Riksrevisionens rapport om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag

Regeringens skrivelse

2017/18:172

Riksrevisionens rapport om statligt ägda bolag Skr. med samhällsuppdrag 2017/18:172

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 12 april 2018

Stefan Löfven

Mikael Damberg (Näringsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning (RiR 2017:37). Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag med samhällsuppdrag som möjligt kan ges uppdragsmål inom överskådlig tid. Regeringen ser dock vissa svårigheter, som står utom regeringens kontroll, med att öka takten i målprocesserna. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens rekommendation om hur regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till riksdagen med regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör överväga att ställa krav på bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) att ändå lämna motsvarande redovisning. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendationer om hur regeringen bör verka för att bolagens redovisning av samhällsuppdragen i årsredovisningarna ska bli tydligare.

Bilaga 1 Riksrevisionens rapport statligt ägda bolag med

1 Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har i sin rapport Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning (RiR 2017:37), se bilagan , granskat dels ändamålsenligheten med regeringens styrning av statligt ägda bolag med samhällsuppdrag, dels om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som riksdagen uttalat sig om. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 28 december 2017.

2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

2.1 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har granskat om regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att de samhällsuppdrag som riksdagen beslutat om ska kunna utföras väl. I syfte att bedöma dels om regeringens styrning är ändamålsenlig, dels om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som riksdagen uttalat sig om, har Riksrevisionen ställt upp följande fyra frågor som utgångspunkt för sin granskning: • Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? • Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? • Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? • Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig?

2.1.1 Har regeringen formulerat och fastställt tydliga

mål för samhällsuppdragen?

Riksrevisionen konstaterar att tydliga mål ger bättre möjligheter att följa upp och därmed ändra styrningen av bolag med samhällsuppdrag vid behov. Därtill erhålls enligt Riksrevisionen bättre underlag för hur utförandet av samhällsuppdragen redovisas till riksdagen och andra intressenter. Riksrevisionen pekar på att det för bolag med samhällsuppdrag i bolagsordningarnas verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad det särskilt beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. Riksrevisionen anser att det är anmärkningsvärt.

Riksrevisionens bedömning är att många bolag har uppdrag som är allmänt hållna. De bolag som regeringen har tagit fram s.k. uppdragsmål för har, enligt Riksrevisionens bedömning, betydligt tydligare mål jämfört med de bolag som ännu inte fått uppdragsmål. Riksrevisionen konstaterar att uppdragsmålsprocessen är ett viktigt verktyg för att förtydliga varje bolags samhällsuppdrag. Riksrevisionens bedömning är dock att arbetet med bolagens uppdragsmål går väl långsamt. Mot bakgrund av de positiva effekter som uppnåtts anser Riksrevisionen att det finns anledning att öka takten i processen med att ta fram uppdragsmål.

2.1.2 Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i

samhällsuppdragen?

Riksrevisionen konstaterar att styrningen av bolag med samhällsuppdrag är utmanande på grund av att bolagen har multipla mål. Riksrevisionen noterar att regeringen har en integrerad metod för att arbeta med de olika typer av mål som bolag med statligt ägande kan ha: ekonomiska mål och uppdragsmål som beslutas av ägaren samt de av styrelsen beslutade strategiska målen för hållbart företagande. Riksrevisionen anser dock att metoden behöver appliceras på samtliga bolag och inte som i dag enbart på vissa. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen i stor utsträckning har gett bolagens styrelser ansvar för att hantera målkonflikter mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. I en enkät gjord av Riksrevisionen uppgav 13 bolag att samhällsuppdraget är underfinansierat eller att det finns långsiktiga finansieringsproblem. Tre av dessa bolag uppgav att de inte kan fullgöra uppdraget fullt ut. I enkätsvaren är det enbart företrädare för två bolag som angav att ägaren gett någon anvisning om hur en potentiell målkonflikt ska hanteras. Riksrevisionen menar att detta ställer höga krav på att uppföljningar och redovisning av samhällsuppdragen noggrant behandlar målkonflikterna. Riksrevisionen noterar också att flera bolag enligt enkätsvaren vill att finansieringsfrågor ska hanteras mer långsiktigt i dialog med ägaren. Riksrevisionen menar att det i vissa fall skulle reducera risken för målkonflikter.

2.1.3 Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att

det finns ett relevant underlag för styrning och

redovisning av samhällsuppdragen?

Riksrevisionen konstaterar att statens ägarpolicy anger att bolagens mål ska följas upp i ägardialoger mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande. I ägardialogerna diskuteras måluppfyllelse liksom eventuella åtgärder för att uppnå målen. Riksrevisionen konstaterar att deras granskning av material från genomförda ägardialoger visar att måluppfyllelse diskuterades i 70 procent av ägardialogerna och att djupet i diskussionerna varierar. Riksrevisionen ser en tendens till att diskussionerna är mer begränsade

för bolag som inte har uppdragsmål och att uppdragsmålsprocessen verkar möjliggöra en fördjupad och förenklad uppföljning. Riksrevisionens bedömning är att frågor som rör kostnader för samhällsuppdragen och risker för att målen inte uppnås har behandlats i begränsad omfattning i ägardialogerna. Detsamma gäller enligt Riksrevisionen konkurrensfrågor avseende samhällsuppdragen. Dessutom noterar Riksrevisionen att materialet från ägardialogerna inte heller innehåller jämförelser av bolagens uppfyllande av samhällsuppdragen med andra jämförbara verksamheter inom och utanför Sverige. Riksrevisionen konstaterar att förvaltningen av bolagen med statligt ägande med tiden har blivit mer kunskapsorienterad och professionell. Riksrevisionen menar att förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet är Regeringskansliets kunskapscentrum när det gäller bolagsförvaltning, men granskningen visar att denna kompetens tillvaratas i varierad utsträckning när andra departement förvaltar bolag med samhällsuppdrag. Riksrevisionen anser att detta förhållande kan påverka den samlade kvaliteten i regeringens arbete med samhällsuppdragen.

2.1.4 Redovisar regeringen samhällsuppdragen till

riksdagen på ett ändamålsenligt sätt och verkar

regeringen för att bolagens redovisning är

ändamålsenlig?

Riksrevisionen konstaterar att regeringen varje år lämnar en skrivelse till riksdagen som innehåller en verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Riksrevisionen påpekar att den årliga skrivelsen inte innehåller någon sammanhållen redovisning som informerar om grundläggande förhållanden för samhällsuppdragen, t.ex. ägarstyrningens utformning för bolagen, eventuella målkonflikter och samhällsuppdragens konkurrensimplikationer. Riksrevisionen noterar att regeringen lämnar en resultatredovisning i budgetpropositionen för bolag med samhällsuppdrag som finansieras med anslag på statens budget. Riksrevisionen menar att denna redovisning visar att det är möjligt att lämna en redovisning som både är tydlig och har ett högt informationsvärde. Riksrevisionen noterar även att bolagens externa redovisning i många fall saknar upplysningar om centrala förhållanden avseende samhällsuppdragen såsom att bolagen har ett samhällsuppdrag beslutat av riksdagen, kostnaderna för samhällsuppdragen och eventuell förekomst av målkonflikter. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning i detta avseende kan förbättras.

2.1.5 Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionen konstaterar att samhällsuppdragen har en central betydelse för statens ägande av bolag. Riksrevisionen bedömer därför att det är viktigt att regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag utvecklas ytterligare mot ökad tydlighet, transparens och profession-

alisering. Riksrevisionen observerar brister dels avseende hur systematisk styrningen är, då granskningen visar på icke obetydliga variationer mellan bolagen, dels avseende djupet i regeringens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen, inte minst när det gäller målkonflikter och finansieringen av samhällsuppdragen. Riksrevisionen konstaterar att förvaltningsorganisationen över tid byggt upp en professionell organisation för den ekonomiska styrningen av bolagen och att denna utveckling har varit motiverad. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning inklusive uppföljning av bolagens samhällsuppdrag behöver ges ökad uppmärksamhet vad avser kompetens och fördelningen av förvaltningsorganisationens resurser för analys och kapacitet att efterfråga och bedöma underlag från bolagen.

2.2 Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen: • Påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs. • Utveckla den årliga skrivelsen till riksdagen med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag. • För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) skulle regeringen kunna överväga att ställa krav på motsvarande redovisning. • Verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som är beslutat av riksdagen samt ange – vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås, – vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen, – om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, – om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, samt – vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och

rekommendationer

3.1 Inledning

3.1.1 Organisationen av Regeringskansliets

bolagsförvaltning

Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen anser att det är av största vikt att bolagen förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med långsiktigt värdeskapande som övergripande mål. Närings- och innovationsministern ansvarar för frågor som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik och är ansvarigt statsråd för huvuddelen av bolagen. Näringsdepartementet har en enhet specialiserad på ägarstyrning och bolagsförvaltning som är organisatoriskt åtskild från den marknadsreglerande verksamheten inom Regeringskansliet. Enheten för bolag med statligt ägande, som verkar inom avdelningen för innovation, analys och statliga bolag, svarar för förvaltningen av 40 av de totalt 47 bolagen med statligt ägande som förvaltas inom Regeringskansliet. Arbetet med att förvalta bolagsinnehaven inom enheten för bolag med statligt ägande bedrivs i huvudsak utifrån bolagsgrupper sammansatta för varje enskilt bolag. Bolagsgruppen leds av bolagsförvaltaren och består även av specialister inom analys, affärsjuridik, styrelserekrytering och hållbart företagande. Bolagsgrupperna hanterar samtliga löpande ägarfrågor som rör det aktuella bolaget, t.ex. analyser av marknad och strategi, styrelseförändringar, fastställande av ekonomiska mål, uppdragsmål och utdelningspolicyer samt måluppfyllelse. För resterande sju bolag med statligt ägande ligger förvaltningsansvaret på andra departement inom Regeringskansliet, för närvarande Finans-, Kultur-, Social- och Utrikesdepartementet. Regeringens principer för en aktiv bolagsförvaltning och ägarstyrning omfattar även dessa bolag. Statens ägarstyrningsdokument, statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande anger ramverket för bolagsförvaltningen samt redogör för regeringens inställning i viktiga principfrågor kring ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy omfattar regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare. I syfte att inom ramen för statens ägarpolicy säkerställa en aktiv och professionell förvaltning har enheten för bolag med statligt ägande på Näringsdepartementet utvecklat ett antal verktyg och processer, bl.a. processen för fastställande av uppdragsmål. För de bolag som inte förvaltas av Näringsdepartementet bidrar enheten för bolag med statligt

ägande med kunskap om de verktyg för bolagsförvaltningen som tagits fram inom enheten. Vid exempelvis fastställande av uppdragsmål i bolag som förvaltas av dessa departement bidrar enheten för bolag med statligt ägande även med resurser i den mån resurser efterfrågas och finns tillgängliga. Några fasta bolagsgrupper med specialister inom enheten för bolag med statligt ägande finns dock inte uppsatta för de bolag som förvaltas av andra departement än Näringsdepartementet.

3.1.2 Processen för att fastställa uppdragsmål

För bolag med samhällsuppdrag fastställer regeringen uppdragsmål för att kunna mäta och följa upp att samhällsuppdragen utförs väl. Syftet med att fastställa uppdragsmål för bolagen är att säkerställa att samhällsuppdragen utförs väl, att tydliggöra kostnaden för utförandet av samhällsuppdragen, att möjliggöra uppföljning och rapportering till riksdagen och andra intressenter samt att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen. Uppdragsmålen tas fram i dialog med bolaget. Enheten för bolag med statligt ägande har utvecklat en strukturerad process för att ta fram uppdragsmål. Den kan summeras i tre steg: (1) definiera varför uppdraget ska utföras, dvs. syftet eller samhällsnyttan, (2) definiera vad bolaget ska göra, dvs. uppdraget samt (3) fastställa uppdragsmål som speglar syftet och hur upp draget ska utföras. Uppdragsmål och ekonomiska mål kan påverka varandra, varför det är viktigt att de fastställs integrerat. Framtagande av uppdragsmål sker därför i en integrerad process för att undvika målkonflikt med exempelvis ekonomiska mål och för att undvika marknadssnedvridande korssubventionering. Utförandet av samhällsuppdraget kan t.ex. vara förknippat med en kostnad, vilket påverkar bolagets ekonomiska resultat. De ekonomiska målen sätts då med hänsyn tagen till kostnaden för samhällsuppdraget. Uppdragsmål läggs fram och beslutas på bolagsstämman. Uppdragsmålen utgör därmed bolagsrättsligt bindande ägaranvisningar för bolagets styrelse. Uppföljning av uppdragsmålen sker löpande och utgör en stående punkt vid de regelbundna ägardialogerna mellan företrädare för regeringen och bolagets styrelseordförande och verkställande direktör. Om bolaget skulle få väsentligt förändrade förutsättningar, kan uppdragsmålen ses över och ändras.

3.1.3 Redovisning och rapportering i bolag med statligt

ägande

Regeringens riktlinjer för extern rapportering är ett komplement till gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed och innebär att bolag med statligt ägande har samma finansiella rapporteringskrav som börsbolag enligt Nasdaq Stockholms regelverk för emittenter. Rapporteringen ska dels ge en god beskrivning av de statligt ägda bolagens verksamhet, möjligheter och utmaningar, dels utgöra underlag

för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av bolagens verksamhet och uppsatta mål. Av riktlinjerna för extern rapportering framgår att årsredovisningen i bolagen med statligt ägande också ska innehålla en redogörelse för bolagets uppdragsmål samt uppfyllelsen av dessa mål, om sådana mål finns. För bolag som uppnår en viss omsättning per år och som tar emot medel eller andra förmåner från staten gäller särskilda regler för redovisning av finansiella förbindelser enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen). De bolag med statligt ägande som omfattas av transparenslagen ska tillämpa en öppen redovisning av vilka medel som tillförts bolaget och hur de har använts. Redovisningen ska enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering offentliggöras på bolagets webbplats.

3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

3.2.1 Har regeringen formulerat och fastställt tydliga

mål för samhällsuppdragen?

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att tydliga mål ger bättre möjligheter att följa upp och vid behov styra verksamheten i bolagen med statligt ägande. Regeringen delar också Riksrevisionens uppfattning att tydliga mål är en förutsättning för att redovisa utförandet av samhällsuppdragen till riksdagen och andra intressenter. Regeringen delar däremot inte Riksrevisionens åsikt att det är anmärkningsvärt att det för bolag med samhällsuppdrag inte alltid framgår vad samhällsuppdragets samhällsnytta är i bolagsordningens verksamhetsföremål. Regeringen kan konstatera att det statliga bolagsägandet har tillkommit vid olika tidpunkter och av skilda skäl. Många av bolagen har sitt ursprung i affärsverksamhet inom myndighet, affärsverk eller statliga monopol. De riksdagsbeslut som ligger till grund för bolagens samhällsuppdrag har därför mycket varierande utformning. Samhällsnyttan som ett bolag ska uppnå genom samhällsuppdraget är inte alltid tydligt uttryckt i riksdagens beslut men kan ändå framgå av uppdraget i sig eller i underlagen till riksdagens beslut. I den mån samhällsnyttan inte tydligt framgår av riksdagens beslut så införs heller inte skrivningar om samhällsnyttan i bolagsordningens verksamhetsparagraf eftersom denna speglar riksdagens beslut. Regeringen delar dock Riksrevisionens iakttagelse att det är problematiskt om samhällsnyttan med ett samhällsuppdrag inte är tydlig för bolaget eller andra intressenter. Detta är ett av huvudskälen till att processen med uppdragsmål har arbetats fram inom Regeringskansliet. Innan uppdragsmål formuleras så klargörs alltid samhällsnyttan med bolagets samhällsuppdrag genom att de underlag som finns för riksdagens beslut i form av propositioner och betänkanden gås igenom.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att många bolag har uppdrag som är allmänt hållna och regeringen kan konstatera att även detta utgör ett tungt vägande skäl för att fastställa uppdragsmål. Genom uppdragsmål tydliggörs och definieras samhällsuppdraget, vilket underlättar både utförandet och uppföljningen av uppdraget. Regeringen instämmer också i Riksrevisionens bedömning att de bolag som har fått uppdragsmål har betydligt tydligare mål jämfört med de bolag som ännu inte har fått uppdragsmål. Sammanfattningsvis så delar regeringen Riksrevisionens bedömning att uppdragsmålsprocessen är ett viktigt verktyg för att förtydliga varje bolags samhällsuppdrag. Mot bakgrund av de positiva effekter som uppnåtts med uppdragsmål anser Riksrevisionen att arbetet med bolagens uppdragsmål går väl långsamt och att det finns anledning att öka takten i processen med att ta fram uppdragsmål. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning och håller med om att en ökad takt vore önskvärd, men regeringen kan också konstatera att det finns utmaningar som delvis ligger utanför regeringens kontroll med att fastställa uppdragmål. Av de 23 bolagen med statligt ägande som har samhällsuppdrag har hittills åtta bolag getts uppdragsmål. Under 2015 och 2016 fastställdes uppdragsmål för fyra bolag. Närmast i tur att ges uppdragsmål står Teracom Group AB, AB Svenska Spel, Samhall Aktiebolag, RISE Research Institutes of Sweden Holding AB och Svensk-Danska Broförbindelsen SVEDAB AB. För de fyra förstnämnda bolagen har dock uppdragsmålsprocesserna senarelagts på grund av omständigheter som påverkar bolagens verksamhet eller uppdrag. För Teracom Group AB har utredaren Gunnar Holmgren föreslagit att bolaget ges ett nytt samhällsuppdrag för att bygga upp, driva och förvalta ett nytt kommunikationsnät för myndigheter inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar (Ds 2017:7, Kommunikation för vår gemensamma säkerhet). För AB Svenska Spel innebär förslagen i spellicensutredningen kraftiga förändringar i bolagets verksamhet (En omreglerad spelmarknad, SOU 2017:30). Samhall Aktiebolag har sedan 2014 varit föremål för en granskning i Europeiska kommissionen avseende påstått statsstöd, vilken hade kunnat få stor påverkan på bolagets verksamhet. Granskningen avslutades i december 2017 med begränsade konsekvenser för bolaget (SA.38469 Skyddad sysselsättning i Sverige). Slutligen är verksamheten inom RISE Research Institutes of Sweden Holding AB föremål för en omfattande omstrukturering med bl.a. en fusion av koncernens moderbolag (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:NU1, rskr. 2016/17:103). Eftersom förvaltningen av bolagen inom Näringsdepartementet, som har ansvaret för merparten av bolagen med statligt ägande, är organiserad i bolagsgrupper med kompetens och kunskap om det enskilda bolaget så kan de resurser som används för att sätta uppdragsmål för ett bolag inte obehindrat fördelas till ett annat bolag om förseningar uppstår i en uppdragsmålsprocess. Regeringen anser att nyttan med att samla kompetensen och kunskapen i bolagsgrupper överväger nackdelarna. För närvarande pågår två uppdragsmålsprocesser inom Regeringskansliet – avseende Svensk-Danska Broförbindelsen SVEDAB AB och RISE Research Institutes of Sweden Holding AB – som 11

förväntas avslutas omkring halvårsskiftet 2018. Regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. För Arlandabanan Infrastructure AB inleddes en uppdragsmålsprocess under 2015 som dock avslutades med slutsatsen att några uppdragsmål inte kan sättas på grund av bolagets särart. Bakgrunden är att Arlandabanan Infrastructure AB inte bedriver någon operativ verksamhet, utan har som enda uppgift att förvalta och svara för rättigheter och skyldigheter enligt det avtal med A-Train AB som ger A-Train AB exklusiv rätt att driva och förvalta Arlandabanan.

3.2.2 Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i

samhällsuppdragen?

Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att styrningen av bolag med samhällsuppdrag är utmanande på grund av att bolagen har flera mål. Regeringen anser dock inte att det faktum att ett bolag har olika mål alltid innebär en målkonflikt. Att ha flera mål är en naturlig del i många verksamheter där exempelvis ekonomiska hänsyn måste vägas mot verksamhetens behov. Regeringen kan dock konstatera att detta gäller för merparten av all statlig verksamhet som ska bedrivas med hänsyn till såväl ekonomisk effektivitet som samhällsnytta. Regeringens ambition är att samhällsuppdraget ska utföras väl och på ett så effektivt sätt som möjligt. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att den integrerade metoden för att fastställa ekonomiska mål och uppdragsmål bör appliceras på samtliga bolag. Regeringen kan dock som nämns i avsnitt 3.2.1 konstatera att det finns vissa hinder att genomföra alla målprocesser i snabb takt. Regeringen avser att genomföra den integrerade analysen för resterande bolag i takt med att dessa bolag kan ges uppdragsmål. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens uppfattning att uppföljningar och redovisning av samhällsuppdragen noggrant behöver behandla målkonflikter. Regeringen anser dock att aktiebolagsformen gör det naturligt att det ligger inom bolagsstyrelsernas ansvarsområde att göra avvägningar mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. Regeringen anser vidare att tydliga mål är viktiga för att styrelserna i bolagen med statligt ägande ska kunna förhålla sig till ägarens förväntningar. Regeringen har därför arbetat fram modellen för att fastställa uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen instämmer i att uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen är viktigt för att fastställa om styrelsens avvägningar och bolagets utförande av samhällsuppdraget når ägarens förväntningar. Regeringen kan konstatera att i en enkät gjord av Riksrevisionen uppgav 13 bolag att de anser samhällsuppdraget vara underfinansierat eller att det finns långsiktiga finansieringsproblem. Tre av dessa bolag uppgav att de inte anser sig kunna utföra uppdraget fullt ut. I enkätsvaren var det även flera bolag som önskade att finansieringsfrågor ska hanteras mer långsiktigt i dialog med ägaren. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att det skulle reducera risken för mål-

konflikter om finansieringsfrågor kunde hanteras mer långsiktigt i dialogen med bolagen. Regeringen anser att allt för utmanande ekonomiska mål respektive uppdragsmål i första hand bör lösas genom justering av målen.

3.2.3 Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att

det finns ett relevant underlag för styrning och

redovisning av samhällsuppdragen?

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att uppdragsmålsprocessen möjliggör en fördjupad och förenklad uppföljning av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens uppfattning att diskussionerna kring uppföljning av samhällsuppdraget vid ägardialoger mellan företrädare för regeringen och bolagen kan vara mer begränsade för bolag som inte har uppdragsmål och att diskussionerna inte sker vid varje ägardialog. Att diskussion om uppdragsmål inte sker vid varje ägardialog beror på att ägardialoger mellan företrädare för regeringen och bolaget hålls av flera olika skäl och att ägardialoger ibland hålls för att diskutera en enskild fråga. Uppföljning av uppdragsmål är en stående punkt vid de ordinarie ägardialogerna mellan företrädare för regeringen och bolaget som, beroende på bolagets storlek och verksamhetens komplexitet, hålls mellan en och fyra gånger per år. Ägardialoger utöver dessa ordinarie dialoger följer ingen fast agenda. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att frågor som rör kostnader och konkurrensfrågor avseende samhällsuppdragen har behandlats i begränsad omfattning vid ägardialogerna. Regeringen avser att överväga hur uppföljningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras. Konkurrensfrågor avseende befintliga samhällsuppdrag är inte primärt en fråga för ägaren. Det är styrelserna i bolagen med samhällsuppdrag som, liksom övriga bolag med statligt ägande, ansvarar för att bolaget följer tillämpliga regler i konkurrenslagstiftningen. Därtill finns EU:s bestämmelser om statligt stöd som ska förhindra att bolag med statligt ägande eller andra bolag som får stöd från staten ges fördelar, till nackdel för företag i en annan medlemsstat. Regeringen anser därför inte att en diskussion om konkurrensfrågor bör vara en prioriterad fråga på ägardialogerna om inte ett enskilt fall föranleder en sådan diskussion. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att risker för att målen inte uppnås behandlats i begränsad omfattning på de ägardialoger som inkluderar en uppföljning av bolagets samhällsuppdrag. En diskussion om riskerna för att målen inte uppnås är i relevanta fall en naturlig del av ägardialogen. Regeringen instämmer i sak i Riksrevisionens notering om att materialet från ägardialogerna inte innehåller jämförelser med andra jämförbara verksamheter inom och utanför Sverige. Riksrevisionen hänvisar till OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015), vilka regeringen i huvudsak följer i sin bolagsstyrning. Regeringen konstaterar dock att jämförelser med andra bolag endast är ett exempel på åtgärder enligt OECD:s riktlinjer för att följa och mäta utvecklingen i

statligt ägda bolag i förhållande till verksamhetens syfte. Regeringen har genom uppdragsmålen utvecklat en sådan metod för att följa och mäta utvecklingen av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen utnyttjar också i relevanta fall jämförelser med jämförbara verksamheter i och utanför Sverige när uppdragsmål arbetas fram. Mot bakgrund av samhällsuppdragens skilda karaktär och svårigheterna med att hitta jämförbara verksamheter och pålitliga jämförelsetal så anser dock regeringen att löpande jämförelser med liknande verksamheter är både svårtillämpade och svårtolkade. Mot bakgrund av detta så instämmer regeringen inte i Riksrevisionens bedömning att externa jämförelser bör vara ett stående inslag på ägardialogerna. Regeringen instämmer dock delvis i Riksrevisionens bedömning att den organisatoriska uppdelningen i Regeringskansliet mellan enheten för bolag med statligt ägande på Näringsdepartementet och de övriga departement som förvaltar bolag med statligt ägande kan påverka regeringens arbete med samhällsuppdragen. Regeringen arbetar dock kontinuerligt med att utveckla samarbetsformerna inom Regeringskansliet för att säkerställa att de verktyg och processer som arbetats fram används på ett enhetligt sätt i bolagsförvaltningen.

3.2.4 Redovisar regeringen samhällsuppdragen till

riksdagen på ett ändamålsenligt sätt och verkar

regeringen för att bolagens redovisning är

ändamålsenlig?

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att regeringens årliga skrivelse till riksdagen med verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande skulle kunna utvecklas med en mer sammanhållen redovisning om grundläggande förhållanden för samhällsuppdragen. Verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande har under åren utvecklats både till form och innehåll och regeringen avser att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen för att säkerställa att riksdagen får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen. I fråga om Riksrevisionens påpekande att den årliga skrivelsen inte innehåller information om eventuella målkonflikter och samhällsuppdragens konkurrenspåverkan kan dock regeringen, mot bakgrund av det som anförs i avsnitten 3.2.2 och 3.2.3, konstatera att dessa frågor ligger inom bolagsstyrelsernas ansvarsområden. De mål som regeringen har satt för bolagens verksamhet, såväl ekonomiska mål som uppdragsmål, framgår av verksamhetsberättelsen och det är sedan styrelsen som ska göra avvägningen mellan bolagets ekonomiska mål och dess uppdragsmål. Styrelsen är även ansvarig för att se till att bolaget följer konkurrenslagstiftningen och därmed inte påverkar konkurrensen på ett olagligt sätt. Regeringen anser att skrivningar i verksamhetsberättelsen om målkonflikter inte kan spegla styrelsens avvägningar mellan bolagets olika mål på ett transparent sätt eftersom styrelsens bedömningar görs självständigt från ägaren. Om bolaget uppnår respektive mål framgår av verksamhetsberättelsen och är den mest väsentliga aspekten i sammanhanget, oavsett om målen står i konflikt med varandra eller inte. Mot 14 denna bakgrund delar regeringen inte Riksrevisionens bedömning att

skrivningar om målkonflikter och konkurrenspåverkan skulle öka transparensen i regeringens rapportering av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att resultatredovisningen för bolag med samhällsuppdrag skulle kunna utvecklas i verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande. Regeringen avser därför att i den fortsatta utvecklingen av verksamhetsberättelsen även överväga om resultatredovisningen för respektive bolag kan utvecklas och göras mer enhetlig med ledning av motsvarande information i budgetpropositionen för bolag med anslag. Regeringen anser dock att uppföljningen av de anslag som avser vissa bolag med samhällsuppdrag samt den analys och de slutsatser som ligger till grund för anslagens nivå även i fortsättningen bör lämnas i budgetpropositionerna och inte i verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande. Budgetfrågor och de överväganden som ligger till grund för dessa bör skiljas från statens roll som ägare av bolagen med statligt ägande, på motsvarande sätt som regeringen upprätthåller en åtskillnad mellan statens roll som ägare och reglerare av bolagen med statligt ägande i enlighet med OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att bolagens externa redovisning kan förbättras. Som nämns i avsnitt 3.1.3 så ställer regeringens riktlinjer för extern rapportering i bolag med statligt ägande omfattande krav på transparens och rapportering i bolagen. Riksrevisionen noterar dock att bolagens externa redovisning i många fall saknar upplysningar om förhållanden avseende samhällsuppdragen såsom att bolagen har ett samhällsuppdrag beslutat av riksdagen, kostnaderna för samhällsuppdragen och eventuell förekomst av målkonflikter. Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens bedömning att dessa frågor är viktiga, och regeringen avser därför att utveckla uppföljningen av regeringens riktlinjer för extern rapportering. När det gäller målkonflikter ur bolagens perspektiv så instämmer regeringen i att detta kan vara väsentligt men kan samtidigt konstatera att det oftast ligger i bolagens intresse att öka sina anslag, på samma sätt som övriga intäkter.

3.2.5 Sammanfattande iakttagelser

Regeringen delar Riksrevisionens iakttagelse att samhällsuppdragen har en central betydelse för statens ägande av bolag och instämmer i att det är viktigt att regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag fortsätter att utvecklas mot ökad tydlighet, transparens och professionalisering. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att det finns vissa variationer mellan styrningen av olika bolag. Regeringen arbetar dock kontinuerligt med att utveckla samarbetsformerna och arbetsformerna för regeringens bolagsförvaltning. Som nämns i avsnitt 3.2.4 instämmer Regeringen även delvis i att regeringens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen kan fördjupas. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens uppfattning om vikten av att närmare redovisa vilka avvägningar som görs mellan olika mål. Regeringen förespråkar i stället att måluppfyllelsen bör ges ökad transparens genom en förtydligad och

sammanhållen rapportering i regeringens årliga verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande.

3.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer

Regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs.

Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation men kan mot bakgrund av det som anförs i avsnitt 3.2.1 konstatera att genomförandet av uppdragsmålsprocesserna inte enbart är en resursfråga. Regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. Regeringens uppfattning i resursfrågan är att även andra åtgärder och processer inom förvaltningen av bolagen med statligt ägande kräver vissa resurser. Mot bakgrund av regeringens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att både den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl så kan resurserna inom bolagsförvaltningen inte obehindrat fördelas om.

Regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till riksdagen med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag.

Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens rekommendation och regeringen avser att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen för att säkerställa att riksdagen får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. I fråga om det detaljerade innehållet i rapporteringen anser regeringen, mot bakgrund av det som anförs i avsnitt 3.2.4, att skrivningar avseende målkonflikter och konkurrenspåverkan inte ökar den faktiska transparensen i redovisningen. Regeringen anser att skrivningar i verksamhetsberättelsen om målkonflikter inte kan spegla styrelsens avvägningar mellan bolagets olika mål och någon olaglig konkurrenspåverkan ska inte förekomma enligt gällande konkurrenslagstiftning. Däremot är uppfyllelsen av de olika målen en mycket viktig aspekt, och regeringen avser att i verksamhetsberättelsen förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag. När det gäller den inneboende motsättningen mellan storleken på bolagens anslag och samhällsuppdragen vill regeringen även framhålla att

frågan om anslagens storlek är en budgetfråga vars överväganden och skäl även fortsatt bör lämnas i budgetpropositionen och inte i regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande.

För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) skulle regeringen kunna överväga att ställa krav på motsvarande redovisning.

Regeringen bedömer inte att ett krav på särredovisning motsvarande redovisningen enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen) är lämpligt i fråga om de bolag som inte av omfattas av lagen. Transparenslagen ställer krav på att bolaget i sin redovisning ska kunna särskilja verksamheten i tre olika delar (ickeekonomisk, konkurrensskyddad respektive konkurrensutsatt verksamhet) och att bolaget redovisar överföringar av medel mellan dessa tre delar. Redovisning enligt transparenslagen innebär därför att bolagets redovisningssystem måste vara helt uppdelat mellan dessa delar, vilket för ett bolag som inte tillämpar transparenslagen skulle innebära omfattande förändringar i bolagets organisation och verksamhet. Därtill ska redovisning enligt transparenslagen revideras separat av bolagets revisor. Regeringen bedömer mot bakgrund av de stora kostnaderna och konsekvenserna för bolagen att det inte är försvarbart att införa ett generellt krav på redovisning motsvarande redovisning enligt transparenslagen. Att införa ett krav på redovisning som bara delvis följer transaparenslagen bedömer regeringen inte heller som ett bra alternativ eftersom en sådan redovisning skulle vara svårtolkad och inte vara jämförbar med redovisning enligt transparenslagen. Regeringen avser mot denna bakgrund att inte vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation i denna del.

