvationerna ska användas för att beräkna osäkerhetsintervall för prognoserna. Dessa osäkerhetsintervall ska användas om en Konjunkturinstitutet, som SSM anlitat som konsult, anser att en utgångspunkt för osäkerhetsanalys genomförs. prognoser av detta slag kan vara teoretiska överväganden och modeller med R9 En analys av om det finns korrelationer mellan olika EEF, och i vilken mån som det strukturella förklaringsvariabler; en annan kan vara tidsserieanalyser där trender bör beaktas i en osäkerhetsanalys, ska genomföras. skattas utifrån historiska data. 84 SKB har använt tidsserieanalys för att Källa: Strålsäkerhetsmyndigheten(2017b). prognostisera EEF:erna. SKB valde att endast till viss del uppfylla SSM:s riktlinjer i Plan 2016 . Bland annat Det finns dock olika metodval inom tidsserieanalys som påverkar resultatet, och höll SKB kvar vid den linjära modellen för flera av EEF:erna. SSM gav därför i SKB:s val av metod har inför granskningen av Plan 2013 lett till en oenighet uppdrag åt Konjunkturinstitutet att skatta alternativa utvecklingar för EEF 1–4 i mellan SKB och SSM. Konjunkturinstitutet förordar en exponentiell modell enlighet med SSM:s riktlinjer. De nya alternativa EEF:erna användes för att räkna medan SKB förespråkar att statistiska tester ska utvärdera vilken modell som ska om SKB:s underlag, vilket medförde att den odiskonterade 86 grundkostnaden steg appliceras vilket för två EEF:er ger en linjär modell som resultat. I granskningen med drygt 15 miljarder kronor (17 procent). Med andra ord visade beräkningarna av Plan 2013 bedömde SSM att SKB:s beräkningsmetod underskattade att metoden för att skatta EEF:erna har stor betydelse för de totala kostnaderna. kostnaderna med så mycket som 10 miljarder kronor. 85 Detta föranledde SSM att inför Plan 2016 utfärda riktlinjer för hur EEF:erna bör utformas. Dessa riktlinjer SSM har anlitat John Hassler och Per Krusell, forskare vid Stockholms universitet, presenteras i tabell 4. för att bedöma i vilken mån de modeller som används av SKB och Konjunkturinstitutet för att skatta den framtida reala prisutvecklingen på insatsfaktorer i kärnavfallsprogrammet bygger på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. 87 I sin rapport skriver forskarna att det finns klara skäl till varför kärnkraftsindustrin kan antas ha ett informationsövertag på specifika områden inom kostnadsberäkningarna, men att detta informationsövertag inte gäller på alla områden. När det gäller EEF:erna skriver de att ”det förefaller självklart att kärnkraftsindustrin är mycket mindre lämpad att göra bedömningar av dessa än en myndighet och andra institutioner som har detta som sin huvuduppgift”. Forskarna lyfter även fram att det är rimligt att samma

84 Konjunkturinstitutet (2014). Kommentarer till beräkningar av externa ekonomiska faktorer i SKB:s rapport Plan 2013 Underlag för kostnadsberäkningar, dnr 6.1-74-14.2014-06-13. 86 Det vill säga kostnaderna har inte räknats om till ett nuvärde. 85 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och 87 Hassler och Krusell (2015). Prognoser för framtida kostnader för att omhänderta kärnkraftens kompletteringsbelopp för 2015 , dnr SSM2013-6255. restprodukter , rapport beställd av Strålsäkerhetsmyndigheten, 28 maj 2015, Stockholms universitet.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 3 Externa ekonomiska faktorer i SKB:s beräkningar Tabell 4 Riktlinjer för EEF-beräkningar

Beskrivning av EEF Beskrivning av riktlinjer

EEF 1 Real arbetskostnad per producerad enhet, tjänstesektorn R1 Prognosekvationer och prognoser ska dokumenteras på ett transparent sätt. EEF 2 Real arbetskostnad per producerad enhet, byggindustrin R2 Ställningstaganden ska redovisas, förklaras och motiveras. EEF 3 Reala maskinpriser R3 Utfallsdata som används vid beräkning av prognosekvationernas parametrar för EEF 1 till EEF 8 ska tillhandahållas av Konjunkturinstitutet. EEF 4 Reala priser på byggmaterial R4 När prognosekvationens parametrar beräknas ska samtliga observationer i EEF 5 Realt pris på koppar (US-dollar/ton) utfallsdata användas. EEF 6 Realt pris på bentonit (US-dollar/ton) R5 Prognoserna ska beräknas med prognosekvationens parametrar. EEF 7 Reala effektivitetsjusterade energipriser R6 Prognosekvationens trend ska vara exponentiell för EEF 1 till EEF 4. EEF 8 Real växelkurs SEK/US-dollar R7 Prognoserna ska utgå från det sista tillgängliga utfallsvärdet. Källa: SKB (2016a). R8 Den statistiska osäkerheten i prognosekvationerna ska användas för att beräkna osäkerhetsintervall för prognoserna. Dessa osäkerhetsintervall ska användas om en Konjunkturinstitutet, som SSM anlitat som konsult, anser att en utgångspunkt för osäkerhetsanalys genomförs. prognoser av detta slag kan vara teoretiska överväganden och modeller med R9 En analys av om det finns korrelationer mellan olika EEF, och i vilken mån som det strukturella förklaringsvariabler; en annan kan vara tidsserieanalyser där trender bör beaktas i en osäkerhetsanalys, ska genomföras. skattas utifrån historiska data. 84 SKB har använt tidsserieanalys för att Källa: Strålsäkerhetsmyndigheten(2017b). prognostisera EEF:erna. SKB valde att endast till viss del uppfylla SSM:s riktlinjer i Plan 2016 . Bland annat Det finns dock olika metodval inom tidsserieanalys som påverkar resultatet, och höll SKB kvar vid den linjära modellen för flera av EEF:erna. SSM gav därför i SKB:s val av metod har inför granskningen av Plan 2013 lett till en oenighet uppdrag åt Konjunkturinstitutet att skatta alternativa utvecklingar för EEF 1–4 i mellan SKB och SSM. Konjunkturinstitutet förordar en exponentiell modell enlighet med SSM:s riktlinjer. De nya alternativa EEF:erna användes för att räkna medan SKB förespråkar att statistiska tester ska utvärdera vilken modell som ska om SKB:s underlag, vilket medförde att den odiskonterade 86 grundkostnaden steg appliceras vilket för två EEF:er ger en linjär modell som resultat. I granskningen med drygt 15 miljarder kronor (17 procent). Med andra ord visade beräkningarna av Plan 2013 bedömde SSM att SKB:s beräkningsmetod underskattade att metoden för att skatta EEF:erna har stor betydelse för de totala kostnaderna. kostnaderna med så mycket som 10 miljarder kronor. 85 Detta föranledde SSM att inför Plan 2016 utfärda riktlinjer för hur EEF:erna bör utformas. Dessa riktlinjer SSM har anlitat John Hassler och Per Krusell, forskare vid Stockholms universitet, presenteras i tabell 4. för att bedöma i vilken mån de modeller som används av SKB och Konjunkturinstitutet för att skatta den framtida reala prisutvecklingen på insatsfaktorer i kärnavfallsprogrammet bygger på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. 87 I sin rapport skriver forskarna att det finns klara skäl till varför kärnkraftsindustrin kan antas ha ett informationsövertag på specifika områden inom kostnadsberäkningarna, men att detta informationsövertag inte gäller på alla områden. När det gäller EEF:erna skriver de att ”det förefaller självklart att kärnkraftsindustrin är mycket mindre lämpad att göra bedömningar av dessa än en myndighet och andra institutioner som har detta som sin huvuduppgift”. Forskarna lyfter även fram att det är rimligt att samma

84 Konjunkturinstitutet (2014). Kommentarer till beräkningar av externa ekonomiska faktorer i SKB:s rapport Plan 2013 Underlag för kostnadsberäkningar, dnr 6.1-74-14.2014-06-13. 86 Det vill säga kostnaderna har inte räknats om till ett nuvärde. 85 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och 87 Hassler och Krusell (2015). Prognoser för framtida kostnader för att omhänderta kärnkraftens kompletteringsbelopp för 2015 , dnr SSM2013-6255. restprodukter , rapport beställd av Strålsäkerhetsmyndigheten, 28 maj 2015, Stockholms universitet.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bedömningar gällande exempelvis lönetillväxt och realräntor används i alla delar Forskare från Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), som på av den offentliga verksamheten, vilket är något som inte har tillämpats i detta fall. uppdrag av SSM utvärderat SKB:s kostnadsberäkningar, menar att en fast förutsättning är fast endast om någon ställer trovärdiga garantier för att man tar 3.3.2 Fasta förutsättningar avgränsar analysen det fulla ansvaret för att förutsättningarna håller under hela projektet. 91 Med stöd I sina analyser använder SKB vissa förutsättningar som betraktas som fasta, vilket av denna forskningsrapport bedömer SSM att det är rimligt att begränsa osäkerhetsanalysen på detta sätt om någon aktör går in och garanterar innebär att dessa inte kan varieras i analysen. SSM har vid flera möten med sin finansieringsdelegation tagit upp att många av de fasta förutsättningarna skulle finansiering eller tar på sig det fulla ansvaret om de fasta förutsättningarna bryts. kunna ses som riskfaktorer och att SKB därmed begränsar SSM anser att kriterierna för fasta förutsättningar bör utgå från de ramar som ges osäkerhetsberäkningarna. 88 Enligt SKB är syftet med fasta förutsättningar att enligt lag och förordning. SSM:s slutsats är att fem av de fasta förutsättningarna i avgränsa analysen. 89 Tabell 5 beskriver de fasta förutsättningarna. tabell 5 – mängden använt kärnbränsle, typ av kärnbränsle, reaktorhaveri, KBS-3metoden samt inget återtag av deponerade kapslar – saknar stöd i lagen. 92 Tabell 5 Fasta förutsättningar i Plan 2016 Kärnavfallsrådet har också diskuterat frågan om fasta förutsättningar i sin rapport

Fast förutsättning Förklaring

Kunskapsläget 2015 . Där ställs frågan om vad som skulle hända om SKB måste Enbart Osäkerhetsanalysen ska enbart omfatta kostnadssidan och således inte öppna och återta felaktiga kapslar i en pluggad deponeringstunnel, något som kostnadssidan innefatta ränteosäkerheter och andra liknande finansiella frågor. skulle leda till väsentliga merkostnader. Kärnavfallsrådet påpekar att återtag inte är Samhället Rådande samhällssystem och finansiella institutioner antas bestå. ovanligt i stora projekt och tar som exempel att byggaktören under byggandet av Öresundsbron var tvungen att riva en nästan färdigbyggd pylon på grund av Inom Sveriges Kalkylen ska avse omhändertagande inom Sveriges gränser. gränser felaktig betonggjutning. 93

Mängden använt Mängden använt kärnbränsle ska bestämmas utifrån kärnkraftsföretagens kärnbränsle prognoser och ska ligga fast. 3.3.3 SSM:s kritik mot hur SKB använder metoden successiv kalkyl Typ av kärnbränsle Typ av framtida använt kärnbränsle ska motsvara dagens om inte SSM har i granskningen av Plan 2010 framfört kritik mot hur SKB använder den kärnkraftsföretagen redan fattat beslut om annat. successiva kalkylen. Bland annat kritiserar SSM den funktionsform som SKB valt Reaktorhaveri Konsekvenser för mängden eller typen av restprodukter av reaktorhaveri ska att använda för sannolikhetsfördelningen av de olika osäkerheterna. Den valda inte beaktas i analysen. funktionsformen ger en lägre standardavvikelse 94 än andra funktionsformer som KBS-3-metoden 90 Analysen ska begränsas till att omfatta enbart KBS-3-metoden för skulle kunna användas. SKB saknar enligt SSM även en systematisk metod för att omhändertagande av kärnavfall. söka efter relativt oförutsägbara händelser, så kallade svarta svanar. SSM anser även att analysgruppen är optimistisk i sin osäkerhetsbedömning och att denna. Ingen förlängd Ingen övervakning av slutförvaret efter avslutad deponering ska ingå i övervakning analysen. optimism exempelvis kan bero på att medlemmarna i analysgruppen kan känna lojalitet mot kärnkraftsindustrin, att gruppen kan vara för ensidigt sammansatt, Inget återtag av Kostnader som kan uppstå om någon felaktighet skulle medföra att kapslarna deponerade kapslar. måste åtgärdas efter deponering ska inte ingå i analysen. eller att bedömningsprocessen sker för öppet så att medlemmarna påverkas av varandra. 95 I SSM:s granskning av Plan 2013 framkom även att många riskfaktorer Prisnivå januari Analysen ska baseras på kostnader i prisnivå januari 2016. 2016 Källa: SKB (2016).

91 Torp m.fl. (2017). Berekning av merkostnader för 2018–2074 för avveckling av de svenska kärnkraftverken och omhändertagande av restprodukter, Rapport NTNU, dnr SSM2016-5513-34. 92 Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp för 2018–2020, dnr SSM2016-5513. 88 Protokoll från sammanträde med SSM:s finansieringsdelegation, 2014-05-19, 2016-05-09, 2016-11-30. 93 SOU 2015:11. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet , Kunskapsläget på 89 SKB (2016 ). Underlag för kostnadsberäkningar, Redovisning av kalkylförutsättningar, metodik för kärnavfallsområdet 2015, Kärnavfallsrådet, Kärnavfallsrådet. beräkning av kostnader och kostnadsresultat , Svensk Kärnbränslehantering AB. 94 Standardavvikelse är ett spridningsmått som beskriver hur mätdata avviker från medelvärdet. 90 KBS-3 metoden är en metod för att ta hand om använt kärnbränsle. 95 Strålsäkerhetsmyndigheten (2011a).

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bedömningar gällande exempelvis lönetillväxt och realräntor används i alla delar Forskare från Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), som på av den offentliga verksamheten, vilket är något som inte har tillämpats i detta fall. uppdrag av SSM utvärderat SKB:s kostnadsberäkningar, menar att en fast förutsättning är fast endast om någon ställer trovärdiga garantier för att man tar 3.3.2 Fasta förutsättningar avgränsar analysen det fulla ansvaret för att förutsättningarna håller under hela projektet. 91 Med stöd I sina analyser använder SKB vissa förutsättningar som betraktas som fasta, vilket av denna forskningsrapport bedömer SSM att det är rimligt att begränsa osäkerhetsanalysen på detta sätt om någon aktör går in och garanterar innebär att dessa inte kan varieras i analysen. SSM har vid flera möten med sin finansieringsdelegation tagit upp att många av de fasta förutsättningarna skulle finansiering eller tar på sig det fulla ansvaret om de fasta förutsättningarna bryts. kunna ses som riskfaktorer och att SKB därmed begränsar SSM anser att kriterierna för fasta förutsättningar bör utgå från de ramar som ges osäkerhetsberäkningarna. 88 Enligt SKB är syftet med fasta förutsättningar att enligt lag och förordning. SSM:s slutsats är att fem av de fasta förutsättningarna i avgränsa analysen. 89 Tabell 5 beskriver de fasta förutsättningarna. tabell 5 – mängden använt kärnbränsle, typ av kärnbränsle, reaktorhaveri, KBS-3metoden samt inget återtag av deponerade kapslar – saknar stöd i lagen. 92 Tabell 5 Fasta förutsättningar i Plan 2016 Kärnavfallsrådet har också diskuterat frågan om fasta förutsättningar i sin rapport

Fast förutsättning Förklaring

Kunskapsläget 2015 . Där ställs frågan om vad som skulle hända om SKB måste Enbart Osäkerhetsanalysen ska enbart omfatta kostnadssidan och således inte öppna och återta felaktiga kapslar i en pluggad deponeringstunnel, något som kostnadssidan innefatta ränteosäkerheter och andra liknande finansiella frågor. skulle leda till väsentliga merkostnader. Kärnavfallsrådet påpekar att återtag inte är Samhället Rådande samhällssystem och finansiella institutioner antas bestå. ovanligt i stora projekt och tar som exempel att byggaktören under byggandet av Öresundsbron var tvungen att riva en nästan färdigbyggd pylon på grund av Inom Sveriges Kalkylen ska avse omhändertagande inom Sveriges gränser. gränser felaktig betonggjutning. 93

Mängden använt Mängden använt kärnbränsle ska bestämmas utifrån kärnkraftsföretagens kärnbränsle prognoser och ska ligga fast. 3.3.3 SSM:s kritik mot hur SKB använder metoden successiv kalkyl Typ av kärnbränsle Typ av framtida använt kärnbränsle ska motsvara dagens om inte SSM har i granskningen av Plan 2010 framfört kritik mot hur SKB använder den kärnkraftsföretagen redan fattat beslut om annat. successiva kalkylen. Bland annat kritiserar SSM den funktionsform som SKB valt Reaktorhaveri Konsekvenser för mängden eller typen av restprodukter av reaktorhaveri ska att använda för sannolikhetsfördelningen av de olika osäkerheterna. Den valda inte beaktas i analysen. funktionsformen ger en lägre standardavvikelse 94 än andra funktionsformer som KBS-3-metoden 90 Analysen ska begränsas till att omfatta enbart KBS-3-metoden för skulle kunna användas. SKB saknar enligt SSM även en systematisk metod för att omhändertagande av kärnavfall. söka efter relativt oförutsägbara händelser, så kallade svarta svanar. SSM anser även att analysgruppen är optimistisk i sin osäkerhetsbedömning och att denna. Ingen förlängd Ingen övervakning av slutförvaret efter avslutad deponering ska ingå i övervakning analysen. optimism exempelvis kan bero på att medlemmarna i analysgruppen kan känna lojalitet mot kärnkraftsindustrin, att gruppen kan vara för ensidigt sammansatt, Inget återtag av Kostnader som kan uppstå om någon felaktighet skulle medföra att kapslarna deponerade kapslar. måste åtgärdas efter deponering ska inte ingå i analysen. eller att bedömningsprocessen sker för öppet så att medlemmarna påverkas av varandra. 95 I SSM:s granskning av Plan 2013 framkom även att många riskfaktorer Prisnivå januari Analysen ska baseras på kostnader i prisnivå januari 2016. 2016 Källa: SKB (2016).

91 Torp m.fl. (2017). Berekning av merkostnader för 2018–2074 för avveckling av de svenska kärnkraftverken och omhändertagande av restprodukter, Rapport NTNU, dnr SSM2016-5513-34. 92 Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp för 2018–2020, dnr SSM2016-5513. 88 Protokoll från sammanträde med SSM:s finansieringsdelegation, 2014-05-19, 2016-05-09, 2016-11-30. 93 SOU 2015:11. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet , Kunskapsläget på 89 SKB (2016 ). Underlag för kostnadsberäkningar, Redovisning av kalkylförutsättningar, metodik för kärnavfallsområdet 2015, Kärnavfallsrådet, Kärnavfallsrådet. beräkning av kostnader och kostnadsresultat , Svensk Kärnbränslehantering AB. 94 Standardavvikelse är ett spridningsmått som beskriver hur mätdata avviker från medelvärdet. 90 KBS-3 metoden är en metod för att ta hand om använt kärnbränsle. 95 Strålsäkerhetsmyndigheten (2011a).

