Riksrevisionens rapport om omvandlingen av Kiruna och Malmberget

Regeringens skrivelse 2017/18:170

Riksrevisionens rapport om omvandlingen av Skr. Kiruna och Malmberget 2017/18:170

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 april 2018

Stefan Löfven

Mikael Damberg (Näringsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Omvandlingen av Kiruna och Malmberget – bristande underlag hos regeringen och LKAB (RiR 2017:34) samt vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. Med anledning av Riksrevisionens rekommendation avser regeringen att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering till riksdagen av ansvarsförhållanden och risker i den fortsatta samhällsomvandlingen av Kiruna och Malmberget.

1 Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har granskat om regeringens och Luossavaara- Kiirunavaara Aktiebolags (LKAB) planering av anläggningen av nya gruvnivåer beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i LKAB kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas. Granskningen har redovisats i rapporten Omvandlingen av Kiruna och Malmberget – bristande underlag hos regeringen och LKAB (RiR 2017:34), se bilagan . Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 20 december 2017.

2 Riksrevisionens rapport

Riksrevisionens granskning utgår från följande fyra frågeställningar.

• Säkerställde LKAB:s styrelse ett ändamålsenligt beslutsunderlag för regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? • Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk analys av investeringen, i syfte att värdera LKAB:s underlag inför beslut att anlägga nya gruvnivåer? • Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant lagstiftning? • Återrapporterade regeringen till riksdagen om planeringen av investeringen, bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation?

2.1 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen gör i sin rapport följande sex huvudsakliga iakttagelser.

• LKAB:s styrelse borde ha säkerställt ett fullgott företagsekonomiskt beslutsunderlag. • Regeringen har inte säkerställt ett tillräckligt företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt beslutsunderlag. • Risker med samhällsomvandlingen och LKAB:s brytning hade kunnat förutses med hjälp av samhällsekonomisk analys. • Regeringen har inte planerat för en ändamålsenlig ansvarsfördelning. • Ansvarsfördelningen vid stora samhällsomvandlingar borde analyseras. • Riksdagen har inte fått en fullständig bild av investeringen och dess konsekvenser.

2.2 Riksrevisionens rekommendationer

2.2.1 Rekommendationer till regeringen vid kommande

händelser av dylik karaktär

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär.

• Regeringen bör överväga att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag. • Regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhällspåverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska lönsamheten. • Regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och bolagets affärsmässiga uppdrag. • Regeringen bör överväga att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle.

2.2.2 Rekommendationer till regeringen i det aktuella

fallet med LKAB

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med LKAB.

• Regeringen bör klargöra för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att LKAB inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och sitt affärsmässiga uppdrag. • Regeringen bör klargöra omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i samhällsomvandlingen utöver LKAB:s lagenliga och affärsmässiga åtagande och fördela ansvaret inom Regeringskansliet och till myndigheter samt inleda en dialog med berörda kommuner. • Regeringen bör samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen. • Regeringen bör redovisa för riksdagen en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen samt redogöra för hur regeringen säkerställer en långsiktig avkastning från bolaget.

2.2.3 Rekommendationer till LKAB:s styrelse

• LKAB:s styrelse bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. • LKAB:s styrelse bör säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. • LKAB:s styrelse bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med riksdagens krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

3.1 Inledning

Regeringen instämmer i merparten av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen vill dock klargöra att beslutet att inleda den gruvbrytning som sedermera lett till samhällsomvandlingen varit en av LKAB beslutad investering. När det gäller Riksrevisionens rekommendationer gör regeringen följande bedömning.

3.1.1 Rekommendationer till regeringen vid kommande

händelser av dylik karaktär

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag.

Statligt ägda aktiebolag följer samma regelverk, huvudsakligen aktiebolagslagen (2005:551), som privatägda bolag. Bolagsstämman, där aktieägarna röstar, är bolagets högsta beslutande organ och utser styrelse. Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter inom den ram som följer av bolagsordningen och stämmobeslut. Att Regeringskansliet förvaltar de aktier som staten äger innebär att Regeringskansliet ska agera som aktieägare i förhållande till bolagen. Staten utövar därför, som andra aktieägare, rätten att besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämman. Det ansvar som styrelsen enligt aktiebolagslagen har för förvaltningen av bolagets angelägenheter är mycket omfattande. Det är bl.a. styrelsen som ansvarar för de beslut som fattas om enskilda investeringar och för att de ryms inom den inriktning som lagts fast för bolaget i bl.a. bolagsordningen. I bolag med statligt ägande är det så kallade samordningsansvaret en särskild uppgift som sedan 2010 åligger styrelseordföranden. När bolaget

står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen samordna sin syn med företrädare för ägaren. Till frågor som bör bli föremål för ägarsamordning hör exempelvis större strategiska förändringar i bolagets verksamhet, större förvärv, fusioner, avyttringar eller andra beslut som innebär att bolagets riskprofil eller balansräkning ändras avsevärt. Det är styrelsen som har att bedöma i vilka fall samordning ska ske inför ett visst styrelsebeslut och ta initiativ till sådan samordning (se statens ägarpolicy som ingår som en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2016/17:140). Detta förfarande benämns ägarsamordning. Ägarsamordningen innebär ett utbyte av information och synpunkter för att i frågor av avgörande betydelse nå ställningstaganden som såväl styrelse som ägare kan ställa sig bakom. För att få ett fullgott beslutsunderlag i samband med de statliga bolagens ägarsamordningar kan Regeringskansliet upphandla en oberoende finansiell rådgivare och genomföra en s.k. second opinion (ett oberoende utlåtande) av bolags analyser inför sådana investeringar som samordnas med ägaren. Regeringen är däremot tveksam till att införa en ordning där en s.k. second opinion på bolagets företagsekonomiska kalkyl genomförs inför samtliga stora investeringar i de statligt ägda bolagen eftersom detta skulle skapa en oönskad otydlighet i ansvarsfördelningen mellan styrelsen och ägaren. Regeringen är däremot positiv till att genomföra en s.k. second opinion av LKAB:s företagsekonomiska analys vid en kommande händelse av dylik karaktär som omvandlingen av Kiruna och Malmberget.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhällspåverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska lönsamheten.

Regeringen delar delvis Riksrevisionens uppfattning. Regeringen konstaterar dock att en händelse av liknande karaktär som den pågående samhällsomvandlingen i Kiruna och Malmberget med all sannolikhet skulle vara föremål för en ägarsamordning som beskrivits ovan. En ägarsamordning kommer att handla om den företagsekonomiska kalkyl som för LKAB ligger till grund för investeringen. Ägarens ställningstagande i en ägarsamordning meddelas bolagets styrelseordförande skriftligen av ansvarigt statsråd. En promemoria med ägarens skriftliga ställningstagande ska beredas inom Regeringskansliet i enlighet med Statsrådsberedningens promemorior Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1 rev. 2017) och Den politiska samordningen (2014-11-10). Det ska antecknas på promemorian med vilka departement och enheter gemensam beredning har skett och när den gemensamma beredningen slutfördes. Regeringen delar Riksrevisionens synpunkt att en samhällsekonomisk analys kan vara ett viktigt komplement i detta sammanhang som i så fall bör ha genomförts i god tid innan ägaren tar ställning till själva ägarsamordningsfrågan. I en samhällsekonomisk analys bedöms kostnader, inverkan och nyttor av olika handlingsalternativ. Syftet är att ge information om hur samhällets resurser kan användas för att ge största möjliga nytta för samhället. Exakt 6 vilka analyser som bör göras kan dock vara svårt att fastställa på förhand,

utan detta behöver anpassas utifrån situationen och vilken samhällspåverkan som kan förväntas.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och sitt affärsmässiga uppdrag .

Regeringen delar inte Riksrevisionens uppfattning att regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Det är så pass sällan som en koncessionsansökan avser ett område så nära ett samhälle att den medför någon större påverkan på det aktuella samhället. Det är därför bättre att bedöma det enskilda fallet utifrån dess förutsättningar och anpassa lösningarna därefter.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle.

Regeringen anser att befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen. Den grundläggande ansvarsfördelningen framgår av relevant lagstiftning bl.a. regeringsformen, kommunallagen (2017:725) och plan- och bygglagen (2010:900). Frågan om ersättning till boende som tvingats flytta har varit föremål för analys genom departementspromemorian Ersättning vid expropriation av bostäder (DS 2016:16). I promemorian föreslås skyddsregler med sikte på bostäder som exproprieras. En grundtanke bakom förslaget är att de boende ska kunna skaffa likvärdiga ersättningsbostäder och därutöver få kompensation för de olägenheter som en flytt medför. Promemorian bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.

3.1.2 Rekommendationer till regeringen i det aktuella

fallet med LKAB

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör klargöra för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att LKAB inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och sitt affärsmässiga uppdrag.

Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att LKAB inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag. Bolagets gruvbrytning som sedermera

lett till samhällsomvandlingen har varit en av LKAB på affärsmässiga grunder beslutad investering. Regeringen vill med anledning av rekommendationen hänvisa till den årliga skrivelsen till riksdagen (med verksamhetsberättelse för bolag för statligt ägande), senast skr. 2016/17:140, där det anges på LKAB:s sida att bolaget saknar särskilt beslutat samhällsuppdrag.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör klargöra omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i samhällsomvandlingen utöver LKAB:s lagenliga och affärsmässiga åtagande, och fördela ansvaret inom Regeringskansliet och till myndigheter samt inleda en dialog med berörda kommuner.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt med tydliga roller i denna typ av stora projekt. Den grundläggande ansvarsfördelningen framgår dock av relevant lagstiftning, bl.a. regeringsformen, kommunallagen (2017:725) och plan- och bygglagen (2010:900). Utifrån det som Riksrevisionen lyft fram i sin rapport anser regeringen att en fastare struktur för dialog kan behöva övervägas för framtida projekt. Vidare är det viktigt med en tidig dialog mellan berörda parter. Malmfältsgruppen (med tillhörande interdepartemental arbetsgrupp) som bildades i Regeringskansliet redan 2005 syftade till att möjliggöra sådan dialog och samverkan mellan berörda parter.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen.

I Regeringskansliet är ansvaret för beredning av regleringsfrågor, t.ex. lagstiftning och tillståndsfrågor, som berör de sektorer som bolagen arbetar inom, skilt från förvaltningen av bolagen med statligt ägande. Därigenom upprätthålls en åtskillnad mellan statens roll som ägare och reglerare, vilket är en viktig del i regeringens förvaltningsmodell. Samtidigt instämmer regeringen i att det är viktigt med god kunskapsinhämtning för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning av LKAB. Regeringen vill dock framhålla att sådan kunskapsinhämtning görs kontinuerligt via ägarförvaltningen i enlighet med Regeringskansliets interna processer och anser, till skillnad från Riksrevisionen, att detta är tillräckligt. Som nämnts ovan har det för samhällsomvandlingen tillsatts en interdepartemental arbetsgrupp (IDA-Malmfältsgruppen) i syfte att utbyta information och erfarenheter och att förbereda frågor inför Malmfältsgruppens sammanträden. Syftet med Malmfältsgruppen är att erbjuda ett forum för dialog samt att identifiera och underlätta åtgärder som är nödvändiga att genomföra i Malmfälten med anledning av gruvverksamheten. Malmfältsgruppen har dock inte fattat några beslut. Gruppens arbete har lett till att flaskhalsar i samhällsomvandlingen kunnat identifieras och förslag på samordnings- och effektiviseringsåtgärder tas fram. Det senaste mötet hölls den 25 januari 2016 och då var bara några av deltagarna i Malmfältsgruppen med. Vid det mötet kom man överens om att gruppen framöver bara ska sammankallas vid behov.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör redovisa för riksdagen en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen samt redogöra för hur regeringen säkerställer en långsiktig avkastning från bolaget.

Regeringen lämnar en årlig redogörelse för bolag med statligt ägande till riksdagen. Syftet med redogörelsen är att beskriva statens bolagsägande och de värden som finns i bolagen med statligt ägande samt redovisa hur förvaltningen av statens bolagsägande har utvecklats under året. Vidare redogörs i skrivelsen för bolagens måluppfyllnad och efterlevnad av statens ägarpolicy. Regeringen håller delvis med Riksrevisionen om att den nuvarande återrapporteringen inte i tillräcklig omfattning behandlat ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen. Regeringen vill dock peka på att riksdagen behandlat samhällsomvandlingen i flera frågesvar, vilket redovisats bl.a. i bet. 2014/15:NU14. Regeringen anser vidare att regeringen redan redovisar för riksdagen hur en långsiktig avkastning från bolaget säkerställs. Ekonomiska mål är ett viktigt verktyg i styrningen av bolagen med statligt ägande. Ägarens syfte med att fastställa ekonomiska mål är att: säkerställa värdeskapande genom att styrelse och företagsledning arbetar mot långsiktiga, ambitiösa och realistiska mål, uppnå kapitaleffektivitet genom att tydliggöra kostnaden för eget kapital, hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå, tillförsäkra ägaren direktavkastning genom hållbara och förutsägbara utdelningar med hänsyn tagen till bolagens framtida kapitalbehov och finansiella ställning, samt på ett strukturerat sätt mäta, följa upp och utvärdera bolagens lönsamhet, effektivitet och risknivå. De ekonomiska målen beslutas av bolagsstämman och dokumenteras i stämmoprotokollet. Regeringen följer upp målen i den s.k. verksamhetsberättelsen som utgör en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2016/17:140.

3.1.3 Rekommendationer till LKAB:s styrelse

Riksrevisionen rekommenderar LKAB:s styrelse att den bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering .

Riksrevisionen rekommenderar LKAB:s styrelse att den bör säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs.

Riksrevisionen rekommenderar LKAB:s styrelse att den bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med riksdagens krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning.

När det gäller rekommendationerna till LKAB:s styrelse har regeringen inhämtat följande från bolaget. Den första rekommendationen till LKAB:s

styrelse innebär att bolaget bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. Styrelsens beslutsunderlag har utvecklats och fördjupats sedan den tid som granskningen omfattar. Besluten fattas i en kedja från strategi med utgångspunkt i ”Life of Mine Plans”, LoMP. Det sker dels inom ramen för gjorda investeringar och drift tills de nuvarande tillgångarna är utbrutna cirka 2030, ”Bas - LoMP”, dels inom ramen för ett planarbete för kommande in vesteringar i en så kallad ”Tillväxt - LoMP” som gäller tiden eft er 2030. Arbetet med ”Tillväxt - LoMP” avrapporteras regelbundet till styrelsen. Vid styrelsens beslut om budget och affärsplan integreras planerna och konkretiseras inriktningen för de kommande fem åren. Den andra rekommendationen till LKAB:s styrelse är att bolaget ska säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. LKAB:s mineralreserver och mineraltillgångar beräknas och sammanställs i enlighet med rekommendationerna från svenska branschföreningen för gruv- och metallföretag, SveMin, den så kallade FRB-standarden. Det är ett självständigt regelverk, men baserat på ”The International Template for the public reporting of exploration results, mineral resources and mineral reserves, July 200 6”, framtagen av Committee for Mineral Reserves International Reporting Standards (CRIRSCO) i syfte att harmonisera med internationell praxis. FRB-standarden är därför i överensstämmelse med internationella regelverk som Australasian Institute of Mining a nd Metallurgy’s Jorc code och ”Cim Standards on Mineral Resources and Mineral Reserves, Definitions and Guidelines” som utgör den del av Ontario Securities Comissions (Osc) regelverk National Instrument 43 – 101, som reglerar hur mineralreserver och mineraltillgångar ska redovisas. Mineraltillgångarna och mineralreserverna som sammanställs, granskas och godkänns av en av SveMin registrerad ”Kvalificerad Person”. Den tredje och sista rekommendationen till LKAB:s styrelse är att bolaget bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med riksdagens krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. LKAB beaktar Riksrevisionens synpunkter.

4 Regeringens åtgärder med anledning av

Riksrevisionens rekommendationer

Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen. Regeringen avser därför att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen med anledning av Riksrevisionens rekommendation. Regeringen anser i och med detta att rapporten är slutbehandlad.

rygg 60 sidor Bilaga

omvandlingen av kiruna och malmberget en granskningsrapport från riksrevisionen

Det statliga bolaget LKAB beslöt 2008 att investera i nya gruvnivåer i Kiruna och Malmberget. Brytningen orsakar markdeformationer som gör att en fjärdedel av Malmfältens befolkning kommer att behöva flytta fram till år 2035. Även lokala företagare, kommunal infrastruktur och verksamhetslokaler påverkas. Riksrevisionen har granskat regeringens och LKAB:s planering av investeringarna Omvandlingen av Kiruna

och Malmberget i nya gruvnivåer. LKAB har, enligt minerallagens ersättningsbestämmelser, en skyldighet att ersätta fastighetsägare för de bostäder som måste rivas. Men det kan uppkomma fler effekter på miljö, arbetsmarknad, fastighetsägare, rennäring – bristande underlag hos regeringen och kommunal service än vad LKAB tar hand om. och LKAB

Granskningen visar att regeringen inte identifierade investeringens totala effekter rir 2017:34 eller klargjorde statens och berörda kommuners ansvar i samhällsomvandlingen. Inga analyser har gjorts för att bedöma om rådande ansvarsfördelning är det mest effektiva sättet att genomföra samhällsomvandlingar. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har gett LKAB och övriga involverade parter tillräckligt ändamålsenliga spelregler för samhällsomvandlingen. Det riskerar att få negativa konsekvenser för bolaget och omgivande samhälle.

Regeringen bör vid kommande samhällsomvandlingar låta analysera den samhällsekonomiska lönsamheten, samt de totala effekterna för bolaget och omgivande samhälle. Därefter bör en rättslig analys klarlägga om det befintliga regelverket är ändamålsenligt för att säkerställa en effektiv hantering av samhällsomvandlingen. Analysen bör också klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och bolag i sådana situationer.

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-464-3

Beställning: www.riksrevisionen.se

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 0 8 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 7 - 0 0 1 3 R I R 2 0 1 7 : 3 4

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Omvandlingen av Kiruna och Malmberget

– bristande underlag hos regeringen och LKAB

Riksrevisionen har granskat regeringens och LKAB:s planering av investeringen i nya gruvnivåer som leder till en samhällsomvandling i Kiruna och Malmberget. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och LKAB. Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Monica Rupprecht Hjort har varit föredragande. Revisionsledare Emilia Johansson, revisionsdirektör Ingemar Delveborn och avdelningschef Robert Boije har medverkat i den slutliga handläggningen.

Ingvar Mattson Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet Monica Rupprecht Hjort som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. För kännedom: Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga Regeringskansliet; Näringsdepartementet verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen. LKAB

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-464-3 rir 2017:34 omslagets originalfoto: lkab tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 0 8 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 7 - 0 0 1 3 R I R 2 0 1 7 : 3 4

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Omvandlingen av Kiruna och Malmberget

– bristande underlag hos regeringen och LKAB

Riksrevisionen har granskat regeringens och LKAB:s planering av investeringen i nya gruvnivåer som leder till en samhällsomvandling i Kiruna och Malmberget. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och LKAB. Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Monica Rupprecht Hjort har varit föredragande. Revisionsledare Emilia Johansson, revisionsdirektör Ingemar Delveborn och avdelningschef Robert Boije har medverkat i den slutliga handläggningen.

Ingvar Mattson Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet Monica Rupprecht Hjort som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. För kännedom: Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga Regeringskansliet; Näringsdepartementet verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen. LKAB

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-464-3 rir 2017:34 omslagets originalfoto: lkab tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5

1 Inledning 12 1.1 Bakgrund och motiv till granskning 12 1.2 Syfte och avgränsningar 13 1.3 Bedömningsgrunder 14 1.4 Metod 18

2 Bakgrund till samhällsomvandlingen 20 2.1 Samhällsomvandlingens orsaker och omfattning 20 2.2 LKAB:s genomförande av samhällsomvandlingen 20 2.3 Regeringens och statliga myndigheters roll i samhällsomvandlingen 21

3 LKAB:s beslutsunderlag inför anläggningen av nya gruvnivåer 24 3.1 Bolagsstyrelsen ansvarar för beslutsunderlag och samordning med regeringen 24 3.2 Beslutsunderlaget bestod av ett investeringsförslag och en realkapitalvärdering 24 3.3 Beslutsunderlaget var ofullständigt 25 3.4 Bolagsstyrelsen inhämtade inte aktivt regeringens ställningstagande 26 3.5 Riksrevisionens slutsatser 28

4 Regeringens ekonomiska analyser inför LKAB:s investering i nya gruvnivåer 29 4.1 Effektiv bolagsförvaltning och planering kräver självständiga underlag 29 4.2 Regeringens företagsekonomiska analyser av investeringen var otillräckliga 31 4.3 Regeringen har inte analyserat investeringens externa effekter 31 4.4 Samhällsekonomiska analyser ger bättre beslutsunderlag 33 4.5 Riksrevisionens slutsatser 39

5 Regeringens planering av ansvarsfördelningen 40 5.1 Effektiv planering av samhällsomvandlingen förutsätter ändamålsenlig ansvarsfördelning 40 5.2 Regeringen planerade inte för en ändamålsenlig ansvarsfördelning 41 5.3 Rådande ansvarsfördelning har lett till oförutsedda kostnader 42 5.4 Avsaknaden av rättsliga analyser riskerar en fortsatt osäkerhet vid framtida liknande händelser 48 5.5 Riksrevisionens slutsatser 52

6 Regeringens återrapportering till riksdagen 53 6.1 Regeringen borde ha redovisat riskerna med investeringen inför riksdagen 53 6.2 Regeringens redogörelser ger inte riksdagen tillräcklig inblick 53 6.3 Näringsutskottet har mottagit viss information om planeringen 54 6.4 LKAB:s redogörelser i årsredovisningar innehåller information om planeringen 55 6.5 Riksrevisionens slutsatser 55

Referenslista 56

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5

1 Inledning 12 1.1 Bakgrund och motiv till granskning 12 1.2 Syfte och avgränsningar 13 1.3 Bedömningsgrunder 14 1.4 Metod 18

2 Bakgrund till samhällsomvandlingen 20 2.1 Samhällsomvandlingens orsaker och omfattning 20 2.2 LKAB:s genomförande av samhällsomvandlingen 20 2.3 Regeringens och statliga myndigheters roll i samhällsomvandlingen 21

3 LKAB:s beslutsunderlag inför anläggningen av nya gruvnivåer 24 3.1 Bolagsstyrelsen ansvarar för beslutsunderlag och samordning med regeringen 24 3.2 Beslutsunderlaget bestod av ett investeringsförslag och en realkapitalvärdering 24 3.3 Beslutsunderlaget var ofullständigt 25 3.4 Bolagsstyrelsen inhämtade inte aktivt regeringens ställningstagande 26 3.5 Riksrevisionens slutsatser 28

4 Regeringens ekonomiska analyser inför LKAB:s investering i nya gruvnivåer 29 4.1 Effektiv bolagsförvaltning och planering kräver självständiga underlag 29 4.2 Regeringens företagsekonomiska analyser av investeringen var otillräckliga 31 4.3 Regeringen har inte analyserat investeringens externa effekter 31 4.4 Samhällsekonomiska analyser ger bättre beslutsunderlag 33 4.5 Riksrevisionens slutsatser 39

5 Regeringens planering av ansvarsfördelningen 40 5.1 Effektiv planering av samhällsomvandlingen förutsätter ändamålsenlig ansvarsfördelning 40 5.2 Regeringen planerade inte för en ändamålsenlig ansvarsfördelning 41 5.3 Rådande ansvarsfördelning har lett till oförutsedda kostnader 42 5.4 Avsaknaden av rättsliga analyser riskerar en fortsatt osäkerhet vid framtida liknande händelser 48 5.5 Riksrevisionens slutsatser 52

6 Regeringens återrapportering till riksdagen 53 6.1 Regeringen borde ha redovisat riskerna med investeringen inför riksdagen 53 6.2 Regeringens redogörelser ger inte riksdagen tillräcklig inblick 53 6.3 Näringsutskottet har mottagit viss information om planeringen 54 6.4 LKAB:s redogörelser i årsredovisningar innehåller information om planeringen 55 6.5 Riksrevisionens slutsatser 55

Referenslista 56

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Övrigt material På Riksrevisionens webbplats finns digitala underlag att ladda ned. Underlagen Sammanfattning och rekommendationer

ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Statligt helägda Luossavaara Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) är Europas största Underlag a. Juridisk analys av LKAB och samhällsomvandlingen producent av järnmalmspellets. 2008 beslöt bolaget att anlägga nya gruvnivåer i sina underjordsgruvor, vilket var en förutsättning för fortsatt brytning i Kiruna Underlag b. Principiella aspekter på samhällsekonomisk kalkyl av LKAB:s (Kiruna kommun) och Malmberget (Gällivare kommun). Brytningen i de nya beslut att bryta nya gruvnivåer 2008 gruvnivåerna, KUJ 1365 och MUJ 1250, orsakar markdeformationer som gör att delar av infrastrukturen, verksamhetslokaler och bostäder i Kiruna och Malmberget behöver flyttas. Flytten benämns oftast ”samhällsomvandlingen” och kan betraktas som en händelse med stor samhällspåverkan och betydelse för bolagets resultat. LKAB har ett affärsmässigt uppdrag och motiverar sitt engagemang i samhällsomvandlingen utifrån minerallagens bestämmelser om ersättning för skada och intrång. Brytningen i de nya gruvnivåerna, och den efterföljande samhällsomvandlingen, är förknippad med stora risker. En bristande riskanalys kan ge upphov till merkostnader för bolaget och omgivande samhälle. Otydligheter i ansvarsfördelningen och det ekonomiska åtagandet mellan bolaget, staten i dess andra roller än som bolagsägare och berörda kommuner riskerar att påverka bolagets långsiktiga ekonomiska prestation negativt. Det riskerar också att orsaka ett ineffektivt genomförande till nackdel för övriga delar av samhället.

Granskningens syfte och frågeställningar

Granskningen syftar till att bedöma om regeringens och LKAB:s planering av anläggningen av nya gruvnivåer som orsakar samhällsomvandlingen beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i LKAB kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas. Granskningen syftar också till ett lärande inför motsvarande statliga beslut i framtida investeringar. Revisionsfrågor: 1. Säkerställde LKAB:s styrelse ett ändamålsenligt beslutsunderlag för regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? 2. Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk analys av investeringen, i syfte att värdera LKAB:s underlag inför beslut att anlägga nya gruvnivåer? 3. Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant lagstiftning?

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Övrigt material På Riksrevisionens webbplats finns digitala underlag att ladda ned. Underlagen Sammanfattning och rekommendationer

ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Statligt helägda Luossavaara Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) är Europas största Underlag a. Juridisk analys av LKAB och samhällsomvandlingen producent av järnmalmspellets. 2008 beslöt bolaget att anlägga nya gruvnivåer i sina underjordsgruvor, vilket var en förutsättning för fortsatt brytning i Kiruna Underlag b. Principiella aspekter på samhällsekonomisk kalkyl av LKAB:s (Kiruna kommun) och Malmberget (Gällivare kommun). Brytningen i de nya beslut att bryta nya gruvnivåer 2008 gruvnivåerna, KUJ 1365 och MUJ 1250, orsakar markdeformationer som gör att delar av infrastrukturen, verksamhetslokaler och bostäder i Kiruna och Malmberget behöver flyttas. Flytten benämns oftast ”samhällsomvandlingen” och kan betraktas som en händelse med stor samhällspåverkan och betydelse för bolagets resultat. LKAB har ett affärsmässigt uppdrag och motiverar sitt engagemang i samhällsomvandlingen utifrån minerallagens bestämmelser om ersättning för skada och intrång. Brytningen i de nya gruvnivåerna, och den efterföljande samhällsomvandlingen, är förknippad med stora risker. En bristande riskanalys kan ge upphov till merkostnader för bolaget och omgivande samhälle. Otydligheter i ansvarsfördelningen och det ekonomiska åtagandet mellan bolaget, staten i dess andra roller än som bolagsägare och berörda kommuner riskerar att påverka bolagets långsiktiga ekonomiska prestation negativt. Det riskerar också att orsaka ett ineffektivt genomförande till nackdel för övriga delar av samhället.

Granskningens syfte och frågeställningar

Granskningen syftar till att bedöma om regeringens och LKAB:s planering av anläggningen av nya gruvnivåer som orsakar samhällsomvandlingen beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i LKAB kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas. Granskningen syftar också till ett lärande inför motsvarande statliga beslut i framtida investeringar. Revisionsfrågor: 1. Säkerställde LKAB:s styrelse ett ändamålsenligt beslutsunderlag för regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? 2. Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk analys av investeringen, i syfte att värdera LKAB:s underlag inför beslut att anlägga nya gruvnivåer? 3. Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant lagstiftning?

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4. Återrapporterade regeringen till riksdagen om planeringen av investeringen, Regeringen har inte säkerställt ett tillräckligt företagsekonomiskt och bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt samhällsekonomiskt beslutsunderlag investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? Trots LKAB:s vikt i statens bolagsportfölj och järnmalmsfyndigheternas betydelse för svensk tillväxt, avstod regeringen från analyser eller s.k. second opinion av Granskningens resultat bolagets företagsekonomiska analys inför investeringen. Regeringen har inte

Granskningen visar att regeringens planering av brytningen i nya gruvnivåer i heller initierat någon självständig analys som visar de samhällsekonomiska Kiruna och Malmberget inte har gett LKAB eller övriga involverade parter kostnaderna och intäkterna av samhällsomvandlingen. Den enhet vid tillräckligt ändamålsenliga spelregler för samhällsomvandlingen. Varken de Näringsdepartementet som ansvarar för sakpolitik inom gruvnäringen har genom samhällsekonomiska effekterna, gränsen för det offentliga åtagandet eller sitt arbete till viss del underlättat samhällsomvandlingen. Flera arbetsgrupper ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och bolag har klargjorts. Det har lett till bestående av involverade parter har tillsatts, och relevanta myndigheter har fått i en ineffektiv planeringsprocess av samhällsomvandlingen som riskerar att påverka uppdrag att underlätta processen. De analyser som har genomförts har inte bolagets resultat omotiverat mycket och under omotiverat lång tid, samtidigt som förutsett riskerna med samhällsomvandlingen. Analyserna har pekat ut potentiella effekter för övriga involverade parter riskerar att inte tas om hand på ett problem inför samhällsomvandlingen men inte föreslagit hur dessa ska undvikas ändamålsenligt sätt. inom gällande institutionellt ramverk. Resultaten av analyserna har inte samordnats med de ansvariga för förvaltningen av LKAB. En effektiv planering av samhällsomvandlingen vore till nytta för såväl bolaget som för regeringen, statliga myndigheter, rennäringen, berörda kommuner och Eftersom regeringen inte fullt ut klargjort investeringens totala effekter för bolaget kommuninvånare. Effektiv planering i linje med riksdagens mål hade kunnat ge och omgivande samhälle saknas tillräckligt underlag för att identifiera eventuella LKAB bättre förutsättningar att minimera samhällsomvandlingens negativa statliga och kommunala åtaganden utöver LKAB:s lagenliga och affärsmässiga påverkan på bolagets resultat. åtagande för samhällsomvandlingen.

LKAB:s styrelse borde ha säkerställt ett fullgott företagsekonomiskt Risker med samhällsomvandlingen och LKAB:s brytning hade kunnat beslutsunderlag förutses med hjälp av samhällsekonomisk analys Granskningen visar att de företagsekonomiska kalkylerna och riskanalyserna inför Granskningen visar att risker som kan ha betydande påverkan på bolagets LKAB:s beslut att bryta nya gruvnivåer 2008 inte var tillräckligt utvecklade för att framtida resultat inte har identifierats i planeringen av investeringen. En risk som ge styrelsen underlag att bedöma investeringens konsekvenser. Dessutom följde inte tillräckligt har beaktats är att delar av Kiruna samhälle kan komma att behöva LKAB vid denna tidpunkt inte internationella branschstandarder för finansiell flyttas igen för framtida brytning. Med hjälp av en mer ingående analys och rapportering inom gruvnäringen. Kostnaderna för samhällsomvandlingen var inte planering hade regeringen kunnat försäkra sig om att lokaliseringen av Kiruna tillräckligt utredda och underskattades. stad blir den för bolaget och för samhället optimala. Enligt Riksrevisionen var styrelsens beslutsunderlag detaljerat, svårt att överblicka Samhällsomvandlingen har kommit att bli dyrare för LKAB än bolagets initiala och gjorde det svårt att utvärdera investeringen. Givet LKAB:s marknadsställning kostnadsuppskattningar. Flera av de risker som har realiserats under och vikt i den statliga bolagsportföljen borde bolagets styrelse ställt högre krav på samhällsomvandlingens genomförande hade kunnat förutses genom bättre professionellt beslutsunderlag. planering. Investeringen är en stor händelse i bolagets verksamhet och innehåller inneboende risker som är svåra att förutse, och som ofta är förknippade med LKAB:s styrelse kontaktade inte regeringen i frågan, trots att investeringen i nya överdriven optimism. Därför borde relevanta kalkyleringsmetoder användas för att gruvnivåer förväntades få väsentlig påverkan på både bolaget och samhället. i största möjliga mån minska risker, och därmed undvika överskattade intäkter Härvid ska beaktas att det vid denna tidpunkt inte fanns formella riktlinjer om och underskattade kostnader. Syftet med att inkludera risker i kalkylen är att ägarsamordning. undvika investeringsbeslut baserat på ett underlag som visar överdriven företagsoch samhällsekonomisk lönsamhet. Enligt Riksrevisionen hade investeringen i nya gruvnivåer i Kiruna och Malmberget hög sannolikhet att vara samhällsekonomiskt lönsam. Kostnaderna

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4. Återrapporterade regeringen till riksdagen om planeringen av investeringen, Regeringen har inte säkerställt ett tillräckligt företagsekonomiskt och bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt samhällsekonomiskt beslutsunderlag investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? Trots LKAB:s vikt i statens bolagsportfölj och järnmalmsfyndigheternas betydelse för svensk tillväxt, avstod regeringen från analyser eller s.k. second opinion av Granskningens resultat bolagets företagsekonomiska analys inför investeringen. Regeringen har inte

Granskningen visar att regeringens planering av brytningen i nya gruvnivåer i heller initierat någon självständig analys som visar de samhällsekonomiska Kiruna och Malmberget inte har gett LKAB eller övriga involverade parter kostnaderna och intäkterna av samhällsomvandlingen. Den enhet vid tillräckligt ändamålsenliga spelregler för samhällsomvandlingen. Varken de Näringsdepartementet som ansvarar för sakpolitik inom gruvnäringen har genom samhällsekonomiska effekterna, gränsen för det offentliga åtagandet eller sitt arbete till viss del underlättat samhällsomvandlingen. Flera arbetsgrupper ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och bolag har klargjorts. Det har lett till bestående av involverade parter har tillsatts, och relevanta myndigheter har fått i en ineffektiv planeringsprocess av samhällsomvandlingen som riskerar att påverka uppdrag att underlätta processen. De analyser som har genomförts har inte bolagets resultat omotiverat mycket och under omotiverat lång tid, samtidigt som förutsett riskerna med samhällsomvandlingen. Analyserna har pekat ut potentiella effekter för övriga involverade parter riskerar att inte tas om hand på ett problem inför samhällsomvandlingen men inte föreslagit hur dessa ska undvikas ändamålsenligt sätt. inom gällande institutionellt ramverk. Resultaten av analyserna har inte samordnats med de ansvariga för förvaltningen av LKAB. En effektiv planering av samhällsomvandlingen vore till nytta för såväl bolaget som för regeringen, statliga myndigheter, rennäringen, berörda kommuner och Eftersom regeringen inte fullt ut klargjort investeringens totala effekter för bolaget kommuninvånare. Effektiv planering i linje med riksdagens mål hade kunnat ge och omgivande samhälle saknas tillräckligt underlag för att identifiera eventuella LKAB bättre förutsättningar att minimera samhällsomvandlingens negativa statliga och kommunala åtaganden utöver LKAB:s lagenliga och affärsmässiga påverkan på bolagets resultat. åtagande för samhällsomvandlingen.