Regeringen bör verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som är beslutat av riksdagen samt ange – vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås, – vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen, – om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, – om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, samt – vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser.

Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation och regeringen avser att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens årsredovisningar förbättras. Regeringen avser också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål ska vara mera lättillgängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med sam- 17

hällsuppdrag. Regeringen avser också att överväga hur redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras. Vad gäller redovisning av konkurrensaspekter och externa jämförelser så delar regeringen inte Riksrevisionens bedömning mot bakgrund av de skäl som anförs i avsnitten 3.2.3 och 3.2.4. I avsnitten 3.2.2 och 3.2.4 utvecklar regeringen också sin syn på frågan om målkonflikter. Mot bakgrund av att ansvaret för att balansera bolagets olika mål ligger på styrelsen så instämmer regeringen i att det ligger nära till hands att uppställa ett krav på redovisning av eventuella målkonflikter i bolagets redovisning. Regeringen vill dock framhålla att det finns svårigheter med ett generellt krav på sådan redovisning och att upplevda målkonflikter kan vara ett resultat av avvägningar som regeringen gjort inom ramen för budgetprocessen som innebär att olika samhällsnyttor ställs mot varandra. Då frågan om anslagens storlek är en budgetfråga vars överväganden och skäl även fortsatt bör lämnas i budgetpropositionen avser regeringen att i stället verka för att måluppfyllelsen ges ökad transparens i bolagens årsredovisningar.

4 Regeringens åtgärder med anledning av

Riksrevisionens rekommendationer

Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. I syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har Regeringskansliet utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete, vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Regeringen avser att fortsätta arbeta med uppdragsmålprocessen och regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. Regeringen avser också att fortsätta utveckla samarbetsformerna inom Regeringskansliet för att säkerställa att de verktyg och processer som arbetats fram används på ett enhetligt sätt i bolagsförvaltningen. Regeringen avser även att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen till riksdagen med verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande för att säkerställa att riksdagen får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. Regeringen avser att med början i verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2017 som lämnas till riksdagen under 2018 stegvis förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen kommer inom ramen för detta arbete även att överväga hur uppföljningen och redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras samt om resultat-

redovisningen för respektive bolag kan utvecklas och göras mer enhetlig med ledning av motsvarande information i budgetpropositionen. I fråga om bolagens externa rapportering så avser regeringen att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens årsredovisningar förbättras samt att uppföljningen av regeringens riktlinjer för extern rapportering utvecklas. Regeringen avser också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål ska vara mera lättillgängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med samhällsuppdrag. Regeringen anser i och med detta att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

rygg 55 sidor

Bilaga

statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning en granskningsrapport från riksrevisionen

Samhällsuppdrag är ett huvudskäl till att staten äger bolag. Uppdragen omfattar viktiga samhällsområden, är beslutade av riksdagen och syftar till att generera andra effekter än ekonomisk vinst. De är dessutom offentligt finansierade.

Riksrevisionen har granskat om regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag ger goda förutsättningar för att samhällsuppdragen ska kunna utföras väl. Granskningen visar att det finns tydliga variationer mellan bolagen och regeringens uppföljning och redovisning, inte minst när det gäller målkonflikter och finansieringen av samhällsuppdragen. Riksrevisionens bedömning är att den systematiska styrningen och uppföljningen av samhällsuppdragen behöver utvecklas.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla målen för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen bör även komplettera den årliga skrivelsen till riksdagen om de statliga bolagen med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen samt verka för att bolag med samhällsuppdrag utvecklar sin redovisning av arbetet med samhällsuppdragen.

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-467-4 Beställning: www.riksrevisionen.se Statligt ägda bolag med

samhällsuppdrag

– regeringens styrning

rir 2017:37

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 1 5 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 0 1 5 2 R I R 2 0 1 7 : 3 7

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag

– regeringens styrning

Riksrevisionen har granskat ändamålsenligheten i regeringens styrning av bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag och om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som riksdagen uttalat sig om. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig Dimitrios Ioannidis har varit föredragande. Ämnessakkunnig och ställföreträdande enhetschef Fredrik Bystedt samt revisionsdirektör Jörgen Appelgren har medverkat i den slutliga handläggningen.

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk Ingvar Mattson insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Dimitrios Ioannidis

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga För kännedom: verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen. Regeringskansliet; Näringsdepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet och Socialdepartementet

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-467-4 rir 2017:37 omslagets originalfoto: matton collection tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017 R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 2 - 1 5 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 0 1 5 2 R I R 2 0 1 7 : 3 7

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag

– regeringens styrning

Riksrevisionen har granskat ändamålsenligheten i regeringens styrning av bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag och om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som riksdagen uttalat sig om. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig Dimitrios Ioannidis har varit föredragande. Ämnessakkunnig och ställföreträdande enhetschef Fredrik Bystedt samt revisionsdirektör Jörgen Appelgren har medverkat i den slutliga handläggningen.

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk Ingvar Mattson insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Dimitrios Ioannidis

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga För kännedom: verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen. Regeringskansliet; Näringsdepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet och Socialdepartementet

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-467-4 rir 2017:37 omslagets originalfoto: matton collection tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017 R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5 1 Inledning 10 1.1 Bakgrund och motiv 11 1.2 Frågeställningar och avgränsningar 15 1.3 Bedömningsgrunder 16 1.4 Metod 22 2 Styrningen av bolag med samhällsuppdrag 24 2.1 Riksdag och regering 24 2.2 Regeringskansliets arbete med samhällsuppdragen 27 3 Regeringens och bolagens arbete med samhällsuppdragen 31 3.1 Formulering och målsättning av samhällsuppdragen 31 3.2 Regeringens hantering av målkonflikter i samhällsuppdragen 36 3.3 Regeringens uppföljning av samhällsuppdragen 40 3.4 Redovisningen av samhällsuppdragen 43 Referenslista 48 Bilaga 1. Metodbeskrivning 50 Elektroniska bilagor Till rapporten finns bilagor att ladda ned från Riksrevisionens webbplats. Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Bilaga 2. Enkätfrågor till styrelseordförande och vd:ar i statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag Bilaga 3. Rättsutredning om transparens avseende bolags samhällsuppdrag och då särskilt vid bolagssyfte som avviker från aktiebolagslagens vinstkrav

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5 1 Inledning 10 1.1 Bakgrund och motiv 11 1.2 Frågeställningar och avgränsningar 15 1.3 Bedömningsgrunder 16 1.4 Metod 22 2 Styrningen av bolag med samhällsuppdrag 24 2.1 Riksdag och regering 24 2.2 Regeringskansliets arbete med samhällsuppdragen 27 3 Regeringens och bolagens arbete med samhällsuppdragen 31 3.1 Formulering och målsättning av samhällsuppdragen 31 3.2 Regeringens hantering av målkonflikter i samhällsuppdragen 36 3.3 Regeringens uppföljning av samhällsuppdragen 40 3.4 Redovisningen av samhällsuppdragen 43 Referenslista 48 Bilaga 1. Metodbeskrivning 50 Elektroniska bilagor Till rapporten finns bilagor att ladda ned från Riksrevisionens webbplats. Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Bilaga 2. Enkätfrågor till styrelseordförande och vd:ar i statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag Bilaga 3. Rättsutredning om transparens avseende bolags samhällsuppdrag och då särskilt vid bolagssyfte som avviker från aktiebolagslagens vinstkrav

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Knappt hälften av de statligt ägda bolagen har s.k. särskilt beslutade samhällsuppdrag (fortsättningsvis används benämningen samhällsuppdrag). 1 Samhällsuppdragen beslutas av riksdagen och syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning till ägaren. Dessa uppdrag är, direkt eller indirekt, offentligt finansierade. Regeringen ska utforma styrningen av bolagen så att riksdagens beslut efterlevs. Huvudregeln för både privat och offentligt ägda aktiebolag är att de ska ge vinst till ägaren. Samhällsuppdragen syftar däremot inte till ekonomisk avkastning utan till att nå andra mål som riksdagen beslutat om. Därför kan det finnas en potentiell målkonflikt då samhällsuppdragen tar resurser i anspråk, vilket påverkar hur ambitiösa de ekonomiska målen kan vara. Styrningen av bolag med samhällsuppdrag kräver därför särskilda processer och kompetens i förvaltningen när det gäller att förtydliga uppdragen, hur samhällsuppdragen ska finansieras och hantera potentiella målkonflikter och komplexa uppgifter. Näringsutskottet noterar i sin behandling av 2014 års redogörelse för bolag med statligt ägande att det är viktigt att fastställa kostnaden för samhällsuppdragen. Utskottet menar att information om kostnaden för att genomföra ett samhällsuppdrag ger ett bättre underlag för prioritering av hur skattebetalarnas medel ska användas. Regeringen har i sina årliga skrivelser till riksdagen om de statligt ägda bolagens verksamhet konstaterat att det i bolagsordningarnas verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad samhällsuppdraget är men inte alltid dess samhällsnytta. Regeringen har sedan några år inlett ett arbete med s.k. uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag. Uppdragsmålens syfte är att säkerställa att samhällsuppdragen utförs väl, tydliggöra kostnaden för utförandet av uppdragen, möjliggöra uppföljning och redovisning av uppdragen till riksdagen och andra intressenter samt att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen.

1 23 av totalt 47 statligt ägda aktiebolag har för närvarande samhällsuppdrag: Almi Företagspartner, APL, Arlandabanan Infrastructure, Göta kanalbolag, Kungliga Dramatiska teatern, Kungliga Operan, Miljömärkning Sverige, RISE, Samhall, Saminvest, Statens bostadsomvandling, SEK, SOS Alarm, SSC, Sveaskog, Svedab, Svenska Spel, Swedavia, Swedfund, Systembolaget, Teracom Group, VisitSweden och Voksenåsen. Saminvest är i ett uppstartsskede. Inom ramen för granskningen har en enkät skickats till vd:ar och styrelseordföranden i bolag med samhällsuppdrag. Saminvest har inte ingått i enkäten. Saminvest har dock ingått i de genomgångar av ägardialoger och årsredovisningar som ingått i granskningen.

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Knappt hälften av de statligt ägda bolagen har s.k. särskilt beslutade samhällsuppdrag (fortsättningsvis används benämningen samhällsuppdrag). 1 Samhällsuppdragen beslutas av riksdagen och syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning till ägaren. Dessa uppdrag är, direkt eller indirekt, offentligt finansierade. Regeringen ska utforma styrningen av bolagen så att riksdagens beslut efterlevs. Huvudregeln för både privat och offentligt ägda aktiebolag är att de ska ge vinst till ägaren. Samhällsuppdragen syftar däremot inte till ekonomisk avkastning utan till att nå andra mål som riksdagen beslutat om. Därför kan det finnas en potentiell målkonflikt då samhällsuppdragen tar resurser i anspråk, vilket påverkar hur ambitiösa de ekonomiska målen kan vara. Styrningen av bolag med samhällsuppdrag kräver därför särskilda processer och kompetens i förvaltningen när det gäller att förtydliga uppdragen, hur samhällsuppdragen ska finansieras och hantera potentiella målkonflikter och komplexa uppgifter. Näringsutskottet noterar i sin behandling av 2014 års redogörelse för bolag med statligt ägande att det är viktigt att fastställa kostnaden för samhällsuppdragen. Utskottet menar att information om kostnaden för att genomföra ett samhällsuppdrag ger ett bättre underlag för prioritering av hur skattebetalarnas medel ska användas. Regeringen har i sina årliga skrivelser till riksdagen om de statligt ägda bolagens verksamhet konstaterat att det i bolagsordningarnas verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad samhällsuppdraget är men inte alltid dess samhällsnytta. Regeringen har sedan några år inlett ett arbete med s.k. uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag. Uppdragsmålens syfte är att säkerställa att samhällsuppdragen utförs väl, tydliggöra kostnaden för utförandet av uppdragen, möjliggöra uppföljning och redovisning av uppdragen till riksdagen och andra intressenter samt att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen.

1 23 av totalt 47 statligt ägda aktiebolag har för närvarande samhällsuppdrag: Almi Företagspartner, APL, Arlandabanan Infrastructure, Göta kanalbolag, Kungliga Dramatiska teatern, Kungliga Operan, Miljömärkning Sverige, RISE, Samhall, Saminvest, Statens bostadsomvandling, SEK, SOS Alarm, SSC, Sveaskog, Svedab, Svenska Spel, Swedavia, Swedfund, Systembolaget, Teracom Group, VisitSweden och Voksenåsen. Saminvest är i ett uppstartsskede. Inom ramen för granskningen har en enkät skickats till vd:ar och styrelseordföranden i bolag med samhällsuppdrag. Saminvest har inte ingått i enkäten. Saminvest har dock ingått i de genomgångar av ägardialoger och årsredovisningar som ingått i granskningen.

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har granskat om regeringens styrning av bolag med typer av mål som statliga bolag kan ha: ekonomiska mål och uppdragsmål som samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att beslutas av ägaren samt av de av styrelsen beslutade strategiska målen för hållbart de samhällsuppdrag som riksdagen beslutat om ska kunna utföras väl. företagande. Metoden behöver appliceras på samtliga bolag och inte som i dag enbart på vissa. I denna rapport besvaras följande revisionsfrågor: Regeringen har i stor utsträckning gett bolagens styrelser ansvar för att hantera 1. Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? målkonflikter mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. I 2. Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? Riksrevisionens enkät uppgav 13 bolag att samhällsuppdraget är underfinansierat 3. Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant eller att det finns långsiktiga finansieringsproblem. Tre av dessa bolag uppgav att underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? de inte kan fullgöra uppdraget fullt ut. I enkätsvaren är det enbart företrädare för 4. Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett två bolag som angav att ägaren givit någon anvisning om hur en potentiell ändamålsenligt sätt, och verkar regeringen för att bolagens redovisning är målkonflikt ska hanteras. Detta ställer höga krav på att uppföljningar och ändamålsenlig? redovisning av samhällsuppdragen noggrant behandlar målkonflikterna.

Granskningens resultat Enligt enkätsvaren vill också flera bolag att finansieringsfrågor ska hanteras mer

långsiktigt i dialog med ägaren, vilket i vissa fall skulle reducera risken för målkonflikter. Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för

samhällsuppdragen? Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant Tydliga mål ger bättre möjligheter att följa upp och därmed att ändra styrningen underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? och direktiven vid behov. Därtill erhålls bättre underlag för redovisningen till riksdagen och andra intressenter. Statens ägarpolicy, som ingår i regeringens årliga skrivelse till riksdagen, anger att bolagens mål ska följas upp i ägardialoger mellan företrädare för ägaren och Regeringen konstaterar själv att det för bolag med samhällsuppdrag i styrelsens ordförande. I ägardialogerna diskuteras måluppfyllelse liksom bolagsordningarnas verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad det särskilt eventuella åtgärder för att uppnå målen. beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. Riksrevisionen anser att det är anmärkningsvärt. Riksrevisionens bedömning är Granskningen visar att måluppfyllelse diskuterades i 70 procent av ägardialogerna

att många bolag har uppdrag som är allmänt hållna. Bolag som har fått s.k. och djupet i diskussionerna varierar. Riksrevisionen ser en tendens till att uppdragsmål har enligt Riksrevisionens bedömning betydligt tydligare mål diskussionerna är mer begränsade för bolag som inte har uppdragsmål och att jämfört med de bolag som ännu inte fått uppdragsmål. Uppdragsmålsprocessen uppdragsmålsprocessen verkar möjliggöra en fördjupad och förenklad är ett viktigt verktyg för att förtydliga varje bolags samhällsuppdrag. Regeringens uppföljning.

grundinställning är att uppdragsmål ska sättas för alla bolag med Riksrevisionens bedömning är att frågor som rör kostnader för samhällsuppdrag. Sedan år 2013 har uppdragsmål fastställts för 8 av 23 bolag med samhällsuppdragen och risker för att målen inte uppnås har behandlats i samhällsuppdrag. För en majoritet av bolagen med samhällsuppdrag har begränsad omfattning i ägardialogerna. Detsamma gäller samhällsuppdrag och regeringen ännu inte prövat om uppdragsmål kan fastställas och för denna grupp konkurrensfrågor. Dessutom innehåller ägardialogerna inte heller material om

är målen inte lika tydliga. Riksrevisionens bedömning är att arbetet med bolagens jämförelser av bolagens uppfyllande av samhällsuppdragen med andra jämförbara uppdragsmål går väl långsamt. Om takten inte ökar kan det dröja ytterligare 7 år verksamheter inom och utom Sverige. innan samtliga bolag med samhällsuppdrag fått uppdragsmål. Mot bakgrund av Riksrevisionen noterar att förvaltningen av de statliga bolagen med tiden har blivit de positiva effekter som uppnåtts finns det anledning att öka takten i processen med att ta fram uppdragsmål. mer kunskapsorienterad och professionell. Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet är Regeringskansliets kunskapscentrum när det gäller bolagsförvaltning, men granskningen visar att denna kompetens tillvaratas i Hanterar regeringen målkonflikter i samhällsuppdragen? varierad utsträckning när andra departement förvaltar bolag med Styrningen av bolag med samhällsuppdrag är utmanande på grund av att bolagen samhällsuppdrag. Detta förhållande kan påverka den samlade kvaliteten i har multipla mål. Regeringen har en integrerad metod för att arbeta med de olika regeringens arbete med samhällsuppdragen.

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har granskat om regeringens styrning av bolag med typer av mål som statliga bolag kan ha: ekonomiska mål och uppdragsmål som samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att beslutas av ägaren samt av de av styrelsen beslutade strategiska målen för hållbart de samhällsuppdrag som riksdagen beslutat om ska kunna utföras väl. företagande. Metoden behöver appliceras på samtliga bolag och inte som i dag enbart på vissa. I denna rapport besvaras följande revisionsfrågor: Regeringen har i stor utsträckning gett bolagens styrelser ansvar för att hantera 1. Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? målkonflikter mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. I 2. Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? Riksrevisionens enkät uppgav 13 bolag att samhällsuppdraget är underfinansierat 3. Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant eller att det finns långsiktiga finansieringsproblem. Tre av dessa bolag uppgav att underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? de inte kan fullgöra uppdraget fullt ut. I enkätsvaren är det enbart företrädare för 4. Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett två bolag som angav att ägaren givit någon anvisning om hur en potentiell ändamålsenligt sätt, och verkar regeringen för att bolagens redovisning är målkonflikt ska hanteras. Detta ställer höga krav på att uppföljningar och ändamålsenlig? redovisning av samhällsuppdragen noggrant behandlar målkonflikterna.

Granskningens resultat Enligt enkätsvaren vill också flera bolag att finansieringsfrågor ska hanteras mer

långsiktigt i dialog med ägaren, vilket i vissa fall skulle reducera risken för målkonflikter. Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för

samhällsuppdragen? Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant Tydliga mål ger bättre möjligheter att följa upp och därmed att ändra styrningen underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? och direktiven vid behov. Därtill erhålls bättre underlag för redovisningen till riksdagen och andra intressenter. Statens ägarpolicy, som ingår i regeringens årliga skrivelse till riksdagen, anger att bolagens mål ska följas upp i ägardialoger mellan företrädare för ägaren och Regeringen konstaterar själv att det för bolag med samhällsuppdrag i styrelsens ordförande. I ägardialogerna diskuteras måluppfyllelse liksom bolagsordningarnas verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad det särskilt eventuella åtgärder för att uppnå målen. beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. Riksrevisionen anser att det är anmärkningsvärt. Riksrevisionens bedömning är Granskningen visar att måluppfyllelse diskuterades i 70 procent av ägardialogerna

att många bolag har uppdrag som är allmänt hållna. Bolag som har fått s.k. och djupet i diskussionerna varierar. Riksrevisionen ser en tendens till att uppdragsmål har enligt Riksrevisionens bedömning betydligt tydligare mål diskussionerna är mer begränsade för bolag som inte har uppdragsmål och att jämfört med de bolag som ännu inte fått uppdragsmål. Uppdragsmålsprocessen uppdragsmålsprocessen verkar möjliggöra en fördjupad och förenklad är ett viktigt verktyg för att förtydliga varje bolags samhällsuppdrag. Regeringens uppföljning.

grundinställning är att uppdragsmål ska sättas för alla bolag med Riksrevisionens bedömning är att frågor som rör kostnader för samhällsuppdrag. Sedan år 2013 har uppdragsmål fastställts för 8 av 23 bolag med samhällsuppdragen och risker för att målen inte uppnås har behandlats i samhällsuppdrag. För en majoritet av bolagen med samhällsuppdrag har begränsad omfattning i ägardialogerna. Detsamma gäller samhällsuppdrag och regeringen ännu inte prövat om uppdragsmål kan fastställas och för denna grupp konkurrensfrågor. Dessutom innehåller ägardialogerna inte heller material om

är målen inte lika tydliga. Riksrevisionens bedömning är att arbetet med bolagens jämförelser av bolagens uppfyllande av samhällsuppdragen med andra jämförbara uppdragsmål går väl långsamt. Om takten inte ökar kan det dröja ytterligare 7 år verksamheter inom och utom Sverige. innan samtliga bolag med samhällsuppdrag fått uppdragsmål. Mot bakgrund av Riksrevisionen noterar att förvaltningen av de statliga bolagen med tiden har blivit de positiva effekter som uppnåtts finns det anledning att öka takten i processen med att ta fram uppdragsmål. mer kunskapsorienterad och professionell. Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet är Regeringskansliets kunskapscentrum när det gäller bolagsförvaltning, men granskningen visar att denna kompetens tillvaratas i Hanterar regeringen målkonflikter i samhällsuppdragen? varierad utsträckning när andra departement förvaltar bolag med Styrningen av bolag med samhällsuppdrag är utmanande på grund av att bolagen samhällsuppdrag. Detta förhållande kan påverka den samlade kvaliteten i har multipla mål. Regeringen har en integrerad metod för att arbeta med de olika regeringens arbete med samhällsuppdragen.

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett • Utveckla den årliga skrivelsen till riksdagen med en sammanhållen ändamålsenligt sätt, och verkar regeringen för att bolagens redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter redovisning är ändamålsenlig? mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens Varje år lämnar regeringen en skrivelse till riksdagen som innehåller en konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Den årliga skrivelsen kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens innehåller ingen sammanhållen redovisning som informerar om grundläggande genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag. förhållanden för samhällsuppdragen, t.ex. ägarstyrningens utformning för • För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina bolagen, eventuella målkonflikter och samhällsuppdragens samhällsuppdrag enligt transparenslagen skulle regeringen kunna överväga konkurrensimplikationer. att ställa krav på motsvarande redovisning. För bolag med samhällsuppdrag som finansieras med anslag på statens budget • Verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. lämnar regeringen en resultatredovisning i budgetpropositionen. Riksrevisionen Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som menar att denna redovisning visar att det är möjligt att lämna en redovisning som är beslutat av riksdagen samt ange både är tydlig och har ett högt informationsvärde. − vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås Riksrevisionen noterar även att bolagens externa redovisning i många fall saknar − vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen upplysningar om centrala förhållanden avseende samhällsuppdragen såsom att − om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska bolagen har ett samhällsuppdrag beslutat av riksdagen, kostnaderna för mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och samhällsuppdragen och eventuell förekomst av målkonflikter. Riksrevisionen eventuella åtgärder med anledning av analyserna bedömer att regeringens styrning i detta avseende kan förbättras. − om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med

Rekommendationer

anledning av analyserna Samhällsuppdragen har en central betydelse för statens ägande av bolag. − vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och Riksrevisionen bedömer därför att det är viktigt att regeringens styrning av bolag när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser. med samhällsuppdrag utvecklas ytterligare mot ökad tydlighet, transparens och professionalisering. Riksrevisionen observerar brister dels avseende hur systematisk styrningen är, då granskningen visar på icke obetydliga variationer mellan bolagen, dels avseende djupet i regeringens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen, inte minst när det gäller målkonflikter och finansieringen av samhällsuppdragen.

Riksrevisionen konstaterar att förvaltningsorganisationen över tid byggt upp en professionell organisation för den ekonomiska styrningen av bolagen. Denna utveckling har varit motiverad. Riksrevisionens bedömning är att regeringens styrning inklusive uppföljning av bolagens samhällsuppdrag behöver ges ökad uppmärksamhet vad avser kompetens och fördelningen av förvaltningsorganisationens resurser för analys och kapacitet att efterfråga och bedöma underlag från bolagen.

Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen: • Påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs.

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett • Utveckla den årliga skrivelsen till riksdagen med en sammanhållen ändamålsenligt sätt, och verkar regeringen för att bolagens redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter redovisning är ändamålsenlig? mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens Varje år lämnar regeringen en skrivelse till riksdagen som innehåller en konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Den årliga skrivelsen kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens innehåller ingen sammanhållen redovisning som informerar om grundläggande genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag. förhållanden för samhällsuppdragen, t.ex. ägarstyrningens utformning för • För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina bolagen, eventuella målkonflikter och samhällsuppdragens samhällsuppdrag enligt transparenslagen skulle regeringen kunna överväga konkurrensimplikationer. att ställa krav på motsvarande redovisning. För bolag med samhällsuppdrag som finansieras med anslag på statens budget • Verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. lämnar regeringen en resultatredovisning i budgetpropositionen. Riksrevisionen Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som menar att denna redovisning visar att det är möjligt att lämna en redovisning som är beslutat av riksdagen samt ange både är tydlig och har ett högt informationsvärde. − vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås Riksrevisionen noterar även att bolagens externa redovisning i många fall saknar − vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen upplysningar om centrala förhållanden avseende samhällsuppdragen såsom att − om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska bolagen har ett samhällsuppdrag beslutat av riksdagen, kostnaderna för mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och samhällsuppdragen och eventuell förekomst av målkonflikter. Riksrevisionen eventuella åtgärder med anledning av analyserna bedömer att regeringens styrning i detta avseende kan förbättras. − om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med

Rekommendationer

anledning av analyserna Samhällsuppdragen har en central betydelse för statens ägande av bolag. − vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och Riksrevisionen bedömer därför att det är viktigt att regeringens styrning av bolag när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser. med samhällsuppdrag utvecklas ytterligare mot ökad tydlighet, transparens och professionalisering. Riksrevisionen observerar brister dels avseende hur systematisk styrningen är, då granskningen visar på icke obetydliga variationer mellan bolagen, dels avseende djupet i regeringens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen, inte minst när det gäller målkonflikter och finansieringen av samhällsuppdragen.

Riksrevisionen konstaterar att förvaltningsorganisationen över tid byggt upp en professionell organisation för den ekonomiska styrningen av bolagen. Denna utveckling har varit motiverad. Riksrevisionens bedömning är att regeringens styrning inklusive uppföljning av bolagens samhällsuppdrag behöver ges ökad uppmärksamhet vad avser kompetens och fördelningen av förvaltningsorganisationens resurser för analys och kapacitet att efterfråga och bedöma underlag från bolagen.

Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen: • Påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs.

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1 Inledning affärsmässigt bärkraftiga kan de behöva finansieras direkt med statliga medel i

form av anslag eller genom medel som genereras internt i bolagen. När bolagen

inte erhåller anslag kan den offentliga finansieringen ske indirekt genom att

Statlig verksamhet i aktiebolag är ett av de medel som regeringen har till sitt avkastningskraven justeras nedåt.

förfogande för att skapa samhällsnytta. Riksdagen har beslutat om fyra skäl till att staten ska fortsätta äga bolag, varav två handlar om att bolag ska ha särskilda 1.1 Bakgrund och motiv 2 uppgifter. Det ena skälet är att bolaget har ett naturligt monopol eller att det finns Enligt aktiebolagslagens (2005:551) huvudregel är syftet med aktiebolag att skapa starka intressen som talar för monopol. Det andra skälet är att bolaget svarar mot ekonomiskt värde, men lagen medger att aktiebolag helt eller delvis kan ha annat viktiga nationella intressen och/eller har samhällsuppdrag som svårligen kan än ett vinstdrivande syfte. Styrningen av bolag med samhällsuppdrag kan dock hanteras utan ett statligt inflytande. 3 vara utmanande på grund av att bolagen har flera mål. Samhällsuppdrag har beslutats av riksdagen och syftar till att generera andra Om syftet och målet med de särskilda samhällsuppdragen inte är tydligt effekter än ekonomisk vinst för ägaren. 4 Det finns dock tecken på att det bortom formulerade finns det utmaningar både för regeringens uppföljning av bolagen regeringens definition kan vara oklart vad ett samhällsuppdrag är och vilka bolag och i verksamheterna som i slutändan kan innebära att den eftersträvade som har samhällsuppdrag. 5 samhällsnyttan inte uppnås. Samhällsuppdragen är offentligt finansierade och omfattar viktiga Eftersom samhällsuppdragen omfattar verksamhet som helt eller delvis syftar till samhällsområden. Bolag med samhällsuppdrag utgör en icke obetydlig del av andra effekter än ekonomisk avkastning kan det finnas risk för under- eller statens bolagsinnehav. De 23 bolagen med samhällsuppdrag har en sammanlagd överfinansiering av uppdragen. Underfinansiering inträffar om finansieringen av omsättning på nära 61 mdkr vilket motsvarar omkring 15 procent av samhällsuppdragen inte täcker de faktiska kostnaderna. Då finns risk för sämre omsättningen i samtliga statliga bolag. Bolagens totala tillgångar uppgick 2016 till kvalitet i genomförandet av uppdraget eller att andra delar av verksamheten 389 mdkr, 6 vilket motsvarar omkring 26 procent av de totala tillgångarna i statligt behöver subventionera samhällsuppdraget. Om finansieringen av ägda bolag. Eftersom samhällsuppdragen definitionsmässigt inte behöver vara samhällsuppdragen överstiger kostnaderna och detta inte fångas upp av justerade

ekonomiska mål blir bolagen i stället överkompenserade. Det kan medföra att

2 Prop. 2006/07:1, utgiftsområde 24 avsnitt 3.13.1 s.58–59. Se bet. 2006/07: NU1 och bet. konkurrensförhållanden snedvrids gentemot andra marknadsaktörer.

2006/07:FiU:1. När riksdagen behandlade regeringens proposition om försäljning av vissa statligt ägda företag, prop. 2006/07:57 bekräftades dessa skäl i Näringsutskottets betänkande Regeringens redovisning till riksdagen behöver vara relevant, annars riskerar

2006/07:NU16, rskr. 2006/07:217. riksdagen att inte ha effektiva underlag inför beslut om samhällsuppdrag.