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

i analysen använts utan hänsyn till inbördes samvariation. 96 SSM anser att flertalet kan dock vara svårt att göra i kärnavfallsberäkningarna eftersom det, som tidigare variationer förefaller representera samma underliggande osäkerhetsfaktorer och konstaterats, är svårt att hitta jämförbara projekt. Riksrevisionen bedömer att det bör därför slås ihop. SSM framför även att antalet beräkningscykler bör öka för att finns en möjlighet att även kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet för få högre precision i beräkningarna. kärnavfall är påverkade av optimism bias. Sammantaget anser SSM att SKB:s osäkerhetsanalys leder till en låg 3.3.4 Oenighet om diskonteringsräntan standardavvikelse med hänsyn till att det är ett så stort projekt. 97 Kompletteringsbeloppets storlek i Plan 2013 ger en relativ standardavvikelse på 10 För att kunna jämföras behöver den kostnad som uppkommer vid olika tidpunkter procent, men vid en granskning av SKB:s beräkningar från Plan 2013 konstaterar uttryckas i en gemensam enhet genom att diskonteras till dagens penningvärde forskarna från NTNU att baserat på deras erfarenhet från stora projekt med med hjälp av en diskonteringsränta. Valet av diskonteringsränta har stor betydelse liknande analyser, är en relativ standardavvikelse på 20–30 procent mer realistisk. för utfallet i beräkningarna av kärnavfallsavgiften, samt finansiering- och Forskarna uppskattade att kompletteringsbeloppet var mellan 10 och 20 miljarder kompletteringsbeloppet. SSM menar att den ordningen som gällde innan kronor för lågt beräknat, om den relativa standardavvikelsen skulle vara 20–30 december 2017, utan reglering av hur diskonteringen ska beräknas, var bristfällig procent i stället 10 procent. 98 I Plan 2016 har standardavvikelsen ökat till 13 eftersom frågan rör stora belopp för kärnkraftsindustrin och var av avgörande procent med samma metod, men forskarna från NTNU vidhåller att en mer betydelse för statens finansiella risk. 101 SSM:s finansieringsdelegation har även realistisk relativ standardavvikelse borde vara runt 20–30 procent. 99 diskuterat SKB:s val av diskonteringsräntebana. Delegationen har bland annat bedömt att SKB har starka incitament att utgå från höga räntor för att hålla ned Riksrevisionen har i tidigare granskningsrapporter om väg- och avgiftsnivån och att det därför är olämpligt att SKB lämnar egna förslag och gör järnvägsinvesteringar uppmärksammat att det finns systematiska egna prognoser för diskonteringsräntan. 102 underskattningar av kostnaderna i stora och långsiktiga infrastrukturprojekt. 100 Granskningsrapporterna lyfter fram att det inte finns något som indikerar att I lagändringarna till finansieringslagen som trätt i kraft 1 december 2017 ska det dåliga data eller dåliga prognosmetoder skulle leda till systematiska diskonterade värdet av förväntade inbetalningar, grundkostnader och underskattningar av projektens kostnader. Otillförlitliga indata och merkostnader beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade prognosmetoder borde snarare innebära en större osäkerhet i prognosen inte en avkastningen i kärnavfallsfonden. Lagförslaget har dock föregåtts av en period systematisk underskattning. Den forskning som granskningsrapporterna hänvisar med oenighet mellan SSM och SKB om hur diskonteringen av skulden bör göras. till menar att det finns två huvudsakliga orsaker till att kostnader systematiskt Båda parter har låtit akademiska konsulter studera problemet utifrån sin expertis. underskattas i tidiga kalkyler: så kallad optimism bias respektive strategisk Flera av experterna understryker att valet av diskonteringsränta beror på den underskattning, där optimism bias definieras som att både lekmän och experter bakomliggande problemställningen eller syftet med diskonteringen. 103 som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och Lars Bergman och Ulf Jakobsson, forskare vid Handelshögskolan i Stockholm tidsåtgång samt överskatta projektets nytta. Enligt slutsatserna i respektive Internationella Handelshögskolan i Jönköping, har för SKB:s räkning granskningsrapporterna visar omfattande forskning (till exempel Flyvbjerg, 2006) föreslagit en diskonteringsräntenivå. Forskarna utgår från hur mycket kapital som att varken optimism bias eller strategiska kostnadsunderskattningar motverkas ska göras tillgängligt vid olika tidpunkter i framtiden för att säkerställa att kapitalet särskilt väl av successiv kalkylering om prognosmakarna antar en inside view, det i fråga täcker avvecklingsprojektets samtliga kostnader. 104 De motiverar sitt val av vill säga inte ser till utfall i andra liknande projekt. Enligt Flyvbjerg behöver man diskonteringsränta med en genomgång av litteraturen inom liknade långsiktiga ha en outside view för att göra så träffsäkra kostnadsprognoser som möjligt. Detta investeringar där framtida kostnader måste diskonteras, exempelvis infrastrukturinvesteringar, klimatåtgärder och pensionsförsäkringar. Bergman

96 Strålsäkerhetsmyndigheten (2017), Granskning av SKB:s osäkerhetsanalys för kostnader i finansieringssystemet för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, dnr SSM2015-3606-7. 101 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Diskontering i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter – 97 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer till dessa, bilaga 3, dnr SSM2013-6255. 98 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014a). Granskning av SKB:s rapport Plan 2010 Kostnader från och med 102 Protokoll från sammanträde med SSM:s finansieringsdelegation 2014-05-19. 2012 för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, dnr SSM2011-153-22. 103 Bergman och Jakobsson (2012). Diskonteringsränta i Plankalkylen , överlämnad till SKB, 2012-11-16; 99 Torp m.fl. (2017). Berekning av merkostnader för 2018–2074 för avveckling av de svenska kärnkraftverken Dahlqvist (2014). Utlåtande till SSM , 2014-05-26. och omhändertagande av restprodukter, rapport NTNU, dnr SSM2016-5513-34. 104 Bergman och Jakobsson (2012) Diskonteringsränta i Plankalkylen , överlämnad till SKB, 2012-11-16; 100 Riksrevisionen (2011). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar ?, granskningsrapport RiR 2011:6 Bergman och Jakobsson (2014) Uppdaterad analys av valet av diskonteringsränta i och Riksrevisionen (2010). Kostnadskontroll i stora väginvesteringar ?, granskningsrapport RiR 2010:25. finansieringssystemet , överlämnad till SKB, 2014-08-20.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

i analysen använts utan hänsyn till inbördes samvariation. 96 SSM anser att flertalet kan dock vara svårt att göra i kärnavfallsberäkningarna eftersom det, som tidigare variationer förefaller representera samma underliggande osäkerhetsfaktorer och konstaterats, är svårt att hitta jämförbara projekt. Riksrevisionen bedömer att det bör därför slås ihop. SSM framför även att antalet beräkningscykler bör öka för att finns en möjlighet att även kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet för få högre precision i beräkningarna. kärnavfall är påverkade av optimism bias. Sammantaget anser SSM att SKB:s osäkerhetsanalys leder till en låg 3.3.4 Oenighet om diskonteringsräntan standardavvikelse med hänsyn till att det är ett så stort projekt. 97 Kompletteringsbeloppets storlek i Plan 2013 ger en relativ standardavvikelse på 10 För att kunna jämföras behöver den kostnad som uppkommer vid olika tidpunkter procent, men vid en granskning av SKB:s beräkningar från Plan 2013 konstaterar uttryckas i en gemensam enhet genom att diskonteras till dagens penningvärde forskarna från NTNU att baserat på deras erfarenhet från stora projekt med med hjälp av en diskonteringsränta. Valet av diskonteringsränta har stor betydelse liknande analyser, är en relativ standardavvikelse på 20–30 procent mer realistisk. för utfallet i beräkningarna av kärnavfallsavgiften, samt finansiering- och Forskarna uppskattade att kompletteringsbeloppet var mellan 10 och 20 miljarder kompletteringsbeloppet. SSM menar att den ordningen som gällde innan kronor för lågt beräknat, om den relativa standardavvikelsen skulle vara 20–30 december 2017, utan reglering av hur diskonteringen ska beräknas, var bristfällig procent i stället 10 procent. 98 I Plan 2016 har standardavvikelsen ökat till 13 eftersom frågan rör stora belopp för kärnkraftsindustrin och var av avgörande procent med samma metod, men forskarna från NTNU vidhåller att en mer betydelse för statens finansiella risk. 101 SSM:s finansieringsdelegation har även realistisk relativ standardavvikelse borde vara runt 20–30 procent. 99 diskuterat SKB:s val av diskonteringsräntebana. Delegationen har bland annat bedömt att SKB har starka incitament att utgå från höga räntor för att hålla ned Riksrevisionen har i tidigare granskningsrapporter om väg- och avgiftsnivån och att det därför är olämpligt att SKB lämnar egna förslag och gör järnvägsinvesteringar uppmärksammat att det finns systematiska egna prognoser för diskonteringsräntan. 102 underskattningar av kostnaderna i stora och långsiktiga infrastrukturprojekt. 100 Granskningsrapporterna lyfter fram att det inte finns något som indikerar att I lagändringarna till finansieringslagen som trätt i kraft 1 december 2017 ska det dåliga data eller dåliga prognosmetoder skulle leda till systematiska diskonterade värdet av förväntade inbetalningar, grundkostnader och underskattningar av projektens kostnader. Otillförlitliga indata och merkostnader beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade prognosmetoder borde snarare innebära en större osäkerhet i prognosen inte en avkastningen i kärnavfallsfonden. Lagförslaget har dock föregåtts av en period systematisk underskattning. Den forskning som granskningsrapporterna hänvisar med oenighet mellan SSM och SKB om hur diskonteringen av skulden bör göras. till menar att det finns två huvudsakliga orsaker till att kostnader systematiskt Båda parter har låtit akademiska konsulter studera problemet utifrån sin expertis. underskattas i tidiga kalkyler: så kallad optimism bias respektive strategisk Flera av experterna understryker att valet av diskonteringsränta beror på den underskattning, där optimism bias definieras som att både lekmän och experter bakomliggande problemställningen eller syftet med diskonteringen. 103 som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och Lars Bergman och Ulf Jakobsson, forskare vid Handelshögskolan i Stockholm tidsåtgång samt överskatta projektets nytta. Enligt slutsatserna i respektive Internationella Handelshögskolan i Jönköping, har för SKB:s räkning granskningsrapporterna visar omfattande forskning (till exempel Flyvbjerg, 2006) föreslagit en diskonteringsräntenivå. Forskarna utgår från hur mycket kapital som att varken optimism bias eller strategiska kostnadsunderskattningar motverkas ska göras tillgängligt vid olika tidpunkter i framtiden för att säkerställa att kapitalet särskilt väl av successiv kalkylering om prognosmakarna antar en inside view, det i fråga täcker avvecklingsprojektets samtliga kostnader. 104 De motiverar sitt val av vill säga inte ser till utfall i andra liknande projekt. Enligt Flyvbjerg behöver man diskonteringsränta med en genomgång av litteraturen inom liknade långsiktiga ha en outside view för att göra så träffsäkra kostnadsprognoser som möjligt. Detta investeringar där framtida kostnader måste diskonteras, exempelvis infrastrukturinvesteringar, klimatåtgärder och pensionsförsäkringar. Bergman

96 Strålsäkerhetsmyndigheten (2017), Granskning av SKB:s osäkerhetsanalys för kostnader i finansieringssystemet för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, dnr SSM2015-3606-7. 101 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Diskontering i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter – 97 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14. synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer till dessa, bilaga 3, dnr SSM2013-6255. 98 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014a). Granskning av SKB:s rapport Plan 2010 Kostnader från och med 102 Protokoll från sammanträde med SSM:s finansieringsdelegation 2014-05-19. 2012 för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, dnr SSM2011-153-22. 103 Bergman och Jakobsson (2012). Diskonteringsränta i Plankalkylen , överlämnad till SKB, 2012-11-16; 99 Torp m.fl. (2017). Berekning av merkostnader för 2018–2074 för avveckling av de svenska kärnkraftverken Dahlqvist (2014). Utlåtande till SSM , 2014-05-26. och omhändertagande av restprodukter, rapport NTNU, dnr SSM2016-5513-34. 104 Bergman och Jakobsson (2012) Diskonteringsränta i Plankalkylen , överlämnad till SKB, 2012-11-16; 100 Riksrevisionen (2011). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar ?, granskningsrapport RiR 2011:6 Bergman och Jakobsson (2014) Uppdaterad analys av valet av diskonteringsränta i och Riksrevisionen (2010). Kostnadskontroll i stora väginvesteringar ?, granskningsrapport RiR 2010:25. finansieringssystemet , överlämnad till SKB, 2014-08-20.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

och Jakobsson menar att det finns starka teoretiska och empiriska skäl för att anta 3.3.6 Olika beräkningsunderlag från de olika tillståndshavarna att det finns en likhet mellan de långsiktiga samhällsekonomiska avkastningskrav De beräkningsunderlag för avvecklingskostnaderna som de olika tillståndshavarna som de gått igenom och den långsiktiga finansiella avkastning som lämnar till SKB skiljer sig åt. Underlagen upprättas främst av konsultbyråerna kärnavfallsfonden kan förväntas ge. Utifrån detta är deras slutsats att en långsiktig Westinghouse och TLG. Kostnaderna skiljer sig åt mellan reaktorinnehavare real diskonteringsränta på 3 procent är lämplig. beroende på olika förhållanden vid de olika anläggningarna, men de påverkas även Magnus Dahlqvist, forskare vid Handelshögskolan i Stockholm, bedömer i ett av vilken beräkningsmodell som används. TLG:s modell innehåller exempelvis utlåtande till SSM att syftet med kärnavfallsfinansieringssystemet är att antaganden om inköp och hyra av utrustning från den amerikanska marknaden, marknadsvärdera skulden. 105 Detta innebär att diskonteringsräntan bör frikopplas vilket inte är direkt jämförbart med svenska förhållanden. 111 SKB anser dock att från den förväntade avkastningen på fondens placeringstillgångar och spegla det är en styrka att två olika konsulter med olika beräkningsmodeller kommit till risken i de framtida utgifterna. Annars riskeras en underfinansiering av de ungefär samma resultat. 112 framtida utgifterna. Detta stöds av forskarna Hassler och Krusell som anser att de framtida kostnaderna bör diskonteras med en ränta som tar hänsyn till risken i 3.4 Intäkter och tillgångar projektet. 106 De anser att kostnadsuppskattningar som är okorrelerade med den allmänna makroekonomiska utvecklingen ska diskonteras med en riskfri ränta, till 3.4.1 Hög avkastning i kärnavfallsfonden hittills exempel räntan för långa reala obligationer. Osäkerheter som har att göra med Den reala avkastningen i kärnavfallsfonden har i genomsnitt varit 4,9 procent allmänna makroekonomiska variabler, till exempel den framtida allmänna mellan 1996 och 2016. Detta är högre än fondens jämförelseindex. 113 Den höga lönenivån, kan däremot motivera en användning av en högre diskonteringsränta. historiska avkastningen kan till stor del förklaras av fallande räntor. Bedömningen SSM framför i sina kommentarer till remissinstanserna om diskontering i är dock att det kommer att ske en anpassning av dagens låga realräntor mot de finansieringssystemet att diskontering med förväntad avkastning i fonden leder högre nivåer som gällt historiskt. Den framtida reala avkastningen för till högre risk för undervärdering av skulden och därmed högre risk för Kärnavfallsfonden skulle då bli lägre än hittills. 114 underfinansiering av systemet, jämfört med exempelvis tjänstepensionssystem, Genom de nyligen beslutade ändringarna i finanseringslagen ändras vars skulder marknadsvärderas och diskonteras med riskfria räntor. Myndigheten Kärnavfallsfondens placeringsreglemente till att tillåta placering i mer riskfyllda menar att en sådan högre risk kan accepteras eftersom kärnkraftsföretagen ställer tillgångar, till exempel aktier. Syftet är att fondens avkastning därmed blir bättre. 115 säkerheter (kompletteringsbelopp) och eftersom avgifterna justeras vart tredje år. 107 Tidigare var Kärnavfallsfondens placeringsreglemente begränsat till att tillåta placeringar på marknaden för statsobligationer samt i så kallade säkerställda 3.3.5 Föråldrade kalkyler förekommer i underlagen obligationer, det vill säga obligationer som ges ut av bostadsfinansieringsinstitut. 116 Under SSM:s granskning av Plan 2013 framkom att en relativt stor del av kalkylerna var från 2008, bland annat den för slutförvar av använt kärnbränsle. 108 I ett utlåtande till SSM skriver Magnus Dahlqvist att ett utökat placeringsmandat Även i beräkningarna i Plan 2016 finns många relativt gamla kalkyler i kan leda till en högre risk i finansieringssystemet och att det därför är viktigt att underlaget. 109 Det saknas internationell praxis för hur gamla kalkylerna får vara skapa ytterligare riskbuffert antingen genom ytterligare medel i fonden eller Men det finns länder som har ställt upp sådana krav. I Storbritannien får genom utökade säkerheter. 117 Regeringen har dock beslutat att kostnadskalkylerna inte vara äldre än fem år. I USA ställer myndigheterna större kompletteringsbeloppet utökas till att även täcka osäkerheter, och man påpekar att krav på uppdaterade kalkyler när man börjar närma sig rivningsstadiet. 110 principen även fortsättningsvis ska vara att kostnaderna för slutförvaring av använt