LKAB:s styrelse borde ha säkerställt ett fullgott företagsekonomiskt Risker med samhällsomvandlingen och LKAB:s brytning hade kunnat beslutsunderlag förutses med hjälp av samhällsekonomisk analys Granskningen visar att de företagsekonomiska kalkylerna och riskanalyserna inför Granskningen visar att risker som kan ha betydande påverkan på bolagets LKAB:s beslut att bryta nya gruvnivåer 2008 inte var tillräckligt utvecklade för att framtida resultat inte har identifierats i planeringen av investeringen. En risk som ge styrelsen underlag att bedöma investeringens konsekvenser. Dessutom följde inte tillräckligt har beaktats är att delar av Kiruna samhälle kan komma att behöva LKAB vid denna tidpunkt inte internationella branschstandarder för finansiell flyttas igen för framtida brytning. Med hjälp av en mer ingående analys och rapportering inom gruvnäringen. Kostnaderna för samhällsomvandlingen var inte planering hade regeringen kunnat försäkra sig om att lokaliseringen av Kiruna tillräckligt utredda och underskattades. stad blir den för bolaget och för samhället optimala. Enligt Riksrevisionen var styrelsens beslutsunderlag detaljerat, svårt att överblicka Samhällsomvandlingen har kommit att bli dyrare för LKAB än bolagets initiala och gjorde det svårt att utvärdera investeringen. Givet LKAB:s marknadsställning kostnadsuppskattningar. Flera av de risker som har realiserats under och vikt i den statliga bolagsportföljen borde bolagets styrelse ställt högre krav på samhällsomvandlingens genomförande hade kunnat förutses genom bättre professionellt beslutsunderlag. planering. Investeringen är en stor händelse i bolagets verksamhet och innehåller inneboende risker som är svåra att förutse, och som ofta är förknippade med LKAB:s styrelse kontaktade inte regeringen i frågan, trots att investeringen i nya överdriven optimism. Därför borde relevanta kalkyleringsmetoder användas för att gruvnivåer förväntades få väsentlig påverkan på både bolaget och samhället. i största möjliga mån minska risker, och därmed undvika överskattade intäkter Härvid ska beaktas att det vid denna tidpunkt inte fanns formella riktlinjer om och underskattade kostnader. Syftet med att inkludera risker i kalkylen är att ägarsamordning. undvika investeringsbeslut baserat på ett underlag som visar överdriven företagsoch samhällsekonomisk lönsamhet. Enligt Riksrevisionen hade investeringen i nya gruvnivåer i Kiruna och Malmberget hög sannolikhet att vara samhällsekonomiskt lönsam. Kostnaderna

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

för ersättning kan dock få fördelningsmässiga konsekvenser om ersättningarna till samhällsomvandlingar, oberoende ägandet av bolaget. Enligt Riksrevisionen finns olika sakägare riskerar att skilja sig åt i tid och mellan olika typer av sakägare. En det indikationer på att detta inte är ett ändamålsenligt sätt att hantera situationen. annan risk är att relevanta samhällsekonomiska effekter inte identifieras, t.ex. Exempelvis har vissa ersättningar till kommuner och Trafikverket länge varit välfärdsförluster för hyresgäster och näringsidkare till följd av att bolaget inte har oklara och blivit kostsammare för LKAB än beräknat. Vidare har LKAB agerat skyldighet att stimulera fram en fungerande byggmarknad och fungerande handel byggherre och beställare för att få fram tillräckligt med bostäder och bidra till en under samhällsomvandlingen. En samhällsekonomisk analys hade ökat fungerande byggmarknad. Enligt Riksrevisionen har regeringen inte genomfört möjligheten att identifiera risker i ett tidigt skede. några analyser huruvida bolaget har skyldighet att ersätta utöver nybyggnadsstandard i form av exempelvis extraordinära standardhöjningar, Enligt Riksrevisionen är nyttan med en samhällsekonomisk analys av kontinuerlig kommunal service, extraordinär förlängning av vägar och järnvägar. investeringar med stor samhällspåverkan att staten får ökad möjlighet att bedöma Regeringen har inte heller ställt sig positiv till en rättslig domstolsprövning av investeringens samhällsekonomiska lönsamhet och effekter på miljö, gränsen för bolagets ersättningsnivåer, vilket indikerar att LKAB:s förutsättningar arbetsmarknad, fastigheter, rennäringen, kommunal service etc. På så sätt kan skiljer sig från möjligheterna för privata bolag. Vidare har regeringen inte initialt regeringen förbättra möjligheterna att bedöma välfärdsförluster oberoende av om iakttagit att samhällsomvandlingen kan medföra bostadsbrist och innebära att bolaget är statligt eller privat. Det kan också bli ett första underlag att vidta bolaget i stor omfattning behöver gå utanför sin kärnverksamhet, i syfte att kunna eventuella korrigerande åtgärder för att hantera verksamhetens externa effekter erbjuda ersättningsbostäder. Regeringen har på senare tid betraktat att vissa utöver bolagets skyldigheter enligt lagstiftning och uppdrag. åtgärder för en fungerande byggmarknad är ett statligt ansvar, utöver bolagets ansvar, och därför infört åtgärder, t.ex. särskilt investeringsstöd. LKAB har därmed Regeringen har inte planerat för en ändamålsenlig ansvarsfördelning inte fått tillräckligt ändamålsenliga spelregler för hur bolaget ska planera LKAB har i praktiken tagit stort ansvar för samhällsomvandlingen. LKAB är samhällsomvandlingen, och detta försvårar bolagets möjligheter att nå de ansvarig för att ersätta fastighetsägare enligt minerallagens ekonomiska målen. ersättningsbestämmelser och sitt affärsmässiga uppdrag. Men kommunerna har också ett ansvar för att det lokala samhället och den lokala planeringen fungerar. Ansvarsfördelningen vid stora samhällsomvandlingar borde Regeringen i sin tur är både förvaltare av LKAB, ansvarig för rikets styrelse och analyseras huvudman för involverade statliga myndigheter. Det finns både ett nationellt och I den mån statliga åtaganden kan vara aktuella vid stora samhällsomvandlingar, ett lokalt intresse av att gruvinvesteringar genomförs och leder till tillväxt och bedömer Riksrevisionen att det är regeringens uppgift att tydliggöra arbetstillfällen. Sammantaget innebär det att LKAB, regeringen och de båda investeringens totala effekter, vilka typer av välfärdsförluster som ska ersättas i kommunerna har ett delat ansvar för att samhällsomvandlingen genomförs på ett enlighet med det offentliga åtagandet och vem som bär ansvaret. Särskilt effektivt sätt. beslutade samhällsuppdrag till statliga bolag skulle enligt Riksrevisionen inte vara Regeringen utgick ifrån att samhällsomvandlingen skulle planeras inom ramen något alternativ eftersom en sådan lösning inte vore tillämplig på privata bolag. för gällande lagstiftning och bolagets affärsmässiga uppdrag. Regeringens Riksrevisionen bedömer att de rättsliga analyser som regeringen presenterat inte planering och underlättande av samhällsomvandlingen skedde via arbetsgrupper, tillräckligt klarlägger om det befintliga regelverket är ändamålsenligt för att t.ex. den s.k. Malmfältsgruppen. Enligt Riksrevisionen är detta en form av säkerställa en effektiv hantering av situationer med stora effekter på omgivande informell planering som inte varit effektiv för vare sig LKAB, kommuner eller samhälle. Rättsliga analyser skulle kunna ligga till grund för planering av gränsen myndigheter, eftersom inga bindande och samordnade beslut kan fattas till följd för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och av sådan informell planering. eventuella bolag i dylika händelser, t.ex. vid risk för större översvämningar till följd

av klimatförändringar eller vid stora infrastrukturprojekt. Även statliga Granskningen visar att regeringen inte identifierade investeringens totala effekter på omgivande samhälle och det ansvar som staten och kommunerna har utöver myndigheter och kommuner skulle bli behjälpta av rättslig vägledning för hur LKAB:s uppdrag och lagenliga skyldighet. Regeringen har varit passiv i sin beslut ska fattas som är anpassade till samhällsomvandlingens behov.

planering och har vid investeringstillfället i praktiken lämnat över hela det statliga ansvaret för samhällsomvandlingen till LKAB. Regeringen har inte heller klargjort det statliga ansvaret i förhållande till det kommunala ansvaret. Inga analyser har gjorts för att bedöma om detta är det mest effektiva sättet att genomföra

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

för ersättning kan dock få fördelningsmässiga konsekvenser om ersättningarna till samhällsomvandlingar, oberoende ägandet av bolaget. Enligt Riksrevisionen finns olika sakägare riskerar att skilja sig åt i tid och mellan olika typer av sakägare. En det indikationer på att detta inte är ett ändamålsenligt sätt att hantera situationen. annan risk är att relevanta samhällsekonomiska effekter inte identifieras, t.ex. Exempelvis har vissa ersättningar till kommuner och Trafikverket länge varit välfärdsförluster för hyresgäster och näringsidkare till följd av att bolaget inte har oklara och blivit kostsammare för LKAB än beräknat. Vidare har LKAB agerat skyldighet att stimulera fram en fungerande byggmarknad och fungerande handel byggherre och beställare för att få fram tillräckligt med bostäder och bidra till en under samhällsomvandlingen. En samhällsekonomisk analys hade ökat fungerande byggmarknad. Enligt Riksrevisionen har regeringen inte genomfört möjligheten att identifiera risker i ett tidigt skede. några analyser huruvida bolaget har skyldighet att ersätta utöver nybyggnadsstandard i form av exempelvis extraordinära standardhöjningar, Enligt Riksrevisionen är nyttan med en samhällsekonomisk analys av kontinuerlig kommunal service, extraordinär förlängning av vägar och järnvägar. investeringar med stor samhällspåverkan att staten får ökad möjlighet att bedöma Regeringen har inte heller ställt sig positiv till en rättslig domstolsprövning av investeringens samhällsekonomiska lönsamhet och effekter på miljö, gränsen för bolagets ersättningsnivåer, vilket indikerar att LKAB:s förutsättningar arbetsmarknad, fastigheter, rennäringen, kommunal service etc. På så sätt kan skiljer sig från möjligheterna för privata bolag. Vidare har regeringen inte initialt regeringen förbättra möjligheterna att bedöma välfärdsförluster oberoende av om iakttagit att samhällsomvandlingen kan medföra bostadsbrist och innebära att bolaget är statligt eller privat. Det kan också bli ett första underlag att vidta bolaget i stor omfattning behöver gå utanför sin kärnverksamhet, i syfte att kunna eventuella korrigerande åtgärder för att hantera verksamhetens externa effekter erbjuda ersättningsbostäder. Regeringen har på senare tid betraktat att vissa utöver bolagets skyldigheter enligt lagstiftning och uppdrag. åtgärder för en fungerande byggmarknad är ett statligt ansvar, utöver bolagets ansvar, och därför infört åtgärder, t.ex. särskilt investeringsstöd. LKAB har därmed Regeringen har inte planerat för en ändamålsenlig ansvarsfördelning inte fått tillräckligt ändamålsenliga spelregler för hur bolaget ska planera LKAB har i praktiken tagit stort ansvar för samhällsomvandlingen. LKAB är samhällsomvandlingen, och detta försvårar bolagets möjligheter att nå de ansvarig för att ersätta fastighetsägare enligt minerallagens ekonomiska målen. ersättningsbestämmelser och sitt affärsmässiga uppdrag. Men kommunerna har också ett ansvar för att det lokala samhället och den lokala planeringen fungerar. Ansvarsfördelningen vid stora samhällsomvandlingar borde Regeringen i sin tur är både förvaltare av LKAB, ansvarig för rikets styrelse och analyseras huvudman för involverade statliga myndigheter. Det finns både ett nationellt och I den mån statliga åtaganden kan vara aktuella vid stora samhällsomvandlingar, ett lokalt intresse av att gruvinvesteringar genomförs och leder till tillväxt och bedömer Riksrevisionen att det är regeringens uppgift att tydliggöra arbetstillfällen. Sammantaget innebär det att LKAB, regeringen och de båda investeringens totala effekter, vilka typer av välfärdsförluster som ska ersättas i kommunerna har ett delat ansvar för att samhällsomvandlingen genomförs på ett enlighet med det offentliga åtagandet och vem som bär ansvaret. Särskilt effektivt sätt. beslutade samhällsuppdrag till statliga bolag skulle enligt Riksrevisionen inte vara Regeringen utgick ifrån att samhällsomvandlingen skulle planeras inom ramen något alternativ eftersom en sådan lösning inte vore tillämplig på privata bolag. för gällande lagstiftning och bolagets affärsmässiga uppdrag. Regeringens Riksrevisionen bedömer att de rättsliga analyser som regeringen presenterat inte planering och underlättande av samhällsomvandlingen skedde via arbetsgrupper, tillräckligt klarlägger om det befintliga regelverket är ändamålsenligt för att t.ex. den s.k. Malmfältsgruppen. Enligt Riksrevisionen är detta en form av säkerställa en effektiv hantering av situationer med stora effekter på omgivande informell planering som inte varit effektiv för vare sig LKAB, kommuner eller samhälle. Rättsliga analyser skulle kunna ligga till grund för planering av gränsen myndigheter, eftersom inga bindande och samordnade beslut kan fattas till följd för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och av sådan informell planering. eventuella bolag i dylika händelser, t.ex. vid risk för större översvämningar till följd

av klimatförändringar eller vid stora infrastrukturprojekt. Även statliga Granskningen visar att regeringen inte identifierade investeringens totala effekter på omgivande samhälle och det ansvar som staten och kommunerna har utöver myndigheter och kommuner skulle bli behjälpta av rättslig vägledning för hur LKAB:s uppdrag och lagenliga skyldighet. Regeringen har varit passiv i sin beslut ska fattas som är anpassade till samhällsomvandlingens behov.

planering och har vid investeringstillfället i praktiken lämnat över hela det statliga ansvaret för samhällsomvandlingen till LKAB. Regeringen har inte heller klargjort det statliga ansvaret i förhållande till det kommunala ansvaret. Inga analyser har gjorts för att bedöma om detta är det mest effektiva sättet att genomföra

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksdagen har inte fått en fullständig bild av investeringen och dess Till regeringen i det aktuella fallet med LKAB konsekvenser • Klargör för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att LKAB inte Regeringen ska enligt ett av riksdagens s.k. riktlinjebeslut förmedla en årlig har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata redogörelse till riksdagen med en ändamålsenlig bild av bolagen med statligt fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och ägande. Granskningen visar att regeringen med korta inlägg har informerat om sitt affärsmässiga uppdrag. konsekvenserna av LKAB:s investering i nya gruvnivåer i sin årliga skrivelse om • Klargör omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i bolag med statligt ägande. Regeringens skrivelse om de statligt ägda bolagen samhällsomvandlingen utöver LKAB:s lagenliga och affärsmässiga åtagande, innehåller knapphändig information om LKAB:s investeringar i nya gruvnivåer och fördela ansvaret inom Regeringskansliet och till myndigheter samt inled och förmedlar varken insikt i bolagets planeringsprocess, investeringens risker en dialog med berörda kommuner. eller samhällsomvandlingens långsiktiga effekter för bolaget. • Samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen. Etablering av nya gruvnivåer, och den samhällsomvandling som gruvnivåerna ger • Redovisa för riksdagen en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i upphov till, medförde enligt Riksrevisionen sådana risker för LKAB:s långsiktiga samhällsomvandlingen samt redogör för hur regeringen säkerställer en värdeskapande att en särskild redovisning till riksdagen skulle ha varit motiverad långsiktig avkastning från bolaget. inför beslut om investering och fortlöpande under planeringen. Eftersom regeringen inte har gett riksdagen en tydlig bild av risker och ansvarsförhållanden Till LKAB:s styrelse har riksdagen, enligt Riksrevisionen, inte haft tillräcklig insyn i regeringens och • Ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför LKAB:s planering av investeringen. större beslut om investering. • Säkerställ att internationella branschstandarder för finansiell rapportering

Rekommendationer

och värdering inom gruvnäringen följs. • Ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera Till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med • Överväg att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags riksdagens krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag. • Överväg att genomföra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhällspåverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska lönsamheten. • Överväg att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och sitt affärsmässiga uppdrag. • Överväg att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksdagen har inte fått en fullständig bild av investeringen och dess Till regeringen i det aktuella fallet med LKAB konsekvenser • Klargör för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att LKAB inte Regeringen ska enligt ett av riksdagens s.k. riktlinjebeslut förmedla en årlig har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata redogörelse till riksdagen med en ändamålsenlig bild av bolagen med statligt fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och ägande. Granskningen visar att regeringen med korta inlägg har informerat om sitt affärsmässiga uppdrag. konsekvenserna av LKAB:s investering i nya gruvnivåer i sin årliga skrivelse om • Klargör omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i bolag med statligt ägande. Regeringens skrivelse om de statligt ägda bolagen samhällsomvandlingen utöver LKAB:s lagenliga och affärsmässiga åtagande, innehåller knapphändig information om LKAB:s investeringar i nya gruvnivåer och fördela ansvaret inom Regeringskansliet och till myndigheter samt inled och förmedlar varken insikt i bolagets planeringsprocess, investeringens risker en dialog med berörda kommuner. eller samhällsomvandlingens långsiktiga effekter för bolaget. • Samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen. Etablering av nya gruvnivåer, och den samhällsomvandling som gruvnivåerna ger • Redovisa för riksdagen en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i upphov till, medförde enligt Riksrevisionen sådana risker för LKAB:s långsiktiga samhällsomvandlingen samt redogör för hur regeringen säkerställer en värdeskapande att en särskild redovisning till riksdagen skulle ha varit motiverad långsiktig avkastning från bolaget. inför beslut om investering och fortlöpande under planeringen. Eftersom regeringen inte har gett riksdagen en tydlig bild av risker och ansvarsförhållanden Till LKAB:s styrelse har riksdagen, enligt Riksrevisionen, inte haft tillräcklig insyn i regeringens och • Ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför LKAB:s planering av investeringen. större beslut om investering. • Säkerställ att internationella branschstandarder för finansiell rapportering

Rekommendationer

och värdering inom gruvnäringen följs. • Ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera Till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med • Överväg att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags riksdagens krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag. • Överväg att genomföra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhällspåverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska lönsamheten. • Överväg att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och sitt affärsmässiga uppdrag. • Överväg att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1 Inledning liknande behöver riskerna identifieras så tidigt i planeringsprocessen som möjligt och planer utarbetas för att hantera dessa.

Otydligheter i det ekonomiska åtagandet för samhällsomvandlingen skulle även 1.1 Bakgrund och motiv till granskning kunna leda till att bolaget får ett ansvar som går utöver skyldigheterna enligt

minerallagen och det affärsmässiga uppdraget från riksdagen. En otydlig Luossavaara Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) bildades 1890 och blev statligt helägt ansvarsfördelning mellan bolaget, staten i dess andra roller än som 1976. Bolaget är numera Europas största producent av järnmalmspellets och har bolagsförvaltare, och berörda kommuner riskerar att påverka bolagets långsiktiga drygt 4 000 anställda i Norrbotten. Järnmalmsfyndigheterna är unika tillgångar för ekonomiska prestation negativt. En otydlig ansvarsfördelning riskerar också att svensk tillväxt och konkurrenskraft och har stor betydelse i statens bolagsportfölj. effekter för övriga involverade parter inte kan tas om hand på ett ändamålsenligt För att långsiktigt upprätthålla bolagets gruvdrift beslutade LKAB:s styrelse 2008 sätt. att anlägga nya gruvnivåer 1 i underjordsgruvorna Kiirunavaara (KUJ 1365 i Kiruna

kommun) och Malmberget (MUJ 1250 i Gällivare kommun). Investeringen i nya

1.2 Syfte och avgränsningar

gruvnivåer var en förutsättning för att säkra järnmalmsbrytning fram till ca 2035. Brytningen i KUJ 1365 och MUJ 1250 påbörjades 2013 respektive 2012 och 1.2.1 Syfte och revisionsfrågor orsakar markdeformationer som gör att delar av samhällenas infrastruktur, Granskningen syftar till att bedöma om regeringens och LKAB:s planering av verksamhetslokaler och bostäder behöver flyttas. Flytten brukar benämnas anläggningen av gruvnivåerna KUJ 1365 och MUJ 1250 som orsakar ”samhällsomvandlingen” och kommer att pågå fram till ungefär 2035. samhällsomvandlingen beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att Samhällsomvandlingen är avgörande för LKAB:s möjlighet att upprätthålla riksdagens mål om en effektiv förvaltning av statliga bolag kunde uppnås. gruvdriften och bidra till sysselsättning, men också för medborgarnas fortsatta Granskningen syftar också till ett lärande inför motsvarande statliga beslut i möjlighet till god boendemiljö och kommunal service. LKAB:s järnmalmsbrytning framtida investeringar. och omvandlingen av samhällena är också väsentliga ur ett statsfinansiellt perspektiv. Den övergripande revisionsfrågan är: Genomfördes planeringen av

gruvverksamheten, som förorsakade samhällsomvandlingen i Kiruna och Brytningen i de nya gruvnivåerna både orsakar och finansierar LKAB:s Gällivare kommuner, på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i ansvarstagande för samhällsomvandlingen. Samhällsomvandlingen kan betraktas LKAB kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas? som ett s.k. megaprojekt, dvs. ett projekt med stor samhällspåverkan, av avsevärd monetär storlek och med krav på stora planeringsinsatser. 2 Bolaget bedriver Delfrågor: affärsmässig verksamhet och har inget särskilt beslutat samhällsuppdrag som kan 1. Säkerställde LKAB:s styrelse ett ändamålsenligt beslutsunderlag för motivera inblandning i samhällsomvandlingen utöver rent affärsmässiga regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser förhållanden. Bolagets skyldigheter i omvandlingen följer istället av minerallagen för bolagets ekonomiska prestation? (1991:45), vilket gäller alla gruvbolag verksamma i Sverige. Minerallagen anger att 2. Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk bolaget har ett ansvar för ersättning av skada och intrång. analys av investeringen, i syfte att värdera LKAB:s underlag inför beslut att Brytningen i de nya gruvnivåerna, och den omvandling av samhällena som följer anlägga nya gruvnivåer?

därav, är förknippad med stora risker. Riskerna kan vara rent affärsmässiga men 3. Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers kan också följa av oklarheter i regelverk m.m. För att målen om en effektiv ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant förvaltning av statliga bolag ska kunna uppnås vid stora investeringsbeslut eller lagstiftning?

4. Återrapporterade regeringen till riksdagen om planeringen av investeringen, bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation?

1 Gruvnivå kan liknas vid ett våningsplan i gruvan där malm från brytningen samlas upp för att forslas De fyra delfrågorna besvaras i kapitel 3–6. ut. Nya gruvnivåer var en förutsättning för fortsatt brytning när nivåerna ovanför tömts på brytvärd malm. LKAB kallar nivåerna för huvudnivåer. 2 Se Flyvbjerg, Bruzelius och Rothengatter 2003.

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1 Inledning liknande behöver riskerna identifieras så tidigt i planeringsprocessen som möjligt och planer utarbetas för att hantera dessa.

Otydligheter i det ekonomiska åtagandet för samhällsomvandlingen skulle även 1.1 Bakgrund och motiv till granskning kunna leda till att bolaget får ett ansvar som går utöver skyldigheterna enligt

minerallagen och det affärsmässiga uppdraget från riksdagen. En otydlig Luossavaara Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) bildades 1890 och blev statligt helägt ansvarsfördelning mellan bolaget, staten i dess andra roller än som 1976. Bolaget är numera Europas största producent av järnmalmspellets och har bolagsförvaltare, och berörda kommuner riskerar att påverka bolagets långsiktiga drygt 4 000 anställda i Norrbotten. Järnmalmsfyndigheterna är unika tillgångar för ekonomiska prestation negativt. En otydlig ansvarsfördelning riskerar också att svensk tillväxt och konkurrenskraft och har stor betydelse i statens bolagsportfölj. effekter för övriga involverade parter inte kan tas om hand på ett ändamålsenligt För att långsiktigt upprätthålla bolagets gruvdrift beslutade LKAB:s styrelse 2008 sätt. att anlägga nya gruvnivåer 1 i underjordsgruvorna Kiirunavaara (KUJ 1365 i Kiruna

kommun) och Malmberget (MUJ 1250 i Gällivare kommun). Investeringen i nya

1.2 Syfte och avgränsningar

gruvnivåer var en förutsättning för att säkra järnmalmsbrytning fram till ca 2035. Brytningen i KUJ 1365 och MUJ 1250 påbörjades 2013 respektive 2012 och 1.2.1 Syfte och revisionsfrågor orsakar markdeformationer som gör att delar av samhällenas infrastruktur, Granskningen syftar till att bedöma om regeringens och LKAB:s planering av verksamhetslokaler och bostäder behöver flyttas. Flytten brukar benämnas anläggningen av gruvnivåerna KUJ 1365 och MUJ 1250 som orsakar ”samhällsomvandlingen” och kommer att pågå fram till ungefär 2035. samhällsomvandlingen beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att Samhällsomvandlingen är avgörande för LKAB:s möjlighet att upprätthålla riksdagens mål om en effektiv förvaltning av statliga bolag kunde uppnås. gruvdriften och bidra till sysselsättning, men också för medborgarnas fortsatta Granskningen syftar också till ett lärande inför motsvarande statliga beslut i möjlighet till god boendemiljö och kommunal service. LKAB:s järnmalmsbrytning framtida investeringar. och omvandlingen av samhällena är också väsentliga ur ett statsfinansiellt perspektiv. Den övergripande revisionsfrågan är: Genomfördes planeringen av

gruvverksamheten, som förorsakade samhällsomvandlingen i Kiruna och Brytningen i de nya gruvnivåerna både orsakar och finansierar LKAB:s Gällivare kommuner, på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i ansvarstagande för samhällsomvandlingen. Samhällsomvandlingen kan betraktas LKAB kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas? som ett s.k. megaprojekt, dvs. ett projekt med stor samhällspåverkan, av avsevärd monetär storlek och med krav på stora planeringsinsatser. 2 Bolaget bedriver Delfrågor: affärsmässig verksamhet och har inget särskilt beslutat samhällsuppdrag som kan 1. Säkerställde LKAB:s styrelse ett ändamålsenligt beslutsunderlag för motivera inblandning i samhällsomvandlingen utöver rent affärsmässiga regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser förhållanden. Bolagets skyldigheter i omvandlingen följer istället av minerallagen för bolagets ekonomiska prestation? (1991:45), vilket gäller alla gruvbolag verksamma i Sverige. Minerallagen anger att 2. Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk bolaget har ett ansvar för ersättning av skada och intrång. analys av investeringen, i syfte att värdera LKAB:s underlag inför beslut att Brytningen i de nya gruvnivåerna, och den omvandling av samhällena som följer anlägga nya gruvnivåer?

därav, är förknippad med stora risker. Riskerna kan vara rent affärsmässiga men 3. Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers kan också följa av oklarheter i regelverk m.m. För att målen om en effektiv ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant förvaltning av statliga bolag ska kunna uppnås vid stora investeringsbeslut eller lagstiftning?

4. Återrapporterade regeringen till riksdagen om planeringen av investeringen, bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation?

1 Gruvnivå kan liknas vid ett våningsplan i gruvan där malm från brytningen samlas upp för att forslas De fyra delfrågorna besvaras i kapitel 3–6. ut. Nya gruvnivåer var en förutsättning för fortsatt brytning när nivåerna ovanför tömts på brytvärd malm. LKAB kallar nivåerna för huvudnivåer. 2 Se Flyvbjerg, Bruzelius och Rothengatter 2003.

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.2.2 Avgränsningar 1.3.1 Operationell bedömningsgrund Granskningens avser regeringens och LKAB:s förberedelser inför anläggningen av Utgångspunkten för den operationella bedömningsgrunden är att regeringen bör nya gruvnivåer och deras planering för att hantera brytningens effekter i båda vara en aktiv och professionell ägare som ger bolaget tydliga, långsiktiga och kommunerna. Bolaget fattade beslut om att anlägga de nya gruvnivåerna 2008 och stabila spelregler för att upprätthålla bolagets konkurrenskraft och invigde dem 2012 (MUJ 1250) respektive 2013 (KUJ 1365). affärsmässighet. Regeringen bör bilda sig en självständig uppfattning om bolagets Samhällsomvandlingen genomförs i flera faser fram till ca 2035. Planering och verksamhet och ekonomi i syfte att stödja och styra bolaget. Riskbedömning och genomförandet av olika faser av samhällsomvandlingen pågår parallellt. Därför är riskhantering är en viktig del i detta arbete. Det är även rimligt att det inte möjligt att på ett tydligt sätt tidsmässigt särskilja planering från beslutsunderlaget innehåller så många relevanta aspekter som möjligt. Hänsyn genomförandet av samhällsomvandlingen. Förberedelserna för anläggningen av bör t.ex. tas till investeringens specifika natur med effekter på omgivande nya gruvnivåer påbörjades flera år innan investeringsbesluten fattades av samhälle. Beslutsunderlaget bör användas i ägardialogen med styrelser i styrelsen. Planeringen av samhällsomvandlingen påbörjades huvudsakligen i strategiska frågor. Sådana strategiska frågor är t.ex. större händelser såsom samband med investeringsbeslutet, intensifierades successivt och pågår än i dag. förvärv, avyttringar eller större förändringar i produktion och/eller vid omfattande Vissa exempel ur planerings- och genomförandestadiet lyfts fram i rapporten för strukturanpassning. Det finns sammantaget ett tydligt lagligt stöd för en aktiv att illustrera vikten av goda planeringsförutsättningar. ägarstyrning. Regeringens och LKAB:s förberedelser i interaktion med kommunerna respektive Det är rimligt att förvänta sig att regeringen låter genomföra en självständig Trafikverket berörs i granskningen, men varken Gällivare kommun, Kiruna företagsekonomisk analys för att bedöma bolagets beslutsunderlag inför kommun eller Trafikverket har granskats av Riksrevisionen. investeringar med stor samhällspåverkan. Vidare behövs en bredare analys av verksamheten för att identifiera den samhällsekonomiska lönsamheten, vilka Granskningen utgår från LKAB:s gällande affärsmässiga uppdrag från riksdagen aktörer som berörs av investeringen och om det finns effekter för omgivande och LKAB:s åtagande enligt minerallagen. Den omfattar inte operativa beslut i samhälle som kan medföra ett statligt eller kommunalt åtagande utöver bolagets LKAB:s ordinarie gruvverksamhet. Exakt omfattning och fördelning av eventuella åtagande enligt lagstiftningen och det affärsmässiga uppdraget. Gränsdragningen statliga respektive kommunala åtaganden för samhällsomvandlingen utöver mellan investeringens totala externa effekter och vad som rimligen kan betraktas LKAB:s åtagande ingår inte i granskningen. Granskningen belyser i vissa delar ett som ett offentligt åtagande utöver bolagets skyldigheter blir härvid väsentligt. statligt respektive kommunalt åtagande som andra aktörer än bolaget borde ha Nästa steg vore att analysera involverade aktörers – statliga, kommunala och hanterat inom ramen för planeringen av samhällsomvandlingen. privata – ordinarie roller och mandat, samt befintliga regelverk, för att bedöma om dessa är tillämpliga vid en extraordinär händelse med stor samhällspåverkan.

1.3 Bedömningsgrunder

Detta blir ett relevant underlag för regeringen i syfte att säkerställa bolagets Bedömningarna i granskningen görs mot en av Riksrevisionen framtagen långsiktiga värdeutveckling och kunna återrapportera till riksdagen om operationell bedömningsgrund som anger vad som rimligen kunde förväntas av planeringen av investeringen för att trygga statens avkastning från bolaget. regeringen och LKAB inför investeringen och samhällsomvandlingen. Bolagets styrelse har ett stort ansvar i att styra bolaget men också att kontrollera Bedömningsgrunden har utformats med stöd i budgetlagen (2011:203), och ifrågasätta beslutsunderlag i syfte att kunna agera för bolagets bästa. Detta aktiebolagslagen (2005:551), riksdagens riktlinjebeslut, samt OECD:s riktlinjer för förutsätter också en närmare samordning med regeringen som bolagsförvaltare i styrning av statliga bolag. Utgångspunkten för operationaliseringen har varit att frågor av stor vikt. peka ut förväntningar på regeringens och LKAB:s agerande som varit rimliga under hela den tidsperiod som planeringen av investeringen och De operationella bedömningsgrunderna för regeringens respektive styrelsens samhällsomvandlingen pågått. Först beskrivs den operationella förberedelsearbete samt återrapporteringen till riksdagen redovisas initialt i bedömningsgrunden och därefter de formella utgångspunkterna för kapitel tre till sex. operationaliseringen. Nedan redogörs för granskningens formella bedömningsgrunder från vilka den operationella bedömningsgrunden kan härledas.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.2.2 Avgränsningar 1.3.1 Operationell bedömningsgrund Granskningens avser regeringens och LKAB:s förberedelser inför anläggningen av Utgångspunkten för den operationella bedömningsgrunden är att regeringen bör nya gruvnivåer och deras planering för att hantera brytningens effekter i båda vara en aktiv och professionell ägare som ger bolaget tydliga, långsiktiga och kommunerna. Bolaget fattade beslut om att anlägga de nya gruvnivåerna 2008 och stabila spelregler för att upprätthålla bolagets konkurrenskraft och invigde dem 2012 (MUJ 1250) respektive 2013 (KUJ 1365). affärsmässighet. Regeringen bör bilda sig en självständig uppfattning om bolagets Samhällsomvandlingen genomförs i flera faser fram till ca 2035. Planering och verksamhet och ekonomi i syfte att stödja och styra bolaget. Riskbedömning och genomförandet av olika faser av samhällsomvandlingen pågår parallellt. Därför är riskhantering är en viktig del i detta arbete. Det är även rimligt att det inte möjligt att på ett tydligt sätt tidsmässigt särskilja planering från beslutsunderlaget innehåller så många relevanta aspekter som möjligt. Hänsyn genomförandet av samhällsomvandlingen. Förberedelserna för anläggningen av bör t.ex. tas till investeringens specifika natur med effekter på omgivande nya gruvnivåer påbörjades flera år innan investeringsbesluten fattades av samhälle. Beslutsunderlaget bör användas i ägardialogen med styrelser i styrelsen. Planeringen av samhällsomvandlingen påbörjades huvudsakligen i strategiska frågor. Sådana strategiska frågor är t.ex. större händelser såsom samband med investeringsbeslutet, intensifierades successivt och pågår än i dag. förvärv, avyttringar eller större förändringar i produktion och/eller vid omfattande Vissa exempel ur planerings- och genomförandestadiet lyfts fram i rapporten för strukturanpassning. Det finns sammantaget ett tydligt lagligt stöd för en aktiv att illustrera vikten av goda planeringsförutsättningar. ägarstyrning. Regeringens och LKAB:s förberedelser i interaktion med kommunerna respektive Det är rimligt att förvänta sig att regeringen låter genomföra en självständig Trafikverket berörs i granskningen, men varken Gällivare kommun, Kiruna företagsekonomisk analys för att bedöma bolagets beslutsunderlag inför kommun eller Trafikverket har granskats av Riksrevisionen. investeringar med stor samhällspåverkan. Vidare behövs en bredare analys av verksamheten för att identifiera den samhällsekonomiska lönsamheten, vilka Granskningen utgår från LKAB:s gällande affärsmässiga uppdrag från riksdagen aktörer som berörs av investeringen och om det finns effekter för omgivande och LKAB:s åtagande enligt minerallagen. Den omfattar inte operativa beslut i samhälle som kan medföra ett statligt eller kommunalt åtagande utöver bolagets LKAB:s ordinarie gruvverksamhet. Exakt omfattning och fördelning av eventuella åtagande enligt lagstiftningen och det affärsmässiga uppdraget. Gränsdragningen statliga respektive kommunala åtaganden för samhällsomvandlingen utöver mellan investeringens totala externa effekter och vad som rimligen kan betraktas LKAB:s åtagande ingår inte i granskningen. Granskningen belyser i vissa delar ett som ett offentligt åtagande utöver bolagets skyldigheter blir härvid väsentligt. statligt respektive kommunalt åtagande som andra aktörer än bolaget borde ha Nästa steg vore att analysera involverade aktörers – statliga, kommunala och hanterat inom ramen för planeringen av samhällsomvandlingen. privata – ordinarie roller och mandat, samt befintliga regelverk, för att bedöma om dessa är tillämpliga vid en extraordinär händelse med stor samhällspåverkan.