3 I Riksrevisionens granskning av statens bolagsinnehav (RiR 2017:1) beskrivs att riksdagen i början av 1990-talet fattade beslut om vilka kriterier som skulle användas i samband med bolagiseringen av verksamheter i affärsverk och myndigheter. Med utgångspunkt i riksdagens beslut om statsbudget 1.1.1 Litteraturöversikt

för 1993/94 utarbetade regeringen kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas vara aktuell för Riksrevisionens tidigare granskningar – otydliga mål ombildning till aktiebolagsform. Enligt företrädare för Näringsdepartementet har dessa kriterier fortsatt relevans. Dessa kriterier var att verksamheten: är av betydande omfattning, inte primärt styrs Tidigare granskningar av statligt ägda bolag med samhällsuppdrag har visat att av politiska uppgifter och mål, bedrivs under fungerande konkurrensvillkor, har kommersiella målen inte alltid varit tydliga. I RiR 2006:11: Vad och vem styr de statliga bolagen? förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel samt att den inte inbegriper myndighetsutövning, se s.36. (RiR 2017:1). konstaterade Riksrevisionen att det inte var tydligt preciserat i bolagens

styrdokument hur avvägningen mellan olika mål skulle göras, t.ex. mellan 4 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016, s. 14 och 24. 5 I ett yttrande till Förvaltningsdomstolen i Stockholm 2016-08-25 refererar Konkurrensverket till att samhällsuppdrag och lönsamhetsmål. I RiR 2007:15: Almi Företagspartner AB och Högsta förvaltningsdomstolen lämnat följande yttrande avseende Akademiska Hus: ”Att uppnå högsta möjliga avkastning ansågs dock inte vara ett syfte med verksamheten som var överordnat samhällsuppdraget konstaterade Riksrevisionen att Almis samhällsuppdrag inte var

bolagets samhällsuppdrag.” Akademiska Hus har dock inte ett samhällsuppdrag enligt regeringens tillräckligt preciserat vilket lett till en mycket varierande verksamhet inom definition. I ett remissyttrande 2016-12-09 skriver Konkurrensverket följande om PostNord: ”Den koncernen. I granskningarna av Swedfund, RiR 2009:4 och RiR 2014:16, befrielse från momsplikt på paketdistribution som PostNord har påverkar konkurrensen gentemot konkurrerande företag. När konkurrensen på paketmarknaden utvecklas kan innehållet i samhällsuppdraget behöva ses över.” PostNord har inte ett samhällsuppdrag enligt regeringens definition. Post- och telestyrelsen har utsett PostNord att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen. 6 Balansomslutning.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1 Inledning affärsmässigt bärkraftiga kan de behöva finansieras direkt med statliga medel i

form av anslag eller genom medel som genereras internt i bolagen. När bolagen

inte erhåller anslag kan den offentliga finansieringen ske indirekt genom att

Statlig verksamhet i aktiebolag är ett av de medel som regeringen har till sitt avkastningskraven justeras nedåt.

förfogande för att skapa samhällsnytta. Riksdagen har beslutat om fyra skäl till att staten ska fortsätta äga bolag, varav två handlar om att bolag ska ha särskilda 1.1 Bakgrund och motiv 2 uppgifter. Det ena skälet är att bolaget har ett naturligt monopol eller att det finns Enligt aktiebolagslagens (2005:551) huvudregel är syftet med aktiebolag att skapa starka intressen som talar för monopol. Det andra skälet är att bolaget svarar mot ekonomiskt värde, men lagen medger att aktiebolag helt eller delvis kan ha annat viktiga nationella intressen och/eller har samhällsuppdrag som svårligen kan än ett vinstdrivande syfte. Styrningen av bolag med samhällsuppdrag kan dock hanteras utan ett statligt inflytande. 3 vara utmanande på grund av att bolagen har flera mål. Samhällsuppdrag har beslutats av riksdagen och syftar till att generera andra Om syftet och målet med de särskilda samhällsuppdragen inte är tydligt effekter än ekonomisk vinst för ägaren. 4 Det finns dock tecken på att det bortom formulerade finns det utmaningar både för regeringens uppföljning av bolagen regeringens definition kan vara oklart vad ett samhällsuppdrag är och vilka bolag och i verksamheterna som i slutändan kan innebära att den eftersträvade som har samhällsuppdrag. 5 samhällsnyttan inte uppnås. Samhällsuppdragen är offentligt finansierade och omfattar viktiga Eftersom samhällsuppdragen omfattar verksamhet som helt eller delvis syftar till samhällsområden. Bolag med samhällsuppdrag utgör en icke obetydlig del av andra effekter än ekonomisk avkastning kan det finnas risk för under- eller statens bolagsinnehav. De 23 bolagen med samhällsuppdrag har en sammanlagd överfinansiering av uppdragen. Underfinansiering inträffar om finansieringen av omsättning på nära 61 mdkr vilket motsvarar omkring 15 procent av samhällsuppdragen inte täcker de faktiska kostnaderna. Då finns risk för sämre omsättningen i samtliga statliga bolag. Bolagens totala tillgångar uppgick 2016 till kvalitet i genomförandet av uppdraget eller att andra delar av verksamheten 389 mdkr, 6 vilket motsvarar omkring 26 procent av de totala tillgångarna i statligt behöver subventionera samhällsuppdraget. Om finansieringen av ägda bolag. Eftersom samhällsuppdragen definitionsmässigt inte behöver vara samhällsuppdragen överstiger kostnaderna och detta inte fångas upp av justerade

ekonomiska mål blir bolagen i stället överkompenserade. Det kan medföra att

2 Prop. 2006/07:1, utgiftsområde 24 avsnitt 3.13.1 s.58–59. Se bet. 2006/07: NU1 och bet. konkurrensförhållanden snedvrids gentemot andra marknadsaktörer.

2006/07:FiU:1. När riksdagen behandlade regeringens proposition om försäljning av vissa statligt ägda företag, prop. 2006/07:57 bekräftades dessa skäl i Näringsutskottets betänkande Regeringens redovisning till riksdagen behöver vara relevant, annars riskerar

2006/07:NU16, rskr. 2006/07:217. riksdagen att inte ha effektiva underlag inför beslut om samhällsuppdrag.

3 I Riksrevisionens granskning av statens bolagsinnehav (RiR 2017:1) beskrivs att riksdagen i början av 1990-talet fattade beslut om vilka kriterier som skulle användas i samband med bolagiseringen av verksamheter i affärsverk och myndigheter. Med utgångspunkt i riksdagens beslut om statsbudget 1.1.1 Litteraturöversikt

för 1993/94 utarbetade regeringen kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas vara aktuell för Riksrevisionens tidigare granskningar – otydliga mål ombildning till aktiebolagsform. Enligt företrädare för Näringsdepartementet har dessa kriterier fortsatt relevans. Dessa kriterier var att verksamheten: är av betydande omfattning, inte primärt styrs Tidigare granskningar av statligt ägda bolag med samhällsuppdrag har visat att av politiska uppgifter och mål, bedrivs under fungerande konkurrensvillkor, har kommersiella målen inte alltid varit tydliga. I RiR 2006:11: Vad och vem styr de statliga bolagen? förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel samt att den inte inbegriper myndighetsutövning, se s.36. (RiR 2017:1). konstaterade Riksrevisionen att det inte var tydligt preciserat i bolagens

styrdokument hur avvägningen mellan olika mål skulle göras, t.ex. mellan 4 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016, s. 14 och 24. 5 I ett yttrande till Förvaltningsdomstolen i Stockholm 2016-08-25 refererar Konkurrensverket till att samhällsuppdrag och lönsamhetsmål. I RiR 2007:15: Almi Företagspartner AB och Högsta förvaltningsdomstolen lämnat följande yttrande avseende Akademiska Hus: ”Att uppnå högsta möjliga avkastning ansågs dock inte vara ett syfte med verksamheten som var överordnat samhällsuppdraget konstaterade Riksrevisionen att Almis samhällsuppdrag inte var

bolagets samhällsuppdrag.” Akademiska Hus har dock inte ett samhällsuppdrag enligt regeringens tillräckligt preciserat vilket lett till en mycket varierande verksamhet inom definition. I ett remissyttrande 2016-12-09 skriver Konkurrensverket följande om PostNord: ”Den koncernen. I granskningarna av Swedfund, RiR 2009:4 och RiR 2014:16, befrielse från momsplikt på paketdistribution som PostNord har påverkar konkurrensen gentemot konkurrerande företag. När konkurrensen på paketmarknaden utvecklas kan innehållet i samhällsuppdraget behöva ses över.” PostNord har inte ett samhällsuppdrag enligt regeringens definition. Post- och telestyrelsen har utsett PostNord att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen. 6 Balansomslutning.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

konstaterade Riksrevisionen att effekterna av bolagets investeringar i beträffande styrningen av statliga myndigheter. Riksrevisionen anser att utvecklingsländer inte preciserats och följts upp tillräckligt. 7 styrutredningens övergripande analyser och slutsatser är av relevans för regeringens styrning av statliga bolag med samhällsuppdrag och förvaltningen av Ägarutredningen – kompetens och behov av ytterligare kunskap bolagen i Regeringskansliet. De statliga bolagens samhällsuppdrag har även uppmärksammats i offentliga utredningar. Ägarutredningen (SOU 2012:14) redogjorde samlat för aspekter på Utredningen noterar i sin sammanfattning att styrningen behöver analytisk bolag med samhällsuppdrag som även andra tagit upp, t.ex. kompetens för att kunna ge verksamheter råd och stöd. 9 Styrningen behöver vara Förtroendekommissionen (SOU 2004:47) och Regelutredningen (SOU 2005:4). I varierad för att vara relevant för specifika verksamheter. 10 Styrningen behöver denna samlade redogörelse identifierade Ägarutredningen särskilt att skillnader i underlag som kan förklara kausala samband. 11 Sammanfattningsvis behöver rationalitet, sammansatta ägaruppdrag och komplexa målbilder inte klargjorts politiska beslut och genomförandet av dessa två typer av kunskapsunderlag. För tillräckligt och inte avspeglades i förvaltningen, som var alltför likriktad och den löpande styrningen behövs information med starkt inslag av regelbundenhet. odifferentierad. 8 Det kan råda osäkerhet om vad ett samhällsuppdrag är och när ett För att kunna göra omprövningar av beslut och genomförande behöver olika bolag har ett sådant. Bolagen bör därför ha tydligt formulerade ägaruppdrag som i handlingsalternativ belysas. 12 bolagsordningen, eller i förekommande fall ägaranvisningen, klart anger vilka I den förvaltningspolitiska propositionen skriver regeringen följande: samhällsuppdrag som bolaget har. Ägardirektiven bör enligt utredningen beredas mellan berörda departement så att bolag med samhällsuppdrag får en styrning ”Styrningen bör vara tydlig och resultatinriktad. Tydlig innebär bl.a. att som beaktar alla nödvändiga aspekter. myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges.” 13 Utredningen noterade att ett bolags samhällsuppdrag kan påverka vilken kompetens som krävs för att styra bolaget och sätta mål samt vilken Näringsutskottet bedömer i sin behandling av den förvaltningspolitiska parlamentarisk kontroll som behövs. Särskild kompetens behövs därför såväl i propositionen att den statliga styrningen i så hög grad möjligt bör vara utformad förvaltningsorganisationen som i bolagens styrelse och ledning när det gäller så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet, givet verksamheternas samhällsuppdragen. karaktär, kunskapsintensitet och specialisering. Den statliga styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk. Arbetsformerna inom Regeringskansliet bör Enligt Ägarutredningen behöver regeringen hantera att statligt ägda bolag med enligt utskottets bedömning även fortsättningsvis utvecklas. 14 samhällsuppdrag skiljer sig från de andra bolagen i det statliga bolagsinnehavet, särskilt när det gäller potentiella målkonflikter mellan icke-ekonomiska och Forskning om målkonflikter ekonomiska hänsyn. Det är enligt utredningen därför viktigt att utveckla en Forskning om statliga bolags styrning har identifierat att styrning genom olika professionell kunskaps- och erfarenhetsbas för målstyrning av samhällsuppdrag typer av mål som kan stå emot varandra inte nödvändigtvis resulterar i ett som motsvarar den allmänt etablerade begreppsapparaten och metodiken som praktiskt genomförande där samtliga mål uppnås. används för att följa upp och utvärdera bolags agerande i ekonomiskt hänseende. Inom företagsekonomin finns det forskning om organisationer som har Hantering av mål, målkonflikter och komplexa uppgifter målkonflikter inbyggda i sina uppdrag, s.k. hybridorganisationer, exempelvis vinst och andra mål, och hur detta återspeglas och hanteras i styrningen. Forskningen

Styrutredningen

om hybridorganisationer har uppmärksammat målkonflikten mellan Mål- och resultatstyrningen i offentlig verksamhet har varit och är föremål för samhällsuppdrag och ekonomiska mål i styrningen av statliga bolag. Man forskning och utredning med avseende på brister och utmaningar för styrning beskriver hur operativa nivåer ”desarmerar” målkonflikter och hanterar komplexa genom mål. Styrutredningen (SOU 2007:75) drar i sitt betänkande vissa slutsatser uppgifter i praktiken genom att välja och prioritera bland delar av uppdraget. En

7 I förberedelserna av denna granskning har företrädare för Näringsdepartementet meddelat att 9 SOU 2007:75, Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning , s. 11. förhållanden av denna art kan kvarstå i vissa fall, men åtgärdas i andra. Näringsdepartementets 10 Ibid, s. 13. företrädare har också hänvisat till det pågående arbetet med att ge uppdragsmål till bolag med samhällsuppdrag. Justerade anteckningar från möte med företrädare för bolagsförvaltningen på 11 Ibid, s. 13–14. Näringsdepartementet, 2017-02-02. 12 Ibid, s. 18. 8 SOU 2012:14, Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning . 13 Prop. 2009/10:175, s. 98, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:135. 14 Bet. 2009/10:FiU38, s. 11.

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

konstaterade Riksrevisionen att effekterna av bolagets investeringar i beträffande styrningen av statliga myndigheter. Riksrevisionen anser att utvecklingsländer inte preciserats och följts upp tillräckligt. 7 styrutredningens övergripande analyser och slutsatser är av relevans för regeringens styrning av statliga bolag med samhällsuppdrag och förvaltningen av Ägarutredningen – kompetens och behov av ytterligare kunskap bolagen i Regeringskansliet. De statliga bolagens samhällsuppdrag har även uppmärksammats i offentliga utredningar. Ägarutredningen (SOU 2012:14) redogjorde samlat för aspekter på Utredningen noterar i sin sammanfattning att styrningen behöver analytisk bolag med samhällsuppdrag som även andra tagit upp, t.ex. kompetens för att kunna ge verksamheter råd och stöd. 9 Styrningen behöver vara Förtroendekommissionen (SOU 2004:47) och Regelutredningen (SOU 2005:4). I varierad för att vara relevant för specifika verksamheter. 10 Styrningen behöver denna samlade redogörelse identifierade Ägarutredningen särskilt att skillnader i underlag som kan förklara kausala samband. 11 Sammanfattningsvis behöver rationalitet, sammansatta ägaruppdrag och komplexa målbilder inte klargjorts politiska beslut och genomförandet av dessa två typer av kunskapsunderlag. För tillräckligt och inte avspeglades i förvaltningen, som var alltför likriktad och den löpande styrningen behövs information med starkt inslag av regelbundenhet. odifferentierad. 8 Det kan råda osäkerhet om vad ett samhällsuppdrag är och när ett För att kunna göra omprövningar av beslut och genomförande behöver olika bolag har ett sådant. Bolagen bör därför ha tydligt formulerade ägaruppdrag som i handlingsalternativ belysas. 12 bolagsordningen, eller i förekommande fall ägaranvisningen, klart anger vilka I den förvaltningspolitiska propositionen skriver regeringen följande: samhällsuppdrag som bolaget har. Ägardirektiven bör enligt utredningen beredas mellan berörda departement så att bolag med samhällsuppdrag får en styrning ”Styrningen bör vara tydlig och resultatinriktad. Tydlig innebär bl.a. att som beaktar alla nödvändiga aspekter. myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges.” 13 Utredningen noterade att ett bolags samhällsuppdrag kan påverka vilken kompetens som krävs för att styra bolaget och sätta mål samt vilken Näringsutskottet bedömer i sin behandling av den förvaltningspolitiska parlamentarisk kontroll som behövs. Särskild kompetens behövs därför såväl i propositionen att den statliga styrningen i så hög grad möjligt bör vara utformad förvaltningsorganisationen som i bolagens styrelse och ledning när det gäller så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet, givet verksamheternas samhällsuppdragen. karaktär, kunskapsintensitet och specialisering. Den statliga styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk. Arbetsformerna inom Regeringskansliet bör Enligt Ägarutredningen behöver regeringen hantera att statligt ägda bolag med enligt utskottets bedömning även fortsättningsvis utvecklas. 14 samhällsuppdrag skiljer sig från de andra bolagen i det statliga bolagsinnehavet, särskilt när det gäller potentiella målkonflikter mellan icke-ekonomiska och Forskning om målkonflikter ekonomiska hänsyn. Det är enligt utredningen därför viktigt att utveckla en Forskning om statliga bolags styrning har identifierat att styrning genom olika professionell kunskaps- och erfarenhetsbas för målstyrning av samhällsuppdrag typer av mål som kan stå emot varandra inte nödvändigtvis resulterar i ett som motsvarar den allmänt etablerade begreppsapparaten och metodiken som praktiskt genomförande där samtliga mål uppnås. används för att följa upp och utvärdera bolags agerande i ekonomiskt hänseende. Inom företagsekonomin finns det forskning om organisationer som har Hantering av mål, målkonflikter och komplexa uppgifter målkonflikter inbyggda i sina uppdrag, s.k. hybridorganisationer, exempelvis vinst och andra mål, och hur detta återspeglas och hanteras i styrningen. Forskningen

Styrutredningen

om hybridorganisationer har uppmärksammat målkonflikten mellan Mål- och resultatstyrningen i offentlig verksamhet har varit och är föremål för samhällsuppdrag och ekonomiska mål i styrningen av statliga bolag. Man forskning och utredning med avseende på brister och utmaningar för styrning beskriver hur operativa nivåer ”desarmerar” målkonflikter och hanterar komplexa genom mål. Styrutredningen (SOU 2007:75) drar i sitt betänkande vissa slutsatser uppgifter i praktiken genom att välja och prioritera bland delar av uppdraget. En

7 I förberedelserna av denna granskning har företrädare för Näringsdepartementet meddelat att 9 SOU 2007:75, Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning , s. 11. förhållanden av denna art kan kvarstå i vissa fall, men åtgärdas i andra. Näringsdepartementets 10 Ibid, s. 13. företrädare har också hänvisat till det pågående arbetet med att ge uppdragsmål till bolag med samhällsuppdrag. Justerade anteckningar från möte med företrädare för bolagsförvaltningen på 11 Ibid, s. 13–14. Näringsdepartementet, 2017-02-02. 12 Ibid, s. 18. 8 SOU 2012:14, Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning . 13 Prop. 2009/10:175, s. 98, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:135. 14 Bet. 2009/10:FiU38, s. 11.

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

iakttagelse är att statlig bolagsförvaltning har professionaliserats och blivit mer dessa företrädare har nödvändiga kunskaper och maktmedel för att se till att kunskapsbaserad samtidigt som den fjärmat sig från det politiska, trots att målsättningar för bolagen uppnås. 19 förekomsten av statligt ägda bolag och samhällsuppgifterna är politiskt När ägaren inte är synlig för bolagsledningarna och när avvägningar mellan olika förankrade. Detta kan påverka fokus i utförandet av uppgifter. Det finns en risk för mål kan behöva göras av bolagsledningarna kan det, enligt Aharoni, medföra att att man rör sig bort från vissa mål genom att icke-finansiella värden får mindre bolagsledningarna får ett betydande handlingsutrymme. Detta utrymme ökar betydelse i de processer som används. Detta kan ske genom att samhälleliga mål ytterligare om bolaget har många olika mål, om bolaget garanteras tillförsel av förenklas och reduceras så de har färre parametrar än finansiella mål och genom medel eller om bolaget ägs av staten tillsammans med andra intressenter. 20 att arbetet med förvaltningen och i bolagen ”professionaliseras” och uppges vara ”kunskapsbaserat” i motsats till ”politiken”. 15

1.2 Frågeställningar och avgränsningar

Nationalekonomisk teori har enligt Holmström (1982) traditionellt inte uppmärksammat betydelsen av information i t.ex. företag, trots att information 1.2.1 Granskningens syfte och frågeställningar

har central betydelse. 16 När uppdragen till företag blir komplexa och när det inte Rapportens syfte är att visa om regeringens styrning av bolag med finns en konkurrensutsatt marknad att jämföra med blir informationsproblemen samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att mer komplicerade vilket gör det svårare att ingå ändamålsenliga kontrakt. Den de samhällsuppdrag som riksdagen beslutat om ska kunna utföras väl. kontraktsteoretiska forskningen har identifierat att kontrakt ofta i praktiken leder I granskningen ställs fyra revisionsfrågor: till ofördelaktiga resultat genom att parterna kan ha olika drivkrafter. På ett övergripande plan kan det råda enighet om att sträva efter såväl 1. Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? produktionseffektivitet som kvalitet. Men t.ex. kvalitetsfrågor kan vara svåra att 2. Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? 17 specificera i kontrakt. 3. Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? Om målsättningarna för verksamheten kan göras mätbara förbättras 4. Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett möjligheterna att uppdragen utförs i enlighet med intentionerna. Samtidigt kan ändamålsenligt sätt, och verkar regeringen för att bolagens redovisning är då risken uppstå att utförarna fokuserar på mätbara uppgifter och negligerar de ändamålsenlig? uppdrag som inte är mätbara. De senare uppgifterna kan egentligen vara de centrala. 18 1.2.2 Granskningens avgränsningar Aharoni identifierade en försvårande faktor när överenskommelser och kontrakt Fokus i granskningen är på regeringens styrning av bolag som har särskilt mellan ägare och styrelse och ledning ska implementeras, nämligen att en statlig beslutade samhällsuppdrag och den omfattar inte styrningen av bolag som saknar ägare kan vara mindre synlig och otydligare i jämförelse med vissa privata ägare. samhällsuppdrag. En del statligt ägda bolag, såsom PostNord och Akademiska En orsak är att staten utövar ägandet på flera sätt: genom lagstiftare, ministrar och Hus, omfattar samhällsviktiga funktioner, och det kan finnas missuppfattningar statstjänstemän som alla företräder det allmänna. Det är inte alltid självklart att om att de också har av riksdagen beslutade samhällsuppdrag trots att de formellt

inte har det. Dessa bolag ingår inte i granskningen.

Granskningen omfattar inte hur samhällsuppdrag formuleras eller huruvida de ska finnas, och därför inte heller den historiska process som lett fram till de samhällsuppdrag som finns i dag.

15 Alexius, S. och Cisneros Örnberg, J., Mission(s) impossible? Configuring values in the governance of Vidare ingår inte lämpligheten i att samhällsuppdrag utförs av statliga bolag state-owned enterprises, International journal of public sector management , vol. 28, nr 4/5, 2015, s. snarare än av myndigheter eller i annan form. Genomförandet av enskilda 286-306. 16 samhällsuppdrag omfattas inte heller av granskningen. Holmström, B. (1982), Moral hazard in teams, The Bell Journal of Economics , vol. 13, no 2s. 324. 17 Scientific background on the Sveriges Riksbank Prize in Economic sciences in memory of Alfred Nobel 2016, Oliver Hart and Bengt Holmström: Contract theory , The committee for the prize in memory of Alfred Nobel 2016, 2016-10-10, s.1, s. 19, 26. 19 Y. Aharoni, Managerial discretion, i: State-owned enterprise in the western economies , red. R. Vernon 18 Ibid, s. 11–13. och Y. Aharoni, Routledge Revivals, 1981. 20 Ibid.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

iakttagelse är att statlig bolagsförvaltning har professionaliserats och blivit mer dessa företrädare har nödvändiga kunskaper och maktmedel för att se till att kunskapsbaserad samtidigt som den fjärmat sig från det politiska, trots att målsättningar för bolagen uppnås. 19 förekomsten av statligt ägda bolag och samhällsuppgifterna är politiskt När ägaren inte är synlig för bolagsledningarna och när avvägningar mellan olika förankrade. Detta kan påverka fokus i utförandet av uppgifter. Det finns en risk för mål kan behöva göras av bolagsledningarna kan det, enligt Aharoni, medföra att att man rör sig bort från vissa mål genom att icke-finansiella värden får mindre bolagsledningarna får ett betydande handlingsutrymme. Detta utrymme ökar betydelse i de processer som används. Detta kan ske genom att samhälleliga mål ytterligare om bolaget har många olika mål, om bolaget garanteras tillförsel av förenklas och reduceras så de har färre parametrar än finansiella mål och genom medel eller om bolaget ägs av staten tillsammans med andra intressenter. 20 att arbetet med förvaltningen och i bolagen ”professionaliseras” och uppges vara ”kunskapsbaserat” i motsats till ”politiken”. 15

1.2 Frågeställningar och avgränsningar

Nationalekonomisk teori har enligt Holmström (1982) traditionellt inte uppmärksammat betydelsen av information i t.ex. företag, trots att information 1.2.1 Granskningens syfte och frågeställningar

har central betydelse. 16 När uppdragen till företag blir komplexa och när det inte Rapportens syfte är att visa om regeringens styrning av bolag med finns en konkurrensutsatt marknad att jämföra med blir informationsproblemen samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att mer komplicerade vilket gör det svårare att ingå ändamålsenliga kontrakt. Den de samhällsuppdrag som riksdagen beslutat om ska kunna utföras väl. kontraktsteoretiska forskningen har identifierat att kontrakt ofta i praktiken leder I granskningen ställs fyra revisionsfrågor: till ofördelaktiga resultat genom att parterna kan ha olika drivkrafter. På ett övergripande plan kan det råda enighet om att sträva efter såväl 1. Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? produktionseffektivitet som kvalitet. Men t.ex. kvalitetsfrågor kan vara svåra att 2. Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? 17 specificera i kontrakt. 3. Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? Om målsättningarna för verksamheten kan göras mätbara förbättras 4. Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett möjligheterna att uppdragen utförs i enlighet med intentionerna. Samtidigt kan ändamålsenligt sätt, och verkar regeringen för att bolagens redovisning är då risken uppstå att utförarna fokuserar på mätbara uppgifter och negligerar de ändamålsenlig? uppdrag som inte är mätbara. De senare uppgifterna kan egentligen vara de centrala. 18 1.2.2 Granskningens avgränsningar Aharoni identifierade en försvårande faktor när överenskommelser och kontrakt Fokus i granskningen är på regeringens styrning av bolag som har särskilt mellan ägare och styrelse och ledning ska implementeras, nämligen att en statlig beslutade samhällsuppdrag och den omfattar inte styrningen av bolag som saknar ägare kan vara mindre synlig och otydligare i jämförelse med vissa privata ägare. samhällsuppdrag. En del statligt ägda bolag, såsom PostNord och Akademiska En orsak är att staten utövar ägandet på flera sätt: genom lagstiftare, ministrar och Hus, omfattar samhällsviktiga funktioner, och det kan finnas missuppfattningar statstjänstemän som alla företräder det allmänna. Det är inte alltid självklart att om att de också har av riksdagen beslutade samhällsuppdrag trots att de formellt

inte har det. Dessa bolag ingår inte i granskningen.

Granskningen omfattar inte hur samhällsuppdrag formuleras eller huruvida de ska finnas, och därför inte heller den historiska process som lett fram till de samhällsuppdrag som finns i dag.

15 Alexius, S. och Cisneros Örnberg, J., Mission(s) impossible? Configuring values in the governance of Vidare ingår inte lämpligheten i att samhällsuppdrag utförs av statliga bolag state-owned enterprises, International journal of public sector management , vol. 28, nr 4/5, 2015, s. snarare än av myndigheter eller i annan form. Genomförandet av enskilda 286-306. 16 samhällsuppdrag omfattas inte heller av granskningen. Holmström, B. (1982), Moral hazard in teams, The Bell Journal of Economics , vol. 13, no 2s. 324. 17 Scientific background on the Sveriges Riksbank Prize in Economic sciences in memory of Alfred Nobel 2016, Oliver Hart and Bengt Holmström: Contract theory , The committee for the prize in memory of Alfred Nobel 2016, 2016-10-10, s.1, s. 19, 26. 19 Y. Aharoni, Managerial discretion, i: State-owned enterprise in the western economies , red. R. Vernon 18 Ibid, s. 11–13. och Y. Aharoni, Routledge Revivals, 1981. 20 Ibid.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Granskningen har omfattat systematiken i och principerna för styrning av Regeringens ägarpolitik uttrycks i statens ägarpolicy, som utgör grunden för samhällsuppdragen. Varken ändamålsenligheten i eller effekterna av enskilda Regeringskansliets förvaltning av bolagen med statligt ägande. Av den framgår att utvecklingsåtgärder har granskats. Däremot har granskningen omfattat takten i den svenska regeringens förvaltningsprinciper i huvudsak följer OECD:s riktlinjer implementeringen av sådana utvecklingsåtgärder. för bolagsstyrning av statligt ägda företag. Riktlinjerna är inte bindande men regeringen menar att dessa riktlinjer ger staten som ägare och de statligt ägda De enskilda bolagen med samhällsuppdrag är inte föremål för granskning men i bolagen ett förutsägbart ramverk att förhålla sig till. Regeringen lyfter fram att granskningen har Riksrevisionen undersökt årsredovisningarna för dessa bolag riktlinjerna är rekommendationer som riktas till regeringar för att säkerställa att för att bedöma genomslaget av regeringens styrning avseende extern rapportering. statligt ägda företag verkar effektivt, transparent och ansvarstagande. 22 Av regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 framgår att 23 statligt ägda aktiebolag för närvarande har samhällsuppdrag. Saminvest är i 1.3.1 Samhällsuppdragens formulering ett uppstartsskede. Inom ramen för granskningen har en enkät skickats till vd:ar Tydliga uppdrag och mål och styrelseordföranden i bolag med samhällsuppdrag men Saminvest har inte ingått i enkäten. Saminvest har dock ingått i de genomgångar av ägardialoger som Riksdagens centrala funktioner enligt 1 kap. 4 § RF är att stifta lagar, besluta om ingått i granskningen. skatt till staten och bestämma hur statens medel ska användas. I det senare avseendet beslutar riksdagen om de statligt ägda bolagens uppdrag. Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen enligt 1 kap. 6 § RF. Utifrån

1.3 Bedömningsgrunder

bestämmelserna i 9 kap. RF att bl.a. föreslå statsbudget och förvalta statens Det finns en hierarki i de bedömningsgrunder som använts. Utgångspunkten för tillgångar fastställer regeringen mål för de statligt ägda bolagen. 23 Målen för förvaltningen av den statliga bolagsportföljen är att regeringen enligt 9 kap. 8 § bolagen ska sättas så att de kan nås i en så hög utsträckning som möjligt. 24 regeringsformen (RF) förvaltar och förfogar över statens tillgångar, med vissa Näringsutskottet understryker i sitt ställningstagande med anledning av 2015 års undantag. Andelarna i de statligt ägda bolagen utgör sådana tillgångar. Enligt 9 redogörelse för bolag med statligt ägande att staten har ett stort ansvar i att vara en kap. 9 § RF beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet ansvarsfull och professionell ägare. Centrala delar i detta ansvar är enligt utskottet över statens tillgångar. att aktivt arbeta med mål och måluppföljning. 25 Tabell 1 visar en översikt över de bedömningsgrunder som används i Transparens granskningen och vilken revisionsfråga som de använts för. 21 Enligt en kommentar till aktiebolagslagen (2005:551) bör beskrivningen av Tabell 1 Bedömningsgrunder bolagets verksamhet i bolagsordningen utformas så att bolagets aktieägare,