105 111 E-post med företrädare för SSM, 2017-10-31 Dahlqvist (2014). Utlåtande till SSM , 2014-05-26. 106 112 E-post med företrädare för SKB, 2017-10-31. Hassler och Krusell (2015). Prognoser för framtida kostnader för att omhänderta kärnkraftens restprodukter , rapport beställd av Strålsäkerhetsmyndigheten, 28 maj 2015, Stockholms universitet. 113 Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden 2016 . 107 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Diskontering i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter – 114 Dahlqvist (2014). Utlåtande till SSM , 2014-05-26. synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer till dessa, bilaga 3, dnr SSM2013-6255. 115 Prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 108 116 Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden 2016 . Protokoll från sammanträde med SSM:s finansieringsdelegation 2014-05-19. 109 117 Dahlqvist (2014), Utlåtande till SSM , 2014-05-26. Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. 110 Ibid.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

och Jakobsson menar att det finns starka teoretiska och empiriska skäl för att anta 3.3.6 Olika beräkningsunderlag från de olika tillståndshavarna att det finns en likhet mellan de långsiktiga samhällsekonomiska avkastningskrav De beräkningsunderlag för avvecklingskostnaderna som de olika tillståndshavarna som de gått igenom och den långsiktiga finansiella avkastning som lämnar till SKB skiljer sig åt. Underlagen upprättas främst av konsultbyråerna kärnavfallsfonden kan förväntas ge. Utifrån detta är deras slutsats att en långsiktig Westinghouse och TLG. Kostnaderna skiljer sig åt mellan reaktorinnehavare real diskonteringsränta på 3 procent är lämplig. beroende på olika förhållanden vid de olika anläggningarna, men de påverkas även Magnus Dahlqvist, forskare vid Handelshögskolan i Stockholm, bedömer i ett av vilken beräkningsmodell som används. TLG:s modell innehåller exempelvis utlåtande till SSM att syftet med kärnavfallsfinansieringssystemet är att antaganden om inköp och hyra av utrustning från den amerikanska marknaden, marknadsvärdera skulden. 105 Detta innebär att diskonteringsräntan bör frikopplas vilket inte är direkt jämförbart med svenska förhållanden. 111 SKB anser dock att från den förväntade avkastningen på fondens placeringstillgångar och spegla det är en styrka att två olika konsulter med olika beräkningsmodeller kommit till risken i de framtida utgifterna. Annars riskeras en underfinansiering av de ungefär samma resultat. 112 framtida utgifterna. Detta stöds av forskarna Hassler och Krusell som anser att de framtida kostnaderna bör diskonteras med en ränta som tar hänsyn till risken i 3.4 Intäkter och tillgångar projektet. 106 De anser att kostnadsuppskattningar som är okorrelerade med den allmänna makroekonomiska utvecklingen ska diskonteras med en riskfri ränta, till 3.4.1 Hög avkastning i kärnavfallsfonden hittills exempel räntan för långa reala obligationer. Osäkerheter som har att göra med Den reala avkastningen i kärnavfallsfonden har i genomsnitt varit 4,9 procent allmänna makroekonomiska variabler, till exempel den framtida allmänna mellan 1996 och 2016. Detta är högre än fondens jämförelseindex. 113 Den höga lönenivån, kan däremot motivera en användning av en högre diskonteringsränta. historiska avkastningen kan till stor del förklaras av fallande räntor. Bedömningen SSM framför i sina kommentarer till remissinstanserna om diskontering i är dock att det kommer att ske en anpassning av dagens låga realräntor mot de finansieringssystemet att diskontering med förväntad avkastning i fonden leder högre nivåer som gällt historiskt. Den framtida reala avkastningen för till högre risk för undervärdering av skulden och därmed högre risk för Kärnavfallsfonden skulle då bli lägre än hittills. 114 underfinansiering av systemet, jämfört med exempelvis tjänstepensionssystem, Genom de nyligen beslutade ändringarna i finanseringslagen ändras vars skulder marknadsvärderas och diskonteras med riskfria räntor. Myndigheten Kärnavfallsfondens placeringsreglemente till att tillåta placering i mer riskfyllda menar att en sådan högre risk kan accepteras eftersom kärnkraftsföretagen ställer tillgångar, till exempel aktier. Syftet är att fondens avkastning därmed blir bättre. 115 säkerheter (kompletteringsbelopp) och eftersom avgifterna justeras vart tredje år. 107 Tidigare var Kärnavfallsfondens placeringsreglemente begränsat till att tillåta placeringar på marknaden för statsobligationer samt i så kallade säkerställda 3.3.5 Föråldrade kalkyler förekommer i underlagen obligationer, det vill säga obligationer som ges ut av bostadsfinansieringsinstitut. 116 Under SSM:s granskning av Plan 2013 framkom att en relativt stor del av kalkylerna var från 2008, bland annat den för slutförvar av använt kärnbränsle. 108 I ett utlåtande till SSM skriver Magnus Dahlqvist att ett utökat placeringsmandat Även i beräkningarna i Plan 2016 finns många relativt gamla kalkyler i kan leda till en högre risk i finansieringssystemet och att det därför är viktigt att underlaget. 109 Det saknas internationell praxis för hur gamla kalkylerna får vara skapa ytterligare riskbuffert antingen genom ytterligare medel i fonden eller Men det finns länder som har ställt upp sådana krav. I Storbritannien får genom utökade säkerheter. 117 Regeringen har dock beslutat att kostnadskalkylerna inte vara äldre än fem år. I USA ställer myndigheterna större kompletteringsbeloppet utökas till att även täcka osäkerheter, och man påpekar att krav på uppdaterade kalkyler när man börjar närma sig rivningsstadiet. 110 principen även fortsättningsvis ska vara att kostnaderna för slutförvaring av använt

105 111 E-post med företrädare för SSM, 2017-10-31 Dahlqvist (2014). Utlåtande till SSM , 2014-05-26. 106 112 E-post med företrädare för SKB, 2017-10-31. Hassler och Krusell (2015). Prognoser för framtida kostnader för att omhänderta kärnkraftens restprodukter , rapport beställd av Strålsäkerhetsmyndigheten, 28 maj 2015, Stockholms universitet. 113 Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden 2016 . 107 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Diskontering i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter – 114 Dahlqvist (2014). Utlåtande till SSM , 2014-05-26. synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer till dessa, bilaga 3, dnr SSM2013-6255. 115 Prop. 2016/17:199, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 108 116 Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden 2016 . Protokoll från sammanträde med SSM:s finansieringsdelegation 2014-05-19. 109 117 Dahlqvist (2014), Utlåtande till SSM , 2014-05-26. Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. 110 Ibid.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av dem som genererat avfallet; staten ska finansieringssystemet eller i vilken mån moderbolagens finansieringsvillkor varken betala för avveckling eller slutförvar. 118 påverkas av de krav som ställs på säkerheternas storlek och styrka.

Den nya konstruktionen av kärnavfallsfonden där riskfyllda placeringar tillåts Riksgälden anser att det är svårt att bedöma sannolikheten för att olika scenarier medför att Riksgäldens arbete med att följa säkerheterna blir ännu viktigare än kan inträffa och menar att det därför inte alltid går att kvantifiera riskerna, men att tidigare. Även rapporteringen kring säkerheterna blir viktigare. analyserna kan användas för att bedöma om riskerna för ökade kostnader är stora eller små. Hur den samhällsekonomiska analysen ska påverka avgifter och 3.4.2 Prognoserna har överskattat elproduktionen säkerheter är en avvägning som politikerna måste göra anser Riksgälden. 122 Kärnavfallsavgiften beräknas utifrån prognostiserad energiproduktion hos SSM anser att de generella utgångspunkterna som anges i kärntekniklagen ska respektive reaktorinnehavare. Produktionsprognosen utgör därmed en central säkerställa beräkningen av avgifter och säkerheter i finansieringssystemet. parameter vid avgiftssättningen. Kärnkraftsindustrin har, under tio års tid, Beräkningarna fokuserar därför på kostnader som är direkt förknippade med överskattat produktionen i de svenska kärnkraftverken. En överskattning av kärnavfallsprojektet. 123 produktionen ger lägre inbetalningar och därmed ett underskott i Ur SSM:s synvinkel kan det finnas ett behov av utökade samhällsekonomiska kärnavfallsfinansieringssystemet. analyser om frågor som påverkar kostnaderna och intäkterna i programmet, Frågan om låg tillförlitlighet i elproduktionsprognoserna har lyfts vid flera möten exempelvis högre ambitioner i klimatpolitiken. SSM bedömer att kostnaderna med finansieringsdelegationen, men fram till och med Plan 2016 har SSM ändå förmodligen inte kommer att påverkas i någon större omfattning av förtida utgått från industrins prognoser vid beräkningar av kärnavfallsavgifterna. 119 avveckling av en reaktor. Däremot kommer förmodligen intäkterna att påverkas av SKB menar att det under några år har skett omfattande renoveringar av den politik som påverkar en reaktors livslängd. Till exempel har det inom SSM kärnkraftverken vilket har medfört problem att leverera den mängd el som diskuterats hur intäkterna ska säkras från Oskarshamns kärnkraftverk. Efter prognostiserats. Företaget anser dock att om elproduktionsprognosen blir felaktig nedläggningsbeslutet av två av Oskarshamnsverkets reaktorer ska en reaktor så påverkas både elproduktion och kostnaderna för systemet. Eventuella betala in kärnavfallsavgift som ska täcka kostnader för avveckling och förvar av underskott i systemet kan enligt SKB justeras vid nästa avgiftsperiod. 120 använt kärnbränsle och kärnavfall som avser tre reaktorer. Myndigheten anser dock att det är viktigt att basera avgiftsförslagen på reglerna i kärntekniklagen, SSM använder nu en egenutvecklad elproduktionsmodell för att prognostisera finansieringslagen och finansieringsförordningen och ställer sig därför tveksam kärnkraftsproduktionen inför avgiftsförslaget för 2018–2020. Modellen utgår från till om omvärldsfaktorer som påverkar reaktorinnehavarnas finansiella förmåga historiska produktionsdata samt expertutlåtanden om framtida effektjusterande ska inkluderas i analysen av avgifter och säkerheter. Myndigheten anser att det är åtgärder. viktigt att avgränsa finansieringssystemet. 124

Finansieringssystemet är uppbyggt så att finansieringsbeloppet ska täcka

3.5 Utökade analyser efterfrågas av Riksgälden

utgifterna om kärnkraftsproduktionen skulle stoppas i dag. Med andra ord kan Riksgälden har vid ett flertal tillfällen uttryckt att det utöver nuvarande exempelvis ett politiskt beslut, som indirekt påverkar kärnkraftsindustrin och beräkningar krävs en bredare samhällsekonomisk analys av olika risker som kan innebär förtida nedläggning, medföra att säkerheterna (som motsvarar finnas utanför finansieringssystemet för att uppskatta statens risk i systemet. 121 finansieringsbeloppet) tas i anspråk. De flesta av de samhällsekonomiska Exempel på sådana samhällsekonomiska analyser kan vara att studera hur scenarier som Riksgälden diskuterat får indirekta konsekvenser för klimatpolitiken och mängden förnybar elproduktion påverkar lönsamheten för kärnkraftsindustrins fortlevnad. Finansieringssystemet är dock konstruerat så att kärnkraftsindustrin, huruvida marknadspriset på el påverkas av höjda avgifter i om kostnaderna är korrekt beräknade så kan säkerheterna tas i anspråk i en sådan situation och statens risk blir då låg. Riksrevisionen menar dock att i ett scenario 118 med hög risk för förtida nedläggning, samtidigt som det finns en risk att Prop. 2016/2017:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 119 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. 120 Intervju med företrädare för SKB, 2017-04-03. 121 122 Intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från 123 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. kärnteknisk verksamhet , remissvar dnr 2013/316; Riksrevisionen (2010) Kostnadskontroll i stora väginvesteringar ?, granskningsrapport RiR 2010:25; intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. 124 Telefonintervju med företrädare för SSM, 2017-08-22

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av dem som genererat avfallet; staten ska finansieringssystemet eller i vilken mån moderbolagens finansieringsvillkor varken betala för avveckling eller slutförvar. 118 påverkas av de krav som ställs på säkerheternas storlek och styrka.

Den nya konstruktionen av kärnavfallsfonden där riskfyllda placeringar tillåts Riksgälden anser att det är svårt att bedöma sannolikheten för att olika scenarier medför att Riksgäldens arbete med att följa säkerheterna blir ännu viktigare än kan inträffa och menar att det därför inte alltid går att kvantifiera riskerna, men att tidigare. Även rapporteringen kring säkerheterna blir viktigare. analyserna kan användas för att bedöma om riskerna för ökade kostnader är stora eller små. Hur den samhällsekonomiska analysen ska påverka avgifter och 3.4.2 Prognoserna har överskattat elproduktionen säkerheter är en avvägning som politikerna måste göra anser Riksgälden. 122 Kärnavfallsavgiften beräknas utifrån prognostiserad energiproduktion hos SSM anser att de generella utgångspunkterna som anges i kärntekniklagen ska respektive reaktorinnehavare. Produktionsprognosen utgör därmed en central säkerställa beräkningen av avgifter och säkerheter i finansieringssystemet. parameter vid avgiftssättningen. Kärnkraftsindustrin har, under tio års tid, Beräkningarna fokuserar därför på kostnader som är direkt förknippade med överskattat produktionen i de svenska kärnkraftverken. En överskattning av kärnavfallsprojektet. 123 produktionen ger lägre inbetalningar och därmed ett underskott i Ur SSM:s synvinkel kan det finnas ett behov av utökade samhällsekonomiska kärnavfallsfinansieringssystemet. analyser om frågor som påverkar kostnaderna och intäkterna i programmet, Frågan om låg tillförlitlighet i elproduktionsprognoserna har lyfts vid flera möten exempelvis högre ambitioner i klimatpolitiken. SSM bedömer att kostnaderna med finansieringsdelegationen, men fram till och med Plan 2016 har SSM ändå förmodligen inte kommer att påverkas i någon större omfattning av förtida utgått från industrins prognoser vid beräkningar av kärnavfallsavgifterna. 119 avveckling av en reaktor. Däremot kommer förmodligen intäkterna att påverkas av SKB menar att det under några år har skett omfattande renoveringar av den politik som påverkar en reaktors livslängd. Till exempel har det inom SSM kärnkraftverken vilket har medfört problem att leverera den mängd el som diskuterats hur intäkterna ska säkras från Oskarshamns kärnkraftverk. Efter prognostiserats. Företaget anser dock att om elproduktionsprognosen blir felaktig nedläggningsbeslutet av två av Oskarshamnsverkets reaktorer ska en reaktor så påverkas både elproduktion och kostnaderna för systemet. Eventuella betala in kärnavfallsavgift som ska täcka kostnader för avveckling och förvar av underskott i systemet kan enligt SKB justeras vid nästa avgiftsperiod. 120 använt kärnbränsle och kärnavfall som avser tre reaktorer. Myndigheten anser dock att det är viktigt att basera avgiftsförslagen på reglerna i kärntekniklagen, SSM använder nu en egenutvecklad elproduktionsmodell för att prognostisera finansieringslagen och finansieringsförordningen och ställer sig därför tveksam kärnkraftsproduktionen inför avgiftsförslaget för 2018–2020. Modellen utgår från till om omvärldsfaktorer som påverkar reaktorinnehavarnas finansiella förmåga historiska produktionsdata samt expertutlåtanden om framtida effektjusterande ska inkluderas i analysen av avgifter och säkerheter. Myndigheten anser att det är åtgärder. viktigt att avgränsa finansieringssystemet. 124

Finansieringssystemet är uppbyggt så att finansieringsbeloppet ska täcka

3.5 Utökade analyser efterfrågas av Riksgälden

utgifterna om kärnkraftsproduktionen skulle stoppas i dag. Med andra ord kan Riksgälden har vid ett flertal tillfällen uttryckt att det utöver nuvarande exempelvis ett politiskt beslut, som indirekt påverkar kärnkraftsindustrin och beräkningar krävs en bredare samhällsekonomisk analys av olika risker som kan innebär förtida nedläggning, medföra att säkerheterna (som motsvarar finnas utanför finansieringssystemet för att uppskatta statens risk i systemet. 121 finansieringsbeloppet) tas i anspråk. De flesta av de samhällsekonomiska Exempel på sådana samhällsekonomiska analyser kan vara att studera hur scenarier som Riksgälden diskuterat får indirekta konsekvenser för klimatpolitiken och mängden förnybar elproduktion påverkar lönsamheten för kärnkraftsindustrins fortlevnad. Finansieringssystemet är dock konstruerat så att kärnkraftsindustrin, huruvida marknadspriset på el påverkas av höjda avgifter i om kostnaderna är korrekt beräknade så kan säkerheterna tas i anspråk i en sådan situation och statens risk blir då låg. Riksrevisionen menar dock att i ett scenario 118 med hög risk för förtida nedläggning, samtidigt som det finns en risk att Prop. 2016/2017:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. 119 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. 120 Intervju med företrädare för SKB, 2017-04-03. 121 122 Intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från 123 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. kärnteknisk verksamhet , remissvar dnr 2013/316; Riksrevisionen (2010) Kostnadskontroll i stora väginvesteringar ?, granskningsrapport RiR 2010:25; intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. 124 Telefonintervju med företrädare för SSM, 2017-08-22

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kostnaderna är felbedömda, understryker betydelsen av att säkerheterna i systemet 3.7 Indikationer på underskott och otillräckliga säkerheter verkligen är säkra och korrekt beräknade. Det finns indikationer på att finansieringssystemet under ett antal år har haft betydande underskott i förhållande till förväntade framtida kostnader. Vidare har

3.6 Behovet av säkerheter beror på svagheter i

finansierings- och kompletteringsbeloppen sannolikt varit för lågt beräknade till

finansieringssystemets konstruktion

följd av oklarheter om när de kan tas i anspråk för att täcka kostnader. Nedan Riksgälden anser att nivån på statens kreditrisk gällande säkerheterna i beskrivs myndigheternas och regeringens hantering av frågor om underskott och finansieringssystemet beror på om ägarbolagen eller deras koncern har en ekonomiska säkerheter i förslag och beslut. långsiktig förmåga att vid behov gå in och fullgöra reaktorinnehavarnas lagstadgade finansieringsansvar i deras ställe, trots att staten omprövar 3.7.1 Beslut om avgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp säkerheterna vart tredje år och däremellan dessutom har möjlighet att kräva Inför varje treårsperiod granskar SSM SKB:s underlag och presenterar ett förslag tilläggssäkerheter. 125 Den nyligen beslutade förändringen i finansieringslagen att till kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp. Regeringens säkerheterna ska kunna påkallas redan innan fondens medel är slut minskar beslut fattas med SSM:s förslag som utgångspunkt. statens risk. 126 Riksgälden har också föreslagit ytterligare förbättringar av hur Diagram 3 nedan visar SSM:s förslag och regeringens avgiftsbeslut. Det framgår statens kreditrisk kan minska. att regeringen i många fall har beslutat om en avgiftsnivå som ligger under den Riksgälden har föreslagit att regeringen bör genomföra en översyn av den föreslagna nivån. Sådana avvikelser från SSM:s förslag grundas på politiska nuvarande ordningen där reaktorbolagen, inte deras moderbolag, har det primära avväganden. 129 SKB menar att sådana avvägningar är rimliga, eftersom det finns ansvaret för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 127 Enligt andra risker i systemet som måste beaktas vid fastställande av avgifter, exempelvis nuvarande finansieringslag är det reaktorinnehavarna som har risken för att energislag inte överlever. 130 finansieringsansvaret i systemet. 128 Riksgälden konstaterar att de finansiellt starkare moderbolagen inte är strikt bundna till finansieringsansvaret samtidigt som de förväntas stå för den långsiktiga finansiella förmågan i systemet efter att reaktorerna ställts av. Detta hanteras i systemet genom att reaktorbolagen ställer ut säkerheter i form av moderbolagsborgen. Riksgälden menar att denna lösning med beloppsbestämda säkerheter, som uppdateras vart tredje år är mer osäker och komplicerad jämfört med att kräva en långsiktig finansiell styrka hos tillståndshavaren. Enligt Riksgälden är en alternativ lösning att tillståndet, och därmed det fulla ansvaret i stället finns hos moderbolagen. Staten behöver då endast följa upp den finansiella och ekonomiska styrkan hos moderbolagen. Behovet av att skapa komplicerade incitamentsstrukturer för att knyta även moderbolagens förmåga och vilja till finansieringsansvaret skulle då inte längre vara nödvändigt. Riksgälden anser att frågan är komplicerad och kräver vidare utredning.