1.3 Bedömningsgrunder

Detta blir ett relevant underlag för regeringen i syfte att säkerställa bolagets Bedömningarna i granskningen görs mot en av Riksrevisionen framtagen långsiktiga värdeutveckling och kunna återrapportera till riksdagen om operationell bedömningsgrund som anger vad som rimligen kunde förväntas av planeringen av investeringen för att trygga statens avkastning från bolaget. regeringen och LKAB inför investeringen och samhällsomvandlingen. Bolagets styrelse har ett stort ansvar i att styra bolaget men också att kontrollera Bedömningsgrunden har utformats med stöd i budgetlagen (2011:203), och ifrågasätta beslutsunderlag i syfte att kunna agera för bolagets bästa. Detta aktiebolagslagen (2005:551), riksdagens riktlinjebeslut, samt OECD:s riktlinjer för förutsätter också en närmare samordning med regeringen som bolagsförvaltare i styrning av statliga bolag. Utgångspunkten för operationaliseringen har varit att frågor av stor vikt. peka ut förväntningar på regeringens och LKAB:s agerande som varit rimliga under hela den tidsperiod som planeringen av investeringen och De operationella bedömningsgrunderna för regeringens respektive styrelsens samhällsomvandlingen pågått. Först beskrivs den operationella förberedelsearbete samt återrapporteringen till riksdagen redovisas initialt i bedömningsgrunden och därefter de formella utgångspunkterna för kapitel tre till sex. operationaliseringen. Nedan redogörs för granskningens formella bedömningsgrunder från vilka den operationella bedömningsgrunden kan härledas.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.3.2 Regeringen ska aktivt följa att statliga bolag uppfyller krav på kommunikation om risker och riskhantering kan ge en felaktig bild av bolagets effektivitet, avkastning och strukturanpassning ekonomiska situation, leda till felaktiga strategiska beslut, och resultera i finansiella förluster. 10 Riksdagens riktlinjebeslut 3 specificerar hur de allmänna effektivitetskraven för statlig verksamhet, vilka bl.a. uttrycks i budgetlagen 4 , ska tolkas för statligt ägda Regeringen uttalar i statens ägarpolicy att riksdagen ålagt regeringen uppdraget att bolag. Regeringen ska i sin förvaltning aktivt följa bolagens utveckling och vidta de förvalta statens tillgångar. Uppdraget är att aktivt förvalta statens tillgångar i bolag åtgärder som behövs för att bolagen ska uppfylla kraven på effektivitet, avkastning så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och i och strukturanpassning. 5 Riksdagens näringsutskott har understrukit vikten av att förekommande fall att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Det är säkerställa god riskhantering i den samlade statliga bolagsportföljen, med av största vikt att bolagen förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med motiveringen att bolagen med statligt ägande utgör en betydande del av statens långsiktigt värdeskapande som övergripande mål. 11 tillgångar 6 . 1.3.5 Bolagsstyrelsens riskhantering och samordning med regeringen 1.3.3 Aktiebolagsrättsligt ges ett betydande utrymme för ägarstyrning är central vid stora händelser Aktiebolagslagen reglerar ägarens, i detta fall regeringens, möjligheter att utöva Enligt aktiebolagslagen svarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltning inflytande på bolagets ledning genom röstning vid bolagsstämman. av bolagets angelägenheter och ska fortlöpande bedöma och säkerställa kontroll av Aktiebolagslagen ger också ägaren rätt till insyn i bolaget 7 . Regeringen ges således bolagets ekonomiska situation. Den planerande roll som styrelsen har är en av aktiebolagsrättsligt ett betydande utrymme för ägarstyrning. Det ligger i linje med dess viktigaste uppgifter 12 . Redovisningen av företagets angelägenheter i lagstiftarens ambition om att aktivera ägarfunktionen i ett aktiebolag så att årsredovisningen ska omfatta företagets förväntade framtida utveckling inklusive regeringen på en bolagsstämma utnyttjar sina maktbefogenheter. 8 en beskrivning av väsentliga risker och osäkerhetsfaktorer som företaget står inför. 13 Regeringen anger i statens ägarpolicy att de statliga bolagen ska vara lika 1.3.4 Internationella riktlinjer för statliga bolag ger vägledning för transparenta som börsnoterade företag i sin externa rapportering. Enligt regeringen om effektiv styrning branschpraxis bör styrelsen därför se till att rekommenderade regler för publik Den svenska regeringens förvaltningsprinciper för statligt ägda bolag (statens information tillämpas på liknande sätt som för börsnoterade företag inom ägarpolicy) följer i stort sett OECD:s riktlinjer för styrning av statligt ägda bolag. 9 gruvnäringen. 14 OECD:s riktlinjer för styrning av statligt ägda bolag innehåller flera Riskhantering kan betraktas som en strategisk fråga i statligt ägda bolag och är av rekommendationer om hur regeringen som förvaltare och statligt ägda bolag bör central betydelse för regeringens och styrelsens strategiska beslut. Enligt OECD:s riktlinjer tillhör identifikationen av risker bolagsstyrelsens ansvarsområden och förhålla sig till risk. Enligt OECD ingår i regeringens roll som förvaltare att besluta om och följa upp bolagets risktoleransnivåer. De ekonomiska mål som regeringen kan understödjas av ett särskilt utskott för riskhantering. 15 förmedlar bör tydliggöra hur bolaget förväntas prioritera och göra avvägningar Enligt riksdagens riktlinjebeslut ska statligt ägda bolag arbeta under krav på mellan t.ex. behov av långsiktiga investeringar och mål om att generera utdelning effektivitet, avkastning och strukturanpassning. 16 Vidare framkommer i statens till regeringen. OECD understryker att statligt ägda bolag bör följa samma höga ägarpolicy att bolagen ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges standarder för riskhantering som privatägda bolag. Undermålig riskhantering och förmåga att utvecklas. Regeringen anger också (sedan 2010) att styrelseordföranden har ett s.k. samordningsansvar. Det innebär att 3 Vid sidan av lagstiftning kan riksdagen fatta beslut i form av riktlinjer, uttalanden eller styrelseordföranden ska samordna sin syn med regeringen när bolaget står inför tillkännagivanden. Besluten är inte bindande men kan utifrån omständigheterna medföra politisk bundenhet och möjliggöra för riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium (Hirschfeldt 2015), Exempel på riktlinjebeslut är rskr. 1980/81:147. 10 OECD 2015. 4 Se 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 11 Näringsdepartementet 2017. 5 Prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. 12 Se 8 kap. 4 § aktiebolagslagen (2005:551) och prop. 1997/98:99. 6 Bet. 2015/16:NU21. 13 6 kap. 1 § andra stycket årsredovisningslagen (1995:1554). 7 Se 7 kap. 1, 8 och 36 § aktiebolagslagen (2005:551). 14 SveMin 2012, PwC 2012. 8 Nerep 2015. 15 OECD 2015. 9 Näringsdepartementet 2017. 16 Prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.3.2 Regeringen ska aktivt följa att statliga bolag uppfyller krav på kommunikation om risker och riskhantering kan ge en felaktig bild av bolagets effektivitet, avkastning och strukturanpassning ekonomiska situation, leda till felaktiga strategiska beslut, och resultera i finansiella förluster. 10 Riksdagens riktlinjebeslut 3 specificerar hur de allmänna effektivitetskraven för statlig verksamhet, vilka bl.a. uttrycks i budgetlagen 4 , ska tolkas för statligt ägda Regeringen uttalar i statens ägarpolicy att riksdagen ålagt regeringen uppdraget att bolag. Regeringen ska i sin förvaltning aktivt följa bolagens utveckling och vidta de förvalta statens tillgångar. Uppdraget är att aktivt förvalta statens tillgångar i bolag åtgärder som behövs för att bolagen ska uppfylla kraven på effektivitet, avkastning så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och i och strukturanpassning. 5 Riksdagens näringsutskott har understrukit vikten av att förekommande fall att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Det är säkerställa god riskhantering i den samlade statliga bolagsportföljen, med av största vikt att bolagen förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med motiveringen att bolagen med statligt ägande utgör en betydande del av statens långsiktigt värdeskapande som övergripande mål. 11 tillgångar 6 . 1.3.5 Bolagsstyrelsens riskhantering och samordning med regeringen 1.3.3 Aktiebolagsrättsligt ges ett betydande utrymme för ägarstyrning är central vid stora händelser Aktiebolagslagen reglerar ägarens, i detta fall regeringens, möjligheter att utöva Enligt aktiebolagslagen svarar styrelsen för bolagets organisation och förvaltning inflytande på bolagets ledning genom röstning vid bolagsstämman. av bolagets angelägenheter och ska fortlöpande bedöma och säkerställa kontroll av Aktiebolagslagen ger också ägaren rätt till insyn i bolaget 7 . Regeringen ges således bolagets ekonomiska situation. Den planerande roll som styrelsen har är en av aktiebolagsrättsligt ett betydande utrymme för ägarstyrning. Det ligger i linje med dess viktigaste uppgifter 12 . Redovisningen av företagets angelägenheter i lagstiftarens ambition om att aktivera ägarfunktionen i ett aktiebolag så att årsredovisningen ska omfatta företagets förväntade framtida utveckling inklusive regeringen på en bolagsstämma utnyttjar sina maktbefogenheter. 8 en beskrivning av väsentliga risker och osäkerhetsfaktorer som företaget står inför. 13 Regeringen anger i statens ägarpolicy att de statliga bolagen ska vara lika 1.3.4 Internationella riktlinjer för statliga bolag ger vägledning för transparenta som börsnoterade företag i sin externa rapportering. Enligt regeringen om effektiv styrning branschpraxis bör styrelsen därför se till att rekommenderade regler för publik Den svenska regeringens förvaltningsprinciper för statligt ägda bolag (statens information tillämpas på liknande sätt som för börsnoterade företag inom ägarpolicy) följer i stort sett OECD:s riktlinjer för styrning av statligt ägda bolag. 9 gruvnäringen. 14 OECD:s riktlinjer för styrning av statligt ägda bolag innehåller flera Riskhantering kan betraktas som en strategisk fråga i statligt ägda bolag och är av rekommendationer om hur regeringen som förvaltare och statligt ägda bolag bör central betydelse för regeringens och styrelsens strategiska beslut. Enligt OECD:s riktlinjer tillhör identifikationen av risker bolagsstyrelsens ansvarsområden och förhålla sig till risk. Enligt OECD ingår i regeringens roll som förvaltare att besluta om och följa upp bolagets risktoleransnivåer. De ekonomiska mål som regeringen kan understödjas av ett särskilt utskott för riskhantering. 15 förmedlar bör tydliggöra hur bolaget förväntas prioritera och göra avvägningar Enligt riksdagens riktlinjebeslut ska statligt ägda bolag arbeta under krav på mellan t.ex. behov av långsiktiga investeringar och mål om att generera utdelning effektivitet, avkastning och strukturanpassning. 16 Vidare framkommer i statens till regeringen. OECD understryker att statligt ägda bolag bör följa samma höga ägarpolicy att bolagen ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges standarder för riskhantering som privatägda bolag. Undermålig riskhantering och förmåga att utvecklas. Regeringen anger också (sedan 2010) att styrelseordföranden har ett s.k. samordningsansvar. Det innebär att 3 Vid sidan av lagstiftning kan riksdagen fatta beslut i form av riktlinjer, uttalanden eller styrelseordföranden ska samordna sin syn med regeringen när bolaget står inför tillkännagivanden. Besluten är inte bindande men kan utifrån omständigheterna medföra politisk bundenhet och möjliggöra för riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium (Hirschfeldt 2015), Exempel på riktlinjebeslut är rskr. 1980/81:147. 10 OECD 2015. 4 Se 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 11 Näringsdepartementet 2017. 5 Prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. 12 Se 8 kap. 4 § aktiebolagslagen (2005:551) och prop. 1997/98:99. 6 Bet. 2015/16:NU21. 13 6 kap. 1 § andra stycket årsredovisningslagen (1995:1554). 7 Se 7 kap. 1, 8 och 36 § aktiebolagslagen (2005:551). 14 SveMin 2012, PwC 2012. 8 Nerep 2015. 15 OECD 2015. 9 Näringsdepartementet 2017. 16 Prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

viktiga avgöranden. 17 Bolagstämman för LKAB har 2017 beslutat om att anta ansvarar för frågor som rör gruvnäringen. Vidare har intervjuer genomförts med statens ägarpolicy vilket innebär att ägarpolicyn blir styrande för bolaget. 18 Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Bergsstaten.

Utöver denna datainsamling har Riksrevisionen anlitat extern juridisk expertis 1.3.6 Regeringen bör informera riksdagen om de statliga bolagens från akademin i syfte att utreda ansvarsförhållandet för samhällsomvandlingen verksamhet mellan stat (regering, statliga myndigheter), LKAB och berörda kommuner. 22 Genom ett riktlinjebeslut 1981 beslutades att regeringen ska förmedla en årlig Akademisk extern expertis i samhällsekonomisk lönsamhetsanalys har anlitats för skrivelse med redogörelse för bolag med statligt ägande till riksdagen 19 . Om att utveckla en principiell analys av de samhällsekonomiska kostnader och intäkter regeringen vid stora händelser i de statliga bolagens verksamhet finner att den bör som bör tas i beaktande inför denna typ av megaprojekt. 23 underställa riksdagen ett beslut kan regeringen dessutom tillfälligt stoppa bolagets Vidare har den juridiska analysen granskats av Daniel Stattin, professor i civilrätt, beslut genom ett bolagsstämmobeslut så att riksdagens uppfattning kan inhämtas. särskilt associationsrätt, vid Uppsala universitet. En första version av den Enligt det konstitutionella rättsläget föreligger dock inget rättsligt krav att inhämta samhällsekonomiska analysen har diskuterats på ett seminarium där Lars riksdagens inställning. Men regeringen kan trots detta välja att låta riksdagen ta Hultkrantz, professor i nationalekonomi vid Örebro universitet, har fungerat som ställning av politiska eller demokratiska skäl. 20 opponent. Riksrevisionens tidigare granskning av regeringens hantering av risker i statligt ägda bolag 24 har varit en av flera utgångspunkter för granskningens

1.4 Metod

bedömningsgrunder. De huvudsakliga metoderna för datainsamling i granskningen har varit Referenspersonerna Lars Hultkrantz och Daniel Stattin har också lämnat dokumentstudier och intervjuer. För att kunna bedöma regeringens och LKAB:s synpunkter på Riksrevisionens granskningsupplägg och rapportutkast. planering av investeringen i nya gruvnivåer har Riksrevisionen granskat underlag Företrädare för Näringsdepartementet och LKAB har fått tillfälle att faktagranska från både investeringens planerings- och genomförandeperiod fram till 2017. I och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. dokumentstudierna har en genomgång av styrelseprotokoll, styrelseutvärderingar och beslutsunderlag till LKAB:s styrelse gjorts. Studierna har syftat till att undersöka bolagets investeringsunderlag, planeringsprocess och riskhantering inför samhällsomvandlingen. I dokumentstudierna har även ingått en genomgång av dokumentation hos Regeringskansliet, inriktade dels mot dokumentation av ägardialoger m.m. från ägarförvaltningen av bolaget, dels mot dokumentation från Malmfältsgruppens respektive IDA-gruppens 21 arbete.

Intervjuer har genomförts med representanter för LKAB:s styrelse, ledning, organisation för samhällsomvandlingen och centrala koncernfunktioner för marknad respektive riskhantering. Intervjuer har även genomförts med företrädare för Regeringskansliets enhet för statlig bolagsförvaltning och enhet för bolagsanalys och ägarstyrning samt enhet för företag och företagande, som

17 Finansdepartementet 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, Näringsdepartementet 2015, 2016, 2017. 18 § 22 i protokoll från styrelsemöte i LKAB den 27 april 2017. 19 Prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147. 20 Stattin 2016. 21 Malmfältsgruppen inrättades 2005 och bestod av parter som berördes av gruvnäringens expansion i Malmfälten. Den interdepartementala arbetsgruppen (IDA-gruppen) tillsattes 2006 för att koordinera samarbete för effektiv handläggning av ärenden som rör vissa planerade förändringar i Kiruna och 22 Se Lundin 2017. Malmberget. 23 Se Kriström och Johansson 2017. 24 Riksrevisionen 2015b.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

viktiga avgöranden. 17 Bolagstämman för LKAB har 2017 beslutat om att anta ansvarar för frågor som rör gruvnäringen. Vidare har intervjuer genomförts med statens ägarpolicy vilket innebär att ägarpolicyn blir styrande för bolaget. 18 Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Bergsstaten.

Utöver denna datainsamling har Riksrevisionen anlitat extern juridisk expertis 1.3.6 Regeringen bör informera riksdagen om de statliga bolagens från akademin i syfte att utreda ansvarsförhållandet för samhällsomvandlingen verksamhet mellan stat (regering, statliga myndigheter), LKAB och berörda kommuner. 22 Genom ett riktlinjebeslut 1981 beslutades att regeringen ska förmedla en årlig Akademisk extern expertis i samhällsekonomisk lönsamhetsanalys har anlitats för skrivelse med redogörelse för bolag med statligt ägande till riksdagen 19 . Om att utveckla en principiell analys av de samhällsekonomiska kostnader och intäkter regeringen vid stora händelser i de statliga bolagens verksamhet finner att den bör som bör tas i beaktande inför denna typ av megaprojekt. 23 underställa riksdagen ett beslut kan regeringen dessutom tillfälligt stoppa bolagets Vidare har den juridiska analysen granskats av Daniel Stattin, professor i civilrätt, beslut genom ett bolagsstämmobeslut så att riksdagens uppfattning kan inhämtas. särskilt associationsrätt, vid Uppsala universitet. En första version av den Enligt det konstitutionella rättsläget föreligger dock inget rättsligt krav att inhämta samhällsekonomiska analysen har diskuterats på ett seminarium där Lars riksdagens inställning. Men regeringen kan trots detta välja att låta riksdagen ta Hultkrantz, professor i nationalekonomi vid Örebro universitet, har fungerat som ställning av politiska eller demokratiska skäl. 20 opponent. Riksrevisionens tidigare granskning av regeringens hantering av risker i statligt ägda bolag 24 har varit en av flera utgångspunkter för granskningens

1.4 Metod

bedömningsgrunder. De huvudsakliga metoderna för datainsamling i granskningen har varit Referenspersonerna Lars Hultkrantz och Daniel Stattin har också lämnat dokumentstudier och intervjuer. För att kunna bedöma regeringens och LKAB:s synpunkter på Riksrevisionens granskningsupplägg och rapportutkast. planering av investeringen i nya gruvnivåer har Riksrevisionen granskat underlag Företrädare för Näringsdepartementet och LKAB har fått tillfälle att faktagranska från både investeringens planerings- och genomförandeperiod fram till 2017. I och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. dokumentstudierna har en genomgång av styrelseprotokoll, styrelseutvärderingar och beslutsunderlag till LKAB:s styrelse gjorts. Studierna har syftat till att undersöka bolagets investeringsunderlag, planeringsprocess och riskhantering inför samhällsomvandlingen. I dokumentstudierna har även ingått en genomgång av dokumentation hos Regeringskansliet, inriktade dels mot dokumentation av ägardialoger m.m. från ägarförvaltningen av bolaget, dels mot dokumentation från Malmfältsgruppens respektive IDA-gruppens 21 arbete.

Intervjuer har genomförts med representanter för LKAB:s styrelse, ledning, organisation för samhällsomvandlingen och centrala koncernfunktioner för marknad respektive riskhantering. Intervjuer har även genomförts med företrädare för Regeringskansliets enhet för statlig bolagsförvaltning och enhet för bolagsanalys och ägarstyrning samt enhet för företag och företagande, som

17 Finansdepartementet 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, Näringsdepartementet 2015, 2016, 2017. 18 § 22 i protokoll från styrelsemöte i LKAB den 27 april 2017. 19 Prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147. 20 Stattin 2016. 21 Malmfältsgruppen inrättades 2005 och bestod av parter som berördes av gruvnäringens expansion i Malmfälten. Den interdepartementala arbetsgruppen (IDA-gruppen) tillsattes 2006 för att koordinera samarbete för effektiv handläggning av ärenden som rör vissa planerade förändringar i Kiruna och 22 Se Lundin 2017. Malmberget. 23 Se Kriström och Johansson 2017. 24 Riksrevisionen 2015b.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Bakgrund till samhällsomvandlingen Bolaget motiverar sitt engagemang i samhällsomvandlingen genom minerallagens lydelser om ersättning av skada och intrång. Genomförandet av samhällsomvandlingen sker i största möjliga mån gemensamt för Kiruna och Kiruna och Gällivare tätorter är delvis belägna ovanpå malmfyndigheter och har Malmberget, med en samhällsomvandlingsorganisation och gemensamma utvecklats i symbios med Malmfältens gruvor. Detta kapitel ger en bakgrund till ersättningsprinciper. LKAB gör avsättningar för samhällsomvandlingen i sin LKAB:s investering i nya gruvnivåer, regeringens planering inför investeringen balansräkning utifrån en kontinuerligt uppdaterad plan fram till 2035. och dess konsekvenser för båda samhällena. LKAB:s styrelsebeslut om investeringarna i nya gruvnivåer 2008 föregicks av flera års förberedelser. Redan 2004 presenterade LKAB en prognos för Kiruna kommun 2.1 Samhällsomvandlingens orsaker och omfattning om gruvans framtida påverkan på stadens centrala delar med begäran om en ny

översiktsplanering för att möjliggöra fortsatt brytning. 29 Samhällsomvandlingen orsakas av LKAB:s gruvnivåer MUJ 1250 i Malmberget och KUJ 1365 i Kiruna 25 som invigdes 2012 respektive 2013. LKAB bryter sedan LKAB är beroende av tillgång till mark för genomförandet av 1960-talet huvudsakligen under jord, vilket i viss mån kontinuerligt gett upphov samhällsomvandlingen och fortsatt gruvdrift. Mark- och miljödomstolen har i till samhällsomvandling i Kiruna och Malmberget. LKAB:s skivbrytningsmetod bolagets miljötillstånd på olika sätt angett gränsvärden för hur stora markrörelser orsakar hålrum i berget som fylls igen av nedrasat gråberg. Nedrasningen gruvverksamheten får orsaka för omgivningen. Kommunernas detaljplaner är av genererar deformationer på markytan som till slut gör att byggnader och avgörande betydelse för tillgången till den mark som fordras för gruvbrytningen. I infrastruktur behöver flyttas. Det är omöjligt att helt särskilja tidigare från syfte att systematisera och skapa förutsägbarhet för produktion och ersättningar nuvarande gruvnivåers markpåverkan. Anläggningen av nya gruvnivåer var en har LKAB ingått avtal med respektive kommun och övriga sakägare. LKAB:s förutsättning för fortsatt brytning när befintliga gruvnivåer tömts på brytvärt förvärv av fastigheter sker genom frivilliga överenskommelser 30 . Bolaget initierade mineral. en översyn av sina ersättningsprinciper 2013 efter att riksdagen beslutat att höja ersättningsnivåerna enligt expropriationslagen från 110 till 125 procent av LKAB är Europas största järnmalmspelletsproducent. Underjordsbrytningen utgör en kostnadsnackdel gentemot bolag som bryter i dagbrott och ställer krav på marknadsvärdet 31 . För beräkning av marknadsvärde beslöt LKAB att använda storskalig och tekniskt avancerad brytning. Utöver underjordsbrytningen har produktionskostnadsmetoden, som beaktar återanskaffningskostnaden för en motsvarande fastighet med nedräkning för värdeminskning. LKAB benämner LKAB tre dagbrott 26 och prospekterar kontinuerligt för att säkra 20 års beräkningssättet ersättning av funktion . framförhållning i malmtillgången 27 . Totalt kommer en fjärdedel av Malmfältens befolkning – 10 000 boende och 5 000 bostäder – att behöva flytta fram till dess att KUJ 1365 och MUJ 1250 tas ur bruk omkring år 2035. Även lokala näringsidkare, 2.3 Regeringens och statliga myndigheters roll i kommunal infrastruktur och verksamhetslokaler påverkas direkt. Övriga invånare samhällsomvandlingen påverkas indirekt av en förändrad stadsbild. I Kiruna kommun byggs bl.a. ett nytt Mot bakgrund av svenska myndigheters självständighet och kommuners självstyre stadshus samt ny väg E10 och väg 870. kan regeringen inte styra hur en statlig eller kommunal tillstånds- eller tillsynsmyndighet ska besluta i enskilda ärenden. Trots samhällsomvandlingens

2.2 LKAB:s genomförande av samhällsomvandlingen

omfattning, spännvidd över två kommuner och involvering av flera beslutande LKAB ska enligt bolagsordningen eftersöka, utvinna och förädla mineraliska myndigheter är det därför inte möjligt att peka ut någon enskild aktör som ensam tillgångar samt bedriva därmed förenlig verksamhet 28 , och har inte något särskilt bestämmer hur processen ska genomföras. Processen involverar flera aktörer och beslutat samhällsuppdrag som tillåter avsteg från det affärsmässiga uppdraget. behöver genomföras i samförstånd, samarbete och samverkan. Medan LKAB är ersättningsansvarigt enligt minerallagen har kommunerna ett ansvar för att det lokala samhället och den lokala planeringen fungerar. 25 KUJ är en förkortning för Kiirunavaara under jord och MUJ för Malmberget under jord. 1365 respektive 1250 anger respektive gruvnivås lokalisering i meter under jord. 26 Dagbrotten kallas Gruvberget, Leveäniemi och Mertainen. Mertainen har lagts i träda pga. rådande marknadsläge (LKAB 2017). 27 Enligt LKAB (2017) bedrivs prospektering i malmfyndigheterna Ylipääsnjaska, Per Geijer, 29 LKAB 2017. Leveäniemi, Gruvberget, Mertainen, och Kaptensmalmen. 30 Intervju med LKAB, 2017-03-01. 28 Finansdepartementet 2014a. 31 Se 4 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719).

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Bakgrund till samhällsomvandlingen Bolaget motiverar sitt engagemang i samhällsomvandlingen genom minerallagens lydelser om ersättning av skada och intrång. Genomförandet av samhällsomvandlingen sker i största möjliga mån gemensamt för Kiruna och Kiruna och Gällivare tätorter är delvis belägna ovanpå malmfyndigheter och har Malmberget, med en samhällsomvandlingsorganisation och gemensamma utvecklats i symbios med Malmfältens gruvor. Detta kapitel ger en bakgrund till ersättningsprinciper. LKAB gör avsättningar för samhällsomvandlingen i sin LKAB:s investering i nya gruvnivåer, regeringens planering inför investeringen balansräkning utifrån en kontinuerligt uppdaterad plan fram till 2035. och dess konsekvenser för båda samhällena. LKAB:s styrelsebeslut om investeringarna i nya gruvnivåer 2008 föregicks av flera års förberedelser. Redan 2004 presenterade LKAB en prognos för Kiruna kommun 2.1 Samhällsomvandlingens orsaker och omfattning om gruvans framtida påverkan på stadens centrala delar med begäran om en ny

översiktsplanering för att möjliggöra fortsatt brytning. 29 Samhällsomvandlingen orsakas av LKAB:s gruvnivåer MUJ 1250 i Malmberget och KUJ 1365 i Kiruna 25 som invigdes 2012 respektive 2013. LKAB bryter sedan LKAB är beroende av tillgång till mark för genomförandet av 1960-talet huvudsakligen under jord, vilket i viss mån kontinuerligt gett upphov samhällsomvandlingen och fortsatt gruvdrift. Mark- och miljödomstolen har i till samhällsomvandling i Kiruna och Malmberget. LKAB:s skivbrytningsmetod bolagets miljötillstånd på olika sätt angett gränsvärden för hur stora markrörelser orsakar hålrum i berget som fylls igen av nedrasat gråberg. Nedrasningen gruvverksamheten får orsaka för omgivningen. Kommunernas detaljplaner är av genererar deformationer på markytan som till slut gör att byggnader och avgörande betydelse för tillgången till den mark som fordras för gruvbrytningen. I infrastruktur behöver flyttas. Det är omöjligt att helt särskilja tidigare från syfte att systematisera och skapa förutsägbarhet för produktion och ersättningar nuvarande gruvnivåers markpåverkan. Anläggningen av nya gruvnivåer var en har LKAB ingått avtal med respektive kommun och övriga sakägare. LKAB:s förutsättning för fortsatt brytning när befintliga gruvnivåer tömts på brytvärt förvärv av fastigheter sker genom frivilliga överenskommelser 30 . Bolaget initierade mineral. en översyn av sina ersättningsprinciper 2013 efter att riksdagen beslutat att höja ersättningsnivåerna enligt expropriationslagen från 110 till 125 procent av LKAB är Europas största järnmalmspelletsproducent. Underjordsbrytningen utgör en kostnadsnackdel gentemot bolag som bryter i dagbrott och ställer krav på marknadsvärdet 31 . För beräkning av marknadsvärde beslöt LKAB att använda storskalig och tekniskt avancerad brytning. Utöver underjordsbrytningen har produktionskostnadsmetoden, som beaktar återanskaffningskostnaden för en motsvarande fastighet med nedräkning för värdeminskning. LKAB benämner LKAB tre dagbrott 26 och prospekterar kontinuerligt för att säkra 20 års beräkningssättet ersättning av funktion . framförhållning i malmtillgången 27 . Totalt kommer en fjärdedel av Malmfältens befolkning – 10 000 boende och 5 000 bostäder – att behöva flytta fram till dess att KUJ 1365 och MUJ 1250 tas ur bruk omkring år 2035. Även lokala näringsidkare, 2.3 Regeringens och statliga myndigheters roll i kommunal infrastruktur och verksamhetslokaler påverkas direkt. Övriga invånare samhällsomvandlingen påverkas indirekt av en förändrad stadsbild. I Kiruna kommun byggs bl.a. ett nytt Mot bakgrund av svenska myndigheters självständighet och kommuners självstyre stadshus samt ny väg E10 och väg 870. kan regeringen inte styra hur en statlig eller kommunal tillstånds- eller tillsynsmyndighet ska besluta i enskilda ärenden. Trots samhällsomvandlingens

2.2 LKAB:s genomförande av samhällsomvandlingen

omfattning, spännvidd över två kommuner och involvering av flera beslutande LKAB ska enligt bolagsordningen eftersöka, utvinna och förädla mineraliska myndigheter är det därför inte möjligt att peka ut någon enskild aktör som ensam tillgångar samt bedriva därmed förenlig verksamhet 28 , och har inte något särskilt bestämmer hur processen ska genomföras. Processen involverar flera aktörer och beslutat samhällsuppdrag som tillåter avsteg från det affärsmässiga uppdraget. behöver genomföras i samförstånd, samarbete och samverkan. Medan LKAB är ersättningsansvarigt enligt minerallagen har kommunerna ett ansvar för att det lokala samhället och den lokala planeringen fungerar. 25 KUJ är en förkortning för Kiirunavaara under jord och MUJ för Malmberget under jord. 1365 respektive 1250 anger respektive gruvnivås lokalisering i meter under jord. 26 Dagbrotten kallas Gruvberget, Leveäniemi och Mertainen. Mertainen har lagts i träda pga. rådande marknadsläge (LKAB 2017). 27 Enligt LKAB (2017) bedrivs prospektering i malmfyndigheterna Ylipääsnjaska, Per Geijer, 29 LKAB 2017. Leveäniemi, Gruvberget, Mertainen, och Kaptensmalmen. 30 Intervju med LKAB, 2017-03-01. 28 Finansdepartementet 2014a. 31 Se 4 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719).

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Regeringen har ett tudelat ansvar, dels som förvaltare av aktierna i LKAB, dels riksdagen ett särskilt bidrag om 40 miljoner kronor till Gällivare kommun 39 . som ansvarig för rikets styrelse och huvudman för involverade statliga Regeringen har även initierat förenklingsåtgärder inom miljöbalks- samt plan- och myndigheter, exempelvis Trafikverket. Det innebär att LKAB, regeringen och de bygglagsområdet. Exempelvis syftade förändringar i reglerna om tekniska båda kommunerna har ett delat ansvar för att samhällsomvandlingen genomförs egenskapskrav på byggnadsverk till att underlätta flytten av bostäder under på ett effektivt sätt. Ytterligare myndigheter, bl.a. länsstyrelserna och samhällsomvandlingen, 40 genom särskilda möjligheter för kommunal nämnd att Naturvårdsverket, involveras i förberedelserna för gruvinvesteringar och bevilja dispens 41 . 42 Under 2017 beslutade regeringen om ändringar i förordningen samhällsomvandling inom ramen för deras ordinarie ansvarsområden. (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande, för att förmedla investeringsstöd till kommuner med särskilda behov Även SGU involveras genom att det självständiga beslutsorganet Bergsstaten av samhällsomvandling utom egen kontroll. Finansdepartementet har även, i beviljar koncession. Bergsstaten kan också fatta beslut om ersättning till sakägare november 2017, föreslagit att de boende i Kiruna och Malmberget skulle få enligt minerallagens regler i det fall gruvbolag inte skulle komma överens med uppskjuten reavinstskatt under sju år. Motiveringen är att den exceptionella berörda sakägare vid utvidgad gruvverksamhet. situationen kräver undantag från gällande lagstiftning. 43 Utöver uppdragen med Regeringens roll i investeringen och samhällsomvandlingen har huvudsakligen direkt koppling till samhällsomvandlingen har regeringen gett flera myndigheter hanterats genom Regeringskansliets enheter för ägarstyrning och regeringsuppdrag av mer generell karaktär för att inom sina respektive bolagsförvaltning samt genom de sakpolitiska enheter som ansvarar för ansvarsområden underlätta för berörda aktörer i samband med gruvexpansion. 44 gruvnäring respektive bostadspolitik, i kombination eller enskilt. I april 2005 inrättade näringsministern Malmfältsgruppen i syfte att den skulle vara ett forum för dialog för företrädare för Regeringskansliet, berörda kommuner, företag, myndigheter m.fl. intressegrupper med anledning av gruvnäringens expansion i Malmfälten. 32 Regeringen tillsatte 2006 en interdepartemental arbetsgrupp (IDAgrupp) inom Regeringskansliet för att koordinera samarbete för effektiv handläggning av ärenden som rör vissa planerade förändringar i Kiruna och Malmberget. 33 Ansvaret i Regeringskansliet för Malmfältsgruppen fanns på en sakenhet som nu har ombildats till enheten för företag och företagande på Näringsdepartementet. Företrädare för denna sakenhet var både sekreterare i Malmfältsgruppen och ordförande i IDA-gruppen. 34 Vid Regeringskansliet tillsattes även en arbetsgrupp med uppgiften att analysera de administrativa åtgärder som skulle krävas av berörda myndigheter och kommuner med anledning av LKAB:s investeringar i ny gruvbrytning. 35

Ungefär vid samma tidpunkt fick också Boverket 36 och Riksantikvarieämbetet 37 regeringsuppdraget att följa och stödja samhällsomvandlingen inom sina 39 Regeringsbeslut, N2006/5045/RUT. Se även Ds 2006:2 s. 103–104. Bidraget täckte den skuld som ansvarsområden. I samband med 2006 års ekonomiska vårproposition 38 beviljade Gällivare kommun hade till Statens bostadsnämnd efter att kommunen på 1990-talet fått ersättning för att riva bostäder som inte nyttjades då kommunen stod inför sjunkande befolkningsantal, med villkoret att kommunen inte fick bygga bostäder före år 2008, se Sveriges Radio, 2006-04-19: 40 mkr till Gällivare , hämtad 2017-05-31, http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=98&artikel=840150. 40 Prop. 2006/07:62, bet. 2006/07:CU28, rskr. 2006/07:189. 32 41 Förordning (2007:621) om ändring i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på Protokoll, dnr. N2005/4031/HUB. 33 byggnadsverk, m.m. Senare upphävd genom plan- och byggförordningen (2011:338). Protokoll, dnr. N2006/1646/HUB. 42 34 Se Boverket 2009. Näringsdepartementets kommentarer till utkast på Riksrevisionens rapport, 2017-11-20. 43 Särskilda uppskovsregler vid betydande samhällsförflyttning , Fi2017/04439/S1, Dagens Nyheter (DN), 35 Ds 2006:2. 36 2017-11-20: Kirunaborna slipper reavinstskatt i sju år , hämtad 2017-11-21, Regeringsbeslut, M2006/1909/Bo, regeringsbeslut, M2008/948/H. https://www.dn.se/ekonomi/kirunaborna-slipper-reavinstskatt/. 37 Regeringsbeslut, Ku2007/2274/Kr. 44 Bl.a. Boverket, Tillväxtverket och länsstyrelserna i Norrbotten respektive Västerbotten fick genom 38 Prop. 2005/06:100, utg.omr. 19. mineralstrategin 2013 uppdrag att underlätta för kommuner som berörs av gruvexpansion. Tillväxtanalys har utrett behovet av kompetens och arbetskraft i Gällivare, Kiruna och Pajala.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Regeringen har ett tudelat ansvar, dels som förvaltare av aktierna i LKAB, dels riksdagen ett särskilt bidrag om 40 miljoner kronor till Gällivare kommun 39 . som ansvarig för rikets styrelse och huvudman för involverade statliga Regeringen har även initierat förenklingsåtgärder inom miljöbalks- samt plan- och myndigheter, exempelvis Trafikverket. Det innebär att LKAB, regeringen och de bygglagsområdet. Exempelvis syftade förändringar i reglerna om tekniska båda kommunerna har ett delat ansvar för att samhällsomvandlingen genomförs egenskapskrav på byggnadsverk till att underlätta flytten av bostäder under på ett effektivt sätt. Ytterligare myndigheter, bl.a. länsstyrelserna och samhällsomvandlingen, 40 genom särskilda möjligheter för kommunal nämnd att Naturvårdsverket, involveras i förberedelserna för gruvinvesteringar och bevilja dispens 41 . 42 Under 2017 beslutade regeringen om ändringar i förordningen samhällsomvandling inom ramen för deras ordinarie ansvarsområden. (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande, för att förmedla investeringsstöd till kommuner med särskilda behov Även SGU involveras genom att det självständiga beslutsorganet Bergsstaten av samhällsomvandling utom egen kontroll. Finansdepartementet har även, i beviljar koncession. Bergsstaten kan också fatta beslut om ersättning till sakägare november 2017, föreslagit att de boende i Kiruna och Malmberget skulle få enligt minerallagens regler i det fall gruvbolag inte skulle komma överens med uppskjuten reavinstskatt under sju år. Motiveringen är att den exceptionella berörda sakägare vid utvidgad gruvverksamhet. situationen kräver undantag från gällande lagstiftning. 43 Utöver uppdragen med Regeringens roll i investeringen och samhällsomvandlingen har huvudsakligen direkt koppling till samhällsomvandlingen har regeringen gett flera myndigheter hanterats genom Regeringskansliets enheter för ägarstyrning och regeringsuppdrag av mer generell karaktär för att inom sina respektive bolagsförvaltning samt genom de sakpolitiska enheter som ansvarar för ansvarsområden underlätta för berörda aktörer i samband med gruvexpansion. 44 gruvnäring respektive bostadspolitik, i kombination eller enskilt. I april 2005 inrättade näringsministern Malmfältsgruppen i syfte att den skulle vara ett forum för dialog för företrädare för Regeringskansliet, berörda kommuner, företag, myndigheter m.fl. intressegrupper med anledning av gruvnäringens expansion i Malmfälten. 32 Regeringen tillsatte 2006 en interdepartemental arbetsgrupp (IDAgrupp) inom Regeringskansliet för att koordinera samarbete för effektiv handläggning av ärenden som rör vissa planerade förändringar i Kiruna och Malmberget. 33 Ansvaret i Regeringskansliet för Malmfältsgruppen fanns på en sakenhet som nu har ombildats till enheten för företag och företagande på Näringsdepartementet. Företrädare för denna sakenhet var både sekreterare i Malmfältsgruppen och ordförande i IDA-gruppen. 34 Vid Regeringskansliet tillsattes även en arbetsgrupp med uppgiften att analysera de administrativa åtgärder som skulle krävas av berörda myndigheter och kommuner med anledning av LKAB:s investeringar i ny gruvbrytning. 35

Ungefär vid samma tidpunkt fick också Boverket 36 och Riksantikvarieämbetet 37 regeringsuppdraget att följa och stödja samhällsomvandlingen inom sina 39 Regeringsbeslut, N2006/5045/RUT. Se även Ds 2006:2 s. 103–104. Bidraget täckte den skuld som ansvarsområden. I samband med 2006 års ekonomiska vårproposition 38 beviljade Gällivare kommun hade till Statens bostadsnämnd efter att kommunen på 1990-talet fått ersättning för att riva bostäder som inte nyttjades då kommunen stod inför sjunkande befolkningsantal, med villkoret att kommunen inte fick bygga bostäder före år 2008, se Sveriges Radio, 2006-04-19: 40 mkr till Gällivare , hämtad 2017-05-31, http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=98&artikel=840150. 40 Prop. 2006/07:62, bet. 2006/07:CU28, rskr. 2006/07:189. 32 41 Förordning (2007:621) om ändring i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på Protokoll, dnr. N2005/4031/HUB. 33 byggnadsverk, m.m. Senare upphävd genom plan- och byggförordningen (2011:338). Protokoll, dnr. N2006/1646/HUB. 42 34 Se Boverket 2009. Näringsdepartementets kommentarer till utkast på Riksrevisionens rapport, 2017-11-20. 43 Särskilda uppskovsregler vid betydande samhällsförflyttning , Fi2017/04439/S1, Dagens Nyheter (DN), 35 Ds 2006:2. 36 2017-11-20: Kirunaborna slipper reavinstskatt i sju år , hämtad 2017-11-21, Regeringsbeslut, M2006/1909/Bo, regeringsbeslut, M2008/948/H. https://www.dn.se/ekonomi/kirunaborna-slipper-reavinstskatt/. 37 Regeringsbeslut, Ku2007/2274/Kr. 44 Bl.a. Boverket, Tillväxtverket och länsstyrelserna i Norrbotten respektive Västerbotten fick genom 38 Prop. 2005/06:100, utg.omr. 19. mineralstrategin 2013 uppdrag att underlätta för kommuner som berörs av gruvexpansion. Tillväxtanalys har utrett behovet av kompetens och arbetskraft i Gällivare, Kiruna och Pajala.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3 LKAB:s beslutsunderlag inför beroende på järnmalms- och pelletsprisutveckling, valutakursförändringar etc.