Revisions- Budget- Aktiebolags- 1981 års Statens Statens OECD:s

fråga lagen lagen riktlinjebeslut om ägarpolicy riktlinjer för riktlinjer

regeringens bolagens

redovisning till externa rap-

22 Sverige har deltagit i framtagandet av både de ursprungliga riktlinjerna från 2005 och de reviderade

riksdagen portering

riktlinjerna från 2015. Se Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 , s. 14. Riktlinjerna 1 X X X är enligt företrädare för OECD utfallsinriktade styrmedel (”outcome-based” policyinstrument) i meningen att de inte är föreskrivande när det gäller mekanismer för att uppnå önskade utfall (bl.a. 2 X X att skapa värde för samhället, effektivt allokera resurser i ekonomin och en stat som är transparent i förhållande till medborgarna), mejlsvar med anledning av fråga till Hans Christiansen, Corporate 3 X X Governance specialist, OECD, 2017-04-04. 23 Detta ligger till grund för regeringens beskrivning i skrivelserna till riksdagen om de statligt ägda 4 X X X X X X bolagen om att riksdagen beslutar om uppdrag till bolagen och regeringens fastställer mål för bolagen. Se t.ex. Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 , s. 17 som ingår i skr. 2015/16:140, 2016 års redogörelse för företag med statligt ägande, bet. 2016/17:NU4, rskr. 2016/17:61. Se även Riksrevisionen, Regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15), bilaga 3, Regeringsformen som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag, s. 3. 24 Prop. 1995/96:200, s. 87-88, bet. 1996/97:KU3. 21 25 S. 17, bet. 2014/15:NU4. I kapitel 3 där Riksrevisionen redogör för granskningens iakttagelser redovisas i varje avsnitt de operationaliserade bedömningsgrunder som använts i Riksrevisionens bedömningar.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Granskningen har omfattat systematiken i och principerna för styrning av Regeringens ägarpolitik uttrycks i statens ägarpolicy, som utgör grunden för samhällsuppdragen. Varken ändamålsenligheten i eller effekterna av enskilda Regeringskansliets förvaltning av bolagen med statligt ägande. Av den framgår att utvecklingsåtgärder har granskats. Däremot har granskningen omfattat takten i den svenska regeringens förvaltningsprinciper i huvudsak följer OECD:s riktlinjer implementeringen av sådana utvecklingsåtgärder. för bolagsstyrning av statligt ägda företag. Riktlinjerna är inte bindande men regeringen menar att dessa riktlinjer ger staten som ägare och de statligt ägda De enskilda bolagen med samhällsuppdrag är inte föremål för granskning men i bolagen ett förutsägbart ramverk att förhålla sig till. Regeringen lyfter fram att granskningen har Riksrevisionen undersökt årsredovisningarna för dessa bolag riktlinjerna är rekommendationer som riktas till regeringar för att säkerställa att för att bedöma genomslaget av regeringens styrning avseende extern rapportering. statligt ägda företag verkar effektivt, transparent och ansvarstagande. 22 Av regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 framgår att 23 statligt ägda aktiebolag för närvarande har samhällsuppdrag. Saminvest är i 1.3.1 Samhällsuppdragens formulering ett uppstartsskede. Inom ramen för granskningen har en enkät skickats till vd:ar Tydliga uppdrag och mål och styrelseordföranden i bolag med samhällsuppdrag men Saminvest har inte ingått i enkäten. Saminvest har dock ingått i de genomgångar av ägardialoger som Riksdagens centrala funktioner enligt 1 kap. 4 § RF är att stifta lagar, besluta om ingått i granskningen. skatt till staten och bestämma hur statens medel ska användas. I det senare avseendet beslutar riksdagen om de statligt ägda bolagens uppdrag. Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen enligt 1 kap. 6 § RF. Utifrån

1.3 Bedömningsgrunder

bestämmelserna i 9 kap. RF att bl.a. föreslå statsbudget och förvalta statens Det finns en hierarki i de bedömningsgrunder som använts. Utgångspunkten för tillgångar fastställer regeringen mål för de statligt ägda bolagen. 23 Målen för förvaltningen av den statliga bolagsportföljen är att regeringen enligt 9 kap. 8 § bolagen ska sättas så att de kan nås i en så hög utsträckning som möjligt. 24 regeringsformen (RF) förvaltar och förfogar över statens tillgångar, med vissa Näringsutskottet understryker i sitt ställningstagande med anledning av 2015 års undantag. Andelarna i de statligt ägda bolagen utgör sådana tillgångar. Enligt 9 redogörelse för bolag med statligt ägande att staten har ett stort ansvar i att vara en kap. 9 § RF beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet ansvarsfull och professionell ägare. Centrala delar i detta ansvar är enligt utskottet över statens tillgångar. att aktivt arbeta med mål och måluppföljning. 25 Tabell 1 visar en översikt över de bedömningsgrunder som används i Transparens granskningen och vilken revisionsfråga som de använts för. 21 Enligt en kommentar till aktiebolagslagen (2005:551) bör beskrivningen av Tabell 1 Bedömningsgrunder bolagets verksamhet i bolagsordningen utformas så att bolagets aktieägare,

Revisions- Budget- Aktiebolags- 1981 års Statens Statens OECD:s

fråga lagen lagen riktlinjebeslut om ägarpolicy riktlinjer för riktlinjer

regeringens bolagens

redovisning till externa rap-

22 Sverige har deltagit i framtagandet av både de ursprungliga riktlinjerna från 2005 och de reviderade

riksdagen portering

riktlinjerna från 2015. Se Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 , s. 14. Riktlinjerna 1 X X X är enligt företrädare för OECD utfallsinriktade styrmedel (”outcome-based” policyinstrument) i meningen att de inte är föreskrivande när det gäller mekanismer för att uppnå önskade utfall (bl.a. 2 X X att skapa värde för samhället, effektivt allokera resurser i ekonomin och en stat som är transparent i förhållande till medborgarna), mejlsvar med anledning av fråga till Hans Christiansen, Corporate 3 X X Governance specialist, OECD, 2017-04-04. 23 Detta ligger till grund för regeringens beskrivning i skrivelserna till riksdagen om de statligt ägda 4 X X X X X X bolagen om att riksdagen beslutar om uppdrag till bolagen och regeringens fastställer mål för bolagen. Se t.ex. Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 , s. 17 som ingår i skr. 2015/16:140, 2016 års redogörelse för företag med statligt ägande, bet. 2016/17:NU4, rskr. 2016/17:61. Se även Riksrevisionen, Regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15), bilaga 3, Regeringsformen som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag, s. 3. 24 Prop. 1995/96:200, s. 87-88, bet. 1996/97:KU3. 21 25 S. 17, bet. 2014/15:NU4. I kapitel 3 där Riksrevisionen redogör för granskningens iakttagelser redovisas i varje avsnitt de operationaliserade bedömningsgrunder som använts i Riksrevisionens bedömningar.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

borgenärer och andra intressenter inte behöver hysa någon tvekan om vad bolaget Tydliga beslut

får ägna sig åt. 26 OECD:s riktlinjer för statligt ägda bolag uttrycker att samhällsuppdrag som ska

uppfyllas av ett enskilt eller flera statligt ägda bolag ska vara föremål för ett tydligt Riksrevisionen gör följande tolkning av hur avsteg från vinstsyftet ska hanteras, beslut och motiveras av lagar och regleringar. 30 utifrån en rättsutredning som Riksrevisionen beställt i syfte att ge bidrag till granskningens bedömningsgrunder: 27 Det torde vara tillräckligt och sannolikt 1.3.2 Hantering av målkonflikter lämpligt att informera allmänheten om avvikelser från vinstsyftet genom att Av statens ägarpolicy framgår att kostnaderna för att utföra samhällsuppdragen utfärda och offentliggöra ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål som ska tydliggöras i samband med att uppdragsmål fastställs. Utgångspunkter för behandlar avvikelsen. Dessa innehåller betydligt mer information än en uppdragsmål ska, enligt ägarpolicyn, vara dels föremålet för bolagets verksamhet, bolagsordningsföreskrift och är lättare att kontinuerligt anpassa till en föränderlig dels verksamhetens syfte, dvs. de önskade effekterna av bolagets verksamhet. Ett omvärld. För att dokumenten ska vara effektiva för bolagets omvärld, kunder, bolags möjligheter att utföra ett samhällsuppdrag och att generera avkastning kan leverantörer, konkurrenter och medborgare bör de offentliggöras och lagras på ett vara beroende av varandra, och därför ska uppdragsmål och ekonomiska mål sätt som gör att man lätt kan ta del av dem. Därvid kan det vara naturligt att enligt ägarpolicyn i normalfallet tas fram samordnat. Då kan ambitionsnivån för tillhandahålla dem på det statligt ägda bolagets webbplats. uppdragsmålen vägas mot den påverkan på risk och avkastning som denna nivå Uppdragsmål innebär. 31

Statens ägarpolicy 2017 uttrycker att om ett uppdrag lämnas i en ägaranvisning Näringsutskottet noterar i sin behandling av 2014 års redogörelse för bolag med ska det tydligt framgå hur uppdraget finansieras, redovisas och följs upp. 28 statligt ägande att det är viktigt att fastställa kostnaden för samhällsuppdragen. Ägarpolicyn beskriver också att det i relevanta fall fastställs uppdragsmål för att Utskottet menar att information om kostnaden för att genomföra ett man ska kunna utvärdera och följa upp hur samhällsuppdragen utförs. 29 Syftet samhällsuppdrag ger ett bättre underlag för prioritering av hur skattebetalarnas med att fastställa uppdragsmål för bolagen är att säkerställa att medel ska användas. 32 samhällsuppdragen utförs väl, tydliggöra kostnaden för utförandet av OECD:s riktlinjer för styrning av statligt ägda bolag anger att det behövs höga samhällsuppdragen, möjliggöra uppföljning och redovisning till riksdagen och standarder för transparens och offentliggörande av kostnads- och intäktsstrukturer andra intressenter samt att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen. för de huvudsakliga verksamhetsområden som samhällsuppdrag ingår i. Kostnader för samhällsuppdrag ska täckas av staten och offentliggöras. För att skapa likvärdiga konkurrensvillkor med eventuella privata konkurrenter behöver

statligt ägda bolag med samhällsuppdrag vara kompenserade så att såväl undersom överfinansiering undviks. 33 I en OECD-rapport om finansiering av statligt ägda bolag kommenteras det faktum att det förekommer att regeringar kompenserar statligt ägda bolag för samhällsuppdrag genom att justera avkastningskrav nedåt. När sådana justeringar är omfattande och inte är väl 26 Sten Andersson m.fl., Kommentar till 4 kap. 1 och 3 §§ aktiebolagslagen (2005:551). motiverade skapar detta incitament för statliga bolag att expandera utan några 27 Se avsnitt 1.5 Metod samt elektronisk bilaga 3. 28 direkta ägarstyrda motiv. 34 Risken för att konkurrensförhållanden snedvrids Statens ägarpolicy 2017, avsnitt 3.2, ingår i skr. 2015/16:140, 2016 års redogörelse för företag med statligt ägande, bet. 2016/17: NU4, rskr. 2016/17:61. genom över- och underfinansiering minskas dock så länge bolagen faktiskt vinstmaximerar i den verksamhet som inte omfattas av samhällsuppdraget. 29 Regeringens grundinställning är att uppdragsmål ska sättas för alla bolag med samhällsuppdrag. Att regeringen i Statens ägarpolicy angett att uppdragsmål ska fastställas i relevanta fall har sin förklaring i att det inte kan uteslutas att det finns specifika fall där uppdragsmål efter prövning inte är relevanta. Ett exempel är Arlandabanan Infrastructure. Under genomförandet av 30 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises , I – Rationales for stateownership, uppdragsmålsprocessen för bolaget konstaterade regeringen att det inte fanns relevanta mått att använda. Regeringen bedömde att Arlandabanan Infrastructure är speciellt eftersom bolaget inte D., 2015. bedriver någon egentlig verksamhet utan är ett holdingbolag för statens ägande i Arlandabanan. 31 Statens ägarpolicy 2017, avsnitt 3.6 ingår i skr. 2015/16:140, 2016 års redogörelse för företag med Regeringen upplyser om detta i Verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2016 , där det i statligt ägande, bet. 2016/17: NU4, rskr. 2016/17:61. avsnittet om Arlandabanan Infrastructure framgår att ”Mål enligt processen för uppdragsmål har 32 S. 13–14, bet. 2014/15:NU4. inte kunnat utvecklas på grund av bolagets särart” (upplysningar om detta har lämnats till 33 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises , III D– State-owned enterprises in Riksrevisionen av företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet 2017-12-11). the marketplace, 2015. 34 OECD , Financing state-owned enterprises – an overview of national practices , 1984, s. 70.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

borgenärer och andra intressenter inte behöver hysa någon tvekan om vad bolaget Tydliga beslut

får ägna sig åt. 26 OECD:s riktlinjer för statligt ägda bolag uttrycker att samhällsuppdrag som ska

uppfyllas av ett enskilt eller flera statligt ägda bolag ska vara föremål för ett tydligt Riksrevisionen gör följande tolkning av hur avsteg från vinstsyftet ska hanteras, beslut och motiveras av lagar och regleringar. 30 utifrån en rättsutredning som Riksrevisionen beställt i syfte att ge bidrag till granskningens bedömningsgrunder: 27 Det torde vara tillräckligt och sannolikt 1.3.2 Hantering av målkonflikter lämpligt att informera allmänheten om avvikelser från vinstsyftet genom att Av statens ägarpolicy framgår att kostnaderna för att utföra samhällsuppdragen utfärda och offentliggöra ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål som ska tydliggöras i samband med att uppdragsmål fastställs. Utgångspunkter för behandlar avvikelsen. Dessa innehåller betydligt mer information än en uppdragsmål ska, enligt ägarpolicyn, vara dels föremålet för bolagets verksamhet, bolagsordningsföreskrift och är lättare att kontinuerligt anpassa till en föränderlig dels verksamhetens syfte, dvs. de önskade effekterna av bolagets verksamhet. Ett omvärld. För att dokumenten ska vara effektiva för bolagets omvärld, kunder, bolags möjligheter att utföra ett samhällsuppdrag och att generera avkastning kan leverantörer, konkurrenter och medborgare bör de offentliggöras och lagras på ett vara beroende av varandra, och därför ska uppdragsmål och ekonomiska mål sätt som gör att man lätt kan ta del av dem. Därvid kan det vara naturligt att enligt ägarpolicyn i normalfallet tas fram samordnat. Då kan ambitionsnivån för tillhandahålla dem på det statligt ägda bolagets webbplats. uppdragsmålen vägas mot den påverkan på risk och avkastning som denna nivå Uppdragsmål innebär. 31

Statens ägarpolicy 2017 uttrycker att om ett uppdrag lämnas i en ägaranvisning Näringsutskottet noterar i sin behandling av 2014 års redogörelse för bolag med ska det tydligt framgå hur uppdraget finansieras, redovisas och följs upp. 28 statligt ägande att det är viktigt att fastställa kostnaden för samhällsuppdragen. Ägarpolicyn beskriver också att det i relevanta fall fastställs uppdragsmål för att Utskottet menar att information om kostnaden för att genomföra ett man ska kunna utvärdera och följa upp hur samhällsuppdragen utförs. 29 Syftet samhällsuppdrag ger ett bättre underlag för prioritering av hur skattebetalarnas med att fastställa uppdragsmål för bolagen är att säkerställa att medel ska användas. 32 samhällsuppdragen utförs väl, tydliggöra kostnaden för utförandet av OECD:s riktlinjer för styrning av statligt ägda bolag anger att det behövs höga samhällsuppdragen, möjliggöra uppföljning och redovisning till riksdagen och standarder för transparens och offentliggörande av kostnads- och intäktsstrukturer andra intressenter samt att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen. för de huvudsakliga verksamhetsområden som samhällsuppdrag ingår i. Kostnader för samhällsuppdrag ska täckas av staten och offentliggöras. För att skapa likvärdiga konkurrensvillkor med eventuella privata konkurrenter behöver

statligt ägda bolag med samhällsuppdrag vara kompenserade så att såväl undersom överfinansiering undviks. 33 I en OECD-rapport om finansiering av statligt ägda bolag kommenteras det faktum att det förekommer att regeringar kompenserar statligt ägda bolag för samhällsuppdrag genom att justera avkastningskrav nedåt. När sådana justeringar är omfattande och inte är väl 26 Sten Andersson m.fl., Kommentar till 4 kap. 1 och 3 §§ aktiebolagslagen (2005:551). motiverade skapar detta incitament för statliga bolag att expandera utan några 27 Se avsnitt 1.5 Metod samt elektronisk bilaga 3. 28 direkta ägarstyrda motiv. 34 Risken för att konkurrensförhållanden snedvrids Statens ägarpolicy 2017, avsnitt 3.2, ingår i skr. 2015/16:140, 2016 års redogörelse för företag med statligt ägande, bet. 2016/17: NU4, rskr. 2016/17:61. genom över- och underfinansiering minskas dock så länge bolagen faktiskt vinstmaximerar i den verksamhet som inte omfattas av samhällsuppdraget. 29 Regeringens grundinställning är att uppdragsmål ska sättas för alla bolag med samhällsuppdrag. Att regeringen i Statens ägarpolicy angett att uppdragsmål ska fastställas i relevanta fall har sin förklaring i att det inte kan uteslutas att det finns specifika fall där uppdragsmål efter prövning inte är relevanta. Ett exempel är Arlandabanan Infrastructure. Under genomförandet av 30 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises , I – Rationales for stateownership, uppdragsmålsprocessen för bolaget konstaterade regeringen att det inte fanns relevanta mått att använda. Regeringen bedömde att Arlandabanan Infrastructure är speciellt eftersom bolaget inte D., 2015. bedriver någon egentlig verksamhet utan är ett holdingbolag för statens ägande i Arlandabanan. 31 Statens ägarpolicy 2017, avsnitt 3.6 ingår i skr. 2015/16:140, 2016 års redogörelse för företag med Regeringen upplyser om detta i Verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2016 , där det i statligt ägande, bet. 2016/17: NU4, rskr. 2016/17:61. avsnittet om Arlandabanan Infrastructure framgår att ”Mål enligt processen för uppdragsmål har 32 S. 13–14, bet. 2014/15:NU4. inte kunnat utvecklas på grund av bolagets särart” (upplysningar om detta har lämnats till 33 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises , III D– State-owned enterprises in Riksrevisionen av företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet 2017-12-11). the marketplace, 2015. 34 OECD , Financing state-owned enterprises – an overview of national practices , 1984, s. 70.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.3.3 Uppföljningen av samhällsuppdragen effektiviteten i användningen av arbetskraft och kapital. Sådana jämförelser är särskilt viktiga för statliga bolag som inte möter konkurrens. 38 Ägardialog

Av statens ägarpolicy framgår att uppdragsmål och ekonomiska mål ska följas upp 1.3.4 Redovisningen av samhällsuppdragen vid ägardialoger mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande. I Regeringens befogenheter och skyldigheter när det gäller att redovisa statens ägardialogen diskuteras utfallet av målen liksom eventuella åtgärder som planeras verksamhet och medelsanvändning regleras i budgetlagen. 39 Enligt 10 kap. 1 § för att uppnå målen. budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför riksdagen för de tillgångar Rapporteringssystem som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningen av verksamheten i och

OECD:s riktlinjer för statligt ägda bolag anger att ett av statens primära måluppfyllelsen för bolag med statligt ägande sker i allt väsentligt i den årliga ansvarsområden som ägare är att inrätta rapporteringssystem som tillåter den skrivelsen till riksdagen. De finansiella aspekterna av statens bolagsinnehav statliga bolagsförvaltningen att regelbundet övervaka, granska och utvärdera de redovisas i årsredovisningen för staten, enligt den s.k. kapitalandelsprincipen. När statliga bolagens prestationer när det gäller målen och att övervaka hur bolagen bolag får anslag eller bidrag sker en resultatredovisning även i efterlever de styrningsstandarder som finns. budgetpropositionerna. 40 Regeringen föreslår också ändamål för och nivå på anslagen för kommande budgetår. OECD:s riktlinjer är inte bindande men innebär att det finns en ”skyldighet” för staten att identifiera kostnader för samhällsuppdragen samt att dessa kostnader Viktigt med transparens kring samhällsuppdrag

ska täckas av staten och offentliggöras. 35 Riksrevisionen har låtit utreda hur viktigt det är för ett statligt bolags omgivning (kunder, konkurrenter, leverantörer etc.) att känna till grundläggande Likvärdiga konkurrensvillkor förhållanden om samhällsuppdrag, och finansiering av dem som kan påverka OECD:s riktlinjer betonar att det är viktigt att statliga bolags verksamheter inte marknadsförhållanden, mot bakgrund av aktiebolagslagens huvudregel om påverkar konkurrensen på sina marknader negativt. 36 Att skapa likvärdiga vinstkrav. 41 I utredningen fastslås att det kan vara värdefullt för övriga konkurrensvillkor i utvecklade länder som Sverige är enligt företrädare för OECD marknadsaktörer att förstå de grundläggande förutsättningarna för ett bland de viktigaste frågorna att bevaka i styrningen och uppföljningen av statliga samhällsuppdrag och hur detta finansieras, i synnerhet i den mån detta uppdrag bolag. Statliga bolag i dessa länder verkar ofta på marknader där det finns kan påverka marknaden. konkurrens, i många fall utvecklad sådan. Statliga bolag i sådana länder har därför en direkt påverkan på konkurrensen. 37 Högt ställda krav på information till riksdagen

Enligt riktlinjebeslutet om regeringens redovisning av förvaltningen av de statligt Externa jämförelser ägda bolagen förväntar sig riksdagen att informationsvärdet i regeringens OECD ser fördelar med att systematiskt jämföra bolagens prestationer i redovisning till riksdagen om de statligt ägda bolagen uppfyller högt ställda krav. 42 förhållande till privata bolag eller andra offentliga aktörer inom eller utom landet, eftersom sådana jämförelser kan göra det lättare att följa upp olika aspekter av Årsredovisning ska ge rättvisande bild

samhällsuppdrag. Vissa statliga bolag har verksamheter som är svåra att jämföra, Regeringens riktlinjer för extern rapportering i bolag med statligt ägande uttrycker och då kan man i stället studera delar av verksamheten såsom produktiviteten och att bolagens årsredovisning ska ge en rättvisande bild av bolagens verksamhet, ställning och resultat i enlighet med gällande lagstiftning, normer och rekommendationer samt god redovisningssed. Detta inkluderar bl.a. information

38 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises , II- The state’s role as an owner, F. 35 Se riktlinje III.D. Riksrevisionen har låtit utreda frågan om transparens beträffande justering av 2015. avkastningskrav nedåt på grund av samhällsuppdrag, se elektronisk bilaga 3. 39 Enligt 1 kap. 2 § budgetlag (2011:203) avser statens verksamhet sådan verksamhet som sköts av 36 OECD 2015 , OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises , s. 22, III: State regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. 40 Regeringsformen som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga Owned enterprises in the marketplace. 37 Avstämning med Hans Christiansen, Corporate Governance specialist, OECD, 2017-04-04. Kontakt bolag, bilaga 3 till RiR 2015:15, s. 7–8. togs i granskningen med företrädare för OECD för att få underlag om och förståelse för bakgrunden 41 Se avsnitt 1.5 Metod samt elektronisk bilaga 3. till prioriteterna i OECD:s riktlinjer avseende styrning av statligt ägda bolag. 42 Prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.3.3 Uppföljningen av samhällsuppdragen effektiviteten i användningen av arbetskraft och kapital. Sådana jämförelser är särskilt viktiga för statliga bolag som inte möter konkurrens. 38 Ägardialog

Av statens ägarpolicy framgår att uppdragsmål och ekonomiska mål ska följas upp 1.3.4 Redovisningen av samhällsuppdragen vid ägardialoger mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande. I Regeringens befogenheter och skyldigheter när det gäller att redovisa statens ägardialogen diskuteras utfallet av målen liksom eventuella åtgärder som planeras verksamhet och medelsanvändning regleras i budgetlagen. 39 Enligt 10 kap. 1 § för att uppnå målen. budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför riksdagen för de tillgångar Rapporteringssystem som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningen av verksamheten i och

OECD:s riktlinjer för statligt ägda bolag anger att ett av statens primära måluppfyllelsen för bolag med statligt ägande sker i allt väsentligt i den årliga ansvarsområden som ägare är att inrätta rapporteringssystem som tillåter den skrivelsen till riksdagen. De finansiella aspekterna av statens bolagsinnehav statliga bolagsförvaltningen att regelbundet övervaka, granska och utvärdera de redovisas i årsredovisningen för staten, enligt den s.k. kapitalandelsprincipen. När statliga bolagens prestationer när det gäller målen och att övervaka hur bolagen bolag får anslag eller bidrag sker en resultatredovisning även i efterlever de styrningsstandarder som finns. budgetpropositionerna. 40 Regeringen föreslår också ändamål för och nivå på anslagen för kommande budgetår. OECD:s riktlinjer är inte bindande men innebär att det finns en ”skyldighet” för staten att identifiera kostnader för samhällsuppdragen samt att dessa kostnader Viktigt med transparens kring samhällsuppdrag

ska täckas av staten och offentliggöras. 35 Riksrevisionen har låtit utreda hur viktigt det är för ett statligt bolags omgivning (kunder, konkurrenter, leverantörer etc.) att känna till grundläggande Likvärdiga konkurrensvillkor förhållanden om samhällsuppdrag, och finansiering av dem som kan påverka OECD:s riktlinjer betonar att det är viktigt att statliga bolags verksamheter inte marknadsförhållanden, mot bakgrund av aktiebolagslagens huvudregel om påverkar konkurrensen på sina marknader negativt. 36 Att skapa likvärdiga vinstkrav. 41 I utredningen fastslås att det kan vara värdefullt för övriga konkurrensvillkor i utvecklade länder som Sverige är enligt företrädare för OECD marknadsaktörer att förstå de grundläggande förutsättningarna för ett bland de viktigaste frågorna att bevaka i styrningen och uppföljningen av statliga samhällsuppdrag och hur detta finansieras, i synnerhet i den mån detta uppdrag bolag. Statliga bolag i dessa länder verkar ofta på marknader där det finns kan påverka marknaden. konkurrens, i många fall utvecklad sådan. Statliga bolag i sådana länder har därför en direkt påverkan på konkurrensen. 37 Högt ställda krav på information till riksdagen

Enligt riktlinjebeslutet om regeringens redovisning av förvaltningen av de statligt Externa jämförelser ägda bolagen förväntar sig riksdagen att informationsvärdet i regeringens OECD ser fördelar med att systematiskt jämföra bolagens prestationer i redovisning till riksdagen om de statligt ägda bolagen uppfyller högt ställda krav. 42 förhållande till privata bolag eller andra offentliga aktörer inom eller utom landet, eftersom sådana jämförelser kan göra det lättare att följa upp olika aspekter av Årsredovisning ska ge rättvisande bild

samhällsuppdrag. Vissa statliga bolag har verksamheter som är svåra att jämföra, Regeringens riktlinjer för extern rapportering i bolag med statligt ägande uttrycker och då kan man i stället studera delar av verksamheten såsom produktiviteten och att bolagens årsredovisning ska ge en rättvisande bild av bolagens verksamhet, ställning och resultat i enlighet med gällande lagstiftning, normer och rekommendationer samt god redovisningssed. Detta inkluderar bl.a. information

38 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises , II- The state’s role as an owner, F. 35 Se riktlinje III.D. Riksrevisionen har låtit utreda frågan om transparens beträffande justering av 2015. avkastningskrav nedåt på grund av samhällsuppdrag, se elektronisk bilaga 3. 39 Enligt 1 kap. 2 § budgetlag (2011:203) avser statens verksamhet sådan verksamhet som sköts av 36 OECD 2015 , OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises , s. 22, III: State regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. 40 Regeringsformen som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga Owned enterprises in the marketplace. 37 Avstämning med Hans Christiansen, Corporate Governance specialist, OECD, 2017-04-04. Kontakt bolag, bilaga 3 till RiR 2015:15, s. 7–8. togs i granskningen med företrädare för OECD för att få underlag om och förståelse för bakgrunden 41 Se avsnitt 1.5 Metod samt elektronisk bilaga 3. till prioriteterna i OECD:s riktlinjer avseende styrning av statligt ägda bolag. 42 Prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

om beslutade finansiella och icke-finansiella mål såsom verksamhetsmål och Riksrevisionen har även tagit fram en enkät till styrelseordförande och vd:ar i uppdragsmål (om sådana finns) samt om måluppfyllelsen. 43 statligt ägda bolag med samhällsuppdrag. Enkätfrågorna redovisas i bilaga 2 som återfinns som elektronisk bilaga till rapporten på Riksrevisionens webbplats. Information som har väsentlig betydelse för staten och för allmänheten OECD:s riktlinjer för statligt ägda bolag uttrycker att bolagens rapportering ska Jur.dr. Carl Svernlöv har genomfört en rättsutredning i syfte att ge Riksrevisionen inkludera områden som har väsentlig betydelse för staten som ägare och för ett bidrag till bedömningsgrunder beträffande frågor om transparens när det allmänheten. Informationen ska bl.a. omfatta bolagets mål samt om de uppnåtts gäller bolags samhällsuppdrag, och då särskilt om bolagssyftet avviker från och i så fall hur. I det senare avseendet ska bolaget rapportera om relevanta aktiebolagslagens vinstkrav. Rättsutredningen används som underlag till finansiella nyckeltal och icke-finansiella prestationsindikatorer. Bolaget ska också Riksrevisionens tolkning av hanteringen av samhällsuppdragen i förhållande till rapportera om eventuella samhällsuppdrag har fullgjorts. För samhällsuppdrag gällande rätt. Rättsutredningen redovisas i bilaga 3 som återfinns som elektronisk ska relevanta kostnader för och finansiering av uppdraget redovisas. 44 bilaga till rapporten på Riksrevisionens webbplats. Företrädare för Närings-, Finans-, Kultur- och Socialdepartementen, har fått 1.4 Metod tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Professorerna Sten Nyberg, vid Stockholms universitet, och Mats Bergman, vid En mer utförlig beskrivning av Riksrevisionens metod återfinns i bilaga 1. Södertörns högskola, har varit referenspersoner i granskningen. Dokumentstudier har genomförts av riksdagstryck, material från förvaltningsorganisation på Näringsdepartementet och material i ägarutredningens arkiv. Ägarutredningens underlag är från 2011–2012, genom att gå igenom detta underlag har Riksrevisionen skapat sig en bild av tidigare förhållanden som kan relateras till dagens förhållanden. Ägarutredningens arkiv innehåller också historiskt material från Regeringskansliet. Riksrevisionen har granskat och bedömt tydligheten i de uppdrag som bolag med samhällsuppdrag har, dels utifrån underlagen till riksdagsbehandlingen, dels utifrån regeringens styrdokument. Riksrevisionen har också granskat och bedömt underlag inför och från genomförda ägardialoger med de bolag som har samhällsuppdrag som förvaltas av förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet. Intervjuer har vidare genomförts med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet som ansvarar för att förvalta 17 av de 23 statliga aktiebolagen som har samhällsuppdrag.

43 Rapporteringen ska inkludera bl.a. följande: de mest väsentliga omvärldsfaktorerna som påverkar företagets verksamhet, affärsmodell, strategi, verksamhet, marknad, kunder, konkurrenter och organisation. Om bolaget fastställt strategiska prioriteringar ska även dessa redovisas med rapportering om utfall av föregående års strategiska prioriteringar samt eventuella förändringar i de strategiska prioriteringarna inför kommande år. Dessutom ska rapporteringen omfatta risker och riskhantering, möjligheter och hot samt känslighetsanalys av huvudsakligafinansiella risker. Se Statens ägarpolicy 2017, Riktlinjer för extern rapportering i bolag med statligt ägande. 44 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises , III – State-owned enterprises in the marketplace, C och IV – Equitable treatment of shareholders and other investors, A. 2015.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

om beslutade finansiella och icke-finansiella mål såsom verksamhetsmål och Riksrevisionen har även tagit fram en enkät till styrelseordförande och vd:ar i uppdragsmål (om sådana finns) samt om måluppfyllelsen. 43 statligt ägda bolag med samhällsuppdrag. Enkätfrågorna redovisas i bilaga 2 som återfinns som elektronisk bilaga till rapporten på Riksrevisionens webbplats. Information som har väsentlig betydelse för staten och för allmänheten OECD:s riktlinjer för statligt ägda bolag uttrycker att bolagens rapportering ska Jur.dr. Carl Svernlöv har genomfört en rättsutredning i syfte att ge Riksrevisionen inkludera områden som har väsentlig betydelse för staten som ägare och för ett bidrag till bedömningsgrunder beträffande frågor om transparens när det allmänheten. Informationen ska bl.a. omfatta bolagets mål samt om de uppnåtts gäller bolags samhällsuppdrag, och då särskilt om bolagssyftet avviker från och i så fall hur. I det senare avseendet ska bolaget rapportera om relevanta aktiebolagslagens vinstkrav. Rättsutredningen används som underlag till finansiella nyckeltal och icke-finansiella prestationsindikatorer. Bolaget ska också Riksrevisionens tolkning av hanteringen av samhällsuppdragen i förhållande till rapportera om eventuella samhällsuppdrag har fullgjorts. För samhällsuppdrag gällande rätt. Rättsutredningen redovisas i bilaga 3 som återfinns som elektronisk ska relevanta kostnader för och finansiering av uppdraget redovisas. 44 bilaga till rapporten på Riksrevisionens webbplats. Företrädare för Närings-, Finans-, Kultur- och Socialdepartementen, har fått 1.4 Metod tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Professorerna Sten Nyberg, vid Stockholms universitet, och Mats Bergman, vid En mer utförlig beskrivning av Riksrevisionens metod återfinns i bilaga 1. Södertörns högskola, har varit referenspersoner i granskningen. Dokumentstudier har genomförts av riksdagstryck, material från förvaltningsorganisation på Näringsdepartementet och material i ägarutredningens arkiv. Ägarutredningens underlag är från 2011–2012, genom att gå igenom detta underlag har Riksrevisionen skapat sig en bild av tidigare förhållanden som kan relateras till dagens förhållanden. Ägarutredningens arkiv innehåller också historiskt material från Regeringskansliet. Riksrevisionen har granskat och bedömt tydligheten i de uppdrag som bolag med samhällsuppdrag har, dels utifrån underlagen till riksdagsbehandlingen, dels utifrån regeringens styrdokument. Riksrevisionen har också granskat och bedömt underlag inför och från genomförda ägardialoger med de bolag som har samhällsuppdrag som förvaltas av förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet. Intervjuer har vidare genomförts med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet som ansvarar för att förvalta 17 av de 23 statliga aktiebolagen som har samhällsuppdrag.