125 Riksgälden (2015). Yttrande avseende förslag till säkerheter i finansieringssystemet för kärnavfall , dnr 2015/62. 126 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, s. 27. 127 Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , remissvar dnr 2013/316. 129 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. 128 6 och 9§§ lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. 130 Intervju med företrädare för SKB, 2017-04-03.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kostnaderna är felbedömda, understryker betydelsen av att säkerheterna i systemet 3.7 Indikationer på underskott och otillräckliga säkerheter verkligen är säkra och korrekt beräknade. Det finns indikationer på att finansieringssystemet under ett antal år har haft betydande underskott i förhållande till förväntade framtida kostnader. Vidare har

3.6 Behovet av säkerheter beror på svagheter i

finansierings- och kompletteringsbeloppen sannolikt varit för lågt beräknade till

finansieringssystemets konstruktion

följd av oklarheter om när de kan tas i anspråk för att täcka kostnader. Nedan Riksgälden anser att nivån på statens kreditrisk gällande säkerheterna i beskrivs myndigheternas och regeringens hantering av frågor om underskott och finansieringssystemet beror på om ägarbolagen eller deras koncern har en ekonomiska säkerheter i förslag och beslut. långsiktig förmåga att vid behov gå in och fullgöra reaktorinnehavarnas lagstadgade finansieringsansvar i deras ställe, trots att staten omprövar 3.7.1 Beslut om avgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp säkerheterna vart tredje år och däremellan dessutom har möjlighet att kräva Inför varje treårsperiod granskar SSM SKB:s underlag och presenterar ett förslag tilläggssäkerheter. 125 Den nyligen beslutade förändringen i finansieringslagen att till kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp. Regeringens säkerheterna ska kunna påkallas redan innan fondens medel är slut minskar beslut fattas med SSM:s förslag som utgångspunkt. statens risk. 126 Riksgälden har också föreslagit ytterligare förbättringar av hur Diagram 3 nedan visar SSM:s förslag och regeringens avgiftsbeslut. Det framgår statens kreditrisk kan minska. att regeringen i många fall har beslutat om en avgiftsnivå som ligger under den Riksgälden har föreslagit att regeringen bör genomföra en översyn av den föreslagna nivån. Sådana avvikelser från SSM:s förslag grundas på politiska nuvarande ordningen där reaktorbolagen, inte deras moderbolag, har det primära avväganden. 129 SKB menar att sådana avvägningar är rimliga, eftersom det finns ansvaret för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 127 Enligt andra risker i systemet som måste beaktas vid fastställande av avgifter, exempelvis nuvarande finansieringslag är det reaktorinnehavarna som har risken för att energislag inte överlever. 130 finansieringsansvaret i systemet. 128 Riksgälden konstaterar att de finansiellt starkare moderbolagen inte är strikt bundna till finansieringsansvaret samtidigt som de förväntas stå för den långsiktiga finansiella förmågan i systemet efter att reaktorerna ställts av. Detta hanteras i systemet genom att reaktorbolagen ställer ut säkerheter i form av moderbolagsborgen. Riksgälden menar att denna lösning med beloppsbestämda säkerheter, som uppdateras vart tredje år är mer osäker och komplicerad jämfört med att kräva en långsiktig finansiell styrka hos tillståndshavaren. Enligt Riksgälden är en alternativ lösning att tillståndet, och därmed det fulla ansvaret i stället finns hos moderbolagen. Staten behöver då endast följa upp den finansiella och ekonomiska styrkan hos moderbolagen. Behovet av att skapa komplicerade incitamentsstrukturer för att knyta även moderbolagens förmåga och vilja till finansieringsansvaret skulle då inte längre vara nödvändigt. Riksgälden anser att frågan är komplicerad och kräver vidare utredning.

125 Riksgälden (2015). Yttrande avseende förslag till säkerheter i finansieringssystemet för kärnavfall , dnr 2015/62. 126 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, s. 27. 127 Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , remissvar dnr 2013/316. 129 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. 128 6 och 9§§ lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. 130 Intervju med företrädare för SKB, 2017-04-03.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 3 Genomsnittlig kärnavfallsavgift, SSM/SKI:s förslag och regeringens avgiftsbeslut, Tabell 6 SSM:s förslag och regeringens beslut om finansierings- och kompletteringsbelopp, öre/kWh miljoner kronor 4,5

Finansieringsbelopp Kompletteringsbelopp

4,0

SSM/SKI Regeringen SSM/SKI Regeringen

3,5 2008 19 400 19 400 8 240 8 240 3,0 2009 19 400 19 400 8 240 8 240 2,5 2010 5 483 5 483 8 248 8 248 2,0 2011 5 483 5 483 8 248 8 248 1,5 2012 27 874 10 861 8 482 8 482 1,0 0,5 2013 27 874 10 861 8 482 8 482 0,0 2014 27 874 10 861 8 482 8 482 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2015 50 874 18 480 17 917 7 922 SSM/SKI:s förslag Regeringens avgiftsbeslut 2016 50 874 18 480 17 917 7 922 Källa: Sammanställt av SSM. 2017 50 874 18 480 17 917 7 922 Regeringen har mellan 2008 och 2011 beslutat om finansierings- och Anm. För 2015–2017 är de angivna värdena i tabellen SSM:s ursprungliga förslag. SSM kompletteringsbelopp i enlighet med SSM:s föreslag. Från och med 2012 har presenterade sedan ett alternativt förslag utifrån regeringens antagande att säkerheterna kunde tas regeringen beslutat om lägre finansieringsbelopp än SSM har föreslagit. i anspråk innan Kärnavfallsfondens tillgångar tagits i anspråk. Kompletteringsbeloppet är lägre än SSM:s förslag perioden 2015–2017. Dessa Källa: Riksrevisionens sammanställning av data från SSM och regeringen. avvikelser diskuteras i avsnitt 3.7.2 och 3.7.3 nedan. 3.7.2 Stort underskott och otillräckliga säkerheter inför avgiftsperioden 2012–2014 SSM föreslog i slutet av 2011 en genomsnittlig höjning av kärnavfallsavgiften till 3,0 öre/kWh. Regeringen bestämde avgiften till 2,2 öre/kWh och motiverade en viss försiktighet med att systemet fortfarande var under utveckling. Skillnaden 131 mellan avgiftsförslaget och -beslutet kom att motsvara cirka 1,5 miljard kronor under avgiftsperioden 2012–2014. 132

Regeringen beslutade alltså om väsentligt lägre finansieringsbelopp än vad SSM hade föreslagit. SSM föreslog ett betydligt större finansieringsbelopp än tidigare för de ekonomiska säkerheterna, eftersom dessa inte kunde tas i anspråk förrän tillståndshavarens andel av kärnavfallsfonden hade förbrukats. SSM föreslog att kompletteringsbeloppen skulle beräknas enligt tidigare princip om att de skulle

131 Regeringen, beslut 2011-12-22. Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för 2012–2014 enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , s. 2. Dnr M2011/3227/Ke. 132 Enligt Energimyndighetens Energiläget i siffror 2017 producerades 186,6 TWh kärnkraftsel under perioden 2012–2014.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 3 Genomsnittlig kärnavfallsavgift, SSM/SKI:s förslag och regeringens avgiftsbeslut, Tabell 6 SSM:s förslag och regeringens beslut om finansierings- och kompletteringsbelopp, öre/kWh miljoner kronor 4,5

Finansieringsbelopp Kompletteringsbelopp

4,0

SSM/SKI Regeringen SSM/SKI Regeringen

3,5 2008 19 400 19 400 8 240 8 240 3,0 2009 19 400 19 400 8 240 8 240 2,5 2010 5 483 5 483 8 248 8 248 2,0 2011 5 483 5 483 8 248 8 248 1,5 2012 27 874 10 861 8 482 8 482 1,0 0,5 2013 27 874 10 861 8 482 8 482 0,0 2014 27 874 10 861 8 482 8 482 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2015 50 874 18 480 17 917 7 922 SSM/SKI:s förslag Regeringens avgiftsbeslut 2016 50 874 18 480 17 917 7 922 Källa: Sammanställt av SSM. 2017 50 874 18 480 17 917 7 922 Regeringen har mellan 2008 och 2011 beslutat om finansierings- och Anm. För 2015–2017 är de angivna värdena i tabellen SSM:s ursprungliga förslag. SSM kompletteringsbelopp i enlighet med SSM:s föreslag. Från och med 2012 har presenterade sedan ett alternativt förslag utifrån regeringens antagande att säkerheterna kunde tas regeringen beslutat om lägre finansieringsbelopp än SSM har föreslagit. i anspråk innan Kärnavfallsfondens tillgångar tagits i anspråk. Kompletteringsbeloppet är lägre än SSM:s förslag perioden 2015–2017. Dessa Källa: Riksrevisionens sammanställning av data från SSM och regeringen. avvikelser diskuteras i avsnitt 3.7.2 och 3.7.3 nedan. 3.7.2 Stort underskott och otillräckliga säkerheter inför avgiftsperioden 2012–2014 SSM föreslog i slutet av 2011 en genomsnittlig höjning av kärnavfallsavgiften till 3,0 öre/kWh. Regeringen bestämde avgiften till 2,2 öre/kWh och motiverade en viss försiktighet med att systemet fortfarande var under utveckling. Skillnaden 131 mellan avgiftsförslaget och -beslutet kom att motsvara cirka 1,5 miljard kronor under avgiftsperioden 2012–2014. 132

Regeringen beslutade alltså om väsentligt lägre finansieringsbelopp än vad SSM hade föreslagit. SSM föreslog ett betydligt större finansieringsbelopp än tidigare för de ekonomiska säkerheterna, eftersom dessa inte kunde tas i anspråk förrän tillståndshavarens andel av kärnavfallsfonden hade förbrukats. SSM föreslog att kompletteringsbeloppen skulle beräknas enligt tidigare princip om att de skulle

131 Regeringen, beslut 2011-12-22. Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för 2012–2014 enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , s. 2. Dnr M2011/3227/Ke. 132 Enligt Energimyndighetens Energiläget i siffror 2017 producerades 186,6 TWh kärnkraftsel under perioden 2012–2014.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kunna tas i anspråk direkt, i avvaktan på ytterligare utredning. Samtidigt ansåg andel av kärnavfallsfonden var förbrukad. 139 Därför var säkerhetsbeloppen SSM att kompletteringsbeloppen sannolikt inte var tillräckligt stora för att betydligt högre än i tidigare avgiftsperioder (se tabell 6 ovan). motsvara den verkliga osäkerhet som de ska spegla. Enligt SSM innebar detta att SSM:s förslag till avgifter och säkerheter byggde på marknadsräntorna per den 31 staten, om regeringen accepterade SSM:s förslag, skulle komma att ta en högre december 2013. 140 I den första månadsrapport (se en beskrivning av risk än vad som är syftet med lagstiftningen. 133 Regeringen bedömde att månadsrapporterna i avsnitt 4.1.2) som SSM tog fram i mitten av december 2014, finansieringsbeloppen bör beräknas utifrån att säkerheterna kan tas i anspråk vid hade finansieringssystemet ett underskott på cirka 8,5 miljarder kronor den 30 avgiftsperiodens slut och gav SSM ett tilläggsuppdrag till uppdraget att se över november samma år. Det motsvarade nästan tio procent av de då beräknade lagstiftningen om finansieringssystemet vilket ska utföras i samråd med framtida kostnaderna på cirka 89 miljarder kronor. 141 Kärnavfallsfonden och Riksgälden. Tilläggsuppdraget innebar att myndigheterna skulle titta närmare på frågor som rör säkerheter kopplade till I november 2014 lämnade SSM en alternativ beräkning av säkerhetsbeloppen till kärnavfallsavgifter. 134 Miljö- och energidepartementet utifrån antagandet att säkerheterna kan tas i anspråk innan fonden är förbrukad. Dessa belopp var betydligt lägre än SSM:s Inför regeringens beslut om avgifter och säkerheter för 2012–2014 förde SSM ursprungliga förslag. 142 Beräkningen genomfördes på uppdrag av departementet. 143 diskussioner med Miljödepartementet främst om storleken på kärnavfallsavgiften. Frågan om säkerheternas storlek diskuterades inte i samma utsträckning, men Regeringen beslutade nivån på kärnavfallsavgifterna till den nivå som SSM belystes ytterligare 2013 när myndigheterna återrapporterade regeringsuppdragen föreslagit för 2015, men att nivån skulle gälla hela den ordinarie avgiftsperioden från 2011. 135 2015–2017. 144 SSM anser därmed att avgiften för 2015–2017 är för lågt satta. 145

Under 2011 sjönk marknadsräntorna kraftigt, vilket föranledde att SSM och Regeringen beslutade också nivån på finansierings- och kompletteringsbeloppen Kärnavfallsfonden i början av 2012 gjorde översiktliga beräkningar av skuld- och utifrån att dessa skulle kunna tas i anspråk vid avgiftsperiodens utgång enligt de tillgångssidan i finansieringssystemet. 136 Enligt beräkningarna hade systemet ett alternativa beräkningar som SSM hade gjort. 146 Beloppen var betydligt lägre än underskott på mellan 27 och 30 miljarder kronor den 31 december 2011. 137 SSM:s ursprungliga förslag. Regeringen anger dock i en proposition 2017 att det Resultaten av de översiktliga beräkningarna rapporterades till Miljö- och är osäkert om säkerheterna får tas i anspråk när det kan antas att fonderade medel energidepartementet samt till Finansdepartementet första halvåret 2012. 138 inte räcker för att täcka de kostnader som omfattas av säkerheterna eller när fondmedlen har förbrukats. 147 3.7.3 Förslag om en ettårig avgiftsperiod 2015 och otillräckliga Riksrevisionen konstaterar att när regeringen har beslutat om en lägre nivå på säkerheter 2015–2017 kärnavfallsavgiften än SSM har föreslagit har regeringen inte gett i uppdrag till

SSM föreslog i oktober 2014 att den kommande avgiftsperioden skulle vara ett år i SSM att analysera om finansierings- och kompletteringsbeloppen skulle ha behövt stället för normalt tre år. Som motiv anförde SSM att SKB:s underlag hade höjas. Att dessa belopp inte justerats utifrån en lägre avgiftsnivå kan enligt SSM metodmässiga brister med potentiellt stor påverkan på kärnavfallsavgifterna. ha medfört att statens ekonomiska säkerheter för finansierings- och Myndigheten föreslog en genomsnittlig kärnavfallsavgift på 4 öre/kWh för 2015. Säkerhetsbeloppen för finansierings- och kompletteringsbelopp beräknades av 139 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014a). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och SSM utifrån att de skulle kunna tas i anspråk först när respektive tillståndshavares kompletteringsbelopp för 2015 , dnr SSM2013-6255. 140 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-21. 141 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014d) . Månadsrapport finansieringssystemet Kärnkraftens radioaktiva 133 Strålsäkerhetsmyndigheten (2011), Protokoll från sammanträde 2011-05-24 med SSM:s delegation restprodukter, november 2014. för finansieringsfrågor, s. 3 f. 142 Regeringen, beslut 2014-12-18, Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för 134 Regeringen, beslut 2011-12-22, Uppdrag att se över lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för 2015–2017, dnr M2014/2227/Ke . 143 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-14. hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , dnr. M2011/3227/Ke, s. 3; E-post från företrädare för Miljö- och energidepartementet 2017-06-22. 144 Regeringen, beslut 2014-12-18, Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för 135 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. 2015–2017, dnr M2014/2227/Ke. 136 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-21. 145 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-14. 137 Strålsäkerhetsmyndigheten (2012). Underskott i finansieringssystemet , promemoria 2012-02-20. 146 Regeringen, beslut 2014-12-18, Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för 138 E-post från företrädare för SSM 2017-08-21; Kärnavfallsfonden (2012) . Protokoll från styrelsemöte nr 2015–2017, dnr M2014/2227/Ke. 108, 2012-06-14, dnr KAF31-12. 147 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, s. 27 .