Huvuddelen av riskerna ligger enligt bolaget i järnmalmpriset, valutakursen för anläggningen av nya gruvnivåer amerikanska dollar och kostnaderna för att transportera upp malmen från gruva

till marknivå. LKAB baserar sina bedömningar på uppskattningar av malmpris

och växelkurs från flera internationellt erkända institut. Bolaget genomförde också I detta kapitel redovisas Riksrevisionens iakttagelser rörande det underlag som känslighetsanalyser av valutakursernas och prisernas utveckling baserat på

presenterades för LKAB:s styrelse inför beslutet om investeringen 2008 om att institutens gemensamma syn på utvecklingen. Därutöver finns tekniska risker i

bryta nya gruvnivåer. Inledningsvis återges Riksrevisionens operationella form av risker för markpåverkan, som kan ske genom sättningar och seismiska

bedömningsgrund (3.1). störningar. 47

Realkapitalvärderingen är en teknisk och ekonomisk kartläggning av

3.1 Bolagsstyrelsen ansvarar för beslutsunderlag och

samhällsomvandlingen orsakad av brytningen i de nya gruvnivåerna. Det är ett samordning med regeringen underlag som redovisar bedömningar och beräkningar av ersättningskostnader

I bolagsstyrelsens ansvar och kvalitetssäkrande roll ingår att begära in fullgott avseende fastigheter, infrastruktur och effekter för företag. 48

beslutsunderlag i form av bl.a. företagsekonomiska kalkyler och riskanalyser vid stora investeringar. Att följa internationella standarder för finansiell rapportering 3.3 Beslutsunderlaget var ofullständigt

inom gruvnäringen (Life of Mine Plans) är härmed centralt och underlättar för Sedan slutet av 1990-talet är det branschpraxis att gruvbolag arbetar med styrelsen att bedöma bolagets investeringar och kunna göra jämförelser med strategiska planer kallade Life of Mine Plans (LOMP) eftersom de tydliggör andra gruvbolag. Vidare bör styrelseordföranden i bolaget ta initiativ till dialog lönsamheten i investeringar i gruvbranschen utifrån bevisad malmtillgång. eller samordning (s.k. ägarsamordning sedan 2010) med regeringen i syfte att Bakgrunden till att LOMP i många länder är tvingande för börsnoterade bolag är söka regeringens ställningstaganden inför avgörande beslut vid stora händelser i bl.a. en skandal i företaget BreeX 1996, som ledde till att gruvbolag måste kunna bolagets verksamhet 45 . redovisa sina mineraltillgångar och säkerställa att mineralreserven kan brytas.

LOMP kan också ta in företagsekonomiska aspekter under livslängden för 3.2 Beslutsunderlaget bestod av ett investeringsförslag fyndigheter i bolagets alla gruvor. LOMP kan inkludera bevisade brytbara volymer,

och en realkapitalvärdering antaganden om marknadspriser, kostnader för samhällsomvandling m.m. Det ger

ett diskonterat nuvärde av hela bolaget och dess investeringar. Riskanalyser ingår Planeringsprocessen inför investeringen i KUJ 1365 och MUJ 1250 var i enlighet som del av LOMP i form av känslighetsanalyser för att kunna identifiera risker med tidigare gruvnivåers och byggde på ca tre års teknisk och ett års ekonomisk och ha handlingsberedskap för avvikelser. 49 Myndigheten SGU bedömer att förberedelse innan investeringsbeslut togs 2008. Planeringen av LOMP är ett bra stöd för bolagen i deras bedömning av lönsamheten i samhällsomvandlingen påbörjades däremot i samband med att beslut fattades investeringar. 50 LKAB har inte utarbetat någon LOMP före 2016. 51 Brytningen i 2008 och pågår än i dag. Granskningen visar att det företagsekonomiska KUJ 1365 och MUJ 1250 baseras dock på en bevisad malmreserv och ingick i beslutsunderlag som presenterades för styrelsen och ligger till grund för LKAB:s bedömning av investeringarna i Kiruna och Malmberget. 52 investeringen 2008 i nya gruvnivåer utgörs av ett investeringsförslag och en

realkapitalvärdering. Riskanalyserna är integrerade i dessa handlingar. 46

47 Intervju med LKAB, 2017-06-20, intervju med styrelsen, 2017-06-08. Investeringsförslaget redogör för scenarier för produktionsvolymer respektive för 48 LKAB, Realkapitalvärden Kiruna Slutrapport 2007-06-25 Infraplan (uppdaterad 2008-08-19), LKAB, investeringskostnader vid brytning av de nya gruvnivåerna, olika scenarier Realkapitalvärden Malmberget , ÅF Infraplan 2012-08-10, LKAB, LKAB och samhällsomvandlingen. 49 Intervju med LKAB:s VD och ordförande i SweMin (branschorganisationen för gruv-, mineral- och metallproducenter), 2017-06-12, PwC 2012. 50 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. 45 Finansdepartementet, Riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning. 46 51 Intervju med LKAB, 2017-06-12. Intervju med LKAB, 2017-06-20, LKAB , Realkapitalvärden Kiruna Slutrapport 2007-06-25 Infraplan 52 Intervju med styrelsen, 2017-06-08, e-post från styrelsen, 2017-06-15, LKAB, Investeringsförslag Ny (uppdaterad 2008-08-19), LKAB, Investeringsförslag och investeringsbeslut Ny gruvnivå i Kiruna KUJ 1365 , 2008-10-10, LKAB, Investeringsförslag och investeringsbeslut Förlängning av M100 till Fabian och gruvnivå i Kiruna KUJ 1365 , 2008-10-10, LKAB, Investeringsförslag Förlängning av M100 till Fabian och ny gruvnivå på 1250 M i Malmberget , 2008-02-11, LKAB, Realkapitalvärden Malmberget , ÅF Infraplan ny gruvnivå på 1250 M i Malmberget , 2008-02-11. 2012-08-10.

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3 LKAB:s beslutsunderlag inför beroende på järnmalms- och pelletsprisutveckling, valutakursförändringar etc.

Huvuddelen av riskerna ligger enligt bolaget i järnmalmpriset, valutakursen för anläggningen av nya gruvnivåer amerikanska dollar och kostnaderna för att transportera upp malmen från gruva

till marknivå. LKAB baserar sina bedömningar på uppskattningar av malmpris

och växelkurs från flera internationellt erkända institut. Bolaget genomförde också I detta kapitel redovisas Riksrevisionens iakttagelser rörande det underlag som känslighetsanalyser av valutakursernas och prisernas utveckling baserat på

presenterades för LKAB:s styrelse inför beslutet om investeringen 2008 om att institutens gemensamma syn på utvecklingen. Därutöver finns tekniska risker i

bryta nya gruvnivåer. Inledningsvis återges Riksrevisionens operationella form av risker för markpåverkan, som kan ske genom sättningar och seismiska

bedömningsgrund (3.1). störningar. 47

Realkapitalvärderingen är en teknisk och ekonomisk kartläggning av

3.1 Bolagsstyrelsen ansvarar för beslutsunderlag och

samhällsomvandlingen orsakad av brytningen i de nya gruvnivåerna. Det är ett samordning med regeringen underlag som redovisar bedömningar och beräkningar av ersättningskostnader

I bolagsstyrelsens ansvar och kvalitetssäkrande roll ingår att begära in fullgott avseende fastigheter, infrastruktur och effekter för företag. 48

beslutsunderlag i form av bl.a. företagsekonomiska kalkyler och riskanalyser vid stora investeringar. Att följa internationella standarder för finansiell rapportering 3.3 Beslutsunderlaget var ofullständigt

inom gruvnäringen (Life of Mine Plans) är härmed centralt och underlättar för Sedan slutet av 1990-talet är det branschpraxis att gruvbolag arbetar med styrelsen att bedöma bolagets investeringar och kunna göra jämförelser med strategiska planer kallade Life of Mine Plans (LOMP) eftersom de tydliggör andra gruvbolag. Vidare bör styrelseordföranden i bolaget ta initiativ till dialog lönsamheten i investeringar i gruvbranschen utifrån bevisad malmtillgång. eller samordning (s.k. ägarsamordning sedan 2010) med regeringen i syfte att Bakgrunden till att LOMP i många länder är tvingande för börsnoterade bolag är söka regeringens ställningstaganden inför avgörande beslut vid stora händelser i bl.a. en skandal i företaget BreeX 1996, som ledde till att gruvbolag måste kunna bolagets verksamhet 45 . redovisa sina mineraltillgångar och säkerställa att mineralreserven kan brytas.

LOMP kan också ta in företagsekonomiska aspekter under livslängden för 3.2 Beslutsunderlaget bestod av ett investeringsförslag fyndigheter i bolagets alla gruvor. LOMP kan inkludera bevisade brytbara volymer,

och en realkapitalvärdering antaganden om marknadspriser, kostnader för samhällsomvandling m.m. Det ger

ett diskonterat nuvärde av hela bolaget och dess investeringar. Riskanalyser ingår Planeringsprocessen inför investeringen i KUJ 1365 och MUJ 1250 var i enlighet som del av LOMP i form av känslighetsanalyser för att kunna identifiera risker med tidigare gruvnivåers och byggde på ca tre års teknisk och ett års ekonomisk och ha handlingsberedskap för avvikelser. 49 Myndigheten SGU bedömer att förberedelse innan investeringsbeslut togs 2008. Planeringen av LOMP är ett bra stöd för bolagen i deras bedömning av lönsamheten i samhällsomvandlingen påbörjades däremot i samband med att beslut fattades investeringar. 50 LKAB har inte utarbetat någon LOMP före 2016. 51 Brytningen i 2008 och pågår än i dag. Granskningen visar att det företagsekonomiska KUJ 1365 och MUJ 1250 baseras dock på en bevisad malmreserv och ingick i beslutsunderlag som presenterades för styrelsen och ligger till grund för LKAB:s bedömning av investeringarna i Kiruna och Malmberget. 52 investeringen 2008 i nya gruvnivåer utgörs av ett investeringsförslag och en

realkapitalvärdering. Riskanalyserna är integrerade i dessa handlingar. 46

47 Intervju med LKAB, 2017-06-20, intervju med styrelsen, 2017-06-08. Investeringsförslaget redogör för scenarier för produktionsvolymer respektive för 48 LKAB, Realkapitalvärden Kiruna Slutrapport 2007-06-25 Infraplan (uppdaterad 2008-08-19), LKAB, investeringskostnader vid brytning av de nya gruvnivåerna, olika scenarier Realkapitalvärden Malmberget , ÅF Infraplan 2012-08-10, LKAB, LKAB och samhällsomvandlingen. 49 Intervju med LKAB:s VD och ordförande i SweMin (branschorganisationen för gruv-, mineral- och metallproducenter), 2017-06-12, PwC 2012. 50 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. 45 Finansdepartementet, Riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning. 46 51 Intervju med LKAB, 2017-06-12. Intervju med LKAB, 2017-06-20, LKAB , Realkapitalvärden Kiruna Slutrapport 2007-06-25 Infraplan 52 Intervju med styrelsen, 2017-06-08, e-post från styrelsen, 2017-06-15, LKAB, Investeringsförslag Ny (uppdaterad 2008-08-19), LKAB, Investeringsförslag och investeringsbeslut Ny gruvnivå i Kiruna KUJ 1365 , 2008-10-10, LKAB, Investeringsförslag och investeringsbeslut Förlängning av M100 till Fabian och gruvnivå i Kiruna KUJ 1365 , 2008-10-10, LKAB, Investeringsförslag Förlängning av M100 till Fabian och ny gruvnivå på 1250 M i Malmberget , 2008-02-11, LKAB, Realkapitalvärden Malmberget , ÅF Infraplan ny gruvnivå på 1250 M i Malmberget , 2008-02-11. 2012-08-10.

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Besluten om nya gruvnivåer togs i högkonjunktur då järnmalmspriserna var höga, någon dokumentation från 2008 om möten då investeringen i nya gruvnivåer och

och bolagets överskott stort. Enligt styrelsen förstod inte bolaget vidden av samhällsomvandlingen har diskuterats.

kostnaderna i samhällsomvandlingen. Vissa i styrelsen menar att alternativet att Regeringen blev informerad först vid ägarsamordningarna 2011 och 2014, inför att upphöra med produktionen inte bedömdes vara realistiskt av bolaget. Ett sådant LKAB skulle teckna civilrättsliga avtal med kommunerna. Det innebär att bolaget alternativ skulle enligt dessa sannolikt inte ha accepterats av regeringen, även i de vid denna tidpunkt redan hade genomfört investeringar i nya gruvnivåer i både fall kostnaderna från samhällsomvandlingen skulle visa sig bli högre än Malmberget och Kiruna och därmed att samhällsomvandlingen hade påbörjats. beräknat. 53 Riksrevisionen bedömer därmed att investeringen, men inte

samhällsomvandlingen, var en väsentlig fråga för styrelsen. Vid första ägarsamordningen 2011 framgick att LKAB i flera års tid har förhandlat

med Kiruna kommun om att få till stånd en detaljplaneändring för att kunna Av det material som har presenterats för Riksrevisionen och som är det underlag utöka industriområdet, vilket är ett villkor för LKAB:s fortsatta verksamhet i som styrelsen erhöll inför investeringsbeslutet 2008 uppsummeras inte de totala Kiruna. Som ett krav för att ändra detaljplanen i berört område framförde företagsekonomiska intäkterna och kostnaderna så att det är möjligt att förutse kommunen att kommunen ville ha en helhetslösning för hela området genom att lönsamheten i investeringen vid olika scenarier. Inget samlat, diskonterat nuvärde bolaget anlägger gruvstadsparker vilket innebär en ”mjuk” övergång till för investeringens samtliga intäkter och kostnader framgår av underlaget. industriområde. 57 Kiruna stad är klassificerad som riksintresse för Beslutsunderlaget är detaljerat och svårt att överblicka, och det finns en risk att kulturmiljövården. Avtalet för den s.k. Gruvstadspark 1 är ett civilrättsligt avtal styrelsen inte har kunnat göra en tillräckligt god värdering av investeringen och som omfattar en detaljplaneändring och en gruvstadsparklösning som hanterar kostnaderna för samhällsomvandlingen. Detta förstärks av alla drygt hundra kulturbyggnader i staden. Enligt avtalet ska LKAB flytta 21 av styrelseutvärderingarna 54 som innehåller synpunkter på beslutsunderlagens dessa kulturbyggnader. 58 utformning i allmänhet. Styrelseutvärderingarna är sparsamma kring tiden för

investeringsbesluten, men 2012 och framåt uttrycker vissa i styrelsen att Den andra ägarsamordningen 2014 rörde det civilrättsliga avtalet mellan LKAB

styrelsematerialet behöver komprimeras och renodlas i större utsträckning så att och Kiruna kommun i vilket kommunen förbinder sig att verka för en skyndsam

kärnbudskapet och de väsentliga frågorna framträder tydligare. 55 detaljplaneprocess för den s.k. Gruvstadspark 2 och att detaljplanen ska ha

antagits senast andra kvartalet 2016. I avtalet regleras också den ersättning på ca

3.4 Bolagsstyrelsen inhämtade inte aktivt regeringens

2,9 miljarder kronor som kommunen ska få för verksamhetslokaler och

infrastruktur samt 0,5 miljard kronor som det kommunala fastighetsbolaget ska få

ställningstagande

för kommersiella lokaler. 59 Därutöver ska kommunen och LKAB sluta separata

Regeringen blev 2008 inte formellt informerad om investeringen i nya gruvnivåer. avtal för stadshus m.m. 60

Det bör dock noteras att det vid denna tidpunkt inte fanns riktlinjer från Regeringen skriver i båda ägarsamordningarna att det är bolagets styrelse som ska regeringen om ägarsamordning. Sådana riktlinjer infördes 2010. Enligt en fatta beslut om fortsatt brytning, men att regeringen som företrädare för ägaren styrelseledamot med långt förflutet i styrelsen var kontakten med regeringen ställer sig positiv till samhällsomvandlingen. 61 På senare tid har LKAB:s styrelse relativt begränsad fram till och med riksdagsvalet 2006. Vid den tidpunkten fanns tagit upp frågan med regeringen om ett utökat ansvar i samhällsomvandlingen ingen formell kontinuerlig ägardialog. Därefter började mer regelbundna möten utöver LKAB:s åtagande enligt minerallagen. Regeringen har inte hörsammat att hållas mellan regeringen och bolaget. Inför besluten 2008 fördes dock ingen LKAB. 62 diskussion med regeringen om ett eventuellt statligt ansvar utöver LKAB:s

lagenliga åtagande i samhällsomvandlingen. 56 Riksrevisionen har varken i

Regeringskansliets årsakter för LKAB eller i bolagets handlingar kunnat hitta

57 Begäran om samordning 2011-01-10, inkom 2011-01-12, dnr. Fi2011/167 (Fi2011/167/SÄ). 58 Ibid.

59 Ägarsamordning avseende avtal mellan Kiruna kommun och LKAB angående GP2-området i Kiruna, samt LKAB:s övriga åtaganden avseende GP2-området 2014-04-29, inkom 2014-04-30, 53 Intervju med styrelsen, 2017-06-20. (Fi2014/1730).

54 Styrelseordförande ska årligen se till att styrelsens arbete utvärderas av styrelseledamöterna. I de 60 Detaljplanerna är i oktober 2017 ännu inte klara. statligt ägda bolagen ska Regeringskansliet informeras om resultatet (Näringsdepartementet 2017). 61 Ägarsamordning 2011 och 2014, intervju med enheten för bolagsanalys och styrning av statliga 55 Styrelseutvärderingarna för LKAB 2008–2015. bolag och enheten för bolagsförvaltning 2017-03-07.

56 Intervju med styrelsen, 2017-06-20. 62 Intervju med styrelsen, 2017-06-13, 2017-06-08, 2017-06-20, intervju med LKAB, 2017-06-12.

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Besluten om nya gruvnivåer togs i högkonjunktur då järnmalmspriserna var höga, någon dokumentation från 2008 om möten då investeringen i nya gruvnivåer och

och bolagets överskott stort. Enligt styrelsen förstod inte bolaget vidden av samhällsomvandlingen har diskuterats.

kostnaderna i samhällsomvandlingen. Vissa i styrelsen menar att alternativet att Regeringen blev informerad först vid ägarsamordningarna 2011 och 2014, inför att upphöra med produktionen inte bedömdes vara realistiskt av bolaget. Ett sådant LKAB skulle teckna civilrättsliga avtal med kommunerna. Det innebär att bolaget alternativ skulle enligt dessa sannolikt inte ha accepterats av regeringen, även i de vid denna tidpunkt redan hade genomfört investeringar i nya gruvnivåer i både fall kostnaderna från samhällsomvandlingen skulle visa sig bli högre än Malmberget och Kiruna och därmed att samhällsomvandlingen hade påbörjats. beräknat. 53 Riksrevisionen bedömer därmed att investeringen, men inte

samhällsomvandlingen, var en väsentlig fråga för styrelsen. Vid första ägarsamordningen 2011 framgick att LKAB i flera års tid har förhandlat

med Kiruna kommun om att få till stånd en detaljplaneändring för att kunna Av det material som har presenterats för Riksrevisionen och som är det underlag utöka industriområdet, vilket är ett villkor för LKAB:s fortsatta verksamhet i som styrelsen erhöll inför investeringsbeslutet 2008 uppsummeras inte de totala Kiruna. Som ett krav för att ändra detaljplanen i berört område framförde företagsekonomiska intäkterna och kostnaderna så att det är möjligt att förutse kommunen att kommunen ville ha en helhetslösning för hela området genom att lönsamheten i investeringen vid olika scenarier. Inget samlat, diskonterat nuvärde bolaget anlägger gruvstadsparker vilket innebär en ”mjuk” övergång till för investeringens samtliga intäkter och kostnader framgår av underlaget. industriområde. 57 Kiruna stad är klassificerad som riksintresse för Beslutsunderlaget är detaljerat och svårt att överblicka, och det finns en risk att kulturmiljövården. Avtalet för den s.k. Gruvstadspark 1 är ett civilrättsligt avtal styrelsen inte har kunnat göra en tillräckligt god värdering av investeringen och som omfattar en detaljplaneändring och en gruvstadsparklösning som hanterar kostnaderna för samhällsomvandlingen. Detta förstärks av alla drygt hundra kulturbyggnader i staden. Enligt avtalet ska LKAB flytta 21 av styrelseutvärderingarna 54 som innehåller synpunkter på beslutsunderlagens dessa kulturbyggnader. 58 utformning i allmänhet. Styrelseutvärderingarna är sparsamma kring tiden för

investeringsbesluten, men 2012 och framåt uttrycker vissa i styrelsen att Den andra ägarsamordningen 2014 rörde det civilrättsliga avtalet mellan LKAB

styrelsematerialet behöver komprimeras och renodlas i större utsträckning så att och Kiruna kommun i vilket kommunen förbinder sig att verka för en skyndsam

kärnbudskapet och de väsentliga frågorna framträder tydligare. 55 detaljplaneprocess för den s.k. Gruvstadspark 2 och att detaljplanen ska ha

antagits senast andra kvartalet 2016. I avtalet regleras också den ersättning på ca

3.4 Bolagsstyrelsen inhämtade inte aktivt regeringens

2,9 miljarder kronor som kommunen ska få för verksamhetslokaler och

infrastruktur samt 0,5 miljard kronor som det kommunala fastighetsbolaget ska få

ställningstagande

för kommersiella lokaler. 59 Därutöver ska kommunen och LKAB sluta separata

Regeringen blev 2008 inte formellt informerad om investeringen i nya gruvnivåer. avtal för stadshus m.m. 60

Det bör dock noteras att det vid denna tidpunkt inte fanns riktlinjer från Regeringen skriver i båda ägarsamordningarna att det är bolagets styrelse som ska regeringen om ägarsamordning. Sådana riktlinjer infördes 2010. Enligt en fatta beslut om fortsatt brytning, men att regeringen som företrädare för ägaren styrelseledamot med långt förflutet i styrelsen var kontakten med regeringen ställer sig positiv till samhällsomvandlingen. 61 På senare tid har LKAB:s styrelse relativt begränsad fram till och med riksdagsvalet 2006. Vid den tidpunkten fanns tagit upp frågan med regeringen om ett utökat ansvar i samhällsomvandlingen ingen formell kontinuerlig ägardialog. Därefter började mer regelbundna möten utöver LKAB:s åtagande enligt minerallagen. Regeringen har inte hörsammat att hållas mellan regeringen och bolaget. Inför besluten 2008 fördes dock ingen LKAB. 62 diskussion med regeringen om ett eventuellt statligt ansvar utöver LKAB:s

lagenliga åtagande i samhällsomvandlingen. 56 Riksrevisionen har varken i

Regeringskansliets årsakter för LKAB eller i bolagets handlingar kunnat hitta

57 Begäran om samordning 2011-01-10, inkom 2011-01-12, dnr. Fi2011/167 (Fi2011/167/SÄ). 58 Ibid.

59 Ägarsamordning avseende avtal mellan Kiruna kommun och LKAB angående GP2-området i Kiruna, samt LKAB:s övriga åtaganden avseende GP2-området 2014-04-29, inkom 2014-04-30, 53 Intervju med styrelsen, 2017-06-20. (Fi2014/1730).

54 Styrelseordförande ska årligen se till att styrelsens arbete utvärderas av styrelseledamöterna. I de 60 Detaljplanerna är i oktober 2017 ännu inte klara. statligt ägda bolagen ska Regeringskansliet informeras om resultatet (Näringsdepartementet 2017). 61 Ägarsamordning 2011 och 2014, intervju med enheten för bolagsanalys och styrning av statliga 55 Styrelseutvärderingarna för LKAB 2008–2015. bolag och enheten för bolagsförvaltning 2017-03-07.

56 Intervju med styrelsen, 2017-06-20. 62 Intervju med styrelsen, 2017-06-13, 2017-06-08, 2017-06-20, intervju med LKAB, 2017-06-12.

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.5 Riksrevisionens slutsatser

4 Regeringens ekonomiska analyser inför

• LKAB:s investering i nya gruvnivåer De företagsekonomiska kalkylerna och riskanalyserna som LKAB:s styrelse lät ta fram inför beslut om att bryta nya gruvnivåer 2008 var inte tillräckligt utvecklade för att styrelsen skulle kunna bedöma investeringens konsekvenser. Dessutom följde LKAB vid denna tidpunkt inte internationellt I detta kapitel redovisas Riksrevisionens iakttagelser rörande regeringens erkända branschstandarder för finansiell rapportering inom gruvnäringen. förberedelser inför LKAB:s beslut att anlägga nya gruvnivåer. I kapitlet redovisas • Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att LKAB:s styrelse varken också hur en samhällsekonomisk analys hade kunnat användas som ett lämpligt säkerställde ett tillräckligt beslutsunderlag eller presenterade underlaget för verktyg för att uppskatta investeringens effekter. regeringen inför beslut om investering i nya gruvnivåer 2008. Varken bolaget eller regeringen – som förvaltare av aktierna i LKAB – tog vid tidpunkten för 4.1 Effektiv bolagsförvaltning och planering kräver investeringsbeslutet initiativ till ägardialog. Härvid ska beaktas att det vid

självständiga underlag

denna tidpunkt inte fanns formella riktlinjer om ägarsamordning. Regeringen hade vid denna tidpunkt inte heller några regelbundna Det inledande avsnittet beskriver investeringens specifika förutsättningar. Dessa ägardialoger med bolaget. aktualiserar ett behov av ett ökat deltagande från ägaren (4.1.1). Det andra avsnittet redogör för Riksrevisionens operationella bedömningsgrund (4.1.2).

4.1.1 Investeringens förutsättningar borde lett till anpassade förberedelser i bolagsförvaltningen LKAB:s brytning av järnmalmsfyndigheter i Norrbotten orsakar en samhällsomvandling i Kiruna och Malmberget och effekter på omgivande samhälle, s.k. externaliteter 63 . Riksdagen informerades om att eventuella nya gruvnivåer skulle orsaka samhällseffekter flera år innan bolagets investeringsbeslut 64 . Investeringens storlek och stora externa effekter tyder på att samhällsomvandlingen hade karaktären av ett megaprojekt. Megaprojekt präglas bl.a. av risker för underskattade kostnader och överskattade intäkter, underskattade externa effekter, oklara ansvarsförhållanden och bristfälliga riskanalyser. 65 Ett typiskt exempel är fördyringar till följd av bristande incitament till riskanalys. 66 Mot bakgrund av tidigare samhällsförändringar orsakade av brytningen är det rimligt att anta att LKAB och regeringen var medvetna om att

63 Externaliteter är en term inom nationalekonomisk teori för att beskriva externa effekter – kostnader eller intäkter – av en aktivitet som påverkar en tredje part utan att denne kompenseras (för negativ påverkan) eller betalar (vid positiv påverkan) (Mattsson 2016, de Rus 2010). I LKAB:s fall orsakar brytningen markpåverkan som drabbar befolkningen i två kommuner negativt, samtidigt som LKAB bidrar till den regionala ekonomin. I denna granskning används fortsättningsvis begreppen externa effekter eller effekter på omgivande samhälle som synonym till externaliteter. 64 Redan 2005 noterade Näringsutskottet effekterna på kringliggande samhälle och behov av samhällsflytt pga. LKAB:s eventuella investering i ny gruvnivå i Kiruna. Se bet. 2004/05:NU8 Ändringar i Minerallagen . 65 Flyvbjerg, Bruzelius och Rothengatter 2003, Flyvbjerg 2009, 2014, Hall 1982. 66 Flyvbjerg, Bruzelius och Rothengatter 2003.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.5 Riksrevisionens slutsatser

4 Regeringens ekonomiska analyser inför

• LKAB:s investering i nya gruvnivåer De företagsekonomiska kalkylerna och riskanalyserna som LKAB:s styrelse lät ta fram inför beslut om att bryta nya gruvnivåer 2008 var inte tillräckligt utvecklade för att styrelsen skulle kunna bedöma investeringens konsekvenser. Dessutom följde LKAB vid denna tidpunkt inte internationellt I detta kapitel redovisas Riksrevisionens iakttagelser rörande regeringens erkända branschstandarder för finansiell rapportering inom gruvnäringen. förberedelser inför LKAB:s beslut att anlägga nya gruvnivåer. I kapitlet redovisas • Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att LKAB:s styrelse varken också hur en samhällsekonomisk analys hade kunnat användas som ett lämpligt säkerställde ett tillräckligt beslutsunderlag eller presenterade underlaget för verktyg för att uppskatta investeringens effekter. regeringen inför beslut om investering i nya gruvnivåer 2008. Varken bolaget eller regeringen – som förvaltare av aktierna i LKAB – tog vid tidpunkten för 4.1 Effektiv bolagsförvaltning och planering kräver investeringsbeslutet initiativ till ägardialog. Härvid ska beaktas att det vid

självständiga underlag

denna tidpunkt inte fanns formella riktlinjer om ägarsamordning. Regeringen hade vid denna tidpunkt inte heller några regelbundna Det inledande avsnittet beskriver investeringens specifika förutsättningar. Dessa ägardialoger med bolaget. aktualiserar ett behov av ett ökat deltagande från ägaren (4.1.1). Det andra avsnittet redogör för Riksrevisionens operationella bedömningsgrund (4.1.2).

4.1.1 Investeringens förutsättningar borde lett till anpassade förberedelser i bolagsförvaltningen LKAB:s brytning av järnmalmsfyndigheter i Norrbotten orsakar en samhällsomvandling i Kiruna och Malmberget och effekter på omgivande samhälle, s.k. externaliteter 63 . Riksdagen informerades om att eventuella nya gruvnivåer skulle orsaka samhällseffekter flera år innan bolagets investeringsbeslut 64 . Investeringens storlek och stora externa effekter tyder på att samhällsomvandlingen hade karaktären av ett megaprojekt. Megaprojekt präglas bl.a. av risker för underskattade kostnader och överskattade intäkter, underskattade externa effekter, oklara ansvarsförhållanden och bristfälliga riskanalyser. 65 Ett typiskt exempel är fördyringar till följd av bristande incitament till riskanalys. 66 Mot bakgrund av tidigare samhällsförändringar orsakade av brytningen är det rimligt att anta att LKAB och regeringen var medvetna om att

63 Externaliteter är en term inom nationalekonomisk teori för att beskriva externa effekter – kostnader eller intäkter – av en aktivitet som påverkar en tredje part utan att denne kompenseras (för negativ påverkan) eller betalar (vid positiv påverkan) (Mattsson 2016, de Rus 2010). I LKAB:s fall orsakar brytningen markpåverkan som drabbar befolkningen i två kommuner negativt, samtidigt som LKAB bidrar till den regionala ekonomin. I denna granskning används fortsättningsvis begreppen externa effekter eller effekter på omgivande samhälle som synonym till externaliteter. 64 Redan 2005 noterade Näringsutskottet effekterna på kringliggande samhälle och behov av samhällsflytt pga. LKAB:s eventuella investering i ny gruvnivå i Kiruna. Se bet. 2004/05:NU8 Ändringar i Minerallagen . 65 Flyvbjerg, Bruzelius och Rothengatter 2003, Flyvbjerg 2009, 2014, Hall 1982. 66 Flyvbjerg, Bruzelius och Rothengatter 2003.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

det oåterkalleliga beslutet att investera i nya gruvnivåer inte bara skulle leda till analys av investeringens effekter på det omgivande samhället, så att regeringen kostnader för att anlägga gruvnivåerna, utan även kräva omfattande resurser och kunde ta ställning till om investeringen var samhällsekonomiskt lönsam utöver att engagemang från flera olika parter med olika ansvar i det kringliggande vara lönsam för bolaget. En sådan analys kan också vara ett första underlag för att samhället 67 . Minerallagen anger att kostnaderna för att ersätta skada och intrång identifiera eventuella korrigerande åtgärder för att motverka negativa externa ska belasta den som orsakat skadan. Därför belastar samhällsomvandlingen effekter utöver bolagens skyldigheter enligt lag och uppdrag. LKAB:s resultat. 68 Malmfyndigheterna i Norrbotten är en unik tillgång för Sveriges tillväxt och 4.2 Regeringens företagsekonomiska analyser av konkurrenskraft, och kan därmed betraktas som ett nationellt intresse 69 . investeringen var otillräckliga Anläggningen av nya gruvnivåer innebär, förutom en avsevärd investering för att Regeringen har som del av sin ordinarie bolagsförvaltning löpande bevakat bl.a. säkra LKAB:s framtida verksamhet, en investering av stor betydelse för den järnmalmsprisernas utveckling. Regeringen har däremot inte genomfört någon statliga bolagsportföljen. Det statliga ägandet särskiljer LKAB från övriga second opinion av LKAB:s företagsekonomiska analys av investeringen som gruvbolag i Sverige på så sätt att investeringen är av direkt relevans för statens inkluderat bolagets kostnader för ersättningar i samhällsomvandlingen. 70 budget. Regeringen tycks därmed ha haft tillit till LKAB:s analyser av investeringens lönsamhet. Samhällsomvandlingen har av regeringen betraktats som en kostnad 4.1.2 Regeringen borde ha tagit fram ett eget beslutsunderlag inför som ska rymmas inom LKAB:s affärsmässiga uppdrag att bryta malm 71 . investeringsbeslutet Regeringen har därmed inför investeringen avstått från att undersöka riskernas Utgångspunkten för granskningen är att regeringens förvaltning av bolag med potentiellt negativa påverkan på bolagets värde, trots att investeringen förändrar statligt ägande bör vara aktiv och professionell så att den långsiktiga bolagets riskprofil. värdeutvecklingen blir den bästa möjliga. Det ingår i regeringens uppgift som förvaltare av LKAB att bidra till att brytningens risker i minsta möjliga mån ska

4.3 Regeringen har inte analyserat investeringens externa

påverka bolagets långsiktiga avkastning eller utdelningar negativt. God

effekter

bolagsstyrning bygger på att regeringen är tydlig med sina prioriteringar så att bolagets styrelse har förutsättningar att omsätta dem i beslut i linje med Den enhet vid Näringsdepartementet som ansvarar för förvaltning av statligt ägda regeringens ekonomiska mål och risktoleransnivåer. Därför ingår det exempelvis i bolag har inte tagit initiativ till analyser av investeringens externa effekter. Inte ordinarie bolagsförvaltning att vid fastställandet av ekonomiska mål skapa sig en heller har någon myndighet fått i uppdrag att genomföra samhällsekonomiska självständig bild av faktorer som kan påverka bolagets löpande verksamhet och analyser. Konsekvensen är att regeringen inför bolagsstyrelsens beslut om resultat, t.ex. bolagets affärsplan och marknad. investering i nya gruvnivåer 2008 inte hade något underlag som täcker investeringens totala konsekvenser för bolaget och omgivande samhälle. Sådant Investeringen i nya gruvnivåer är nödvändig för LKAB:s fortsatta brytning och underlag har inte heller tagits fram av regeringen, eller av någon myndighet under medför risker för bolagets resultat. Investeringen orsakar externa effekter för regeringen, senare under samhällsomvandlingens planeringsprocess. omgivande samhälle som bör hanteras inom ramen för samhällsomvandlingen. Mot bakgrund av investeringens betydelse för bolagets värdeutveckling är det Den enhet vid Näringsdepartementet som ansvarar för sakpolitik inom rimligt att förvänta sig att regeringen genomför en s.k. second opinion av LKAB:s gruvnäringen har gjort vissa insatser för att underlätta samhällsomvandlingen. De företagsekonomiska analys, som ett självständigt beslutsunderlag inför flesta insatser har i första hand syftat till att främja gruvnäringens expansion i investeringsbeslutet. Sverige och inte till att analysera förutsättningarna för eller underlätta den samhällsomvandling som orsakas av LKAB:s brytning i Malmfälten. Ett av de Riksrevisionens utgångspunkt är att även de externa effekternas omfattning ger analytiska inslag som förekommit i enhetens förberedelser är ansvaret för IDAupphov till ytterligare behov av att situationsanpassa regeringens analyser. Det är rimligt att förvänta sig att regeringen inför investeringsbeslutet säkerställde en