43 Rapporteringen ska inkludera bl.a. följande: de mest väsentliga omvärldsfaktorerna som påverkar företagets verksamhet, affärsmodell, strategi, verksamhet, marknad, kunder, konkurrenter och organisation. Om bolaget fastställt strategiska prioriteringar ska även dessa redovisas med rapportering om utfall av föregående års strategiska prioriteringar samt eventuella förändringar i de strategiska prioriteringarna inför kommande år. Dessutom ska rapporteringen omfatta risker och riskhantering, möjligheter och hot samt känslighetsanalys av huvudsakligafinansiella risker. Se Statens ägarpolicy 2017, Riktlinjer för extern rapportering i bolag med statligt ägande. 44 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises , III – State-owned enterprises in the marketplace, C och IV – Equitable treatment of shareholders and other investors, A. 2015.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Styrningen av bolag med samhällsuppdrag justeras de ekonomiska målen för att kompensera för de kostnader som

uppdragen beräknas medföra. 46

Tabell 3 visar hur bolagen med samhällsuppdrag är fördelade när det gäller I detta kapitel ges dels en beskrivning av hur riksdag och regering styr statligt ägda finansiering och styrning. bolag och dels en beskrivning av Regeringskansliets organisering av arbetet med Tabell 3 Styrning och finansiering av bolag med samhällsuppdrag samhällsuppdragen. Kapitlet avslutas med vissa sammanfattande iakttagelser.

Anslag till större Anslag och Finansiering från

2.1 Riksdag och regering del finansieringfrån löpande

löpande verksamhet

Regeringen har riksdagens uppdrag att förvalta statligt ägda bolag så att verksamhet

värdeutvecklingen och avkastningen blir bästa möjliga samt så att bolag som har Styrning genom lönsamhetsmål Göta kanalbolag SEK

samhällsuppdrag utför dem väl. 45 Riksdagen beslutar om samhällsuppdrag på från ägaren, uppdragsmål för SOS Alarm Rymdbolaget,SSC samhällsuppdraget från ägaren Systembolaget förslag av regeringen, och regeringen ska utforma styrningen av bolagen så att och verksamhetsföremål enligt Swedavia riksdagens beslut efterlevs. Tabell 2 visar hur riksdag och regering styr statligt bolagsordning Swedfund

ägda bolag. Styrning genom Almi Tabell 2 Den statliga ägarstyrningen – mål och uppföljning kapitalstrukturmål från ägaren, uppdragsmål från ägaren och verksamhetsföremål enligt

Ansvar Beslutsmandat Beskrivning

bolagsordning Riksdag och regering Riksdagen beslutar om uppdrag på Riksdagen beslutar om bolagens Styrning genom ägaranvisning Samhall Teracom APL grundval av propositioner. övergripande uppdrag. Regeringen och lönsamhetsmål från ägaren Svenska Spel Riksdagen beslutar i förekommande återrapporterar genom en årlig samt verksamhetsföremål enligt fall om anslag för samhällsuppdrag. skrivelse till riksdagen. bolagsordning Ägaren/regeringen Regeringen beslutar om Ekonomiska mål, uppdragsmål Styrning genom lönsamhetsmål Sveaskog bolagsstyrning, t.ex.: syftar till att tydliggöra bolagets från ägaren och Bolagsordning, uppdrag så att verksamheten verksamhetsföremål enligt Ägaranvisning, bedrivs effektivt och hållbart samt bolagsordningen Uppdragsmål, till att underlätta uppföljning. Ekonomiska mål. Styrning genom Dramaten Svedab Ägaren + Ägardialog. I ägardialogen följer staten som kapitalstrukturmål från ägaren Operan Sbo bolagsstyrelse och ägare upp att bolagen följer och verksamhetsföremål enligt ledning uppdraget och de beslutade målen. bolagsordning

Styrning genom ägaranvisning Miljömärkning Källa: Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 s. 10. Riksrevisionen har från ägaren och Sverige redigerat tabellen och tagit bort den del som handlar om strategiska hållbarhetsmål som bolagens verksamhetsföremål enligt RISE styrelser ansvarar för. bolagsordning

Styrning genom VisitSweden Voksenåsen Arlandabanan 2.1.1 Kostnader och finansiering av samhällsuppdrag verksamhetsföremål enligt

Eftersom samhällsuppdragen sällan eller aldrig är affärsmässigt bärkraftiga bolagsordning

behöver de finansieras direkt med statliga medel i form av anslag eller genom Källa: Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 och Riksrevisionens bedömning

medel som genereras internt i bolagen. Tolv av bolagen med samhällsuppdrag får (Saminvest som befinner sig i ett uppstartsskede är inte inkluderat i tabellen).

anslag och eller bidrag. För de uppdrag som inte finansieras genom anslag

45 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 , s. 2. 46 Uppgift från möte med förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-02-02.

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Styrningen av bolag med samhällsuppdrag justeras de ekonomiska målen för att kompensera för de kostnader som

uppdragen beräknas medföra. 46

Tabell 3 visar hur bolagen med samhällsuppdrag är fördelade när det gäller I detta kapitel ges dels en beskrivning av hur riksdag och regering styr statligt ägda finansiering och styrning. bolag och dels en beskrivning av Regeringskansliets organisering av arbetet med Tabell 3 Styrning och finansiering av bolag med samhällsuppdrag samhällsuppdragen. Kapitlet avslutas med vissa sammanfattande iakttagelser.

Anslag till större Anslag och Finansiering från

2.1 Riksdag och regering del finansieringfrån löpande

löpande verksamhet

Regeringen har riksdagens uppdrag att förvalta statligt ägda bolag så att verksamhet

värdeutvecklingen och avkastningen blir bästa möjliga samt så att bolag som har Styrning genom lönsamhetsmål Göta kanalbolag SEK

samhällsuppdrag utför dem väl. 45 Riksdagen beslutar om samhällsuppdrag på från ägaren, uppdragsmål för SOS Alarm Rymdbolaget,SSC samhällsuppdraget från ägaren Systembolaget förslag av regeringen, och regeringen ska utforma styrningen av bolagen så att och verksamhetsföremål enligt Swedavia riksdagens beslut efterlevs. Tabell 2 visar hur riksdag och regering styr statligt bolagsordning Swedfund

ägda bolag. Styrning genom Almi Tabell 2 Den statliga ägarstyrningen – mål och uppföljning kapitalstrukturmål från ägaren, uppdragsmål från ägaren och verksamhetsföremål enligt

Ansvar Beslutsmandat Beskrivning

bolagsordning Riksdag och regering Riksdagen beslutar om uppdrag på Riksdagen beslutar om bolagens Styrning genom ägaranvisning Samhall Teracom APL grundval av propositioner. övergripande uppdrag. Regeringen och lönsamhetsmål från ägaren Svenska Spel Riksdagen beslutar i förekommande återrapporterar genom en årlig samt verksamhetsföremål enligt fall om anslag för samhällsuppdrag. skrivelse till riksdagen. bolagsordning Ägaren/regeringen Regeringen beslutar om Ekonomiska mål, uppdragsmål Styrning genom lönsamhetsmål Sveaskog bolagsstyrning, t.ex.: syftar till att tydliggöra bolagets från ägaren och Bolagsordning, uppdrag så att verksamheten verksamhetsföremål enligt Ägaranvisning, bedrivs effektivt och hållbart samt bolagsordningen Uppdragsmål, till att underlätta uppföljning. Ekonomiska mål. Styrning genom Dramaten Svedab Ägaren + Ägardialog. I ägardialogen följer staten som kapitalstrukturmål från ägaren Operan Sbo bolagsstyrelse och ägare upp att bolagen följer och verksamhetsföremål enligt ledning uppdraget och de beslutade målen. bolagsordning

Styrning genom ägaranvisning Miljömärkning Källa: Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 s. 10. Riksrevisionen har från ägaren och Sverige redigerat tabellen och tagit bort den del som handlar om strategiska hållbarhetsmål som bolagens verksamhetsföremål enligt RISE styrelser ansvarar för. bolagsordning

Styrning genom VisitSweden Voksenåsen Arlandabanan 2.1.1 Kostnader och finansiering av samhällsuppdrag verksamhetsföremål enligt

Eftersom samhällsuppdragen sällan eller aldrig är affärsmässigt bärkraftiga bolagsordning

behöver de finansieras direkt med statliga medel i form av anslag eller genom Källa: Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 och Riksrevisionens bedömning

medel som genereras internt i bolagen. Tolv av bolagen med samhällsuppdrag får (Saminvest som befinner sig i ett uppstartsskede är inte inkluderat i tabellen).

anslag och eller bidrag. För de uppdrag som inte finansieras genom anslag

45 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 , s. 2. 46 Uppgift från möte med förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-02-02.

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.2 Regeringskansliets arbete med samhällsuppdragen

Av de 23 bolagen med samhällsuppdrag fick 12 stycken sammanlagt 6,5 miljarder kronor i anslag 2016 som var beslutade av riksdagen, vilket motsvarade 43 procent av bolagens samlade omsättning. Tabell 4 visar hur anslagen för dessa bolag Regeringskansliets arbete med samhällsuppdragen omfattar följande steg: utvecklades mellan 2011 och 2016, både i absoluta tal och som andel av 1. Syftet med uppdraget söks i propositioner som varit föremål för omsättningen för respektive bolag. utskottsbetänkanden och som legat till grund för riksdagens beslut om Tabell 4 Anslag till bolag med samhällsuppdrag 2011–2016 (inom parentes andel samhällsuppdraget. anslagsfinansiering, procent) 2. Uppdraget formuleras utifrån riksdagens beslut i bolagsordningen och eventuellt förtydligat i en ägaranvisning.

Mnkr (%) 2011 2012 2013 2014 2015 2016

3. Uppdragsmål fastställs för att spegla syftet med uppdraget och ange hur det Almi 127 (13) 125 (13) 260 (20) 260 (24) 249 (28) 302 (32) ska uppfyllas. Företagspartner 4. I uppdragsmålsprocessen beräknas kostnaden för uppdraget och man Dramaten 217 (84) 221 (84) 223 (81) 227 (79) 227 (80) 229 (80) bedömer vilken inverkan som uppdraget har på de ekonomiska målen. Göta kanalbolag 20 (27) 29 (82) 25 (35) 25 (34) 25 (40) 74 (156*) Uppdragsmålsprocessen är därför integrerad med processen för att fastställa ekonomiska mål. 47 Miljömärkning 4 (8) 4 (7) 4 (8) 4 (7) 3 (6) 4 (8) Sverige Hittills har 8 av de 23 bolagen fått uppdragsmål. Det innebär att närmare två Operan 432 (84) 423 (83) 435 (86) 447 (86) 439 (82) 453 (81) tredjedelar inte varit föremål för den process som utarbetats. RISE 468 (19) 473 (28) 300 (16) 361 (18) 371 (17) 622 (25) Riksrevisionen noterar att den statliga förvaltningsorganisationen har utvecklats Samhall 4 405 (63) 4 405 (62) 4 405 (60) 4 405 (59) 4 405 (61) 4 405 (59) över tid och allt större vikt har lagts vid att möta behovet av en samlad professionell kompetens. SOS Alarm 193 (23) 194 (22) 214 (22) 251 (26) 249 (24) Av de 23 aktiebolagen med samhällsuppdrag är det 17 som förvaltas av Swedfund 34 (35) 34 (21) förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet. Resterande 6 bolag förvaltas Teracom Group 2 (0) 3 (0) 3 (0) 3 (0) 2 (0) inte av denna samlade förvaltningskompetens utan förvaltningen är utspridd på Visit Sweden 140 (50) 140 (50) 120 (47) 125 (51) 140 (55) 144 (53) tre departement. Socialdepartementet förvaltar APL Apotek Produktion & Voksenåsen 10 (23) 10 (22) 10 (17) 10 (14) 14 (23) 12 (23) Laboratorier och Systembolaget. Kulturdepartementet förvaltar Dramaten, Operan och Voksenåsen, och Finansdepartementet förvaltar Miljömärkning Sverige. På Totalt bolag med 5 825 (39) 6 023 (51) 5 913 (38) 6 115 (37) 6 127 (37) 6 496 (43) dessa departement finns handläggare som sköter förvaltningen som en del av sitt samhällsuppdrag arbete. 48 Anm. *Anslagen hanteras från och med 2016 enligt regelverket RFR2 på balansräkningen. Källa: Verksamhetsberättelserna för bolag med statligt ägande 2011–2016. 2.2.1 Indelning av bolag med samhällsuppdrag i kategorier Andelen anslagsfinansiering för bolag med samhällsuppdrag är ganska konstant, I samband med att förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet 2013– men det finns variationer för enskilda bolag. För Almi har andelen 2014 tog fram en metod för arbetet med uppdragsmål för bolag med anslagsfinansiering mer än fördubblats mellan 2011 och 2016. Vissa bolag har fått samhällsuppdrag utarbetades ett underlag baserat på forskning om statens roll tillfälliga anslag, t.ex. Swedfund. För vissa bolag såsom Samhall var och möjligheter. 49 anslagsfinansieringen i absoluta tal oförändrad mellan 2011 och 2016. Anslagen till bolag med samhällsuppdrag följs upp och föreslås i regeringens budgetproposition som riksdagen beslutar om.

47 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 , s. 18. 48 Justerade intervjuanteckningar, intervju med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-03-30. 49 PM Finansdepartementet, 2014-08-19 , Process och metoder för uppdragsmål .

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.2 Regeringskansliets arbete med samhällsuppdragen

Av de 23 bolagen med samhällsuppdrag fick 12 stycken sammanlagt 6,5 miljarder kronor i anslag 2016 som var beslutade av riksdagen, vilket motsvarade 43 procent av bolagens samlade omsättning. Tabell 4 visar hur anslagen för dessa bolag Regeringskansliets arbete med samhällsuppdragen omfattar följande steg: utvecklades mellan 2011 och 2016, både i absoluta tal och som andel av 1. Syftet med uppdraget söks i propositioner som varit föremål för omsättningen för respektive bolag. utskottsbetänkanden och som legat till grund för riksdagens beslut om Tabell 4 Anslag till bolag med samhällsuppdrag 2011–2016 (inom parentes andel samhällsuppdraget. anslagsfinansiering, procent) 2. Uppdraget formuleras utifrån riksdagens beslut i bolagsordningen och eventuellt förtydligat i en ägaranvisning.

Mnkr (%) 2011 2012 2013 2014 2015 2016

3. Uppdragsmål fastställs för att spegla syftet med uppdraget och ange hur det Almi 127 (13) 125 (13) 260 (20) 260 (24) 249 (28) 302 (32) ska uppfyllas. Företagspartner 4. I uppdragsmålsprocessen beräknas kostnaden för uppdraget och man Dramaten 217 (84) 221 (84) 223 (81) 227 (79) 227 (80) 229 (80) bedömer vilken inverkan som uppdraget har på de ekonomiska målen. Göta kanalbolag 20 (27) 29 (82) 25 (35) 25 (34) 25 (40) 74 (156*) Uppdragsmålsprocessen är därför integrerad med processen för att fastställa ekonomiska mål. 47 Miljömärkning 4 (8) 4 (7) 4 (8) 4 (7) 3 (6) 4 (8) Sverige Hittills har 8 av de 23 bolagen fått uppdragsmål. Det innebär att närmare två Operan 432 (84) 423 (83) 435 (86) 447 (86) 439 (82) 453 (81) tredjedelar inte varit föremål för den process som utarbetats. RISE 468 (19) 473 (28) 300 (16) 361 (18) 371 (17) 622 (25) Riksrevisionen noterar att den statliga förvaltningsorganisationen har utvecklats Samhall 4 405 (63) 4 405 (62) 4 405 (60) 4 405 (59) 4 405 (61) 4 405 (59) över tid och allt större vikt har lagts vid att möta behovet av en samlad professionell kompetens. SOS Alarm 193 (23) 194 (22) 214 (22) 251 (26) 249 (24) Av de 23 aktiebolagen med samhällsuppdrag är det 17 som förvaltas av Swedfund 34 (35) 34 (21) förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet. Resterande 6 bolag förvaltas Teracom Group 2 (0) 3 (0) 3 (0) 3 (0) 2 (0) inte av denna samlade förvaltningskompetens utan förvaltningen är utspridd på Visit Sweden 140 (50) 140 (50) 120 (47) 125 (51) 140 (55) 144 (53) tre departement. Socialdepartementet förvaltar APL Apotek Produktion & Voksenåsen 10 (23) 10 (22) 10 (17) 10 (14) 14 (23) 12 (23) Laboratorier och Systembolaget. Kulturdepartementet förvaltar Dramaten, Operan och Voksenåsen, och Finansdepartementet förvaltar Miljömärkning Sverige. På Totalt bolag med 5 825 (39) 6 023 (51) 5 913 (38) 6 115 (37) 6 127 (37) 6 496 (43) dessa departement finns handläggare som sköter förvaltningen som en del av sitt samhällsuppdrag arbete. 48 Anm. *Anslagen hanteras från och med 2016 enligt regelverket RFR2 på balansräkningen. Källa: Verksamhetsberättelserna för bolag med statligt ägande 2011–2016. 2.2.1 Indelning av bolag med samhällsuppdrag i kategorier Andelen anslagsfinansiering för bolag med samhällsuppdrag är ganska konstant, I samband med att förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet 2013– men det finns variationer för enskilda bolag. För Almi har andelen 2014 tog fram en metod för arbetet med uppdragsmål för bolag med anslagsfinansiering mer än fördubblats mellan 2011 och 2016. Vissa bolag har fått samhällsuppdrag utarbetades ett underlag baserat på forskning om statens roll tillfälliga anslag, t.ex. Swedfund. För vissa bolag såsom Samhall var och möjligheter. 49 anslagsfinansieringen i absoluta tal oförändrad mellan 2011 och 2016. Anslagen till bolag med samhällsuppdrag följs upp och föreslås i regeringens budgetproposition som riksdagen beslutar om.

47 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 , s. 18. 48 Justerade intervjuanteckningar, intervju med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-03-30. 49 PM Finansdepartementet, 2014-08-19 , Process och metoder för uppdragsmål .

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Ramverket delar in bolagen med samhällsuppdrag i följande kategorier: 2.2.2 Regeringskansliets interna arbetsfördelning av arbetet med • Infrastruktur samhällsuppdragen • Tillväxtkapital Näringsdepartementets förvaltningsorganisation består dels av bolagsförvaltare • Samhällstjänster som arbetar i ett antal bolagsstyrelser var och leder organisationens löpande arbete • Återhållsamhet kring innehaven organiserat i bolagsgrupper, dels av specialister inom • Kultur bolagsanalys, hållbart företagande, affärsjuridik och styrelserekrytering. 51 • Miljö Förvaltningsorganisationens arbete bedrivs inom ramen för statens • Övriga. 50 bolagsstyrningsmodell som beskrivits ovan. Ett antal verktyg och processer har utvecklats för att åstadkomma en aktiv och professionell förvaltning. Dessa består För varje kategori ställdes frågan om varför staten ska ingripa. av arbete i bolagsstyrelserna, bolagsgrupper för varje enskilt innehav, nominering Teorierna om naturligt monopol och stordriftsfördelar bedömdes ha särskilt stor av styrelser, mål och uppföljning, ägardialog och transparenskrav. betydelse för motiven till samhällsuppdrag inom kategorin Infrastruktur. Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet är inte ansvarig för hur Skillnader i stordriftsfördelar mellan allmännyttiga respektive privata varor och samhällsuppdragen formuleras, utan det ansvarar olika sakenheter på tjänster var också en viktig faktor. Näringsdepartementet och berörda sakdepartement för. Centrala utgångspunkter för kategorin Tillväxtkapital var sysselsättning och Närings- och innovationsministern har genom ett förordnande enligt 7 kap. 5 § RF regionalt stöd. Underlaget lyfte bl.a. fram att det finns en samstämmighet inom ansvar för frågor som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en nationalekonomisk forskning om att förmedling av tillväxtkapital är en enhetlig ägarpolitik. Med stöd av förordnandet beslutar ministern även om verksamhet som kännetecknas av skalfördelar och komplementaritet. Forskning riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning. om informationsasymmetrier och moralisk risk användes också i denna del av Riktlinjerna arbetas fram av förvaltningsorganisationen inom underlaget för att belysa att intressekonflikter mellan finansiärer och företag Näringsdepartementet och bereds med övriga bolagsförvaltande departement behöver hanteras för samhällsuppdrag inom kategorin Tillväxtkapital. innan de beslutas. Riktlinjerna revideras regelbundet och inkluderar För Samhällstjänster var utgångspunkten att upprätthålla kritiska verksamheter beredningsrutiner, mallar för exempelvis nominerings- och förordnandebeslut där det inte finns underlag för en kommersiell lösning. För Återhållsamhet var samt kallelse till bolagsstämma och annan dokumentation. Riktlinjerna med utgångspunkten att konsumtion av vissa produkter och tjänster inte ska tillåtas bilagor är bindande för samtliga bolagsförvaltande departement och bildar växa ohämmat. tillsammans med statens ägarpolicy regeringens ramverk för Regeringskansliets förvaltning av bolagen. Underlaget var inte lika tydligt för Kultur, Miljö respektive Övriga. Social-, Finans- och Kulturdepartementen och deras ministrar har förvaltningsansvar för följande bolag med samhällsuppdrag: Socialdepartementet har ansvar för APL och Systembolaget, Finansdepartementet för Miljömärkning Sverige och Kulturdepartementet har ansvar för Dramaten, Operan och Voksenåsen. Dessa bolag förvaltas inte av Näringsdepartementet enligt 50 Följande bolag ingår i de olika kategorierna: Näringsdepartementets förvaltningsmodell, men de förvaltande departementen Infrastruktur: Arlandabanan Infrastructure, SSC Svenska Rymdaktiebolaget, Svedab, Swedavia, omfattas av riktlinjerna för Regeringskansliets bolagsförvaltning. Teracom Näringsdepartementet har förvaltningsansvar för de övriga statligt ägda bolagen Tillväxtkapital: Almi Företagspartner, RISE, SEK Svensk Exportkredit Samhällstjänst: APL, Apoteket SOS Alarm och bidrar till dessa departements förvaltning. Social-, Finans- och Återhållsamhet: Systembolaget, Svenska Spel Kulturdepartementen som förvaltar sex av bolagen med samhällsuppdrag arbetar i Kultur: Kungliga Dramatiska teatern, Kungliga Operan, Voksenåsen Miljö: Miljömärkning Sverige jämförelse med Näringsdepartementet inte huvudsakligen med ägarstyrningens Övriga: Göta kanalbolaget, VisitSweden, Sveaskog, Samhall utformning. Däremot följer förvaltningen på Social-, Finans- och Källa: Process och metoder för uppdragsmål, 2014-08-19. (Saminvest som listas som bolag med samhällsuppdrag i Verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2015 torde ingå i kategorin tillväxtkapital). 51 Den följande beskrivningen i detta avsnitt bygger på justerade minnesanteckningar från intervju med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-03-30.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Ramverket delar in bolagen med samhällsuppdrag i följande kategorier: 2.2.2 Regeringskansliets interna arbetsfördelning av arbetet med • Infrastruktur samhällsuppdragen • Tillväxtkapital Näringsdepartementets förvaltningsorganisation består dels av bolagsförvaltare • Samhällstjänster som arbetar i ett antal bolagsstyrelser var och leder organisationens löpande arbete • Återhållsamhet kring innehaven organiserat i bolagsgrupper, dels av specialister inom • Kultur bolagsanalys, hållbart företagande, affärsjuridik och styrelserekrytering. 51 • Miljö Förvaltningsorganisationens arbete bedrivs inom ramen för statens • Övriga. 50 bolagsstyrningsmodell som beskrivits ovan. Ett antal verktyg och processer har utvecklats för att åstadkomma en aktiv och professionell förvaltning. Dessa består För varje kategori ställdes frågan om varför staten ska ingripa. av arbete i bolagsstyrelserna, bolagsgrupper för varje enskilt innehav, nominering Teorierna om naturligt monopol och stordriftsfördelar bedömdes ha särskilt stor av styrelser, mål och uppföljning, ägardialog och transparenskrav. betydelse för motiven till samhällsuppdrag inom kategorin Infrastruktur. Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet är inte ansvarig för hur Skillnader i stordriftsfördelar mellan allmännyttiga respektive privata varor och samhällsuppdragen formuleras, utan det ansvarar olika sakenheter på tjänster var också en viktig faktor. Näringsdepartementet och berörda sakdepartement för. Centrala utgångspunkter för kategorin Tillväxtkapital var sysselsättning och Närings- och innovationsministern har genom ett förordnande enligt 7 kap. 5 § RF regionalt stöd. Underlaget lyfte bl.a. fram att det finns en samstämmighet inom ansvar för frågor som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en nationalekonomisk forskning om att förmedling av tillväxtkapital är en enhetlig ägarpolitik. Med stöd av förordnandet beslutar ministern även om verksamhet som kännetecknas av skalfördelar och komplementaritet. Forskning riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning. om informationsasymmetrier och moralisk risk användes också i denna del av Riktlinjerna arbetas fram av förvaltningsorganisationen inom underlaget för att belysa att intressekonflikter mellan finansiärer och företag Näringsdepartementet och bereds med övriga bolagsförvaltande departement behöver hanteras för samhällsuppdrag inom kategorin Tillväxtkapital. innan de beslutas. Riktlinjerna revideras regelbundet och inkluderar För Samhällstjänster var utgångspunkten att upprätthålla kritiska verksamheter beredningsrutiner, mallar för exempelvis nominerings- och förordnandebeslut där det inte finns underlag för en kommersiell lösning. För Återhållsamhet var samt kallelse till bolagsstämma och annan dokumentation. Riktlinjerna med utgångspunkten att konsumtion av vissa produkter och tjänster inte ska tillåtas bilagor är bindande för samtliga bolagsförvaltande departement och bildar växa ohämmat. tillsammans med statens ägarpolicy regeringens ramverk för Regeringskansliets förvaltning av bolagen. Underlaget var inte lika tydligt för Kultur, Miljö respektive Övriga. Social-, Finans- och Kulturdepartementen och deras ministrar har förvaltningsansvar för följande bolag med samhällsuppdrag: Socialdepartementet har ansvar för APL och Systembolaget, Finansdepartementet för Miljömärkning Sverige och Kulturdepartementet har ansvar för Dramaten, Operan och Voksenåsen. Dessa bolag förvaltas inte av Näringsdepartementet enligt 50 Följande bolag ingår i de olika kategorierna: Näringsdepartementets förvaltningsmodell, men de förvaltande departementen Infrastruktur: Arlandabanan Infrastructure, SSC Svenska Rymdaktiebolaget, Svedab, Swedavia, omfattas av riktlinjerna för Regeringskansliets bolagsförvaltning. Teracom Näringsdepartementet har förvaltningsansvar för de övriga statligt ägda bolagen Tillväxtkapital: Almi Företagspartner, RISE, SEK Svensk Exportkredit Samhällstjänst: APL, Apoteket SOS Alarm och bidrar till dessa departements förvaltning. Social-, Finans- och Återhållsamhet: Systembolaget, Svenska Spel Kulturdepartementen som förvaltar sex av bolagen med samhällsuppdrag arbetar i Kultur: Kungliga Dramatiska teatern, Kungliga Operan, Voksenåsen Miljö: Miljömärkning Sverige jämförelse med Näringsdepartementet inte huvudsakligen med ägarstyrningens Övriga: Göta kanalbolaget, VisitSweden, Sveaskog, Samhall utformning. Däremot följer förvaltningen på Social-, Finans- och Källa: Process och metoder för uppdragsmål, 2014-08-19. (Saminvest som listas som bolag med samhällsuppdrag i Verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2015 torde ingå i kategorin tillväxtkapital). 51 Den följande beskrivningen i detta avsnitt bygger på justerade minnesanteckningar från intervju med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-03-30.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Kulturdepartementen de processer som utarbetats i Näringsdepartementets 3 Regeringens och bolagens arbete med

förvaltningsorganisation med t.ex. ägardialoger. Inom ramen för detta har förvaltningsorganisationen inom Näringsdepartementet samhällsuppdragen

arbetat fram en modell för hur bolagen med statligt ägande förvaltas, exempelvis

hur mål för bolagen sätts och följs upp. Förvaltningsorganisationen förvaltar I detta kapitel beskriver Riksrevisionen iakttagelser från granskningen och gör merparten av de statliga bolagen enligt den fulla förvaltningsmodellen. Av de bedömningar utifrån de fyra revisionsfrågorna i fyra separata avsnitt. Varje avsnitt bolag som förvaltas av Näringsdepartementet ansvarar Närings- och inleds med en redogörelse för de bedömningsgrunder och kriterier som innovationsministern för flertalet, men infrastrukturministern ansvarar t.ex. för Riksrevisionen använt samt avslutas med en sammanfattande bedömning. Arlandabanan och Svedab vilka har samhällsuppdrag. Bostads- och

digitaliseringsministern ansvarar för Sbo som också har samhällsuppdrag.

3.1 Formulering och målsättning av samhällsuppdragen

Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet kan bidra med kompetens Med tydliga mål ökar möjligheten att följa upp och därmed att ändra styrning och inom t.ex. rekryteringsfrågor, speciellt vid rekrytering av styrelser, och inom direktiv vid behov. Därtill förbättras underlaget för redovisningen till riksdagen framtagande av mål. Dessutom ordnar förvaltningsorganisationen och andra intressenter. I detta avsnitt bedömer därför Riksrevisionen om nätverksaktiviteter där de som arbetar med bolagsförvaltningsfrågor även på andra samhällsuppdragen är tydligt formulerade och målsatta. Granskningen har utgått departement kan delta. Förvaltningsorganisationen inom Näringsdepartementet från 1) om bolagens uppdragsbeskrivningar är tydliga i propositioner, i bidrar inom ramen för tillgängliga resurser i den mån dessa departement styrdokument från regeringen och i bolagens årsredovisningar, och 2) om efterfrågar dess kompetens. uppdragsmålsprocessen har förtydligat regeringens styrning enligt vad som

För förvaltningen av Systembolaget har Näringsdepartementet stöttat uppges i statens ägarpolicy.

tjänstemännen på Socialdepartementet när de tagit fram ekonomiska mål och

uppdragsmål. Inför beslut om ekonomiska mål för APL bidrog 3.1.1 Uppdragsmål till bolag med samhällsuppdrag

förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet av resursskäl endast med att Regeringen har sedan Ägarutredningen lämnade sitt betänkande påbörjat ett upphandla en konsult som genomförde arbetet i enlighet med departementets arbete med att utforma uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen modell. beskriver utgångspunkten med arbetet med uppdragsmål på följande sätt:

Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet träffar de ministrar som ”Startpunkten är att fastställa syftet med det särskilt beslutade samhällsuppdraget, ansvarar för bolagen som förvaltas av förvaltningsorganisationen. Det är mer det vill säga varför ett visst uppdrag ska utföras eller vilken samhällsnytta bolaget sällan som förvaltningsorganisationen träffar ministern för högre utbildning och skapar med sin verksamhet. I bolagsordningens verksamhetsberättelse framgår ofta forskning, finansmarknadsministern eller ministrarna på Kultur- och vad det särskilt beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. Socialdepartementen. Innan uppdragsmålen formuleras måste därför samhällsnyttan klargöras”. 52

2.2.3 Sammanfattande iakttagelser Regeringen konstaterar således att det inte alltid är klargjort vilken samhällsnytta

som bolagen ska uppnå och att det inte alltid framgår av bolagsordningens Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet är Regeringskansliets verksamhetsbeskrivning vad samhällsuppdraget är. Att sätta uppdragsmål är kunskapscentrum när det gäller bolagsförvaltning. Förvaltningsorganisationen har därför en viktig utveckling. Tabell 5 visar vilka bolag med samhällsuppdrag som utvecklats och blivit mer kunskapsorienterad och professionell över tid. hittills fått uppdragsmål. Granskningen visar att denna kompetens tillvaratas om den efterfrågas av andra

departement som förvaltar bolag med samhällsuppdrag och i den mån

förvaltningsorganisationen har tillgängliga resurser. Detta förhållande kan

påverka den samlade kvaliteten i regeringens uppföljning.