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kunna tas i anspråk direkt, i avvaktan på ytterligare utredning. Samtidigt ansåg andel av kärnavfallsfonden var förbrukad. 139 Därför var säkerhetsbeloppen SSM att kompletteringsbeloppen sannolikt inte var tillräckligt stora för att betydligt högre än i tidigare avgiftsperioder (se tabell 6 ovan). motsvara den verkliga osäkerhet som de ska spegla. Enligt SSM innebar detta att SSM:s förslag till avgifter och säkerheter byggde på marknadsräntorna per den 31 staten, om regeringen accepterade SSM:s förslag, skulle komma att ta en högre december 2013. 140 I den första månadsrapport (se en beskrivning av risk än vad som är syftet med lagstiftningen. 133 Regeringen bedömde att månadsrapporterna i avsnitt 4.1.2) som SSM tog fram i mitten av december 2014, finansieringsbeloppen bör beräknas utifrån att säkerheterna kan tas i anspråk vid hade finansieringssystemet ett underskott på cirka 8,5 miljarder kronor den 30 avgiftsperiodens slut och gav SSM ett tilläggsuppdrag till uppdraget att se över november samma år. Det motsvarade nästan tio procent av de då beräknade lagstiftningen om finansieringssystemet vilket ska utföras i samråd med framtida kostnaderna på cirka 89 miljarder kronor. 141 Kärnavfallsfonden och Riksgälden. Tilläggsuppdraget innebar att myndigheterna skulle titta närmare på frågor som rör säkerheter kopplade till I november 2014 lämnade SSM en alternativ beräkning av säkerhetsbeloppen till kärnavfallsavgifter. 134 Miljö- och energidepartementet utifrån antagandet att säkerheterna kan tas i anspråk innan fonden är förbrukad. Dessa belopp var betydligt lägre än SSM:s Inför regeringens beslut om avgifter och säkerheter för 2012–2014 förde SSM ursprungliga förslag. 142 Beräkningen genomfördes på uppdrag av departementet. 143 diskussioner med Miljödepartementet främst om storleken på kärnavfallsavgiften. Frågan om säkerheternas storlek diskuterades inte i samma utsträckning, men Regeringen beslutade nivån på kärnavfallsavgifterna till den nivå som SSM belystes ytterligare 2013 när myndigheterna återrapporterade regeringsuppdragen föreslagit för 2015, men att nivån skulle gälla hela den ordinarie avgiftsperioden från 2011. 135 2015–2017. 144 SSM anser därmed att avgiften för 2015–2017 är för lågt satta. 145

Under 2011 sjönk marknadsräntorna kraftigt, vilket föranledde att SSM och Regeringen beslutade också nivån på finansierings- och kompletteringsbeloppen Kärnavfallsfonden i början av 2012 gjorde översiktliga beräkningar av skuld- och utifrån att dessa skulle kunna tas i anspråk vid avgiftsperiodens utgång enligt de tillgångssidan i finansieringssystemet. 136 Enligt beräkningarna hade systemet ett alternativa beräkningar som SSM hade gjort. 146 Beloppen var betydligt lägre än underskott på mellan 27 och 30 miljarder kronor den 31 december 2011. 137 SSM:s ursprungliga förslag. Regeringen anger dock i en proposition 2017 att det Resultaten av de översiktliga beräkningarna rapporterades till Miljö- och är osäkert om säkerheterna får tas i anspråk när det kan antas att fonderade medel energidepartementet samt till Finansdepartementet första halvåret 2012. 138 inte räcker för att täcka de kostnader som omfattas av säkerheterna eller när fondmedlen har förbrukats. 147 3.7.3 Förslag om en ettårig avgiftsperiod 2015 och otillräckliga Riksrevisionen konstaterar att när regeringen har beslutat om en lägre nivå på säkerheter 2015–2017 kärnavfallsavgiften än SSM har föreslagit har regeringen inte gett i uppdrag till

SSM föreslog i oktober 2014 att den kommande avgiftsperioden skulle vara ett år i SSM att analysera om finansierings- och kompletteringsbeloppen skulle ha behövt stället för normalt tre år. Som motiv anförde SSM att SKB:s underlag hade höjas. Att dessa belopp inte justerats utifrån en lägre avgiftsnivå kan enligt SSM metodmässiga brister med potentiellt stor påverkan på kärnavfallsavgifterna. ha medfört att statens ekonomiska säkerheter för finansierings- och Myndigheten föreslog en genomsnittlig kärnavfallsavgift på 4 öre/kWh för 2015. Säkerhetsbeloppen för finansierings- och kompletteringsbelopp beräknades av 139 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014a). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och SSM utifrån att de skulle kunna tas i anspråk först när respektive tillståndshavares kompletteringsbelopp för 2015 , dnr SSM2013-6255. 140 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-21. 141 Strålsäkerhetsmyndigheten (2014d) . Månadsrapport finansieringssystemet Kärnkraftens radioaktiva 133 Strålsäkerhetsmyndigheten (2011), Protokoll från sammanträde 2011-05-24 med SSM:s delegation restprodukter, november 2014. för finansieringsfrågor, s. 3 f. 142 Regeringen, beslut 2014-12-18, Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för 134 Regeringen, beslut 2011-12-22, Uppdrag att se över lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för 2015–2017, dnr M2014/2227/Ke . 143 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-14. hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , dnr. M2011/3227/Ke, s. 3; E-post från företrädare för Miljö- och energidepartementet 2017-06-22. 144 Regeringen, beslut 2014-12-18, Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för 135 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16. 2015–2017, dnr M2014/2227/Ke. 136 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-21. 145 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-14. 137 Strålsäkerhetsmyndigheten (2012). Underskott i finansieringssystemet , promemoria 2012-02-20. 146 Regeringen, beslut 2014-12-18, Kärnavfallsavgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för 138 E-post från företrädare för SSM 2017-08-21; Kärnavfallsfonden (2012) . Protokoll från styrelsemöte nr 2015–2017, dnr M2014/2227/Ke. 108, 2012-06-14, dnr KAF31-12. 147 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, s. 27 .

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kompletteringsbelopp varit för lågt beräknade i det nuvarande • En orsak till att finansierings- och kompletteringsbeloppen sannolikt har finansieringssystemet. 148 Till detta kommer att de ekonomiska säkerheterna inte varit för lågt beräknade är tidigare oklarheter om när de kan tas i anspråk för kunde tas i anspråk direkt utan först när den berörda tillståndshavarens andel av att täcka kostnader. Kärnavfallsfonden hade förbrukats. Dessa risker har enligt Riksrevisionens • När regeringen har beslutat om en lägre nivå på kärnavfallsavgiften än vad granskning inte rapporterats till riksdagen. SSM föreslagit, har det inte gjorts några beräkningar av om säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp hade behövt justeras utifrån de nya 3.8 Sammanfattande iakttagelser avvägningarna. Enligt SSM har detta medfört att statens ekonomiska säkerheter för finansierings- och kompletteringsbelopp kan ha varit för lågt • Internationellt finns det betydande problem med att skatta framtida beräknade i det nuvarande finansieringssystemet. Detta har inte rapporterats kostnader för avveckling av kärnkraftsreaktorer och omhändertagande av till riksdagen. kärnavfall. Det bidrar till att finansieringen av kärnkraftsavveckling • Riksgälden anser att en alternativ ansvarsmodell i finansieringssystemet fortfarande bygger på förhållandevis osäkra skattningar eftersom även skulle vara att moderbolagen tar över det finansiella ansvaret från dagens kostnader för exempelvis rivning och slutförvar av kärnavfall delvis är reaktorbolagen. Staten skulle då endast behöva följa upp den finansiella och okända. ekonomiska styrkan hos moderbolagen. Då skulle moderbolagens förmåga • Det finns stora osäkerheter även i de svenska kostnadsberäkningarna. Den och vilja att ta betalningsansvar i finansieringssystemet kunna säkerställas totalkostnad SKB beräknar har ökat vid varje ny treårsberäkning. utan att gå via reaktorbolagen. • Oberoende utvärderingar har visat att den beräknade osäkerheten (standardavvikelsen) i finansieringssystemet är relativt låg jämfört med andra stora och långsiktiga projekt. Det kan i så fall innebära en ytterligare risk för staten. • SSM och SKB gör olika bedömningar av storleken på framtida kostnader. Det gäller exempelvis de så kallade externa ekonomiska faktorerna (EEF) och de fasta förutsättningarna. Kostnadsberäkningarna skiljer sig åt med miljardbelopp. • Riksgälden har föreslagit att analyserna utökas med analyser av andra risker utanför finansieringssystemet vilka indirekt påverkar kärnkraftsindustrin för att uppskatta statens risk i systemet. Exempel på en sådan analys kan vara hur satsningar inom förnybar energi påverkar energisystemet, vilket i förlängningen kan leda till förtida nedläggning av kärnkraftverk. I ett sådant scenario blir finansieringsbeloppet centralt, vilket understryker vikten av att säkerheterna i systemet verkligen är säkra och att de är beräknade till rätt nivå. • Det utökade placeringsmandatet för Kärnavfallsfonden medför att nivåerna på kompletteringsbeloppet och de ställda säkerheterna blir extra viktiga. Kompletteringsbeloppet kommer att fungera som en riskbuffert när Kärnavfallsfondens risk ökar. • Det finns indikationer på att finansieringssystemet under ett antal år har haft betydande underskott i förhållande till förväntade framtida kostnader.

148 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16.

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kompletteringsbelopp varit för lågt beräknade i det nuvarande • En orsak till att finansierings- och kompletteringsbeloppen sannolikt har finansieringssystemet. 148 Till detta kommer att de ekonomiska säkerheterna inte varit för lågt beräknade är tidigare oklarheter om när de kan tas i anspråk för kunde tas i anspråk direkt utan först när den berörda tillståndshavarens andel av att täcka kostnader. Kärnavfallsfonden hade förbrukats. Dessa risker har enligt Riksrevisionens • När regeringen har beslutat om en lägre nivå på kärnavfallsavgiften än vad granskning inte rapporterats till riksdagen. SSM föreslagit, har det inte gjorts några beräkningar av om säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp hade behövt justeras utifrån de nya 3.8 Sammanfattande iakttagelser avvägningarna. Enligt SSM har detta medfört att statens ekonomiska säkerheter för finansierings- och kompletteringsbelopp kan ha varit för lågt • Internationellt finns det betydande problem med att skatta framtida beräknade i det nuvarande finansieringssystemet. Detta har inte rapporterats kostnader för avveckling av kärnkraftsreaktorer och omhändertagande av till riksdagen. kärnavfall. Det bidrar till att finansieringen av kärnkraftsavveckling • Riksgälden anser att en alternativ ansvarsmodell i finansieringssystemet fortfarande bygger på förhållandevis osäkra skattningar eftersom även skulle vara att moderbolagen tar över det finansiella ansvaret från dagens kostnader för exempelvis rivning och slutförvar av kärnavfall delvis är reaktorbolagen. Staten skulle då endast behöva följa upp den finansiella och okända. ekonomiska styrkan hos moderbolagen. Då skulle moderbolagens förmåga • Det finns stora osäkerheter även i de svenska kostnadsberäkningarna. Den och vilja att ta betalningsansvar i finansieringssystemet kunna säkerställas totalkostnad SKB beräknar har ökat vid varje ny treårsberäkning. utan att gå via reaktorbolagen. • Oberoende utvärderingar har visat att den beräknade osäkerheten (standardavvikelsen) i finansieringssystemet är relativt låg jämfört med andra stora och långsiktiga projekt. Det kan i så fall innebära en ytterligare risk för staten. • SSM och SKB gör olika bedömningar av storleken på framtida kostnader. Det gäller exempelvis de så kallade externa ekonomiska faktorerna (EEF) och de fasta förutsättningarna. Kostnadsberäkningarna skiljer sig åt med miljardbelopp. • Riksgälden har föreslagit att analyserna utökas med analyser av andra risker utanför finansieringssystemet vilka indirekt påverkar kärnkraftsindustrin för att uppskatta statens risk i systemet. Exempel på en sådan analys kan vara hur satsningar inom förnybar energi påverkar energisystemet, vilket i förlängningen kan leda till förtida nedläggning av kärnkraftverk. I ett sådant scenario blir finansieringsbeloppet centralt, vilket understryker vikten av att säkerheterna i systemet verkligen är säkra och att de är beräknade till rätt nivå. • Det utökade placeringsmandatet för Kärnavfallsfonden medför att nivåerna på kompletteringsbeloppet och de ställda säkerheterna blir extra viktiga. Kompletteringsbeloppet kommer att fungera som en riskbuffert när Kärnavfallsfondens risk ökar. • Det finns indikationer på att finansieringssystemet under ett antal år har haft betydande underskott i förhållande till förväntade framtida kostnader.

148 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16.

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Rapportering om risker i finansierings- Myndigheten anser dock att det behövs en analys av vilka delar som skulle kunna ingå i en samlad riskanalys. 150 systemet Även företrädare för Kärnavfallsfonden beskriver det som svårt att spegla statens

samlade risk eftersom det kräver antaganden om olika parametrars utveckling långt fram i tiden. 151 I detta kapitel behandlas myndigheternas och regeringens redovisning och rapportering av finansieringssystemet, med fokus på ekonomiska risker. Företrädare för Miljö- och energidepartementet framhåller att regeringen i dag har tillräckliga underlag inför beslut om kärnavfallsavgifter och säkerheter. Samtidigt 4.1 Myndigheternas rapportering framför departementet att det alltid är bra med ytterligare information om hur finansieringssystemet fungerar. Det är möjligt enligt departementet att behovet av 4.1.1 Ingen samlad bild av riskerna i finansieringssystemet mer samlade analyser får ses över när de nya lagändringarna har trätt i kraft. 152 Myndigheternas rapportering ger ingen samlad bild av risken för att staten kan Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG) anser att informationen till tvingas betala för omhändertagande av kärnavfall. Enligt SSM saknas i dag samlad allmänheten om finansieringssystemet är mycket sparsam och att det är svårt för information om riskerna i systemet hos regeringen och andra aktörer. För att få en utomstående att få överblick över riskerna i systemet. 153 helhetsbild behövs det enligt myndigheten dels en samlad riskanalys för tillgångar och skulder, dels en bedömning av vilka kreditrisker som är förknippade med 4.1.2 Myndigheternas rapportering säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp. SSM har, där det varit Problem och risker i det nuvarande finansieringssystemet har berörts i olika möjligt, tagit på sig ett utökat ansvar utöver vad som framgår av myndighetens initiativ och återrapporteringar från myndigheterna. Myndigheterna har också instruktion eftersom ingen myndighet har ett helhetsansvar för rapportering och yttrat sig till regeringen i olika remissvar. redovisning av risker i finansieringssystemet. SSM har ökat sin samverkan med bland annat Riksgälden, men behovet av samlad analys och rapportering har inte Löpande uppföljning och rapportering lyfts fram så tydligt i denna samverkan. En bredare syn på risker i Kärnavfallsfondens årsredovisningar fokuserar på fondens verksamhet inom finansieringssystemet bör enligt SSM kunna åstadkommas genom en så kallad finansieringssystemet. Fonden ger också ut en årlig publikation med information ALM-analys (se avsnitt 3.2.2) för såväl kostnader som tillgångar i systemet. om fonden och finansieringssystemet. 154 SSM:s årsredovisningar innefattar en kortfattad beskrivning av myndighetens uppgifter i systemet samt innehåller ett Riksgälden framhåller att olika aktörer gör egna och delvis överlappande diagram över de återstående årliga referenskostnaderna i systemet och tabeller bedömningar. Det finns behov av mer övergripande bedömningar av riskerna i över beslut om utbetalningar från systemet. 155 systemet, med en bred sammanställning av intäkter, kostnader och olika risker. 149 Myndigheten anser att de huvudsakliga delarna i finansieringssystemet SSM tar sedan 2015 fram månadsrapporter som beskriver under- respektive ofrånkomligen hör ihop. ALM-analyser är enligt myndigheten ett steg i rätt överskott i finansieringssystemet utifrån ett balansräkningsperspektiv. riktning, men dessa analyser avser snarare industrins risk och speglar inte statens Rapporterna produceras främst för SSM:s interna bruk och levereras till vissa risk för att behöva täcka underskott i finansieringssystemet, den så kallade aktörer i systemet. De speglar dock inte statens risk i stort. 156 Månadsrapporterna residualrisken, på ett bra sätt. Utan en samlad bild av statens residualrisk i bygger på det underlag som ligger till grund för regeringens beslut om avgifter finansieringssystemet, är det svårt för regeringen och myndigheterna att bedöma och säkerheter. Det innebär bland annat att månadsrapporterna i grunden utgår hur olika förändringar påverkar denna risk, menar Riksgälden. En sådan från kostnadsunderlag från SKB. Rapporterna är inte justerade utifrån SSM:s förändring är till exempel att Kärnavfallsfonden har fått mandatet att placera i mer riskfyllda tillgångar. Riksgälden bedömer inte att de nya lagändringarna minskar 150 E-post från företrädare för Riksgälden, 2017-09-05. behovet av en samlad riskanalys för att få en helhetssyn på statens residualrisk. 151 Intervju med företrädare för Kärnavfallsfonden, 2017-03-22. 152 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. 153 Intervju med företrädare för Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG), 2017-03-28. 154 Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden 2016 , s. 26 f. 155 Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Strålsäkerhetsmyndighetens årsredovisning 2016 , s. 26 f. 149 Intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. 156 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14.

52 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 53

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Rapportering om risker i finansierings- Myndigheten anser dock att det behövs en analys av vilka delar som skulle kunna ingå i en samlad riskanalys. 150 systemet Även företrädare för Kärnavfallsfonden beskriver det som svårt att spegla statens

samlade risk eftersom det kräver antaganden om olika parametrars utveckling långt fram i tiden. 151 I detta kapitel behandlas myndigheternas och regeringens redovisning och rapportering av finansieringssystemet, med fokus på ekonomiska risker. Företrädare för Miljö- och energidepartementet framhåller att regeringen i dag har tillräckliga underlag inför beslut om kärnavfallsavgifter och säkerheter. Samtidigt 4.1 Myndigheternas rapportering framför departementet att det alltid är bra med ytterligare information om hur finansieringssystemet fungerar. Det är möjligt enligt departementet att behovet av 4.1.1 Ingen samlad bild av riskerna i finansieringssystemet mer samlade analyser får ses över när de nya lagändringarna har trätt i kraft. 152 Myndigheternas rapportering ger ingen samlad bild av risken för att staten kan Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG) anser att informationen till tvingas betala för omhändertagande av kärnavfall. Enligt SSM saknas i dag samlad allmänheten om finansieringssystemet är mycket sparsam och att det är svårt för information om riskerna i systemet hos regeringen och andra aktörer. För att få en utomstående att få överblick över riskerna i systemet. 153 helhetsbild behövs det enligt myndigheten dels en samlad riskanalys för tillgångar och skulder, dels en bedömning av vilka kreditrisker som är förknippade med 4.1.2 Myndigheternas rapportering säkerheterna för finansierings- och kompletteringsbelopp. SSM har, där det varit Problem och risker i det nuvarande finansieringssystemet har berörts i olika möjligt, tagit på sig ett utökat ansvar utöver vad som framgår av myndighetens initiativ och återrapporteringar från myndigheterna. Myndigheterna har också instruktion eftersom ingen myndighet har ett helhetsansvar för rapportering och yttrat sig till regeringen i olika remissvar. redovisning av risker i finansieringssystemet. SSM har ökat sin samverkan med bland annat Riksgälden, men behovet av samlad analys och rapportering har inte Löpande uppföljning och rapportering lyfts fram så tydligt i denna samverkan. En bredare syn på risker i Kärnavfallsfondens årsredovisningar fokuserar på fondens verksamhet inom finansieringssystemet bör enligt SSM kunna åstadkommas genom en så kallad finansieringssystemet. Fonden ger också ut en årlig publikation med information ALM-analys (se avsnitt 3.2.2) för såväl kostnader som tillgångar i systemet. om fonden och finansieringssystemet. 154 SSM:s årsredovisningar innefattar en kortfattad beskrivning av myndighetens uppgifter i systemet samt innehåller ett Riksgälden framhåller att olika aktörer gör egna och delvis överlappande diagram över de återstående årliga referenskostnaderna i systemet och tabeller bedömningar. Det finns behov av mer övergripande bedömningar av riskerna i över beslut om utbetalningar från systemet. 155 systemet, med en bred sammanställning av intäkter, kostnader och olika risker. 149 Myndigheten anser att de huvudsakliga delarna i finansieringssystemet SSM tar sedan 2015 fram månadsrapporter som beskriver under- respektive ofrånkomligen hör ihop. ALM-analyser är enligt myndigheten ett steg i rätt överskott i finansieringssystemet utifrån ett balansräkningsperspektiv. riktning, men dessa analyser avser snarare industrins risk och speglar inte statens Rapporterna produceras främst för SSM:s interna bruk och levereras till vissa risk för att behöva täcka underskott i finansieringssystemet, den så kallade aktörer i systemet. De speglar dock inte statens risk i stort. 156 Månadsrapporterna residualrisken, på ett bra sätt. Utan en samlad bild av statens residualrisk i bygger på det underlag som ligger till grund för regeringens beslut om avgifter finansieringssystemet, är det svårt för regeringen och myndigheterna att bedöma och säkerheter. Det innebär bland annat att månadsrapporterna i grunden utgår hur olika förändringar påverkar denna risk, menar Riksgälden. En sådan från kostnadsunderlag från SKB. Rapporterna är inte justerade utifrån SSM:s förändring är till exempel att Kärnavfallsfonden har fått mandatet att placera i mer riskfyllda tillgångar. Riksgälden bedömer inte att de nya lagändringarna minskar 150 E-post från företrädare för Riksgälden, 2017-09-05. behovet av en samlad riskanalys för att få en helhetssyn på statens residualrisk. 151 Intervju med företrädare för Kärnavfallsfonden, 2017-03-22. 152 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. 153 Intervju med företrädare för Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG), 2017-03-28. 154 Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden 2016 , s. 26 f. 155 Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Strålsäkerhetsmyndighetens årsredovisning 2016 , s. 26 f. 149 Intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. 156 Intervju med företrädare för SSM, 2017-03-14.