70 Riksrevisionens genomgång av LKAB:s årsakter vid Regeringskansliet 2005–2017. 67 Se bet. 2004/05:NU8. 71 Intervju med representanter för enheten för bolagsanalys och statligt ägande samt enheten för 68 Jfr Stattin 2017. bolagsförvaltning, 2017-03-07, Finansdepartementet 2012a. 69 Ds 2006:2, Näringsdepartementet 2013a.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

det oåterkalleliga beslutet att investera i nya gruvnivåer inte bara skulle leda till analys av investeringens effekter på det omgivande samhället, så att regeringen kostnader för att anlägga gruvnivåerna, utan även kräva omfattande resurser och kunde ta ställning till om investeringen var samhällsekonomiskt lönsam utöver att engagemang från flera olika parter med olika ansvar i det kringliggande vara lönsam för bolaget. En sådan analys kan också vara ett första underlag för att samhället 67 . Minerallagen anger att kostnaderna för att ersätta skada och intrång identifiera eventuella korrigerande åtgärder för att motverka negativa externa ska belasta den som orsakat skadan. Därför belastar samhällsomvandlingen effekter utöver bolagens skyldigheter enligt lag och uppdrag. LKAB:s resultat. 68 Malmfyndigheterna i Norrbotten är en unik tillgång för Sveriges tillväxt och 4.2 Regeringens företagsekonomiska analyser av konkurrenskraft, och kan därmed betraktas som ett nationellt intresse 69 . investeringen var otillräckliga Anläggningen av nya gruvnivåer innebär, förutom en avsevärd investering för att Regeringen har som del av sin ordinarie bolagsförvaltning löpande bevakat bl.a. säkra LKAB:s framtida verksamhet, en investering av stor betydelse för den järnmalmsprisernas utveckling. Regeringen har däremot inte genomfört någon statliga bolagsportföljen. Det statliga ägandet särskiljer LKAB från övriga second opinion av LKAB:s företagsekonomiska analys av investeringen som gruvbolag i Sverige på så sätt att investeringen är av direkt relevans för statens inkluderat bolagets kostnader för ersättningar i samhällsomvandlingen. 70 budget. Regeringen tycks därmed ha haft tillit till LKAB:s analyser av investeringens lönsamhet. Samhällsomvandlingen har av regeringen betraktats som en kostnad 4.1.2 Regeringen borde ha tagit fram ett eget beslutsunderlag inför som ska rymmas inom LKAB:s affärsmässiga uppdrag att bryta malm 71 . investeringsbeslutet Regeringen har därmed inför investeringen avstått från att undersöka riskernas Utgångspunkten för granskningen är att regeringens förvaltning av bolag med potentiellt negativa påverkan på bolagets värde, trots att investeringen förändrar statligt ägande bör vara aktiv och professionell så att den långsiktiga bolagets riskprofil. värdeutvecklingen blir den bästa möjliga. Det ingår i regeringens uppgift som förvaltare av LKAB att bidra till att brytningens risker i minsta möjliga mån ska

4.3 Regeringen har inte analyserat investeringens externa

påverka bolagets långsiktiga avkastning eller utdelningar negativt. God

effekter

bolagsstyrning bygger på att regeringen är tydlig med sina prioriteringar så att bolagets styrelse har förutsättningar att omsätta dem i beslut i linje med Den enhet vid Näringsdepartementet som ansvarar för förvaltning av statligt ägda regeringens ekonomiska mål och risktoleransnivåer. Därför ingår det exempelvis i bolag har inte tagit initiativ till analyser av investeringens externa effekter. Inte ordinarie bolagsförvaltning att vid fastställandet av ekonomiska mål skapa sig en heller har någon myndighet fått i uppdrag att genomföra samhällsekonomiska självständig bild av faktorer som kan påverka bolagets löpande verksamhet och analyser. Konsekvensen är att regeringen inför bolagsstyrelsens beslut om resultat, t.ex. bolagets affärsplan och marknad. investering i nya gruvnivåer 2008 inte hade något underlag som täcker investeringens totala konsekvenser för bolaget och omgivande samhälle. Sådant Investeringen i nya gruvnivåer är nödvändig för LKAB:s fortsatta brytning och underlag har inte heller tagits fram av regeringen, eller av någon myndighet under medför risker för bolagets resultat. Investeringen orsakar externa effekter för regeringen, senare under samhällsomvandlingens planeringsprocess. omgivande samhälle som bör hanteras inom ramen för samhällsomvandlingen. Mot bakgrund av investeringens betydelse för bolagets värdeutveckling är det Den enhet vid Näringsdepartementet som ansvarar för sakpolitik inom rimligt att förvänta sig att regeringen genomför en s.k. second opinion av LKAB:s gruvnäringen har gjort vissa insatser för att underlätta samhällsomvandlingen. De företagsekonomiska analys, som ett självständigt beslutsunderlag inför flesta insatser har i första hand syftat till att främja gruvnäringens expansion i investeringsbeslutet. Sverige och inte till att analysera förutsättningarna för eller underlätta den samhällsomvandling som orsakas av LKAB:s brytning i Malmfälten. Ett av de Riksrevisionens utgångspunkt är att även de externa effekternas omfattning ger analytiska inslag som förekommit i enhetens förberedelser är ansvaret för IDAupphov till ytterligare behov av att situationsanpassa regeringens analyser. Det är rimligt att förvänta sig att regeringen inför investeringsbeslutet säkerställde en

70 Riksrevisionens genomgång av LKAB:s årsakter vid Regeringskansliet 2005–2017. 67 Se bet. 2004/05:NU8. 71 Intervju med representanter för enheten för bolagsanalys och statligt ägande samt enheten för 68 Jfr Stattin 2017. bolagsförvaltning, 2017-03-07, Finansdepartementet 2012a. 69 Ds 2006:2, Näringsdepartementet 2013a.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

gruppens beredning av Malmfältsgruppens möten, som förutom LKAB:s ansvarsområden, följa och förmedla stöd till berörda aktörer. 77

investeringar också behandlat andra för tidpunkten aktuella privata Riksantikvarieämbetet har särskilt påtalat vikten av att bevara kulturminnen i

gruvinvesteringar 72 . Enheten med ansvar för bolagsförvaltning har periodvis haft Gällivare och Kiruna kommuner i samband med samhällsomvandlingen. 78

en representant i IDA-gruppen 73 . Boverket föreslog emellertid en analys av större samhällsekonomiskt perspektiv av

olika handlingsalternativ för att belysa kostnaderna av samhällsomvandlingen. 79 Under planeringen av investeringen tog regeringen initiativ till ytterligare en

arbetsgrupp. Arbetsgruppen hade i uppdrag att analysera de administrativa åtgärder som krävs av berörda myndigheter och kommuner med anledning av 4.4 Samhällsekonomiska analyser ger bättre

LKAB:s investeringar i ny gruvbrytning. Resultaten av analysen presenteras i Ds beslutsunderlag

2006:2. Promemorian beskrev, men analyserade inte konsekvenserna av, gällande Samhällsekonomisk analys är ett använt verktyg för att analysera investeringars regelverk. Arbetsgruppen bedömde de ekonomiska konsekvenserna som externa effekter. Samhällsekonomisk analys är en ansats för att beskriva, beräkna handläggningen av ärenden relaterade till samhällsomvandlingen skulle få för och utvärdera samhällets netto av intäkter och kostnader av olika berörda myndigheter och kommuner, samt vilka åtgärder som kunde genomföras handlingsalternativ för att kunna väga dem mot varandra. 80 En för att nå en samordnad handläggning och en effektiviserad planerings- och samhällsekonomisk analys kan därför ge ett kvalificerat underlag inför stora tillståndsprocess. 74 Analysen innehöll inte några samhällsekonomiska analyser av investeringsbeslut. Det möjliggör att fatta beslut med hänsyn tagen till de samhällsomvandlingens effekter. sammanvägda externa effekterna 81 av olika handlingsalternativ, vilket kan bidra till

Arbetsgruppen identifierade, i samråd med berörda parter, flera moment i en mer effektiv resursallokering. Analysen kan, för respektive handlingsalternativ,

samhällsomvandlingen som potentiellt riskerade att orsaka problem under ta hänsyn till olika effekter på t.ex. miljö, arbetsmarknad, fastigheter etc.

genomförandet 75 men diskuterade inte hur dessa skulle hanteras inom gällande Kostnaderna och intäkterna kan i viss utsträckning överensstämma mellan olika

institutionella ramar. Arbetsgruppen konstaterade att investeringen måste ske handlingsalternativ, skilja sig åt i omfattning eller infalla vid olika tidpunkter. 82

smidigt för att säkerställa att den svenska malmen behåller sin internationella Riksrevisionen har låtit professorerna Bengt Kriström och P O Johansson utföra konkurrenskraft. Bland de aspekter som förutspåddes skapa problem fanns en en principiell samhällsekonomisk analys för LKAB:s investering. Analysen har potentiellt negativ inverkan på bolaget och kommunal verksamhet i händelse av inte syftat till att pröva investeringens samhällsekonomiska lönsamhet, utan till att tidsfördröjningar. Även vikten av dialog mellan bolaget och berörda parter betonas illustrera om och hur en samhällsekonomisk analys kan blottlägga investeringens som avgörande för genomförandet av samhällsomvandlingen. 76 I Riksrevisionens effekter och bidra till att i planeringsstadiet identifiera vissa risker för bolaget och granskning av Regeringskansliets årsakter av LKAB återfanns ingen omgivande samhälle. Riksrevisionens analys har identifierat vilka effekter som dokumentation om att dessa påpekanden har tagits om hand i bolagsförvaltningen behöver analyseras när valet står mellan att genomföra investeringen i enlighet för att identifiera investeringens risker för bolaget och externa effekter på med LKAB:s beslut om nya gruvnivåer 2008 och att inte genomföra investeringen. omgivande samhälle. Det sistnämnda skulle innebära avbruten gruvdrift på längre sikt och är det

Inte heller något av de regeringsuppdrag som givits till Boverket eller alternativ som LKAB funnit mest troligt om investeringen inte hade genomförts 83 .

Riksantikvarieämbetet har ställt krav på analys av samhällsomvandlingens

effekter. Fokus i uppdragen har varit att, inom ramen för sina respektive

77 Se regeringsbeslut, dnr. M2006/1909/Bo, regeringsbeslut, dnr. M2008/948/H, regeringsbeslut, dnr. Ku2007/2274/Kr. 78 Riksantikvarieämbetet 2009. 79 Boverket 2009. 72 Riksrevisionens genomgång av LKAB:s årsakter 2005–2017 och dokumentation från 80 Johansson och Kriström 2016, Mattsson 2006, de Rus 2010, Sasson och Schaffer 1978. Malmfältsgruppen 2005–2017, Kris i gruvnäringen, svar på skriftlig fråga 2008/09:384, 81 I samhällsekonomiska analyser uttrycks externa effekter i termer av välfärd. Välfärd mäts ofta som näringsminister Maud Olofsson, hämtad 2017-09-01, http://www.riksdagen.se/sv/dokument- betalningsvilja på marginalen. Välfärdseffekterna för enskilda sakägare beror därmed på deras lagar/dokument/svar-pa-skriftlig-fraga/kris-i-gruvnaringen_GW12384#item3. värdering av brytningens påverkan. Välfärdseffekter kan ersättas för, och därmed kan man åtgärda 73 Intervju med Regeringskansliet, 2017-03-07. ineffektiviteten av de externa effekterna. Det bör noteras att ersättning för uppskattad välfärdsförlust

74 Ds 2006:2. inte nödvändigtvis är förenlig med lagstadgad ersättning (Mattsson 2006). 75 Ibid. 82 Mattsson 2006.

76 Ibid. 83 Intervju med LKAB, 2017-06-20.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

gruppens beredning av Malmfältsgruppens möten, som förutom LKAB:s ansvarsområden, följa och förmedla stöd till berörda aktörer. 77

investeringar också behandlat andra för tidpunkten aktuella privata Riksantikvarieämbetet har särskilt påtalat vikten av att bevara kulturminnen i

gruvinvesteringar 72 . Enheten med ansvar för bolagsförvaltning har periodvis haft Gällivare och Kiruna kommuner i samband med samhällsomvandlingen. 78

en representant i IDA-gruppen 73 . Boverket föreslog emellertid en analys av större samhällsekonomiskt perspektiv av

olika handlingsalternativ för att belysa kostnaderna av samhällsomvandlingen. 79 Under planeringen av investeringen tog regeringen initiativ till ytterligare en

arbetsgrupp. Arbetsgruppen hade i uppdrag att analysera de administrativa åtgärder som krävs av berörda myndigheter och kommuner med anledning av 4.4 Samhällsekonomiska analyser ger bättre

LKAB:s investeringar i ny gruvbrytning. Resultaten av analysen presenteras i Ds beslutsunderlag

2006:2. Promemorian beskrev, men analyserade inte konsekvenserna av, gällande Samhällsekonomisk analys är ett använt verktyg för att analysera investeringars regelverk. Arbetsgruppen bedömde de ekonomiska konsekvenserna som externa effekter. Samhällsekonomisk analys är en ansats för att beskriva, beräkna handläggningen av ärenden relaterade till samhällsomvandlingen skulle få för och utvärdera samhällets netto av intäkter och kostnader av olika berörda myndigheter och kommuner, samt vilka åtgärder som kunde genomföras handlingsalternativ för att kunna väga dem mot varandra. 80 En för att nå en samordnad handläggning och en effektiviserad planerings- och samhällsekonomisk analys kan därför ge ett kvalificerat underlag inför stora tillståndsprocess. 74 Analysen innehöll inte några samhällsekonomiska analyser av investeringsbeslut. Det möjliggör att fatta beslut med hänsyn tagen till de samhällsomvandlingens effekter. sammanvägda externa effekterna 81 av olika handlingsalternativ, vilket kan bidra till

Arbetsgruppen identifierade, i samråd med berörda parter, flera moment i en mer effektiv resursallokering. Analysen kan, för respektive handlingsalternativ,

samhällsomvandlingen som potentiellt riskerade att orsaka problem under ta hänsyn till olika effekter på t.ex. miljö, arbetsmarknad, fastigheter etc.

genomförandet 75 men diskuterade inte hur dessa skulle hanteras inom gällande Kostnaderna och intäkterna kan i viss utsträckning överensstämma mellan olika

institutionella ramar. Arbetsgruppen konstaterade att investeringen måste ske handlingsalternativ, skilja sig åt i omfattning eller infalla vid olika tidpunkter. 82

smidigt för att säkerställa att den svenska malmen behåller sin internationella Riksrevisionen har låtit professorerna Bengt Kriström och P O Johansson utföra konkurrenskraft. Bland de aspekter som förutspåddes skapa problem fanns en en principiell samhällsekonomisk analys för LKAB:s investering. Analysen har potentiellt negativ inverkan på bolaget och kommunal verksamhet i händelse av inte syftat till att pröva investeringens samhällsekonomiska lönsamhet, utan till att tidsfördröjningar. Även vikten av dialog mellan bolaget och berörda parter betonas illustrera om och hur en samhällsekonomisk analys kan blottlägga investeringens som avgörande för genomförandet av samhällsomvandlingen. 76 I Riksrevisionens effekter och bidra till att i planeringsstadiet identifiera vissa risker för bolaget och granskning av Regeringskansliets årsakter av LKAB återfanns ingen omgivande samhälle. Riksrevisionens analys har identifierat vilka effekter som dokumentation om att dessa påpekanden har tagits om hand i bolagsförvaltningen behöver analyseras när valet står mellan att genomföra investeringen i enlighet för att identifiera investeringens risker för bolaget och externa effekter på med LKAB:s beslut om nya gruvnivåer 2008 och att inte genomföra investeringen. omgivande samhälle. Det sistnämnda skulle innebära avbruten gruvdrift på längre sikt och är det

Inte heller något av de regeringsuppdrag som givits till Boverket eller alternativ som LKAB funnit mest troligt om investeringen inte hade genomförts 83 .

Riksantikvarieämbetet har ställt krav på analys av samhällsomvandlingens

effekter. Fokus i uppdragen har varit att, inom ramen för sina respektive

77 Se regeringsbeslut, dnr. M2006/1909/Bo, regeringsbeslut, dnr. M2008/948/H, regeringsbeslut, dnr. Ku2007/2274/Kr. 78 Riksantikvarieämbetet 2009. 79 Boverket 2009. 72 Riksrevisionens genomgång av LKAB:s årsakter 2005–2017 och dokumentation från 80 Johansson och Kriström 2016, Mattsson 2006, de Rus 2010, Sasson och Schaffer 1978. Malmfältsgruppen 2005–2017, Kris i gruvnäringen, svar på skriftlig fråga 2008/09:384, 81 I samhällsekonomiska analyser uttrycks externa effekter i termer av välfärd. Välfärd mäts ofta som näringsminister Maud Olofsson, hämtad 2017-09-01, http://www.riksdagen.se/sv/dokument- betalningsvilja på marginalen. Välfärdseffekterna för enskilda sakägare beror därmed på deras lagar/dokument/svar-pa-skriftlig-fraga/kris-i-gruvnaringen_GW12384#item3. värdering av brytningens påverkan. Välfärdseffekter kan ersättas för, och därmed kan man åtgärda 73 Intervju med Regeringskansliet, 2017-03-07. ineffektiviteten av de externa effekterna. Det bör noteras att ersättning för uppskattad välfärdsförlust

74 Ds 2006:2. inte nödvändigtvis är förenlig med lagstadgad ersättning (Mattsson 2006). 75 Ibid. 82 Mattsson 2006.

76 Ibid. 83 Intervju med LKAB, 2017-06-20.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

En samhällsekonomisk analys som inkluderar fler möjliga handlingsalternativ Tabell 1 Sammanfattning av principiell samhällsekonomisk analys av investeringen i KUJ 1365 och MUJ 1250 skulle kunna ge en mer fullständig bild av investeringens effekter och risker än den av Riksrevisionen beställda principiella analysen. En samhällsekonomisk

Post Specifikation

analys kan beakta det faktum att malmfyndigheterna i Norrbotten är av nationellt Investeringskostnad Investeringskostnad för att etablera de nya gruvnivåerna KUJ 1365 intresse 84 , viktiga för svensk konkurrenskraft 85 , samt att framtida brytning i och MUJ 1250 regionen kan vara av intresse 86 . Därmed är brytningen av relevans för alla Sveriges Intäkter Intäktsförändring till följd av nya gruvnivåer medborgare. 87 Driftskostnad Driftskostnad för ordinarie verksamhet, inklusive investeringar i I Sverige har samhällsekonomisk analys använts inom bl.a. infrastruktur- och maskiner och annan utrustning klimatområdet 88 . Internationellt sett finns exempel på att samhällsekonomisk Restvärde vid nedläggning Värde av utrustning som kan säljas, inklusive kostnad för sanering analys är obligatoriskt inför gruvetablering 89 och förordas i viss akademisk etc. efter avslutad brytning litteratur vid gruvinvesteringar 90 . Kostnad för Bolagets kostnader för att genomföra samhällsomvandlingen samhällsomvandlingen inklusive kostnader för att åtgärda deformationer 4.4.1 Poster i en samhällsekonomisk analys Kostnad för övriga Bolagets tillkommande investeringar, t.ex. kostnader för dubbelspår Den principiella analys som Riksrevisionen beställt illustrerar hur investeringens investeringar på Malmbanan samhällsekonomiska lönsamhet skulle kunna bedömas utifrån ett antal relevanta Restvärde vid fortsatt drift Se ovan, men restvärde då driften fortsätter poster. Kriström och Johansson bedömer att minst följande poster bör ingå i en Arbetsmarknadseffekter Kostnader förknippade med arbetslöshet som undviks om driften samhällsekonomisk analys för investeringen 91 . fortsätter

Miljöpåverkan Miljökostnader förknippade med utökad produktion

Vibrationer, buller samt markdeformationer etc. som kan kännas av i de närliggande samhällena.

Källa: Kriström och Johansson 2017, s. 22. Riksrevisionens bearbetning.

En samhällsekonomisk analys innehåller poster av både företagsekonomisk och samhällsekonomisk relevans. Vissa av posterna, t.ex. kostnader för ersättning inom samhällsomvandlingen, är relevanta ur både ett företagsekonomiskt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. Både den företagsekonomiska analys som utgör bolagets beslutsunderlag och en samhällsekonomisk analys resulterar i ett diskonterat nuvärde av investeringens lönsamhet.

Diskonteringsräntan indikerar avkastningskravet på investerat kapital och ska därmed ta hänsyn till eventuella risker med investeringen. Diskonteringsräntan 84 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27, Lundin 2017. behövs för att bedöma investeringens lönsamhet vid olika tidpunkter. Då 85 Se Ds 2006:2, Näringsdepartementet 2013a. diskonteringsräntan medför en prioritering mellan intäkter och kostnader i nutid 86 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. 87 och framtid måste valet av räntenivå ske med stor precision. 92 Prioriteringen, och Jfr Kriström och Johansson 2017, Mattsson 2006. 88 Se t.ex. Klimatanpassning i Sverige, Samhällsekonomiska värderingar av hälsoeffekter, Maria Vredin därmed diskonteringsräntan, kan skilja sig åt mellan bolagets företagsekonomiska Johansson och Johanna Forslund, Kostnads-nyttoanalys av översvämningsåtgärder i Göteborg – en analys och en samhällsekonomisk analys. Företagsekonomiska intäkter och pilotstudie, Sweco AB, Kostnads-nyttoanalys av översvämningsåtgärder vid Viskan, sträckan kostnader kan därför diskonteras med olika räntor i bolagets företagsekonomiska Rydboholm – Bogryd, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Skyddsvall mot översvämningar – kostnad och nytta, SMHI 2014. För exempel på infrastrukturområdet, se t.ex. Trafikverket 2016. analys och i en samhällsekonomisk analys som initieras av en offentlig aktör. I 89 NSW Government 2015. 90 Se t.ex. Abelson 2015. 91 Kriström och Johansson 2017. Posterna i tabell 1 speglar de alternativfall som valts för analysen, dvs. 92 Kriström och Johansson 2017, Mattsson 2006. att genomföra investeringen i enlighet med bolagets beslut 2008 jämfört med valet att inte genomföra investeringen.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

En samhällsekonomisk analys som inkluderar fler möjliga handlingsalternativ Tabell 1 Sammanfattning av principiell samhällsekonomisk analys av investeringen i KUJ 1365 och MUJ 1250 skulle kunna ge en mer fullständig bild av investeringens effekter och risker än den av Riksrevisionen beställda principiella analysen. En samhällsekonomisk

Post Specifikation

analys kan beakta det faktum att malmfyndigheterna i Norrbotten är av nationellt Investeringskostnad Investeringskostnad för att etablera de nya gruvnivåerna KUJ 1365 intresse 84 , viktiga för svensk konkurrenskraft 85 , samt att framtida brytning i och MUJ 1250 regionen kan vara av intresse 86 . Därmed är brytningen av relevans för alla Sveriges Intäkter Intäktsförändring till följd av nya gruvnivåer medborgare. 87 Driftskostnad Driftskostnad för ordinarie verksamhet, inklusive investeringar i I Sverige har samhällsekonomisk analys använts inom bl.a. infrastruktur- och maskiner och annan utrustning klimatområdet 88 . Internationellt sett finns exempel på att samhällsekonomisk Restvärde vid nedläggning Värde av utrustning som kan säljas, inklusive kostnad för sanering analys är obligatoriskt inför gruvetablering 89 och förordas i viss akademisk etc. efter avslutad brytning litteratur vid gruvinvesteringar 90 . Kostnad för Bolagets kostnader för att genomföra samhällsomvandlingen samhällsomvandlingen inklusive kostnader för att åtgärda deformationer 4.4.1 Poster i en samhällsekonomisk analys Kostnad för övriga Bolagets tillkommande investeringar, t.ex. kostnader för dubbelspår Den principiella analys som Riksrevisionen beställt illustrerar hur investeringens investeringar på Malmbanan samhällsekonomiska lönsamhet skulle kunna bedömas utifrån ett antal relevanta Restvärde vid fortsatt drift Se ovan, men restvärde då driften fortsätter poster. Kriström och Johansson bedömer att minst följande poster bör ingå i en Arbetsmarknadseffekter Kostnader förknippade med arbetslöshet som undviks om driften samhällsekonomisk analys för investeringen 91 . fortsätter

Miljöpåverkan Miljökostnader förknippade med utökad produktion

Vibrationer, buller samt markdeformationer etc. som kan kännas av i de närliggande samhällena.

Källa: Kriström och Johansson 2017, s. 22. Riksrevisionens bearbetning.

En samhällsekonomisk analys innehåller poster av både företagsekonomisk och samhällsekonomisk relevans. Vissa av posterna, t.ex. kostnader för ersättning inom samhällsomvandlingen, är relevanta ur både ett företagsekonomiskt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. Både den företagsekonomiska analys som utgör bolagets beslutsunderlag och en samhällsekonomisk analys resulterar i ett diskonterat nuvärde av investeringens lönsamhet.

Diskonteringsräntan indikerar avkastningskravet på investerat kapital och ska därmed ta hänsyn till eventuella risker med investeringen. Diskonteringsräntan 84 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27, Lundin 2017. behövs för att bedöma investeringens lönsamhet vid olika tidpunkter. Då 85 Se Ds 2006:2, Näringsdepartementet 2013a. diskonteringsräntan medför en prioritering mellan intäkter och kostnader i nutid 86 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. 87 och framtid måste valet av räntenivå ske med stor precision. 92 Prioriteringen, och Jfr Kriström och Johansson 2017, Mattsson 2006. 88 Se t.ex. Klimatanpassning i Sverige, Samhällsekonomiska värderingar av hälsoeffekter, Maria Vredin därmed diskonteringsräntan, kan skilja sig åt mellan bolagets företagsekonomiska Johansson och Johanna Forslund, Kostnads-nyttoanalys av översvämningsåtgärder i Göteborg – en analys och en samhällsekonomisk analys. Företagsekonomiska intäkter och pilotstudie, Sweco AB, Kostnads-nyttoanalys av översvämningsåtgärder vid Viskan, sträckan kostnader kan därför diskonteras med olika räntor i bolagets företagsekonomiska Rydboholm – Bogryd, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Skyddsvall mot översvämningar – kostnad och nytta, SMHI 2014. För exempel på infrastrukturområdet, se t.ex. Trafikverket 2016. analys och i en samhällsekonomisk analys som initieras av en offentlig aktör. I 89 NSW Government 2015. 90 Se t.ex. Abelson 2015. 91 Kriström och Johansson 2017. Posterna i tabell 1 speglar de alternativfall som valts för analysen, dvs. 92 Kriström och Johansson 2017, Mattsson 2006. att genomföra investeringen i enlighet med bolagets beslut 2008 jämfört med valet att inte genomföra investeringen.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

fallet LKAB är diskonteringsräntan särskilt avgörande eftersom bolaget bryter en kan analyseras tenderar att vara svåra att mäta i monetära termer 97 men kan vara icke förnyelsebar resurs, för vilken det måste tas i beaktande att brytning idag tätt kopplade till risker för bolaget. Exempelvis riskerar kostnaderna för att minskar möjligheten till brytning i framtiden 93 . genomföra samhällsomvandlingen att stiga om brytningen avstannar pga. fördröjningar i förhandlingar om ersättningsnivåer. Fördröjningarna kan i sin tur 4.4.2 Företagsekonomiskt underlag i en samhällsekonomisk analys är få långsiktiga konsekvenser för bolaget i form av förlorad lönsamhet och förlorade användbart för en second opinion kunder . 98 En företagsekonomisk analys avgränsas till investeringens intäkter och kostnader I alternativfallet att inte genomföra investeringen kan den samhällsekonomiska för bolaget. Den aktuella investeringen medför stora kostnader för anläggning av analysen belysa andra kostnader och intäkter än valet att genomföra investeringen. nya gruvnivåer och för samhällsomvandling enligt bestämmelserna i En nedläggning av LKAB:s verksamhet skulle medföra omställningskostnader för minerallagen. tidigare anställda och underleverantörer i värdekedjan. Arbetslösheten skulle sannolikt stiga lokalt och ge upphov till utflyttning från Kiruna och Malmberget. Kriström och Johansson pekar särskilt ut vikten av att inför investeringsbeslut Detta kan i sin tur leda till ett minskat behov av service i kommunerna, samtidigt gediget prognostisera de poster som är mest avgörande för bolagets resultat, dvs. som infrastruktur och bostäder blir outnyttjade lokalt och måste ersättas i andra järnmalmsprisutvecklingen, valutakursutvecklingen för amerikanska dollar, samt delar av landet. En nedläggning av LKAB:s verksamhet i Kiruna och Malmberget lämplig diskonteringsränta. 94 Dessa poster överensstämmer med de som bolagets får därmed spridningseffekter i form av kostnader i andra delar av Sverige. 99 styrelseledamöter och regeringen pekar ut som de största riskerna för bolagets Alternativet att lägga ner verksamheten skulle innebära att kostnaderna för lönsamhet 95 . LKAB:s pris- och volymkänslighet påverkar lönsamhetsbedömningen eftersanering tidigareläggs i förhållande till alternativet att genomföra för investeringen och utgör en risk även i detta avseende. Malmpriserna kan investeringen. liknas vid andra råvarupriser som karaktäriseras av stora fluktuationer. Investeringsbeslutet fattades under en period då järnmalmspriset steg efter lång Lundin bedömer att vissa av de fördyringar som realiserats som kostnader för tid av relativt konstant prisnivå. Tidsseriemodeller tenderar att lägga relativt stor samhällsomvandlingen hade kunnat förutspås initialt i planeringen. 100 Flyvbjerg, vikt vid observationer närmare slutet på tidsserien. Därför tenderade Bruzelius och Rothengatter härleder fördyringar till följd av underskattade järnmalmsprisprognoser och prognoser av investeringens lönsamhet kring kostnader i stora projekt till oklart ansvarsutkrävande och bristande incitament för tidpunkten för beslut att vara relativt optimistiska. 96 Eftersom den riskhantering, i detta fall mellan bolaget och regeringen. 101 Eftersom investeringen samhällsekonomiska analysen även pekar ut poster av företagsekonomisk relevans i nya gruvnivåer har hög sannolikhet att vara samhällsekonomiskt lönsam 102 kan kan den utgöra ett underlag för granskning av bolagets företagsekonomiska investeringen antas klara viss överersättning till sakägare utan att bli olönsam. analys. Fördyringar riskerar dock, förutom förhöjda kostnader för bolaget, ett ineffektivt genomförande av samhällsomvandlingen. Dessutom riskerar överkompensation 4.4.3 Samhällsekonomisk analys ger ett bättre beslutsunderlag inför att få fördelningsmässiga konsekvenser om det inte innebär att jämlika projekt med effekter på omgivande samhälle ersättningsnivåer säkerställs i tid och mellan olika typer av grupper av sakägare. Denna typ av risker kan tas i beaktande i samhällsekonomisk analys. Bland andra Ersättningsreglerna i minerallagen kompenserar för vissa välfärdsförluster i det Trafikverket tar hänsyn till överdriven optimism i sina samhällsekonomiska omgivande samhället. En samhällsekonomisk analys har dock möjlighet att belysa en stor bredd av värden, inklusive t.ex. förluster av affektions-, kulturminnes- eller miljövärden som inte omfattas av minerallagens ersättningsregler. Alla dessa faktorer ingår inte i Riksrevisionens principiella analys. Många av de värden som

97 Kriström och Johansson 2017, Mattsson 2006. 93 Kriström och Johansson 2017. 98 Intervju med LKAB, 2017-06-20. 94 Ibid. 99 Kriström och Johansson 2017. 95 Intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13, intervju med LKAB, 2017-06-20, se även skr. 100 Lundin 2017. 2013/14:140. 101 Flyvbjerg, Bruzelius och Rothengatter 2003. 96 Kriström och Johansson 2017. 102 Kopsch och Lind 2013, Kriström och Johansson 2017.

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

fallet LKAB är diskonteringsräntan särskilt avgörande eftersom bolaget bryter en kan analyseras tenderar att vara svåra att mäta i monetära termer 97 men kan vara icke förnyelsebar resurs, för vilken det måste tas i beaktande att brytning idag tätt kopplade till risker för bolaget. Exempelvis riskerar kostnaderna för att minskar möjligheten till brytning i framtiden 93 . genomföra samhällsomvandlingen att stiga om brytningen avstannar pga. fördröjningar i förhandlingar om ersättningsnivåer. Fördröjningarna kan i sin tur 4.4.2 Företagsekonomiskt underlag i en samhällsekonomisk analys är få långsiktiga konsekvenser för bolaget i form av förlorad lönsamhet och förlorade användbart för en second opinion kunder . 98 En företagsekonomisk analys avgränsas till investeringens intäkter och kostnader I alternativfallet att inte genomföra investeringen kan den samhällsekonomiska för bolaget. Den aktuella investeringen medför stora kostnader för anläggning av analysen belysa andra kostnader och intäkter än valet att genomföra investeringen. nya gruvnivåer och för samhällsomvandling enligt bestämmelserna i En nedläggning av LKAB:s verksamhet skulle medföra omställningskostnader för minerallagen. tidigare anställda och underleverantörer i värdekedjan. Arbetslösheten skulle sannolikt stiga lokalt och ge upphov till utflyttning från Kiruna och Malmberget. Kriström och Johansson pekar särskilt ut vikten av att inför investeringsbeslut Detta kan i sin tur leda till ett minskat behov av service i kommunerna, samtidigt gediget prognostisera de poster som är mest avgörande för bolagets resultat, dvs. som infrastruktur och bostäder blir outnyttjade lokalt och måste ersättas i andra järnmalmsprisutvecklingen, valutakursutvecklingen för amerikanska dollar, samt delar av landet. En nedläggning av LKAB:s verksamhet i Kiruna och Malmberget lämplig diskonteringsränta. 94 Dessa poster överensstämmer med de som bolagets får därmed spridningseffekter i form av kostnader i andra delar av Sverige. 99 styrelseledamöter och regeringen pekar ut som de största riskerna för bolagets Alternativet att lägga ner verksamheten skulle innebära att kostnaderna för lönsamhet 95 . LKAB:s pris- och volymkänslighet påverkar lönsamhetsbedömningen eftersanering tidigareläggs i förhållande till alternativet att genomföra för investeringen och utgör en risk även i detta avseende. Malmpriserna kan investeringen. liknas vid andra råvarupriser som karaktäriseras av stora fluktuationer. Investeringsbeslutet fattades under en period då järnmalmspriset steg efter lång Lundin bedömer att vissa av de fördyringar som realiserats som kostnader för tid av relativt konstant prisnivå. Tidsseriemodeller tenderar att lägga relativt stor samhällsomvandlingen hade kunnat förutspås initialt i planeringen. 100 Flyvbjerg, vikt vid observationer närmare slutet på tidsserien. Därför tenderade Bruzelius och Rothengatter härleder fördyringar till följd av underskattade järnmalmsprisprognoser och prognoser av investeringens lönsamhet kring kostnader i stora projekt till oklart ansvarsutkrävande och bristande incitament för tidpunkten för beslut att vara relativt optimistiska. 96 Eftersom den riskhantering, i detta fall mellan bolaget och regeringen. 101 Eftersom investeringen samhällsekonomiska analysen även pekar ut poster av företagsekonomisk relevans i nya gruvnivåer har hög sannolikhet att vara samhällsekonomiskt lönsam 102 kan kan den utgöra ett underlag för granskning av bolagets företagsekonomiska investeringen antas klara viss överersättning till sakägare utan att bli olönsam. analys. Fördyringar riskerar dock, förutom förhöjda kostnader för bolaget, ett ineffektivt genomförande av samhällsomvandlingen. Dessutom riskerar överkompensation 4.4.3 Samhällsekonomisk analys ger ett bättre beslutsunderlag inför att få fördelningsmässiga konsekvenser om det inte innebär att jämlika projekt med effekter på omgivande samhälle ersättningsnivåer säkerställs i tid och mellan olika typer av grupper av sakägare. Denna typ av risker kan tas i beaktande i samhällsekonomisk analys. Bland andra Ersättningsreglerna i minerallagen kompenserar för vissa välfärdsförluster i det Trafikverket tar hänsyn till överdriven optimism i sina samhällsekonomiska omgivande samhället. En samhällsekonomisk analys har dock möjlighet att belysa en stor bredd av värden, inklusive t.ex. förluster av affektions-, kulturminnes- eller miljövärden som inte omfattas av minerallagens ersättningsregler. Alla dessa faktorer ingår inte i Riksrevisionens principiella analys. Många av de värden som

97 Kriström och Johansson 2017, Mattsson 2006. 93 Kriström och Johansson 2017. 98 Intervju med LKAB, 2017-06-20. 94 Ibid. 99 Kriström och Johansson 2017. 95 Intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13, intervju med LKAB, 2017-06-20, se även skr. 100 Lundin 2017. 2013/14:140. 101 Flyvbjerg, Bruzelius och Rothengatter 2003. 96 Kriström och Johansson 2017. 102 Kopsch och Lind 2013, Kriström och Johansson 2017.