52 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 , s. 18. I verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2016 kvarstår formuleringen om att det ”ofta” framgår av bolagsordningens verksamhetsbeskrivning vad samhällsuppdraget är, se s. 18.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Kulturdepartementen de processer som utarbetats i Näringsdepartementets 3 Regeringens och bolagens arbete med

förvaltningsorganisation med t.ex. ägardialoger. Inom ramen för detta har förvaltningsorganisationen inom Näringsdepartementet samhällsuppdragen

arbetat fram en modell för hur bolagen med statligt ägande förvaltas, exempelvis

hur mål för bolagen sätts och följs upp. Förvaltningsorganisationen förvaltar I detta kapitel beskriver Riksrevisionen iakttagelser från granskningen och gör merparten av de statliga bolagen enligt den fulla förvaltningsmodellen. Av de bedömningar utifrån de fyra revisionsfrågorna i fyra separata avsnitt. Varje avsnitt bolag som förvaltas av Näringsdepartementet ansvarar Närings- och inleds med en redogörelse för de bedömningsgrunder och kriterier som innovationsministern för flertalet, men infrastrukturministern ansvarar t.ex. för Riksrevisionen använt samt avslutas med en sammanfattande bedömning. Arlandabanan och Svedab vilka har samhällsuppdrag. Bostads- och

digitaliseringsministern ansvarar för Sbo som också har samhällsuppdrag.

3.1 Formulering och målsättning av samhällsuppdragen

Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet kan bidra med kompetens Med tydliga mål ökar möjligheten att följa upp och därmed att ändra styrning och inom t.ex. rekryteringsfrågor, speciellt vid rekrytering av styrelser, och inom direktiv vid behov. Därtill förbättras underlaget för redovisningen till riksdagen framtagande av mål. Dessutom ordnar förvaltningsorganisationen och andra intressenter. I detta avsnitt bedömer därför Riksrevisionen om nätverksaktiviteter där de som arbetar med bolagsförvaltningsfrågor även på andra samhällsuppdragen är tydligt formulerade och målsatta. Granskningen har utgått departement kan delta. Förvaltningsorganisationen inom Näringsdepartementet från 1) om bolagens uppdragsbeskrivningar är tydliga i propositioner, i bidrar inom ramen för tillgängliga resurser i den mån dessa departement styrdokument från regeringen och i bolagens årsredovisningar, och 2) om efterfrågar dess kompetens. uppdragsmålsprocessen har förtydligat regeringens styrning enligt vad som

För förvaltningen av Systembolaget har Näringsdepartementet stöttat uppges i statens ägarpolicy.

tjänstemännen på Socialdepartementet när de tagit fram ekonomiska mål och

uppdragsmål. Inför beslut om ekonomiska mål för APL bidrog 3.1.1 Uppdragsmål till bolag med samhällsuppdrag

förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet av resursskäl endast med att Regeringen har sedan Ägarutredningen lämnade sitt betänkande påbörjat ett upphandla en konsult som genomförde arbetet i enlighet med departementets arbete med att utforma uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen modell. beskriver utgångspunkten med arbetet med uppdragsmål på följande sätt:

Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet träffar de ministrar som ”Startpunkten är att fastställa syftet med det särskilt beslutade samhällsuppdraget, ansvarar för bolagen som förvaltas av förvaltningsorganisationen. Det är mer det vill säga varför ett visst uppdrag ska utföras eller vilken samhällsnytta bolaget sällan som förvaltningsorganisationen träffar ministern för högre utbildning och skapar med sin verksamhet. I bolagsordningens verksamhetsberättelse framgår ofta forskning, finansmarknadsministern eller ministrarna på Kultur- och vad det särskilt beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. Socialdepartementen. Innan uppdragsmålen formuleras måste därför samhällsnyttan klargöras”. 52

2.2.3 Sammanfattande iakttagelser Regeringen konstaterar således att det inte alltid är klargjort vilken samhällsnytta

som bolagen ska uppnå och att det inte alltid framgår av bolagsordningens Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet är Regeringskansliets verksamhetsbeskrivning vad samhällsuppdraget är. Att sätta uppdragsmål är kunskapscentrum när det gäller bolagsförvaltning. Förvaltningsorganisationen har därför en viktig utveckling. Tabell 5 visar vilka bolag med samhällsuppdrag som utvecklats och blivit mer kunskapsorienterad och professionell över tid. hittills fått uppdragsmål. Granskningen visar att denna kompetens tillvaratas om den efterfrågas av andra

departement som förvaltar bolag med samhällsuppdrag och i den mån

förvaltningsorganisationen har tillgängliga resurser. Detta förhållande kan

påverka den samlade kvaliteten i regeringens uppföljning.

52 Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 , s. 18. I verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2016 kvarstår formuleringen om att det ”ofta” framgår av bolagsordningens verksamhetsbeskrivning vad samhällsuppdraget är, se s. 18.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 5 Statliga bolag med samhällsuppdrag – med respektive utan uppdragsmål 3.1.2 Genomgång av bolagens uppdragsbeskrivningar

Bolag med uppdragsmål Datum för beslut Bolag utan uppdragsmål Avsikten med samhällsuppdrag är att de berörda bolagen ska uppnå en viss

avsedd samhällsnytta i enlighet med riksdagens beslut. Då uppstår frågan hur SSC, Svenska Rymdaktiebolaget 2014-04-24 APL riksdagens avsikter förverkligas i praktiskt genomförande av det aktuella bolaget. Arlandabanan Infrastructure Swedavia 2014-04-29 Kungliga Dramatiska teatern Rent principiellt kan den avsedda samhällsnyttan nås genom att riksdagen sätter

Kungliga Operan tydliga mål för bolagets verksamhet, genom att regeringen styr bolagets målbild SEK Svensk Exportkredit 2015-04-28 Miljömärkning Sverige RISE eller genom att bolaget sätter upp egna mål inom de ramar som riksdag och

Systembolaget 2015-04-23 Samhall regering satt upp för verksamheten. Om ägarens direktiv är breda faller ansvaret Saminvest naturligt på styrelsen och bolagsledningen att själva utveckla mål för Almi Företagspartner 2016-04-20 Statens bostadsomvandling Sveaskog verksamheten. Ägarens roll begränsas då till att, utöver att ge allmänna riktlinjer

Göta kanalbolag 2016-04-25 Svedab som gäller alla statliga bolag, tillsätta styrelsen och följa upp utfallet av Svenska Spel verksamheten för att säkerställa att den eftersträvade samhällsnyttan uppnås. SOS Alarm 2016-04-25 Teracom VisitSweden Vilken metod regeringen väljer kan vara beroende av vilken verksamhet som Swedfund 2016-12-08 Voksenåsen bedrivs.

Källa: Uppgift från företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-09-15. Riksrevisionen har gått igenom alla statliga bolag med samhällsuppdrag utom

Saminvest (som befinner sig i ett uppstartsskede) och klassificerat hur tydliga Hittills har 8 av 23 bolag fått uppdragsmål sedan processen inleddes 2013. Enligt respektive bolags uppdragsbeskrivningar är i företrädare för Näringsdepartementet är det en relativt resurskrävande process att

ta fram uppdragsmål och takten bestäms av resurstillgången. 53 • beskrivningarna i de propositioner som ligger till grund för riksdagens

beslut om statens engagemang i respektive bolag, Uppdragsmålsprocesser har enligt förvaltningsorganisationen på • bolagsordningarna och ägardirektiven för bolagen som regeringen beslutat, Näringsdepartementet försenats av uppkomna inre och yttre förhållanden. Ett • respektive bolags årsredovisning (2016) där bolagen själva beskrivit sina exempel på yttre förhållanden är att Samhall påverkas av en rättslig process i EUuppdrag och mål. kommissionen på grund av att arbetsgivarorganisationen Almega gjort en

anmälan om statsstöd med anledning av statens anslag till Samhall. Exempel på Klassificeringen gäller hur tydliga bolagens uppdragsbeskrivningar är i olika

inre förhållanden kan vara omfattande organisationsförändringar i bolag, vilket sammanhang. Bolagen har placerats i fem kategorier där kategori 5 är gruppen

t.ex. är fallet för RISE. Ett annat exempel är att förvaltningsorganisationen kan med de tydligaste uppdragen och kategori 1 gruppen med minst tydliga mål.

behöva göra omfattande strategiska genomlysningar av bolagen innan Beskrivning av olika klasser av uppdrag uppdragsmålsprocessen genomförs.

5 Avgränsade mätbara uppdrag Uppdragsmålsprocesserna planeras efter en genomtänkt prioritering och 4 Avgränsade uppdrag genomförs i förvaltningsorganisationens bolagsgrupper. När ett 3 Allmänna uppdrag med specificerad roll för bolaget uppdragsmålsprojekt blir försenat kan det vara svårt att planera för andra 2 Allmänna uppdrag utan specificerad roll för bolaget uppdragsmålsprocesser. Men förvaltningsorganisationen arbetar kontinuerligt 1 Diffusa eller oklara uppdrag med att bli mer flexibel. Uppdragsmålsprocessen är också ”yngre” än processen

för att fastställa ekonomiska mål, vilket betyder att det finns utvecklingsarbete att Av diagram 1 framgår hur många av de 22 bolagen som Riksrevisionen placerat i

göra för förvaltningsorganisationen. 54 respektive klass för de tre olika grupperna. Som framgår av diagrammet har drygt

hälften av bolagens uppdrag placerats i kategori 2, dvs. allmänt uppdrag utan

specificerad roll för bolaget, utifrån det underlag som låg till grund för

riksdagsbehandlingen. Närmare en tredjedel av bolagen har vidare placerats i

kategori 3 där uppdragen också betecknas som allmänna fast med en specificerad

roll för bolaget. Däremot är det bara två bolag som fått avgränsade uppdrag,

53 Uppgifter från företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-10-09. kategori 4 och 5, när frågan behandlades i riksdagen.

54 Ibid.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 5 Statliga bolag med samhällsuppdrag – med respektive utan uppdragsmål 3.1.2 Genomgång av bolagens uppdragsbeskrivningar

Bolag med uppdragsmål Datum för beslut Bolag utan uppdragsmål Avsikten med samhällsuppdrag är att de berörda bolagen ska uppnå en viss

avsedd samhällsnytta i enlighet med riksdagens beslut. Då uppstår frågan hur SSC, Svenska Rymdaktiebolaget 2014-04-24 APL riksdagens avsikter förverkligas i praktiskt genomförande av det aktuella bolaget. Arlandabanan Infrastructure Swedavia 2014-04-29 Kungliga Dramatiska teatern Rent principiellt kan den avsedda samhällsnyttan nås genom att riksdagen sätter

Kungliga Operan tydliga mål för bolagets verksamhet, genom att regeringen styr bolagets målbild SEK Svensk Exportkredit 2015-04-28 Miljömärkning Sverige RISE eller genom att bolaget sätter upp egna mål inom de ramar som riksdag och

Systembolaget 2015-04-23 Samhall regering satt upp för verksamheten. Om ägarens direktiv är breda faller ansvaret Saminvest naturligt på styrelsen och bolagsledningen att själva utveckla mål för Almi Företagspartner 2016-04-20 Statens bostadsomvandling Sveaskog verksamheten. Ägarens roll begränsas då till att, utöver att ge allmänna riktlinjer

Göta kanalbolag 2016-04-25 Svedab som gäller alla statliga bolag, tillsätta styrelsen och följa upp utfallet av Svenska Spel verksamheten för att säkerställa att den eftersträvade samhällsnyttan uppnås. SOS Alarm 2016-04-25 Teracom VisitSweden Vilken metod regeringen väljer kan vara beroende av vilken verksamhet som Swedfund 2016-12-08 Voksenåsen bedrivs.

Källa: Uppgift från företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-09-15. Riksrevisionen har gått igenom alla statliga bolag med samhällsuppdrag utom

Saminvest (som befinner sig i ett uppstartsskede) och klassificerat hur tydliga Hittills har 8 av 23 bolag fått uppdragsmål sedan processen inleddes 2013. Enligt respektive bolags uppdragsbeskrivningar är i företrädare för Näringsdepartementet är det en relativt resurskrävande process att

ta fram uppdragsmål och takten bestäms av resurstillgången. 53 • beskrivningarna i de propositioner som ligger till grund för riksdagens

beslut om statens engagemang i respektive bolag, Uppdragsmålsprocesser har enligt förvaltningsorganisationen på • bolagsordningarna och ägardirektiven för bolagen som regeringen beslutat, Näringsdepartementet försenats av uppkomna inre och yttre förhållanden. Ett • respektive bolags årsredovisning (2016) där bolagen själva beskrivit sina exempel på yttre förhållanden är att Samhall påverkas av en rättslig process i EUuppdrag och mål. kommissionen på grund av att arbetsgivarorganisationen Almega gjort en

anmälan om statsstöd med anledning av statens anslag till Samhall. Exempel på Klassificeringen gäller hur tydliga bolagens uppdragsbeskrivningar är i olika

inre förhållanden kan vara omfattande organisationsförändringar i bolag, vilket sammanhang. Bolagen har placerats i fem kategorier där kategori 5 är gruppen

t.ex. är fallet för RISE. Ett annat exempel är att förvaltningsorganisationen kan med de tydligaste uppdragen och kategori 1 gruppen med minst tydliga mål.

behöva göra omfattande strategiska genomlysningar av bolagen innan Beskrivning av olika klasser av uppdrag uppdragsmålsprocessen genomförs.

5 Avgränsade mätbara uppdrag Uppdragsmålsprocesserna planeras efter en genomtänkt prioritering och 4 Avgränsade uppdrag genomförs i förvaltningsorganisationens bolagsgrupper. När ett 3 Allmänna uppdrag med specificerad roll för bolaget uppdragsmålsprojekt blir försenat kan det vara svårt att planera för andra 2 Allmänna uppdrag utan specificerad roll för bolaget uppdragsmålsprocesser. Men förvaltningsorganisationen arbetar kontinuerligt 1 Diffusa eller oklara uppdrag med att bli mer flexibel. Uppdragsmålsprocessen är också ”yngre” än processen

för att fastställa ekonomiska mål, vilket betyder att det finns utvecklingsarbete att Av diagram 1 framgår hur många av de 22 bolagen som Riksrevisionen placerat i

göra för förvaltningsorganisationen. 54 respektive klass för de tre olika grupperna. Som framgår av diagrammet har drygt

hälften av bolagens uppdrag placerats i kategori 2, dvs. allmänt uppdrag utan

specificerad roll för bolaget, utifrån det underlag som låg till grund för

riksdagsbehandlingen. Närmare en tredjedel av bolagen har vidare placerats i

kategori 3 där uppdragen också betecknas som allmänna fast med en specificerad

roll för bolaget. Däremot är det bara två bolag som fått avgränsade uppdrag,

53 Uppgifter från företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-10-09. kategori 4 och 5, när frågan behandlades i riksdagen.

54 Ibid.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 1 Riksrevisionens bedömning av tydlighet i uppdragen, antal bolag i respektive klass Diagram 2 Riksrevisionens bedömning av tydlighet i regeringens mål för bolag med respektive utan uppdragsmål, antal bolag i respektive klass Antal bolag 14 Antal bolag

6 12

10 5

8 4

6 3

4 2 2 1 0 1 2 3 4 5 0 1 2 3 4 5 Riksdagen Regeringen Bolagen Uppdragsmål Ej uppdragsmål Anm. Saminvest har inte bedömts då bolaget befinner sig i ett uppstartsskede. Bolagens egna beskrivningar av sina uppdrag har – naturligt nog – god Regeringen har, enligt Riksrevisionens bedömning, tydliggjort uppdragen för överensstämmelse med ägarens direktiv. Några bolags beskrivning av sina många bolag med samhällsuppdrag jämfört med det underlag som låg till grund uppdrag skiljer sig emellertid från regeringens; i två fall är bolagens beskrivning för riksdagens beslut. För mer än hälften av bolagen har uppdragen avgränsats mer allmänna än regeringens medan den är tydligare i ett par fall. Sammantaget och/eller blivit mer specifika. Två femtedelar av bolagen har dock mer allmänt är bolagens beskrivningar av uppdragen i årsredovisningarna aningen tydligare än formulerade uppdrag. regeringens. En jämförelse av bolag med respektive utan uppdragsmål visar att den förstnämnda gruppen har tydligare uppdrag i regeringens styrdokument. Utifrån 3.1.3 Uppdragsmålsprocessens effekter enligt bolagen den klassificering som Riksrevisionen använt hamnar uppdragen för bolag med Sju av åtta bolag som hittills fått uppdragsmål uppger i Riksrevisionens enkät att uppdragsmål lika fördelat i klass 4 och 5. De flesta bolag som inte fått uppdragsmålen till mycket stor del eller till ganska stor del underlättat arbetet med uppdragsmål återfinns i klass 2 följt av klass 3. För bolag utan uppdragsmål är att genomföra och följa upp bolagens samhällsuppdrag. Sex bolag anser att medianen 3 jämfört med 4,5 för bolag med uppdragsmål. Det tyder på att processen med att fastställa och följa upp uppdragsmål fungerar tillfredsställande. processen med att sätta uppdragsmål har tydliggjort vad regeringen vill att bolagen ska uppnå. Tre av åtta bolag anser att processen med uppdragsmål kan förbättras. Det handlar då om grundläggande behov. Vd:arna för två av dessa åtta bolag anser att Regeringskansliet behöver mer kunskaper om bolaget och dess marknader.

3.1.4 Sammanfattande bedömning

Regeringen har konstaterat att det för bolag med samhällsuppdrag i bolagsordningens verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad det särskilt beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. Det får betraktas som en allvarlig självkritik att regeringen konstaterar att den inte vet vilken samhällsnytta som bolagen den styr ska uppnå.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 1 Riksrevisionens bedömning av tydlighet i uppdragen, antal bolag i respektive klass Diagram 2 Riksrevisionens bedömning av tydlighet i regeringens mål för bolag med respektive utan uppdragsmål, antal bolag i respektive klass Antal bolag 14 Antal bolag

6 12

10 5

8 4

6 3

4 2 2 1 0 1 2 3 4 5 0 1 2 3 4 5 Riksdagen Regeringen Bolagen Uppdragsmål Ej uppdragsmål Anm. Saminvest har inte bedömts då bolaget befinner sig i ett uppstartsskede. Bolagens egna beskrivningar av sina uppdrag har – naturligt nog – god Regeringen har, enligt Riksrevisionens bedömning, tydliggjort uppdragen för överensstämmelse med ägarens direktiv. Några bolags beskrivning av sina många bolag med samhällsuppdrag jämfört med det underlag som låg till grund uppdrag skiljer sig emellertid från regeringens; i två fall är bolagens beskrivning för riksdagens beslut. För mer än hälften av bolagen har uppdragen avgränsats mer allmänna än regeringens medan den är tydligare i ett par fall. Sammantaget och/eller blivit mer specifika. Två femtedelar av bolagen har dock mer allmänt är bolagens beskrivningar av uppdragen i årsredovisningarna aningen tydligare än formulerade uppdrag. regeringens. En jämförelse av bolag med respektive utan uppdragsmål visar att den förstnämnda gruppen har tydligare uppdrag i regeringens styrdokument. Utifrån 3.1.3 Uppdragsmålsprocessens effekter enligt bolagen den klassificering som Riksrevisionen använt hamnar uppdragen för bolag med Sju av åtta bolag som hittills fått uppdragsmål uppger i Riksrevisionens enkät att uppdragsmål lika fördelat i klass 4 och 5. De flesta bolag som inte fått uppdragsmålen till mycket stor del eller till ganska stor del underlättat arbetet med uppdragsmål återfinns i klass 2 följt av klass 3. För bolag utan uppdragsmål är att genomföra och följa upp bolagens samhällsuppdrag. Sex bolag anser att medianen 3 jämfört med 4,5 för bolag med uppdragsmål. Det tyder på att processen med att fastställa och följa upp uppdragsmål fungerar tillfredsställande. processen med att sätta uppdragsmål har tydliggjort vad regeringen vill att bolagen ska uppnå. Tre av åtta bolag anser att processen med uppdragsmål kan förbättras. Det handlar då om grundläggande behov. Vd:arna för två av dessa åtta bolag anser att Regeringskansliet behöver mer kunskaper om bolaget och dess marknader.

3.1.4 Sammanfattande bedömning

Regeringen har konstaterat att det för bolag med samhällsuppdrag i bolagsordningens verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad det särskilt beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. Det får betraktas som en allvarlig självkritik att regeringen konstaterar att den inte vet vilken samhällsnytta som bolagen den styr ska uppnå.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Bolag som har fått uppdragsmål enligt uppdragsmålsprocessen har påtagligt uppdragsmål. Nedan redogörs för förhållandet mellan dessa projekt, så som det

tydligare mål för samhällsuppdragen jämfört med bolag som ännu inte fått det. beskrivs av företrädare för förvaltningsorganisationen. 55

Bolagen själva upplever också att uppdragsmålsprocessen gjort det lättare att År 2011 började förvaltningsorganisationen ta fram en integrerad metod och genomföra och följa upp samhällsuppdragen. Enligt Riksrevisionens bedömning process för att fastställa mål. Metoden beskrivs både i statens ägarpolicy och i är uppdragsmålsprocessen ett centralt verktyg för att förtydliga regeringens årliga skrivelser till riksdagen om de statligt ägda bolagen. samhällsuppdragen på bolagsnivå. Förvaltningsorganisationens målprojekt för ekonomiska mål och uppdragsmål Riksrevisionens bedömning är att det är bra att regeringen initierat ett arbete mot bedrivs integrerat för att undvika målkonflikter. Det finns därför, enligt tydligt formulerade och målsatta samhällsuppdrag, men att det finns utrymme för förvaltningsorganisationen, ingen motsättning mellan samhällsuppdrag och fortsatt utveckling så att styrningen av samhällsuppdragen kan förbättras ekonomisk effektivitet. Däremot kan uppdragsmål och ekonomiska mål påverka ytterligare. Enkätsvaren från bolagen vittnar om att det finns ett utvecklingsbehov varandra, varför det är viktigt att de fastställs i en integrerad process. avseende grundläggande förutsättningar såsom kunskapen om bolagen. Samhällsuppdraget kan även påverka bolagets risk och bedömningen av en

Regeringens grundinställning är att uppdragsmål ska sättas för alla bolag med lämplig kapitalstruktur. Tolkningen av samhällsuppdraget och fastställandet av

samhällsuppdrag. Sedan år 2013 har uppdragsmål fastställts för 8 av 23 bolag med uppdragsmålen har således betydelse för bolagens ekonomiska förutsättningar

samhällsuppdrag. För en majoritet av bolagen med samhällsuppdrag har och de ekonomiska målen.

regeringen ännu inte prövat om uppdragsmål kan fastställas och för denna grupp Den integrerade metoden har dock inte tillämpats på samtliga bolag med är målen inte lika tydliga. Riksrevisionens bedömning är att arbetet med bolagens samhällsuppdrag och behöver utvecklas, anser förvaltningsorganisationen. Den uppdragsmål går väl långsamt. Om takten inte ökar kan det dröja ytterligare 7 år del som behandlar ekonomiska mål är enklare att applicera. Det som behöver innan samtliga bolag med samhällsuppdrag fått uppdragsmål. Mot bakgrund av utvecklas är hur ekonomiska mål ska anpassas till och fungera med de positiva effekter som uppnåtts finns det anledning att öka takten i processen uppdragsmål. 56 med att ta fram uppdragsmål. Det är dock viktigt att processen för att fastställa uppdragsmål är grundlig. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser allokeras till Det finns exempel där förtydliganden har gjorts i samband med förekomsten av

arbetet med att formulera uppdragsmål. olika typer av mål. För Rymdbolaget SSC som var bland de första bolagen som fick

uppdragsmål kan man genom justeringen av avkastningsmålet med avseende på

3.2 Regeringens hantering av målkonflikter i

samhällsuppdraget utläsa kostnaden för samhällsuppdraget. 57

samhällsuppdragen

3.2.2 Behandlingen av målkonflikter i ägardialogerna

Riksrevisionen undersöker i detta avsnitt i vilken utsträckning som ägardialogerna Riksrevisionen har granskat 30 genomförda ägardialoger för de 17 bolag med

med bolagen berör risken för målkonflikt i samhällsuppdragen. Genomgången av samhällsuppdrag som förvaltas av Näringsdepartementet. 58 För att mäta i vilken

ägardialogerna har utgått från syftet med ägardialoger så som det beskrivs i omfattning olika frågeställningar behandlas i ägardialogerna har Riksrevisionen

statens ägarpolicy. Denna del av granskningen omfattar använt ett värde på 1–3, beroende på om behandlingen är mycket kortfattad (1),

• om samhällsuppdraget tas upp begränsad (2) eller utvecklad (3). När gruppindelningen inte varit entydig har även

• om mål och måluppfyllelse behandlas värdena 1,5 och 2,5 använts.

• om kostnaderna för samhällsuppdraget tas upp.

Genomgången av ägardialogerna kompletteras med synpunkter från bolagen så

som de redovisats i Riksrevisionens enkät till bolagen. 55 Uppgift från möte med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017–02–02. 3.2.1 Förhållandet mellan olika typer av mål 56 Swedfund är ett exempel där regeringens modell applicerats fullt ut. Justerade mötesanteckningar,

2017-02-02. Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet arbetar med olika 57 Uppgift från möte med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, målprojekt för statligt ägda bolag. Projekten omfattar främst ekonomiska mål och 2017–02–02. 58 Riksrevisionens bedömning bygger på dokumentationen av ägardialogerna. Hur väl dokumentationen återspeglar diskussionen i ägardialogerna saknar Riksrevisionen kunskap om.

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Bolag som har fått uppdragsmål enligt uppdragsmålsprocessen har påtagligt uppdragsmål. Nedan redogörs för förhållandet mellan dessa projekt, så som det

tydligare mål för samhällsuppdragen jämfört med bolag som ännu inte fått det. beskrivs av företrädare för förvaltningsorganisationen. 55

Bolagen själva upplever också att uppdragsmålsprocessen gjort det lättare att År 2011 började förvaltningsorganisationen ta fram en integrerad metod och genomföra och följa upp samhällsuppdragen. Enligt Riksrevisionens bedömning process för att fastställa mål. Metoden beskrivs både i statens ägarpolicy och i är uppdragsmålsprocessen ett centralt verktyg för att förtydliga regeringens årliga skrivelser till riksdagen om de statligt ägda bolagen. samhällsuppdragen på bolagsnivå. Förvaltningsorganisationens målprojekt för ekonomiska mål och uppdragsmål Riksrevisionens bedömning är att det är bra att regeringen initierat ett arbete mot bedrivs integrerat för att undvika målkonflikter. Det finns därför, enligt tydligt formulerade och målsatta samhällsuppdrag, men att det finns utrymme för förvaltningsorganisationen, ingen motsättning mellan samhällsuppdrag och fortsatt utveckling så att styrningen av samhällsuppdragen kan förbättras ekonomisk effektivitet. Däremot kan uppdragsmål och ekonomiska mål påverka ytterligare. Enkätsvaren från bolagen vittnar om att det finns ett utvecklingsbehov varandra, varför det är viktigt att de fastställs i en integrerad process. avseende grundläggande förutsättningar såsom kunskapen om bolagen. Samhällsuppdraget kan även påverka bolagets risk och bedömningen av en

Regeringens grundinställning är att uppdragsmål ska sättas för alla bolag med lämplig kapitalstruktur. Tolkningen av samhällsuppdraget och fastställandet av

samhällsuppdrag. Sedan år 2013 har uppdragsmål fastställts för 8 av 23 bolag med uppdragsmålen har således betydelse för bolagens ekonomiska förutsättningar

samhällsuppdrag. För en majoritet av bolagen med samhällsuppdrag har och de ekonomiska målen.

regeringen ännu inte prövat om uppdragsmål kan fastställas och för denna grupp Den integrerade metoden har dock inte tillämpats på samtliga bolag med är målen inte lika tydliga. Riksrevisionens bedömning är att arbetet med bolagens samhällsuppdrag och behöver utvecklas, anser förvaltningsorganisationen. Den uppdragsmål går väl långsamt. Om takten inte ökar kan det dröja ytterligare 7 år del som behandlar ekonomiska mål är enklare att applicera. Det som behöver innan samtliga bolag med samhällsuppdrag fått uppdragsmål. Mot bakgrund av utvecklas är hur ekonomiska mål ska anpassas till och fungera med de positiva effekter som uppnåtts finns det anledning att öka takten i processen uppdragsmål. 56 med att ta fram uppdragsmål. Det är dock viktigt att processen för att fastställa uppdragsmål är grundlig. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser allokeras till Det finns exempel där förtydliganden har gjorts i samband med förekomsten av

arbetet med att formulera uppdragsmål. olika typer av mål. För Rymdbolaget SSC som var bland de första bolagen som fick

uppdragsmål kan man genom justeringen av avkastningsmålet med avseende på

3.2 Regeringens hantering av målkonflikter i

samhällsuppdraget utläsa kostnaden för samhällsuppdraget. 57

samhällsuppdragen

3.2.2 Behandlingen av målkonflikter i ägardialogerna

Riksrevisionen undersöker i detta avsnitt i vilken utsträckning som ägardialogerna Riksrevisionen har granskat 30 genomförda ägardialoger för de 17 bolag med

med bolagen berör risken för målkonflikt i samhällsuppdragen. Genomgången av samhällsuppdrag som förvaltas av Näringsdepartementet. 58 För att mäta i vilken

ägardialogerna har utgått från syftet med ägardialoger så som det beskrivs i omfattning olika frågeställningar behandlas i ägardialogerna har Riksrevisionen

statens ägarpolicy. Denna del av granskningen omfattar använt ett värde på 1–3, beroende på om behandlingen är mycket kortfattad (1),

• om samhällsuppdraget tas upp begränsad (2) eller utvecklad (3). När gruppindelningen inte varit entydig har även

• om mål och måluppfyllelse behandlas värdena 1,5 och 2,5 använts.

• om kostnaderna för samhällsuppdraget tas upp.

Genomgången av ägardialogerna kompletteras med synpunkter från bolagen så

som de redovisats i Riksrevisionens enkät till bolagen. 55 Uppgift från möte med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017–02–02. 3.2.1 Förhållandet mellan olika typer av mål 56 Swedfund är ett exempel där regeringens modell applicerats fullt ut. Justerade mötesanteckningar,

2017-02-02. Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet arbetar med olika 57 Uppgift från möte med företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, målprojekt för statligt ägda bolag. Projekten omfattar främst ekonomiska mål och 2017–02–02. 58 Riksrevisionens bedömning bygger på dokumentationen av ägardialogerna. Hur väl dokumentationen återspeglar diskussionen i ägardialogerna saknar Riksrevisionen kunskap om.

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens genomgång av underlag från ägardialogerna med bolagen visar Tio vd:ar och nio styrelseordförande uppgav att de löpande var involverade i beslut att kostnaderna för samhällsuppdraget behandlades i drygt en tredjedel av de 30 om hur samhällsuppdrag ska finansieras. Tio vd:ar och sju styrelseordförande genomgångna ägardialogerna. För sex av bolagen där frågan behandlades har uppgav att de var det genom att ta fram underlag, och två vd:ar och fyra Riksrevisionen valt ett värde på 2,5–3 på den tregradiga skalan medan tre av styrelseordföranden uppgav att de involverades i särskilda projekt. Enligt de öppna bolagen fick värdet 1. Det var ingen nämnvärd skillnad för bolag som har fått enkätsvaren vill flera av bolagen att finansieringsfrågan ska hanteras ur ett mer respektive inte har fått uppdragsmål. långsiktigt perspektiv i dialog med ägaren än vad som är fallet i dag.