52 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 53

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

uppfattning om att SKB:s kostnadsunderlag är underskattade. 157 På grund av 2016 redogör Kärnavfallsrådet för olika risker och problem inom

SSM:s arbete med att granska SKB:s kostnadsberäkningar inför avgiftsperioden finansieringssystemet. 164 2018–2020 har månadsrapporteringen ett tillfälligt uppehåll. Den senaste Fördjupad uppföljning och rapportering månadsrapporten avser systemets ekonomiska ställning den 28 februari 2017. I 158 Riksgälden lämnade 2010 en skrivelse till Miljödepartementet om svårigheter att rapporten anger SSM att finansieringssystemet då hade ett underskott på cirka 13 fastställa statens ekonomiska risk enbart med hänsyn till kreditrisker i de miljarder kronor utifrån regeringens beslut om kärnavfallsavgifter och säkerheter ekonomiska säkerheter som tillståndshavarna ska ställa för finansierings- och för perioden 2015–2017. 159 kompletteringsbelopp. 165 Riksgälden följer löpande upp styrkan i de ekonomiska säkerheter som I slutet av 2011 gav regeringen SSM i uppdrag att i samråd med Riksgälden se tillståndshavarna ställer för finansierings- och kompletteringsbelopp. över finansieringsförordningen 166 i fråga om bland annat beräkning av Uppföljningen görs som en del av de uppföljningsmöten som myndigheten har kärnavfallsavgifter och behov av ytterligare riskavsättningar. Regeringen gav för portföljer av garantier och utlåning med kreditrisk. Vid mötena görs en snabb därefter under 2011 SSM i uppdrag att i samverkan med Kärnavfallsfonden och genomlysning av de olika säkerheterna och eventuella riskförändringar diskuteras. Riksgälden se över finanseringslagen och förordningen i tillämpliga delar. Vid behov rapporterar Riksgälden ökade risker till regeringen, men dessa risker Myndigheterna skulle analysera effekterna av en breddning av Kärnavfallsfondens har hittills inte avsett säkerheterna i finansieringssystemet för kärnavfall. Den placeringsreglemente och frågor rörande de ekonomiska säkerheter som aktuella utvecklingen inom kärnkraftsindustrin kan enligt myndigheten dock tillståndshavarna ska ställa för finansierings- och kompletteringsbelopp. medföra att sådan rapportering kommer att göras framöver. Med anledning av 160 Myndigheterna återrapporterade uppdragen i en gemensam rapport i juni 2013. 167 en omstrukturering som E.ON-koncernen aviserat gav regeringen 2015

Riksgälden i uppdrag att analysera och rapportera eventuella negativa Efter att Energiöverenskommelsen slutits mellan fem riksdagspartier i juni 2016

konsekvenser för de säkerheter som ställts inom koncernen. 161 Riksgälden gav regeringen SSM i uppdrag att utreda behovet av att ändra antagandena om återrapporterade i juni 2017 att E.ON Sverige AB hade försämrad kreditvärdighet drifttid för reaktorerna vid beräkningen av kärnavfallsavgifter. Uppdraget skulle

jämfört med myndighetens yttrande från 2015 om reaktorbolagens föreslagna genomföras utifrån de förändrade förutsättningarna, bland annat branschens

ekonomiska säkerheter. 162 E.ON Sverige AB hade ställt så kallad lönsamhet. 168 SSM:s återrapportering innefattade bland annat några indikativa

moderbolagsborgen. beräkningar av hur kärnavfallsavgiften skulle påverkas av en förändrad drifttid. 169

Myndigheten gjorde dock inte någon djupare analys på grund av tidsbrist. 170 Kärnavfallsrådet lämnar årligen en bedömning av kunskapsläget på

kärnavfallsområdet i en SOU-rapport. Rådet yttrar sig till regeringen över de forsknings- och utvecklingsprogram som utgör en grund i beräkningen av de 4.2 Regeringens rapportering

framtida kostnaderna inom finansieringssystemet. Vidare yttrar sig I detta avsnitt behandlas regeringens rapportering till riksdagen om kostnader, Kärnavfallsrådet till regeringen över SSM:s förslag till kärnavfallsavgift och skulder, intäkter, tillgångar samt ekonomiska risker för staten i det nuvarande ekonomiska säkerheter. I anslutning till publicering presenterar rådet den årliga finansieringssystemet. kunskapslägesrapporten för miljöministern och anordnar seminarier. Vid några tillfällen har rapporten även presenterats för bland annat riksdagens

försvarsutskott. 163 De områden som tas upp varierar mellan olika år; för 2015 och

164 SOU 2015:11. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet , Kunskapsläget på 157 kärnavfallsområdet 2015, Kärnavfallsrådet, s. 113 f. ; SOU 2016:16, Risker, osäkerhet och E-post från företrädare för SSM, 2017-08-21. framtidsutmaningar ; Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2016, Kärnavfallsrådet, s. 31 f. 158 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-14. 165 Prop. 2016/17:199, Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen. s. 18. 159 Strålsäkerhetsmyndigheten (2017), Månadsrapport finansieringssystemet Kärnkraftens radioaktiva 166 Förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk restprodukter februari 2017. verksamhet. 160 Intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. 167 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen. s. 18. 161 Regeringen, beslut 2015-07-02, Säkerheter för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle 168 Regeringen, beslut 2016-09-01, Uppdrag om antagen driftstid vid beräkning av kärnavfallsavgifter , dnr m.m., dnr M2015/2375/Ke. M2016/02091/Ke. 162 E-post från företrädare för Riksgälden, 2017-09-05. 169 Strålsäkerhetsmyndigheten (2016), Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter , rapport 163 Skriftligt underlag inför intervju 2017-03-15 med företrädare för Kärnavfallsrådet. 2016-10-14, dnr SSM2016-4019, s. 26. 170 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16; e-post med företrädare för SSM, 2017-10-31.

54 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 55

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

uppfattning om att SKB:s kostnadsunderlag är underskattade. 157 På grund av 2016 redogör Kärnavfallsrådet för olika risker och problem inom

SSM:s arbete med att granska SKB:s kostnadsberäkningar inför avgiftsperioden finansieringssystemet. 164 2018–2020 har månadsrapporteringen ett tillfälligt uppehåll. Den senaste Fördjupad uppföljning och rapportering månadsrapporten avser systemets ekonomiska ställning den 28 februari 2017. I 158 Riksgälden lämnade 2010 en skrivelse till Miljödepartementet om svårigheter att rapporten anger SSM att finansieringssystemet då hade ett underskott på cirka 13 fastställa statens ekonomiska risk enbart med hänsyn till kreditrisker i de miljarder kronor utifrån regeringens beslut om kärnavfallsavgifter och säkerheter ekonomiska säkerheter som tillståndshavarna ska ställa för finansierings- och för perioden 2015–2017. 159 kompletteringsbelopp. 165 Riksgälden följer löpande upp styrkan i de ekonomiska säkerheter som I slutet av 2011 gav regeringen SSM i uppdrag att i samråd med Riksgälden se tillståndshavarna ställer för finansierings- och kompletteringsbelopp. över finansieringsförordningen 166 i fråga om bland annat beräkning av Uppföljningen görs som en del av de uppföljningsmöten som myndigheten har kärnavfallsavgifter och behov av ytterligare riskavsättningar. Regeringen gav för portföljer av garantier och utlåning med kreditrisk. Vid mötena görs en snabb därefter under 2011 SSM i uppdrag att i samverkan med Kärnavfallsfonden och genomlysning av de olika säkerheterna och eventuella riskförändringar diskuteras. Riksgälden se över finanseringslagen och förordningen i tillämpliga delar. Vid behov rapporterar Riksgälden ökade risker till regeringen, men dessa risker Myndigheterna skulle analysera effekterna av en breddning av Kärnavfallsfondens har hittills inte avsett säkerheterna i finansieringssystemet för kärnavfall. Den placeringsreglemente och frågor rörande de ekonomiska säkerheter som aktuella utvecklingen inom kärnkraftsindustrin kan enligt myndigheten dock tillståndshavarna ska ställa för finansierings- och kompletteringsbelopp. medföra att sådan rapportering kommer att göras framöver. Med anledning av 160 Myndigheterna återrapporterade uppdragen i en gemensam rapport i juni 2013. 167 en omstrukturering som E.ON-koncernen aviserat gav regeringen 2015

Riksgälden i uppdrag att analysera och rapportera eventuella negativa Efter att Energiöverenskommelsen slutits mellan fem riksdagspartier i juni 2016

konsekvenser för de säkerheter som ställts inom koncernen. 161 Riksgälden gav regeringen SSM i uppdrag att utreda behovet av att ändra antagandena om återrapporterade i juni 2017 att E.ON Sverige AB hade försämrad kreditvärdighet drifttid för reaktorerna vid beräkningen av kärnavfallsavgifter. Uppdraget skulle

jämfört med myndighetens yttrande från 2015 om reaktorbolagens föreslagna genomföras utifrån de förändrade förutsättningarna, bland annat branschens

ekonomiska säkerheter. 162 E.ON Sverige AB hade ställt så kallad lönsamhet. 168 SSM:s återrapportering innefattade bland annat några indikativa

moderbolagsborgen. beräkningar av hur kärnavfallsavgiften skulle påverkas av en förändrad drifttid. 169

Myndigheten gjorde dock inte någon djupare analys på grund av tidsbrist. 170 Kärnavfallsrådet lämnar årligen en bedömning av kunskapsläget på

kärnavfallsområdet i en SOU-rapport. Rådet yttrar sig till regeringen över de forsknings- och utvecklingsprogram som utgör en grund i beräkningen av de 4.2 Regeringens rapportering

framtida kostnaderna inom finansieringssystemet. Vidare yttrar sig I detta avsnitt behandlas regeringens rapportering till riksdagen om kostnader, Kärnavfallsrådet till regeringen över SSM:s förslag till kärnavfallsavgift och skulder, intäkter, tillgångar samt ekonomiska risker för staten i det nuvarande ekonomiska säkerheter. I anslutning till publicering presenterar rådet den årliga finansieringssystemet. kunskapslägesrapporten för miljöministern och anordnar seminarier. Vid några tillfällen har rapporten även presenterats för bland annat riksdagens

försvarsutskott. 163 De områden som tas upp varierar mellan olika år; för 2015 och

164 SOU 2015:11. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet , Kunskapsläget på 157 kärnavfallsområdet 2015, Kärnavfallsrådet, s. 113 f. ; SOU 2016:16, Risker, osäkerhet och E-post från företrädare för SSM, 2017-08-21. framtidsutmaningar ; Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2016, Kärnavfallsrådet, s. 31 f. 158 E-post från företrädare för SSM, 2017-08-14. 165 Prop. 2016/17:199, Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen. s. 18. 159 Strålsäkerhetsmyndigheten (2017), Månadsrapport finansieringssystemet Kärnkraftens radioaktiva 166 Förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk restprodukter februari 2017. verksamhet. 160 Intervju med företrädare för Riksgälden, 2017-03-16. 167 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen. s. 18. 161 Regeringen, beslut 2015-07-02, Säkerheter för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle 168 Regeringen, beslut 2016-09-01, Uppdrag om antagen driftstid vid beräkning av kärnavfallsavgifter , dnr m.m., dnr M2015/2375/Ke. M2016/02091/Ke. 162 E-post från företrädare för Riksgälden, 2017-09-05. 169 Strålsäkerhetsmyndigheten (2016), Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter , rapport 163 Skriftligt underlag inför intervju 2017-03-15 med företrädare för Kärnavfallsrådet. 2016-10-14, dnr SSM2016-4019, s. 26. 170 Intervju med företrädare för SSM, 2017-06-16; e-post med företrädare för SSM, 2017-10-31.

54 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 55

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.2.1 Årsredovisning för staten värdet har ökat också under året. Det är en försiktigare beskrivning jämfört med tidigare. Regeringen berör inte den finansiella ställningen för finansieringssystemet som helhet eller statens finansiella risk med anledning av sistahandsansvaret för Kärnavfallsfonden redovisas tillsammans med bland annat Stabilitetsfonden och hanteringen av kärnavfallet i Årsredovisning för staten (ÅRS). ÅRS lämnas årligen Insättningsgarantifonden under posten fonder i ÅRS. 176 Posten är ett speciellt till riksdagen som en skrivelse. Vad som ska presenteras i ÅRS styrs av begrepp som används inom redovisningen och utgör inte en skuld i vanlig budgetlagen (2011:203). Lagen ger regeringen möjlighet att till stor del bestämma bemärkelse. Belopp som tas upp under denna post behöver inte motsvaras av ett innehåll och form för vad som redovisas. Riksrevisionen konstaterade 2015 att förväntat åtagande som är kopplat till någon av fonderna under posten. 177 ÅRS inte innehåller någon sammanställning eller analys av vilka risker som är förknippade med statens samlade tillgångar men att det finns enstaka referenser 4.2.2 Budgetpropositioner till risker på lägre nivå. Regeringen redovisar också en riskanalys avseende statliga Statens risker i finansieringssystemet berörs inte närmare i garantier och utlåning. Riksrevisionen har tidigare påpekat att den analysen har budgetpropositionerna. En återkommande del i regeringens redovisning i haft ett utvecklingsbehov men att den tydligt hade förbättrats åren närmast före budgetpropositionerna för 2008 − 2017 är en ko rtfattad beskrivning av 2015. För övriga delar av balansräkningen fanns ingen samlad riskanalys. 171 finansieringssystemet samt inbetalningar till och utbetalningar från Regeringen anser att rapporteringen i ÅRS i normalfallet ska bygga på Kärnavfallsfonden under året före respektive budgetpropositions överlämnade. Ett myndigheternas konsoliderade årsredovisningar, vilket enligt regeringen innebär inslag i budgetpropositionerna 2010 − 2012 är också att regeringen framhåller att att det är myndigheterna som ska redovisa statens ekonomiska händelser. 172 I kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion under förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och överskådlig tid. Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd finns det regler för när Regeringen anger i budgetpropositionen för 2013 att den beslutat om höjda avsättningar och ansvarsförbindelser ska redovisas av myndigheterna. En kärnavfallsavgifter för perioden 2012–2014 och att den gett SSM i uppdrag att, i förpliktelse ska redovisas som en avsättning i balansräkningen när vissa kriterier samråd med Riksgälden och Kärnavfallsfonden, göra en översyn av är uppfyllda, bland annat att det kan komma att krävas utbetalningar från finansieringslagen och finansieringsförordningen. Regeringen redovisade inte statsbudgeten. Det ska även vara möjligt att göra en tillförlitlig uppskattning av skälen till uppdragen. 178 Vidare tog regeringen upp, i likhet med i beloppet. 173 budgetpropositionen för 2012, att elpriset hade påverkats av kärnkraftverkens Regeringens rapportering i ÅRS för 2008 174 till och med 2016 175 av frågor som begränsade tillgänglighet. 179 anknyter till finansieringssystemet utgörs främst av beskrivningar om I budgetpropositionen för 2015 betonade regeringen att kärnkraften ska bära en Kärnavfallsfondens ansvar, om in- och utbetalningar till fonden och om dess större andel av sina samhällsekonomiska kostnader. Regeringen aviserade att den värdeförändring under respektive föregående år. Regeringen beskriver också bland annat avser att höja kärnavfallsavgiften. 180 Regeringen gav dock inte någon närmare vad intäkterna till fonden består av, i form av kärnavfallsavgifter och beskrivning av de ekonomiska riskerna i finansieringssystemet. finansiella intäkter (räntor och realisationsvinster). Dessutom beskrivs fondens finansiella kostnader i form av realisationsförluster vid avyttring av tillgångar. I budgetpropositionen för 2016 angav regeringen att principen om att Regeringen framhåller i ÅRS 2008–2014 att fondens värde har ökat kraftigt under kärnkraftsindustrin ska bära fulla kostnader för sin verksamhet är central. ett antal år. Även i ÅRS för 2015 och 2016 ges den beskrivningen, med tillägget att Regeringen hänvisade till beslutet om höjd kärnavfallsavgift för perioden 2015– 2017. Regeringen angav också att styrkan i de ekonomiska säkerheterna kan påverkas av förändrade ägarförhållanden och att Riksgälden har i uppdrag att

171 Riksrevisionen (2015). Statens finansiella tillgångar – något att räkna med?, granskningsrapport RiR 2015:16. s. 36. 172 176 Den senaste redovisningen gjordes i skr. 2016/17:101 not 42. Skr. 2016/17:111. Regeringens skrivelse om Riksrevisionens rapport om statens förorenade områden, s. 11. 177 Riksrevisionen (2015), Statens finansiella tillgångar – något att räkna med?, granskningsrapport RiR 173 Ibid. 2015:16, s. 48. 174 Skr. 2008/09:101. Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2008 . Denna var den första ÅRS då 178 Prop. 2012/13:1. Budgetpropositionen för 2013 , UO 6 avsnitt 5.3.2. Kärnavfallsfondens innehav utifrån det nuvarande finansieringssystemet redovisades. 179 Prop. 2012/13:1. UO 21 s. 26. 175 Skr. 2016/17:101. Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2016 . 180 Prop. 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015, UO 21 avsnitt 2.6.