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

analyser 103 . Flyvbjerg betonar att samma typ av risker som förekommer i Norrbotten. 110 Eftersom mineralfyndigheterna utgör nationella intressen och transportinfrastrukturprojekt även förekommer i gruvprojekt. 104 samhällsomvandlingen spänner över flera kommuner kan statliga åtaganden utöver LKAB:s åtagande enligt minerallagen vara motiverade. 111 En Konkreta exempel på risker i planeringen som realiserats i genomförandet och samhällsekonomisk analys hade kunnat användas för att bedöma de totala externa som rimligtvis hade kunnat identifieras på förhand är LKAB:s svårigheter att effekterna på omgivande samhälle i aktuella fall. säkerställa incitament till fungerande lokala marknader under pågående samhällsomvandling. Som exempel har det visat sig vara svårt för LKAB att säkerställa en fungerande marknad för byggande av hyresfastigheter. 105 Den analys 4.5 Riksrevisionens slutsatser

av olika sakägares välfärdsförluster som ingår i en samhällsekonomisk analys • Trots LKAB:s vikt i statens bolagsportfölj och järnmalmsfyndigheternas skulle kunna identifiera hyresgästernas välfärdsförluster. Genom att belysa betydelse för svensk tillväxt avstod regeringen från analyser eller s.k. second externa effekter redan på planeringsstadiet kan potentiella problem för enskilda opinion av bolagets företagsekonomiska analys inför investeringen. hyresgäster och nödvändiga åtgärder identifieras för att säkerställa en rimlig Regeringen utredde inte heller den samhällsekonomiska lönsamheten inför hyresutveckling i regionen. Ett exempel på en sådan åtgärd är det investeringsstöd investeringsbeslut eller vilka effekter investeringen skulle få för omgivande som infördes 2017. 106 Ett liknande exempel är de problem som uppstått för samhälle. näringsidkare i samband med flytten av Kiruna centrum. Näringsidkare i centrum • Nyttan med en samhällsekonomisk intäkts- och kostnadsanalys är att ge har sökt stöd hos kommunen för att hantera minskad omsättning och de har även beslutsfattaren möjlighet att bedöma de samhällsekonomiska effekterna vid krävt hyresbefrielse av LKAB. Flera handlare har valt att avveckla sin händelser med påverkan på omgivande samhälle. Detta gäller oberoende om verksamhet 107 , inklusive en matbutik i centrala Kiruna 108 . Detta indikerar att den staten står som ägare till den som orsakar skadan. På så sätt kan regeringen ersättning bolaget ger inte är tillräcklig för att ersätta handlarnas välfärdsförlust förbättra möjligheterna att undvika underskattade välfärdsförluster och få ett och stimulera en fungerande handel i Kiruna under samhällsomvandlingen. första underlag för att kunna vidta eventuella korrigerande åtgärder av Bergsstaten och Boverket har även identifierat en risk för att delar av Kiruna brytningens externa effekter som ligger utöver bolagets skyldigheter enligt samhälle kan behöva flyttas ytterligare för att möjliggöra framtida brytning. lag och uppdrag. En samhällsekonomisk analys är särskilt angelägen i fallet Bergsstaten bedömer det som oklart i vilken utsträckning det är möjligt att bryta LKAB mot bakgrund av investeringens omfattande externa effekter och fyndigheter norr om Kiruna stad (t.ex. Lappmalmen för vilken LKAB har spännvidd över flera kommuner. Riksrevisionen är medveten om att undersökningstillstånd), utan markpåverkan som kräver ytterligare Boverket 2009 påkallat behovet av samhällsekonomisk bedömning men att samhällsomvandling 109 . Upprepad samhällsomvandling skulle medföra framtida ingen har formellt ansvar för att så sker. samhällsekonomiska kostnader som skulle kunna uppskattas i en • I syfte att säkerställa ett långsiktigt värdeskapande för LKAB behöver samhällsekonomisk analys. Boverket betonade i sin rapport kommunens ansvar bolagsförvaltningen föra upp frågan om externa effekter på omgivande att planlägga lokaliseringen av staden med hänsyn till fyndigheternas nationella samhälle till regeringsnivå. Därigenom kan ansvaret för lämpliga analyser riksintressestatus. Regeringen ansvarar för att säkerställa nationella intressen och åtgärder fördelas inom Regeringskansliet. genom ett långsiktigt perspektiv i planeringen av malmfyndigheterna i • Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringen inte lät ta fram ett komplett beslutsunderlag av investeringens totala effekter för bolaget och omgivande samhälle för att kunna värdera den företags- och samhällsekonomiska lönsamheten i investeringen. 103 Se t.ex. Trafikverket 2016. 104 Flyvbjerg 2009. 105 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12, intervju med LKAB, 2017-06-20. 106 Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. 107 Norrländska Socialdemokraten (NSD), 2017-08-30: Oroliga handlare kräver att kommunen agerar , hämtad 2017-09-15, http://nsd.se/na/oroliga-handlare-kraver-att-kommunen-agerar-nm4629536.aspx. 108 Sveriges Radio, 2017-09-13: Centrums enda matbutik stänger på grund av stadsflytten , hämtad 2017-09-15, http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=98&artikel=6775330. 109 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. 110 Boverket 2009. 111 Lundin 2017.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

analyser 103 . Flyvbjerg betonar att samma typ av risker som förekommer i Norrbotten. 110 Eftersom mineralfyndigheterna utgör nationella intressen och transportinfrastrukturprojekt även förekommer i gruvprojekt. 104 samhällsomvandlingen spänner över flera kommuner kan statliga åtaganden utöver LKAB:s åtagande enligt minerallagen vara motiverade. 111 En Konkreta exempel på risker i planeringen som realiserats i genomförandet och samhällsekonomisk analys hade kunnat användas för att bedöma de totala externa som rimligtvis hade kunnat identifieras på förhand är LKAB:s svårigheter att effekterna på omgivande samhälle i aktuella fall. säkerställa incitament till fungerande lokala marknader under pågående samhällsomvandling. Som exempel har det visat sig vara svårt för LKAB att säkerställa en fungerande marknad för byggande av hyresfastigheter. 105 Den analys 4.5 Riksrevisionens slutsatser

av olika sakägares välfärdsförluster som ingår i en samhällsekonomisk analys • Trots LKAB:s vikt i statens bolagsportfölj och järnmalmsfyndigheternas skulle kunna identifiera hyresgästernas välfärdsförluster. Genom att belysa betydelse för svensk tillväxt avstod regeringen från analyser eller s.k. second externa effekter redan på planeringsstadiet kan potentiella problem för enskilda opinion av bolagets företagsekonomiska analys inför investeringen. hyresgäster och nödvändiga åtgärder identifieras för att säkerställa en rimlig Regeringen utredde inte heller den samhällsekonomiska lönsamheten inför hyresutveckling i regionen. Ett exempel på en sådan åtgärd är det investeringsstöd investeringsbeslut eller vilka effekter investeringen skulle få för omgivande som infördes 2017. 106 Ett liknande exempel är de problem som uppstått för samhälle. näringsidkare i samband med flytten av Kiruna centrum. Näringsidkare i centrum • Nyttan med en samhällsekonomisk intäkts- och kostnadsanalys är att ge har sökt stöd hos kommunen för att hantera minskad omsättning och de har även beslutsfattaren möjlighet att bedöma de samhällsekonomiska effekterna vid krävt hyresbefrielse av LKAB. Flera handlare har valt att avveckla sin händelser med påverkan på omgivande samhälle. Detta gäller oberoende om verksamhet 107 , inklusive en matbutik i centrala Kiruna 108 . Detta indikerar att den staten står som ägare till den som orsakar skadan. På så sätt kan regeringen ersättning bolaget ger inte är tillräcklig för att ersätta handlarnas välfärdsförlust förbättra möjligheterna att undvika underskattade välfärdsförluster och få ett och stimulera en fungerande handel i Kiruna under samhällsomvandlingen. första underlag för att kunna vidta eventuella korrigerande åtgärder av Bergsstaten och Boverket har även identifierat en risk för att delar av Kiruna brytningens externa effekter som ligger utöver bolagets skyldigheter enligt samhälle kan behöva flyttas ytterligare för att möjliggöra framtida brytning. lag och uppdrag. En samhällsekonomisk analys är särskilt angelägen i fallet Bergsstaten bedömer det som oklart i vilken utsträckning det är möjligt att bryta LKAB mot bakgrund av investeringens omfattande externa effekter och fyndigheter norr om Kiruna stad (t.ex. Lappmalmen för vilken LKAB har spännvidd över flera kommuner. Riksrevisionen är medveten om att undersökningstillstånd), utan markpåverkan som kräver ytterligare Boverket 2009 påkallat behovet av samhällsekonomisk bedömning men att samhällsomvandling 109 . Upprepad samhällsomvandling skulle medföra framtida ingen har formellt ansvar för att så sker. samhällsekonomiska kostnader som skulle kunna uppskattas i en • I syfte att säkerställa ett långsiktigt värdeskapande för LKAB behöver samhällsekonomisk analys. Boverket betonade i sin rapport kommunens ansvar bolagsförvaltningen föra upp frågan om externa effekter på omgivande att planlägga lokaliseringen av staden med hänsyn till fyndigheternas nationella samhälle till regeringsnivå. Därigenom kan ansvaret för lämpliga analyser riksintressestatus. Regeringen ansvarar för att säkerställa nationella intressen och åtgärder fördelas inom Regeringskansliet. genom ett långsiktigt perspektiv i planeringen av malmfyndigheterna i • Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringen inte lät ta fram ett komplett beslutsunderlag av investeringens totala effekter för bolaget och omgivande samhälle för att kunna värdera den företags- och samhällsekonomiska lönsamheten i investeringen. 103 Se t.ex. Trafikverket 2016. 104 Flyvbjerg 2009. 105 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12, intervju med LKAB, 2017-06-20. 106 Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. 107 Norrländska Socialdemokraten (NSD), 2017-08-30: Oroliga handlare kräver att kommunen agerar , hämtad 2017-09-15, http://nsd.se/na/oroliga-handlare-kraver-att-kommunen-agerar-nm4629536.aspx. 108 Sveriges Radio, 2017-09-13: Centrums enda matbutik stänger på grund av stadsflytten , hämtad 2017-09-15, http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=98&artikel=6775330. 109 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. 110 Boverket 2009. 111 Lundin 2017.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

5 Regeringens planering av sakägarna. Tydliga planeringsförutsättningar ger LKAB långsiktiga spelregler och gynnar en långsiktig positiv avkastning. Riksrevisionens utgångspunkt är därför ansvarsfördelningen att det är nödvändigt inför en omfattande investering med påföljande samhällsomvandling att klargöra om befintliga roller, mandat och regelverk är

tillräckliga för att kunna genomföra projektet på ett effektivt sätt. I detta kapitel redovisas Riksrevisionens iakttagelser beträffande hur regeringen klargjorde ansvarsfördelningen inför planeringen av samhällsomvandlingen. För

5.2 Regeringen planerade inte för en ändamålsenlig

att illustrera vikten av långsiktiga planeringsförutsättningar och tydlig

ansvarsfördelning

ansvarsfördelning mellan berörda parter analyseras några exempel på konsekvenser av regeringens planering och rådande ansvarsförhållanden i Regeringen har ända sedan de informerades om investeringen menat att det inte samhällsomvandlingen. föreligger något statligt åtagande för samhällsomvandlingen utöver LKAB:s

åtagande enligt minerallagen. Omvandlingen ska planeras och genomföras på 5.1 Effektiv planering av samhällsomvandlingen strikt affärsmässiga grunder och inte utifrån något särskilt beslutat

förutsätter ändamålsenlig ansvarsfördelning

samhällsuppdrag. 113 Regeringen har därmed utgått ifrån att omvandlingsprocessen planeras inom ramen för gällande lagstiftning, och att Inledningsvis i avsnittet redogörs för aktörernas ansvar i den svenska regeringens ansvar därutöver begränsas till att ge stöd till ansvariga myndigheter i

förvaltningen med relevans för samhällsomvandlingen (5.1.1) och därefter för deras myndighetsutövning. 114 Riksrevisionens operationella bedömningsgrund (5.1.2). Den interna arbetsgrupp inom Regeringskansliet, som inför investeringen gjorde en genomgång av den lagstiftning som reglerar investeringar inom gruvnäringen, 5.1.1 Ett delat ansvar utmärker den svenska förvaltningen identifierade inte något behov av förändringar för att klargöra ansvarsförhållanden LKAB är ansvarig för att ersätta fastighetsägare enligt minerallagens vid komplexa gruvinvesteringar. 115 Visserligen diskuterade arbetsgruppen det ersättningsbestämmelser och sitt affärsmässiga uppdrag. Men kommunerna har ömsesidiga beroendet mellan bolag och kommuner och underströk en särskild också ett ansvar för att det lokala samhället och den lokala planeringen fungerar. komplexitet i planeringen av detta projekt, men inga förslag på hur problemen Regeringen är, i sin tur, både förvaltare av LKAB, ansvarig för rikets styrelse och skulle åtgärdas presenterades. Inte heller fanns någon problemlösningsansats när huvudman för involverade statliga myndigheter. Det finns både ett nationellt och gruppen identifierade att relationen mellan bolaget och Trafikverket skulle ett lokalt intresse av att gruvinvesteringar genomförs och leder till tillväxt och medföra vissa komplikationer som skulle göra det svårt att komma överens i arbetstillfällen. Sammantaget innebär det att LKAB, regeringen och de båda infrastrukturfrågor. Boverket underströk vikten av långsiktigt hållbara kommunerna har ett delat ansvar för att samhällsomvandlingen genomförs på ett planeringsförutsättningar i samhällsomvandlingen. Boverket menade att det fanns effektivt sätt. 112 ett behov av att klarlägga de långsiktiga konsekvenserna av exploateringen i ett tidigt skede. Boverket efterlyste också att kostnaderna för samhällsomvandlingen 5.1.2 Regeringen bör klargöra ansvarsfördelningen i skulle belysas. Därigenom skulle man dels kunna dra gränsen för LKAB:s ansvar, samhällsomvandlingen för att säkerställa lika konkurrensvillkor dels kunna klargöra vilka kostnader som borde belasta kommunerna utifrån det Statliga bolag med affärsmässiga uppdrag bör ha samma kommunala ansvaret och som inte borde vidareföras till LKAB. 116 Vad konkurrensförutsättningar som privata bolag. Gruvlagstiftningen är lika för alla gruvbolag i Sverige vilket innebär att alla bolag ska behandlas lika i ansvarstagande vid mineralbrytning och påföljande samhällsomvandling.

Minerallagens ersättningsbestämmelser kompenserar endast för en del av 113 Intervjuer med representanter för enheten för företag och företagande med ansvar för gruvfrågor, samhällsomvandlingens negativa effekter på omgivande samhälle. LKAB har ett 2017-03-27, med representanter för enheten för bolagsanalys och statligt ägande, samt enheten för ansvar enligt gällande lagstiftning, men inget särskilt beslutat samhällsuppdrag, bolagsförvaltning, 2017-03-07. och fattar beslut om ersättning utifrån frivilliga överenskommelser med 114 Intervju med Regeringskansliet, 2017-03-27. 115 Ds 2006:2. 116 Boverket 2009. 112 Lundin 2017.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

5 Regeringens planering av sakägarna. Tydliga planeringsförutsättningar ger LKAB långsiktiga spelregler och gynnar en långsiktig positiv avkastning. Riksrevisionens utgångspunkt är därför ansvarsfördelningen att det är nödvändigt inför en omfattande investering med påföljande samhällsomvandling att klargöra om befintliga roller, mandat och regelverk är

tillräckliga för att kunna genomföra projektet på ett effektivt sätt. I detta kapitel redovisas Riksrevisionens iakttagelser beträffande hur regeringen klargjorde ansvarsfördelningen inför planeringen av samhällsomvandlingen. För

5.2 Regeringen planerade inte för en ändamålsenlig

att illustrera vikten av långsiktiga planeringsförutsättningar och tydlig

ansvarsfördelning

ansvarsfördelning mellan berörda parter analyseras några exempel på konsekvenser av regeringens planering och rådande ansvarsförhållanden i Regeringen har ända sedan de informerades om investeringen menat att det inte samhällsomvandlingen. föreligger något statligt åtagande för samhällsomvandlingen utöver LKAB:s

åtagande enligt minerallagen. Omvandlingen ska planeras och genomföras på 5.1 Effektiv planering av samhällsomvandlingen strikt affärsmässiga grunder och inte utifrån något särskilt beslutat

förutsätter ändamålsenlig ansvarsfördelning

samhällsuppdrag. 113 Regeringen har därmed utgått ifrån att omvandlingsprocessen planeras inom ramen för gällande lagstiftning, och att Inledningsvis i avsnittet redogörs för aktörernas ansvar i den svenska regeringens ansvar därutöver begränsas till att ge stöd till ansvariga myndigheter i

förvaltningen med relevans för samhällsomvandlingen (5.1.1) och därefter för deras myndighetsutövning. 114 Riksrevisionens operationella bedömningsgrund (5.1.2). Den interna arbetsgrupp inom Regeringskansliet, som inför investeringen gjorde en genomgång av den lagstiftning som reglerar investeringar inom gruvnäringen, 5.1.1 Ett delat ansvar utmärker den svenska förvaltningen identifierade inte något behov av förändringar för att klargöra ansvarsförhållanden LKAB är ansvarig för att ersätta fastighetsägare enligt minerallagens vid komplexa gruvinvesteringar. 115 Visserligen diskuterade arbetsgruppen det ersättningsbestämmelser och sitt affärsmässiga uppdrag. Men kommunerna har ömsesidiga beroendet mellan bolag och kommuner och underströk en särskild också ett ansvar för att det lokala samhället och den lokala planeringen fungerar. komplexitet i planeringen av detta projekt, men inga förslag på hur problemen Regeringen är, i sin tur, både förvaltare av LKAB, ansvarig för rikets styrelse och skulle åtgärdas presenterades. Inte heller fanns någon problemlösningsansats när huvudman för involverade statliga myndigheter. Det finns både ett nationellt och gruppen identifierade att relationen mellan bolaget och Trafikverket skulle ett lokalt intresse av att gruvinvesteringar genomförs och leder till tillväxt och medföra vissa komplikationer som skulle göra det svårt att komma överens i arbetstillfällen. Sammantaget innebär det att LKAB, regeringen och de båda infrastrukturfrågor. Boverket underströk vikten av långsiktigt hållbara kommunerna har ett delat ansvar för att samhällsomvandlingen genomförs på ett planeringsförutsättningar i samhällsomvandlingen. Boverket menade att det fanns effektivt sätt. 112 ett behov av att klarlägga de långsiktiga konsekvenserna av exploateringen i ett tidigt skede. Boverket efterlyste också att kostnaderna för samhällsomvandlingen 5.1.2 Regeringen bör klargöra ansvarsfördelningen i skulle belysas. Därigenom skulle man dels kunna dra gränsen för LKAB:s ansvar, samhällsomvandlingen för att säkerställa lika konkurrensvillkor dels kunna klargöra vilka kostnader som borde belasta kommunerna utifrån det Statliga bolag med affärsmässiga uppdrag bör ha samma kommunala ansvaret och som inte borde vidareföras till LKAB. 116 Vad konkurrensförutsättningar som privata bolag. Gruvlagstiftningen är lika för alla gruvbolag i Sverige vilket innebär att alla bolag ska behandlas lika i ansvarstagande vid mineralbrytning och påföljande samhällsomvandling.

Minerallagens ersättningsbestämmelser kompenserar endast för en del av 113 Intervjuer med representanter för enheten för företag och företagande med ansvar för gruvfrågor, samhällsomvandlingens negativa effekter på omgivande samhälle. LKAB har ett 2017-03-27, med representanter för enheten för bolagsanalys och statligt ägande, samt enheten för ansvar enligt gällande lagstiftning, men inget särskilt beslutat samhällsuppdrag, bolagsförvaltning, 2017-03-07. och fattar beslut om ersättning utifrån frivilliga överenskommelser med 114 Intervju med Regeringskansliet, 2017-03-27. 115 Ds 2006:2. 116 Boverket 2009. 112 Lundin 2017.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har erfarit har regeringen inte vidtagit åtgärder till följd av dessa • ekonomiska konsekvenser avseende ersättning för fastigheter och

iakttagelser. infrastruktur till kommuner och Trafikverket. 122

Det finns ingen dokumentation från beredningen i regeringen som visar om LKAB har bedömt att dessa faktorer ökar risken för att miljövillkoret överskrids,

samhällsomvandlingen, eventuella åtgärder eller en ansvarsuppdelning mellan vilket skulle omöjliggöra brytningen i gruvorna enligt plan och kan medföra

bolag, stat, kommun diskuterades inom regeringen innan beslut fattades om nya långvariga produktionsstopp. 123 Längre produktionsstopp kan bli kostsamma 124 och

gruvnivåer. 117 Det finns heller ingen dokumentation om att de berörda enheterna riskerar därför att påverka statens utdelning från bolaget.

inom Regeringskansliet har haft regelbundna kontakter för att diskutera och

underlätta LKAB:s planeringsprocess av samhällsomvandlingen. 118 Exempel 1. LKAB:s ersättningsprinciper för privata fastighetsägare

har överstigit lagens krav Bergsstaten bedömer att det är svårt under rådande förutsättningar för både

statliga myndigheter, kommuner och bolag att få avveckling och utveckling att LKAB har under planeringen av samhällsomvandlingen utvecklat sina

fungera i önskvärd takt utan en tydlig statlig samordning och styrning. 119 ersättningsprinciper. Syftet har varit att säkerställa drivkrafterna för

fastighetsägare att flytta och att hantera risken för bostadsbrist. De De analyser som regeringen, i egenskap av förvaltare, har genomfört består av ersättningsprinciper som LKAB etablerade under sina förberedelser av analyser av LKAB:s ekonomiska mål, vari samhällsomvandlingen setts som en samhällsomvandlingen ger fastighetsägare i de aktuella områdena två alternativ, kostnad för bolaget. LKAB:s avkastningsmål 2008 var 8,5 procent på eget kapital ekonomisk ersättning eller ersättning av funktion . För fastighetsägare av småhus och över en konjunkturcykel. Målet har successivt höjts och uppgår till 12 procent hyreshus är den ekonomiska ersättningen nästan identiska och uppgår till en 2016 120 . Bolagsförvaltningen skrev vid framtagande av nya ekonomiska mål 2012 engångssumma motsvarande marknadsvärdet plus 25 procent i enlighet med att samhällsomvandlingsprocessen är ett stort socialt och ekonomiskt åtagande minerallagens ersättningsnivåer. 125 För beräkning av marknadsvärdet i ersättning men man utgick ifrån att åtagandet för samhällsomvandlingen kunde genomföras av funktion använder LKAB produktionskostnadsvärdet med avdrag för viss på ett ansvarsfullt sätt oberoende vilka ekonomiska mål som sattes. 121 värdeminskning. Det innebär att LKAB ersätter fastighet för fastighet till det värde

bolaget bedömer att det skulle kosta bolaget att låta bygga fastigheterna. Utfallet 5.3 Rådande ansvarsfördelning har lett till oförutsedda blev att LKAB:s genomsnittliga ersättningsnivå, marknadsvärdet plus 25 procent,

kostnader har blivit lägre än LKAB:s produktionskostnadsvärde. Enligt en bedömning från 126

dåvarande Lantmäteriverket av LKAB:s utredning om realkapitalvärdering av Nedan beskrivs fyra exempel på problem som uppkommit i planeringen av fastigheter, framgår att LKAB inte ska betala skillnaden mellan samhällsomvandlingen och som i stora delar har påverkat eller riskerar att påverka produktionskostnadsvärdet och marknadsvärdet. Lantmäteriverket menade redan kostnaderna och effektiviteten i genomförandet. Syftet med exemplen är att 2008 att marknadsvärdet för småhus enligt produktionskostnadsmetoden var för illustrera några konsekvenser av rådande ansvarsfördelning. Exemplen ligger till högt och att marknadsvärdet för hyreshus kunde vara överskattat. 127 Även grund för Riksrevisionens bedömning om regeringen på ett ändamålsenligt sätt Bergsstaten har framhållit att LKAB överlag har gett betydligt högre ersättningar tydliggjorde bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen. Det

gäller bl.a.:

• drivkrafterna för privata fastighetsägare att sälja och flytta

• kommunernas detaljplanering och projektering 122 LKAB:s presentation av samhällsomvandlingen för Näringsdepartementet 2015-04-17. • nybyggnation av ersättningsfastigheter 123 Ibid.

124 E-post från LKAB, 2017-06-13. 125 LKAB, Realkapitalvärden Kiruna Slutrapport 2007-06-25 Infraplan (uppdaterad 2008-08-19), LKAB, Investeringsförslag och investeringsbeslut Ny gruvnivå i Kiruna KUJ 1365, 2008-10-10, LKAB, 117 E-post från Regeringskansliet, 2017-06-01. Investeringsförslag och investeringsbeslut Förlängning av M100 till Fabian och ny gruvnivå på 1250 M 118 Riksrevisionens genomgång av LKAB:s årsakter 2005–2017 och dokumentation från i Malmberget , 2008-02-11, LKAB, Realkapitalvärden Malmberget , ÅF Infraplan 2012-08-10, LKAB, LKAB Malmfältsgruppen 2005–2017. och samhällsomvandlingen. 119 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. 126 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12. 120 LKAB 2008, 2016. 127 Second opinion från Lantmäteriverket , rapport från Lantmäteriverket. Protokoll fört vid extra

121 Finansdepartementet 2012a. sammanträde med styrelsen den 22 september 2008.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har erfarit har regeringen inte vidtagit åtgärder till följd av dessa • ekonomiska konsekvenser avseende ersättning för fastigheter och

iakttagelser. infrastruktur till kommuner och Trafikverket. 122

Det finns ingen dokumentation från beredningen i regeringen som visar om LKAB har bedömt att dessa faktorer ökar risken för att miljövillkoret överskrids,

samhällsomvandlingen, eventuella åtgärder eller en ansvarsuppdelning mellan vilket skulle omöjliggöra brytningen i gruvorna enligt plan och kan medföra

bolag, stat, kommun diskuterades inom regeringen innan beslut fattades om nya långvariga produktionsstopp. 123 Längre produktionsstopp kan bli kostsamma 124 och

gruvnivåer. 117 Det finns heller ingen dokumentation om att de berörda enheterna riskerar därför att påverka statens utdelning från bolaget.

inom Regeringskansliet har haft regelbundna kontakter för att diskutera och

underlätta LKAB:s planeringsprocess av samhällsomvandlingen. 118 Exempel 1. LKAB:s ersättningsprinciper för privata fastighetsägare

har överstigit lagens krav Bergsstaten bedömer att det är svårt under rådande förutsättningar för både

statliga myndigheter, kommuner och bolag att få avveckling och utveckling att LKAB har under planeringen av samhällsomvandlingen utvecklat sina

fungera i önskvärd takt utan en tydlig statlig samordning och styrning. 119 ersättningsprinciper. Syftet har varit att säkerställa drivkrafterna för

fastighetsägare att flytta och att hantera risken för bostadsbrist. De De analyser som regeringen, i egenskap av förvaltare, har genomfört består av ersättningsprinciper som LKAB etablerade under sina förberedelser av analyser av LKAB:s ekonomiska mål, vari samhällsomvandlingen setts som en samhällsomvandlingen ger fastighetsägare i de aktuella områdena två alternativ, kostnad för bolaget. LKAB:s avkastningsmål 2008 var 8,5 procent på eget kapital ekonomisk ersättning eller ersättning av funktion . För fastighetsägare av småhus och över en konjunkturcykel. Målet har successivt höjts och uppgår till 12 procent hyreshus är den ekonomiska ersättningen nästan identiska och uppgår till en 2016 120 . Bolagsförvaltningen skrev vid framtagande av nya ekonomiska mål 2012 engångssumma motsvarande marknadsvärdet plus 25 procent i enlighet med att samhällsomvandlingsprocessen är ett stort socialt och ekonomiskt åtagande minerallagens ersättningsnivåer. 125 För beräkning av marknadsvärdet i ersättning men man utgick ifrån att åtagandet för samhällsomvandlingen kunde genomföras av funktion använder LKAB produktionskostnadsvärdet med avdrag för viss på ett ansvarsfullt sätt oberoende vilka ekonomiska mål som sattes. 121 värdeminskning. Det innebär att LKAB ersätter fastighet för fastighet till det värde

bolaget bedömer att det skulle kosta bolaget att låta bygga fastigheterna. Utfallet 5.3 Rådande ansvarsfördelning har lett till oförutsedda blev att LKAB:s genomsnittliga ersättningsnivå, marknadsvärdet plus 25 procent,

kostnader har blivit lägre än LKAB:s produktionskostnadsvärde. Enligt en bedömning från 126

dåvarande Lantmäteriverket av LKAB:s utredning om realkapitalvärdering av Nedan beskrivs fyra exempel på problem som uppkommit i planeringen av fastigheter, framgår att LKAB inte ska betala skillnaden mellan samhällsomvandlingen och som i stora delar har påverkat eller riskerar att påverka produktionskostnadsvärdet och marknadsvärdet. Lantmäteriverket menade redan kostnaderna och effektiviteten i genomförandet. Syftet med exemplen är att 2008 att marknadsvärdet för småhus enligt produktionskostnadsmetoden var för illustrera några konsekvenser av rådande ansvarsfördelning. Exemplen ligger till högt och att marknadsvärdet för hyreshus kunde vara överskattat. 127 Även grund för Riksrevisionens bedömning om regeringen på ett ändamålsenligt sätt Bergsstaten har framhållit att LKAB överlag har gett betydligt högre ersättningar tydliggjorde bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen. Det

gäller bl.a.:

• drivkrafterna för privata fastighetsägare att sälja och flytta

• kommunernas detaljplanering och projektering 122 LKAB:s presentation av samhällsomvandlingen för Näringsdepartementet 2015-04-17. • nybyggnation av ersättningsfastigheter 123 Ibid.

124 E-post från LKAB, 2017-06-13. 125 LKAB, Realkapitalvärden Kiruna Slutrapport 2007-06-25 Infraplan (uppdaterad 2008-08-19), LKAB, Investeringsförslag och investeringsbeslut Ny gruvnivå i Kiruna KUJ 1365, 2008-10-10, LKAB, 117 E-post från Regeringskansliet, 2017-06-01. Investeringsförslag och investeringsbeslut Förlängning av M100 till Fabian och ny gruvnivå på 1250 M 118 Riksrevisionens genomgång av LKAB:s årsakter 2005–2017 och dokumentation från i Malmberget , 2008-02-11, LKAB, Realkapitalvärden Malmberget , ÅF Infraplan 2012-08-10, LKAB, LKAB Malmfältsgruppen 2005–2017. och samhällsomvandlingen. 119 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. 126 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12. 120 LKAB 2008, 2016. 127 Second opinion från Lantmäteriverket , rapport från Lantmäteriverket. Protokoll fört vid extra

121 Finansdepartementet 2012a. sammanträde med styrelsen den 22 september 2008.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

än vad som skulle bli fallet om minerallagens, tillika expropriationslagens, eftersom det i normalfallet saknas marknadsvärde för denna typ av lokaler och ersättningsbestämmelser tillämpades strikt. 128 infrastruktur. 135 Det har inneburit att kommunerna ersattes med ett återanskaffningsvärde för fastigheter och infrastruktur. Det innebär i sin tur att Det har dock funnits flera skäl till varför LKAB valde att erbjuda ersättning av kommunerna indirekt fick en ersättning för en viss standardhöjning till följd av att funktion. Ett stort incitament för LKAB var att övergången skulle gå lättare och att dagens byggstandard överstiger den tidigare standarden på befintliga fastigheter undvika produktionsstopp till följd av långdragna domstolsprocesser i förhållande och infrastruktur. LKAB bedömde att ersättning av funktion var nödvändig för att till enskilda sakägare. 129 få processen att fortlöpa smidigt och därigenom kunna undvika Ersättningen till bostadsrättsinnehavare har endast skett med kontant ersättning för produktionsstopp. 136 bedömt marknadsvärde per kvadratmeter för en genomsnittlig nyproducerad Kommuner har ofta möjlighet att teckna avtal om ersättning för detaljplanering som bostadsrätt och ett tillägg för den gamla bostadsrättens individuella standard. 130 uppstått på grund av exploatering av en för kommunen extern intressent genom Som grupp betraktad har bostadsrättsinnehavare bedömts mer än väl tecknande av särskilda avtal. 137 För att möjliggöra en snabbare omvandling av kompenseras för negativa effekter av investeringen. 131 detaljplanerna från bostadsändamål till industriändamål beslutade LKAB att Näringsidkare har fått ersättning för den förlorade funktionen för sin verksamhet finansiera framtagandet av detaljplanerna i Kiruna och Gällivare kommuner. 138 samt de merkostnader som uppstår före, under och efter omlokaliseringen till nya Exemplet visar att LKAB har haft vissa merkostnader för att öka förutsägbarheten lokaler. LKAB erbjöd omlokalisering av inredning, möbler och varor till nya vad gäller kommunernas detaljplanehantering. Bolaget bedömer att även dessa lokaler och ersatte för resultatbortfall. Dessutom har näringsidkaren erbjudits en merkostnader är rimliga mot bakgrund av behovet av att underlätta hyresupptrappning för att undvika höga hyreshöjningar vid inflyttning. 132 detaljplaneprocessen. Enligt Riksrevisionen ingår sannolikt dessa merkostnader i Exemplet visar att LKAB har betalat mer till privata fastighetsägare än vad bolagets affärsmässiga uppdrag. minerallagens ersättningsbestämmelser kräver, i syfte att skapa incitament till flytt. Bolaget har gjort en affärsmässig bedömning i detta fall och Riksrevisionen Exempel 3. Vissa ersättningar till kommuner och Trafikverket var bedömer att ersättningen enligt produktionskostnadsvärdet därför rimligen ingår i länge oklara och blev kostsammare för LKAB än beräknat bolagets skyldigheter enligt minerallagen och det affärsmässiga uppdraget. När det var dags att riva det gamla stadshuset var kommunens detaljplaner för Kiruna nya centrum ännu inte klara trots att samarbetsavtal tidigare hade tecknats Exempel 2. Kommunernas detaljplanering har gett ökade kostnader om en skyndsam detaljplanering. Det har också framkommit att kommunen inte för LKAB avsåg att fullfölja detaljplaneringen förrän oklarheter kring villkoren om

På ett tidigt stadium i samhällsomvandlingsprocessen upprättade LKAB och stadshuset var lösta. 139 Detta omöjliggjorde den framförhållning som LKAB berörda kommuner samarbetsavtal för att eliminera risken att flytten avstannar. behövde för fortsatt brytning och riskerade ett produktionsstopp. Dessutom var Avtalen reglerar översiktligt hur samhällsomvandlingen och detaljplaneringen ramvillkoren för kostnaderna i avtalet mellan Kiruna kommun och LKAB om ett skulle genomföras och hur nya kommunala verksamhetslokaler och infrastruktur nytt stadshus inte tillräckligt tydliga. Bland annat hade inget krav på skulle finansieras. 133 De kommunala verksamhetslokalerna och den kommunala infrastrukturen ersattes till produktionskostnadsvärdet 134 ( ersättning av funktion )

Exempel på fastigheter där denna metod kan användas är enligt förarbetena till expropriationslagen bl.a. vissa typer av vårdanstalter, gudstjänstlokaler och andra samlingslokaler samt anläggningar för 128 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. militära och vetenskapliga ändamål. 129 Intervju med LKAB, 2017-06-20. 135 Ägarsamordningen 2010-12-30, 2014-04-29. 130 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12. 136 Intervju med LKAB, 2017-06-20, LKAB 2016, s. 56. 131 Kriström och Johansson 2017. 137 Boverket 2009. 132 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12. 138 Avtal om ersättning för kommunala personella kostnader i Kiruna kommun för stadsomvandlingen under 133 Intervju med LKAB, 2017-06-20, GP1-avtal mellan LKAB och Kiruna kommun 2011-02-25, GP2-avtal perioden 2009-01-01-2011-12-31, 2012-01-19, Avtal avseende personella kommunala merkostnader med mellan LKAB och Kiruna kommun 2014-06-12, Samarbetsavtal mellan LKAB och Gällivare kommun anledning av stadsomvandlingen i Kiruna kommun LKAB 2012-08-08, Avtal med Gällivare kommun om 2012-04-10. ersättning för kommunala personella kostnader för samhällsomvandling under perioden 2004-01-01-2011- 134 Vissa fastigheter har inget marknadsvärde och då kan marknadsvärdet uppskattas enligt 12-31 , 2012-09-03. produktionskostnadsmetoden. Produktionskostnadsmetoden beskrivs i prop. 1971:122 s.174. 139 LKAB:s svar på Riksrevisionens faktagranskningsutkast, 2017-11-16.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