Målkonflikter kan innebära en risk för att samhällsuppdragen inte uppfylls, men Riksrevisionens enkät visar att tretton av bolagen med samhällsuppdrag upplever frågan om sådana risker behandlades bara i knappt hälften av ägardialogerna. att de inte får full ersättning för att utföra uppdraget eller att det finns långsiktiga Riksrevisionens genomgång av dokumentationen från ägardialogerna visar också finansieringsproblem. Tre bolag anger att detta medför att samhällsuppdraget inte att frågan i förekommande fall behandlas relativt kortfattat. I de fall som frågan kan utföras fullt ut. om målkonflikter berördes fick hälften av bolagen värdet 1 på den tregradiga Bland de bolag som uppgett att samhällsuppdragen är underfinansierade finns skalan. Tre av bolagen fick värdet 2,5–3. Det var ingen nämnvärd skillnad för såväl bolag med uppdragsmål som bolag utan uppdragsmål. Det är enbart i två bolag som har fått respektive inte har fått uppdragsmål. bolag med uppdragsmål som både styrelseordföranden och vd:n uppger att Vad framkommer om målkonflikter i enkäten till bolagen? samhällsuppdraget inte är underfinansierat. Beträffande målkonflikt mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål visar De öppna svaren från bolagens ledande företrädare vittnar om att ett antal bolag enkätsvaren i granskningen en stor variation. Här användes en sexgradig skala där försöker hantera den upplevda underfinansieringen genom att effektivisera 6 innebär att det i hög grad finns en sådan målkonflikt och 1 att det inte fanns verksamheten. Representanter för fem bolag uppger att de använder det egna någon målkonflikt, och genomsnittet för bolagens svar var 2,4. Drygt hälften av kapitalet och sex representanter att bolaget använder vinst från den övriga bolagens företrädare ansåg att det inte fanns någon målkonflikt alls (värde 1) verksamheten för att delfinansiera samhällsuppdragen. medan tre bolag angav det högsta värdet. Det var en betydande skillnad beroende på förvaltningsdepartement: De bolag som förvaltas av Näringsdepartementet fick 3.2.3 Sammanfattande bedömning i genomsnitt värdet 1,9, medan genomsnittet var 3,7 för de bolag som förvaltades Förvaltningsorganisationen har utvecklat målprocesser som ska integrera de olika av andra departement. typer av mål som finns för bolagen och som kan underlätta hanteringen av målkonflikter som rör samhällsuppdragen. Enligt Riksrevisionen är det ett Av de 16 bolag med samhällsuppdrag som har ekonomiska mål uppgav 14 stycken värdefullt arbete men det integrerade arbetssättet har inte applicerats på samtliga i enkäten att ägaren inte gett några anvisningar om hur potentiella målkonflikter bolag. Granskningen visar att det finns ett utvecklingsbehov i styrningen för att mellan samhällsuppdraget och ekonomiska mål ska hanteras. Det antyder att tydliggöra och hantera målkonflikten mellan samhällsuppdragen, kostnaderna för ägaren anser att det är styrelsens uppgift att självständigt lösa eventuella samhällsuppdragen och den ekonomiska styrningen. målkonflikter. Nästan 60 procent av bolagen med samhällsuppdrag uppger att de inte får full På frågan om huruvida en målkonflikt är hanterbar visar enkätsvaren, utifrån den ersättning för att utföra sitt uppdrag eller att de står inför långsiktiga sexgradiga skala som beskrivits ovan, att målkonflikten bedöms vara hanterbar. finansieringsproblem. Tre av bolagen anger att de är så pass underfinansierade att Genomsnittet uppgick till 4,5 och lägsta värdet var 3. deras samhällsuppdrag inte kan genomföras till fullo. Detta är, enligt Riksrevisionens bedömning, ett tecken på att det finns målkonflikter. Det är I enkäten ingick en fråga om hur involverade bolagen upplevde att de var i noterbart att det är en markant skillnad mellan hur många bolag som i enkäten regeringens beslut om hur samhällsuppdrag ska finansieras. På en sexgradig skala angivit att de är underfinansierade och hur ofta frågeställningen är föremål för innebar 6 att man upplevde att man var involverad i hög grad. Medelvärdet i diskussion i ägardialogerna. enkätsvaren var 3,4, dvs. i mitten på skalan. För de bolag som förvaltades av Näringsdepartementet var medelvärdet 3,6 och för de bolag som förvaltades av Ansvaret för att hantera målkonflikter som rör samhällsuppdraget är i stor andra departement var medelvärdet 2,6. utsträckning delegerat till bolagens styrelser. Detta kräver att uppföljningar och redovisning av samhällsuppdragen noggrant behandlar målkonflikterna. Genomgången av regeringens ägardialoger med bolagen visar att det finns

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens genomgång av underlag från ägardialogerna med bolagen visar Tio vd:ar och nio styrelseordförande uppgav att de löpande var involverade i beslut att kostnaderna för samhällsuppdraget behandlades i drygt en tredjedel av de 30 om hur samhällsuppdrag ska finansieras. Tio vd:ar och sju styrelseordförande genomgångna ägardialogerna. För sex av bolagen där frågan behandlades har uppgav att de var det genom att ta fram underlag, och två vd:ar och fyra Riksrevisionen valt ett värde på 2,5–3 på den tregradiga skalan medan tre av styrelseordföranden uppgav att de involverades i särskilda projekt. Enligt de öppna bolagen fick värdet 1. Det var ingen nämnvärd skillnad för bolag som har fått enkätsvaren vill flera av bolagen att finansieringsfrågan ska hanteras ur ett mer respektive inte har fått uppdragsmål. långsiktigt perspektiv i dialog med ägaren än vad som är fallet i dag.

Målkonflikter kan innebära en risk för att samhällsuppdragen inte uppfylls, men Riksrevisionens enkät visar att tretton av bolagen med samhällsuppdrag upplever frågan om sådana risker behandlades bara i knappt hälften av ägardialogerna. att de inte får full ersättning för att utföra uppdraget eller att det finns långsiktiga Riksrevisionens genomgång av dokumentationen från ägardialogerna visar också finansieringsproblem. Tre bolag anger att detta medför att samhällsuppdraget inte att frågan i förekommande fall behandlas relativt kortfattat. I de fall som frågan kan utföras fullt ut. om målkonflikter berördes fick hälften av bolagen värdet 1 på den tregradiga Bland de bolag som uppgett att samhällsuppdragen är underfinansierade finns skalan. Tre av bolagen fick värdet 2,5–3. Det var ingen nämnvärd skillnad för såväl bolag med uppdragsmål som bolag utan uppdragsmål. Det är enbart i två bolag som har fått respektive inte har fått uppdragsmål. bolag med uppdragsmål som både styrelseordföranden och vd:n uppger att Vad framkommer om målkonflikter i enkäten till bolagen? samhällsuppdraget inte är underfinansierat. Beträffande målkonflikt mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål visar De öppna svaren från bolagens ledande företrädare vittnar om att ett antal bolag enkätsvaren i granskningen en stor variation. Här användes en sexgradig skala där försöker hantera den upplevda underfinansieringen genom att effektivisera 6 innebär att det i hög grad finns en sådan målkonflikt och 1 att det inte fanns verksamheten. Representanter för fem bolag uppger att de använder det egna någon målkonflikt, och genomsnittet för bolagens svar var 2,4. Drygt hälften av kapitalet och sex representanter att bolaget använder vinst från den övriga bolagens företrädare ansåg att det inte fanns någon målkonflikt alls (värde 1) verksamheten för att delfinansiera samhällsuppdragen. medan tre bolag angav det högsta värdet. Det var en betydande skillnad beroende på förvaltningsdepartement: De bolag som förvaltas av Näringsdepartementet fick 3.2.3 Sammanfattande bedömning i genomsnitt värdet 1,9, medan genomsnittet var 3,7 för de bolag som förvaltades Förvaltningsorganisationen har utvecklat målprocesser som ska integrera de olika av andra departement. typer av mål som finns för bolagen och som kan underlätta hanteringen av målkonflikter som rör samhällsuppdragen. Enligt Riksrevisionen är det ett Av de 16 bolag med samhällsuppdrag som har ekonomiska mål uppgav 14 stycken värdefullt arbete men det integrerade arbetssättet har inte applicerats på samtliga i enkäten att ägaren inte gett några anvisningar om hur potentiella målkonflikter bolag. Granskningen visar att det finns ett utvecklingsbehov i styrningen för att mellan samhällsuppdraget och ekonomiska mål ska hanteras. Det antyder att tydliggöra och hantera målkonflikten mellan samhällsuppdragen, kostnaderna för ägaren anser att det är styrelsens uppgift att självständigt lösa eventuella samhällsuppdragen och den ekonomiska styrningen. målkonflikter. Nästan 60 procent av bolagen med samhällsuppdrag uppger att de inte får full På frågan om huruvida en målkonflikt är hanterbar visar enkätsvaren, utifrån den ersättning för att utföra sitt uppdrag eller att de står inför långsiktiga sexgradiga skala som beskrivits ovan, att målkonflikten bedöms vara hanterbar. finansieringsproblem. Tre av bolagen anger att de är så pass underfinansierade att Genomsnittet uppgick till 4,5 och lägsta värdet var 3. deras samhällsuppdrag inte kan genomföras till fullo. Detta är, enligt Riksrevisionens bedömning, ett tecken på att det finns målkonflikter. Det är I enkäten ingick en fråga om hur involverade bolagen upplevde att de var i noterbart att det är en markant skillnad mellan hur många bolag som i enkäten regeringens beslut om hur samhällsuppdrag ska finansieras. På en sexgradig skala angivit att de är underfinansierade och hur ofta frågeställningen är föremål för innebar 6 att man upplevde att man var involverad i hög grad. Medelvärdet i diskussion i ägardialogerna. enkätsvaren var 3,4, dvs. i mitten på skalan. För de bolag som förvaltades av Näringsdepartementet var medelvärdet 3,6 och för de bolag som förvaltades av Ansvaret för att hantera målkonflikter som rör samhällsuppdraget är i stor andra departement var medelvärdet 2,6. utsträckning delegerat till bolagens styrelser. Detta kräver att uppföljningar och redovisning av samhällsuppdragen noggrant behandlar målkonflikterna. Genomgången av regeringens ägardialoger med bolagen visar att det finns

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

centrala frågeställningar som har bäring på förekomsten av målkonflikter, inte Tabell 6 Frekvens för ägardialog – bolag med samhällsuppdrag som förvaltas av Näringsdepartementet minst kostnaderna för och risker med samhällsuppdraget. Dessa behandlas dock i begränsad omfattning i ägardialogerna. Bolag 2 ggr/år 1 gång/år

SEK X

3.3 Regeringens uppföljning av samhällsuppdragen

Svenska Spel X Riksrevisionen bedömer i detta avsnitt hur ägardialogerna används för att följa Sveaskog X upp samhällsuppdragen och om denna uppföljning utgör ett relevant underlag för Swedavia X redovisning till riksdagen. Almi X Riksrevisionen har undersökt huruvida regeringens underlag inför och RISE X dokumentationen av ägardialogerna behandlat SSC X • vilket samhällsuppdraget är Samhall X • mål och måluppfyllelse SOS Alarm X • kostnaderna för samhällsuppdraget • risker för att samhällsuppdraget inte ska nås Swedfund X • samhällsuppdragets konkurrensimplikationer Teracom X • externa jämförelser av relevans för samhällsuppdraget. VisitSweden X

Riksrevisionen har också undersökt om bolagens redovisningssystem ger Arlandabanan X underlag till uppföljningen av samhällsuppdragets särkostnader. Svedab X

Sbo X 3.3.1 Ägardialogerna som uppföljningsverktyg Anm. Information gavs inte för samtliga bolag som har samhällsuppdrag. Ägardialogerna är ett centralt verktyg i regeringens uppföljning. För bolagen som fått uppdragsmål finns nyckeltal såsom ”mål för beläggningsgrad, volymer, Källa: Uppgift från förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet 2017-02-14. effektivitetsmått eller annat mått inom bolagets kontroll”. 59 Riksrevisionen har gått igenom 30 ägardialoger för de bolag som förvaltas av Näringsdepartementet för att bedöma hur omfattande centrala frågor behandlades Det finns inget krav på hur ofta ägaren och bolagen ska ha ägardialoger, men i ägardialogerna. För varje gång en fråga behandlades bedömde Riksrevisionen förvaltningsorganisationen gör en intern planering för frekvensen. Indelningen behandlingens omfattning på en skala 1–3 där värdet 1 representerar en mycket bygger på bolagens storlek, omsättning och antal anställda samt behovet av kortfattad behandling, 2 en begränsad och 3 en utvecklad behandling. dialogtillfällen mot bakgrund av pågående arbete i bolagen. Indelningen ses över varje år eller oftare. För bolag med samhällsuppdrag kan det se ut som i tabell 6. När det gäller måluppfyllelse varierar omfattningen och djupet, och måluppfyllelsen diskuterades i 21 av de genomgångna ägardialogerna. Detta kan bero på att några ägardialoger genomfördes för att behandla vissa specifika frågeställningar. Riksrevisionens bedömning är att djupet i diskussionen om måluppfyllelse varierade ganska markant mellan bolagen. Vid 12 av dessa 21 ägardialoger var det en relativt utvecklad diskussion som fick värdet 2,5–3 enligt Riksrevisionens skala. Vid 6 tillfällen var diskussionen begränsad och fick ett värde på 1–1,5. Bedömningen är att diskussionen om måluppfyllelse var något mer omfattande när det gäller bolag som har uppdragsmål, och något fler bolag fick värdet 3 och något färre värdet 1. Skillnaderna är inte så stora, men det finns en tendens till att det är mer begränsad diskussion i ägardialogerna om 59 måluppfyllelse med bolag som inte har uppdragsmål, utan mer allmänna mål. Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 , s. 18, beskrivning av uppdragsmålsprocessen. Uppdragsmålsprocessen verkar således fördjupa och förenkla uppföljningen.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

centrala frågeställningar som har bäring på förekomsten av målkonflikter, inte Tabell 6 Frekvens för ägardialog – bolag med samhällsuppdrag som förvaltas av Näringsdepartementet minst kostnaderna för och risker med samhällsuppdraget. Dessa behandlas dock i begränsad omfattning i ägardialogerna. Bolag 2 ggr/år 1 gång/år

SEK X

3.3 Regeringens uppföljning av samhällsuppdragen

Svenska Spel X Riksrevisionen bedömer i detta avsnitt hur ägardialogerna används för att följa Sveaskog X upp samhällsuppdragen och om denna uppföljning utgör ett relevant underlag för Swedavia X redovisning till riksdagen. Almi X Riksrevisionen har undersökt huruvida regeringens underlag inför och RISE X dokumentationen av ägardialogerna behandlat SSC X • vilket samhällsuppdraget är Samhall X • mål och måluppfyllelse SOS Alarm X • kostnaderna för samhällsuppdraget • risker för att samhällsuppdraget inte ska nås Swedfund X • samhällsuppdragets konkurrensimplikationer Teracom X • externa jämförelser av relevans för samhällsuppdraget. VisitSweden X

Riksrevisionen har också undersökt om bolagens redovisningssystem ger Arlandabanan X underlag till uppföljningen av samhällsuppdragets särkostnader. Svedab X

Sbo X 3.3.1 Ägardialogerna som uppföljningsverktyg Anm. Information gavs inte för samtliga bolag som har samhällsuppdrag. Ägardialogerna är ett centralt verktyg i regeringens uppföljning. För bolagen som fått uppdragsmål finns nyckeltal såsom ”mål för beläggningsgrad, volymer, Källa: Uppgift från förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet 2017-02-14. effektivitetsmått eller annat mått inom bolagets kontroll”. 59 Riksrevisionen har gått igenom 30 ägardialoger för de bolag som förvaltas av Näringsdepartementet för att bedöma hur omfattande centrala frågor behandlades Det finns inget krav på hur ofta ägaren och bolagen ska ha ägardialoger, men i ägardialogerna. För varje gång en fråga behandlades bedömde Riksrevisionen förvaltningsorganisationen gör en intern planering för frekvensen. Indelningen behandlingens omfattning på en skala 1–3 där värdet 1 representerar en mycket bygger på bolagens storlek, omsättning och antal anställda samt behovet av kortfattad behandling, 2 en begränsad och 3 en utvecklad behandling. dialogtillfällen mot bakgrund av pågående arbete i bolagen. Indelningen ses över varje år eller oftare. För bolag med samhällsuppdrag kan det se ut som i tabell 6. När det gäller måluppfyllelse varierar omfattningen och djupet, och måluppfyllelsen diskuterades i 21 av de genomgångna ägardialogerna. Detta kan bero på att några ägardialoger genomfördes för att behandla vissa specifika frågeställningar. Riksrevisionens bedömning är att djupet i diskussionen om måluppfyllelse varierade ganska markant mellan bolagen. Vid 12 av dessa 21 ägardialoger var det en relativt utvecklad diskussion som fick värdet 2,5–3 enligt Riksrevisionens skala. Vid 6 tillfällen var diskussionen begränsad och fick ett värde på 1–1,5. Bedömningen är att diskussionen om måluppfyllelse var något mer omfattande när det gäller bolag som har uppdragsmål, och något fler bolag fick värdet 3 och något färre värdet 1. Skillnaderna är inte så stora, men det finns en tendens till att det är mer begränsad diskussion i ägardialogerna om 59 måluppfyllelse med bolag som inte har uppdragsmål, utan mer allmänna mål. Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015 , s. 18, beskrivning av uppdragsmålsprocessen. Uppdragsmålsprocessen verkar således fördjupa och förenkla uppföljningen.

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Kostnader för och risker med samhällsuppdragen behandlades i begränsad Tio vd:ar och sju styrelseordförande uppger i enkäten att ägaren ställer krav på att

omfattning i ägardialogerna. Detta redovisas närmare i avsnitt 3.2.2. rapporteringen om samhällsuppdragens måluppfyllelse ska inkludera kostnader

för att uppfylla samhällsuppdraget. Ägardialogerna behandlar samhällsuppdragens konkurrensimplikationer i

begränsad omfattning. Frågan diskuterades i 20 procent av fallen, och i hälften av 3.3.2 Sammanfattande bedömning dessa fall fick djupet i diskussionen det lägsta värdet 1 på den tregradiga skalan. För övriga bolag fick diskussionen värdet 2,0–2,5. Riksrevisionens bedömning är att ägardialogerna behöver utvecklas när det gäller

måluppfyllelse, kostnader, risker och externa jämförelser som har relevans för Ägardialogerna innehåller inte något material som rör externa jämförelser samhällsuppdraget. Enligt Riksrevisionen är det motiverat att riskerna för att (benchmarking). Vissa bolag har en särställning på grund av sitt uppdrag, och för bolagen inte ska uppfylla sina samhällsuppdrag berörs i samband med en att säkerställa att kostnaderna är rimliga och att uppdraget utförs väl kan de göra genomgång av graden av måluppfyllelse. en jämförelse med andra aktörer, t.ex. i andra länder. OECD rekommenderar att sådana jämförelser genomförs. Förvaltningsorganisationen på Genomgången av ägardialogerna visar vidare att uppdragsmålen verkar ha

Näringsdepartementet bedömer att jämförelser är en viktig faktor i regeringens förenklat och fördjupat måluppföljningen, vilket är välkommet.

informationskedja, och jämförelser är integrerade i dess processer när olika typer av mål sätts. Jämförelser mellan bolag kan dock ha strategisk betydelse och 3.4 Redovisningen av samhällsuppdragen

påverka bolags konkurrenskraft. Riksrevisionen noterar att detta framgår tydligt i Riksrevisionen bedömer i detta avsnitt om regeringens redovisning av avsnittet om ekonomiska mål i Statens ägarpolicy, men avsnittet om uppdragsmål samhällsuppdragen till riksdagen är ändamålsenlig och om regeringen verkar för innehåller ingen hänvisning till jämförelser. Förvaltningsorganisationen på att bolagens redovisning är ändamålsenlig. Granskningen avser regeringens årliga Näringsdepartementet bedömer att ju mer likvärdiga motsvarigheter som finns i skrivelse till riksdagen men har även utgått från de berörda bolagens andra länder på bolag med ett snarlikt och tydligt avgränsat samhällsuppdrag årsredovisningar. Riksrevisionen har undersökt om det i den årliga skrivelsen desto lättare och mer relevant är det att göra internationella jämförelser. 60 framgår:

Tolv vd:ar uppgav i Riksrevisionens enkät att deras bolag särredovisar kostnaderna • vilka bolag som har samhällsuppdrag, vilka samhällsuppdragen är och vilken för samhällsuppdraget enligt transparenslagen (2005:590) i sin externa samhällsnytta som de syftar till att uppfylla, om och när bolag med redovisning. 61 De som inte gör det har enligt Riksrevisionens bedömning rimliga samhällsuppdrag fått uppdragsmål samt vilka uppdragsmålen i så fall är, argument utifrån de öppna svar som lämnats (det finns undantag från kravet att • hur samhällsuppdragen genomförts, om uppdragsmålen uppnås kostnader följa transparenslagen). Fyra vd:ar uppgav i enkäten att deras bolags för och finansiering av samhällsuppdrag, hur eventuella målkonflikter redovisningssystem inte kan hantera särredovisning av kostnaderna för hanteras, inverkan på konkurrensen och resultatet av eventuella externa samhällsuppdraget. Av dessa är det en vd som uppgav att bolaget har inlett eller jämförelser. planerar att inleda en utveckling av bolagets redovisningssystem för att kunna

särredovisa kostnader. 62 Riksrevisionen har också undersökt om regeringens styrning av bolagen resulterat

i att bolagens årsredovisningar innehåller upplysning om samhällsuppdraget, om

det beskrivs som beslutat av riksdagen och om följande ämnen behandlas:

• bolagets uppdragsmål

• måluppfyllelse

60 • bolagets kostnader för samhällsuppdraget Företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-10-09. 61 Enligt 4 § lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ska en särskild ekonomisk • ev. målkonflikter

redovisning (separat redovisning) för varje räkenskapsår upprättas för ett företag som har • ev. risker med genomförandet av samhällsuppdragen 1. beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter, eller • samhällsuppdragets konkurrensimplikationer 2. anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUFfördraget och som fått ersättning i någon form för detta, allt under förutsättning att företaget även • ev. externa jämförelser av relevans för samhällsuppdraget och vad dessa

bedriver annan ekonomisk verksamhet. visar. 62 Antalet bolag som omfattas av Riksrevisionens genomgång av ägardialoger och antalet bolag som besvarat Riksrevisionens enkät skiljer sig något åt. Riksrevisionen har studerat ägardialogerna för 17 bolag medan enkäten besvarades av företrädare för 21 bolag.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Kostnader för och risker med samhällsuppdragen behandlades i begränsad Tio vd:ar och sju styrelseordförande uppger i enkäten att ägaren ställer krav på att

omfattning i ägardialogerna. Detta redovisas närmare i avsnitt 3.2.2. rapporteringen om samhällsuppdragens måluppfyllelse ska inkludera kostnader

för att uppfylla samhällsuppdraget. Ägardialogerna behandlar samhällsuppdragens konkurrensimplikationer i

begränsad omfattning. Frågan diskuterades i 20 procent av fallen, och i hälften av 3.3.2 Sammanfattande bedömning dessa fall fick djupet i diskussionen det lägsta värdet 1 på den tregradiga skalan. För övriga bolag fick diskussionen värdet 2,0–2,5. Riksrevisionens bedömning är att ägardialogerna behöver utvecklas när det gäller

måluppfyllelse, kostnader, risker och externa jämförelser som har relevans för Ägardialogerna innehåller inte något material som rör externa jämförelser samhällsuppdraget. Enligt Riksrevisionen är det motiverat att riskerna för att (benchmarking). Vissa bolag har en särställning på grund av sitt uppdrag, och för bolagen inte ska uppfylla sina samhällsuppdrag berörs i samband med en att säkerställa att kostnaderna är rimliga och att uppdraget utförs väl kan de göra genomgång av graden av måluppfyllelse. en jämförelse med andra aktörer, t.ex. i andra länder. OECD rekommenderar att sådana jämförelser genomförs. Förvaltningsorganisationen på Genomgången av ägardialogerna visar vidare att uppdragsmålen verkar ha

Näringsdepartementet bedömer att jämförelser är en viktig faktor i regeringens förenklat och fördjupat måluppföljningen, vilket är välkommet.

informationskedja, och jämförelser är integrerade i dess processer när olika typer av mål sätts. Jämförelser mellan bolag kan dock ha strategisk betydelse och 3.4 Redovisningen av samhällsuppdragen

påverka bolags konkurrenskraft. Riksrevisionen noterar att detta framgår tydligt i Riksrevisionen bedömer i detta avsnitt om regeringens redovisning av avsnittet om ekonomiska mål i Statens ägarpolicy, men avsnittet om uppdragsmål samhällsuppdragen till riksdagen är ändamålsenlig och om regeringen verkar för innehåller ingen hänvisning till jämförelser. Förvaltningsorganisationen på att bolagens redovisning är ändamålsenlig. Granskningen avser regeringens årliga Näringsdepartementet bedömer att ju mer likvärdiga motsvarigheter som finns i skrivelse till riksdagen men har även utgått från de berörda bolagens andra länder på bolag med ett snarlikt och tydligt avgränsat samhällsuppdrag årsredovisningar. Riksrevisionen har undersökt om det i den årliga skrivelsen desto lättare och mer relevant är det att göra internationella jämförelser. 60 framgår:

Tolv vd:ar uppgav i Riksrevisionens enkät att deras bolag särredovisar kostnaderna • vilka bolag som har samhällsuppdrag, vilka samhällsuppdragen är och vilken för samhällsuppdraget enligt transparenslagen (2005:590) i sin externa samhällsnytta som de syftar till att uppfylla, om och när bolag med redovisning. 61 De som inte gör det har enligt Riksrevisionens bedömning rimliga samhällsuppdrag fått uppdragsmål samt vilka uppdragsmålen i så fall är, argument utifrån de öppna svar som lämnats (det finns undantag från kravet att • hur samhällsuppdragen genomförts, om uppdragsmålen uppnås kostnader följa transparenslagen). Fyra vd:ar uppgav i enkäten att deras bolags för och finansiering av samhällsuppdrag, hur eventuella målkonflikter redovisningssystem inte kan hantera särredovisning av kostnaderna för hanteras, inverkan på konkurrensen och resultatet av eventuella externa samhällsuppdraget. Av dessa är det en vd som uppgav att bolaget har inlett eller jämförelser. planerar att inleda en utveckling av bolagets redovisningssystem för att kunna

särredovisa kostnader. 62 Riksrevisionen har också undersökt om regeringens styrning av bolagen resulterat

i att bolagens årsredovisningar innehåller upplysning om samhällsuppdraget, om

det beskrivs som beslutat av riksdagen och om följande ämnen behandlas:

• bolagets uppdragsmål

• måluppfyllelse

60 • bolagets kostnader för samhällsuppdraget Företrädare för förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-10-09. 61 Enligt 4 § lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ska en särskild ekonomisk • ev. målkonflikter

redovisning (separat redovisning) för varje räkenskapsår upprättas för ett företag som har • ev. risker med genomförandet av samhällsuppdragen 1. beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter, eller • samhällsuppdragets konkurrensimplikationer 2. anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUFfördraget och som fått ersättning i någon form för detta, allt under förutsättning att företaget även • ev. externa jämförelser av relevans för samhällsuppdraget och vad dessa

bedriver annan ekonomisk verksamhet. visar. 62 Antalet bolag som omfattas av Riksrevisionens genomgång av ägardialoger och antalet bolag som besvarat Riksrevisionens enkät skiljer sig något åt. Riksrevisionen har studerat ägardialogerna för 17 bolag medan enkäten besvarades av företrädare för 21 bolag.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 7

3.4.1 Regeringens redovisning till riksdagen Redovisning av anslag till bolag med samhällsuppdrag i budgetpropositionen Hittills innehåller regeringens årliga skrivelser till riksdagen ingen systematisk Utgiftsområde Bolag och sammanhängande redovisning om samhällsuppdragen. Regeringen ger 6: Försvar och samhällets krisberedskap SOS Alarm relativt begränsad information om varje uppdrag som inte tydligt återknyter till de samhällsnyttor som skulle uppnås. 14: Arbetsmarknad och arbetsliv Samhall 17: Kultur, medier, trossamfund och fritid Dramaten, Operan, Voksenåsen Företrädare för bolagsförvaltningen på Näringsdepartementet har fått frågan om hur regeringen rapporterar till riksdagen när det gäller hur beslutade 18: Samhällsplanering, bostadsförsörjning och Miljömärkning Sverige byggande samt konsumentpolitik samhällsuppdrag uppfylls, hur mycket de kostar, hur de finansieras, hur de redovisas och vilka problem och utmaningar som identifierats. Svaren 24: Näringsliv Almi Företagspartner, Göta kanal, RISE, VisitSweden sammanfattas i beskrivningen nedan. Verksamhetsberättelsernas bolagssidor innehåller information om målen och Redovisningen av anslagen följer en enhetlig struktur med utgångspunkt i målen måluppfyllelsen. Förvaltningsorganisationen är emellertid inte ansvarig för att för anslaget, resultatredovisningen inklusive bedömningsgrunder och regeringens följa upp anslagen utan det görs av det departement som ansvarar för respektive överväganden om nya anslag. anslag. Exempelvis följer Arbetsmarknadsdepartementet upp mål och anslag för Riksrevisionen har gått igenom den resultatredovisning som regeringen lämnar Samhall i budgetpropositionerna. De återkommande forskningspropositionerna med anledning av anslag till bolag med samhällsuppdrag i budgetpropositionen är ett sammanhang där anslag till RISE följs upp. För vissa av bolagen följs för 2018. Genomgången visar att för dessa bolag ger regeringen utförlig uppdragsmålen även upp av andra departement, t.ex. SEK (administrerandet av information med utgångspunkt i målen för anslaget, resultatredovisningen CIRR-systemet) och Swedavia (som ska bidra till de av riksdagen beslutade inklusive resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder samt den analys och transportpolitiska målen). 63 de slutsatser som ligger till grund för anslagets nivå. Riksrevisionens genomgång av verksamhetsberättelserna för bolag med statligt ägande visar att det tydligt framgår vilka bolag som har samhällsuppdrag. Denna 3.4.2 Bolagens redovisning i årsredovisningen information återfinns på ett samlat sätt. Däremot finns det ingen samlad Genom de nya riktlinjer för extern rapportering som gäller för verksamhetsåret information om vilka bolag som hittills fått uppdragsmål. Verksamhetsberättelsen 2017 har regeringen utökat kraven på transparens; på sin webbplats ska bolag som innehåller även information om respektive bolag men den är inte enhetlig. För en omfattas av transparenslagen lägga ut särredovisningen över vilka offentliga medel del bolag med samhällsuppdrag som fått uppdragsmål är det tydligt redovisat vad som bolaget har fått och hur medlen har använts. Regeringens redovisningskrav samhällsuppdraget är och vilka uppdragsmålen är. För andra bolag framgår det omfattar måluppfyllelse samt allmänna medel och hur dessa används. 64 inte lika tydligt vad som är samhällsuppdrag och vad som är uppdragsmål. För Riksrevisionen har gått igenom årsredovisningarna för 2016 för 22 statliga bolag bolag som hittills inte fått uppdragsmål används ibland rubriker av typen som har samhällsuppdrag. Fyra av de åtta bolagen med uppdragsmål hade erhållit ”Samhällsuppdrag, uppdragsmål och uppföljning” (RISE, Teracom) eller dem innan 2016. Allmänt sett har Riksrevisionen i genomgångarna inte sett några ”Samhällsuppdrag och uppdragsmål” (VisitSweden). större skillnader mellan bolag med uppdragsmål och bolag utan uppdragsmål. Närmare hälften av bolagen med samhällsuppdrag får statliga anslag som redovisas i de olika utgiftsområden som anslagen sorterar under i budgetpropositionen. I budgetpropositionen för 2018 finns en redovisning av 64 I regeringens tidigare riktlinjer för extern rapportering som tillämpades från 1 januari 2008 till 31 anslag till 10 bolag, se tabell 7. december 2016 (och därmed även för årsredovisningarna för 2016 som publicerades under våren 2017) ställde regeringen krav på att beslutade finansiella och icke-finansiella mål, måluppfyllelse och regeringens uppdrag till bolaget ska rapporteras i bolagens årsredovisning. Därutöver ska vissa av bolagen särredovisa vilka offentliga medel som bolaget fått och hur medlen har använts. Riktlinjerna för extern rapportering tillämpas enligt principen ”följ eller förklara” (bolagen kan alltså avvika från riktlinjerna om de anser att de har skäl till det, under förutsättning att skälen redovisas). Bolagsförvaltningens bild är att bolagen med statligt ägande följer riktlinjerna för extern rapportering 63 Justerade mötesanteckningar från möte med företrädare för förvaltningsorganisationen på och redovisar mål- respektive måluppfyllelse i årsredovisningen. Revisorns granskningsrapport om Näringsdepartementet, 2017-02-02. särredovisningen av allmänna medel dras också på årsstämman. Uppgift från möte med bolagsförvaltningen på Näringsdepartementet, 2017-02-02.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 7