56 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 57

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.2.1 Årsredovisning för staten värdet har ökat också under året. Det är en försiktigare beskrivning jämfört med tidigare. Regeringen berör inte den finansiella ställningen för finansieringssystemet som helhet eller statens finansiella risk med anledning av sistahandsansvaret för Kärnavfallsfonden redovisas tillsammans med bland annat Stabilitetsfonden och hanteringen av kärnavfallet i Årsredovisning för staten (ÅRS). ÅRS lämnas årligen Insättningsgarantifonden under posten fonder i ÅRS. 176 Posten är ett speciellt till riksdagen som en skrivelse. Vad som ska presenteras i ÅRS styrs av begrepp som används inom redovisningen och utgör inte en skuld i vanlig budgetlagen (2011:203). Lagen ger regeringen möjlighet att till stor del bestämma bemärkelse. Belopp som tas upp under denna post behöver inte motsvaras av ett innehåll och form för vad som redovisas. Riksrevisionen konstaterade 2015 att förväntat åtagande som är kopplat till någon av fonderna under posten. 177 ÅRS inte innehåller någon sammanställning eller analys av vilka risker som är förknippade med statens samlade tillgångar men att det finns enstaka referenser 4.2.2 Budgetpropositioner till risker på lägre nivå. Regeringen redovisar också en riskanalys avseende statliga Statens risker i finansieringssystemet berörs inte närmare i garantier och utlåning. Riksrevisionen har tidigare påpekat att den analysen har budgetpropositionerna. En återkommande del i regeringens redovisning i haft ett utvecklingsbehov men att den tydligt hade förbättrats åren närmast före budgetpropositionerna för 2008 − 2017 är en ko rtfattad beskrivning av 2015. För övriga delar av balansräkningen fanns ingen samlad riskanalys. 171 finansieringssystemet samt inbetalningar till och utbetalningar från Regeringen anser att rapporteringen i ÅRS i normalfallet ska bygga på Kärnavfallsfonden under året före respektive budgetpropositions överlämnade. Ett myndigheternas konsoliderade årsredovisningar, vilket enligt regeringen innebär inslag i budgetpropositionerna 2010 − 2012 är också att regeringen framhåller att att det är myndigheterna som ska redovisa statens ekonomiska händelser. 172 I kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion under förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och överskådlig tid. Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd finns det regler för när Regeringen anger i budgetpropositionen för 2013 att den beslutat om höjda avsättningar och ansvarsförbindelser ska redovisas av myndigheterna. En kärnavfallsavgifter för perioden 2012–2014 och att den gett SSM i uppdrag att, i förpliktelse ska redovisas som en avsättning i balansräkningen när vissa kriterier samråd med Riksgälden och Kärnavfallsfonden, göra en översyn av är uppfyllda, bland annat att det kan komma att krävas utbetalningar från finansieringslagen och finansieringsförordningen. Regeringen redovisade inte statsbudgeten. Det ska även vara möjligt att göra en tillförlitlig uppskattning av skälen till uppdragen. 178 Vidare tog regeringen upp, i likhet med i beloppet. 173 budgetpropositionen för 2012, att elpriset hade påverkats av kärnkraftverkens Regeringens rapportering i ÅRS för 2008 174 till och med 2016 175 av frågor som begränsade tillgänglighet. 179 anknyter till finansieringssystemet utgörs främst av beskrivningar om I budgetpropositionen för 2015 betonade regeringen att kärnkraften ska bära en Kärnavfallsfondens ansvar, om in- och utbetalningar till fonden och om dess större andel av sina samhällsekonomiska kostnader. Regeringen aviserade att den värdeförändring under respektive föregående år. Regeringen beskriver också bland annat avser att höja kärnavfallsavgiften. 180 Regeringen gav dock inte någon närmare vad intäkterna till fonden består av, i form av kärnavfallsavgifter och beskrivning av de ekonomiska riskerna i finansieringssystemet. finansiella intäkter (räntor och realisationsvinster). Dessutom beskrivs fondens finansiella kostnader i form av realisationsförluster vid avyttring av tillgångar. I budgetpropositionen för 2016 angav regeringen att principen om att Regeringen framhåller i ÅRS 2008–2014 att fondens värde har ökat kraftigt under kärnkraftsindustrin ska bära fulla kostnader för sin verksamhet är central. ett antal år. Även i ÅRS för 2015 och 2016 ges den beskrivningen, med tillägget att Regeringen hänvisade till beslutet om höjd kärnavfallsavgift för perioden 2015– 2017. Regeringen angav också att styrkan i de ekonomiska säkerheterna kan påverkas av förändrade ägarförhållanden och att Riksgälden har i uppdrag att

171 Riksrevisionen (2015). Statens finansiella tillgångar – något att räkna med?, granskningsrapport RiR 2015:16. s. 36. 172 176 Den senaste redovisningen gjordes i skr. 2016/17:101 not 42. Skr. 2016/17:111. Regeringens skrivelse om Riksrevisionens rapport om statens förorenade områden, s. 11. 177 Riksrevisionen (2015), Statens finansiella tillgångar – något att räkna med?, granskningsrapport RiR 173 Ibid. 2015:16, s. 48. 174 Skr. 2008/09:101. Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2008 . Denna var den första ÅRS då 178 Prop. 2012/13:1. Budgetpropositionen för 2013 , UO 6 avsnitt 5.3.2. Kärnavfallsfondens innehav utifrån det nuvarande finansieringssystemet redovisades. 179 Prop. 2012/13:1. UO 21 s. 26. 175 Skr. 2016/17:101. Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2016 . 180 Prop. 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015, UO 21 avsnitt 2.6.

56 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 57

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bevaka styrkan i de säkerheter som har ställts. Regeringen angav vidare att den för finansieringslagstiftningens reglering innebar enligt regeringen inte att principen närvarande ser över finansieringslagen och avser återkomma med en om att kärnkraftsindustrin ska stå för kostnaderna för avveckling kunde förväntas proposition. 181 Regeringen lämnade inte heller detta år någon närmare att förverkligas. beskrivning av risker i systemet. Regeringen bedömde att det fanns ett behov av riskvärderingar och riskavgifter I budgetpropositionen 2017 hänvisade regeringen till att ägarna till de svenska och att staten borde ges möjlighet att genomföra detta i de fall det är befogat. 185 I kärnkraftsreaktorerna har meddelat att fyra reaktorer kommer att stängas innan en bilaga till propositionen sammanfattades kommittébetänkandet 2020 och att avvecklingen sannolikt kommer att påverka kärnavfallsavgifterna. Betalningsansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125), som bland annat behandlar Framtida kostnader behöver då täckas upp av de reaktorer som fortsatt kommer statens sistahandsansvar och behovet av att utforma finansieringssystemet så att att vara i drift. Regeringen redovisade också de huvudsakliga delarna som berör statens risk minimeras. 186 Regeringen gjorde inte någon sammanhållen kärnkraften i energiöverenskommelsen från juni 2016. Vidare angav regeringen bedömning av riskerna i systemet eller vilka följder dessa skulle kunna få. att frågan om utökade placeringsmöjligheter för Kärnavfallsfonden bereds i I juni 2017 lämnade regeringen en proposition om ändringar i den nuvarande Regeringskansliet. 182 I likhet med tidigare års redovisningar i budgetpropositionen finansieringslagen där man indirekt redogjorde för problem och risker i beskriver regeringen inte närmare risker i finansieringssystemet. finansieringssystemet. Regeringen nämnde till exempel att Riksgälden 2010 I budgetpropositionen för 2018 redogör regeringen för förslagen som ges i lämnat in en skrivelse om svårigheter att fastställa statens ekonomiska risk enbart proposition 2016/17:199 och som finns beskrivna i avsnitt 2.1.2 i denna rapport. utifrån kreditrisken i ställda säkerheter. Regeringen tog också upp att SSM 2011 Regeringen anser att förändringarna i finansieringslagstiftningen bör leda till fått i uppdrag att i samråd med Riksgälden och Kärnavfallsfonden se över stabilare förutsättningar för fonden och kraftbolagen, men regeringen beskriver finansieringslagen och finansieringsförordningen. Bakgrunden till uppdragen var inte om eller hur förändringarna påverkar risker i finansieringssystemet. att myndigheterna hade uppmärksammat regeringen på ett antal oklarheter och problem med det nuvarande finansieringssystemet. Regeringens syfte med 4.2.3 Ekonomiska vårpropositioner uppdragen var framför allt att förtydliga principerna för beräkning av kärnavfallsavgifter och förvaltning av medlen i Kärnavfallsfonden, och att förändra Regeringen berör inte finansieringssystemet i de ekonomiska vårpropositionerna för 2008–2017, utöver att regeringen i vårpropositionen 2015 anger att bestämmelserna om säkerheternas användning i syfte att förbättra den finansiella säkerheten för staten. Propositionen innehåller ingen sammanhållen 187 kärnavfallsavgifterna höjs för att säkerställa att de medel som avsätts för bedömning av den ekonomiska risken för staten. slutförvaring av kärnbränsle är tillräckliga. 183 Från och med vårpropositionen 2012 redovisar regeringen att Kärnavfallsfonden inte påverkar statens budgetsaldo. 4.2.5 Regeringens syn på rapportering 4.2.4 Övriga propositioner Miljö- och energidepartementet anger att det har huvudansvaret för rapportering Inte heller i andra propositioner har regeringen redovisat någon samlad av intäkter, kostnader och risker i finansieringssystemet. Enligt departementet har bedömning av den ekonomiska risken för staten. riksdagen inte begärt någon ytterligare information om finansieringssystemet, utöver den som lämnas i budgetpropositionerna om Kärnavfallsfonden och dess Regeringen lämnade 2006 propositionen om det nuvarande finansieringssystemet tillgångar, utbetalningar och inbetalningar till fonden. Enligt departementet borde till riksdagen. 184 Regeringen föreslog en ny lag om finansiella åtgärder för riksdagens behov av information om finansieringssystemet inte förändras efter de hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Regeringen framhöll förändringar i finansieringssystemet som föreslagits 2017. 188 En av de bland annat behovet av att en ny och enhetlig finansieringslag behövde ha förändringar som regeringen föreslår i propositionen från juni 2017 är att karaktären av ramlag, eftersom den dåvarande finansieringslagstiftningens Kärnavfallsfondens placeringsreglemente ska förändras så att fonden (till viss del) detaljreglering begränsade regeringens och myndigheternas möjligheter att tillåts placera i mer riskfyllda tillgångar än i dag (se avsnitt 2.1.2). Företrädare för utveckla och förbättra kostnads- och riskbedömningarna. Den dåvarande

185 Prop. 2005/06:183 s. 26 f. 181 Prop. 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016, UO 21 avsnitt 2.6. 186 Ibid. s. 48 f. 182 187 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, s. 20 f. Se avsnitt 2.1.2. Prop. 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017, UO 6 s. 94 och UO 21 s. 53. 183 188 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. Prop. 2014/15:100, 2015 års ekonomiska vårproposition . avsnitt 3.5. 184 Prop. 2005/06:183. Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring.

58 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 59

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bevaka styrkan i de säkerheter som har ställts. Regeringen angav vidare att den för finansieringslagstiftningens reglering innebar enligt regeringen inte att principen närvarande ser över finansieringslagen och avser återkomma med en om att kärnkraftsindustrin ska stå för kostnaderna för avveckling kunde förväntas proposition. 181 Regeringen lämnade inte heller detta år någon närmare att förverkligas. beskrivning av risker i systemet. Regeringen bedömde att det fanns ett behov av riskvärderingar och riskavgifter I budgetpropositionen 2017 hänvisade regeringen till att ägarna till de svenska och att staten borde ges möjlighet att genomföra detta i de fall det är befogat. 185 I kärnkraftsreaktorerna har meddelat att fyra reaktorer kommer att stängas innan en bilaga till propositionen sammanfattades kommittébetänkandet 2020 och att avvecklingen sannolikt kommer att påverka kärnavfallsavgifterna. Betalningsansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125), som bland annat behandlar Framtida kostnader behöver då täckas upp av de reaktorer som fortsatt kommer statens sistahandsansvar och behovet av att utforma finansieringssystemet så att att vara i drift. Regeringen redovisade också de huvudsakliga delarna som berör statens risk minimeras. 186 Regeringen gjorde inte någon sammanhållen kärnkraften i energiöverenskommelsen från juni 2016. Vidare angav regeringen bedömning av riskerna i systemet eller vilka följder dessa skulle kunna få. att frågan om utökade placeringsmöjligheter för Kärnavfallsfonden bereds i I juni 2017 lämnade regeringen en proposition om ändringar i den nuvarande Regeringskansliet. 182 I likhet med tidigare års redovisningar i budgetpropositionen finansieringslagen där man indirekt redogjorde för problem och risker i beskriver regeringen inte närmare risker i finansieringssystemet. finansieringssystemet. Regeringen nämnde till exempel att Riksgälden 2010 I budgetpropositionen för 2018 redogör regeringen för förslagen som ges i lämnat in en skrivelse om svårigheter att fastställa statens ekonomiska risk enbart proposition 2016/17:199 och som finns beskrivna i avsnitt 2.1.2 i denna rapport. utifrån kreditrisken i ställda säkerheter. Regeringen tog också upp att SSM 2011 Regeringen anser att förändringarna i finansieringslagstiftningen bör leda till fått i uppdrag att i samråd med Riksgälden och Kärnavfallsfonden se över stabilare förutsättningar för fonden och kraftbolagen, men regeringen beskriver finansieringslagen och finansieringsförordningen. Bakgrunden till uppdragen var inte om eller hur förändringarna påverkar risker i finansieringssystemet. att myndigheterna hade uppmärksammat regeringen på ett antal oklarheter och problem med det nuvarande finansieringssystemet. Regeringens syfte med 4.2.3 Ekonomiska vårpropositioner uppdragen var framför allt att förtydliga principerna för beräkning av kärnavfallsavgifter och förvaltning av medlen i Kärnavfallsfonden, och att förändra Regeringen berör inte finansieringssystemet i de ekonomiska vårpropositionerna för 2008–2017, utöver att regeringen i vårpropositionen 2015 anger att bestämmelserna om säkerheternas användning i syfte att förbättra den finansiella säkerheten för staten. Propositionen innehåller ingen sammanhållen 187 kärnavfallsavgifterna höjs för att säkerställa att de medel som avsätts för bedömning av den ekonomiska risken för staten. slutförvaring av kärnbränsle är tillräckliga. 183 Från och med vårpropositionen 2012 redovisar regeringen att Kärnavfallsfonden inte påverkar statens budgetsaldo. 4.2.5 Regeringens syn på rapportering 4.2.4 Övriga propositioner Miljö- och energidepartementet anger att det har huvudansvaret för rapportering Inte heller i andra propositioner har regeringen redovisat någon samlad av intäkter, kostnader och risker i finansieringssystemet. Enligt departementet har bedömning av den ekonomiska risken för staten. riksdagen inte begärt någon ytterligare information om finansieringssystemet, utöver den som lämnas i budgetpropositionerna om Kärnavfallsfonden och dess Regeringen lämnade 2006 propositionen om det nuvarande finansieringssystemet tillgångar, utbetalningar och inbetalningar till fonden. Enligt departementet borde till riksdagen. 184 Regeringen föreslog en ny lag om finansiella åtgärder för riksdagens behov av information om finansieringssystemet inte förändras efter de hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Regeringen framhöll förändringar i finansieringssystemet som föreslagits 2017. 188 En av de bland annat behovet av att en ny och enhetlig finansieringslag behövde ha förändringar som regeringen föreslår i propositionen från juni 2017 är att karaktären av ramlag, eftersom den dåvarande finansieringslagstiftningens Kärnavfallsfondens placeringsreglemente ska förändras så att fonden (till viss del) detaljreglering begränsade regeringens och myndigheternas möjligheter att tillåts placera i mer riskfyllda tillgångar än i dag (se avsnitt 2.1.2). Företrädare för utveckla och förbättra kostnads- och riskbedömningarna. Den dåvarande

185 Prop. 2005/06:183 s. 26 f. 181 Prop. 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016, UO 21 avsnitt 2.6. 186 Ibid. s. 48 f. 182 187 Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, s. 20 f. Se avsnitt 2.1.2. Prop. 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017, UO 6 s. 94 och UO 21 s. 53. 183 188 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20. Prop. 2014/15:100, 2015 års ekonomiska vårproposition . avsnitt 3.5. 184 Prop. 2005/06:183. Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring.

58 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 59

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Kärnavfallsfonden har framfört att denna förändring ökar statens risk samtidigt Referenslista som den bedöms leda till en högre avkastning, vilken i sin tur kan minska risken för att fondens tillgångar inte kommer att räcka till för dess syfte. Den samlade påverkan på statens risk av ett förändrat placeringsreglemente behöver dock enligt

Litteratur

företrädare för fonden analyseras ytterligare. 189 Bergman, L. och U. Jakobsson (2012). Diskonteringsränta i Plankalkylen , Det är enligt departementet inte möjligt att redovisa regeringens bedömningar, överlämnad till SKB, 2012-11-16. vilka ligger till grund för besluten om avgiftsnivå, till exempel för 2012–2014 där Bergman, L. och U. Jakobsson (2014). Uppdaterad analys av valet av regeringen beslutade om en lägre nivå än vad SSM föreslagit, utöver vad som diskonteringsränta i finansieringssystemet , överlämnad till SKB, 2014-08-20. angetts i besluten. Regeringens beslut är resultatet av politiska avvägningar. I beslutet för 2012–2014 framhöll regeringen dock att storleken på Dahlqvist, M. (2014). Utlåtande till SSM , 2014-05-26. kärnavfallsavgifterna måste bestämmas med viss försiktighet eftersom systemet Europeiska kommissionen (2016). Commission staff working document, fortfarande var under utveckling. 190 Communication from the Commission Nuclear Illustrative Programme presented under Article 40 of the Euroatom Treaty for the opinion of the European Economic and Social 4.3 Sammanfattande iakttagelser Committee , SWD (2016) 102 final.

• Myndigheternas rapportering till regeringen ger ingen samlad bild av risken Flyvbjerg, B., M. Skamris Holm och S. Buhl (2002). ”Underestimating Costs in för att staten kan komma att behöva betala för framtida omhändertagande av Public Works Projects – Error or Lie?”, i Journal of the American Planning kärnavfall. Association, Vol. 68, nr. 3. • Regeringens rapportering till riksdagen om risker i finansieringssystemet är Flyvbjerg, B. och COWI (2004). Procedures for Dealing with Optimism Bias in knapphändig och uppmärksammar inte de samlade riskerna. Transport Planning , Guidance document. London: The British Department for Transport, Guidance Document, juni 2004. Flyvbjerg, B. (2006). “From Noble Prize to Project Management: Getting Risks Right”, Project Management Journal , vol. 37, nr. 3. Hassler, J. och P. Krusell (2015). Prognoser för framtida kostnader för att omhänderta kärnkraftens restprodukter , rapport beställd av Strålsäkerhetsmyndigheten, 28 maj 2015, Stockholms universitet. Konjunkturinstitutet (2014). Kommentarer till beräkningar av externa ekonomiska faktorer i SKB:s rapport Plan 2013 Underlag för kostnadsberäkningar, dnr 6.1-74- 14.2014-06-13. Kärnavfallsfonden (2012). Protokoll styrelsemöte nr 108, 2012-06-14, dnr KAF31-12. Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden 2016 . Miljödepartementet (2013). Myndighetsansvaret i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , promemoria 2013-06-25. Nuclear Energy Agency (2016). Financing the Decommissioning of Nuclear Facilities , NEA No. 7326, OECD. Riksgälden (2010). Förslag till förändringar i Förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , skrivelse dnr 2010/563. 189 Intervju med företrädare för Kärnavfallsfonden, 2017-03-30. 190 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20.

60 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 61

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Kärnavfallsfonden har framfört att denna förändring ökar statens risk samtidigt Referenslista som den bedöms leda till en högre avkastning, vilken i sin tur kan minska risken för att fondens tillgångar inte kommer att räcka till för dess syfte. Den samlade påverkan på statens risk av ett förändrat placeringsreglemente behöver dock enligt

Litteratur

företrädare för fonden analyseras ytterligare. 189 Bergman, L. och U. Jakobsson (2012). Diskonteringsränta i Plankalkylen , Det är enligt departementet inte möjligt att redovisa regeringens bedömningar, överlämnad till SKB, 2012-11-16. vilka ligger till grund för besluten om avgiftsnivå, till exempel för 2012–2014 där Bergman, L. och U. Jakobsson (2014). Uppdaterad analys av valet av regeringen beslutade om en lägre nivå än vad SSM föreslagit, utöver vad som diskonteringsränta i finansieringssystemet , överlämnad till SKB, 2014-08-20. angetts i besluten. Regeringens beslut är resultatet av politiska avvägningar. I beslutet för 2012–2014 framhöll regeringen dock att storleken på Dahlqvist, M. (2014). Utlåtande till SSM , 2014-05-26. kärnavfallsavgifterna måste bestämmas med viss försiktighet eftersom systemet Europeiska kommissionen (2016). Commission staff working document, fortfarande var under utveckling. 190 Communication from the Commission Nuclear Illustrative Programme presented under Article 40 of the Euroatom Treaty for the opinion of the European Economic and Social 4.3 Sammanfattande iakttagelser Committee , SWD (2016) 102 final.

• Myndigheternas rapportering till regeringen ger ingen samlad bild av risken Flyvbjerg, B., M. Skamris Holm och S. Buhl (2002). ”Underestimating Costs in för att staten kan komma att behöva betala för framtida omhändertagande av Public Works Projects – Error or Lie?”, i Journal of the American Planning kärnavfall. Association, Vol. 68, nr. 3. • Regeringens rapportering till riksdagen om risker i finansieringssystemet är Flyvbjerg, B. och COWI (2004). Procedures for Dealing with Optimism Bias in knapphändig och uppmärksammar inte de samlade riskerna. Transport Planning , Guidance document. London: The British Department for Transport, Guidance Document, juni 2004. Flyvbjerg, B. (2006). “From Noble Prize to Project Management: Getting Risks Right”, Project Management Journal , vol. 37, nr. 3. Hassler, J. och P. Krusell (2015). Prognoser för framtida kostnader för att omhänderta kärnkraftens restprodukter , rapport beställd av Strålsäkerhetsmyndigheten, 28 maj 2015, Stockholms universitet. Konjunkturinstitutet (2014). Kommentarer till beräkningar av externa ekonomiska faktorer i SKB:s rapport Plan 2013 Underlag för kostnadsberäkningar, dnr 6.1-74- 14.2014-06-13. Kärnavfallsfonden (2012). Protokoll styrelsemöte nr 108, 2012-06-14, dnr KAF31-12. Kärnavfallsfonden (2016). Fakta om Kärnavfallsfonden 2016 . Miljödepartementet (2013). Myndighetsansvaret i finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , promemoria 2013-06-25. Nuclear Energy Agency (2016). Financing the Decommissioning of Nuclear Facilities , NEA No. 7326, OECD. Riksgälden (2010). Förslag till förändringar i Förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , skrivelse dnr 2010/563. 189 Intervju med företrädare för Kärnavfallsfonden, 2017-03-30. 190 Intervju med företrädare för Miljö- och energidepartementet, 2017-06-20.

60 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 61

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , dnr restprodukter från kärnteknisk verksamhet . remissvar dnr 2013/316. SSM2013-6255. Riksgälden (2015). Yttrande avseende förslag till säkerheter i finansieringssystemet för Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Diskontering i finansieringssystemet för kärnavfall , dnr 2015/62. kärntekniska restprodukter – synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer Riksrevisionen (2010). Kostnadskontroll i stora väginvesteringar ? granskningsrapport till dessa, bilaga 3, dnr SSM2013-6255. RiR 2010:25. Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Månadsrapport finansieringssystemet Kärnkraftens radioaktiva restprodukter, november 2014. Riksrevisionen (2011). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar ?, granskningsrapport RiR 2011:6. Strålsäkerhetsmyndigheten (2016). SKB – Ansökan om medel ur kärnavfallsfonden för 2017 enligt finansieringslagen , dnr SSM2016-4979.Strålsäkerhetsmyndigheten Riksrevisionen (2015). Statens finansiella tillgångar – något att räkna med?, (2016). Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter, dnr SSM2016-4019. granskningsrapport RiR 2015:16. Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). SKB – Redovisning av användningen av medel ur Riksrevisionen (2017). Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn , kärnavfallsfonden 2016, dnr SSM2017-1068. granskningsrapport RiR 2017:17. SKB – Redovisning av användningen av medel ur kärnavfallsfonden 2016 SKB (2013). Plan 2013, Kostnader från och med år 2015 för kärnkraftens och radioaktiva restprodukter , Underlag för avgifter och säkerheter åren 2015–2017. Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Strålsäkerhetsmyndighetens årsredovisning 2016 , Svensk Kärnbränslehantering AB. dnr SSM2016-5427 . SKB (2016). Plan 2016, Kostnader från och med år 2018 för kärnkraftens radioaktiva Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och restprodukter – underlag för avgifter och säkerheter åren 2018–2020 , december 2016, kompletteringsbelopp för 2018–2020, dnr SSM2016-5513. Svensk Kärnbränslehantering AB. Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Månadsrapport finansieringssystemet SKB (2016). Plan 2016, Underlag för kostnadsberäkningar, Redovisning av Kärnkraftens radioaktiva restprodukter februari 2017 . kalkylförutsättningar, metodik för beräkning av kostnader och kostnadsresultat , Svensk Torp, O., O. J. Klakegg och K. Austeng (2017). Berekning av merkostnader för 2018– Kärnbränslehantering AB. 2074 för avveckling av de svenska kärnkraftverken och omhändertagande av Strålsäkerhetsmyndigheten (2011). Granskning av SKB:s rapport Plan 2010 restprodukter, Rapport NTNU, dnr SSM2016-5513-34. Kostnader från och med 2012 för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, dnr Vägverket (2009). Handledning Successiv kalkylering inkl. lathund och SSM2011-153-22. anläggningskostnader. Underlagsrapport till Förslag till Nationell plan för Strålsäkerhetsmyndigheten (2011). En samlad syn på finansieringssystemets tillgångs- transportsystemet, rapport 2009-08-12. och skuldsida, dnr SSM2011-153-37. Strålsäkerhetsmyndigheten (2011), Protokoll sammanträde 2011-05-24 med SSM:s Offentliga tryck

delegation för finansieringsfrågor. Dir. 2017:76 Översyn av lagen om kärnteknisk verksamhet Strålsäkerhetsmyndigheten (2012). Underskott i finansieringssystemet , promemoria Prop. 1995/96:220. Lag om statsbudgeten. 2012-02-20. Prop. 2005/06:183. Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring. bet. Strålsäkerhetsmyndigheten (2013). Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella 2005/06:MJU24. rskr. 2005/06:287. åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och förordningen Prop. 2009/10:172. Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte, bet. (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk 2009/10:NU26 , rskr. 2009/10:359. verksamhet, dnr. SSM2011-4690. Prop. 2012/13:1. Budgetpropositionen för 2013 . Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp för 2015 , dnr SSM2013-6255. Prop. 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015 . Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Yttrande avseende kärnavfallsavgifter samt Prop. 2014/15:100. 2015 års ekonomiska vårproposition . finansierings- och kompletteringsbelopp för 2015–2017 enligt lagen (2006:647) om Prop. 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016 .

62 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 63

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksgälden (2014). Förslag till förändringar i finansieringssystemet för hanteringen av finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet , dnr restprodukter från kärnteknisk verksamhet . remissvar dnr 2013/316. SSM2013-6255. Riksgälden (2015). Yttrande avseende förslag till säkerheter i finansieringssystemet för Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Diskontering i finansieringssystemet för kärnavfall , dnr 2015/62. kärntekniska restprodukter – synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer Riksrevisionen (2010). Kostnadskontroll i stora väginvesteringar ? granskningsrapport till dessa, bilaga 3, dnr SSM2013-6255. RiR 2010:25. Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Månadsrapport finansieringssystemet Kärnkraftens radioaktiva restprodukter, november 2014. Riksrevisionen (2011). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar ?, granskningsrapport RiR 2011:6. Strålsäkerhetsmyndigheten (2016). SKB – Ansökan om medel ur kärnavfallsfonden för 2017 enligt finansieringslagen , dnr SSM2016-4979.Strålsäkerhetsmyndigheten Riksrevisionen (2015). Statens finansiella tillgångar – något att räkna med?, (2016). Antagna driftstider vid beräkning av kärnavfallsavgifter, dnr SSM2016-4019. granskningsrapport RiR 2015:16. Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). SKB – Redovisning av användningen av medel ur Riksrevisionen (2017). Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn , kärnavfallsfonden 2016, dnr SSM2017-1068. granskningsrapport RiR 2017:17. SKB – Redovisning av användningen av medel ur kärnavfallsfonden 2016 SKB (2013). Plan 2013, Kostnader från och med år 2015 för kärnkraftens och radioaktiva restprodukter , Underlag för avgifter och säkerheter åren 2015–2017. Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Strålsäkerhetsmyndighetens årsredovisning 2016 , Svensk Kärnbränslehantering AB. dnr SSM2016-5427 . SKB (2016). Plan 2016, Kostnader från och med år 2018 för kärnkraftens radioaktiva Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och restprodukter – underlag för avgifter och säkerheter åren 2018–2020 , december 2016, kompletteringsbelopp för 2018–2020, dnr SSM2016-5513. Svensk Kärnbränslehantering AB. Strålsäkerhetsmyndigheten (2017). Månadsrapport finansieringssystemet SKB (2016). Plan 2016, Underlag för kostnadsberäkningar, Redovisning av Kärnkraftens radioaktiva restprodukter februari 2017 . kalkylförutsättningar, metodik för beräkning av kostnader och kostnadsresultat , Svensk Torp, O., O. J. Klakegg och K. Austeng (2017). Berekning av merkostnader för 2018– Kärnbränslehantering AB. 2074 för avveckling av de svenska kärnkraftverken och omhändertagande av Strålsäkerhetsmyndigheten (2011). Granskning av SKB:s rapport Plan 2010 restprodukter, Rapport NTNU, dnr SSM2016-5513-34. Kostnader från och med 2012 för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, dnr Vägverket (2009). Handledning Successiv kalkylering inkl. lathund och SSM2011-153-22. anläggningskostnader. Underlagsrapport till Förslag till Nationell plan för Strålsäkerhetsmyndigheten (2011). En samlad syn på finansieringssystemets tillgångs- transportsystemet, rapport 2009-08-12. och skuldsida, dnr SSM2011-153-37. Strålsäkerhetsmyndigheten (2011), Protokoll sammanträde 2011-05-24 med SSM:s Offentliga tryck

delegation för finansieringsfrågor. Dir. 2017:76 Översyn av lagen om kärnteknisk verksamhet Strålsäkerhetsmyndigheten (2012). Underskott i finansieringssystemet , promemoria Prop. 1995/96:220. Lag om statsbudgeten. 2012-02-20. Prop. 2005/06:183. Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring. bet. Strålsäkerhetsmyndigheten (2013). Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella 2005/06:MJU24. rskr. 2005/06:287. åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och förordningen Prop. 2009/10:172. Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte, bet. (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk 2009/10:NU26 , rskr. 2009/10:359. verksamhet, dnr. SSM2011-4690. Prop. 2012/13:1. Budgetpropositionen för 2013 . Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp för 2015 , dnr SSM2013-6255. Prop. 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015 . Strålsäkerhetsmyndigheten (2014). Yttrande avseende kärnavfallsavgifter samt Prop. 2014/15:100. 2015 års ekonomiska vårproposition . finansierings- och kompletteringsbelopp för 2015–2017 enligt lagen (2006:647) om Prop. 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016 .

62 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 63

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Prop. 2016/17:1. Budgetpropositionen för 2017 . Rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. och radioaktivt avfall. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett Regeringen (2017), beslut 2017-08-31, Uppdrag till Strålsäkerhetsmyndigheten att förbereda och genomföra överföring av uppgifter till Riksgäldskontoret , dnr gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar. M2017/02088/Ke. Sveriges internationella överenskommelser SÖ 1999:60. Konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt Regeringen (2017), beslut 2017-08-31, Uppdrag till Riksgäldskontoret att förbereda och genomföra inordnandet av uppgifter från Strålsäkerhetsmyndigheten , dnr avfall . M2017/02089/Ke. Skr. 2008/09:101. Årsredovisning för staten 2008. Skr. 2016/17:101. Årsredovisning för staten 2016. Skr. 2016/17:111. Riksrevisionens rapport om statens förorenade områden. SOU 2015:11. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet , Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015, Kärnavfallsrådet. SOU 2016:16. Risker, osäkerhet och framtidsutmaningar , Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2016, Kärnavfallsrådet. SOU 2017:8. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017, Kärnavfallsrådet.

Lagar och förordningar

Atomansvarighetslagen (1968:45). Budgetlagen (2011:203). Förordning (2007:1055) med instruktion för kärnavfallsfonden Förordning (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. Förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Lag (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Miljöprövningsförordningen (2013:251).

Internationella överenskommelser och bestämmelser

Rådets direktiv 2014/87/Euratom av den 8 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar.

64 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 65

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Prop. 2016/17:1. Budgetpropositionen för 2017 . Rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle Prop. 2016/17:199. Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen, bet. och radioaktivt avfall. 2017/18:FöU2, rskr. 2017/18:17. Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett Regeringen (2017), beslut 2017-08-31, Uppdrag till Strålsäkerhetsmyndigheten att förbereda och genomföra överföring av uppgifter till Riksgäldskontoret , dnr gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar. M2017/02088/Ke. Sveriges internationella överenskommelser SÖ 1999:60. Konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt Regeringen (2017), beslut 2017-08-31, Uppdrag till Riksgäldskontoret att förbereda och genomföra inordnandet av uppgifter från Strålsäkerhetsmyndigheten , dnr avfall . M2017/02089/Ke. Skr. 2008/09:101. Årsredovisning för staten 2008. Skr. 2016/17:101. Årsredovisning för staten 2016. Skr. 2016/17:111. Riksrevisionens rapport om statens förorenade områden. SOU 2015:11. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet , Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015, Kärnavfallsrådet. SOU 2016:16. Risker, osäkerhet och framtidsutmaningar , Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2016, Kärnavfallsrådet. SOU 2017:8. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017, Kärnavfallsrådet.

Lagar och förordningar

Atomansvarighetslagen (1968:45). Budgetlagen (2011:203). Förordning (2007:1055) med instruktion för kärnavfallsfonden Förordning (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. Förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Lag (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Miljöprövningsförordningen (2013:251).

Internationella överenskommelser och bestämmelser

Rådets direktiv 2014/87/Euratom av den 8 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar.

64 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 65

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G

Bilaga 1. Aktörer i finansieringssystemet

tillgångar skulder

Kärnavfallsfonden fondtillgång skuld Beslutar Marknadsvärderade Nuvärdet av framtida tillgångar i förväntade utbetalningar Kammarkollegiet Förvaltar kärnavfallsfonden

SSM avgiftstillgång Beräknar och Nuvärdet av framtida föreslår avgifter förväntade utbetalningar

Regeringen Beslutar

Industrin (SKB) SSM säkerheter Kostnads- Regeringen (staten) Beräknar och Ägare till Vattenfall AB beräkningar föreslår säkerheter

Forsmarks Riksgälden Kraftgrupp AB Vattenfall AB Prövar värdebeständighet Ringhals AB Fortum Oy Regeringen Beslutar OKG AB Sydkraft Nuclear AB Barsebäcks (UNIPER) kraft AB

SSM Granskar

Källa: Egen bearbetning av Strålsäkerhetsmyndighetens bild från presentationsmaterial till Riksrevisionen 2017-03-14.

66 R I K S R E V I S I O N E N

rygg 65 sidor

Bilaga 1

F I N A N S I E R I N G S S Y S T E M E T F Ö R K Ä R N A V F A L L S H A N T E R I N G finansieringssystemet för kärnavfallshantering en granskningsrapport från riksrevisionen

Bilaga 1. Aktörer i finansieringssystemet

Finansieringssystemet för omhändertagandet av kärnavfall och använt kärn-

tillgångar skulder bränsle omfattar stora belopp och spänner över lång tidshorisont. Utgångspunkten

Kärnavfallsfonden för finansieringssystem är att kärnkraftsindustrin – inte skattebetalarna – ska stå fondtillgång skuld Beslutar för kostnaderna. Riksrevisionen har granskat om bedömningen av risken för att Marknadsvärderade Nuvärdet av framtida tillgångar i förväntade utbetalningar Kammarkollegiet staten får stå för kostnaderna för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter Förvaltar kärnavfallsfonden är välgrundad och om den är samlat och transparent rapporterad.

Granskningen visar att det finns stora osäkerheter i och oenigheter om hur stora

de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Dess-

utom har finansieringssystemet sannolikt varit underfinansierat. Statens risk har

SSM avgiftstillgång heller inte bedömts och rapporterats på ett samlat sätt av myndigheterna eller Beräknar och Nuvärdet av framtida regeringen, vilket försvårar insyn i och beslut om finansieringssystemet. föreslår avgifter förväntade utbetalningar

Regeringen Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bland annat bör se till att de samlade Beslutar riskerna för staten kan bedömas genom att ge en myndighet ett helhetsansvar för

Industrin (SKB) analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Detta för att möjliggöra SSM säkerheter Kostnads- Regeringen (staten) Beräknar och Ägare till Vattenfall AB för regeringen att utveckla rapporteringen av finansieringssystemets risker till beräkningar föreslår säkerheter riksdagen.

Forsmarks Riksgälden Kraftgrupp AB Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgälden rekommenderas också att aktivt Vattenfall AB Prövar värdebeständighet Ringhals AB använda föreskriftsrätten och riskbegränsande villkor som de enligt finansierings- Fortum Oy Regeringen lagstiftningen har tillgång till. Det skulle öka transparensen i kostnadsberäkningarna Beslutar OKG AB och minska statens risk. Sydkraft Nuclear AB Barsebäcks (UNIPER) kraft AB SSM Finansieringssystemet för

Granskar Källa: Egen bearbetning av Strålsäkerhetsmyndighetens bild från presentationsmaterial till kärnavfallshantering

ISSN 1652-6597 Riksrevisionen 2017-03-14. ISBN 978-91-7086-461-2

Beställning: www.riksrevisionen.se rir 2017:31

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm

08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

66 R I K S R E V I S I O N E N

Miljö- och energidepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Eneroth Föredragande: statsrådet Skog

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om finansieringssystemet för kärnavfallshantering