än vad som skulle bli fallet om minerallagens, tillika expropriationslagens, eftersom det i normalfallet saknas marknadsvärde för denna typ av lokaler och ersättningsbestämmelser tillämpades strikt. 128 infrastruktur. 135 Det har inneburit att kommunerna ersattes med ett återanskaffningsvärde för fastigheter och infrastruktur. Det innebär i sin tur att Det har dock funnits flera skäl till varför LKAB valde att erbjuda ersättning av kommunerna indirekt fick en ersättning för en viss standardhöjning till följd av att funktion. Ett stort incitament för LKAB var att övergången skulle gå lättare och att dagens byggstandard överstiger den tidigare standarden på befintliga fastigheter undvika produktionsstopp till följd av långdragna domstolsprocesser i förhållande och infrastruktur. LKAB bedömde att ersättning av funktion var nödvändig för att till enskilda sakägare. 129 få processen att fortlöpa smidigt och därigenom kunna undvika Ersättningen till bostadsrättsinnehavare har endast skett med kontant ersättning för produktionsstopp. 136 bedömt marknadsvärde per kvadratmeter för en genomsnittlig nyproducerad Kommuner har ofta möjlighet att teckna avtal om ersättning för detaljplanering som bostadsrätt och ett tillägg för den gamla bostadsrättens individuella standard. 130 uppstått på grund av exploatering av en för kommunen extern intressent genom Som grupp betraktad har bostadsrättsinnehavare bedömts mer än väl tecknande av särskilda avtal. 137 För att möjliggöra en snabbare omvandling av kompenseras för negativa effekter av investeringen. 131 detaljplanerna från bostadsändamål till industriändamål beslutade LKAB att Näringsidkare har fått ersättning för den förlorade funktionen för sin verksamhet finansiera framtagandet av detaljplanerna i Kiruna och Gällivare kommuner. 138 samt de merkostnader som uppstår före, under och efter omlokaliseringen till nya Exemplet visar att LKAB har haft vissa merkostnader för att öka förutsägbarheten lokaler. LKAB erbjöd omlokalisering av inredning, möbler och varor till nya vad gäller kommunernas detaljplanehantering. Bolaget bedömer att även dessa lokaler och ersatte för resultatbortfall. Dessutom har näringsidkaren erbjudits en merkostnader är rimliga mot bakgrund av behovet av att underlätta hyresupptrappning för att undvika höga hyreshöjningar vid inflyttning. 132 detaljplaneprocessen. Enligt Riksrevisionen ingår sannolikt dessa merkostnader i Exemplet visar att LKAB har betalat mer till privata fastighetsägare än vad bolagets affärsmässiga uppdrag. minerallagens ersättningsbestämmelser kräver, i syfte att skapa incitament till flytt. Bolaget har gjort en affärsmässig bedömning i detta fall och Riksrevisionen Exempel 3. Vissa ersättningar till kommuner och Trafikverket var bedömer att ersättningen enligt produktionskostnadsvärdet därför rimligen ingår i länge oklara och blev kostsammare för LKAB än beräknat bolagets skyldigheter enligt minerallagen och det affärsmässiga uppdraget. När det var dags att riva det gamla stadshuset var kommunens detaljplaner för Kiruna nya centrum ännu inte klara trots att samarbetsavtal tidigare hade tecknats Exempel 2. Kommunernas detaljplanering har gett ökade kostnader om en skyndsam detaljplanering. Det har också framkommit att kommunen inte för LKAB avsåg att fullfölja detaljplaneringen förrän oklarheter kring villkoren om

På ett tidigt stadium i samhällsomvandlingsprocessen upprättade LKAB och stadshuset var lösta. 139 Detta omöjliggjorde den framförhållning som LKAB berörda kommuner samarbetsavtal för att eliminera risken att flytten avstannar. behövde för fortsatt brytning och riskerade ett produktionsstopp. Dessutom var Avtalen reglerar översiktligt hur samhällsomvandlingen och detaljplaneringen ramvillkoren för kostnaderna i avtalet mellan Kiruna kommun och LKAB om ett skulle genomföras och hur nya kommunala verksamhetslokaler och infrastruktur nytt stadshus inte tillräckligt tydliga. Bland annat hade inget krav på skulle finansieras. 133 De kommunala verksamhetslokalerna och den kommunala infrastrukturen ersattes till produktionskostnadsvärdet 134 ( ersättning av funktion )

Exempel på fastigheter där denna metod kan användas är enligt förarbetena till expropriationslagen bl.a. vissa typer av vårdanstalter, gudstjänstlokaler och andra samlingslokaler samt anläggningar för 128 Intervju med Bergsstaten och SGU, 2017-06-27. militära och vetenskapliga ändamål. 129 Intervju med LKAB, 2017-06-20. 135 Ägarsamordningen 2010-12-30, 2014-04-29. 130 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12. 136 Intervju med LKAB, 2017-06-20, LKAB 2016, s. 56. 131 Kriström och Johansson 2017. 137 Boverket 2009. 132 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12. 138 Avtal om ersättning för kommunala personella kostnader i Kiruna kommun för stadsomvandlingen under 133 Intervju med LKAB, 2017-06-20, GP1-avtal mellan LKAB och Kiruna kommun 2011-02-25, GP2-avtal perioden 2009-01-01-2011-12-31, 2012-01-19, Avtal avseende personella kommunala merkostnader med mellan LKAB och Kiruna kommun 2014-06-12, Samarbetsavtal mellan LKAB och Gällivare kommun anledning av stadsomvandlingen i Kiruna kommun LKAB 2012-08-08, Avtal med Gällivare kommun om 2012-04-10. ersättning för kommunala personella kostnader för samhällsomvandling under perioden 2004-01-01-2011- 134 Vissa fastigheter har inget marknadsvärde och då kan marknadsvärdet uppskattas enligt 12-31 , 2012-09-03. produktionskostnadsmetoden. Produktionskostnadsmetoden beskrivs i prop. 1971:122 s.174. 139 LKAB:s svar på Riksrevisionens faktagranskningsutkast, 2017-11-16.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kostnadseffektivitet införts i avtalet. 140 Detta sammantaget gjorde att LKAB I januari 2015 delgavs regeringen LKAB:s PM om alternativ dragning av E10.

accepterade en dubbelt så hög kostnad för stadshuset än vad som framgår av den Regeringen menar att en rättsprocess inte är en lösning i konflikten mellan LKAB,

ursprungliga överenskommelsen med kommunen. kommunen och Trafikverket. 148 LKAB har efterfrågat att regeringen ger tydliga

signaler till involverade parter (Trafikverket, kommuner etc.) om att det inte är I förhandlingarna med LKAB har kommunen också framfört behov av ett nytt möjligt för bolaget att lösa de ersättningsfrågor för fastigheter och infrastruktur resecentrum med stickspår till den tågstation som LKAB redan byggt i ett tidigare som går utöver minerallagens ersättningsregler och bolagets affärsmässiga stadium när järnvägens sträckning ändrades. Tågstationen byggdes då på den uppdrag. Regeringen har inte vidtagit några åtgärder till följd av bolagets plats där kommunens ursprungliga planer på ett nytt centrum skulle ligga. 141 Krav framförda synpunkter. 149 på ersättning utöver minerallagens regler ledde också till en medling mellan

LKAB och Gällivare kommun. Resultatet av medlingen avseende ersättning för Exemplet visar att vissa ersättningar från LKAB till berörda kommuner och

gator och parker och en ny ishall innebar att ersättningen blev ca en femtedel av Trafikverket har föregåtts av långdragna förhandlingar och har blivit betydligt

begärd ersättningssumma. 142 högre än bestämmelserna i minerallagen. 150 Bolaget har bedömt att dessa

ersättningskrav går utöver bolagets uppdrag om affärsmässighet och har övervägt I avsiktsförklaringen 2009 mellan LKAB och Trafikverket (då Vägverket) om att låta ärendena prövas i domstol. Enligt Riksrevisionen indikerar exemplet att det byggnation av ny Europaväg 10 (E10) angavs att ersättningen skulle motsvara finns behov av att klargöra gränsen för bolagets affärsmässiga uppdrag i funktion enligt dagens krav på Europavägar. Parterna avtalade om att eftersträva förhållande till det kommunala uppdraget och Trafikverkets uppdrag. en så låg kostnad som möjligt. LKAB menar att Trafikverket förbisett denna

överenskommelse när myndigheten i ett senare stadium hörsammat kommunens Exempel 4. LKAB agerar byggherre och beställare för att få fram krav om utökad funktion. 143 Det har framkommit att Kiruna kommun inte avsåg tillräckligt med bostäder och bidra till en fungerande byggmarknad att godkänna detaljplaner för den av LKAB föreslagna vägsträckningen, och

Trafikverket skulle då inte kunna upprätta en arbetsplan för denna. 144 Avsaknaden av en fungerande byggmarknad har för LKAB medfört risken att både

tvingas ersätta enskilda sakägare monetärt och agera byggherre för I Trafikverkets infrastrukturplaner för 2010–2021 och 2014–2025 framgår att ersättningsbostäder. Principen om ersättning av funktion innebär att LKAB alltmer ombyggnationerna av Riksväg 870 (RV870) och E10 inte kommer att belasta den agerar som byggherre och beställare när småhus och flerbostadshus måste nationella infrastrukturplanen. 145 I en underlagsrapport till den senare anges att ersättas i både Kiruna och Malmberget. Syftet har varit att påskynda flytten och få LKAB står för finansieringen. 146 Ingen anmärkning görs i planen om att detta bättre kontroll över byggkostnader samtidigt som bolaget säkrar tidplaner, kvalitet avser ersättning enligt minerallagen. Därvid framkommer att Trafikverket har och funktion. 151 LKAB erbjuder också hyresgästerna vid flytt en hyresupptrappning tolkat regeringens avsikt och kommit fram till att Trafikverket ska prospektera och över en sjuårsperiod för att minska stora omedelbara hyreskostnadsökningar vid bygga E10 till dagens standard efter samråd med kommunen och att hela inflyttning i ett nytt hyresbestånd. 152 kostnaden betalas av LKAB. För trafikanläggningar finns inte någon kommunal

vetorätt men kommunens synpunkter tillmäts stor betydelse även i dessa Regeringen har på senare tid tagit initiativ till en ökning av investeringsstödet för

ärenden. 147 hyresbostäder. Enligt LKAB har dock detta inte nämnvärt underlättat ett ökat

byggande av hyresbostäder. Därför har LKAB efterfrågat att stödet höjs till nivåer

som motsvarar storstadsområden. 153 Malmfälten får stöd enligt lägsta stödnivån.

140 Intervju med styrelsen, 2017-06-13, intervju med LKAB:s ledning, 2017-06-12. 141 Intervju med LKAB, 2017-06-12, 2017-06-20, intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13, utdrag från styrelseprotokoll 2016-09-01/02. 142 Utdrag ur styrelseprotokoll 2017-03-21, LKAB:s och Gällivare kommuns uppdrag till Sten Heckscher, 2016-09-09. 143 LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 Kiruna, 2016-08-19, utdrag ur styrelseprotokoll 148 LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 Kiruna , 2016-08-19, intervju med styrelsen 2017-06-08, 2017-10-27, e-post från LKAB 2017-09-04. 2017-09-20. 144 LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 Kiruna , 2016-08-19, intervju med LKAB 2017-06-12, 149 Intervju med LKAB, 2017-06-20, intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13. 2017-06-20, minnesanteckningar från möte mellan regeringen och LKAB 2016-05-23, 2016-05-25. 150 Prognos 2015–2018 Strategisk plan Mars 2015, LKAB.

145 Trafikverket 2011, 2014. 151 Intervju med LKAB, 2017-06-20, LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12. 146 Trafikverket 2012. 152 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12.

147 Ds 2006:2. 153 Intervju med LKAB, 2017-06-20.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kostnadseffektivitet införts i avtalet. 140 Detta sammantaget gjorde att LKAB I januari 2015 delgavs regeringen LKAB:s PM om alternativ dragning av E10.

accepterade en dubbelt så hög kostnad för stadshuset än vad som framgår av den Regeringen menar att en rättsprocess inte är en lösning i konflikten mellan LKAB,

ursprungliga överenskommelsen med kommunen. kommunen och Trafikverket. 148 LKAB har efterfrågat att regeringen ger tydliga

signaler till involverade parter (Trafikverket, kommuner etc.) om att det inte är I förhandlingarna med LKAB har kommunen också framfört behov av ett nytt möjligt för bolaget att lösa de ersättningsfrågor för fastigheter och infrastruktur resecentrum med stickspår till den tågstation som LKAB redan byggt i ett tidigare som går utöver minerallagens ersättningsregler och bolagets affärsmässiga stadium när järnvägens sträckning ändrades. Tågstationen byggdes då på den uppdrag. Regeringen har inte vidtagit några åtgärder till följd av bolagets plats där kommunens ursprungliga planer på ett nytt centrum skulle ligga. 141 Krav framförda synpunkter. 149 på ersättning utöver minerallagens regler ledde också till en medling mellan

LKAB och Gällivare kommun. Resultatet av medlingen avseende ersättning för Exemplet visar att vissa ersättningar från LKAB till berörda kommuner och

gator och parker och en ny ishall innebar att ersättningen blev ca en femtedel av Trafikverket har föregåtts av långdragna förhandlingar och har blivit betydligt

begärd ersättningssumma. 142 högre än bestämmelserna i minerallagen. 150 Bolaget har bedömt att dessa

ersättningskrav går utöver bolagets uppdrag om affärsmässighet och har övervägt I avsiktsförklaringen 2009 mellan LKAB och Trafikverket (då Vägverket) om att låta ärendena prövas i domstol. Enligt Riksrevisionen indikerar exemplet att det byggnation av ny Europaväg 10 (E10) angavs att ersättningen skulle motsvara finns behov av att klargöra gränsen för bolagets affärsmässiga uppdrag i funktion enligt dagens krav på Europavägar. Parterna avtalade om att eftersträva förhållande till det kommunala uppdraget och Trafikverkets uppdrag. en så låg kostnad som möjligt. LKAB menar att Trafikverket förbisett denna

överenskommelse när myndigheten i ett senare stadium hörsammat kommunens Exempel 4. LKAB agerar byggherre och beställare för att få fram krav om utökad funktion. 143 Det har framkommit att Kiruna kommun inte avsåg tillräckligt med bostäder och bidra till en fungerande byggmarknad att godkänna detaljplaner för den av LKAB föreslagna vägsträckningen, och

Trafikverket skulle då inte kunna upprätta en arbetsplan för denna. 144 Avsaknaden av en fungerande byggmarknad har för LKAB medfört risken att både

tvingas ersätta enskilda sakägare monetärt och agera byggherre för I Trafikverkets infrastrukturplaner för 2010–2021 och 2014–2025 framgår att ersättningsbostäder. Principen om ersättning av funktion innebär att LKAB alltmer ombyggnationerna av Riksväg 870 (RV870) och E10 inte kommer att belasta den agerar som byggherre och beställare när småhus och flerbostadshus måste nationella infrastrukturplanen. 145 I en underlagsrapport till den senare anges att ersättas i både Kiruna och Malmberget. Syftet har varit att påskynda flytten och få LKAB står för finansieringen. 146 Ingen anmärkning görs i planen om att detta bättre kontroll över byggkostnader samtidigt som bolaget säkrar tidplaner, kvalitet avser ersättning enligt minerallagen. Därvid framkommer att Trafikverket har och funktion. 151 LKAB erbjuder också hyresgästerna vid flytt en hyresupptrappning tolkat regeringens avsikt och kommit fram till att Trafikverket ska prospektera och över en sjuårsperiod för att minska stora omedelbara hyreskostnadsökningar vid bygga E10 till dagens standard efter samråd med kommunen och att hela inflyttning i ett nytt hyresbestånd. 152 kostnaden betalas av LKAB. För trafikanläggningar finns inte någon kommunal

vetorätt men kommunens synpunkter tillmäts stor betydelse även i dessa Regeringen har på senare tid tagit initiativ till en ökning av investeringsstödet för

ärenden. 147 hyresbostäder. Enligt LKAB har dock detta inte nämnvärt underlättat ett ökat

byggande av hyresbostäder. Därför har LKAB efterfrågat att stödet höjs till nivåer

som motsvarar storstadsområden. 153 Malmfälten får stöd enligt lägsta stödnivån.

140 Intervju med styrelsen, 2017-06-13, intervju med LKAB:s ledning, 2017-06-12. 141 Intervju med LKAB, 2017-06-12, 2017-06-20, intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13, utdrag från styrelseprotokoll 2016-09-01/02. 142 Utdrag ur styrelseprotokoll 2017-03-21, LKAB:s och Gällivare kommuns uppdrag till Sten Heckscher, 2016-09-09. 143 LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 Kiruna, 2016-08-19, utdrag ur styrelseprotokoll 148 LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 Kiruna , 2016-08-19, intervju med styrelsen 2017-06-08, 2017-10-27, e-post från LKAB 2017-09-04. 2017-09-20. 144 LKAB:s bedömning av arbetsprocessen för väg E10 Kiruna , 2016-08-19, intervju med LKAB 2017-06-12, 149 Intervju med LKAB, 2017-06-20, intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13. 2017-06-20, minnesanteckningar från möte mellan regeringen och LKAB 2016-05-23, 2016-05-25. 150 Prognos 2015–2018 Strategisk plan Mars 2015, LKAB.

145 Trafikverket 2011, 2014. 151 Intervju med LKAB, 2017-06-20, LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12. 146 Trafikverket 2012. 152 LKAB, Sammanfattning av antagna ersättningsregler 2016-01-12.

147 Ds 2006:2. 153 Intervju med LKAB, 2017-06-20.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Stödet i Stockholmregionen är nästan dubbelt så högt som i Malmfälten. Stödet i ursprungliga kalkylerna. Granskningen syftar inte till att klargöra alla

Göteborg- och Malmöregionerna ligger mitt emellan högsta och lägsta nivå. 154 konsekvenser eller den exakta ansvarsfördelningen mellan parterna utan granskar

om regeringens och LKAB:s planering är god och möjliggör en effektiv process. Förutom det särskilda investeringsstödet 155 sammankallade bostads- och En sådan process är till nytta för bolaget, staten, rennäringen, berörda kommuner digitaliseringsministern i augusti 2017 aktörerna i Malmfälten och bjöd särskilt in och kommuninvånare. Riksrevisionen har låtit genomföra en juridisk analys för banker och byggbranschen i syfte att tydliggöra behovet av ökat byggande i att belysa den komplexa juridiska situationen i samhällsomvandlingen i Malmfälten. Syftet var att få till överenskommelser om ökat byggande. 156 En Malmfälten. Resultatet av analysen visar på behovet av att klargöra avsiktsförklaring har sedermera undertecknats som bl.a. ska leda till utveckling av ansvarsförhållanden i planeringsstadiet i syfte att få en effektiv ny kunskap och teknik som skapar långsiktig nytta för svenskt samhällsbyggande i omvandlingsprocess av samhällena 159 . Enligt Riksrevisionen kan en ändamålsenlig stort. 157 Det är för tidigt att bedöma huruvida dessa åtgärder skulle kunna minska ansvarsfördelning också minska den osäkerhet som uppkommer inför framtida trycket på LKAB som byggherre i Kiruna och Gällivare kommuner. LKAB:s gruvinvesteringar. investeringskostnader i nya bostäder ligger utanför de budgeterade kostnaderna

för samhällsomvandlingen och har inte tillräckligt förutsetts av varken bolaget Regeringen har planerat omvandlingsprocessen via olika typer av arbetsgrupper,

eller regeringen i planeringsstadiet. som saknar formell makt (Malmfältsgruppen m.m.), och via dessa framfört

synpunkter på hur LKAB, kommuner och myndigheter bör planera och Exemplet visar att LKAB bidrar till en fungerande byggmarknad i Malmfälten genomföra samhällsomvandlingen. 160 LKAB bedömer att Malmfältsgruppen och genom att åta sig att låta bygga och finansiera vissa ersättningsbostäder. Bolaget de involverade myndigheternas arbete inte har underlättat bolagets planering av bedömer att funktionen som byggherre kan vara rimlig i liten skala. När det samhällsomvandlingen. Bland annat har kommunerna och LKAB tvingats göra däremot ställs krav på uppförande av hyresfastigheter med krav på att bedriva prioriteringar av riksintressen 161 som LKAB bedömt att berörda myndigheter fastighetsförvaltning och uthyrning till hyresgäster utvidgas åtagandet betydligt. borde ha klargjort. Myndigheterna har inte heller varit så väl samordnade i sin Enligt Riksrevisionen ligger LKAB:s åtagande att agera som byggherre utanför myndighetsutövning för att därigenom kunna underlätta och påskynda bolagets kärnverksamhet. Regeringen har sedermera genom bl.a. planeringsprocessen. 162 Enligt Riksrevisionen finns det en risk med sådana investeringsstödet dragit slutsatsen att det är ett statligt åtagande att underlätta samarbetsorgan som Malmfältsgruppen i vilka inga formella beslut kan fattas. framväxten av en fungerande byggmarknad i Malmfälten. Det faktum att Informella överenskommelser kräver att var och en som deltagit i mötet går regeringen har ändrat inställning till fördelningen av det statliga åtagandet 158 tillbaka till sina respektive beslutsorgan inom myndigheter, kommuner eller klargör behovet av att analysera hur långt bolagets ansvar sträcker sig i detta fall. bolag, och fattar de formella beslut som krävs för att genomdriva eventuella

överenskommelser från det informella mötet. Det har inte varit ett effektivt sätt att

5.4 Avsaknaden av rättsliga analyser riskerar en fortsatt

planera samhällsomvandlingen eftersom inga bindande och samordnade beslut osäkerhet vid framtida liknande händelser kan fattas då varje beslutsorgan har lagar att följa i sin myndighetsutövning och

bolagsstyrning. Av avsnitt 5.2 framgår att vissa förhållanden gällande bolagets, statens och

kommunernas ansvar i samhällsomvandlingen har varit och förblivit oklara under Riksrevisionen konstaterar att en samhällsomvandling som initieras av LKAB,

planeringen för att omhänderta samhällsomvandlingen. Detta har bidragit till att eller annan för kommunen extern intressent, och som innebär stora investeringar

kostnader för samhällsomvandlingen har ökat betydligt jämfört med de i förtid accentuerar svårigheten för en liten kommuns möjligheter att tillgodose

kommuninvånarnas behov. Enligt Riksrevisionen har regeringens rådande

planering bidragit till en risk att kommunerna låter LKAB stå för merparten av

154 Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för kostnaderna för samhällsomvandlingen. En orsak är att investeringen är studerande, intervju med LKAB, 2017-06-20. 155 oåterkallelig vilket innebär att nedlagda kostnader går förlorade om investeringen Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. 156 Regeringskansliets pressmeddelande, Peter Eriksson samlar aktörerna i Malmfälten för att diskutera stadsflyttar . 159 Lundin 2017.

157 Regeringskansliets pressmeddelande, Nytt avtal ska sätta fart på stadsomvandlingen i Malmfälten. 160 Protokoll, dnr. N2005/4031/HUB, beslut, dnr. N2006/1646/HUB. 158 Regeringskansliets pressmeddelande, Kiruna och Gällivare får möjlighet till extra investeringsstöd för 161 Se Boverket 2009.

bostadsbyggande . 162 Intervju med LKAB, 2017-06-20, se även Boverket 2009.

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Stödet i Stockholmregionen är nästan dubbelt så högt som i Malmfälten. Stödet i ursprungliga kalkylerna. Granskningen syftar inte till att klargöra alla

Göteborg- och Malmöregionerna ligger mitt emellan högsta och lägsta nivå. 154 konsekvenser eller den exakta ansvarsfördelningen mellan parterna utan granskar

om regeringens och LKAB:s planering är god och möjliggör en effektiv process. Förutom det särskilda investeringsstödet 155 sammankallade bostads- och En sådan process är till nytta för bolaget, staten, rennäringen, berörda kommuner digitaliseringsministern i augusti 2017 aktörerna i Malmfälten och bjöd särskilt in och kommuninvånare. Riksrevisionen har låtit genomföra en juridisk analys för banker och byggbranschen i syfte att tydliggöra behovet av ökat byggande i att belysa den komplexa juridiska situationen i samhällsomvandlingen i Malmfälten. Syftet var att få till överenskommelser om ökat byggande. 156 En Malmfälten. Resultatet av analysen visar på behovet av att klargöra avsiktsförklaring har sedermera undertecknats som bl.a. ska leda till utveckling av ansvarsförhållanden i planeringsstadiet i syfte att få en effektiv ny kunskap och teknik som skapar långsiktig nytta för svenskt samhällsbyggande i omvandlingsprocess av samhällena 159 . Enligt Riksrevisionen kan en ändamålsenlig stort. 157 Det är för tidigt att bedöma huruvida dessa åtgärder skulle kunna minska ansvarsfördelning också minska den osäkerhet som uppkommer inför framtida trycket på LKAB som byggherre i Kiruna och Gällivare kommuner. LKAB:s gruvinvesteringar. investeringskostnader i nya bostäder ligger utanför de budgeterade kostnaderna

för samhällsomvandlingen och har inte tillräckligt förutsetts av varken bolaget Regeringen har planerat omvandlingsprocessen via olika typer av arbetsgrupper,

eller regeringen i planeringsstadiet. som saknar formell makt (Malmfältsgruppen m.m.), och via dessa framfört

synpunkter på hur LKAB, kommuner och myndigheter bör planera och Exemplet visar att LKAB bidrar till en fungerande byggmarknad i Malmfälten genomföra samhällsomvandlingen. 160 LKAB bedömer att Malmfältsgruppen och genom att åta sig att låta bygga och finansiera vissa ersättningsbostäder. Bolaget de involverade myndigheternas arbete inte har underlättat bolagets planering av bedömer att funktionen som byggherre kan vara rimlig i liten skala. När det samhällsomvandlingen. Bland annat har kommunerna och LKAB tvingats göra däremot ställs krav på uppförande av hyresfastigheter med krav på att bedriva prioriteringar av riksintressen 161 som LKAB bedömt att berörda myndigheter fastighetsförvaltning och uthyrning till hyresgäster utvidgas åtagandet betydligt. borde ha klargjort. Myndigheterna har inte heller varit så väl samordnade i sin Enligt Riksrevisionen ligger LKAB:s åtagande att agera som byggherre utanför myndighetsutövning för att därigenom kunna underlätta och påskynda bolagets kärnverksamhet. Regeringen har sedermera genom bl.a. planeringsprocessen. 162 Enligt Riksrevisionen finns det en risk med sådana investeringsstödet dragit slutsatsen att det är ett statligt åtagande att underlätta samarbetsorgan som Malmfältsgruppen i vilka inga formella beslut kan fattas. framväxten av en fungerande byggmarknad i Malmfälten. Det faktum att Informella överenskommelser kräver att var och en som deltagit i mötet går regeringen har ändrat inställning till fördelningen av det statliga åtagandet 158 tillbaka till sina respektive beslutsorgan inom myndigheter, kommuner eller klargör behovet av att analysera hur långt bolagets ansvar sträcker sig i detta fall. bolag, och fattar de formella beslut som krävs för att genomdriva eventuella

överenskommelser från det informella mötet. Det har inte varit ett effektivt sätt att

5.4 Avsaknaden av rättsliga analyser riskerar en fortsatt

planera samhällsomvandlingen eftersom inga bindande och samordnade beslut osäkerhet vid framtida liknande händelser kan fattas då varje beslutsorgan har lagar att följa i sin myndighetsutövning och

bolagsstyrning. Av avsnitt 5.2 framgår att vissa förhållanden gällande bolagets, statens och

kommunernas ansvar i samhällsomvandlingen har varit och förblivit oklara under Riksrevisionen konstaterar att en samhällsomvandling som initieras av LKAB,

planeringen för att omhänderta samhällsomvandlingen. Detta har bidragit till att eller annan för kommunen extern intressent, och som innebär stora investeringar

kostnader för samhällsomvandlingen har ökat betydligt jämfört med de i förtid accentuerar svårigheten för en liten kommuns möjligheter att tillgodose

kommuninvånarnas behov. Enligt Riksrevisionen har regeringens rådande

planering bidragit till en risk att kommunerna låter LKAB stå för merparten av

154 Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för kostnaderna för samhällsomvandlingen. En orsak är att investeringen är studerande, intervju med LKAB, 2017-06-20. 155 oåterkallelig vilket innebär att nedlagda kostnader går förlorade om investeringen Ändringar i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. 156 Regeringskansliets pressmeddelande, Peter Eriksson samlar aktörerna i Malmfälten för att diskutera stadsflyttar . 159 Lundin 2017.

157 Regeringskansliets pressmeddelande, Nytt avtal ska sätta fart på stadsomvandlingen i Malmfälten. 160 Protokoll, dnr. N2005/4031/HUB, beslut, dnr. N2006/1646/HUB. 158 Regeringskansliets pressmeddelande, Kiruna och Gällivare får möjlighet till extra investeringsstöd för 161 Se Boverket 2009.

bostadsbyggande . 162 Intervju med LKAB, 2017-06-20, se även Boverket 2009.

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

inte kan genomföras. Detta ger LKAB ett underläge i förhandlingarna med praktiken lämnat över hela det statliga ansvaret för samhällsomvandlingen till kommunerna. Samtidigt finns ett ömsesidigt beroende mellan berörda LKAB. Regeringen har inte heller klargjort det statliga ansvaret i förhållande till kommuner och LKAB eftersom kommunerna är beroende av LKAB i syfte att det kommunala ansvaret. Inga analyser har gjorts för att bedöma om detta är det skapa arbetstillfällen på den lokala marknaden. En annan orsak till ökade mest effektiva sättet att genomföra samhällsomvandlingen. Övriga parter i kostnader är kommunens dubbelroll som kan användas som maktmedel. 163 I samhällsomvandlingen synes också ha tolkat in en form av samhällsuppdrag hos förhandlingarna med LKAB riskerar kommunens roll som offentligrättslig LKAB. LKAB har därmed inte fått långsiktiga spelregler hur bolaget ska hantera myndighetsutövare och beslutsfattande organ vid t.ex. detaljplanering att blandas samhällsomvandlingen. ihop med den privaträttsliga rollen som fastighets- och infrastrukturägare. Det Alla gruvbolags verksamhet innebär mer eller mindre ett behov av att genomföra senare exemplet visar att konflikten är inbyggd i lagstiftningen. 164 samhällsomvandlingar vid expansion av verksamheten. Genom Minerallagen anger minimikrav för ersättning till fastighetsägare. Därutöver har samhällsomvandlingar berörs det omgivande samhället. Det kräver enligt bolaget gjort vissa affärsmässiga bedömningar för att underlätta Riksrevisionen regler som klargör ansvarsförhållandena vid flyttningsprocessen, t.ex. ersatt till nyproduktionsvärde. Vidare har bolaget flyttat samhällsomvandlingar som medför lika konkurrensvillkor oberoende om det byggnader för att återuppföra dessa på annan plats samt byggt och finansierat berör ett statligt eller privat bolag. Ett särskilt beslutat samhällsuppdrag till LKAB ersättningsfastigheter. Däremot har bolaget inte ansett sig kunna kompensera för vore därför ett olämpligt sätt att klargöra ansvarsfördelningen mellan berörda ersättningar utöver nybyggnadsstandard. Det stöd bolaget har för sitt agerande i parter eftersom motsvarande uppdrag inte skulle kunna ges till privata gruvbolag. samhällsomvandlingen är minerallagens ersättningsregler och sitt affärsmässiga Det vanliga tillvägagångsättet för ett privaträttsligt subjekt, såsom ett aktiebolag, uppdrag. att hantera sina rättigheter och skyldigheter i förhållande till ett annat LKAB:s beroendeställning till kommunerna har lett till att bolagets privaträttsligt subjekt är att sluta avtal. Det är dock inte möjligt för LKAB att teckna fastighetsersättningar till kommunerna i vissa fall betydligt överstigit avtal med kommunerna om framtida myndighetsutövning i syfte att underlätta minerallagens ersättningsbestämmelser i syfte att undvika förseningar i samhällsomvandlingsprocessen. En statlig eller kommunal myndighet får heller handläggning av tillstånd, detaljplaner m.m. Det har framkommit, i intervjuer inte använda sin myndighetsutövning, som en del i ett avtal. För att det ska vara med vissa ledamöter i styrelsen, att om LKAB hade varit ett privatägt företag hade möjligt krävs ett uttryckligt lagstöd och det saknas idag i samhällsomvandlingen. bolaget parallellt med förhandlingarna stämt Kiruna kommun och staten De kritiska delarna i processen, att detaljplaner och olika typer av tillstånd beslutas (Trafikverket) i domstol i syfte att i efterhand få tillbaka en del av ersättningen 165 . i rätt tid, kan i avsaknad av lagstöd inte hanteras i avtal. Exploateringsavtal är Enligt Riksrevisionen hade en parallell pågående domstolsprövning i enskilda fall exempel på liknande avtal mellan kommun och privata aktörer. 166 Sådana avtal har kunnat ge en indikation om en övre gräns för bolagets ansvar i förhållande till blivit giltiga genom ett tillägg i plan- och bygglagen 167 . I tillägget har det införts övriga parters ansvar. En sådan indikation hade kunnat ligga till grund för den bestämmelser som sätter gränser för vad ett sådant avtal får och inte får innehålla. kontinuerliga samverkan som krävs mellan bolaget och övriga parter. Ett exempel I dag hanteras samhällsomvandlingen inom ramen för det befintliga regelverket. för att illustrera en tänkbar gräns för LKAB:s affärsmässiga uppdrag är att Inget av de regelverk som är relevanta syftar till att hantera ett dylikt fall. Plan- och kommunen har ansvar för att tillhandahålla, men också att förbättra, service till bygglagen reglerar inte flyttning av städer utan snarare en långsam utveckling av medborgarna. Därför skulle det kunnat vara möjligt att ifrågasätta om LKAB ska ett samhälle där nya byggnader uppförs och vissa ibland rivs. Inte heller stå för ersättningar utöver nybyggnadsstandard. Detsamma gäller i vilken minerallagen är anpassad för dylika händelser med stora effekter på omgivande utsträckning LKAB har ansvar för att agera som byggherre, eftersom regeringen samhälle. Beslutande myndigheter har att tillämpa befintlig lagstiftning som inte sedermera har kommit till slutsatsen att det finns ett statligt åtagande utöver är anpassad för en liknande samhällsomvandling. 168 bolagets ansvar på byggmarknaden. Det befintliga regelverket kan också leda till en ansvars- och kostnadsfördelning Enligt Riksrevisionen har regeringen inte gett LKAB tydliga förutsättningar att mellan parterna som kan påverka tillväxten i gruvnäringen negativt. Osäkerheter planera samhällsomvandlingen. Regeringen har vid investeringstillfället i

166 Intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13. 163 Lundin 2017. 167 6 kap. 40 § plan- och bygglagen (2010:900) ger stöd för exploateringsavtal. Bestämmelserna anger 164 Ibid. bl.a. att åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanerna ska kunna genomföras. 165 Intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13. 168 Lundin 2017.

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

inte kan genomföras. Detta ger LKAB ett underläge i förhandlingarna med praktiken lämnat över hela det statliga ansvaret för samhällsomvandlingen till kommunerna. Samtidigt finns ett ömsesidigt beroende mellan berörda LKAB. Regeringen har inte heller klargjort det statliga ansvaret i förhållande till kommuner och LKAB eftersom kommunerna är beroende av LKAB i syfte att det kommunala ansvaret. Inga analyser har gjorts för att bedöma om detta är det skapa arbetstillfällen på den lokala marknaden. En annan orsak till ökade mest effektiva sättet att genomföra samhällsomvandlingen. Övriga parter i kostnader är kommunens dubbelroll som kan användas som maktmedel. 163 I samhällsomvandlingen synes också ha tolkat in en form av samhällsuppdrag hos förhandlingarna med LKAB riskerar kommunens roll som offentligrättslig LKAB. LKAB har därmed inte fått långsiktiga spelregler hur bolaget ska hantera myndighetsutövare och beslutsfattande organ vid t.ex. detaljplanering att blandas samhällsomvandlingen. ihop med den privaträttsliga rollen som fastighets- och infrastrukturägare. Det Alla gruvbolags verksamhet innebär mer eller mindre ett behov av att genomföra senare exemplet visar att konflikten är inbyggd i lagstiftningen. 164 samhällsomvandlingar vid expansion av verksamheten. Genom Minerallagen anger minimikrav för ersättning till fastighetsägare. Därutöver har samhällsomvandlingar berörs det omgivande samhället. Det kräver enligt bolaget gjort vissa affärsmässiga bedömningar för att underlätta Riksrevisionen regler som klargör ansvarsförhållandena vid flyttningsprocessen, t.ex. ersatt till nyproduktionsvärde. Vidare har bolaget flyttat samhällsomvandlingar som medför lika konkurrensvillkor oberoende om det byggnader för att återuppföra dessa på annan plats samt byggt och finansierat berör ett statligt eller privat bolag. Ett särskilt beslutat samhällsuppdrag till LKAB ersättningsfastigheter. Däremot har bolaget inte ansett sig kunna kompensera för vore därför ett olämpligt sätt att klargöra ansvarsfördelningen mellan berörda ersättningar utöver nybyggnadsstandard. Det stöd bolaget har för sitt agerande i parter eftersom motsvarande uppdrag inte skulle kunna ges till privata gruvbolag. samhällsomvandlingen är minerallagens ersättningsregler och sitt affärsmässiga Det vanliga tillvägagångsättet för ett privaträttsligt subjekt, såsom ett aktiebolag, uppdrag. att hantera sina rättigheter och skyldigheter i förhållande till ett annat LKAB:s beroendeställning till kommunerna har lett till att bolagets privaträttsligt subjekt är att sluta avtal. Det är dock inte möjligt för LKAB att teckna fastighetsersättningar till kommunerna i vissa fall betydligt överstigit avtal med kommunerna om framtida myndighetsutövning i syfte att underlätta minerallagens ersättningsbestämmelser i syfte att undvika förseningar i samhällsomvandlingsprocessen. En statlig eller kommunal myndighet får heller handläggning av tillstånd, detaljplaner m.m. Det har framkommit, i intervjuer inte använda sin myndighetsutövning, som en del i ett avtal. För att det ska vara med vissa ledamöter i styrelsen, att om LKAB hade varit ett privatägt företag hade möjligt krävs ett uttryckligt lagstöd och det saknas idag i samhällsomvandlingen. bolaget parallellt med förhandlingarna stämt Kiruna kommun och staten De kritiska delarna i processen, att detaljplaner och olika typer av tillstånd beslutas (Trafikverket) i domstol i syfte att i efterhand få tillbaka en del av ersättningen 165 . i rätt tid, kan i avsaknad av lagstöd inte hanteras i avtal. Exploateringsavtal är Enligt Riksrevisionen hade en parallell pågående domstolsprövning i enskilda fall exempel på liknande avtal mellan kommun och privata aktörer. 166 Sådana avtal har kunnat ge en indikation om en övre gräns för bolagets ansvar i förhållande till blivit giltiga genom ett tillägg i plan- och bygglagen 167 . I tillägget har det införts övriga parters ansvar. En sådan indikation hade kunnat ligga till grund för den bestämmelser som sätter gränser för vad ett sådant avtal får och inte får innehålla. kontinuerliga samverkan som krävs mellan bolaget och övriga parter. Ett exempel I dag hanteras samhällsomvandlingen inom ramen för det befintliga regelverket. för att illustrera en tänkbar gräns för LKAB:s affärsmässiga uppdrag är att Inget av de regelverk som är relevanta syftar till att hantera ett dylikt fall. Plan- och kommunen har ansvar för att tillhandahålla, men också att förbättra, service till bygglagen reglerar inte flyttning av städer utan snarare en långsam utveckling av medborgarna. Därför skulle det kunnat vara möjligt att ifrågasätta om LKAB ska ett samhälle där nya byggnader uppförs och vissa ibland rivs. Inte heller stå för ersättningar utöver nybyggnadsstandard. Detsamma gäller i vilken minerallagen är anpassad för dylika händelser med stora effekter på omgivande utsträckning LKAB har ansvar för att agera som byggherre, eftersom regeringen samhälle. Beslutande myndigheter har att tillämpa befintlig lagstiftning som inte sedermera har kommit till slutsatsen att det finns ett statligt åtagande utöver är anpassad för en liknande samhällsomvandling. 168 bolagets ansvar på byggmarknaden. Det befintliga regelverket kan också leda till en ansvars- och kostnadsfördelning Enligt Riksrevisionen har regeringen inte gett LKAB tydliga förutsättningar att mellan parterna som kan påverka tillväxten i gruvnäringen negativt. Osäkerheter planera samhällsomvandlingen. Regeringen har vid investeringstillfället i

166 Intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13. 163 Lundin 2017. 167 6 kap. 40 § plan- och bygglagen (2010:900) ger stöd för exploateringsavtal. Bestämmelserna anger 164 Ibid. bl.a. att åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanerna ska kunna genomföras. 165 Intervju med styrelsen, 2017-06-08, 2017-06-13. 168 Lundin 2017.

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

om hur mycket av framtida kostnader för samhällsomvandlingar som kommer att 6 Regeringens återrapportering till riksdagen belasta gruvbolagen riskerar att hämma investeringsviljan. Ett sätt att minska denna osäkerhet är att utforma ett regelverk som är bättre anpassat till situationer av denna typ. Vissa initiativ på området framförs i mineralstrategin. I detta kapitel redovisas Riksrevisionens iakttagelser vad gäller regeringens Mineralstrategin behandlar vissa problem som har utretts för att få bl.a. effektivare återrapportering till riksdagen inför planeringen av LKAB:s investering i nya detaljplanering, bättre bostadsproduktion i gruvorter och bättre samordning gruvnivåer samt planeringen av samhällsomvandlingen. Kapitlet inleds med mellan berörda parter. Bland annat nämns Malmfältsgruppen som ett sätt för Riksrevisionens operationella bedömningsgrund (6.1). staten att agera facilitator i gruvnäringen. 169 Riksrevisionen bedömer att strategin

6.1 Regeringen borde ha redovisat riskerna med

tar upp vissa enskilda åtgärder men saknar en mer övergripande analys av effekter på omgivande samhälle, i vilken utsträckning dessa utgör ett offentligt åtagande

investeringen inför riksdagen

samt hur det ska tas om hand inom befintligt regelverk för att säkerställa ändamålsenliga ansvarsförhållanden. Regeringen ska enligt ett av riksdagens riktlinjebeslut förmedla en årlig redogörelse till riksdagen med en rättvisande bild av bolagen med statligt ägande. 5.5 Riksrevisionens slutsatser Mot bakgrund av investeringarnas omfattande effekter på omgivande samhällen vore det rimligt att regeringen skulle på ett mer omfattande sätt återrapportera om • Granskningen visar att det saknas en analys av huruvida regeringens initiala effekter till följd av LKAB:s beslut att investera i nya gruvnivåer. Detsamma gäller fördelning av det statliga ansvaret till enbart LKAB är den mest det sätt på vilket regeringen avsåg att hantera ansvarsfördelningen i ändamålsenliga i denna typ av situation. Det finns indikationer på att samhällsomvandlingen. Etablering av nya gruvnivåer och den rådande ansvarsfördelning riskerar inverka negativt på effektiviteten i samhällsomvandling som gruvnivåerna ger upphov till medförde enligt samhällsomvandlingsprocessen och påverkar bolagets resultat. Regeringen Riksrevisionen sådana risker för LKAB:s långsiktiga värdeskapande att en har också, under samhällsomvandlingens gång, ändrat inställning till redovisning till riksdagen skulle ha varit motiverad inför beslut om investering omfattningen av LKAB:s åtagande. och fortlöpande under planeringen. • Enligt Riksrevisionen finns det också en risk att befintligt regelverk inte ger tillräckligt stöd för bolaget, kommuner eller statliga myndigheter om hur

6.2 Regeringens redogörelser ger inte riksdagen tillräcklig

samhällsomvandlingen ska hanteras. Regeringen behöver därför låta utreda omfattningen av de totala effekterna av investeringen genom en inblick

samhällsekonomisk analys. Vidare behövs en analys av de rättsliga Regeringen har med korta inlägg informerat om konsekvenserna av LKAB:s förutsättningarna för sådana investeringar för att kunna bedöma om investering i nya gruvnivåer i sin årliga skrivelse om bolag med statligt ägande och befintlig lagstiftning är ändamålsenlig bl.a. för att klargöra gränserna för det i interpellationsdebatter i riksdagen. offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen mellan berörda parter. • Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringen inte i Vid tidpunkten för investeringsbeslutet 2008 klargjordes i regeringens skrivelse planeringsstadiet, av den extraordinära händelse som samhällsomvandlingen för bolag med statligt ägande, att LKAB:s investeringar medförde vissa innebär, klargjorde en ändamålsenlig ansvarsfördelning för involverade strukturförändringar i Malmfälten och att LKAB skulle hantera dem i samverkan parter utifrån relevant lagstiftning. med berörda parter. 170 Under senare år har detaljeringsgraden i redogörelserna ökat något, till att exempelvis inkludera omnämnanden av större övergripande avtal mellan LKAB och kommunerna 171 , samt klargöranden om att kostnaderna för samhällsomvandlingen kan komma att påverka bolagets långsiktiga avkastning

170 Se verksamhetsberättelser för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2007/2008:120, skr. 2008/09:120, skr. 2009/10:140, skr. 2011/12:140. 171 Se t.ex. verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2013/14:140, 2014 års redogörelse för företag med statligt ägande. 169 Näringsdepartementet 2013a.

52 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 53

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

om hur mycket av framtida kostnader för samhällsomvandlingar som kommer att 6 Regeringens återrapportering till riksdagen belasta gruvbolagen riskerar att hämma investeringsviljan. Ett sätt att minska denna osäkerhet är att utforma ett regelverk som är bättre anpassat till situationer av denna typ. Vissa initiativ på området framförs i mineralstrategin. I detta kapitel redovisas Riksrevisionens iakttagelser vad gäller regeringens Mineralstrategin behandlar vissa problem som har utretts för att få bl.a. effektivare återrapportering till riksdagen inför planeringen av LKAB:s investering i nya detaljplanering, bättre bostadsproduktion i gruvorter och bättre samordning gruvnivåer samt planeringen av samhällsomvandlingen. Kapitlet inleds med mellan berörda parter. Bland annat nämns Malmfältsgruppen som ett sätt för Riksrevisionens operationella bedömningsgrund (6.1). staten att agera facilitator i gruvnäringen. 169 Riksrevisionen bedömer att strategin

6.1 Regeringen borde ha redovisat riskerna med

tar upp vissa enskilda åtgärder men saknar en mer övergripande analys av effekter på omgivande samhälle, i vilken utsträckning dessa utgör ett offentligt åtagande

investeringen inför riksdagen

samt hur det ska tas om hand inom befintligt regelverk för att säkerställa ändamålsenliga ansvarsförhållanden. Regeringen ska enligt ett av riksdagens riktlinjebeslut förmedla en årlig redogörelse till riksdagen med en rättvisande bild av bolagen med statligt ägande. 5.5 Riksrevisionens slutsatser Mot bakgrund av investeringarnas omfattande effekter på omgivande samhällen vore det rimligt att regeringen skulle på ett mer omfattande sätt återrapportera om • Granskningen visar att det saknas en analys av huruvida regeringens initiala effekter till följd av LKAB:s beslut att investera i nya gruvnivåer. Detsamma gäller fördelning av det statliga ansvaret till enbart LKAB är den mest det sätt på vilket regeringen avsåg att hantera ansvarsfördelningen i ändamålsenliga i denna typ av situation. Det finns indikationer på att samhällsomvandlingen. Etablering av nya gruvnivåer och den rådande ansvarsfördelning riskerar inverka negativt på effektiviteten i samhällsomvandling som gruvnivåerna ger upphov till medförde enligt samhällsomvandlingsprocessen och påverkar bolagets resultat. Regeringen Riksrevisionen sådana risker för LKAB:s långsiktiga värdeskapande att en har också, under samhällsomvandlingens gång, ändrat inställning till redovisning till riksdagen skulle ha varit motiverad inför beslut om investering omfattningen av LKAB:s åtagande. och fortlöpande under planeringen. • Enligt Riksrevisionen finns det också en risk att befintligt regelverk inte ger tillräckligt stöd för bolaget, kommuner eller statliga myndigheter om hur

6.2 Regeringens redogörelser ger inte riksdagen tillräcklig

samhällsomvandlingen ska hanteras. Regeringen behöver därför låta utreda omfattningen av de totala effekterna av investeringen genom en inblick

samhällsekonomisk analys. Vidare behövs en analys av de rättsliga Regeringen har med korta inlägg informerat om konsekvenserna av LKAB:s förutsättningarna för sådana investeringar för att kunna bedöma om investering i nya gruvnivåer i sin årliga skrivelse om bolag med statligt ägande och befintlig lagstiftning är ändamålsenlig bl.a. för att klargöra gränserna för det i interpellationsdebatter i riksdagen. offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen mellan berörda parter. • Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringen inte i Vid tidpunkten för investeringsbeslutet 2008 klargjordes i regeringens skrivelse planeringsstadiet, av den extraordinära händelse som samhällsomvandlingen för bolag med statligt ägande, att LKAB:s investeringar medförde vissa innebär, klargjorde en ändamålsenlig ansvarsfördelning för involverade strukturförändringar i Malmfälten och att LKAB skulle hantera dem i samverkan parter utifrån relevant lagstiftning. med berörda parter. 170 Under senare år har detaljeringsgraden i redogörelserna ökat något, till att exempelvis inkludera omnämnanden av större övergripande avtal mellan LKAB och kommunerna 171 , samt klargöranden om att kostnaderna för samhällsomvandlingen kan komma att påverka bolagets långsiktiga avkastning

170 Se verksamhetsberättelser för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2007/2008:120, skr. 2008/09:120, skr. 2009/10:140, skr. 2011/12:140. 171 Se t.ex. verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2013/14:140, 2014 års redogörelse för företag med statligt ägande. 169 Näringsdepartementet 2013a.

52 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 53

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

6.4 LKAB:s redogörelser i årsredovisningar innehåller

och resultat 172 . Skrivelserna gör därmed endast ett fåtal nedslag i planeringen av samhällsomvandlingen. Regeringen har tidigare i sina redogörelser till riksdagen

information om planeringen

utvidgat resonemanget för vissa företeelser. 173 LKAB har förmedlat viss information i sin årsredovisning om att nya gruvnivåer 6.3 Näringsutskottet har mottagit viss information om för framtida brytning skulle medföra förpliktelser för bolaget gentemot omgivande samhälle och att dessa förpliktelser förväntades belasta bolagets resultat.

planeringen

181 182 Årsredovisningarna har också löpande beskrivit stora händelser i planering och Riksrevisionen har inte funnit någon dokumentation av regeringens redogörelser genomförande av samhällsomvandlingen. Majoriteten av årsredovisningarna efter inför Näringsutskottet i riksdagen, men Näringsutskottets betänkanden visar att 2008 har identifierat samhällsomvandlingen som en faktor för risk och osäkerhet utskottet mottagit information om investeringen och om samhällsomvandlingen. men det är först i årsredovisningen för 2015 som bolaget specificerar riskerna i Redan 2005 nämnde utskottet i ett betänkande inför kommande förändringar av samhällsomvandlingen genom att nämna förhandlingssvårigheter som en risk i minerallagen att finansieringen av ersättningar till omgivande samhälle är en samhällsomvandlingen. 183 viktig fråga 174 . Därefter har utskottet understrukit den ersättningsskyldighet som

6.5 Riksrevisionens slutsatser

gruvbolag har genom minerallagen 175 .

Utskottet uttryckte sitt förtroende för regeringens förvaltning av LKAB 176 . Vidare Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringens återrapportering angavs att regeringens tillsättning av Malmfältsgruppen och IDA-gruppen bör till riksdagen inte har gett riksdagen en tillräcklig inblick i regeringens och föredras framför en modell där LKAB:s avkastningskrav justerades för att LKAB:s planering av samhällsomvandlingen och dess konsekvenser för bolagets finansiera samhällsomvandlingen 177 . Istället för att förändra bolagets ekonomiska prestation. avkastningskrav betonade utskottet att det är statens samlade agerande i Kiruna och Malmberget som ska bedömas 178 .

Näringsutskottet har i ökad omfattning återgett information om planeringen av samhällsomvandlingen i sina betänkanden. Under senare år har betänkanden återkommande innehållit beskrivningar av de myndighetsuppdrag som tillkommit sedan LKAB:s investeringsbeslut 179 och samhällsomvandlingsfrågor i mineralstrategin. 180

172 Se verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2011/12:140, skr. 2012/13:140, skr. 2014/15:140, skr. 2016/17:140. 173 Se resonemangen om Vattenfall respektive riskhantering, skr. 2015/16:140. 174 Bet. 2004/05:NU8. 175 Bet. 2008/09:NU18, bet. 2009/10:NU14, bet. 2013/14:NU14. 176 Bet. 2004/05:NU8, bet. 2008/09:NU4, bet. 2008/09:NU18, bet. 2009/10:NU4, bet. 2009/10:NU18. 177 Bet. 2008/09:NU4. 178 Bet. 2008/09:NU4, bet. 2008/09:NU18. 179 Se bet. 2011/12:NU14, bet. 2012/13:NU14, bet. 2013/14:NU14, bet. 2014/15:NU14, bet. 2015/16:NU14. 181 LKAB 2006–2008. 180 Bet. 2012/13:NU14, bet. 2013/14:NU14, bet. 2014/15:NU14, bet. 2015/16:NU14. 182 LKAB 2006–2017. 183 LKAB 2016, 2017.

54 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 55

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

6.4 LKAB:s redogörelser i årsredovisningar innehåller

och resultat 172 . Skrivelserna gör därmed endast ett fåtal nedslag i planeringen av samhällsomvandlingen. Regeringen har tidigare i sina redogörelser till riksdagen

information om planeringen

utvidgat resonemanget för vissa företeelser. 173 LKAB har förmedlat viss information i sin årsredovisning om att nya gruvnivåer 6.3 Näringsutskottet har mottagit viss information om för framtida brytning skulle medföra förpliktelser för bolaget gentemot omgivande samhälle och att dessa förpliktelser förväntades belasta bolagets resultat.

planeringen

181 182 Årsredovisningarna har också löpande beskrivit stora händelser i planering och Riksrevisionen har inte funnit någon dokumentation av regeringens redogörelser genomförande av samhällsomvandlingen. Majoriteten av årsredovisningarna efter inför Näringsutskottet i riksdagen, men Näringsutskottets betänkanden visar att 2008 har identifierat samhällsomvandlingen som en faktor för risk och osäkerhet utskottet mottagit information om investeringen och om samhällsomvandlingen. men det är först i årsredovisningen för 2015 som bolaget specificerar riskerna i Redan 2005 nämnde utskottet i ett betänkande inför kommande förändringar av samhällsomvandlingen genom att nämna förhandlingssvårigheter som en risk i minerallagen att finansieringen av ersättningar till omgivande samhälle är en samhällsomvandlingen. 183 viktig fråga 174 . Därefter har utskottet understrukit den ersättningsskyldighet som

6.5 Riksrevisionens slutsatser

gruvbolag har genom minerallagen 175 .

Utskottet uttryckte sitt förtroende för regeringens förvaltning av LKAB 176 . Vidare Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringens återrapportering angavs att regeringens tillsättning av Malmfältsgruppen och IDA-gruppen bör till riksdagen inte har gett riksdagen en tillräcklig inblick i regeringens och föredras framför en modell där LKAB:s avkastningskrav justerades för att LKAB:s planering av samhällsomvandlingen och dess konsekvenser för bolagets finansiera samhällsomvandlingen 177 . Istället för att förändra bolagets ekonomiska prestation. avkastningskrav betonade utskottet att det är statens samlade agerande i Kiruna och Malmberget som ska bedömas 178 .

Näringsutskottet har i ökad omfattning återgett information om planeringen av samhällsomvandlingen i sina betänkanden. Under senare år har betänkanden återkommande innehållit beskrivningar av de myndighetsuppdrag som tillkommit sedan LKAB:s investeringsbeslut 179 och samhällsomvandlingsfrågor i mineralstrategin. 180

172 Se verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande i bilaga till skr. 2011/12:140, skr. 2012/13:140, skr. 2014/15:140, skr. 2016/17:140. 173 Se resonemangen om Vattenfall respektive riskhantering, skr. 2015/16:140. 174 Bet. 2004/05:NU8. 175 Bet. 2008/09:NU18, bet. 2009/10:NU14, bet. 2013/14:NU14. 176 Bet. 2004/05:NU8, bet. 2008/09:NU4, bet. 2008/09:NU18, bet. 2009/10:NU4, bet. 2009/10:NU18. 177 Bet. 2008/09:NU4. 178 Bet. 2008/09:NU4, bet. 2008/09:NU18. 179 Se bet. 2011/12:NU14, bet. 2012/13:NU14, bet. 2013/14:NU14, bet. 2014/15:NU14, bet. 2015/16:NU14. 181 LKAB 2006–2008. 180 Bet. 2012/13:NU14, bet. 2013/14:NU14, bet. 2014/15:NU14, bet. 2015/16:NU14. 182 LKAB 2006–2017. 183 LKAB 2016, 2017.

54 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 55

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenslista Kriström, Bengt. och Johansson, Per-Olov. Principiella aspekter på samhällsekonomisk kalkyl av LKAB:s beslut att bryta nya gruvnivåer 2008. Underlagsrapport till Riksrevisionen (underlag b), 2017. Abelson, Peter. Cost-Benefit Evaluation of Mining Projects. Australian Economic LKAB:s års- och hållbarhetsredovisningar för åren 2005–2016 (2006–2017). Review. Vol. 48 no. 4 (2015): 442–452. Lundin, Olof. Juridisk analys av LKAB och samhällsomvandlingen. Rättsutlåtande Boverket. Utvecklingen avseende fysisk planering och byggande i Malmfälten. till Riksrevisionen (underlag a), 2017. Redovisning av Boverkets uppdrag att följa och stödja utvecklingen avseende Mattsson, Bengt. Kostnads-nyttoanalys för nybörjare. Karlstad: Räddningsverket, 2006. fysisk planering och byggande i Malmfälten. Slutrapport, 2009. Nerep, Erik. Rättsutlåtande 2015-02-22 som underlag till granskningen av Civilutskottets betänkande 2006/07:CU28, Undantag i vissa fall från tekniska Regeringens hantering av risker i statliga bolag, RiR 2015:15, 2015. egenskapskrav på byggnadsverk . New South Wales (NSW) Government. Guidelines for the economic assessment Ds 2006:2. Gruvverksamheten i Kiruna och Malmberget – vissa administrativa of mining and coal seam gas proposals, 2015. förutsättningar för utvecklingen . Näringsdepartementet. Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande Finansdepartementet. Förslag till nya ekonomiska mål 2012-03-12, 2012a . för 2015–2017 . Finansdepartementet. Bolagsordning för Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag Näringsdepartementet. Sveriges mineralstrategi: För ett hållbart nyttjande av Sveriges (LKAB) , 2014a. mineraltillgångar som skapar tillväxt i hela landet , N2013.02, 2013a. Finansdepartementet. Riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets Näringsutskottets betänkande 1995/96:NU26, Aktiv förvaltning av statens bolagsförvaltning. företagsägande . Finansdepartementet. Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande Näringsutskottets betänkande 1980/81:NU29, över proposition 1980/81:22 om insyn för 2010–2014 . i statliga företag jämte motioner. Finansdepartementet. Särskilda uppskovsregler vid betydande samhällsförflyttning, Näringsutskottets betänkande 2004/05:NU8, Ändringar i minerallagen . 2017 . Näringsutskottets betänkande 2008/09:NU4, Statligt ägande . Flyvbjerg, Bent, Bruzelius, Nils och Rothengatter, Werner. Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition . Cambridge: Cambridge University Press, 2003. Näringsutskottets betänkande 2008/09:NU18, Vissa mineralpolitiska frågor .

Flyvbjerg, Bent. What You Should Know about Mega Projects and Why: An Näringsutskottets betänkande 2009/10: NU4, Statliga företag . Overview. Project Management Journal. Vol. 45 no. 2 (2014): 6–19. Näringsutskottets betänkande 2009/10:NU18, Vissa mineralpolitiska frågor .

Flyvbjerg, Bent. Survival of the Unfittest: Why the Worst Infrastructure Gets Built Näringsutskottets betänkande 2011/12:NU14, Mineralpolitiska frågor . – and What We Can Do about It. Oxford Review of Economic Policy. Vol. 25 no. Näringsutskottets betänkande 2012/13:NU14, Mineralpolitiska frågor . 3(2009): 344–367. Näringsutskottets betänkande 2013/14:NU14, Mineralpolitiska frågor. Hall, Peter. Great Planning Disasters, Oakland: University of California Press, 1982. Näringsutskottets betänkande 2014/15:NU14, Mineralpolitik Hirschfeldt, Johan. Rättsutlåtande 2015-03-07 som underlag till granskningen av Regeringens hantering av risker i statliga bolag. RiR 2015:15, 2015. Näringsutskottets betänkande 2015/16:NU14, Mineralpolitik .

Johansson, Per-Olov och Kriström, Bengt. Cost-Benefit Analysis for Project OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises , 2015 Appraisal, Cambridge: Cambridge University Press, 2016. Edition.

Kopsch, Fredrik och Lind, Hans. Samhällsomvandlingen i Malmfälten: PriceWaterhouseCoopers (PwC). 2012 Financial reporting in the mining industry Samhällsekonomisk bedömning , Rapport 2013:6, Institutionen för Fastigheter och International Financial Reporting Standards , 6 upplagan.

Byggande, KTH, 2013. Prop. 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande .

Prop. 1997/98:99, Aktiebolagets organisation .

56 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 57

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenslista Kriström, Bengt. och Johansson, Per-Olov. Principiella aspekter på samhällsekonomisk kalkyl av LKAB:s beslut att bryta nya gruvnivåer 2008. Underlagsrapport till Riksrevisionen (underlag b), 2017. Abelson, Peter. Cost-Benefit Evaluation of Mining Projects. Australian Economic LKAB:s års- och hållbarhetsredovisningar för åren 2005–2016 (2006–2017). Review. Vol. 48 no. 4 (2015): 442–452. Lundin, Olof. Juridisk analys av LKAB och samhällsomvandlingen. Rättsutlåtande Boverket. Utvecklingen avseende fysisk planering och byggande i Malmfälten. till Riksrevisionen (underlag a), 2017. Redovisning av Boverkets uppdrag att följa och stödja utvecklingen avseende Mattsson, Bengt. Kostnads-nyttoanalys för nybörjare. Karlstad: Räddningsverket, 2006. fysisk planering och byggande i Malmfälten. Slutrapport, 2009. Nerep, Erik. Rättsutlåtande 2015-02-22 som underlag till granskningen av Civilutskottets betänkande 2006/07:CU28, Undantag i vissa fall från tekniska Regeringens hantering av risker i statliga bolag, RiR 2015:15, 2015. egenskapskrav på byggnadsverk . New South Wales (NSW) Government. Guidelines for the economic assessment Ds 2006:2. Gruvverksamheten i Kiruna och Malmberget – vissa administrativa of mining and coal seam gas proposals, 2015. förutsättningar för utvecklingen . Näringsdepartementet. Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande Finansdepartementet. Förslag till nya ekonomiska mål 2012-03-12, 2012a . för 2015–2017 . Finansdepartementet. Bolagsordning för Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag Näringsdepartementet. Sveriges mineralstrategi: För ett hållbart nyttjande av Sveriges (LKAB) , 2014a. mineraltillgångar som skapar tillväxt i hela landet , N2013.02, 2013a. Finansdepartementet. Riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets Näringsutskottets betänkande 1995/96:NU26, Aktiv förvaltning av statens bolagsförvaltning. företagsägande . Finansdepartementet. Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande Näringsutskottets betänkande 1980/81:NU29, över proposition 1980/81:22 om insyn för 2010–2014 . i statliga företag jämte motioner. Finansdepartementet. Särskilda uppskovsregler vid betydande samhällsförflyttning, Näringsutskottets betänkande 2004/05:NU8, Ändringar i minerallagen . 2017 . Näringsutskottets betänkande 2008/09:NU4, Statligt ägande . Flyvbjerg, Bent, Bruzelius, Nils och Rothengatter, Werner. Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition . Cambridge: Cambridge University Press, 2003. Näringsutskottets betänkande 2008/09:NU18, Vissa mineralpolitiska frågor .

Flyvbjerg, Bent. What You Should Know about Mega Projects and Why: An Näringsutskottets betänkande 2009/10: NU4, Statliga företag . Overview. Project Management Journal. Vol. 45 no. 2 (2014): 6–19. Näringsutskottets betänkande 2009/10:NU18, Vissa mineralpolitiska frågor .

Flyvbjerg, Bent. Survival of the Unfittest: Why the Worst Infrastructure Gets Built Näringsutskottets betänkande 2011/12:NU14, Mineralpolitiska frågor . – and What We Can Do about It. Oxford Review of Economic Policy. Vol. 25 no. Näringsutskottets betänkande 2012/13:NU14, Mineralpolitiska frågor . 3(2009): 344–367. Näringsutskottets betänkande 2013/14:NU14, Mineralpolitiska frågor. Hall, Peter. Great Planning Disasters, Oakland: University of California Press, 1982. Näringsutskottets betänkande 2014/15:NU14, Mineralpolitik Hirschfeldt, Johan. Rättsutlåtande 2015-03-07 som underlag till granskningen av Regeringens hantering av risker i statliga bolag. RiR 2015:15, 2015. Näringsutskottets betänkande 2015/16:NU14, Mineralpolitik .

Johansson, Per-Olov och Kriström, Bengt. Cost-Benefit Analysis for Project OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises , 2015 Appraisal, Cambridge: Cambridge University Press, 2016. Edition.

Kopsch, Fredrik och Lind, Hans. Samhällsomvandlingen i Malmfälten: PriceWaterhouseCoopers (PwC). 2012 Financial reporting in the mining industry Samhällsekonomisk bedömning , Rapport 2013:6, Institutionen för Fastigheter och International Financial Reporting Standards , 6 upplagan.

Byggande, KTH, 2013. Prop. 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande .

Prop. 1997/98:99, Aktiebolagets organisation .

56 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 57

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Prop. 1980/81:22, om insyn i statliga företag . Riksrevisionen. Teracom och marknäten – mediepolitik, monopol och krisberedskap RiR 2016:18, 2016. Prop. 2005/06:100, 2006 års ekonomiska vårproposition , utgiftsområde 19. de Rus, Ginés. Introduction to Cost-Benefit Analysis, Northampton: Edward Elgar Prop. 2006/07:62, Undantag i vissa fall från tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Publishing Inc, 2010. Regeringsbeslut II20 N2006/5045/RUT, Bidrag till insatser i Gällivare kommun, Sassone, Peter och Schaffer, William. Cost-Benefit Analysis: A Handbook. London: 2006-06-29. Academic Press Inc, 1978. Regeringsbeslut, dnr. N2005/4031/HUB. SFS 2005:551. Aktiebolagslag. Regeringsbeslut, dnr. N2006/1646/HUB. SFS 2011:203. Budgetlag. Regeringsbeslut 14 M2006/1909/Bo, Uppdrag att följa utvecklingen avseende SFS 1972:719. Expropriationslag. fysisk planering och byggande i Malmfälten, 2006-04-27. SFS 2007:621. Förordning om ändring i förordningen (1994:1215) om tekniska Regeringsbeslut 4 M2008/948/H, Uppdraget till Boverket att följa och stödja egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. utvecklingen avseende fysisk planering och byggande i Malmfälten, 2008-02-28. SFS 2016:881. Förordningen om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och Regeringsbeslut 9 Ku2007/2274/KR, Uppdrag till Riksantikvarieämbetet att följa bostäder för studerande. och stödja utvecklingen i Malmfälten, 2007-06-20. SFS 1991:45. Minerallag. Regeringens skrivelse 2007/2008:120, 2007 års redogörelse för företag med statligt ägande. SFS 1995:1554. Årsredovisningslag. Regeringens skrivelse 2008/09:120, 2009 års redogörelse för företag med statligt ägande. Stattin, Daniel. Regeringens möjlighet att påverka beslut om försäljning av tillgångar i Regeringens skrivelse 2009/10:140, 2010 års redogörelse för företag med statligt ägande. Vattenfall AB, Uppsala Faculty of Law Working Paper 2016:2. Regeringens skrivelse 2011/12:140, 2012 års redogörelse för företag med statligt ägande. Stattin, Daniel. Utlåtande i e-post till Riksrevisionen, 2017-08-21. Regeringens skrivelse 2012/13:140, 2013 års redogörelse för företag med statligt ägande. Svemin, FinnMin och Norsk Bergindustri. Rekommenderade regler för publik Regeringens skrivelse 2013/14:140, 2014 års redogörelse för företag med statligt ägande. information i Sverige, Finland och Norge om prospekteringsresultat, undersökningar, Regeringens skrivelse 2014/15:140, 2015 års redogörelse för företag med statligt ägande. lönsamhetsstudier och värderingar av mineraltillgångar och mineralreserver . 2012.

Regeringens skrivelse 2016/17:140, 2017 års redogörelse för företag med statligt ägande. Trafikverket. Nationell plan för transportsystemet 2010–2021, 2011:67, 2011.

Regeringskansliets pressmeddelande. Peter Eriksson samlar aktörerna i Malmfälten Trafikverket. Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025. för att diskutera stadsflyttar, 2017-08-30. Underlagsrapport – namngivna investeringsåtgärder och brister, 2012.

Regeringskansliets pressmeddelande. Nytt avtal ska sätta fart på stadsomvandlingen Trafikverket. Bilaga 1 Nationell transportplan 2014–2025, 2014. i Malmfälten, 2017-11-22. Trafikverket. Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: Regeringskansliets pressmeddelande. Kiruna och Gällivare får möjlighet till extra ASEK 6.0. Kapitel 5 Kalkylprinciper och generella kalkylvärden, version 2016-04-01,

investeringsstöd för bostadsbyggande, 2017-02-02. 2016.

Riksantikvarieämbetet. Rapport från Riksantikvarieämbetet 2009: Kulturarvet som resurs i framtidens Malmfälten, 2009.

Riksdagsskrivelse, 1995/96:302.

Riksdagsskrivelse, 1980/81:147.

Riksdagsskrivelse, 2006/07:189.

Riksrevisionen. Digitalradion – varför och för vem? RiR 2015:5, 2015a.

Riksrevisionen. Regeringens hantering av risker i statliga bolag RiR 2015:15, 2015b.

58 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 59

Bilaga

O M V A N D L I N G E N A V K I R U N A O C H M A L M B E R G E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Prop. 1980/81:22, om insyn i statliga företag . Riksrevisionen. Teracom och marknäten – mediepolitik, monopol och krisberedskap RiR 2016:18, 2016. Prop. 2005/06:100, 2006 års ekonomiska vårproposition , utgiftsområde 19. de Rus, Ginés. Introduction to Cost-Benefit Analysis, Northampton: Edward Elgar Prop. 2006/07:62, Undantag i vissa fall från tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Publishing Inc, 2010. Regeringsbeslut II20 N2006/5045/RUT, Bidrag till insatser i Gällivare kommun, Sassone, Peter och Schaffer, William. Cost-Benefit Analysis: A Handbook. London: 2006-06-29. Academic Press Inc, 1978. Regeringsbeslut, dnr. N2005/4031/HUB. SFS 2005:551. Aktiebolagslag. Regeringsbeslut, dnr. N2006/1646/HUB. SFS 2011:203. Budgetlag. Regeringsbeslut 14 M2006/1909/Bo, Uppdrag att följa utvecklingen avseende SFS 1972:719. Expropriationslag. fysisk planering och byggande i Malmfälten, 2006-04-27. SFS 2007:621. Förordning om ändring i förordningen (1994:1215) om tekniska Regeringsbeslut 4 M2008/948/H, Uppdraget till Boverket att följa och stödja egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. utvecklingen avseende fysisk planering och byggande i Malmfälten, 2008-02-28. SFS 2016:881. Förordningen om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och Regeringsbeslut 9 Ku2007/2274/KR, Uppdrag till Riksantikvarieämbetet att följa bostäder för studerande. och stödja utvecklingen i Malmfälten, 2007-06-20. SFS 1991:45. Minerallag. Regeringens skrivelse 2007/2008:120, 2007 års redogörelse för företag med statligt ägande. SFS 1995:1554. Årsredovisningslag. Regeringens skrivelse 2008/09:120, 2009 års redogörelse för företag med statligt ägande. Stattin, Daniel. Regeringens möjlighet att påverka beslut om försäljning av tillgångar i Regeringens skrivelse 2009/10:140, 2010 års redogörelse för företag med statligt ägande. Vattenfall AB, Uppsala Faculty of Law Working Paper 2016:2. Regeringens skrivelse 2011/12:140, 2012 års redogörelse för företag med statligt ägande. Stattin, Daniel. Utlåtande i e-post till Riksrevisionen, 2017-08-21. Regeringens skrivelse 2012/13:140, 2013 års redogörelse för företag med statligt ägande. Svemin, FinnMin och Norsk Bergindustri. Rekommenderade regler för publik Regeringens skrivelse 2013/14:140, 2014 års redogörelse för företag med statligt ägande. information i Sverige, Finland och Norge om prospekteringsresultat, undersökningar, Regeringens skrivelse 2014/15:140, 2015 års redogörelse för företag med statligt ägande. lönsamhetsstudier och värderingar av mineraltillgångar och mineralreserver . 2012.

Regeringens skrivelse 2016/17:140, 2017 års redogörelse för företag med statligt ägande. Trafikverket. Nationell plan för transportsystemet 2010–2021, 2011:67, 2011.

Regeringskansliets pressmeddelande. Peter Eriksson samlar aktörerna i Malmfälten Trafikverket. Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025. för att diskutera stadsflyttar, 2017-08-30. Underlagsrapport – namngivna investeringsåtgärder och brister, 2012.

Regeringskansliets pressmeddelande. Nytt avtal ska sätta fart på stadsomvandlingen Trafikverket. Bilaga 1 Nationell transportplan 2014–2025, 2014. i Malmfälten, 2017-11-22. Trafikverket. Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: Regeringskansliets pressmeddelande. Kiruna och Gällivare får möjlighet till extra ASEK 6.0. Kapitel 5 Kalkylprinciper och generella kalkylvärden, version 2016-04-01,

investeringsstöd för bostadsbyggande, 2017-02-02. 2016.

Riksantikvarieämbetet. Rapport från Riksantikvarieämbetet 2009: Kulturarvet som resurs i framtidens Malmfälten, 2009.

Riksdagsskrivelse, 1995/96:302.

Riksdagsskrivelse, 1980/81:147.

Riksdagsskrivelse, 2006/07:189.

Riksrevisionen. Digitalradion – varför och för vem? RiR 2015:5, 2015a.

Riksrevisionen. Regeringens hantering av risker i statliga bolag RiR 2015:15, 2015b.

58 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 59

rygg 60 sidor

Bilaga

omvandlingen av kiruna och malmberget en granskningsrapport från riksrevisionen

Det statliga bolaget LKAB beslöt 2008 att investera i nya gruvnivåer i Kiruna och Malmberget. Brytningen orsakar markdeformationer som gör att en fjärdedel av Malmfältens befolkning kommer att behöva flytta fram till år 2035. Även lokala företagare, kommunal infrastruktur och verksamhetslokaler påverkas. Riksrevisionen har granskat regeringens och LKAB:s planering av investeringarna Omvandlingen av Kiruna

och Malmberget i nya gruvnivåer. LKAB har, enligt minerallagens ersättningsbestämmelser, en skyldighet att ersätta fastighetsägare för de bostäder som måste rivas. Men det kan uppkomma fler effekter på miljö, arbetsmarknad, fastighetsägare, rennäring – bristande underlag hos regeringen och kommunal service än vad LKAB tar hand om. och LKAB

Granskningen visar att regeringen inte identifierade investeringens totala effekter rir 2017:34 eller klargjorde statens och berörda kommuners ansvar i samhällsomvandlingen. Inga analyser har gjorts för att bedöma om rådande ansvarsfördelning är det mest effektiva sättet att genomföra samhällsomvandlingar. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har gett LKAB och övriga involverade parter tillräckligt ändamålsenliga spelregler för samhällsomvandlingen. Det riskerar att få negativa konsekvenser för bolaget och omgivande samhälle.

Regeringen bör vid kommande samhällsomvandlingar låta analysera den samhällsekonomiska lönsamheten, samt de totala effekterna för bolaget och omgivande samhälle. Därefter bör en rättslig analys klarlägga om det befintliga regelverket är ändamålsenligt för att säkerställa en effektiv hantering av samhällsomvandlingen. Analysen bör också klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och bolag i sådana situationer.

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-464-3

Beställning: www.riksrevisionen.se

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Skr. 2017/18:170

Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Andersson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Damberg

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om omvandlingen av Kiruna och Malmberget