3.4.1 Regeringens redovisning till riksdagen Redovisning av anslag till bolag med samhällsuppdrag i budgetpropositionen Hittills innehåller regeringens årliga skrivelser till riksdagen ingen systematisk Utgiftsområde Bolag och sammanhängande redovisning om samhällsuppdragen. Regeringen ger 6: Försvar och samhällets krisberedskap SOS Alarm relativt begränsad information om varje uppdrag som inte tydligt återknyter till de samhällsnyttor som skulle uppnås. 14: Arbetsmarknad och arbetsliv Samhall 17: Kultur, medier, trossamfund och fritid Dramaten, Operan, Voksenåsen Företrädare för bolagsförvaltningen på Näringsdepartementet har fått frågan om hur regeringen rapporterar till riksdagen när det gäller hur beslutade 18: Samhällsplanering, bostadsförsörjning och Miljömärkning Sverige byggande samt konsumentpolitik samhällsuppdrag uppfylls, hur mycket de kostar, hur de finansieras, hur de redovisas och vilka problem och utmaningar som identifierats. Svaren 24: Näringsliv Almi Företagspartner, Göta kanal, RISE, VisitSweden sammanfattas i beskrivningen nedan. Verksamhetsberättelsernas bolagssidor innehåller information om målen och Redovisningen av anslagen följer en enhetlig struktur med utgångspunkt i målen måluppfyllelsen. Förvaltningsorganisationen är emellertid inte ansvarig för att för anslaget, resultatredovisningen inklusive bedömningsgrunder och regeringens följa upp anslagen utan det görs av det departement som ansvarar för respektive överväganden om nya anslag. anslag. Exempelvis följer Arbetsmarknadsdepartementet upp mål och anslag för Riksrevisionen har gått igenom den resultatredovisning som regeringen lämnar Samhall i budgetpropositionerna. De återkommande forskningspropositionerna med anledning av anslag till bolag med samhällsuppdrag i budgetpropositionen är ett sammanhang där anslag till RISE följs upp. För vissa av bolagen följs för 2018. Genomgången visar att för dessa bolag ger regeringen utförlig uppdragsmålen även upp av andra departement, t.ex. SEK (administrerandet av information med utgångspunkt i målen för anslaget, resultatredovisningen CIRR-systemet) och Swedavia (som ska bidra till de av riksdagen beslutade inklusive resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder samt den analys och transportpolitiska målen). 63 de slutsatser som ligger till grund för anslagets nivå. Riksrevisionens genomgång av verksamhetsberättelserna för bolag med statligt ägande visar att det tydligt framgår vilka bolag som har samhällsuppdrag. Denna 3.4.2 Bolagens redovisning i årsredovisningen information återfinns på ett samlat sätt. Däremot finns det ingen samlad Genom de nya riktlinjer för extern rapportering som gäller för verksamhetsåret information om vilka bolag som hittills fått uppdragsmål. Verksamhetsberättelsen 2017 har regeringen utökat kraven på transparens; på sin webbplats ska bolag som innehåller även information om respektive bolag men den är inte enhetlig. För en omfattas av transparenslagen lägga ut särredovisningen över vilka offentliga medel del bolag med samhällsuppdrag som fått uppdragsmål är det tydligt redovisat vad som bolaget har fått och hur medlen har använts. Regeringens redovisningskrav samhällsuppdraget är och vilka uppdragsmålen är. För andra bolag framgår det omfattar måluppfyllelse samt allmänna medel och hur dessa används. 64 inte lika tydligt vad som är samhällsuppdrag och vad som är uppdragsmål. För Riksrevisionen har gått igenom årsredovisningarna för 2016 för 22 statliga bolag bolag som hittills inte fått uppdragsmål används ibland rubriker av typen som har samhällsuppdrag. Fyra av de åtta bolagen med uppdragsmål hade erhållit ”Samhällsuppdrag, uppdragsmål och uppföljning” (RISE, Teracom) eller dem innan 2016. Allmänt sett har Riksrevisionen i genomgångarna inte sett några ”Samhällsuppdrag och uppdragsmål” (VisitSweden). större skillnader mellan bolag med uppdragsmål och bolag utan uppdragsmål. Närmare hälften av bolagen med samhällsuppdrag får statliga anslag som redovisas i de olika utgiftsområden som anslagen sorterar under i budgetpropositionen. I budgetpropositionen för 2018 finns en redovisning av 64 I regeringens tidigare riktlinjer för extern rapportering som tillämpades från 1 januari 2008 till 31 anslag till 10 bolag, se tabell 7. december 2016 (och därmed även för årsredovisningarna för 2016 som publicerades under våren 2017) ställde regeringen krav på att beslutade finansiella och icke-finansiella mål, måluppfyllelse och regeringens uppdrag till bolaget ska rapporteras i bolagens årsredovisning. Därutöver ska vissa av bolagen särredovisa vilka offentliga medel som bolaget fått och hur medlen har använts. Riktlinjerna för extern rapportering tillämpas enligt principen ”följ eller förklara” (bolagen kan alltså avvika från riktlinjerna om de anser att de har skäl till det, under förutsättning att skälen redovisas). Bolagsförvaltningens bild är att bolagen med statligt ägande följer riktlinjerna för extern rapportering 63 Justerade mötesanteckningar från möte med företrädare för förvaltningsorganisationen på och redovisar mål- respektive måluppfyllelse i årsredovisningen. Revisorns granskningsrapport om Näringsdepartementet, 2017-02-02. särredovisningen av allmänna medel dras också på årsstämman. Uppgift från möte med bolagsförvaltningen på Näringsdepartementet, 2017-02-02.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har granskat hur bolagen beskriver sina samhällsuppdrag i 3.4.3 Sammanfattande bedömning årsredovisningen. Två bolag har ingen beskrivning alls av sitt samhällsuppdrag. Regeringens redovisning till riksdagen i den årliga skrivelsen innehåller inte Fyra bolag nämner inte att de har ett samhällsuppdrag men hänvisar till någon sammanhållen redovisning som informerar om grundläggande uppdrag/riktlinjer från staten. Drygt 70 procent av bolagen redovisar – om än på förhållanden för samhällsuppdragen, t.ex. skillnader i ägarstyrning mellan bolag, lite olika sätt – att de har ett samhällsuppdrag. Beskrivningen av uppdragets potentiella målkonflikter mellan samhällsmål och ekonomiska mål eller frågor om ursprung skiljer sig åt, och majoriteten av bolagen nämner inte riksdagens roll i konkurrenspåverkan. beslutet om bolagets samhällsuppdrag. Riksrevisionen menar att regeringens resultatredovisning av samhällsuppdragen i Genomgången visar att alla bolag utom ett anger vilka mål regeringen givit dem. I budgetpropositionerna visar att det är möjligt att lämna en redovisning som både tre fall är målet inte mätbart och redovisning av måluppfyllelse saknas. Ett bolag är tydlig och har ett högt informationsvärde. Redovisningen i redovisar utvecklingen inom sitt område men det finns ingen beskrivning av i budgetpropositionerna kan således med fördel inspirera redovisningen av vilken mån bolagets egna insatser har påverkat utvecklingen. samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte har anslag. På Tre av bolagen tar upp frågan om den inbyggda målkonflikt som kan finnas för ett samma sätt kan den redovisning av särkostnaderna för samhällsuppdraget som bolag som har både ekonomiska mål och mål för samhällsuppdraget. I dessa fall sker enligt transparenslagen i den externa redovisningen kunna tjäna som anger bolagen att samhällsuppdraget är underfinansierat. Som nämnts hävdar inspirationskälla även för de bolag som inte omfattas av lagen p.g.a. gällande också tre av bolagen i Riksrevisionens enkät att de på grund av beloppsgränser. underfinansieringen inte kan genomföra sitt samhällsuppdrag fullt ut. Det kan förekomma en typ av upplevd målkonflikt genom att bolagens ambitioner överträffar deras tillgängliga resurser. Det är emellertid inte nödvändigtvis en målkonflikt ur ägarens perspektiv utan kan reflektera att bolagets ambitioner är högre än ägarens. Fem bolag berör frågan om konkurrenspåverkan i sin årsredovisning. Av dem beskriver tre förhållandevis tydligt hur de beaktar sin potentiella påverkan på konkurrenter alternativt hur de arbetar med att säkra konkurrensneutralitet. Det stora flertalet, knappt 80 procent av bolagen, gör inga referenser till eventuell konkurrenspåverkan. Genomgången av årsredovisningarna visar att inte något av bolagen redovisar någon extern jämförelse av sin verksamhet med avseende på samhällsuppdragen. Från Riksrevisionens enkät framkommer att tio bolag gjort sådana jämförelser. Förvisso kan en sådan jämförelse innehålla verksamhetskänsligt material men sannolikt gäller det inte alla bolag. En öppen redovisning av denna typ av benchmarking efterfrågas i OECD:s riktlinjer i syfte att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt. I stort sett alla berörda bolag i Riksrevisionens enkät angav att uppdragsmålen medförde förändrade rapporteringskrav vad gäller måluppfyllelse. Tre av åtta bolag angav att rapporteringskraven förändrades när det gäller kostnader, och ett av bolagen angav att kraven reviderades med hänsyn till konkurrenspåverkan. Ett bolag angav att kraven blev tydligare men att de fanns redan tidigare. Ett annat bolag uppgav att rapporteringen fördjupades i samband med att bolaget fick uppdragsmål.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har granskat hur bolagen beskriver sina samhällsuppdrag i 3.4.3 Sammanfattande bedömning årsredovisningen. Två bolag har ingen beskrivning alls av sitt samhällsuppdrag. Regeringens redovisning till riksdagen i den årliga skrivelsen innehåller inte Fyra bolag nämner inte att de har ett samhällsuppdrag men hänvisar till någon sammanhållen redovisning som informerar om grundläggande uppdrag/riktlinjer från staten. Drygt 70 procent av bolagen redovisar – om än på förhållanden för samhällsuppdragen, t.ex. skillnader i ägarstyrning mellan bolag, lite olika sätt – att de har ett samhällsuppdrag. Beskrivningen av uppdragets potentiella målkonflikter mellan samhällsmål och ekonomiska mål eller frågor om ursprung skiljer sig åt, och majoriteten av bolagen nämner inte riksdagens roll i konkurrenspåverkan. beslutet om bolagets samhällsuppdrag. Riksrevisionen menar att regeringens resultatredovisning av samhällsuppdragen i Genomgången visar att alla bolag utom ett anger vilka mål regeringen givit dem. I budgetpropositionerna visar att det är möjligt att lämna en redovisning som både tre fall är målet inte mätbart och redovisning av måluppfyllelse saknas. Ett bolag är tydlig och har ett högt informationsvärde. Redovisningen i redovisar utvecklingen inom sitt område men det finns ingen beskrivning av i budgetpropositionerna kan således med fördel inspirera redovisningen av vilken mån bolagets egna insatser har påverkat utvecklingen. samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte har anslag. På Tre av bolagen tar upp frågan om den inbyggda målkonflikt som kan finnas för ett samma sätt kan den redovisning av särkostnaderna för samhällsuppdraget som bolag som har både ekonomiska mål och mål för samhällsuppdraget. I dessa fall sker enligt transparenslagen i den externa redovisningen kunna tjäna som anger bolagen att samhällsuppdraget är underfinansierat. Som nämnts hävdar inspirationskälla även för de bolag som inte omfattas av lagen p.g.a. gällande också tre av bolagen i Riksrevisionens enkät att de på grund av beloppsgränser. underfinansieringen inte kan genomföra sitt samhällsuppdrag fullt ut. Det kan förekomma en typ av upplevd målkonflikt genom att bolagens ambitioner överträffar deras tillgängliga resurser. Det är emellertid inte nödvändigtvis en målkonflikt ur ägarens perspektiv utan kan reflektera att bolagets ambitioner är högre än ägarens. Fem bolag berör frågan om konkurrenspåverkan i sin årsredovisning. Av dem beskriver tre förhållandevis tydligt hur de beaktar sin potentiella påverkan på konkurrenter alternativt hur de arbetar med att säkra konkurrensneutralitet. Det stora flertalet, knappt 80 procent av bolagen, gör inga referenser till eventuell konkurrenspåverkan. Genomgången av årsredovisningarna visar att inte något av bolagen redovisar någon extern jämförelse av sin verksamhet med avseende på samhällsuppdragen. Från Riksrevisionens enkät framkommer att tio bolag gjort sådana jämförelser. Förvisso kan en sådan jämförelse innehålla verksamhetskänsligt material men sannolikt gäller det inte alla bolag. En öppen redovisning av denna typ av benchmarking efterfrågas i OECD:s riktlinjer i syfte att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt. I stort sett alla berörda bolag i Riksrevisionens enkät angav att uppdragsmålen medförde förändrade rapporteringskrav vad gäller måluppfyllelse. Tre av åtta bolag angav att rapporteringskraven förändrades när det gäller kostnader, och ett av bolagen angav att kraven reviderades med hänsyn till konkurrenspåverkan. Ett bolag angav att kraven blev tydligare men att de fanns redan tidigare. Ett annat bolag uppgav att rapporteringen fördjupades i samband med att bolaget fick uppdragsmål.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenslista Konkurrensverket, 2016, Yttrande till Förvaltningsrätten i Stockholm. Riksrevisionen, 2006, Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11). Riksrevisionen, 2007, Almi Företagspartner AB och samhällsuppdraget (RiR 2007:15).

Författningar

Riksrevisionen, 2009, Swedfund International AB och samhällsuppdraget (RiR Aktiebolagslagen (2005:551). 2009:4). Budgetlagen (2011:203). Riksrevisionen, 2014, Swedfund International AB - Är finansieringen av bolaget Regeringsformen. effektiv för staten? (RiR 2014:16.

Offentligt tryck

Riksrevisionen, 2015, Regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15). Riksrevisionen, 2017, Statens bolagsinnehav – Aktualiteten i det statliga Prop. 1980 1980/81:22, Insyn i statliga företag , bet. 1980/81:NU29, rskr. bolagsinnehavet (RiR 2017:1). 1980/81:147. SOU 2007:75, Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning , Prop. 1995/96:220, Lag om statsbudgeten , bet. 1996/97:KU3, rskr 1996/97:xx. SOU 2012:14, Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig Prop. 2006/07:1, Förslag till statsbudget för 2007, finansplan, skattefrågor och ägarförvaltning . tilläggsbudget m.m. , bet. 2006/07:NU1, bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:62, rskr. 2006/07:63, rskr. 2006/07:9.

Övrig litteratur och rapporter

Prop. 2006/07:57, Försäljning av vissa statligt ägda bolag , bet. 2006/07:NU16, rskr. Aharoni, Y. (1981) Managerial discretion, i: State-owned enterprises , red.: Vernon, R. 2006/07:217. och Aharoni, Y. Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt , bet. Holmström, B. (1982) Moral hazard in teams, The Bell Journal of Economics , vol. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:135. 13, no 2, s. 324-340 Skr. 2010/11:140, 2011 års redogörelse för bolag med statligt ägande , 2011/12:NU5, OECD (2014) Financing of state-owned enterprises – an overview of national practices , rskr. 2011/12:44. 2014. Skr. 2011/12:140, 2012 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. OECD (2015) OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises , 2012/13:NU7, rskr. 2012/13:168. 2015 Edition. Skr. 2012/13:140, 2013 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. The Committee for the prize in economic sciences in memory of Alfred Nobel 2013/14:NU, rskr. 2013/14:141. (2016), Oliver Hart and Bengt Holmström: contract theory, Scientific background on the Sveriges Riksbank Prize in economic sciences in memory of Alfred Nobel 2016. Skr. 2013/14:140, 2014 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. 2014/15:NU4, rskr. 2014/15:97. Skr. 2014/15:140, 2015 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. 2015/16:NU4, rskr. 2015/16:43. Skr. 2015/16:140, 2016 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. 2016/17: NU4, rskr. 2016/17:61.

Rapporter och andra handlingar från myndigheter och

statligt ägda bolag

Finansdepartementet, Processer och metoder för uppdragsmål , PM 2014-08-19. Konkurrensverket, 2016, Remissyttrande med anledning av SOU 2016:54, Den sista utposten – en översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle .

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenslista Konkurrensverket, 2016, Yttrande till Förvaltningsrätten i Stockholm. Riksrevisionen, 2006, Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11). Riksrevisionen, 2007, Almi Företagspartner AB och samhällsuppdraget (RiR 2007:15).

Författningar

Riksrevisionen, 2009, Swedfund International AB och samhällsuppdraget (RiR Aktiebolagslagen (2005:551). 2009:4). Budgetlagen (2011:203). Riksrevisionen, 2014, Swedfund International AB - Är finansieringen av bolaget Regeringsformen. effektiv för staten? (RiR 2014:16.

Offentligt tryck

Riksrevisionen, 2015, Regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15). Riksrevisionen, 2017, Statens bolagsinnehav – Aktualiteten i det statliga Prop. 1980 1980/81:22, Insyn i statliga företag , bet. 1980/81:NU29, rskr. bolagsinnehavet (RiR 2017:1). 1980/81:147. SOU 2007:75, Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning , Prop. 1995/96:220, Lag om statsbudgeten , bet. 1996/97:KU3, rskr 1996/97:xx. SOU 2012:14, Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig Prop. 2006/07:1, Förslag till statsbudget för 2007, finansplan, skattefrågor och ägarförvaltning . tilläggsbudget m.m. , bet. 2006/07:NU1, bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:62, rskr. 2006/07:63, rskr. 2006/07:9.

Övrig litteratur och rapporter

Prop. 2006/07:57, Försäljning av vissa statligt ägda bolag , bet. 2006/07:NU16, rskr. Aharoni, Y. (1981) Managerial discretion, i: State-owned enterprises , red.: Vernon, R. 2006/07:217. och Aharoni, Y. Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt , bet. Holmström, B. (1982) Moral hazard in teams, The Bell Journal of Economics , vol. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:135. 13, no 2, s. 324-340 Skr. 2010/11:140, 2011 års redogörelse för bolag med statligt ägande , 2011/12:NU5, OECD (2014) Financing of state-owned enterprises – an overview of national practices , rskr. 2011/12:44. 2014. Skr. 2011/12:140, 2012 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. OECD (2015) OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises , 2012/13:NU7, rskr. 2012/13:168. 2015 Edition. Skr. 2012/13:140, 2013 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. The Committee for the prize in economic sciences in memory of Alfred Nobel 2013/14:NU, rskr. 2013/14:141. (2016), Oliver Hart and Bengt Holmström: contract theory, Scientific background on the Sveriges Riksbank Prize in economic sciences in memory of Alfred Nobel 2016. Skr. 2013/14:140, 2014 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. 2014/15:NU4, rskr. 2014/15:97. Skr. 2014/15:140, 2015 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. 2015/16:NU4, rskr. 2015/16:43. Skr. 2015/16:140, 2016 års redogörelse för bolag med statligt ägande , bet. 2016/17: NU4, rskr. 2016/17:61.

Rapporter och andra handlingar från myndigheter och

statligt ägda bolag

Finansdepartementet, Processer och metoder för uppdragsmål , PM 2014-08-19. Konkurrensverket, 2016, Remissyttrande med anledning av SOU 2016:54, Den sista utposten – en översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle .

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1. Metodbeskrivning Vidare har Riksrevisionen gått igenom regeringens årliga skrivelse till riksdagen om de statligt ägda bolagen. Näringsutskottets betänkanden med anledning av skrivelsen har också beaktats. Dokumentstudier För de bolag som erhåller anslag för samhällsuppdrag har projektgruppen gått

igenom regeringens redovisning och uppföljning av anslagen i Riksrevisionen har gått igenom följande dokumentation hos Regeringskansliet: budgetpropositionen för 2018. Sedan 2007 genomförs så kallade bolagsgenomgångar av enskilda statligt ägda Riksrevisionen har också studerat material som finns på bolagens hemsidor och bolag på uppdrag av förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, bl.a. för även gått igenom 2016 års årsredovisningar för bolag med samhällsuppdrag. att se över och förtydliga ett statligt ägt bolags roll och ansvar mot bakgrund av ändrade marknadsförutsättningar eller liknande sedan bolagets uppdrag initialt formulerades samt bedöma om bolaget ska kvarstå i statlig ägo. 65 Riksrevisionen Intervjuer och skriftliga frågor

har gått igenom dokumentation av upplägget för bolagsgenomgångar. Anteckningar från Riksrevisionens intervjuer med företrädare för Riksrevisionen har gått igenom introduktionsmaterialet för nya styrelseledamöter. förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet har justerats, och i samband Det omfattar bl.a. en beskrivning av arbetet med integrerad ägarstyrning där med detta och under granskningens gång har intervjupersonerna fått och svarat ekonomiska mål, uppdragsmål och ekonomisk analys sätts i en integrerad på följdfrågor. Riksrevisionen har ställt skriftliga frågor till förvaltarna av de bolag process. som förvaltas av andra departement än Näringsdepartementet.

Riksrevisionen har även granskat och bedömt hur tydliga uppdrag bolagen har, Kontakter med företrädare för OECD har tagits för att Riksrevisionen skulle få dels i underlagen till riksdagsbehandlingen, dels i regeringens styrdokument – underlag och förståelse för bakgrunden till och prioriteterna i OECD:s riktlinjer bolagsordningar och ägaranvisningar. avseende styrning av statligt ägda bolag.

Regeringen använder uppdragsmålsprocessen för att kunna utvärdera och följa

Enkät

upp bolagens samhällsuppdrag. Riksrevisionen har därför gått igenom en beskrivning av uppdragsmålsprocessen och dokumentation från en enskild Utformningen av Riksrevisionens enkät till styrelseordföranden och vd:ar i bolag uppdragsmålsprocess. 66 med samhällsuppdrag bygger på inledande litteratur- och dokumentstudier och intervjuer, och den är avstämd med ämnessakkunnig för enkäter på Regeringen följer upp uppdragsmål genom s.k. ägardialoger med Riksrevisionen. Företrädare för förvaltningsorganisationen på styrelseordförande och vd. Riksrevisionen har tagit del av instruktionen för Näringsdepartementet har också gett kommentarer på enkätfrågorna och deras ägardialogerna och gått igenom dokumentation av ägardialoger med inriktning på utformning samt råd om utformning av följebrev till enkäten. de två senast genomförda dialogerna för de 17 bolag med samhällsuppdrag som Styrelseordförandena och vd:arna har fått delvis olika frågor. Detta gäller också för förvaltas av Näringsdepartementet. Totalt har 23 bolag samhällsuppdrag. bolag med respektive utan ekonomiska mål. Enkäten skickades ut till Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet har det huvudsakliga styrelseordförande och vd:ar i 22 bolag med samhällsuppdrag. 67 Svar inkom från ansvaret för utformningen av ägarstyrningen. Genomgången omfattade också 21 bolag. Svarsfrekvensen var totalt 93 procent. 68 regeringens underlag inför ägardialogerna. Riksrevisionen bedömde i genomgången hur omfattande vissa frågor behandlades, t.ex. samhällsuppdrag, Enkätfrågorna är tillgängliga som elektronisk bilaga. mål och måluppfyllelse, kostnader för samhällsuppdragen, risker för att uppnå samhällsuppdragen, samhällsuppdragens konkurrensimplikationer och externa jämförelser.

65 Se RiR 2017:1, s. 29. 67 Av verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2016 framgår att det för närvarande finns 66 SSC. Företrädare för bolagsförvaltningen på Näringsdepartementet föreslog denna som ett gott 23 bolag med samhällsuppdrag. Saminvest är i ett uppstartsskede och har inte ingått i enkäten, men exempel på en väl genomförd process, Justerade intervjuanteckningar, intervju med företrädare för däremot i de genomgångar av ägardialoger och årsredovisningar som utgjort en del i granskningen. förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-02-2. 68 Svar inkom inte från Dramatens styrelseordförande och vd samt VisitSwedens styrelseordförande.

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1. Metodbeskrivning Vidare har Riksrevisionen gått igenom regeringens årliga skrivelse till riksdagen om de statligt ägda bolagen. Näringsutskottets betänkanden med anledning av skrivelsen har också beaktats. Dokumentstudier För de bolag som erhåller anslag för samhällsuppdrag har projektgruppen gått

igenom regeringens redovisning och uppföljning av anslagen i Riksrevisionen har gått igenom följande dokumentation hos Regeringskansliet: budgetpropositionen för 2018. Sedan 2007 genomförs så kallade bolagsgenomgångar av enskilda statligt ägda Riksrevisionen har också studerat material som finns på bolagens hemsidor och bolag på uppdrag av förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, bl.a. för även gått igenom 2016 års årsredovisningar för bolag med samhällsuppdrag. att se över och förtydliga ett statligt ägt bolags roll och ansvar mot bakgrund av ändrade marknadsförutsättningar eller liknande sedan bolagets uppdrag initialt formulerades samt bedöma om bolaget ska kvarstå i statlig ägo. 65 Riksrevisionen Intervjuer och skriftliga frågor

har gått igenom dokumentation av upplägget för bolagsgenomgångar. Anteckningar från Riksrevisionens intervjuer med företrädare för Riksrevisionen har gått igenom introduktionsmaterialet för nya styrelseledamöter. förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet har justerats, och i samband Det omfattar bl.a. en beskrivning av arbetet med integrerad ägarstyrning där med detta och under granskningens gång har intervjupersonerna fått och svarat ekonomiska mål, uppdragsmål och ekonomisk analys sätts i en integrerad på följdfrågor. Riksrevisionen har ställt skriftliga frågor till förvaltarna av de bolag process. som förvaltas av andra departement än Näringsdepartementet.

Riksrevisionen har även granskat och bedömt hur tydliga uppdrag bolagen har, Kontakter med företrädare för OECD har tagits för att Riksrevisionen skulle få dels i underlagen till riksdagsbehandlingen, dels i regeringens styrdokument – underlag och förståelse för bakgrunden till och prioriteterna i OECD:s riktlinjer bolagsordningar och ägaranvisningar. avseende styrning av statligt ägda bolag.

Regeringen använder uppdragsmålsprocessen för att kunna utvärdera och följa

Enkät

upp bolagens samhällsuppdrag. Riksrevisionen har därför gått igenom en beskrivning av uppdragsmålsprocessen och dokumentation från en enskild Utformningen av Riksrevisionens enkät till styrelseordföranden och vd:ar i bolag uppdragsmålsprocess. 66 med samhällsuppdrag bygger på inledande litteratur- och dokumentstudier och intervjuer, och den är avstämd med ämnessakkunnig för enkäter på Regeringen följer upp uppdragsmål genom s.k. ägardialoger med Riksrevisionen. Företrädare för förvaltningsorganisationen på styrelseordförande och vd. Riksrevisionen har tagit del av instruktionen för Näringsdepartementet har också gett kommentarer på enkätfrågorna och deras ägardialogerna och gått igenom dokumentation av ägardialoger med inriktning på utformning samt råd om utformning av följebrev till enkäten. de två senast genomförda dialogerna för de 17 bolag med samhällsuppdrag som Styrelseordförandena och vd:arna har fått delvis olika frågor. Detta gäller också för förvaltas av Näringsdepartementet. Totalt har 23 bolag samhällsuppdrag. bolag med respektive utan ekonomiska mål. Enkäten skickades ut till Förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet har det huvudsakliga styrelseordförande och vd:ar i 22 bolag med samhällsuppdrag. 67 Svar inkom från ansvaret för utformningen av ägarstyrningen. Genomgången omfattade också 21 bolag. Svarsfrekvensen var totalt 93 procent. 68 regeringens underlag inför ägardialogerna. Riksrevisionen bedömde i genomgången hur omfattande vissa frågor behandlades, t.ex. samhällsuppdrag, Enkätfrågorna är tillgängliga som elektronisk bilaga. mål och måluppfyllelse, kostnader för samhällsuppdragen, risker för att uppnå samhällsuppdragen, samhällsuppdragens konkurrensimplikationer och externa jämförelser.

65 Se RiR 2017:1, s. 29. 67 Av verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2016 framgår att det för närvarande finns 66 SSC. Företrädare för bolagsförvaltningen på Näringsdepartementet föreslog denna som ett gott 23 bolag med samhällsuppdrag. Saminvest är i ett uppstartsskede och har inte ingått i enkäten, men exempel på en väl genomförd process, Justerade intervjuanteckningar, intervju med företrädare för däremot i de genomgångar av ägardialoger och årsredovisningar som utgjort en del i granskningen. förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet, 2017-02-2. 68 Svar inkom inte från Dramatens styrelseordförande och vd samt VisitSwedens styrelseordförande.

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G

Rättsutredning

Den rättsutredning som jur.dr. Carl Svernlöv genomfört har haft som syfte att lämna ett bidrag till följande frågor: • Vad har regeringen att beakta i frågan om undantag från vinstkrav för att aktiebolagslagens anda ska vara uppfylld avseende transparens i förhållande till intressenter utanför ägarkretsen så att regeringen följer OECD:s riktlinjer? • Är det viktigt ur ett marknadsperspektiv att i bolagsordningen redogöra för eventuella avvikelser helt eller delvis från vinstkravet? • Hur kan behovet av att informera om avvikelse från vinstkravet uppfyllas på lämpligaste sätt? Rättsutredningen är tillgänglig som en elektronisk bilaga till rapporten.

52 R I K S R E V I S I O N E N

rygg 55 sidor

Bilaga

S T A T L I G T Ä G D A B O L A G M E D S A M H Ä L L S U P P D R A G – R E G E R I N G E N S S T Y R N I N G statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning en granskningsrapport från riksrevisionen

Rättsutredning

Samhällsuppdrag är ett huvudskäl till att staten äger bolag. Uppdragen omfattar Den rättsutredning som jur.dr. Carl Svernlöv genomfört har haft som syfte att viktiga samhällsområden, är beslutade av riksdagen och syftar till att generera lämna ett bidrag till följande frågor: andra effekter än ekonomisk vinst. De är dessutom offentligt finansierade. • Vad har regeringen att beakta i frågan om undantag från vinstkrav för att aktiebolagslagens anda ska vara uppfylld avseende transparens i förhållande Riksrevisionen har granskat om regeringens styrning av bolag med samhällstill intressenter utanför ägarkretsen så att regeringen följer OECD:s uppdrag ger goda förutsättningar för att samhällsuppdragen ska kunna utföras riktlinjer? väl. Granskningen visar att det finns tydliga variationer mellan bolagen och • Är det viktigt ur ett marknadsperspektiv att i bolagsordningen redogöra för regeringens uppföljning och redovisning, inte minst när det gäller målkonflikter eventuella avvikelser helt eller delvis från vinstkravet? och finansieringen av samhällsuppdragen. Riksrevisionens bedömning är att • Hur kan behovet av att informera om avvikelse från vinstkravet uppfyllas på den systematiska styrningen och uppföljningen av samhällsuppdragen behöver lämpligaste sätt? utvecklas. Rättsutredningen är tillgänglig som en elektronisk bilaga till rapporten. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla målen för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen bör även komplettera den årliga skrivelsen till riksdagen om de statliga bolagen med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen samt verka för att bolag med samhällsuppdrag utvecklar sin redovisning av arbetet med samhällsuppdragen.

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-467-4 Beställning: www.riksrevisionen.se Statligt ägda bolag med

samhällsuppdrag

– regeringens styrning

rir 2017:37

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

52 R I K S R E V I S I O N E N

Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Andersson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Damberg

Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:172 Riksrevisionens rapport om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag