Riksrevisionens rapport om myndighetskapital vid universitet och högskolor

Regeringens skrivelse

2017/18:191

Riksrevisionens rapport om myndighetskapital Skr.

vid universitet och högskolor 2017/18:191

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Linköping den 15 mars 2018

Stefan Löfven

Helene Hellmark Knutsson (Utbildningsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28). Riksrevisionens övergripande slutsats är att uppbyggnaden av lärosätenas myndighetskapital på totalnivå inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och bedömer att den bidrar till en fördjupad bild av hur myndighetskapitalet utvecklats under perioden 2007–2016. Granskningen lyfter dock, enligt regeringens bedömning, inte tillräckligt tydligt fram effekten av tillfälliga satsningar på ökningen av myndighetskapitalet under perioden. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens första rekommendation att överväga att utarbeta vissa kriterier och införa ett antal nya återrapporteringskrav för att säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor. Regeringen avser i stället att förtydliga kraven på att universitet och högskolor ska analysera myndighetskapitalet samt redovisa den planerade användningen och bedömda förbrukningen fördelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Regeringen instämmer vidare inte i Riksrevisionens andra rekommendation att överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas

myndighetskapital. Regeringen anser att det redan ingår i utredningens uppdrag att göra en sådan konsekvensanalys. Slutligen instämmer regeringen delvis i Riksrevisionens tredje rekommendation att regelbundet informera riksdagen om utvecklingen av myndighetskapitalet och avser att göra detta mer regelbundet. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

1 Ärendet och dess beredning

Riksdagen överlämnade den 28 november 2017 Riksrevisionens granskningsrapport Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor (RiR 2017:28) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Universitetskanslersämbetet och Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) samt ett urval av de statliga universiteten och högskolorna har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av granskningsrapporten. Yttrandena finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2017/04749/UH).

2 Allmänt om myndighetskapital

För att ge en fördjupad förståelse för de granskningsresultat som Riksrevisionen presenterar i sin rapport beskrivs inledningsvis förutsättningarna för att myndighetskapital kan uppstå vid universitet och högskolor. Myndighetskapital uppstår till följd av överskott i avgiftsbelagd verksamhet och i utbildning på grundnivå och avancerad nivå, eller som en effekt av de redovisningsregler som tillämpas för lärosätenas forskningsanslag. Överskott i den avgiftsbelagda verksamheten utgör dock en liten del av det myndighetskapital som finns vid statliga universitet och högskolor. Statliga myndigheters förvaltningsanslag avräknas vanligtvis kostnadsmässigt. Det betyder att intäkter från anslaget bokförs när myndigheten har haft motsvarande kostnad. Universitetens och högskolornas utbildningsanslag avräknas i stället efter en schablonersättning för utbildningens kostnader (ersättningsbelopp) som är uppdelade i helårsstudent och helårsprestation. 1 Om kostnaderna för en helårsstudent understiger schablonersättningen kan ett överskott uppstå (och motsvarande ett underskott om kostnaderna är högre). Det är detta överskott i utbildning på grundnivå och avancerad nivå som medför att myndighetskapitalet ökar. Syftet med schablonersättningen är bl.a. att ge lärosätena drivkrafter till ökad genomströmning och att samtidigt ge drivkrafter för att stödja och behålla studenter som påbörjat utbildning samt att ersätta utbildningar utifrån skillnader i kostnader inom ett specifikt utbildningsområde. 2 Inom forskning påverkas myndighetskapitalet huvudsakligen av att lärosätenas forskningsanslag (basanslagen) avräknas när medel betalas ut till universitet och högskolor i stället för när kostnaden har uppstått. Det medför att sådana forskningsprojekt som ännu inte har påbörjats eller som har senarelagts uppvisar överskott. I takt med att forskningsprojektet genomförs minskar överskottet. Principerna för hur de statliga universitetens och högskolornas anslag redovisas utgör därmed

1 Sveriges lantbruksuniversitets anslag avräknas inte enligt denna modell. 2 Se prop. 1992/93:169, Högre utbildning för ökad kompetens , s. 12–20.

ett undantag från den kostnadsmässiga redovisningsprincip som generellt gäller för statliga myndigheter.

3 Riksrevisionens iakttagelser och

slutsatser

Rapportens bakgrund och syfte Riksrevisionen har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor utifrån två övergripande frågeställningar. 3 • Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga medel? • Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med en god hushållning med statliga medel?

Granskningen har inriktats på de 31 statliga universiteten och högskolorna och regeringen. I denna skrivelse används begreppen universitet och högskolor respektive lärosäten för statliga universitet och högskolor.

Granskningens resultat Riksrevisionen konstaterar att lärosätenas totala intäkter har ökat med nästan 20 miljarder kronor (löpande priser) 4 under perioden 2007–2016 samtidigt som myndighetskapitalet har ökat med 7,6 miljarder kronor (löpande priser). Statliga universitet och högskolor har enligt Riksrevisionen kunnat bygga upp myndighetskapital till följd av hur resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor är utformat. Framför allt beror det på att lärosätena är undantagna från den kostnadsbaserade anslagsavräkningen som andra statliga myndigheter omfattas av. Därför är myndighetskapitalet delvis en konsekvens av regeringens finansiella styrning av universitet och högskolor. Ökningen av myndighetskapital under den granskade perioden har sammantaget avtagit de senaste åren och myndighetskapitalet på vissa lärosäten har börjat minska. Trots denna trend ligger myndighetskapitalet fortfarande på höga nivåer vid de flesta lärosäten. Denna utveckling gäller lärosätenas båda verksamhetsgrenar: utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och utbildning på forskarnivå. Uppbyggnaden av myndighetskapital inom utbildning är enligt Riksrevisionen svårare att motivera än den inom forskning. Att det finns lärosäten som har överproduktion flera år i följd inom utbildning

3 Riksrevisionen kallar dessa frågeställningar för revisionsfrågor. Löpande priser innebär att det ingår uppräkning av anslagen. 4 Överproduktion innebär att ett lärosäte har producerat fler helårsstudenter och helårsprestationer än vad det finns utrymme att avräkna inom takbeloppet ett visst år. Överproduktion kan sparas upp till 10 procent av takbeloppet och i stället avräknas kommande år. 5

samtidigt som medel som tillförts för utbildning på grundnivå och avancerad nivå inte har förbrukats, kan enligt Riksrevisionens bedömning skapa trovärdighetsproblem gentemot staten men också gentemot lärarkår och studenter. Riksrevisionen anser att granskningen visar att det inte är de ökade medel som tillförts för forskning och utbildning på grundnivå och avancerad nivå under perioden som i sig är orsaken till ökningen utan att ett flertal interna och externa faktorer har påverkat förbrukningen av medlen. Universitet och högskolor har haft svårt att anpassa verksamheten, framför allt när det gäller personal, efter förändringar i uppdrag. Vissa lärosäten har medvetet byggt upp en buffert för att möjliggöra strategiska satsningar och för att hantera oförutsedda händelser. Lärosätena har inte haft tillräcklig kännedom om att myndighetskapitalet utgörs av redan intecknade medel eller ointecknat kapital. Det finns utmaningar i budgeteringen och lärosätena tenderar att överbudgetera personalkostnader. Slutligen bedömer Riksrevisionen att det finns svårigheter att efterleva principen om full kostnadstäckning i avgiftsbelagd verksamhet. Riksrevisionen finner att ett antal lärosäten har vidtagit åtgärder för att stärka styrningen av myndighetskapital. Regeringen bedöms inte ha vidtagit några direkta åtgärder för att tydliggöra styrningen under perioden eller för att motverka uppbyggnaden av myndighetskapitalet, förutom att tillsätta den pågående Styr- och resursutredningen (U 2017:05) där frågan om myndighetskapital troligen blir aktuell. Slutligen kan Riksrevisionen konstatera att regeringen inte har informerat riksdagen om de oförbrukade anslagen och utvecklingen av myndighetskapitalet. Riksrevisionens övergripande slutsats är att uppbyggnaden av lärosätenas myndighetskapital inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. Riksrevisionen bedömer att det är rimligt att universitet och högskolor har en viss buffert och således en viss uppbyggnad av myndighetskapital, men att bufferten bör utgå från tydligt redovisade underlag och beräkningar. Regeringens styrning av myndighetskapital har enligt Riksrevisionen varit otydlig.

Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen riktar följande rekommendationer till regeringen. • Regeringen bör säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att överväga att – utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek utifrån de enskilda lärosätenas behov och förutsättningar (lärosätesspecifika måltal), exempelvis baserat på lärosätenas riskanalyser, investeringsbehov och verksamhetsinriktning samt lärosätenas egna måltal,

Framför allt innebär det att avgiften inte satts så att den helt motsvarar de kostnader som den avgiftsbelagda verksamheten har. Över tid innebär full kostnadstäckning att 6 verksamheten ska bära sina kostnader men inte gå med vinst.

– införa ett återrapporteringskrav avseende de lärosätesspecifika måltalen, – införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende redovisning av myndighetskapital uppdelat på fritt respektive intecknat kapital, – införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende myndighetskapitalets förbrukningstakt de kommande åren för lärosäten vars myndighetskapital ligger tio procentenheter högre än det lärosätesspecifika måltalet (se ovan). • Regeringen bör överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. • Regeringen bör regelbundet informera riksdagen om den fortsatta utvecklingen av myndighetskapitalet.

4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av myndighetskapitalet vid universitet och högskolor och bedömer att den bidrar till en fördjupad bild av hur myndighetskapitalet har utvecklats under perioden 2007–2016. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att styrningen och uppföljningen av myndighetskapital vid universitet och högskolor behöver förtydligas. Detta gäller i synnerhet för det myndighetskapital som uppstått inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Regeringen anser dock att Riksrevisionen inte tillräckligt mycket i sin rapport lyfter fram den effekt de tillfälliga utbildningsplatserna 2010–2011 har haft på det ökade myndighetskapitalet inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Universitetskanslersämbetet beskriver i sitt yttrande över rapporten hur bl.a. tillfälliga utbildningsplatser och ett ökat antal helårsstudenter har bidragit till ökade intäkter för universitet och högskolor under dessa år och hur lärosätena har haft svårt att skala upp verksamheten i motsvarande omfattning. Motsvarande svårigheter att expandera verksamheten inom forskning uppstod under perioden då regeringen i snabb takt tillförde medel för forskning, samtidigt som den forskande personalen även utgjorde en nödvändig resurs i expansionen av utbildning på grundnivå och avancerad nivå (U2017/04749/UH). Regeringen delar delvis den bild som Universitetskanslersämbetet beskriver och bedömer att en stor del av myndighetskapitalet utgörs av överskott som ackumulerats under ett fåtal år och som universitet och högskolor arbetar med att omsätta till forskning och utbildning av hög kvalitet. För att förbättra effekten av satsningar som berör universitet och högskolor behöver de vara långsiktiga samt möjliggöra för lärosätena att planera för utökad verksamhet.

Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att vissa lärosäten medvetet skapat en buffert för att hantera oförutsedda händelser såsom förändrad anslagstilldelning, skiftande studentefterfrågan eller osäkerhet kring externa medel. Däremot analyseras inte orsaken till att lärosätena sett ett ökat behov av ett ackumulerat myndighetskapital. Regeringen bedömer att styrningen av universitet och högskolor under framför allt den första delen av perioden 2007–2016 har bidragit till en ökad oro för ändrade förutsättningar för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Denna styrning innebar bl.a. att regeringen tillförde kraftigt ökade resurser som endast var tillfälliga och omfördelningar mellan lärosätena för att finansiera särskilda satsningar, vilket medförde kortsiktiga planeringsförutsättningar för lärosätena. Flera lärosäten fick därmed anpassa sin ekonomi till lägre nivåer under en relativt kort period, vilket framför allt påverkade de mindre lärosätena. Den ökade oron för ändrade förutsättningar har troligtvis lett till att några lärosäten sett behov av ett större myndighetskapital. De omfördelningar som beslutades 2012–2013 pågår i en del fall fortfarande och påverkar i viss mån fortsatt vissa lärosätens anslag. Betydelsen av en långsiktig styrning för universitet och högskolor för att minska myndighetskapitalet lyfts enligt regeringens uppfattning inte fram i tillräcklig utsträckning i rapporten. Framför allt bör satsningar på ett ökat antal utbildningsplatser anpassas till lärosätenas förutsättningar och vara långsiktiga. Riksrevisionen konstaterar att det nuvarande resurstilldelningssystemet och anslagsavräkningsmodellen för universitet och högskolor påverkar uppbyggnaden av myndighetskapital. Däremot redogör inte Riksrevisionen i sin rapport för de överväganden som ligger bakom att dessa system och modeller har införts. Universitetens och högskolornas forskningsanslag utgör grunden för finansieringen av lärosätenas forskning och utbildning på forskarnivå. 7 De syftar till att värna forskningens frihet genom att skapa förutsättningar för långsiktighet och stärka lärosätenas integritet. Forskningsanslagen avräknas i samband med att medlen överförs till myndigheternas räntekonton i enlighet med vad riksdagen har beslutat (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160). Denna avräkningsmodell medför att lärosätena har mer långsiktiga planeringsförutsättningar för forskningsprojekten och kan säkerställa att det finns finansiering för strategiskt viktiga investeringar i t.ex. forskningsinfrastruktur. Anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå avräknas, som beskrivs ovan, efter schablonersättning för utbildningens kostnader som är uppdelade i helårsstudent och helårsprestation. Syftet med denna avräkningsmodell är bl.a. att ge lärosätena drivkrafter för effektivitet, god omvårdnad av studenterna och hög kvalitet på utbildningen samt möjlighet att låta studenternas efterfrågan slå igenom på utbildningsutbudet. För utbildning på 9

7 Se t.ex. RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning och prop. 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation. Basanslagen (universitetens och högskolornas forskningsanslag) ger lärosätena möjligheter att själva initiera forskningsprojekt och hävda sin integritet gentemot samarbetspartners, se prop. 2008/09:50, s. 23. 9 Se prop. 1992/93:169, Högre utbildning för ökad kompetens , s. 8–15.

grundnivå och avancerad nivå utgör möjligheterna att spara överproduktion 10 och anslag förutsättningar för att lärosätena ska kunna hantera en förändrad efterfrågan på utbildning på kort sikt vilket bidrar till att korta studietiden 11 . Riksrevisionen har i en tidigare granskning konstaterat att dessa undantag från de generella villkor om anslagsutnyttjande som gäller för statliga myndigheter är väl motiverade men att de också bidrar till problem med bristande transparens i redovisningen. Därmed försvåras uppföljningen av hur lärosätets resurser för utbildning och forskning kommer till användning. 12 Resurstilldelningssystemet syftar även till att stödja genomströmning och fokus på resultat vilket bedöms bidra till ett effektivt utbildningssystem. Vid bedömning av effekterna av dessa redovisningsgrunder på myndighetskapitalet bör sammanfattningsvis även fördelarna av systemet vägas in. Samtidigt instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att det inte är effektivt om tilldelade resurser i stor utsträckning används som buffert i stället för att användas för att förverkliga strategiska satsningar, kvalitetshöjningar av utbildningen och utbyggnad av samhällsviktiga utbildningar för att möta framtida behov på arbetsmarknaden. Det är viktigt att universitet och högskolor arbetar för att säkerställa att det myndighetskapital som har uppstått inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå används för att genomföra de satsningar som regeringen föreslagit och som riksdagen beslutat om. Sammanfattningsvis är det viktigt att medel inte i alltför stor utsträckning används för att bygga upp buffertar för universitet och högskolor utan kommer till användning i verksamheten. Därför bör regeringen följa nivån och utvecklingen av myndighetskapital noga. En viktig förutsättning för att möjliggöra en utbyggnad av utbildningar och för att skapa förutsättningar för ökad kvalitet i högskolan är tillgången till kompetenta lärare, framför allt disputerade. Därför är det viktigt att lärosätena använder forskningsanslagen, och i synnerhet det ökade myndighetskapitalet inom forskning, för att utöka utbildningen på forskarnivå.

4.1 Rekommendationen att säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa en tydlig, strategisk och transparant styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att överväga att införa ett antal nya kriterier och återrapporteringskrav.

Detta innebär att lärosätena kan avräkna helårsstudenter och helårsprestationer som inte 10 ryms inom innevarande års takbelopp mot nästkommande års takbelopp. 11 Studenter behöver i mindre utsträckning vänta med att påbörja studier till senare år då det finns ekonomiskt utrymme för fler studenter. 12 RiR 2012:4, Att styra självständiga lärosäten, s. 81.

Lärosätesspecifika måltal – kriterier och återrapporteringskrav Riksrevisionen rekommenderar att regeringen överväger att dels utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek (lärosätesspecifika måltal), dels införa ett återrapporteringskrav för dessa måltal. Före 2008 fanns ett återrapporteringskrav som innebar att universitet och högskolor med ett ackumulerat överskott i verksamheten som översteg 10 procent av lärosätets totala kostnader skulle redovisa hur överskottet skulle användas samt förklara hur överskottet uppkommit. Riksrevisionens förslag skulle delvis innebära en återgång till detta återrapporteringskrav med den huvudsakliga skillnaden att måltalen skulle vara lärosätesspecifika. Syftet med att avskaffa det återrapporteringskrav för myndighetskapital som fanns tidigare var att tydliggöra lärosätets eget ansvar för myndighetens verksamhet, men även att en rimlig nivå för myndighetskapital varierar mellan lärosäten beroende på storlek, finansiering och inriktningen på verksamheten. Regeringen bedömer att det är svårt att finna en enkel formel för att räkna fram vad som kan anses vara en rimlig nivå för myndighetskapitalet. Det kommer alltid att finnas specifika förutsättningar och utmaningar som innebär att en sådan formel inte kan användas för att beräkna en rimlig nivå. Exempel på sådana specifika förutsättningar kan vara särskilda investeringar i forskningsinfrastruktur eller omvärldsfaktorer. Regeringen bedömer att det inte är lämpligt att regeringen sätter upp mål för hur stort myndighetskapitalet ska vara, eftersom målsättningen enligt högskolelagen (1992:1434) är att resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Ett lärosätesspecifikt mål fastställt av regeringen skulle kunna bli ett hinder för lärosätena att uppfylla lagens krav. Regeringen instämmer mot denna bakgrund inte i Riksrevisionens rekommendation att det är lämpligt att ta fram kriterier för ett lärosätesspecifikt måltal. Regeringen bedömer därför att det inte heller är lämpligt att införa ett återrapporteringskrav för sådana lärosätesspecifika måltal som utgår från kriterier som regeringen tagit fram. Däremot finns det anledning för regeringen att förtydliga kraven på att lärosätena ska analysera storleken på myndighetskapitalet, redovisa den planerade användningen och bedöma den framtida förbrukningen. En sådan analys bör göras uppdelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Lärosätenas redovisning bör utgöra underlag för framtida myndighetsdialoger för att möjliggöra en diskussion om vad som är en rimlig nivå för myndighetskapitalet mot bakgrund av lärosätenas förutsättningar. För de universitet och högskolor som har haft ett avvikande myndighetskapital har frågan redan diskuterats på de årliga myndighetsdialogerna också efter det att återrapporteringskravet togs bort. Även i framtiden kan myndighetsdialogen användas för att följa upp utvecklingen av myndighetskapitalet men utgångspunkten för en sådan diskussion blir lärosätenas redovisning av myndighetskapitalets storlek.

Återrapporteringskrav för fritt och intecknat myndighetskapital Riksrevisionen rekommenderar att regeringen även inför ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende redovisning av myndighetskapitalet uppdelat på fritt respektive intecknat kapital. Samtliga myndigheter som

har lämnat synpunkter på Riksrevisionens rapport har framfört att ett sådant återrapporteringskrav skulle medföra en stor administrativ pålaga och dessutom troligen inte kunna ge jämförbara resultat mellan lärosätena. Dessutom lyfter en del av myndigheterna fram att ett återrapporteringskrav för fritt och intecknat myndighetskapital skulle kunna bidra till att myndighetskapitalet ökar då det kan försvåra framtida användning av myndighetskapitalet. SUHF påpekar i sitt yttrande att frågan är komplex och har varit föremål för diskussioner mellan lärosätena under flera år. Mot bakgrund av detta och för att inte riskera att ytterligare bidra till uppbyggnaden av myndighetskapital instämmer inte regeringen i Riksrevisionens rekommendation att införa ett kvantitativt återrapporteringskrav för fritt och intecknat myndighetskapital.

Återrapporteringskrav avseende myndighetskapitalets förbrukningstakt Riksrevisionen rekommenderar att återrapporteringskrav som visar myndighetskapitalets förbrukningstakt de kommande åren införs för lärosäten vars myndighetskapital ligger tio procentenheter högre än det lärosätesspecifika måltalet. Eftersom regeringen bedömer att det inte är lämpligt att införa lärosätesspecifika måltal bör det inte heller införas ett återrapporteringskrav för förbrukningstakt de kommande åren knutet till dessa måltal. Lärosätena redovisar årligen förändring av myndighetskapital samt prognos för förändring av myndighetskapital till regeringen i enlighet med direktiv till budgetunderlag (se t.ex. U2017/04777/UH). Regeringens uppfattning är därför att det redan finns uppgifter om myndighetskapitalets förbrukningstakt på lärosätesnivå. Däremot redovisas inte prognos över förbrukningstakt uppdelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Som framförts ovan bör kraven på analys och redovisning av den planerade användningen och bedömda förbrukningen av myndighetskapitalet förtydligas. Denna redovisning kan utgöra underlag för en mer strukturerad dialog om myndighetskapitalet. Regeringen instämmer alltså inte i Riksrevisionens rekommendation.

4.2 Rekommendationen att överväga att ge Styroch resursutredningen tilläggsdirektiv

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. Regeringen anser dock att en sådan bedömning bör ingå i den konsekvensutredning som utredningen ska göra för det föreslagna resurstilldelningssystemet och att utredningen således redan har det uppdrag som Riksrevisionens förslag avser. Regeringen anser därför att den föreslagna åtgärden inte är motiverad.

4.3 Rekommendationen att regelbundet informera riksdagen om utvecklingen av myndighetskapitalet

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen regelbundet informerar riksdagen om den fortsatta utvecklingen av myndighetskapitalet. Regeringen bedömer att viss återrapportering av myndighetskapitalet redan har gjorts under perioden, bl.a. i samband med forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30). Universitetskanslersämbetet framför i sitt yttrande över Riksrevisionens rapport att uppgifterna om myndighetskapitalets utveckling sedan många år ingår i den officiella statistiken om högskolan och att ämbetet årligen redovisat utvecklingen av myndighetskapital i Universitetskanslersämbetets årsrapport för universitet och högskolor. Regeringen bedömer mot bakgrund av detta 13 att många av de uppgifter som krävs för en tydligare redovisning redan finns och i viss mån redan redovisas av Universitetskanslersämbetet. Regeringen instämmer dock i att regeringen mer regelbundet bör informera riksdagen om utvecklingen av myndighetskapitalet, i synnerhet eftersom nivån på myndighetskapital ökat sedan 2007, vilket innebär att regeringen delvis instämmer i rekommendationen.

5 Regeringens åtgärder med anledning av

Riksrevisionens iakttagelser

För att säkerställa att de resurser som tilldelas universitet och högskolor används effektivt avser regeringen att noga följa nivån och utvecklingen av myndighetskapital. Regeringen avser att förtydliga kraven på att universitet och högskolor redovisar och analyserar myndighetskapitalet samt den planerade användningen och bedömda förbrukningen fördelat på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Däremot avser regeringen att avvakta Styr- och resursutredningens förslag innan mer utförliga återrapporteringskrav övervägs. Regeringen avser att mer regelbundet informera riksdagen om myndighetskapitalets utveckling. Detta kommer framför allt att ske inom ramen för den resultatredovisning som görs i budgetpropositionen. För att underlätta den framtida redovisningen till riksdagen har regeringen redan i direktiv till budgetunderlag för verksamhet vid universitet och högskolor förtydligat att lärosätenas redovisning av väsentliga uppgifter till Universitetskanslersämbetet ska innehålla uppgifter om myndighetskapital uppdelat på forskning och utbildning på forskarnivå respektive utbildning på grundnivå och avancerad nivå (U2017/04777/UH). Syftet med förändringen är att regeringen enklare ska kunna följa utvecklingen av myndighetskapital inom de två verksamhetsgrenarna.

13 Se t.ex. årsrapporten för 2017 (Universitetskanslersämbetet, rapport 2017:8).

Utöver detta har regeringen redan vidtagit vissa åtgärder för att stärka uppföljningen av tidigare satsningar på utbyggnader av antalet utbildningsplatser vid universitet och högskolor respektive satsningar på ökad kvalitet. Regeringen har även stärkt förutsättningarna för lärosätenas långsiktiga planering genom att satsa permanenta medel för utbyggnad av antalet utbildningsplatser inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå vid universitet och högskolor. Transparenta och långsiktiga styrsignaler bedöms som väsentliga för att på sikt nå en rimlig nivå för lärosätenas myndighetskapital. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

rygg 85 sidor

Bilaga 1

varför sparar lärosätena? en granskningsrapport från riksrevisionen

Myndighetskapital är det överskott som uppstår när statliga lärosäten inte gör av med hela sina forsknings- och utbildningsanslag, eller får pengar över från bidrags- eller avgiftsfinansierad verksamhet.

Vid årsskiftet 2016/17 fanns ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor, vilket är en ökning med nästan 7 miljarder sedan 2007. Även om den totala ökningen avstannat ligger det fortfarande på en historiskt hög nivå vid många lärosäten.

Riksrevisionens granskning visar att uppbyggnaden av myndighetskapitalet framför allt har uppkommit som en följd av att lärosätena av olika anledningar inte kunnat omsätta de ökade anslagsmedlen i forskning och utbildning. Orsaker till detta är bland annat svårigheter att anpassa verksamheten personalmässigt då det är svårt att hitta rätt kompetens och att rekryteringsprocesserna ofta tar lång tid. Enligt Riksrevisionens bedömning har även regeringens styrning av myndighetskapitalet, som av lärosätena uppfattas som otydlig, påverkat uppbyggnaden av myndighetskapital.

För att säkerställa en tydlig och strategisk styrning och uppföljning av myndighetskapitalet vid de statliga lärosätena rekommenderar Riksrevisionen regeringen att överväga att införa lärosätesspecifika måltal, samt säkerställa en god insyn i myndighetskapitalet och dess utveckling vid respektive lärosäte. Lärosätena bör å sin sida utveckla sin interna uppföljning i syfte att möjliggöra en strategisk förbrukning av myndighetskapitalet. Varför sparar lärosätena?

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-458-2 – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor Beställning: www.riksrevisionen.se rir 2017:28

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 1 6 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 8 5 R I R 2 0 1 7 : 2 8

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Varför sparar lärosätena?

– En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor

Riksrevisionen har granskat myndighetskapital vid statliga universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och samtliga statliga universitet och högskolor. Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Revisionsledare Keili Saluveer har varit föredragande. Revisor Johanna Köhlmark och tillförordnad enhetschef Sofia Sandgren Massih har medverkat i den slutliga handläggningen.

Helena Lindberg Keili Saluveer Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. För kännedom: Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har Regeringen, Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga Samtliga statliga universitet och högskolor verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-458-2 rir 2017:28 omslagets originalfoto: moodboard tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017 R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 1 6 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 8 5 R I R 2 0 1 7 : 2 8

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Varför sparar lärosätena?

– En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor

Riksrevisionen har granskat myndighetskapital vid statliga universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och samtliga statliga universitet och högskolor. Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Revisionsledare Keili Saluveer har varit föredragande. Revisor Johanna Köhlmark och tillförordnad enhetschef Sofia Sandgren Massih har medverkat i den slutliga handläggningen.

Helena Lindberg Keili Saluveer Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. För kännedom: Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har Regeringen, Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga Samtliga statliga universitet och högskolor verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-458-2 rir 2017:28 omslagets originalfoto: moodboard tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017 R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 4 1 Inledning 5 1.1 Bakgrund och motiv till granskning 11 1.2 Syfte och frågeställningar 13 1.3 Utgångspunkter och bedömningsgrunder 13 1.4 Metod och genomförande 15 1.5 Avgränsningar 17 1.6 Disposition 18 2 Myndighetskapital vid universitet och högskolor 19 2.1 Vad är myndighetskapital? 19 2.2 Hur uppstår myndighetskapital? 20 2.3 Hur stort är myndighetskapitalet vid universitet och högskolor? 24 2.4 Utvecklingen av myndighetskapital 2007–2016 28 2.5 Sammanfattande iakttagelser 35 3 Orsaker till uppbyggnaden av myndighetskapital 37 3.1 Planering och genomförande av verksamhet 37 3.2 Lärosätenas interna organisering och styrning 45 3.3 Sammanfattande iakttagelser 51 4 Lärosätenas hantering av myndighetskapitalet 52 4.1 Åtgärder som lärosäten har vidtagit har haft viss effekt 52 4.2 Uppföljningen har utvecklats 57 4.3 Knappt hälften av lärosätena har använt uppbyggnaden för olika satsningar 57 4.4 Sammanfattande iakttagelser 59 5 Regeringens hantering av myndighetskapitalet 61 5.1 Styrningen av universitet och högskolor 61 5.2 Styrning av myndighetskapital 61 5.3 Regeringens uppföljning av myndighetskapital 64 5.4 Riksdagen har inte informerats om det ökade myndighetskapitalet 66 5.5 Sammanfattande iakttagelser 67 Referenslista 68 Bilaga 1. Gruppering av lärosäten 71 Bilaga 2. Resurstilldelningssystem på grundnivå och avancerad nivå 73 Bilaga 3. Tabeller 75 Bilaga 4. Regressionsanalyser 82

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 4 1 Inledning 5 1.1 Bakgrund och motiv till granskning 11 1.2 Syfte och frågeställningar 13 1.3 Utgångspunkter och bedömningsgrunder 13 1.4 Metod och genomförande 15 1.5 Avgränsningar 17 1.6 Disposition 18 2 Myndighetskapital vid universitet och högskolor 19 2.1 Vad är myndighetskapital? 19 2.2 Hur uppstår myndighetskapital? 20 2.3 Hur stort är myndighetskapitalet vid universitet och högskolor? 24 2.4 Utvecklingen av myndighetskapital 2007–2016 28 2.5 Sammanfattande iakttagelser 35 3 Orsaker till uppbyggnaden av myndighetskapital 37 3.1 Planering och genomförande av verksamhet 37 3.2 Lärosätenas interna organisering och styrning 45 3.3 Sammanfattande iakttagelser 51 4 Lärosätenas hantering av myndighetskapitalet 52 4.1 Åtgärder som lärosäten har vidtagit har haft viss effekt 52 4.2 Uppföljningen har utvecklats 57 4.3 Knappt hälften av lärosätena har använt uppbyggnaden för olika satsningar 57 4.4 Sammanfattande iakttagelser 59 5 Regeringens hantering av myndighetskapitalet 61 5.1 Styrningen av universitet och högskolor 61 5.2 Styrning av myndighetskapital 61 5.3 Regeringens uppföljning av myndighetskapital 64 5.4 Riksdagen har inte informerats om det ökade myndighetskapitalet 66 5.5 Sammanfattande iakttagelser 67 Referenslista 68 Bilaga 1. Gruppering av lärosäten 71 Bilaga 2. Resurstilldelningssystem på grundnivå och avancerad nivå 73 Bilaga 3. Tabeller 75 Bilaga 4. Regressionsanalyser 82

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Elektroniska bilagor Till rapporten finns ytterligare två bilagor att ladda ned från Riksrevisionens Sammanfattning och rekommendationer

webbplats www.riksrevisionen.se. De kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Riksrevisionen har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor. Granskningen gäller perioden 2007–2016, och granskningsobjekt är Bilaga 5. Riksrevisionens insamling av kvantitativa uppgifter från lärosäten de 31 statliga universiteten och högskolorna samt regeringen. Bilaga 6. Riksrevisionens enkät till lärosäten När statliga universitet och högskolor inte gör av med hela sina forsknings- och utbildningsanslag, eller får överskott från verksamhet som finansieras med bidrag eller avgifter, uppstår ett positivt myndighetskapital. 1 Vid årsskiftet 2016/17 hade statliga universitet och högskolor ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor. Det är en ökning med nästan 7 miljarder kronor (i 2016 års priser) sedan 2007, motsvarande 126 procent. Enligt lärosätena ger ett positivt myndighetskapital bättre planeringsförutsättningar och ekonomisk stabilitet samt möjliggör strategiska satsningar. Att det förekommer en viss förskjutning av resurserna över tid är enligt Riksrevisionen rimligt med tanke på lärosätenas uppdrag och verksamhet. Att tilldelade medel sparas i allt större utsträckning utan att visa tecken på förbrukning de efterföljande åren, vilket varit fallet vid många lärosäten, kan dock tyda på att delar av den planerade verksamheten har försenats eller inte blivit av. Stora outnyttjade resurser kan även tyda på misshushållning av statliga medel, vilket i sin tur kan minska förtroendet för högskolesektorn i sin helhet. Sammantaget gör detta att Riksrevisionen beslutat att granska myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor.

Granskningens frågeställningar

Syftet med granskningen är att undersöka om lärosätena använder sina resurser, i form av tilldelade medel, ändamålsenligt och effektivt. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: • Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga medel? • Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med en god hushållning med statliga medel?

1 Myndighetskapital ska inte förväxlas med oförbrukade bidrag som är en egen post i lärosätenas balansräkningar och därmed inte ingår i myndighetskapitalet.

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Elektroniska bilagor Till rapporten finns ytterligare två bilagor att ladda ned från Riksrevisionens Sammanfattning och rekommendationer

webbplats www.riksrevisionen.se. De kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Riksrevisionen har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor. Granskningen gäller perioden 2007–2016, och granskningsobjekt är Bilaga 5. Riksrevisionens insamling av kvantitativa uppgifter från lärosäten de 31 statliga universiteten och högskolorna samt regeringen. Bilaga 6. Riksrevisionens enkät till lärosäten När statliga universitet och högskolor inte gör av med hela sina forsknings- och utbildningsanslag, eller får överskott från verksamhet som finansieras med bidrag eller avgifter, uppstår ett positivt myndighetskapital. 1 Vid årsskiftet 2016/17 hade statliga universitet och högskolor ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor. Det är en ökning med nästan 7 miljarder kronor (i 2016 års priser) sedan 2007, motsvarande 126 procent. Enligt lärosätena ger ett positivt myndighetskapital bättre planeringsförutsättningar och ekonomisk stabilitet samt möjliggör strategiska satsningar. Att det förekommer en viss förskjutning av resurserna över tid är enligt Riksrevisionen rimligt med tanke på lärosätenas uppdrag och verksamhet. Att tilldelade medel sparas i allt större utsträckning utan att visa tecken på förbrukning de efterföljande åren, vilket varit fallet vid många lärosäten, kan dock tyda på att delar av den planerade verksamheten har försenats eller inte blivit av. Stora outnyttjade resurser kan även tyda på misshushållning av statliga medel, vilket i sin tur kan minska förtroendet för högskolesektorn i sin helhet. Sammantaget gör detta att Riksrevisionen beslutat att granska myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor.

Granskningens frågeställningar

Syftet med granskningen är att undersöka om lärosätena använder sina resurser, i form av tilldelade medel, ändamålsenligt och effektivt. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: • Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga medel? • Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med en god hushållning med statliga medel?

1 Myndighetskapital ska inte förväxlas med oförbrukade bidrag som är en egen post i lärosätenas balansräkningar och därmed inte ingår i myndighetskapitalet.

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 5

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Granskningens resultat

kronor (löpande priser). Riksrevisionen kan konstatera att nästan 40 procent av intäktsökningen inte har omsatts i verksamhet utan ligger kvar hos lärosätena Eftersom Riksrevisionen inte granskat myndighetskapitalets utveckling och som sparade resurser. Granskningen har visat att det inte är de ökade medlen i sig hantering vid varje enskilt lärosäte gäller granskningens resultat och slutsatser som är orsaken till ökningen utan det finns olika faktorer, såväl interna som den aggregerade nivån. externa, som har påverkat förbrukningen av de ökade medlen. Nedanstående faktorer har enligt Riksrevisionens iakttagelser bidragit till myndighetskapitalets Hur och var har uppbyggnaden av myndighetskapital skett? utveckling (både uppbyggnad och förbrukning) vid lärosätena:

Förutsättningarna för lärosätenas myndighetskapital • svårigheter att anpassa verksamheten, framför allt personalmässigt, efter Att det är möjligt för statliga universitet och högskolor att bygga upp ökade anslagsmedel och svängningar i uppdrag myndighetskapital genom att behålla anslag som inte förbrukats beror på • svårigheter att efterleva principen om full kostnadstäckning i den resurstilldelningssystemet och det undantag från den kostnadsbaserade avgiftsfinansierade verksamheten anslagsavräkningen som lärosätena omfattas av. Av undantaget följer att • en medveten uppbyggnad för att skapa en buffert för oförutsedda händelser lärosätena i praktiken får behålla hela anslaget, oavsett hur låga eller höga och strategiska satsningar kostnader de haft under året. För andra statliga myndigheter som inte förbrukat • bristande kunskap om myndighetskapitalets innehåll i form av fria årets tilldelade anslagsmedel genomförs en prövning av anslagssparandet, och respektive intecknade medel oavsett om myndigheten får behålla de oförbrukade anslagsmedlen eller inte, så • utmaningar med budgetering, bl.a. har lärosäten en tendens att blir det inte myndighetskapital. Lärosätenas myndighetskapital är därför till viss överbudgetera personalkostnader del en konsekvens av regeringens finansiella styrning av universitet och högskolor. Hur har lärosätena hanterat uppbyggnaden av myndighetskapital? Ökningen har mattats av men myndighetskapitalet är fortsatt stort vid många Lärosätena har vidtagit vissa åtgärder i form av ökad uppföljning och strategiska lärosäten satsningar Ökningen av myndighetskapital under den granskade perioden gäller i stort sett Granskningen visar att många lärosäten har vidtagit åtgärder för att motverka samtliga lärosäten. Även om ökningen sammantaget har avtagit de senaste åren, uppbyggnaden av myndighetskapital. De flesta lärosäten har satt upp egna måltal och myndighetskapitalet på vissa lärosäten har börjat minska, ligger för myndighetskapital och många har utvecklat rutiner för intern uppföljning. myndighetskapitalet fortfarande på historiskt höga nivåer vid de flesta lärosäten. Några lärosäten har genomfört indragningar eller omfördelningar inom lärosätet, och cirka hälften har använt det uppbyggda kapitalet för att genomföra strategiska Myndighetskapital finns inom både utbildning och forskning satsningar. Större delen av myndighetskapitalet, och ökningen, utgörs av oförbrukade anslagsmedel. Det innebär att de anslag som riksdagen har anvisat och regeringen Dessa åtgärder kan enligt Riksrevisionens bedömning ha bidragit till att ökningen har tilldelat inte har förbrukats fullt ut. Denna utveckling gäller lärosätenas båda totalt sett bromsats upp de senaste åren. Samtidigt bedömer Riksrevisionen att det verksamhetsgrenar: utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning vid många lärosäten finns utrymme för en tydligare intern styrning och och utbildning på forskarnivå. Uppbyggnaden av myndighetskapital inom uppföljning av såväl lärosätets myndighetskapital som strategiska satsningar som utbildning är svårare att motivera än inom forskning. Att det finns verksamheter finansieras med myndighetskapitalet. med återkommande överproduktion inom utbildning samtidigt som tillgängliga resurser inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå inte förbrukas kan Hur har regeringen hanterat uppbyggnaden av myndighetskapital? enligt Riksrevisionens bedömning skapa trovärdighetsproblem inte bara gentemot Som tidigare beskrivits ger regelverket lärosätena möjlighet att bygga upp ett staten utan även gentemot lärarkår och student. myndighetskapital. Emellertid råder enligt lärosätena vissa oklarheter, till exempel om vad som är en rimlig storlek på myndighetskapitalet. Cirka hälften av Varför förbrukas inte alla medel? lärosätena bedömer att regeringens styrning av myndighetskapitalet är otydlig, och Under 2007–2016 har lärosätenas totala intäkter ökat med nästan 20 miljarder ytterligare några anser att styrning saknas överhuvudtaget. kronor (i löpande priser), samtidigt har myndighetskapitalet ökat med 7,6 miljarder

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Granskningens resultat

kronor (löpande priser). Riksrevisionen kan konstatera att nästan 40 procent av intäktsökningen inte har omsatts i verksamhet utan ligger kvar hos lärosätena Eftersom Riksrevisionen inte granskat myndighetskapitalets utveckling och som sparade resurser. Granskningen har visat att det inte är de ökade medlen i sig hantering vid varje enskilt lärosäte gäller granskningens resultat och slutsatser som är orsaken till ökningen utan det finns olika faktorer, såväl interna som den aggregerade nivån. externa, som har påverkat förbrukningen av de ökade medlen. Nedanstående faktorer har enligt Riksrevisionens iakttagelser bidragit till myndighetskapitalets Hur och var har uppbyggnaden av myndighetskapital skett? utveckling (både uppbyggnad och förbrukning) vid lärosätena:

Förutsättningarna för lärosätenas myndighetskapital • svårigheter att anpassa verksamheten, framför allt personalmässigt, efter Att det är möjligt för statliga universitet och högskolor att bygga upp ökade anslagsmedel och svängningar i uppdrag myndighetskapital genom att behålla anslag som inte förbrukats beror på • svårigheter att efterleva principen om full kostnadstäckning i den resurstilldelningssystemet och det undantag från den kostnadsbaserade avgiftsfinansierade verksamheten anslagsavräkningen som lärosätena omfattas av. Av undantaget följer att • en medveten uppbyggnad för att skapa en buffert för oförutsedda händelser lärosätena i praktiken får behålla hela anslaget, oavsett hur låga eller höga och strategiska satsningar kostnader de haft under året. För andra statliga myndigheter som inte förbrukat • bristande kunskap om myndighetskapitalets innehåll i form av fria årets tilldelade anslagsmedel genomförs en prövning av anslagssparandet, och respektive intecknade medel oavsett om myndigheten får behålla de oförbrukade anslagsmedlen eller inte, så • utmaningar med budgetering, bl.a. har lärosäten en tendens att blir det inte myndighetskapital. Lärosätenas myndighetskapital är därför till viss överbudgetera personalkostnader del en konsekvens av regeringens finansiella styrning av universitet och högskolor. Hur har lärosätena hanterat uppbyggnaden av myndighetskapital? Ökningen har mattats av men myndighetskapitalet är fortsatt stort vid många Lärosätena har vidtagit vissa åtgärder i form av ökad uppföljning och strategiska lärosäten satsningar Ökningen av myndighetskapital under den granskade perioden gäller i stort sett Granskningen visar att många lärosäten har vidtagit åtgärder för att motverka samtliga lärosäten. Även om ökningen sammantaget har avtagit de senaste åren, uppbyggnaden av myndighetskapital. De flesta lärosäten har satt upp egna måltal och myndighetskapitalet på vissa lärosäten har börjat minska, ligger för myndighetskapital och många har utvecklat rutiner för intern uppföljning. myndighetskapitalet fortfarande på historiskt höga nivåer vid de flesta lärosäten. Några lärosäten har genomfört indragningar eller omfördelningar inom lärosätet, och cirka hälften har använt det uppbyggda kapitalet för att genomföra strategiska Myndighetskapital finns inom både utbildning och forskning satsningar. Större delen av myndighetskapitalet, och ökningen, utgörs av oförbrukade anslagsmedel. Det innebär att de anslag som riksdagen har anvisat och regeringen Dessa åtgärder kan enligt Riksrevisionens bedömning ha bidragit till att ökningen har tilldelat inte har förbrukats fullt ut. Denna utveckling gäller lärosätenas båda totalt sett bromsats upp de senaste åren. Samtidigt bedömer Riksrevisionen att det verksamhetsgrenar: utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning vid många lärosäten finns utrymme för en tydligare intern styrning och och utbildning på forskarnivå. Uppbyggnaden av myndighetskapital inom uppföljning av såväl lärosätets myndighetskapital som strategiska satsningar som utbildning är svårare att motivera än inom forskning. Att det finns verksamheter finansieras med myndighetskapitalet. med återkommande överproduktion inom utbildning samtidigt som tillgängliga resurser inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå inte förbrukas kan Hur har regeringen hanterat uppbyggnaden av myndighetskapital? enligt Riksrevisionens bedömning skapa trovärdighetsproblem inte bara gentemot Som tidigare beskrivits ger regelverket lärosätena möjlighet att bygga upp ett staten utan även gentemot lärarkår och student. myndighetskapital. Emellertid råder enligt lärosätena vissa oklarheter, till exempel om vad som är en rimlig storlek på myndighetskapitalet. Cirka hälften av Varför förbrukas inte alla medel? lärosätena bedömer att regeringens styrning av myndighetskapitalet är otydlig, och Under 2007–2016 har lärosätenas totala intäkter ökat med nästan 20 miljarder ytterligare några anser att styrning saknas överhuvudtaget. kronor (i löpande priser), samtidigt har myndighetskapitalet ökat med 7,6 miljarder

6 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 7

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Regeringen har inte vidtagit några direkta åtgärder Riksrevisionens övergripande slutsats är således att den uppbyggnad av

Enligt Riksrevisionens iakttagelser har regeringens uppföljning av lärosätenas myndighetskapital som skett den senaste tioårsperioden på totalnivå inte är myndighetskapital skett på en alltför övergripande nivå, och Riksrevisionen förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv.

bedömer att det utifrån det underlag som regeringen begär in från lärosätena Rimligt med en viss buffert, men den bör vara transparent torde vara svårt för regeringen att bilda sig en fullödig bild av myndighetskapitalet. Riksrevisionen bedömer vidare att en viss uppbyggnad av myndighetskapital för Riksrevisionen är medveten om att frågan om myndighetskapitalet troligen att möta framtida åtaganden i form av till exempel samfinansiering och för att ha kommer att bli aktuell i den pågående Styr- och resursutredningen, vilken har i en ekonomisk buffert för att möjliggöra långsiktighet i verksamheten är berättigad uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, med tanke på verksamhetens risker och särart. En sådan buffert bör dock, enligt men bedömer att regeringen i övrigt inte har vidtagit några direkta åtgärder för att Riksrevisionen, kunna kopplas till tydligt redovisade underlag och beräkningar motverka uppbyggnaden av myndighetskapitalet. hos respektive lärosäte, något som sällan sker i dag. Riksdagen har inte informerats Många lärosäten har vidtagit åtgärder för att hantera uppbyggnaden. Samtidigt

Riksrevisionen kan också konstatera att riksdagen inte har informerats om de kan Riksrevisionen konstatera att dokumentation och uppföljning av oförbrukade anslagen och utvecklingen av myndighetskapitalet. Med tanke på myndighetskapitalet kan utvecklas vid många lärosäten för att säkerställa en god myndighetskapitalets storlek, och att det till övervägande del handlar om hushållning av statliga medel.

oförbrukade statliga anslag, anser Riksrevisionen att det är en väsentlig information som borde framföras till riksdagen. Otydlig styrning från regeringens sida

Riksrevisionen delar lärosätenas uppfattning om otydligheten i regeringens

Övergripande slutsatser

styrning av myndighetskapital, vilken enligt Riksrevisionens bedömning har

bidragit till de omotiverat stora skillnaderna i storlek mellan lärosätenas nivåer på myndighetskapital. Ur ett statsfinansiellt perspektiv är uppbyggnaden av lärosätenas

myndighetskapital inte förenlig med ett effektivt resursutnyttjande

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen konstaterar att uppbyggnaden av myndighetskapitalet har skett inom ramarna för det system som riksdag och regering har beslutat om. Med utgångspunkt från resultaten och slutsatser i granskningen riktar Riksrevisionen anser vidare att oförbrukade anslagsmedel, och därmed ett positivt Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen och lärosätena. myndighetskapital vid ett enskilt lärosäte, i sig inte behöver innebära ett ineffektivt resursutnyttjande. Ett lärosäte kan bedriva en kostnadseffektiv verksamhet med Rekommendationer till regeringen

hög kvalitet samtidigt som verksamheten går med överskott, eller medvetet spara • Regeringen bör säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och resurserna i syfte att kunna finansiera framtida investeringar eller andra uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att strategiska satsningar. överväga att

1. utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek utifrån de Samtidigt har lärosätena, totalt sett, inte nyttjat det ekonomiska utrymmet som enskilda lärosätenas behov och förutsättningar (lärosätesspecifika måltal), riksdag och regering beslutat om. Enligt Riksrevisionen tyder det på att exempelvis baserat på lärosätenas riskanalyser, investeringsbehov och verksamheten inte har bedrivits i den takt och omfattning som riksdag och verksamhetsinriktning samt lärosätenas egna måltal regering gett resurser för. En viktig förklaring är statens tilldelning av resurser. Ett 2. införa ett återrapporteringskrav avseende de lärosätesspecifika måltalen snabbt inflöde av stora resurser, eller till exempel utbyggnader av utbildningar enligt punkt 1 som har svårt att rekrytera studenter, kan innebära att lärosätena får svårt att 3. införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende redovisning av omsätta resurserna till verksamhet. myndighetskapital uppdelat på fritt respektive intecknat kapital En konsekvens av ovanstående blir att omfattande statliga resurser, där det är 4. införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende oklart hur stor andel som utgörs av en medveten buffert eller av medel som är myndighetskapitalets förbrukningstakt de kommande åren för lärosäten bundna till framtida åtaganden, ligger oanvända hos universitet och högskolor, vars myndighetskapital ligger tio procentenheter högre än det när de skulle kunna användas inom andra prioriterade områden i statens budget. lärosätesspecifika måltalet enligt punkt 1.

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Regeringen har inte vidtagit några direkta åtgärder Riksrevisionens övergripande slutsats är således att den uppbyggnad av

Enligt Riksrevisionens iakttagelser har regeringens uppföljning av lärosätenas myndighetskapital som skett den senaste tioårsperioden på totalnivå inte är myndighetskapital skett på en alltför övergripande nivå, och Riksrevisionen förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv.

bedömer att det utifrån det underlag som regeringen begär in från lärosätena Rimligt med en viss buffert, men den bör vara transparent torde vara svårt för regeringen att bilda sig en fullödig bild av myndighetskapitalet. Riksrevisionen bedömer vidare att en viss uppbyggnad av myndighetskapital för Riksrevisionen är medveten om att frågan om myndighetskapitalet troligen att möta framtida åtaganden i form av till exempel samfinansiering och för att ha kommer att bli aktuell i den pågående Styr- och resursutredningen, vilken har i en ekonomisk buffert för att möjliggöra långsiktighet i verksamheten är berättigad uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, med tanke på verksamhetens risker och särart. En sådan buffert bör dock, enligt men bedömer att regeringen i övrigt inte har vidtagit några direkta åtgärder för att Riksrevisionen, kunna kopplas till tydligt redovisade underlag och beräkningar motverka uppbyggnaden av myndighetskapitalet. hos respektive lärosäte, något som sällan sker i dag. Riksdagen har inte informerats Många lärosäten har vidtagit åtgärder för att hantera uppbyggnaden. Samtidigt

Riksrevisionen kan också konstatera att riksdagen inte har informerats om de kan Riksrevisionen konstatera att dokumentation och uppföljning av oförbrukade anslagen och utvecklingen av myndighetskapitalet. Med tanke på myndighetskapitalet kan utvecklas vid många lärosäten för att säkerställa en god myndighetskapitalets storlek, och att det till övervägande del handlar om hushållning av statliga medel.

oförbrukade statliga anslag, anser Riksrevisionen att det är en väsentlig information som borde framföras till riksdagen. Otydlig styrning från regeringens sida

Riksrevisionen delar lärosätenas uppfattning om otydligheten i regeringens

Övergripande slutsatser

styrning av myndighetskapital, vilken enligt Riksrevisionens bedömning har

bidragit till de omotiverat stora skillnaderna i storlek mellan lärosätenas nivåer på myndighetskapital. Ur ett statsfinansiellt perspektiv är uppbyggnaden av lärosätenas

myndighetskapital inte förenlig med ett effektivt resursutnyttjande

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen konstaterar att uppbyggnaden av myndighetskapitalet har skett inom ramarna för det system som riksdag och regering har beslutat om. Med utgångspunkt från resultaten och slutsatser i granskningen riktar Riksrevisionen anser vidare att oförbrukade anslagsmedel, och därmed ett positivt Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen och lärosätena. myndighetskapital vid ett enskilt lärosäte, i sig inte behöver innebära ett ineffektivt resursutnyttjande. Ett lärosäte kan bedriva en kostnadseffektiv verksamhet med Rekommendationer till regeringen

hög kvalitet samtidigt som verksamheten går med överskott, eller medvetet spara • Regeringen bör säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och resurserna i syfte att kunna finansiera framtida investeringar eller andra uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att strategiska satsningar. överväga att

1. utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek utifrån de Samtidigt har lärosätena, totalt sett, inte nyttjat det ekonomiska utrymmet som enskilda lärosätenas behov och förutsättningar (lärosätesspecifika måltal), riksdag och regering beslutat om. Enligt Riksrevisionen tyder det på att exempelvis baserat på lärosätenas riskanalyser, investeringsbehov och verksamheten inte har bedrivits i den takt och omfattning som riksdag och verksamhetsinriktning samt lärosätenas egna måltal regering gett resurser för. En viktig förklaring är statens tilldelning av resurser. Ett 2. införa ett återrapporteringskrav avseende de lärosätesspecifika måltalen snabbt inflöde av stora resurser, eller till exempel utbyggnader av utbildningar enligt punkt 1 som har svårt att rekrytera studenter, kan innebära att lärosätena får svårt att 3. införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende redovisning av omsätta resurserna till verksamhet. myndighetskapital uppdelat på fritt respektive intecknat kapital En konsekvens av ovanstående blir att omfattande statliga resurser, där det är 4. införa ett kvantitativt återrapporteringskrav avseende oklart hur stor andel som utgörs av en medveten buffert eller av medel som är myndighetskapitalets förbrukningstakt de kommande åren för lärosäten bundna till framtida åtaganden, ligger oanvända hos universitet och högskolor, vars myndighetskapital ligger tio procentenheter högre än det när de skulle kunna användas inom andra prioriterade områden i statens budget. lärosätesspecifika måltalet enligt punkt 1.

8 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 9

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• Regeringen bör överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett 1 Inledning tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. • Regeringen bör regelbundet informera riksdagen om den fortsatta Riksrevisionen har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och utvecklingen av myndighetskapitalet. högskolor. Granskningen behandlar uppbyggnaden av myndighetskapitalet 2007–2016 samt hur lärosätena och regeringen hanterat detta. Rekommendationer till universitet och högskolor För att dels skapa bättre förutsättningar för förbrukningen av myndighetskapital, 1.1 Bakgrund och motiv till granskning

dels lämna bättre information till regeringen rekommenderar Riksrevisionen att 1.1.1 Myndighetskapital lärosätena bör • säkerställa att det finns dokumentation om myndighetskapitalets innehåll i Något förenklat kan myndighetskapital vid universitet och högskolor betraktas form av intecknade och fria medel. som lärosätenas sparade resurser i form av ackumulerade oförbrukade • utveckla sina rutiner för att planera för och följa upp förbrukningen av utbildnings- och forskningsanslag från tidigare år. myndighetskapital. I formella termer är myndighetskapital en ekonomisk redovisningsteknisk post som återfinns på skuldsidan i lärosätenas balansräkning. I myndighetskapitalet för statliga lärosäten ingår dels årets kapitalförändring (årets ekonomiska resultat), dels den balanserade kapitalförändringen (ackumulerade överskott/underskott från tidigare år). Därutöver kan det också ingå resultatandelar i hel- och delägda företag, och för många lärosäten ingår även statskapital och donationskapital i myndighetskapitalet. 2 En mer detaljerad beskrivning av myndighetskapitalet återfinns i kapitel 2.

1.1.2 Motiv till granskning År 2016 uppgick de statliga medel som utbetalades till statliga universitet och högskolor till 44,4 miljarder kronor 3 , vilket utgjorde nästan fem procent av statsbudgetens utgifter. 4 Samma år redovisade statliga universitet och högskolor ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor. I ett statsfinansiellt perspektiv är det till synes stora outnyttjade reserver som lärosätena byggt upp. Lärosätenas anslagsmodell tillåter att medel sparas under åren, och med hänsyn tagen till lärosätenas långsiktiga och komplexa verksamhet är en viss förskjutning av resurser mellan åren naturlig och ett visst positivt myndighetskapital är motiverat. Utvecklingen den senaste tioårsperioden har dock resulterat i att myndighetskapitalet vid de flesta lärosäten ligger på en historiskt hög nivå. Lärosätenas krav på mer resurser, framför allt till utbildning på grundnivå och avancerad nivå 5 , samtidigt som det finns ett stort och i vissa fall växande

2 Sverige lantbruksuniversitet har även uppskrivningskapital i sitt myndighetskapital. 3 Här ingår såväl anslagsmedel som bidrags- och avgiftsintäkter från staten. 4 ESV (2017). 5 Se t.ex. Fritzell (2012), Lunds universitets magasin 5/2017.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• Regeringen bör överväga att ge den pågående Styr- och resursutredningen ett 1 Inledning tilläggsdirektiv att särskilt beakta konsekvenser av det föreslagna styr- och resurstilldelningssystemet för lärosätenas myndighetskapital. • Regeringen bör regelbundet informera riksdagen om den fortsatta Riksrevisionen har granskat myndighetskapitalet vid statliga universitet och utvecklingen av myndighetskapitalet. högskolor. Granskningen behandlar uppbyggnaden av myndighetskapitalet 2007–2016 samt hur lärosätena och regeringen hanterat detta. Rekommendationer till universitet och högskolor För att dels skapa bättre förutsättningar för förbrukningen av myndighetskapital, 1.1 Bakgrund och motiv till granskning

dels lämna bättre information till regeringen rekommenderar Riksrevisionen att 1.1.1 Myndighetskapital lärosätena bör • säkerställa att det finns dokumentation om myndighetskapitalets innehåll i Något förenklat kan myndighetskapital vid universitet och högskolor betraktas form av intecknade och fria medel. som lärosätenas sparade resurser i form av ackumulerade oförbrukade • utveckla sina rutiner för att planera för och följa upp förbrukningen av utbildnings- och forskningsanslag från tidigare år. myndighetskapital. I formella termer är myndighetskapital en ekonomisk redovisningsteknisk post som återfinns på skuldsidan i lärosätenas balansräkning. I myndighetskapitalet för statliga lärosäten ingår dels årets kapitalförändring (årets ekonomiska resultat), dels den balanserade kapitalförändringen (ackumulerade överskott/underskott från tidigare år). Därutöver kan det också ingå resultatandelar i hel- och delägda företag, och för många lärosäten ingår även statskapital och donationskapital i myndighetskapitalet. 2 En mer detaljerad beskrivning av myndighetskapitalet återfinns i kapitel 2.

1.1.2 Motiv till granskning År 2016 uppgick de statliga medel som utbetalades till statliga universitet och högskolor till 44,4 miljarder kronor 3 , vilket utgjorde nästan fem procent av statsbudgetens utgifter. 4 Samma år redovisade statliga universitet och högskolor ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor. I ett statsfinansiellt perspektiv är det till synes stora outnyttjade reserver som lärosätena byggt upp. Lärosätenas anslagsmodell tillåter att medel sparas under åren, och med hänsyn tagen till lärosätenas långsiktiga och komplexa verksamhet är en viss förskjutning av resurser mellan åren naturlig och ett visst positivt myndighetskapital är motiverat. Utvecklingen den senaste tioårsperioden har dock resulterat i att myndighetskapitalet vid de flesta lärosäten ligger på en historiskt hög nivå. Lärosätenas krav på mer resurser, framför allt till utbildning på grundnivå och avancerad nivå 5 , samtidigt som det finns ett stort och i vissa fall växande

2 Sverige lantbruksuniversitet har även uppskrivningskapital i sitt myndighetskapital. 3 Här ingår såväl anslagsmedel som bidrags- och avgiftsintäkter från staten. 4 ESV (2017). 5 Se t.ex. Fritzell (2012), Lunds universitets magasin 5/2017.

10 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 11

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

myndighetskapital tyder på att det finns effektiviseringsvinster att göra, antingen misshushållning av statliga medel och minska förtroendet för hela

genom bättre resursfördelning inom högskolan, eller genom mer genomgripande högskolesektorn. 13 effektiviseringar i systemet för finansiering av högskolan. Därför har Riksrevisionen funnit det angeläget att granska myndighetskapitalets

Trots att det handlar om betydande belopp finns det enligt Riksrevisionen utveckling och hantering under den period som uppbyggnaden ägt rum.

begränsad kunskap om vad som ligger bakom ökningen. 6 I flera tidigare granskningar har Riksrevisionen iakttagit brister när det gäller uppföljning av hur 1.2 Syfte och frågeställningar

lärosätenas resurser används. 7 Till exempel drog Riksrevisionen 2009 slutsatsen Syftet med granskningen är att undersöka om lärosätenas resurser i form av att det fanns brister avseende lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser tilldelade medel används ändamålsenligt och effektivt. kom till användning inom verksamheten och att det fanns utrymme för

lärosätesledningarna att utveckla en mer aktiv roll i sin resursstyrning. 8 I viss mån Syftet besvaras med följande revisionsfrågor:

har myndighetskapital som uppstått inom forskning diskuterats (till exempel i • Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig Riksrevisionen 2011:21), men det har skrivits lite om det överskott som uppstått med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga inom verksamhetsgrenen utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Därför medel? anser Riksrevisionen att det är angeläget att belysa utvecklingen även inom denna • Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med verksamhetsgren. Vidare har Riksrevisionens revisorer inom årlig revision i en god hushållning med statliga medel? senaste års revisioner uppmärksammat en trend med ökande ackumulerade

överskott inom lärosätenas avgiftsfinansierade verksamhet. 9 För att kunna besvara revisionsfrågorna har Riksrevisionen kartlagt

sammansättningen och utvecklingen av myndighetskapitalet samt kartlagt vilka Lärosätena har ett stort ekonomiskt ansvar och en omfattande verksamhet. Det har faktorer som kan ha påverkat utvecklingen 2007–2016 i syfte att kunna bedöma framhållits att det är viktigt för lärosätena att kunna bygga upp en buffert för att om uppbyggnaden och storleken på myndighetskapitalet är motiverat och rimligt. kunna säkerställa flexibilitet och långsiktighet. 10 Det finns dock vissa otydligheter Riksrevisionen har också studerat hur lärosätena respektive regeringen följt upp kring vilka riktlinjer som gäller för uppbyggandet av och storleken på myndighetskapitalet samt om åtgärder har vidtagits för att motverka ökningen, myndighetskapital vid universitet och högskolor. Från regeringens sida finns idag och i så fall vilka. ingen övre eller nedre gräns för hur mycket myndighetskapital lärosätena får ha, 11

samtidigt som anslagen i grunden är tilldelade för att användas och förbrukas. Med tanke på lärosätenas omfattande verksamhet är det av största vikt att 1.3 Utgångspunkter och bedömningsgrunder

resurserna används effektivt. Granskningens övergripande utgångspunkter är budgetlagens krav på hög

Enligt lärosätena ger ett positivt myndighetskapital både ekonomisk stabilitet och effektivitet och god hushållning med statens medel (1 kap. 3 § b udgetlagen

bättre planeringsförutsättningar samt möjlighet att genomföra strategiska [2011:203]) samt högskolelagens krav på att tillgängliga resurser ska utnyttjas

satsningar. 12 Men stora outnyttjade resurser kan också betraktas som effektivt för att hålla en hög kvalitet i utbildningen och forskningen (1 kap. 4 §

högskolelagen [1992:1434]). Enligt 2 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) ska

styrelsen ha det ansvar och de uppgifter som framgår av 3 §

myndighetsförordningen (2007:515) och 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om

årsredovisning och budgetunderlag. Av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) 6 Bortsett från några enstaka lärosäten som utrett myndighetskapitalet vid sitt eget lärosäte, t.ex. Gunnarsson (2013), Karlsson (2013). 7 framgår bl.a. att myndighetsledningen ansvarar inför regeringen för Exempelvis Riksrevisionen (2011a), Riksrevisionen (2011b), Riksrevisionen (2012). 8 verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt, att verksamheten redovisas Riksrevisionen (2009). 9 Riksrevisionen (2016a), Riksrevisionen (2016b). på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med

10 SOU 2000:82, s. 104; SOU 2005:48 statens medel. 11 Fram t.o.m. regleringsbrevet för budgetåret 2007 krävde regeringen att alla lärosäten vars myndighetskapital (exklusive stats- och donationskapital) överskred tio procent av omsättningen i sin årsredovisning skulle förklara hur överskottet uppstått samt redogöra för hur överskottet skulle användas. 12 Heckscher m fl. (2015). 13 Karlsson (2013).

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

myndighetskapital tyder på att det finns effektiviseringsvinster att göra, antingen misshushållning av statliga medel och minska förtroendet för hela

genom bättre resursfördelning inom högskolan, eller genom mer genomgripande högskolesektorn. 13 effektiviseringar i systemet för finansiering av högskolan. Därför har Riksrevisionen funnit det angeläget att granska myndighetskapitalets

Trots att det handlar om betydande belopp finns det enligt Riksrevisionen utveckling och hantering under den period som uppbyggnaden ägt rum.

begränsad kunskap om vad som ligger bakom ökningen. 6 I flera tidigare granskningar har Riksrevisionen iakttagit brister när det gäller uppföljning av hur 1.2 Syfte och frågeställningar

lärosätenas resurser används. 7 Till exempel drog Riksrevisionen 2009 slutsatsen Syftet med granskningen är att undersöka om lärosätenas resurser i form av att det fanns brister avseende lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser tilldelade medel används ändamålsenligt och effektivt. kom till användning inom verksamheten och att det fanns utrymme för

lärosätesledningarna att utveckla en mer aktiv roll i sin resursstyrning. 8 I viss mån Syftet besvaras med följande revisionsfrågor:

har myndighetskapital som uppstått inom forskning diskuterats (till exempel i • Är lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet förenlig Riksrevisionen 2011:21), men det har skrivits lite om det överskott som uppstått med ett effektivt resursutnyttjande av och en god hushållning med statliga inom verksamhetsgrenen utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Därför medel? anser Riksrevisionen att det är angeläget att belysa utvecklingen även inom denna • Har regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje med verksamhetsgren. Vidare har Riksrevisionens revisorer inom årlig revision i en god hushållning med statliga medel? senaste års revisioner uppmärksammat en trend med ökande ackumulerade

överskott inom lärosätenas avgiftsfinansierade verksamhet. 9 För att kunna besvara revisionsfrågorna har Riksrevisionen kartlagt

sammansättningen och utvecklingen av myndighetskapitalet samt kartlagt vilka Lärosätena har ett stort ekonomiskt ansvar och en omfattande verksamhet. Det har faktorer som kan ha påverkat utvecklingen 2007–2016 i syfte att kunna bedöma framhållits att det är viktigt för lärosätena att kunna bygga upp en buffert för att om uppbyggnaden och storleken på myndighetskapitalet är motiverat och rimligt. kunna säkerställa flexibilitet och långsiktighet. 10 Det finns dock vissa otydligheter Riksrevisionen har också studerat hur lärosätena respektive regeringen följt upp kring vilka riktlinjer som gäller för uppbyggandet av och storleken på myndighetskapitalet samt om åtgärder har vidtagits för att motverka ökningen, myndighetskapital vid universitet och högskolor. Från regeringens sida finns idag och i så fall vilka. ingen övre eller nedre gräns för hur mycket myndighetskapital lärosätena får ha, 11

samtidigt som anslagen i grunden är tilldelade för att användas och förbrukas. Med tanke på lärosätenas omfattande verksamhet är det av största vikt att 1.3 Utgångspunkter och bedömningsgrunder

resurserna används effektivt. Granskningens övergripande utgångspunkter är budgetlagens krav på hög

Enligt lärosätena ger ett positivt myndighetskapital både ekonomisk stabilitet och effektivitet och god hushållning med statens medel (1 kap. 3 § b udgetlagen

bättre planeringsförutsättningar samt möjlighet att genomföra strategiska [2011:203]) samt högskolelagens krav på att tillgängliga resurser ska utnyttjas

satsningar. 12 Men stora outnyttjade resurser kan också betraktas som effektivt för att hålla en hög kvalitet i utbildningen och forskningen (1 kap. 4 §

högskolelagen [1992:1434]). Enligt 2 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) ska

styrelsen ha det ansvar och de uppgifter som framgår av 3 §

myndighetsförordningen (2007:515) och 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om

årsredovisning och budgetunderlag. Av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) 6 Bortsett från några enstaka lärosäten som utrett myndighetskapitalet vid sitt eget lärosäte, t.ex. Gunnarsson (2013), Karlsson (2013). 7 framgår bl.a. att myndighetsledningen ansvarar inför regeringen för Exempelvis Riksrevisionen (2011a), Riksrevisionen (2011b), Riksrevisionen (2012). 8 verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt, att verksamheten redovisas Riksrevisionen (2009). 9 Riksrevisionen (2016a), Riksrevisionen (2016b). på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med

10 SOU 2000:82, s. 104; SOU 2005:48 statens medel. 11 Fram t.o.m. regleringsbrevet för budgetåret 2007 krävde regeringen att alla lärosäten vars myndighetskapital (exklusive stats- och donationskapital) överskred tio procent av omsättningen i sin årsredovisning skulle förklara hur överskottet uppstått samt redogöra för hur överskottet skulle användas. 12 Heckscher m fl. (2015). 13 Karlsson (2013).

12 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 13

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens bedömning av om lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet består av, på vilka nivåer i organisationen det finns samt hur myndighetskapitalet är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god mycket som är intecknat i framtida åtaganden. Om myndighetskapitalet enligt hushållning med statliga medel lärosätets egen bedömning är av betydande storlek bör det finnas dokumenterade åtgärdsplaner för hanteringen av detta, och det bör även ske interna Riksrevisionen anser att universitet och högskolor ska använda tilldelade resurser i avrapporteringar och uppföljningar av utveckling och förbrukning av enlighet med de intentioner som riksdagen gett uttryck för, dvs. att universitet och myndighetskapitalet. I de fallen lärosätena satt upp egna måltal för storleken på högskolor ska hålla internationellt sett hög kvalitet och utnyttja tillgängliga myndighetskapital är det rimligt att förvänta sig att ledningen eftersträvar detta resurser effektivt. 14 Vidare bedömer Riksrevisionen att de resurser som staten mål. tillför universitet och högskolor på några års sikt bör användas fullt ut för att stärka kvaliteten i utbildningen och forskningen. 15 Riksrevisionen menar att en Bedömning av om regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje viss uppbyggnad av resurserna är rimlig för att lärosätena ska kunna säkerställa med en god hushållning av statliga medel sina långsiktiga åtaganden och verksamhet. Om tilldelade medel sparas i allt Av 9 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) följer att regeringen noggrant ska följa hur större utsträckning utan att visa tecken på förbrukning de efterföljande åren tyder statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade det dock, enligt Riksrevisionen, på att delar av verksamheten blivit försenade eller och beslutade belopp. Regeringen ska också i budgetpropositionen och i den inte blivit av alls. ekonomiska vårpropositionen förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade När det gäller den avgiftsfinansierade verksamheten vid universitet och högskolor belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret. Enligt 10 kap. 1 § ska enligt 5 § avgiftsförordningen (1992:191) det ekonomiska målet för budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför riksdagen för den avgiftsfinansierad verksamhet vara full kostnadstäckning. 16 Enligt verksamhet som bedrivs av staten. Det innebär att regeringen bör ge riksdagen Ekonomistyrningsverkets (ESV) föreskrifter till 5 § avgiftsförordningen (1992:191) god information om hur de medel som avsätts för finansiering av universitet och innebär det att intäkterna, inom respektive avgiftsfinansierat område, på några års högskolor används. Riksrevisionen anser att regeringen bör försäkra sig om en sikt ska täcka samtliga kostnader som direkt eller indirekt hör till den god uppföljning av myndighetskapitalets utveckling samt informera riksdagen om avgiftsbelagda verksamheten. Därmed ska även avgiftsintäkterna på sikt användas myndighetskapitalets utveckling indikerar väsentliga avvikelser från fullt ut. anslagsförbrukningen.

Vidare bedömer Riksrevisionen att ett effektivt resursutnyttjande förutsätter en väl Utöver detta utgår Riksrevisionen i granskningen från 1 kap. 6 § regeringsformen fungerande resursstyrning där bl.a. god planering, rättvis budgetering och enligt vilken regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. I granskningen uppföljning ingår, vilket bör säkerställas av lärosätenas ledningar. 17 Eftersom det innebär det att regeringen har ett ansvar att se till att den styrning den utövar över är lärosätenas ansvar att besluta om den interna resurstilldelningen ansvarar ett högskolesektorn fungerar på ett tillfredställande sätt och bidrar till att tillgängliga lärosätes ledning för att anslagen används så att det möter de intentioner som resurser används effektivt. 18 Detta ansvar innebär enligt Riksrevisionen att riksdagen har ställt sig bakom. Även hanteringen, däribland förbrukningen av regeringen kan behöva agera när det finns tecken på att en viss styrmodell inte myndighetskapitalet, bör enligt Riksrevisionen vara förenlig med riksdagens fungerar i tillräcklig utsträckning. övergripande mål för verksamheten. Riksrevisionen bedömer god hushållning utifrån de åtgärder som lärosätena 1.4 Metod och genomförande

vidtagit för att hantera det växande myndighetskapitalet. Nedan beskrivs de olika metoder och datakällor som använts för att besvara För att kunna vidta relevanta åtgärder bör lärosätenas ledningar enligt granskningens frågeställningar. Riksrevisionens tolkning ha en översikt över dels orsakerna till ökningen, dels vad 1.4.1 Insamling av kvantitativa uppgifter från lärosäten

För att kunna identifiera inom vilken verksamhet på lärosätena som 14 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434). 15 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434). myndighetskapitalet har ökat har Riksrevisionen samlat in kvantitativa uppgifter 16 För avgifter som tas ut enligt 4 § första stycket 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna om inte regeringen föreskrivit något annat. Förordning (2014:1432). Denna verksamhet är dock ganska marginell vid universitet och högskolor. 17 Riksrevisionen har i sina tidigare effektivitetsgranskningar (2011a, 2011b, 2012) iakttagit brister när 18 Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt s. 97, bet. 2009/10:FiU det gäller lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser används i verksamheten. 38, s. 9.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens bedömning av om lärosätenas uppbyggnad och hantering av myndighetskapitalet består av, på vilka nivåer i organisationen det finns samt hur myndighetskapitalet är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande av och en god mycket som är intecknat i framtida åtaganden. Om myndighetskapitalet enligt hushållning med statliga medel lärosätets egen bedömning är av betydande storlek bör det finnas dokumenterade åtgärdsplaner för hanteringen av detta, och det bör även ske interna Riksrevisionen anser att universitet och högskolor ska använda tilldelade resurser i avrapporteringar och uppföljningar av utveckling och förbrukning av enlighet med de intentioner som riksdagen gett uttryck för, dvs. att universitet och myndighetskapitalet. I de fallen lärosätena satt upp egna måltal för storleken på högskolor ska hålla internationellt sett hög kvalitet och utnyttja tillgängliga myndighetskapital är det rimligt att förvänta sig att ledningen eftersträvar detta resurser effektivt. 14 Vidare bedömer Riksrevisionen att de resurser som staten mål. tillför universitet och högskolor på några års sikt bör användas fullt ut för att stärka kvaliteten i utbildningen och forskningen. 15 Riksrevisionen menar att en Bedömning av om regeringens hantering av lärosätenas myndighetskapital varit i linje viss uppbyggnad av resurserna är rimlig för att lärosätena ska kunna säkerställa med en god hushållning av statliga medel sina långsiktiga åtaganden och verksamhet. Om tilldelade medel sparas i allt Av 9 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) följer att regeringen noggrant ska följa hur större utsträckning utan att visa tecken på förbrukning de efterföljande åren tyder statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade det dock, enligt Riksrevisionen, på att delar av verksamheten blivit försenade eller och beslutade belopp. Regeringen ska också i budgetpropositionen och i den inte blivit av alls. ekonomiska vårpropositionen förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade När det gäller den avgiftsfinansierade verksamheten vid universitet och högskolor belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret. Enligt 10 kap. 1 § ska enligt 5 § avgiftsförordningen (1992:191) det ekonomiska målet för budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför riksdagen för den avgiftsfinansierad verksamhet vara full kostnadstäckning. 16 Enligt verksamhet som bedrivs av staten. Det innebär att regeringen bör ge riksdagen Ekonomistyrningsverkets (ESV) föreskrifter till 5 § avgiftsförordningen (1992:191) god information om hur de medel som avsätts för finansiering av universitet och innebär det att intäkterna, inom respektive avgiftsfinansierat område, på några års högskolor används. Riksrevisionen anser att regeringen bör försäkra sig om en sikt ska täcka samtliga kostnader som direkt eller indirekt hör till den god uppföljning av myndighetskapitalets utveckling samt informera riksdagen om avgiftsbelagda verksamheten. Därmed ska även avgiftsintäkterna på sikt användas myndighetskapitalets utveckling indikerar väsentliga avvikelser från fullt ut. anslagsförbrukningen.

Vidare bedömer Riksrevisionen att ett effektivt resursutnyttjande förutsätter en väl Utöver detta utgår Riksrevisionen i granskningen från 1 kap. 6 § regeringsformen fungerande resursstyrning där bl.a. god planering, rättvis budgetering och enligt vilken regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. I granskningen uppföljning ingår, vilket bör säkerställas av lärosätenas ledningar. 17 Eftersom det innebär det att regeringen har ett ansvar att se till att den styrning den utövar över är lärosätenas ansvar att besluta om den interna resurstilldelningen ansvarar ett högskolesektorn fungerar på ett tillfredställande sätt och bidrar till att tillgängliga lärosätes ledning för att anslagen används så att det möter de intentioner som resurser används effektivt. 18 Detta ansvar innebär enligt Riksrevisionen att riksdagen har ställt sig bakom. Även hanteringen, däribland förbrukningen av regeringen kan behöva agera när det finns tecken på att en viss styrmodell inte myndighetskapitalet, bör enligt Riksrevisionen vara förenlig med riksdagens fungerar i tillräcklig utsträckning. övergripande mål för verksamheten. Riksrevisionen bedömer god hushållning utifrån de åtgärder som lärosätena 1.4 Metod och genomförande

vidtagit för att hantera det växande myndighetskapitalet. Nedan beskrivs de olika metoder och datakällor som använts för att besvara För att kunna vidta relevanta åtgärder bör lärosätenas ledningar enligt granskningens frågeställningar. Riksrevisionens tolkning ha en översikt över dels orsakerna till ökningen, dels vad 1.4.1 Insamling av kvantitativa uppgifter från lärosäten

För att kunna identifiera inom vilken verksamhet på lärosätena som 14 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434). 15 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434). myndighetskapitalet har ökat har Riksrevisionen samlat in kvantitativa uppgifter 16 För avgifter som tas ut enligt 4 § första stycket 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna om inte regeringen föreskrivit något annat. Förordning (2014:1432). Denna verksamhet är dock ganska marginell vid universitet och högskolor. 17 Riksrevisionen har i sina tidigare effektivitetsgranskningar (2011a, 2011b, 2012) iakttagit brister när 18 Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt s. 97, bet. 2009/10:FiU det gäller lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser används i verksamheten. 38, s. 9.

14 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 15

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

från lärosätena. Insamlingen omfattar uppgifter om myndighetskapitalets 1.4.4 Intervjuer utveckling uppdelad på verksamhetsgren, dvs. utbildning på grundnivå och Utöver intervjuer med företrädare för universitet och högskolor har avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå, och Riksrevisionen genomfört intervjuer med företrädare för finansieringsform, dvs. anslags-, bidrags- respektive avgiftsfinansierad Utbildningsdepartementet, Finansdepartementet, Ekonomistyrningsverket (ESV) verksamhet. Riksrevisionen har även samlat in uppgifter om hur mycket av och Universitetskanslersämbetet (UKÄ). kapitalet som är fritt respektive intecknat för framtida åtaganden, för att kunna resonera kring storleken på den del av myndighetskapitalet som lärosätena fritt 1.4.5 Dokumentstudier kan disponera. En mer detaljerad beskrivning av insamling av kvantitativa Riksrevisionen har under granskningens gång tagit del av dokumentation från uppgifter finns i elektronisk bilaga 5. lärosätena i form av beslut och policydokument avseende myndighetskapital, budgetunderlag, årsredovisningar etc. Även lärosätenas regleringsbrev samt 1.4.2 Enkätundersökning till lärosäten budgetpropositioner, rapporter och utredningar har studerats. I syfte att fånga in mer kvalitativa aspekter om utvecklingen och hanteringen av myndighetskapitalet vid universitet och högskolor har den ovannämnda 1.4.6 Statistik och regressionsanalys kvantitativa insamlingen kompletterats med en enkätundersökning riktad till Befintliga uppgifter om lärosätenas myndighetskapital och övriga ekonomiska respondenter på central nivå (förvaltning) vid de 31 lärosäten som ingår i uppgifter har hämtats från UKÄ:s statistikdatabas och ESV:s databas Hermes. För granskningen. Svarsfrekvensen var 100 procent. I några fall har enkätsvaren fastprisberäkning av perioden 2007–2016 har SCB:s implicitprisindex för statlig justerats genom efterföljande mejlkontakt. Inför utformningen av enkäten och konsumtion använts. datainsamlingen intervjuade Riksrevisionen företrädare för Karolinska Institutet, Kungl. Tekniska högskolan, Stockholms universitet, Umeå universitet och Lunds Lärosätena har genomgående grupperats i olika lärosätesgrupper (se bilaga 1 för universitet. Enkätfrågor redovisas i elektronisk bilaga 6. en sammanställning).

Totalt 15 lärosäten har internrevisorer och Riksrevisionen har skickat en kortare e- För att undersöka i vilken omfattning vissa faktorer förklarar det ökande postenkät till lärosätenas internrevisioner för att undersöka om och i vilken myndighetskapitalet vid universitet och högskolor har Riksrevisionen genomfört omfattning det växande myndighetskapitalet har varit föremål för vissa regressionsanalyser. En mer detaljerad beskrivning av analyserna finns i internrevisionens granskning. Svarsfrekvensen var 80 procent. bilaga 4.

1.4.3 Fallstudier på tre lärosäten 1.4.7 Faktagranskning

För att komplettera det insamlade materialet via datainsamling och enkät har Företrädare för Utbildningsdepartementet, Finansdepartementet, fallstudier genomförts på tre lärosäten: Örebro universitet, Göteborgs universitet, Universitetskanslersämbetet, Göteborgs universitet, Högskolan i Borås och och Högskolan i Borås. Urvalet av lärosätena ha gjorts för att fånga in såväl Örebro universitet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter bredden i högskolesektorn (ett nytt universitet, ett stort etablerat universitet, och på ett utkast till rapporten. Även referenspersonerna Lena Eriksson och Kjell en högskola) som variationen i storleken på myndighetskapitalet (ett lärosäte Gunnarsson har lämnat synpunkter på rapportutkastet. Riksrevisionen står dock vardera med stort, medelstort respektive litet myndighetskapital). Intervjuer har helt för de slutsatser som dras i rapporten. genomförts med styrelseordförande, rektorer, ekonomichefer, förvaltningschefer,

1.5 Avgränsningar

controllers och andra personer med god insyn i både verksamheten och budgetoch ekonomiarbetet, på såväl central nivå som på fakultets- och institutionsnivå. Intervjuerna syftar till att få en bättre förståelse för såväl myndighetskapitalet som Myndighetskapitalets utveckling har granskats under den senaste tioårsperioden, budgetprocesserna. det vill säga 2007–2016. Granskningen omfattar enbart statliga lärosäten. Enskilda utbildningsanordnare, bl.a. Chalmers tekniska högskola, Högskolan i Jönköping Syftet med fallstudien var att fördjupa förståelsen för lärosätenas hantering av det och Handelshögskolan i Stockholm, ingår således inte eftersom de inte har något ökande respektive minskade myndighetskapitalet. Totalt sett genomfördes 14 myndighetskapital, utan enbart eget kapital. semistrukturerade intervjuer med 24 personer.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

från lärosätena. Insamlingen omfattar uppgifter om myndighetskapitalets 1.4.4 Intervjuer utveckling uppdelad på verksamhetsgren, dvs. utbildning på grundnivå och Utöver intervjuer med företrädare för universitet och högskolor har avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå, och Riksrevisionen genomfört intervjuer med företrädare för finansieringsform, dvs. anslags-, bidrags- respektive avgiftsfinansierad Utbildningsdepartementet, Finansdepartementet, Ekonomistyrningsverket (ESV) verksamhet. Riksrevisionen har även samlat in uppgifter om hur mycket av och Universitetskanslersämbetet (UKÄ). kapitalet som är fritt respektive intecknat för framtida åtaganden, för att kunna resonera kring storleken på den del av myndighetskapitalet som lärosätena fritt 1.4.5 Dokumentstudier kan disponera. En mer detaljerad beskrivning av insamling av kvantitativa Riksrevisionen har under granskningens gång tagit del av dokumentation från uppgifter finns i elektronisk bilaga 5. lärosätena i form av beslut och policydokument avseende myndighetskapital, budgetunderlag, årsredovisningar etc. Även lärosätenas regleringsbrev samt 1.4.2 Enkätundersökning till lärosäten budgetpropositioner, rapporter och utredningar har studerats. I syfte att fånga in mer kvalitativa aspekter om utvecklingen och hanteringen av myndighetskapitalet vid universitet och högskolor har den ovannämnda 1.4.6 Statistik och regressionsanalys kvantitativa insamlingen kompletterats med en enkätundersökning riktad till Befintliga uppgifter om lärosätenas myndighetskapital och övriga ekonomiska respondenter på central nivå (förvaltning) vid de 31 lärosäten som ingår i uppgifter har hämtats från UKÄ:s statistikdatabas och ESV:s databas Hermes. För granskningen. Svarsfrekvensen var 100 procent. I några fall har enkätsvaren fastprisberäkning av perioden 2007–2016 har SCB:s implicitprisindex för statlig justerats genom efterföljande mejlkontakt. Inför utformningen av enkäten och konsumtion använts. datainsamlingen intervjuade Riksrevisionen företrädare för Karolinska Institutet, Kungl. Tekniska högskolan, Stockholms universitet, Umeå universitet och Lunds Lärosätena har genomgående grupperats i olika lärosätesgrupper (se bilaga 1 för universitet. Enkätfrågor redovisas i elektronisk bilaga 6. en sammanställning).

Totalt 15 lärosäten har internrevisorer och Riksrevisionen har skickat en kortare e- För att undersöka i vilken omfattning vissa faktorer förklarar det ökande postenkät till lärosätenas internrevisioner för att undersöka om och i vilken myndighetskapitalet vid universitet och högskolor har Riksrevisionen genomfört omfattning det växande myndighetskapitalet har varit föremål för vissa regressionsanalyser. En mer detaljerad beskrivning av analyserna finns i internrevisionens granskning. Svarsfrekvensen var 80 procent. bilaga 4.

1.4.3 Fallstudier på tre lärosäten 1.4.7 Faktagranskning

För att komplettera det insamlade materialet via datainsamling och enkät har Företrädare för Utbildningsdepartementet, Finansdepartementet, fallstudier genomförts på tre lärosäten: Örebro universitet, Göteborgs universitet, Universitetskanslersämbetet, Göteborgs universitet, Högskolan i Borås och och Högskolan i Borås. Urvalet av lärosätena ha gjorts för att fånga in såväl Örebro universitet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter bredden i högskolesektorn (ett nytt universitet, ett stort etablerat universitet, och på ett utkast till rapporten. Även referenspersonerna Lena Eriksson och Kjell en högskola) som variationen i storleken på myndighetskapitalet (ett lärosäte Gunnarsson har lämnat synpunkter på rapportutkastet. Riksrevisionen står dock vardera med stort, medelstort respektive litet myndighetskapital). Intervjuer har helt för de slutsatser som dras i rapporten. genomförts med styrelseordförande, rektorer, ekonomichefer, förvaltningschefer,

1.5 Avgränsningar

controllers och andra personer med god insyn i både verksamheten och budgetoch ekonomiarbetet, på såväl central nivå som på fakultets- och institutionsnivå. Intervjuerna syftar till att få en bättre förståelse för såväl myndighetskapitalet som Myndighetskapitalets utveckling har granskats under den senaste tioårsperioden, budgetprocesserna. det vill säga 2007–2016. Granskningen omfattar enbart statliga lärosäten. Enskilda utbildningsanordnare, bl.a. Chalmers tekniska högskola, Högskolan i Jönköping Syftet med fallstudien var att fördjupa förståelsen för lärosätenas hantering av det och Handelshögskolan i Stockholm, ingår således inte eftersom de inte har något ökande respektive minskade myndighetskapitalet. Totalt sett genomfördes 14 myndighetskapital, utan enbart eget kapital. semistrukturerade intervjuer med 24 personer.

16 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 17

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Frågan om myndighetskapitalet ligger nära frågan om lärosätenas oförbrukade 2 Myndighetskapital vid universitet och bidrag, vilka också är en form av oförbrukade resurser. Denna granskning högskolor behandlar dock enbart myndighetskapital, och därmed inte posten Oförbrukade bidrag. (Ytterligare beskrivning av skillnaden mellan myndighetskapital som uppstått inom bidragsfinansierad verksamhet respektive oförbrukade bidrag återfinns i avsnitt 2.2.2.) Detta kapitel beskriver vad myndighetskapitalet utgörs av, samt dess storlek och utveckling de senaste tio åren. Kapitlet beskriver också översiktligt de Denna granskning omfattar inte heller bedömningar av verksamheternas kvalitet. förutsättningar som statens finansiella styrning 19 av universitet och högskolor skapar för uppkomsten av myndighetskapital vid lärosätena. Regeringens styrning 1.6 Disposition och hantering av myndighetskapitalet beskrivs i kapitel 5.

Rapporten är disponerad enligt följande: Efter detta första kapitel som definierat Underlaget till kapitlet bygger på dokumentstudier, uppgifter från syfte, frågeställningar och bedömningsgrunder följer kapitel 2 med en beskrivning Universitetskanslersämbetet (UKÄ) och Ekonomistyrningsverket (ESV) samt av myndighetskapitalet; vad det är, hur det uppstår samt hur det utvecklats den Riksrevisionens datainsamling från lärosätena. senaste tioårsperioden. Därefter följer kapitel 3, som innehåller en redovisning av

2.1 Vad är myndighetskapital?

möjliga orsaker till uppbyggnaden av myndighetskapitalet. Kapitel 4 och 5 behandlar lärosätenas respektive regeringens hantering av det växande myndighetskapitalet. Något förenklat kan myndighetskapital vid universitet och högskolor betraktas som lärosätenas sparade resurser i form av ackumulerade oförbrukade utbildnings- och forskningsanslag från tidigare år. I formella termer är myndighetskapital en ekonomisk redovisningsteknisk post som återfinns på skuldsidan i lärosätenas balansräkning (motsvarande eget kapital i ett företags balansräkning). Ett lärosätes myndighetskapital består per definition av årets kapitalförändring, balanserad kapitalförändring och i vissa fall även statskapital, uppskrivningskapital, donationskapital och resultatandelar i hel- och delägda bolag, se figur 1. 20 Eftersom lärosätenas intäkter är bundna för respektive verksamhetsgren, dvs. utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå, 21 är även myndighetskapitalet bundet till respektive verksamhetsgren (se figur 1) och kan inte flyttas från den ena till den andra verksamhetsgrenen. Den absolut största posten av myndighetskapitalet för lärosätena är den s.k. balanserade kapitalförändringen som avser summan av alla tidigare års överskott eller underskott inom den löpande verksamheten. År 2016 utgjorde den

19 Med finansiell styrning avses fastställande av ekonomiska ramar för en verksamhets resursförbrukning. De viktigaste verktygen inom finansiell styrning är anvisning och tilldelning av anslag, dispositionsrätt till avgiftsinkomster, regler och villkor för anslag, avgifter, låneramar och kreditramar. (ESV 2011). 20 ESV (1999). 21 I rapporten används begreppen utbildning som avser utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning som avser forskning och utbildning på forskarnivå.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Frågan om myndighetskapitalet ligger nära frågan om lärosätenas oförbrukade 2 Myndighetskapital vid universitet och bidrag, vilka också är en form av oförbrukade resurser. Denna granskning högskolor behandlar dock enbart myndighetskapital, och därmed inte posten Oförbrukade bidrag. (Ytterligare beskrivning av skillnaden mellan myndighetskapital som uppstått inom bidragsfinansierad verksamhet respektive oförbrukade bidrag återfinns i avsnitt 2.2.2.) Detta kapitel beskriver vad myndighetskapitalet utgörs av, samt dess storlek och utveckling de senaste tio åren. Kapitlet beskriver också översiktligt de Denna granskning omfattar inte heller bedömningar av verksamheternas kvalitet. förutsättningar som statens finansiella styrning 19 av universitet och högskolor skapar för uppkomsten av myndighetskapital vid lärosätena. Regeringens styrning 1.6 Disposition och hantering av myndighetskapitalet beskrivs i kapitel 5.

Rapporten är disponerad enligt följande: Efter detta första kapitel som definierat Underlaget till kapitlet bygger på dokumentstudier, uppgifter från syfte, frågeställningar och bedömningsgrunder följer kapitel 2 med en beskrivning Universitetskanslersämbetet (UKÄ) och Ekonomistyrningsverket (ESV) samt av myndighetskapitalet; vad det är, hur det uppstår samt hur det utvecklats den Riksrevisionens datainsamling från lärosätena. senaste tioårsperioden. Därefter följer kapitel 3, som innehåller en redovisning av

2.1 Vad är myndighetskapital?

möjliga orsaker till uppbyggnaden av myndighetskapitalet. Kapitel 4 och 5 behandlar lärosätenas respektive regeringens hantering av det växande myndighetskapitalet. Något förenklat kan myndighetskapital vid universitet och högskolor betraktas som lärosätenas sparade resurser i form av ackumulerade oförbrukade utbildnings- och forskningsanslag från tidigare år. I formella termer är myndighetskapital en ekonomisk redovisningsteknisk post som återfinns på skuldsidan i lärosätenas balansräkning (motsvarande eget kapital i ett företags balansräkning). Ett lärosätes myndighetskapital består per definition av årets kapitalförändring, balanserad kapitalförändring och i vissa fall även statskapital, uppskrivningskapital, donationskapital och resultatandelar i hel- och delägda bolag, se figur 1. 20 Eftersom lärosätenas intäkter är bundna för respektive verksamhetsgren, dvs. utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå, 21 är även myndighetskapitalet bundet till respektive verksamhetsgren (se figur 1) och kan inte flyttas från den ena till den andra verksamhetsgrenen. Den absolut största posten av myndighetskapitalet för lärosätena är den s.k. balanserade kapitalförändringen som avser summan av alla tidigare års överskott eller underskott inom den löpande verksamheten. År 2016 utgjorde den

19 Med finansiell styrning avses fastställande av ekonomiska ramar för en verksamhets resursförbrukning. De viktigaste verktygen inom finansiell styrning är anvisning och tilldelning av anslag, dispositionsrätt till avgiftsinkomster, regler och villkor för anslag, avgifter, låneramar och kreditramar. (ESV 2011). 20 ESV (1999). 21 I rapporten används begreppen utbildning som avser utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning som avser forskning och utbildning på forskarnivå.

18 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 19

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

balanserade kapitalförändringen 94 procent av det sammanlagda intäkterna överstiger kostnaderna. Eftersom den största delen av

myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor. 22 myndighetskapitalet uppstår inom den löpande verksamheten beskrivs denna

verksamhet och vilka konsekvenser undantagen får mer detaljerat med Figur 1 Myndighetskapital vid statliga universitet och högskolor utgångspunkt från finansieringsformen i följande avsnitt.

lärosätets myndighetskapital årets resultat verksamhetens finansiering Utbildning på grundnivå och avancerad nivå 2.2.1 Anslagsfinansierad verksamhet

Balanserad kapitalförändring Årets kapitalförändring (a) a. Anslagsfinansierad verksamhet Den största delen (61 procent 2016 24 ) av lärosätenas finansiering kommer i form

(tidigare års resultat från a+b+c+d) Årets kapitalförändring (b) b. Avgiftsfinansierad verksamhet av två olika anslag: ett anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Årets kapitalförändring (c) c. Bidragsfinansierad verksamhet (utbildningsanslag) och ett anslag för forskning och utbildning på forskarnivå Årets kapitalförändring (a+b+c+d) Årets kapitalförändring (d) d. Finansiella aktiviteter samt konstnärlig forskning och utbildning på forskarnivå (forskningsanslag), se a Ev. statskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. statskapital och e i figur 1. 25 Anslagen är anvisade och tilldelade för att täcka kostnaderna inom Ev. uppskrivningskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. uppskrivningskapital anslagsfinansierad verksamhet. Om kostnaderna inom den anslagsfinansierade Ev. donationskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. donationskapital verksamheten under året är lägre än avräknade anslagsintäkter uppstår ett Ev. resultatandelar i hel- Resultat från andelar i hel- Ev. resultatandelar i hel- och och delägda bolag och delägda bolag delägda bolag överskott. Överskottet redovisas som en positiv kapitalförändring för året (årets

kapitalförändring) i lärosätets resultaträkning, och eftersom avräknade Forskning och utbildning på forskarnivå anslagsmedel som inte förbrukats inte får periodiseras blir årets kapitalförändring Balanserad kapitalförändring Årets kapitalförändring (e) e. Anslagsfinansierad verksamhet (tidigare års resultat från e+f+g+h) en del av myndighetskapitalet i balansräkningen och påverkar på så sätt Årets kapitalförändring (f) f. Avgiftsfinansierad verksamhet Årets kapitalförändring (g) g. Bidragsfinansierad verksamhet myndighetskapitalets storlek. Årets kapitalförändring (e+f+g+h) Årets kapitalförändring (h) h. Finansiella aktiviteter Det uppkomna överskottet inom anslagsfinansierad verksamhet möjliggörs till Ev. statskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. statskapital stor del av den specifika anslagsmodellen och det resurstilldelningssystem som Ev. uppskrivningskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. uppskrivningskapital lärosätena omfattas av. Nedan redogörs kortfattat hur dessa påverkar uppkomsten Ev. donationskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. donationskapital av myndighetskapital. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. Ev. resultatandelar i hel- Resultat från andelar i hel- Ev. resultatandelar i hel- och och delägda bolag och delägda bolag delägda bolag En anslagsmodell som möjliggör uppbyggnaden inom anslagsfinansierad

Källa: Egen bearbetning. verksamhet

Universitet och högskolor har medgetts vissa undantag från de generella villkor 2.2 Hur uppstår myndighetskapital? som gäller anslagsavräkning för övriga statliga myndigheter 26 vilket innebär att

anslaget inte avräknas mot de kostnader som uppstått inom verksamheten utan Lärosätenas myndighetskapital är en konsekvens av den finansiella styrningen av enligt andra principer. Dessa principer för avräkning skiljer sig vidare åt mellan universitet och högskolor. Styrningen av universitet och högskolor skiljer sig i det anslag som tilldelas inom utbildning respektive inom forskning. vissa avseenden från styrning av övriga statliga myndigheter, eftersom de har en

högre grad av självständighet jämfört med andra statliga myndigheter, både när

det gäller hur verksamheten utformas och hur ekonomiska resurser kan användas. 24 UKÄ (2016a). På grund av verksamhetens särart omfattas lärosätena av vissa undantag som 25 Vissa lärosäten tilldelas även anslag för särskilda ändamål (till exempel kompletterande utbildningar

påverkar uppbyggnaden av myndighetskapital. 23 för personer med utländsk examen, vilket finansieras från anslag 2:64), men de anslagen är relativt små i sammanhanget. De lärosäten som erbjuder läkarutbildning tilldelas också en ersättning för För att myndighetskapitalet ska uppstå eller öka behövs antingen tillskott i form av klinisk utbildning och forskning (ALF-medel), vilket lärosätena transfererar vidare till vissa landsting och regioner enligt ALF-avtalet. stats-, donations- eller uppskrivningskapital, ökade resultatandelar från hel- och 26 Alla övriga statliga myndigheter omfattas sedan den 1 januari 2009 av den kostnadsmässiga delägda bolag eller att lärosätes löpande verksamhet går med överskott, dvs. att anslagsavräkningen, vilket innebär att anslaget ska avräknas med de kostnader som uppstår i

myndighetens verksamhet. Tilldelade anslag (en tolftedel i varje månad) innebär en rätt för myndigheten att disponera medel under den tiden, men det är de av myndigheten redovisade kostnaderna som styr hur stor del av anslaget som blir en intäkt i verksamheten. Om en myndighet 22 Baserad på uppgifter hämtade ur ESV/Hermes, 2017-06-09. har fått anslag och inte har förbrukat hela anslaget (inte redovisar motsvarande kostnader) får 23 Till exempel framgår lärosätenas undantag av Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet myndigheten överföra högst tre procent av anslaget från ett år till nästa år. Icke utnyttjade och högskolor, bilaga 5 Undantag från vissa bestämmelser . anslagsmedel därutöver dras in, dvs. återförs till statsbudgeten.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

balanserade kapitalförändringen 94 procent av det sammanlagda intäkterna överstiger kostnaderna. Eftersom den största delen av

myndighetskapitalet vid statliga universitet och högskolor. 22 myndighetskapitalet uppstår inom den löpande verksamheten beskrivs denna

verksamhet och vilka konsekvenser undantagen får mer detaljerat med Figur 1 Myndighetskapital vid statliga universitet och högskolor utgångspunkt från finansieringsformen i följande avsnitt.

lärosätets myndighetskapital årets resultat verksamhetens finansiering Utbildning på grundnivå och avancerad nivå 2.2.1 Anslagsfinansierad verksamhet

Balanserad kapitalförändring Årets kapitalförändring (a) a. Anslagsfinansierad verksamhet Den största delen (61 procent 2016 24 ) av lärosätenas finansiering kommer i form

(tidigare års resultat från a+b+c+d) Årets kapitalförändring (b) b. Avgiftsfinansierad verksamhet av två olika anslag: ett anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Årets kapitalförändring (c) c. Bidragsfinansierad verksamhet (utbildningsanslag) och ett anslag för forskning och utbildning på forskarnivå Årets kapitalförändring (a+b+c+d) Årets kapitalförändring (d) d. Finansiella aktiviteter samt konstnärlig forskning och utbildning på forskarnivå (forskningsanslag), se a Ev. statskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. statskapital och e i figur 1. 25 Anslagen är anvisade och tilldelade för att täcka kostnaderna inom Ev. uppskrivningskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. uppskrivningskapital anslagsfinansierad verksamhet. Om kostnaderna inom den anslagsfinansierade Ev. donationskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. donationskapital verksamheten under året är lägre än avräknade anslagsintäkter uppstår ett Ev. resultatandelar i hel- Resultat från andelar i hel- Ev. resultatandelar i hel- och och delägda bolag och delägda bolag delägda bolag överskott. Överskottet redovisas som en positiv kapitalförändring för året (årets

kapitalförändring) i lärosätets resultaträkning, och eftersom avräknade Forskning och utbildning på forskarnivå anslagsmedel som inte förbrukats inte får periodiseras blir årets kapitalförändring Balanserad kapitalförändring Årets kapitalförändring (e) e. Anslagsfinansierad verksamhet (tidigare års resultat från e+f+g+h) en del av myndighetskapitalet i balansräkningen och påverkar på så sätt Årets kapitalförändring (f) f. Avgiftsfinansierad verksamhet Årets kapitalförändring (g) g. Bidragsfinansierad verksamhet myndighetskapitalets storlek. Årets kapitalförändring (e+f+g+h) Årets kapitalförändring (h) h. Finansiella aktiviteter Det uppkomna överskottet inom anslagsfinansierad verksamhet möjliggörs till Ev. statskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. statskapital stor del av den specifika anslagsmodellen och det resurstilldelningssystem som Ev. uppskrivningskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. uppskrivningskapital lärosätena omfattas av. Nedan redogörs kortfattat hur dessa påverkar uppkomsten Ev. donationskapital Ev. tillskott/nedskrivningar Ev. donationskapital av myndighetskapital. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. Ev. resultatandelar i hel- Resultat från andelar i hel- Ev. resultatandelar i hel- och och delägda bolag och delägda bolag delägda bolag En anslagsmodell som möjliggör uppbyggnaden inom anslagsfinansierad

Källa: Egen bearbetning. verksamhet

Universitet och högskolor har medgetts vissa undantag från de generella villkor 2.2 Hur uppstår myndighetskapital? som gäller anslagsavräkning för övriga statliga myndigheter 26 vilket innebär att

anslaget inte avräknas mot de kostnader som uppstått inom verksamheten utan Lärosätenas myndighetskapital är en konsekvens av den finansiella styrningen av enligt andra principer. Dessa principer för avräkning skiljer sig vidare åt mellan universitet och högskolor. Styrningen av universitet och högskolor skiljer sig i det anslag som tilldelas inom utbildning respektive inom forskning. vissa avseenden från styrning av övriga statliga myndigheter, eftersom de har en

högre grad av självständighet jämfört med andra statliga myndigheter, både när

det gäller hur verksamheten utformas och hur ekonomiska resurser kan användas. 24 UKÄ (2016a). På grund av verksamhetens särart omfattas lärosätena av vissa undantag som 25 Vissa lärosäten tilldelas även anslag för särskilda ändamål (till exempel kompletterande utbildningar

påverkar uppbyggnaden av myndighetskapital. 23 för personer med utländsk examen, vilket finansieras från anslag 2:64), men de anslagen är relativt små i sammanhanget. De lärosäten som erbjuder läkarutbildning tilldelas också en ersättning för För att myndighetskapitalet ska uppstå eller öka behövs antingen tillskott i form av klinisk utbildning och forskning (ALF-medel), vilket lärosätena transfererar vidare till vissa landsting och regioner enligt ALF-avtalet. stats-, donations- eller uppskrivningskapital, ökade resultatandelar från hel- och 26 Alla övriga statliga myndigheter omfattas sedan den 1 januari 2009 av den kostnadsmässiga delägda bolag eller att lärosätes löpande verksamhet går med överskott, dvs. att anslagsavräkningen, vilket innebär att anslaget ska avräknas med de kostnader som uppstår i

myndighetens verksamhet. Tilldelade anslag (en tolftedel i varje månad) innebär en rätt för myndigheten att disponera medel under den tiden, men det är de av myndigheten redovisade kostnaderna som styr hur stor del av anslaget som blir en intäkt i verksamheten. Om en myndighet 22 Baserad på uppgifter hämtade ur ESV/Hermes, 2017-06-09. har fått anslag och inte har förbrukat hela anslaget (inte redovisar motsvarande kostnader) får 23 Till exempel framgår lärosätenas undantag av Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet myndigheten överföra högst tre procent av anslaget från ett år till nästa år. Icke utnyttjade och högskolor, bilaga 5 Undantag från vissa bestämmelser . anslagsmedel därutöver dras in, dvs. återförs till statsbudgeten.

20 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 21

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Det årliga utbildningsanslaget betalas ut till lärosätena med en tolftedel varje Lärosätena som haft överproduktion, dvs. sparade prestationer, kan räkna av dem månad, och ligger till grund för den löpande anslagsavräkningen. En mot anslaget efterföljande år, samtidigt som de inte har några kostnader för dessa slutavräkning görs i slutet av räkenskapsåret mot de intäkter som redovisade prestationer eftersom kostnaderna uppkom tidigare år. Som ett resultat av det helårsstudenter och helårsprestationer för det aktuella budgetåret genererat (en uppstår det överskott i resultaträkningen som sedan blir myndighetskapital. mer detaljerad beskrivning av resurstilldelningssystemet följer i nästa avsnitt). Anslagsavräkningen är prestationsbaserad och således oberoende av vilka de 2.2.2 Bidragsfinansierad verksamhet faktiska kostnaderna för utbildning på grundnivå och avancerad nivå (utbildning) Även inom den bidragsfinansierade verksamheten på lärosätena (se c och g i har varit under året. Om kostnaderna inom utbildning är lägre än de enligt figur 1) kan en ökning av myndighetskapitalet uppstå om intäkterna är större än resurstilldelningssystemet avräknade intäkterna blir det ett överskott, som i sin tur kostnaderna. Men till skillnad från den anslagsfinansierade verksamheten bokförs blir en del av myndighetskapitalet. bidragsintäkter i resultaträkningen av lärosätet först i samband med att de Forskningsanslag avräknas rakt av med de tolftedelar som betalas ut till lärosätena förbrukas, dvs. när kostnader uppstår, och av den anledningen uppstår det inga varje månad. Detta innebär att lärosätena tar hela anslaget i anspråk oavsett vilka större överskott inom bidragsfinansierad verksamhet. kostnader de haft. Om utbetalda anslagsmedel inte förbrukas fullt ut under året De inbetalade bidrag som inte förbrukats under året redovisas som egna poster i redovisas kvarstående medel som överskott i resultaträkningen och blir en del av balansräkningen ( oförbrukade bidrag) och påverkar varken årets resultat myndighetskapitalet. 27 (kapitalförändring) eller lärosätets myndighetskapital. Myndighetskapital uppstår Resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå 28 inom bidragsfinansierad verksamhet enbart när oförbrukade bidrag efter projektslut inte krävs tillbaka av finansiären utan förs till årets resultat i Lärosätena är de enda myndigheter som har ett prestationsbaserat resultaträkningen. 31 Detta utgör dock en ganska liten andel av lärosätenas totala resurstilldelningssystem för en av sina verksamhetsgrenar, där anslaget för myndighetskapital. utbildning på grundnivå och avancerad nivå fastställs av regeringen i form av ett s.k. takbelopp, vilket är den maximala ersättningen som varje lärosäte kan få i Oförbrukade bidrag ramanslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. 29 Den faktiska Vid några av intervjuerna framhölls vikten av att analysera myndighetskapital och ekonomiska ersättningen till lärosätet beräknas efter avslutat budgetår utifrån de oförbrukade bidragen i ett gemensamt sammanhang eftersom båda posterna antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras avklarade poäng utgör lärosätenas oförbrukade resurser. 32 (helårsprestationer) under året inom de olika utbildningsområdena. Riksrevisionen har tidigare granskat de oförbrukade forskningsbidragen, och Intäkterna är beroende av antalet studenter och deras studieresultat, och konstaterat att ökningen inte enbart kan förklaras av ökade inbetalda lärosätena har möjlighet att utnyttja stordriftsfördelar inom vissa utbildningar: forskningsmedel utan att det även finns incitament på lärosätena att spara t.ex. kostar en storsalsföreläsning lika mycket oavsett om det finns 20 eller 40 resurser, bl.a. för att lättare kunna hantera fluktuationer i beviljade medel från studenter i salen. Detta innebär att det kan finnas incitament för lärosätena att ta externa finansiärer. 33 Vidare har Riksrevisionen konstaterat att om lärosätet har en in så många studenter som möjligt för att kunna avräkna så stor del av takbeloppet stor volym oförbrukade bidrag finns det en risk att en inte försumbar andel av som möjligt, samtidigt som kostnaderna inte behöver vara prestationsbaserade. framtida forskningsanslag eller nuvarande myndighetskapital är intecknat för Som ett resultat av detta uppstår det ett överskott i resultaträkningen som sedan samfinansiering. 34 blir myndighetskapital. Även systemets konstruktion med tillåtelse att ha överproduktion och anslagssparande möjliggör till viss del uppbyggnaden av myndighetskapital. 30

31 Lärosätena använder olika principer för detta, ibland kan bidragsmedel från avslutade projekt också 27 Riksrevisionen (2011b). ligga kvar som oförbrukade medel. 28 32 Till exempel intervju med Riksrevisionens årliga revisorer, 2017-06-20. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. 29 Vid sidan av takbeloppet finns i vissa fall medel för särskilda åtaganden för utbildning på grundnivå 33 Riksrevisionen (2011a). 34 Riksrevisionen (2011b). Med samfinansiering avses att externa finansiärer har krav på att lärosätena och avancerad nivå, men dessa är av mindre storlek. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. 30 En mer detaljerad beskrivning av resurstilldelningssystemet samt överproduktion och går in med delfinansiering och ibland även med finansiering av overheadkostnader. anslagssparande finns i bilaga 2.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Det årliga utbildningsanslaget betalas ut till lärosätena med en tolftedel varje Lärosätena som haft överproduktion, dvs. sparade prestationer, kan räkna av dem månad, och ligger till grund för den löpande anslagsavräkningen. En mot anslaget efterföljande år, samtidigt som de inte har några kostnader för dessa slutavräkning görs i slutet av räkenskapsåret mot de intäkter som redovisade prestationer eftersom kostnaderna uppkom tidigare år. Som ett resultat av det helårsstudenter och helårsprestationer för det aktuella budgetåret genererat (en uppstår det överskott i resultaträkningen som sedan blir myndighetskapital. mer detaljerad beskrivning av resurstilldelningssystemet följer i nästa avsnitt). Anslagsavräkningen är prestationsbaserad och således oberoende av vilka de 2.2.2 Bidragsfinansierad verksamhet faktiska kostnaderna för utbildning på grundnivå och avancerad nivå (utbildning) Även inom den bidragsfinansierade verksamheten på lärosätena (se c och g i har varit under året. Om kostnaderna inom utbildning är lägre än de enligt figur 1) kan en ökning av myndighetskapitalet uppstå om intäkterna är större än resurstilldelningssystemet avräknade intäkterna blir det ett överskott, som i sin tur kostnaderna. Men till skillnad från den anslagsfinansierade verksamheten bokförs blir en del av myndighetskapitalet. bidragsintäkter i resultaträkningen av lärosätet först i samband med att de Forskningsanslag avräknas rakt av med de tolftedelar som betalas ut till lärosätena förbrukas, dvs. när kostnader uppstår, och av den anledningen uppstår det inga varje månad. Detta innebär att lärosätena tar hela anslaget i anspråk oavsett vilka större överskott inom bidragsfinansierad verksamhet. kostnader de haft. Om utbetalda anslagsmedel inte förbrukas fullt ut under året De inbetalade bidrag som inte förbrukats under året redovisas som egna poster i redovisas kvarstående medel som överskott i resultaträkningen och blir en del av balansräkningen ( oförbrukade bidrag) och påverkar varken årets resultat myndighetskapitalet. 27 (kapitalförändring) eller lärosätets myndighetskapital. Myndighetskapital uppstår Resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå 28 inom bidragsfinansierad verksamhet enbart när oförbrukade bidrag efter projektslut inte krävs tillbaka av finansiären utan förs till årets resultat i Lärosätena är de enda myndigheter som har ett prestationsbaserat resultaträkningen. 31 Detta utgör dock en ganska liten andel av lärosätenas totala resurstilldelningssystem för en av sina verksamhetsgrenar, där anslaget för myndighetskapital. utbildning på grundnivå och avancerad nivå fastställs av regeringen i form av ett s.k. takbelopp, vilket är den maximala ersättningen som varje lärosäte kan få i Oförbrukade bidrag ramanslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. 29 Den faktiska Vid några av intervjuerna framhölls vikten av att analysera myndighetskapital och ekonomiska ersättningen till lärosätet beräknas efter avslutat budgetår utifrån de oförbrukade bidragen i ett gemensamt sammanhang eftersom båda posterna antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras avklarade poäng utgör lärosätenas oförbrukade resurser. 32 (helårsprestationer) under året inom de olika utbildningsområdena. Riksrevisionen har tidigare granskat de oförbrukade forskningsbidragen, och Intäkterna är beroende av antalet studenter och deras studieresultat, och konstaterat att ökningen inte enbart kan förklaras av ökade inbetalda lärosätena har möjlighet att utnyttja stordriftsfördelar inom vissa utbildningar: forskningsmedel utan att det även finns incitament på lärosätena att spara t.ex. kostar en storsalsföreläsning lika mycket oavsett om det finns 20 eller 40 resurser, bl.a. för att lättare kunna hantera fluktuationer i beviljade medel från studenter i salen. Detta innebär att det kan finnas incitament för lärosätena att ta externa finansiärer. 33 Vidare har Riksrevisionen konstaterat att om lärosätet har en in så många studenter som möjligt för att kunna avräkna så stor del av takbeloppet stor volym oförbrukade bidrag finns det en risk att en inte försumbar andel av som möjligt, samtidigt som kostnaderna inte behöver vara prestationsbaserade. framtida forskningsanslag eller nuvarande myndighetskapital är intecknat för Som ett resultat av detta uppstår det ett överskott i resultaträkningen som sedan samfinansiering. 34 blir myndighetskapital. Även systemets konstruktion med tillåtelse att ha överproduktion och anslagssparande möjliggör till viss del uppbyggnaden av myndighetskapital. 30

31 Lärosätena använder olika principer för detta, ibland kan bidragsmedel från avslutade projekt också 27 Riksrevisionen (2011b). ligga kvar som oförbrukade medel. 28 32 Till exempel intervju med Riksrevisionens årliga revisorer, 2017-06-20. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. 29 Vid sidan av takbeloppet finns i vissa fall medel för särskilda åtaganden för utbildning på grundnivå 33 Riksrevisionen (2011a). 34 Riksrevisionen (2011b). Med samfinansiering avses att externa finansiärer har krav på att lärosätena och avancerad nivå, men dessa är av mindre storlek. En mer detaljerad beskrivning finns i bilaga 2. 30 En mer detaljerad beskrivning av resurstilldelningssystemet samt överproduktion och går in med delfinansiering och ibland även med finansiering av overheadkostnader. anslagssparande finns i bilaga 2.

22 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 23

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.2.3 Avgiftsfinansierad verksamhet myndighetskapitalet till mer än 20 procent av omsättningen och vid några fall till

och med över 30 procent. Det är värt att nämna att spännvidden mellan lärosätena En positiv kapitalförändring som bidrar till ökningen av myndighetskapitalet kan avseende myndighetskapitalet i förhållande till omsättningen är stor – från 6 också uppstå som ett resultat av att lärosätets avgiftsfinansierade verksamhet har procent till 41 procent av omsättningen (se tabell 2 i bilaga 3). gått med överskott (se b och f i figur 1). Lärosätena har rätt att ta ut avgifter för

delar av sin verksamhet, i enlighet med 3 och 4 § avgiftsförordningen (1992:191). Som tidigare beskrivits utgörs myndighetskapitalet till 97 procent av summan av

Dessa avgifter kan avse antingen utbildning eller forskning, och de består av årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring. De övriga 3 procenten

intäkter från uppdragsverksamhet och övriga avgiftsintäkter. 35 utgörs av statskapital, uppskrivningskapital, donationskapitel och/eller

resultatandelar i hel- och delägda bolag. 38 Av denna anledning kommer den För försäljning av beställd utbildning, utbildning inom yrkeshögskolan m.m., fortsatta beskrivningen av myndighetskapitalet huvudsakligen bygga på summan uppdragsutbildning, utbildning av studieavgiftsskyldiga studenter och av årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring. 39 uppdragsforskning gäller principen för full kostnadstäckning. 36 Högskolorna får

själva bestämma avgiftens storlek för ovanstående verksamheter och avgiften ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. 2.3.2 Myndighetskapitalets storlek inom utbildning respektive

forskning avspeglar verksamhetens inriktning på lärosätena Grunden för avgiftsfinansierad verksamhet är att avgifternas storlek ska beräknas År 2016 uppgick myndighetskapitalet inom utbildning till 5,4 miljarder kronor enligt principen om full kostnadstäckning, vilket innebär att avgifterna på några och utgjorde 44 procent av det totala myndighetskapitalet vid de 31 lärosäten som års sikt ska täcka de direkta och indirekta kostnaderna för prestationen. 37 ingår i granskningen. Som jämförelse kan nämnas att lärosätenas verksamhet Emellertid uppstår dock ofta mindre över- eller underskott eftersom de faktiska avseende utbildning utgjorde 41 procent av hela verksamheten. kostnaderna inte alltid sammanfaller med de avgifter som bestämts i förväg. I Myndighetskapitalet inom forskning uppgick till 6,5 miljarder kronor. dessa fall kommer den avgiftsfinansierade verksamheten att generera en

kapitalförändring, vilket också påverkar myndighetskapitalet. Skillnaderna mellan lärosätena är dock stora. De lärosäten som har en

dominerande verksamhetsgren, dvs. utbildning eller forskning, har generellt De erhållna avgiftsintäkterna som inte avser det pågående räkenskapsåret också en relativt stor obalans mellan verksamhetsgrenarna när det gäller periodiseras och redovisas som egna poster i balansräkningen ( övriga förutbetalda myndighetskapital. I stort sett alla nya universitet och högskolor (med undantag intäkter) och påverkar varken årets resultat (kapitalförändring) eller lärosätets för Karlstads universitet och Stockholms konstnärliga högskola), vars verksamhet myndighetskapital. framför allt är inriktad mot utbildning på grundnivå och avancerad nivå, har byggt

upp ett betydligt större överskott inom utbildning än inom forskning medan det

2.3 Hur stort är myndighetskapitalet vid universitet och

motsatta förhållandet gäller för fackinriktade universitet (diagram 1). På de breda högskolor? etablerade universiteten är myndighetskapitalet något mer balanserat mellan de

två verksamhetsgrenarna. Myndighetskapitalet inom respektive verksamhetsgren 2.3.1 Ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor speglar delvis de olika lärosätesgruppernas inriktning på verksamhet.

Vid årsskiftet 2016/17 hade statliga universitet och högskolor i Sverige ett samlat

myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor, vilket motsvarade 19 procent av 38 Enligt uppgifter från ESV:s databas Hermes förfogar 25 lärosäten över ett statskapital, oftast i form lärosätenas omsättning (kostnader). Vid 11 av 31 lärosäten uppgick av konst från Statens konstråd. I de flesta fall utgör statskapitalet enbart 1–2 procent av lärosätets totala myndighetskapital men i några enstaka fall (Högskolan i Borås, Högskolan i Halmstad och Högskolan Kristianstad) uppgår andelen statskapital till 6–8 procent av det totala myndighetskapitalet. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) har även ett uppskrivningskapital som 35 Kategorin övriga avgiftsintäkter är intäkter för uthyrning av lokaler, konferensavgifter eller intäkter av utgör 8 procent av lärosätets myndighetskapital och 6 lärosäten förfogar över ett donationskapital, försäljning av tjänster eller liknande, samt övriga intäkter i verksamheten, t.ex. försäljning av material vilket dock bara är en marginell del av myndighetskapitalet. Resultatandelar redovisades av 16 och fakturerade kostnader. Lärosätenas intäkter av anmälnings- och studieavgifter ingår också i lärosäten 2016, varav 4 hade ett negativt kapital från det. denna kategori. 39 I Riksrevisionens datainsamling har några lärosäten lämnat uppgifter om myndighetskapital 36 Se till exempel Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet och högskolor, bilaga 4 inklusive statskapital etc. medan de flesta har lämnat uppgifter om enbart balanserad och årets Avgiftsfinansierad verksamhet . Av bilagan framgår även vilka avgiftsbelagda verksamheter som inte kapitalförändring. omfattas av kravet på full kostnadstäckning. 40 Myndighetskapital inom utbildning respektive forskning avser summan av årets kapitalförändring 37 ESV 2016:50. och balanserad kapitalförändring inom respektive verksamhetsgren. Dessa uppgifter baserar delvis på statistik från UKÄ (2011–2016), delvis på Riksrevisionens datainsamling (2007–2010).

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.2.3 Avgiftsfinansierad verksamhet myndighetskapitalet till mer än 20 procent av omsättningen och vid några fall till

och med över 30 procent. Det är värt att nämna att spännvidden mellan lärosätena En positiv kapitalförändring som bidrar till ökningen av myndighetskapitalet kan avseende myndighetskapitalet i förhållande till omsättningen är stor – från 6 också uppstå som ett resultat av att lärosätets avgiftsfinansierade verksamhet har procent till 41 procent av omsättningen (se tabell 2 i bilaga 3). gått med överskott (se b och f i figur 1). Lärosätena har rätt att ta ut avgifter för

delar av sin verksamhet, i enlighet med 3 och 4 § avgiftsförordningen (1992:191). Som tidigare beskrivits utgörs myndighetskapitalet till 97 procent av summan av

Dessa avgifter kan avse antingen utbildning eller forskning, och de består av årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring. De övriga 3 procenten

intäkter från uppdragsverksamhet och övriga avgiftsintäkter. 35 utgörs av statskapital, uppskrivningskapital, donationskapitel och/eller

resultatandelar i hel- och delägda bolag. 38 Av denna anledning kommer den För försäljning av beställd utbildning, utbildning inom yrkeshögskolan m.m., fortsatta beskrivningen av myndighetskapitalet huvudsakligen bygga på summan uppdragsutbildning, utbildning av studieavgiftsskyldiga studenter och av årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring. 39 uppdragsforskning gäller principen för full kostnadstäckning. 36 Högskolorna får

själva bestämma avgiftens storlek för ovanstående verksamheter och avgiften ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. 2.3.2 Myndighetskapitalets storlek inom utbildning respektive

forskning avspeglar verksamhetens inriktning på lärosätena 40 Grunden för avgiftsfinansierad verksamhet är att avgifternas storlek ska beräknas År 2016 uppgick myndighetskapitalet inom utbildning till 5,4 miljarder kronor enligt principen om full kostnadstäckning, vilket innebär att avgifterna på några och utgjorde 44 procent av det totala myndighetskapitalet vid de 31 lärosäten som års sikt ska täcka de direkta och indirekta kostnaderna för prestationen. 37 ingår i granskningen. Som jämförelse kan nämnas att lärosätenas verksamhet Emellertid uppstår dock ofta mindre över- eller underskott eftersom de faktiska avseende utbildning utgjorde 41 procent av hela verksamheten. kostnaderna inte alltid sammanfaller med de avgifter som bestämts i förväg. I Myndighetskapitalet inom forskning uppgick till 6,5 miljarder kronor. dessa fall kommer den avgiftsfinansierade verksamheten att generera en

kapitalförändring, vilket också påverkar myndighetskapitalet. Skillnaderna mellan lärosätena är dock stora. De lärosäten som har en

dominerande verksamhetsgren, dvs. utbildning eller forskning, har generellt De erhållna avgiftsintäkterna som inte avser det pågående räkenskapsåret också en relativt stor obalans mellan verksamhetsgrenarna när det gäller periodiseras och redovisas som egna poster i balansräkningen ( övriga förutbetalda myndighetskapital. I stort sett alla nya universitet och högskolor (med undantag intäkter) och påverkar varken årets resultat (kapitalförändring) eller lärosätets för Karlstads universitet och Stockholms konstnärliga högskola), vars verksamhet myndighetskapital. framför allt är inriktad mot utbildning på grundnivå och avancerad nivå, har byggt

upp ett betydligt större överskott inom utbildning än inom forskning medan det

2.3 Hur stort är myndighetskapitalet vid universitet och

motsatta förhållandet gäller för fackinriktade universitet (diagram 1). På de breda högskolor? etablerade universiteten är myndighetskapitalet något mer balanserat mellan de

två verksamhetsgrenarna. Myndighetskapitalet inom respektive verksamhetsgren 2.3.1 Ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor speglar delvis de olika lärosätesgruppernas inriktning på verksamhet.

Vid årsskiftet 2016/17 hade statliga universitet och högskolor i Sverige ett samlat

myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor, vilket motsvarade 19 procent av 38 Enligt uppgifter från ESV:s databas Hermes förfogar 25 lärosäten över ett statskapital, oftast i form lärosätenas omsättning (kostnader). Vid 11 av 31 lärosäten uppgick av konst från Statens konstråd. I de flesta fall utgör statskapitalet enbart 1–2 procent av lärosätets totala myndighetskapital men i några enstaka fall (Högskolan i Borås, Högskolan i Halmstad och Högskolan Kristianstad) uppgår andelen statskapital till 6–8 procent av det totala myndighetskapitalet. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) har även ett uppskrivningskapital som 35 Kategorin övriga avgiftsintäkter är intäkter för uthyrning av lokaler, konferensavgifter eller intäkter av utgör 8 procent av lärosätets myndighetskapital och 6 lärosäten förfogar över ett donationskapital, försäljning av tjänster eller liknande, samt övriga intäkter i verksamheten, t.ex. försäljning av material vilket dock bara är en marginell del av myndighetskapitalet. Resultatandelar redovisades av 16 och fakturerade kostnader. Lärosätenas intäkter av anmälnings- och studieavgifter ingår också i lärosäten 2016, varav 4 hade ett negativt kapital från det. denna kategori. 39 I Riksrevisionens datainsamling har några lärosäten lämnat uppgifter om myndighetskapital 36 Se till exempel Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet och högskolor, bilaga 4 inklusive statskapital etc. medan de flesta har lämnat uppgifter om enbart balanserad och årets Avgiftsfinansierad verksamhet . Av bilagan framgår även vilka avgiftsbelagda verksamheter som inte kapitalförändring. omfattas av kravet på full kostnadstäckning. 40 Myndighetskapital inom utbildning respektive forskning avser summan av årets kapitalförändring 37 ESV 2016:50. och balanserad kapitalförändring inom respektive verksamhetsgren. Dessa uppgifter baserar delvis på statistik från UKÄ (2011–2016), delvis på Riksrevisionens datainsamling (2007–2010).

24 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 25

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 1 Myndighetskapital (miljoner kronor) uppdelat på utbildning, forskning respektive 2.3.4 En del av myndighetskapitalet är intecknat för framtida fortlöpande miljöanalys 2016, per lärosätesgrupp åtaganden Miljoner kronor Delar av myndighetskapitalet avser uppskjuten verksamhet, dvs. medel som är 7 000 intecknade för framtida åtaganden. 43. Riksrevisionen har också tidigare konstaterat 6 000 att den del av myndighetskapitalet som lärosätena fritt kan disponera kan vara 5 000 mindre än vad som framgår av balansräkningen, eftersom delar av kapitalet kan 4 000 vara bundet i bemärkelsen att det är intecknat för framtida åtaganden och kostnader, exempelvis samfinansieringar av forskningsbidrag, kommande 3 000 avskrivningar, investeringar eller medel avsatta för beslutade strategiska 2 000 satsningar. 44 1 000 Det finns inte några officiella statistikuppgifter om lärosätenas myndighetskapital 0 uppdelat på fritt respektive intecknat kapital. Riksrevisionen har därför samlat in -1 000 dessa uppgifter från lärosätena. Vid de 11 lärosäten som lämnat dessa uppgifter Breda etablerade Fackinriktade Högskolor Nya universitet Konstnärligt varierar andelen fritt kapital mellan 22 och 100 procent av det totala universitet universitet inriktade högskolor myndighetskapitalet, och den intecknade delen är betydligt större inom forskning än inom utbildning. 45 Av det intecknade kapitalet avser den största delen beslutade Myndighetskapital inom forskning Myndighetskapital inom utbildning strategiska satsningar, reserverade medel för rekryteringar samt uppskjuten Myndighetskapital inom fortlöpande miljöanalys forskningstid. Även uppskjutna personalkostnader är vanliga, t.ex. reserverade Not: Myndighetskapital inom fortlöpande miljöanalys, vilket är en för liten verksamhetsgren för att medel för återgång i forskning efter ledningsuppdrag, föräldraledighet eller synas i diagrammet, finns enbart vid Sveriges lantbruksuniversitet, vilket ingår i gruppen sjukskrivning. 46 Fackinriktade universitet. Källa: UKÄ. Lärosätena tillämpar något olika definitioner av fritt respektive intecknat kapital. Till exempel tillämpar lärosäten olika principer för hur de behandlar framtida Vid 21 av 31 lärosäten är myndighetskapitalet större inom utbildning än inom samfinansieringar. Ibland reserveras delar av myndighetskapitalet till beslutade forskning (se tabell 2 i bilaga 3). Detta förhållande gäller även med hänsyn tagen framtida samfinansieringar medan i andra fall reserveras delar av kommande års till omsättningen i respektive verksamhetsgren, dvs. myndighetskapitalets andel anslag. Även principerna för att behandla överskotten från externt finansierade av omsättningen inom utbildning respektive forskning. projekt där finansiären inte krävt tillbaka sina medel efter projektets slut kan variera. Vid några lärosäten får forskarna behålla medlen och det förblir intecknat; 2.3.3 Nästan 80 procent av myndighetskapitalet utgörs av i andra fall förs kvarvarande medel från avslutade projekt över till en gemensam oförbrukade anslagsmedel pott, antingen på central- eller fakultetsnivå och blir då fritt kapital. 47 Med tanke på den anslagsfinansierade verksamhetens storlek, och de skillnader som finns mellan redovisningsprinciperna för anslagsfinansierad verksamhet och externt finansierad verksamhet, faller det sig naturligt att en övervägande del av myndighetskapitalet har uppstått inom den anslagsfinansierade verksamheten. Enligt Riksrevisionens datainsamling från lärosätena utgör det uppbyggda 43 Riksrevisionen definierar intecknat kapital som kapital som är avsatt för en planerad, tidsbunden myndighetskapitalet inom anslagsfinansierad verksamhet nästan 80 procent av det användning och som har någon form av dokumenterat underlag. Exempel på vad reserverat/bundet kapital kan användas till är samfinansiering av befintliga projekt, doktorandsanställningar, beslutade totala myndighetskapitalet. 41 Det ackumulerade överskottet från avgiftsfinansierad strategiska satsningar eller avskrivningar av beslutade investeringar. Det intecknade kapitalet kan verksamhet utgör cirka 6 procent av lärosätenas totala myndighetskapital. 42 däremot inte avse täckning av normala kostnadsförändringar som löne- och prisökningar. 44 Riksrevisionen (2012). 45 Beräkningen bygger på uppgifter från 11 lärosäten; övriga lärosäten har inte lämnat uppgifter om myndighetskapital uppdelat på fritt respektive bundet kapital. 41 Det utgör 77 procent av det totala myndighetskapitalet men 79 procent av summan av balanserad 46 Intervju 3 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. kapitalförändring och årets kapitalförändring. 47 Till exempel intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31, intervju 3 vid Göteborgs universitet, 42 Enligt Riksrevisionens enkätinsamling. 2017-05-22.

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 1 Myndighetskapital (miljoner kronor) uppdelat på utbildning, forskning respektive 2.3.4 En del av myndighetskapitalet är intecknat för framtida fortlöpande miljöanalys 2016, per lärosätesgrupp åtaganden Miljoner kronor Delar av myndighetskapitalet avser uppskjuten verksamhet, dvs. medel som är 7 000 intecknade för framtida åtaganden. 43. Riksrevisionen har också tidigare konstaterat 6 000 att den del av myndighetskapitalet som lärosätena fritt kan disponera kan vara 5 000 mindre än vad som framgår av balansräkningen, eftersom delar av kapitalet kan 4 000 vara bundet i bemärkelsen att det är intecknat för framtida åtaganden och kostnader, exempelvis samfinansieringar av forskningsbidrag, kommande 3 000 avskrivningar, investeringar eller medel avsatta för beslutade strategiska 2 000 satsningar. 44 1 000 Det finns inte några officiella statistikuppgifter om lärosätenas myndighetskapital 0 uppdelat på fritt respektive intecknat kapital. Riksrevisionen har därför samlat in -1 000 dessa uppgifter från lärosätena. Vid de 11 lärosäten som lämnat dessa uppgifter Breda etablerade Fackinriktade Högskolor Nya universitet Konstnärligt varierar andelen fritt kapital mellan 22 och 100 procent av det totala universitet universitet inriktade högskolor myndighetskapitalet, och den intecknade delen är betydligt större inom forskning än inom utbildning. 45 Av det intecknade kapitalet avser den största delen beslutade Myndighetskapital inom forskning Myndighetskapital inom utbildning strategiska satsningar, reserverade medel för rekryteringar samt uppskjuten Myndighetskapital inom fortlöpande miljöanalys forskningstid. Även uppskjutna personalkostnader är vanliga, t.ex. reserverade Not: Myndighetskapital inom fortlöpande miljöanalys, vilket är en för liten verksamhetsgren för att medel för återgång i forskning efter ledningsuppdrag, föräldraledighet eller synas i diagrammet, finns enbart vid Sveriges lantbruksuniversitet, vilket ingår i gruppen sjukskrivning. 46 Fackinriktade universitet. Källa: UKÄ. Lärosätena tillämpar något olika definitioner av fritt respektive intecknat kapital. Till exempel tillämpar lärosäten olika principer för hur de behandlar framtida Vid 21 av 31 lärosäten är myndighetskapitalet större inom utbildning än inom samfinansieringar. Ibland reserveras delar av myndighetskapitalet till beslutade forskning (se tabell 2 i bilaga 3). Detta förhållande gäller även med hänsyn tagen framtida samfinansieringar medan i andra fall reserveras delar av kommande års till omsättningen i respektive verksamhetsgren, dvs. myndighetskapitalets andel anslag. Även principerna för att behandla överskotten från externt finansierade av omsättningen inom utbildning respektive forskning. projekt där finansiären inte krävt tillbaka sina medel efter projektets slut kan variera. Vid några lärosäten får forskarna behålla medlen och det förblir intecknat; 2.3.3 Nästan 80 procent av myndighetskapitalet utgörs av i andra fall förs kvarvarande medel från avslutade projekt över till en gemensam oförbrukade anslagsmedel pott, antingen på central- eller fakultetsnivå och blir då fritt kapital. 47 Med tanke på den anslagsfinansierade verksamhetens storlek, och de skillnader som finns mellan redovisningsprinciperna för anslagsfinansierad verksamhet och externt finansierad verksamhet, faller det sig naturligt att en övervägande del av myndighetskapitalet har uppstått inom den anslagsfinansierade verksamheten. Enligt Riksrevisionens datainsamling från lärosätena utgör det uppbyggda 43 Riksrevisionen definierar intecknat kapital som kapital som är avsatt för en planerad, tidsbunden myndighetskapitalet inom anslagsfinansierad verksamhet nästan 80 procent av det användning och som har någon form av dokumenterat underlag. Exempel på vad reserverat/bundet kapital kan användas till är samfinansiering av befintliga projekt, doktorandsanställningar, beslutade totala myndighetskapitalet. 41 Det ackumulerade överskottet från avgiftsfinansierad strategiska satsningar eller avskrivningar av beslutade investeringar. Det intecknade kapitalet kan verksamhet utgör cirka 6 procent av lärosätenas totala myndighetskapital. 42 däremot inte avse täckning av normala kostnadsförändringar som löne- och prisökningar. 44 Riksrevisionen (2012). 45 Beräkningen bygger på uppgifter från 11 lärosäten; övriga lärosäten har inte lämnat uppgifter om myndighetskapital uppdelat på fritt respektive bundet kapital. 41 Det utgör 77 procent av det totala myndighetskapitalet men 79 procent av summan av balanserad 46 Intervju 3 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. kapitalförändring och årets kapitalförändring. 47 Till exempel intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31, intervju 3 vid Göteborgs universitet, 42 Enligt Riksrevisionens enkätinsamling. 2017-05-22.

26 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 27

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.4 Utvecklingen av myndighetskapital 2007–2016

I förhållande till lärosätenas omsättning (kostnader) har myndighetskapitalet legat på ungefär samma nivå sedan 2010 – på cirka 19 procent (linjen i diagram 2), Som beskrivits tidigare kan ökningen av myndighetskapitalet ske på tre sätt: vilket betyder att ökningen av myndighetskapital har följt ökningen av lärosätenas

• genom överskott i den löpande verksamheten, vilket kan uppstå genom omsättning.

ökade intäkter eller minskade kostnader Ökningen 2007–2016 avser alla lärosäten utom sex (Försvarshögskolan, • genom nya tillskott av stats- eller donationskapital Stockholms konstnärliga högskola, Konstfack, Kungl. Konsthögskolan, Högskolan • genom positiva resultat från andelar i hel- och delägda bolag. i Halmstad och Högskolan i Borås). Vid fyra lärosäten har myndighetskapitalet Som tidigare nämnts står överskott i den löpande verksamheten för den allra ökat mer än tio gånger sedan 2007, men detta gäller lärosäten vars största delen av ökningen och utgör också 97 procent av hela myndighetskapitalet. myndighetskapital ursprungligen var mycket litet, motsvarande två procent av omsättningen. Den största relativa ökningen återfinns vid fackinriktade Detta avsnitt ger en deskriptiv bild av myndighetskapitalets utveckling 2007–2016. universitet, följd av breda etablerade universitet och högskolor (se tabell 3 i Orsakerna till utvecklingen analyseras i kapitel 3. bilaga 3 för utvecklingen på lärosätesnivå). Eftersom de breda etablerade och fackinriktade universiteten står för nästan 80 procent av det sammanlagda 2.4.1 Ökningen har avstannat totalt sett, men fortsätter på många myndighetskapitalet påverkar utvecklingen vid dessa lärosäten i hög grad lärosäten utvecklingen på totalnivå.

Det samlade myndighetskapitalet för samtliga statliga universitet och högskolor Myndighetskapitalet ökade som mest 2007–2011. Under samma period ökade har ökat hela den granskade perioden, även om ökningen stannat av de senaste såväl utbildnings- som forskningsanslagen mycket snabbt till många lärosäten och åren (se diagram 2). Under 2007–2016 har myndighetskapitalet ökat med 7,6 lärosätena hann inte omsätta alla resurser i verksamhet. Ökningen av miljarder kronor, motsvarande 161 procent. Omräknat till 2016 års priser har myndighetskapitalet har under de senaste åren varit betydligt mindre och ökningen varit 6,9 miljarder kronor, motsvarande 126 procent (blå staplar i utvecklingen har varierat ganska mycket mellan olika lärosäten. Under 2012–2016 diagram 2). har myndighetskapitalet i förhållande till omsättningen minskat vid 15 lärosäten, Diagram 2 Myndighetskapital i 2016 års priser vid statliga universitet och högskolor 2007–2016 legat på ungefär samma nivå vid 5 lärosäten och fortsatt att öka vid 11 lärosäten. Bland dessa 11 lärosäten finns ett antal lärosäten vars myndighetskapital i Miljoner kronor Andel av kostnader 14 000 25 % förhållande till omsättningen är större än genomsnittet på totalnivå. Vid några av dem har kapitalet enligt enkätsvaren byggts upp medvetet för att finansiera 12 000 planerade investeringar i samband med flytt, om- eller nybyggnation. 48 20 % 10 000 2.4.2 En övervägande del av ökningen har uppkommit inom den 8 000 15 % anslagsfinansierade verksamheten 49

Riksrevisionens datainsamling visar att cirka 85 procent av ökningen 2007–2016 6 000 10 % har skett inom den anslagsfinansierade verksamheten. Myndighetskapitalet inom anslagsfinansierad verksamhet har ökat med cirka 6,6 miljarder kronor (i löpande 4 000 priser). Under samma tid har anslagsintäkterna ökat med drygt 10 miljarder 5 % 2 000 kronor (i löpande priser). Detta innebär att två tredjedelar av anslagsökningen 2007–2016 inte har omsatts i verksamhet utan blivit kvar hos lärosätena, vilket 0 0 % 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Myndighetskapital, miljoner kronor Myndighetskapital som andel av kostnader, %

48 Riksrevisionens enkätundersökning. Källa: ESV/Hermes och UKÄ. 49 Myndighetskapital inom anslags-, bidrags- och avgiftsfinansierad verksamhet har samlats in via Riksrevisionens datainsamling. En mer detaljerad beskrivning av databearbetning finns i bilaga 1.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.4 Utvecklingen av myndighetskapital 2007–2016

I förhållande till lärosätenas omsättning (kostnader) har myndighetskapitalet legat på ungefär samma nivå sedan 2010 – på cirka 19 procent (linjen i diagram 2), Som beskrivits tidigare kan ökningen av myndighetskapitalet ske på tre sätt: vilket betyder att ökningen av myndighetskapital har följt ökningen av lärosätenas

• genom överskott i den löpande verksamheten, vilket kan uppstå genom omsättning.

ökade intäkter eller minskade kostnader Ökningen 2007–2016 avser alla lärosäten utom sex (Försvarshögskolan, • genom nya tillskott av stats- eller donationskapital Stockholms konstnärliga högskola, Konstfack, Kungl. Konsthögskolan, Högskolan • genom positiva resultat från andelar i hel- och delägda bolag. i Halmstad och Högskolan i Borås). Vid fyra lärosäten har myndighetskapitalet Som tidigare nämnts står överskott i den löpande verksamheten för den allra ökat mer än tio gånger sedan 2007, men detta gäller lärosäten vars största delen av ökningen och utgör också 97 procent av hela myndighetskapitalet. myndighetskapital ursprungligen var mycket litet, motsvarande två procent av omsättningen. Den största relativa ökningen återfinns vid fackinriktade Detta avsnitt ger en deskriptiv bild av myndighetskapitalets utveckling 2007–2016. universitet, följd av breda etablerade universitet och högskolor (se tabell 3 i Orsakerna till utvecklingen analyseras i kapitel 3. bilaga 3 för utvecklingen på lärosätesnivå). Eftersom de breda etablerade och fackinriktade universiteten står för nästan 80 procent av det sammanlagda 2.4.1 Ökningen har avstannat totalt sett, men fortsätter på många myndighetskapitalet påverkar utvecklingen vid dessa lärosäten i hög grad lärosäten utvecklingen på totalnivå.

Det samlade myndighetskapitalet för samtliga statliga universitet och högskolor Myndighetskapitalet ökade som mest 2007–2011. Under samma period ökade har ökat hela den granskade perioden, även om ökningen stannat av de senaste såväl utbildnings- som forskningsanslagen mycket snabbt till många lärosäten och åren (se diagram 2). Under 2007–2016 har myndighetskapitalet ökat med 7,6 lärosätena hann inte omsätta alla resurser i verksamhet. Ökningen av miljarder kronor, motsvarande 161 procent. Omräknat till 2016 års priser har myndighetskapitalet har under de senaste åren varit betydligt mindre och ökningen varit 6,9 miljarder kronor, motsvarande 126 procent (blå staplar i utvecklingen har varierat ganska mycket mellan olika lärosäten. Under 2012–2016 diagram 2). har myndighetskapitalet i förhållande till omsättningen minskat vid 15 lärosäten, Diagram 2 Myndighetskapital i 2016 års priser vid statliga universitet och högskolor 2007–2016 legat på ungefär samma nivå vid 5 lärosäten och fortsatt att öka vid 11 lärosäten. Bland dessa 11 lärosäten finns ett antal lärosäten vars myndighetskapital i Miljoner kronor Andel av kostnader 14 000 25 % förhållande till omsättningen är större än genomsnittet på totalnivå. Vid några av dem har kapitalet enligt enkätsvaren byggts upp medvetet för att finansiera 12 000 planerade investeringar i samband med flytt, om- eller nybyggnation. 48 20 % 10 000 2.4.2 En övervägande del av ökningen har uppkommit inom den 8 000 15 % anslagsfinansierade verksamheten 49

Riksrevisionens datainsamling visar att cirka 85 procent av ökningen 2007–2016 6 000 10 % har skett inom den anslagsfinansierade verksamheten. Myndighetskapitalet inom anslagsfinansierad verksamhet har ökat med cirka 6,6 miljarder kronor (i löpande 4 000 priser). Under samma tid har anslagsintäkterna ökat med drygt 10 miljarder 5 % 2 000 kronor (i löpande priser). Detta innebär att två tredjedelar av anslagsökningen 2007–2016 inte har omsatts i verksamhet utan blivit kvar hos lärosätena, vilket 0 0 % 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Myndighetskapital, miljoner kronor Myndighetskapital som andel av kostnader, %

48 Riksrevisionens enkätundersökning. Källa: ESV/Hermes och UKÄ. 49 Myndighetskapital inom anslags-, bidrags- och avgiftsfinansierad verksamhet har samlats in via Riksrevisionens datainsamling. En mer detaljerad beskrivning av databearbetning finns i bilaga 1.

28 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 29

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

tyder på att lärosätena haft svårigheter att anpassa verksamheten till ökad Diagram 3 Myndighetskapital i förhållande till lärosätenas omsättning (kostnader) 2007– 2016 i 2016 års priser, uppdelat i verksamhetsgrenar tilldelning. Andel av kostnader 2.4.3 Överskotten ökar även inom avgiftsfinansierad verksamhet 25 % Även om myndighetskapitalet inom den avgiftsfinansierade verksamheten 50 utgör en liten del, cirka 6 procent, av myndighetskapitalet som helhet (som jämförelse 20 % kan nämnas att omsättningen inom avgiftsfinansierad verksamhet utgör drygt 4 procent av lärosätenas totala omsättning), har en viss ökning skett även där med 15 % en dryg fördubbling i 2016 års priser (360 miljoner kronor, motsvarande 103 procent) under 2007–2016. Ökningen har skett vid ett tjugotal lärosäten och 10 % avser i de flesta fall både utbildning och forskning. Ökningen inom utbildning (160 miljoner kronor, motsvarande 86 procent) har framförallt skett vid högskolor, 5 % medan ökningen inom forskning (199 miljoner kronor, motsvarande 121 procent) har varit koncentrerad till breda etablerade och fackinriktade universitet. Detta 0 % följer därmed samma mönster som myndighetskapitalets utveckling totalt sett. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Myndighetskapital inom utbildning Myndighetskapital inom forskning 2.4.4 Ökningen avser såväl utbildning som forskning Myndighetskapital totalt Ökningen, både i absoluta tal och i förhållande till omsättningen, har skett såväl Källa: Riksrevisionens datainsamling samt UKÄ. inom utbildning som inom forskning (diagram 3). Under början av perioden följde ökningen av myndighetskapitalet inom de två verksamhetsgrenarna Myndighetskapitalet inom utbildning har ökat i absoluta tal i alla lärosätesgrupper varandra, men sedan 2012 har myndighetskapitalet inom forskning minskat något utom de konstnärliga, medan myndighetskapitalet inom forskning framför allt i förhållande till omsättningen medan myndighetskapitalet inom utbildning har har ökat vid breda etablerade och fackinriktade universitet (diagram 4). Orsaker till ökat i förhållande till omsättningen inom utbildning. varför utvecklingen varit olika för olika lärosätesgrupper beskrivs i kapitel 3. Diagram 4 Myndighetskapitalets förändring 2007–2016 i löpande priser, uppdelat i lärosätesgrupper och verksamhetsgrenar Miljoner kronor 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 -500 Breda etablerade Fackiniriktade Högskolor Nya universitet Konstnärligt universitet universitet inriktade högskolor Myndighetskapital inom utbildning Myndighetskapital inom forskning Myndighetskapital inom fortlöpande miljöanalys Källa: Riksrevisionens datainsamling samt UKÄ. 50 Avser all avgiftsfinansierad verksamhet inkl. studieavgiftsfinansierad verksamhet.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

tyder på att lärosätena haft svårigheter att anpassa verksamheten till ökad Diagram 3 Myndighetskapital i förhållande till lärosätenas omsättning (kostnader) 2007– 2016 i 2016 års priser, uppdelat i verksamhetsgrenar tilldelning. Andel av kostnader 2.4.3 Överskotten ökar även inom avgiftsfinansierad verksamhet 25 % Även om myndighetskapitalet inom den avgiftsfinansierade verksamheten 50 utgör en liten del, cirka 6 procent, av myndighetskapitalet som helhet (som jämförelse 20 % kan nämnas att omsättningen inom avgiftsfinansierad verksamhet utgör drygt 4 procent av lärosätenas totala omsättning), har en viss ökning skett även där med 15 % en dryg fördubbling i 2016 års priser (360 miljoner kronor, motsvarande 103 procent) under 2007–2016. Ökningen har skett vid ett tjugotal lärosäten och 10 % avser i de flesta fall både utbildning och forskning. Ökningen inom utbildning (160 miljoner kronor, motsvarande 86 procent) har framförallt skett vid högskolor, 5 % medan ökningen inom forskning (199 miljoner kronor, motsvarande 121 procent) har varit koncentrerad till breda etablerade och fackinriktade universitet. Detta 0 % följer därmed samma mönster som myndighetskapitalets utveckling totalt sett. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Myndighetskapital inom utbildning Myndighetskapital inom forskning 2.4.4 Ökningen avser såväl utbildning som forskning Myndighetskapital totalt Ökningen, både i absoluta tal och i förhållande till omsättningen, har skett såväl Källa: Riksrevisionens datainsamling samt UKÄ. inom utbildning som inom forskning (diagram 3). Under början av perioden följde ökningen av myndighetskapitalet inom de två verksamhetsgrenarna Myndighetskapitalet inom utbildning har ökat i absoluta tal i alla lärosätesgrupper varandra, men sedan 2012 har myndighetskapitalet inom forskning minskat något utom de konstnärliga, medan myndighetskapitalet inom forskning framför allt i förhållande till omsättningen medan myndighetskapitalet inom utbildning har har ökat vid breda etablerade och fackinriktade universitet (diagram 4). Orsaker till ökat i förhållande till omsättningen inom utbildning. varför utvecklingen varit olika för olika lärosätesgrupper beskrivs i kapitel 3. Diagram 4 Myndighetskapitalets förändring 2007–2016 i löpande priser, uppdelat i lärosätesgrupper och verksamhetsgrenar Miljoner kronor 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 -500 Breda etablerade Fackiniriktade Högskolor Nya universitet Konstnärligt universitet universitet inriktade högskolor Myndighetskapital inom utbildning Myndighetskapital inom forskning Myndighetskapital inom fortlöpande miljöanalys Källa: Riksrevisionens datainsamling samt UKÄ. 50 Avser all avgiftsfinansierad verksamhet inkl. studieavgiftsfinansierad verksamhet.

30 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 31

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 6

2.4.5 En stor ökning av myndighetskapitalet inom utbildning vid nya Myndighetskapitalet inom utbildning 2007–2016 i 2016 års priser, uppdelat i lärosätesgrupp universitet och högskolor Miljoner kronor Myndighetskapitalet inom utbildning har ökat med cirka 2,9 miljarder kronor, 6 000 motsvarande 119 procent 2007–2016. Omräknat till 2016 års priser är ökningen 2,5 miljarder kronor (89 procent). Ökningen avser framförallt den 5 000 anslagsfinansierade verksamheten (anslagsfinansierad samt anslags-och bidragsfinansierad) som ökat med cirka 1,9 miljarder kronor i 2016 års priser. 4 000 Ökningen av myndighetskapitalet inom den avgiftsfinansierade verksamheten har 3 000 varit 143 miljoner kronor (i 2016 års priser), motsvarande 82 procent (diagram 5). Diagram 5 Myndighetskapitalet inom utbildning 2007–2016 i 2016 års priser, uppdelat i 2 000 finansieringsform 1 000 Miljoner kronor 6 000 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 5 000 Breda etablerade universitet Fackiniriktade universitet 4 000 Högskolor Konstnärligt inriktade högskolor Nya universitet 3 000 Källa: Riksrevisionens datainsamling. 2 000 2.4.6 Störst ökning av myndighetskapital inom forskning vid breda 1 000 etablerade och fackinriktade universitet 0 Myndighetskapitalet inom forskning har 2007–2016 ökat med 4,8 miljarder kronor 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 (264 procent). Omräknat till 2016 års priser är ökningen 4,5 miljarder kronor, Anslagsfinansierad Anslags- och bidragsfinansierad motsvarande 215 procent. Närmare 4 miljarder kronor av dessa har uppstått inom Bidragsfinansierad Avgiftsfinansierad den anslagsfinansierade verksamheten. 51 Ej uppdelad Till skillnad från ökningen av myndighetskapital inom utbildning, där ökningen i Not: ”Ej uppdelad” avser uppgifter från fyra lärosäten som inte lämnat uppgifter uppdelade på stort sett avser alla lärosäten, har ökningen inom forskning varit koncentrerad till finansieringsform. breda etablerade och fackinriktade universitet (diagram 7). Vid de nya Källa: Riksrevisionens datainsamling. universiteten och vid högskolorna har myndighetskapitalet på forskarnivå totalt Den relativa ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning har varit störst vid sett minskat 2007–2016 (i 2016 års priser). Myndighetskapitalet inom forskning fackinriktade och nya universitet. Ökningen i absoluta tal i 2016 års priser har har ökat vid 20 av 31 lärosäten, däribland vid samtliga breda etablerade och varit störst vid högskolor (952 miljoner kronor), följt av de breda etablerade fackinriktade universitet. universiteten (691 miljoner kronor) och de nya universiteten (596 miljoner kronor).

51 För närmare beskrivning av Riksrevisionens insamling av kvantitativa uppgifter från lärosäten, se elektronisk bilaga 5.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 6

2.4.5 En stor ökning av myndighetskapitalet inom utbildning vid nya Myndighetskapitalet inom utbildning 2007–2016 i 2016 års priser, uppdelat i lärosätesgrupp universitet och högskolor Miljoner kronor Myndighetskapitalet inom utbildning har ökat med cirka 2,9 miljarder kronor, 6 000 motsvarande 119 procent 2007–2016. Omräknat till 2016 års priser är ökningen 2,5 miljarder kronor (89 procent). Ökningen avser framförallt den 5 000 anslagsfinansierade verksamheten (anslagsfinansierad samt anslags-och bidragsfinansierad) som ökat med cirka 1,9 miljarder kronor i 2016 års priser. 4 000 Ökningen av myndighetskapitalet inom den avgiftsfinansierade verksamheten har 3 000 varit 143 miljoner kronor (i 2016 års priser), motsvarande 82 procent (diagram 5). Diagram 5 Myndighetskapitalet inom utbildning 2007–2016 i 2016 års priser, uppdelat i 2 000 finansieringsform 1 000 Miljoner kronor 6 000 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 5 000 Breda etablerade universitet Fackiniriktade universitet 4 000 Högskolor Konstnärligt inriktade högskolor Nya universitet 3 000 Källa: Riksrevisionens datainsamling. 2 000 2.4.6 Störst ökning av myndighetskapital inom forskning vid breda 1 000 etablerade och fackinriktade universitet 0 Myndighetskapitalet inom forskning har 2007–2016 ökat med 4,8 miljarder kronor 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 (264 procent). Omräknat till 2016 års priser är ökningen 4,5 miljarder kronor, Anslagsfinansierad Anslags- och bidragsfinansierad motsvarande 215 procent. Närmare 4 miljarder kronor av dessa har uppstått inom Bidragsfinansierad Avgiftsfinansierad den anslagsfinansierade verksamheten. 51 Ej uppdelad Till skillnad från ökningen av myndighetskapital inom utbildning, där ökningen i Not: ”Ej uppdelad” avser uppgifter från fyra lärosäten som inte lämnat uppgifter uppdelade på stort sett avser alla lärosäten, har ökningen inom forskning varit koncentrerad till finansieringsform. breda etablerade och fackinriktade universitet (diagram 7). Vid de nya Källa: Riksrevisionens datainsamling. universiteten och vid högskolorna har myndighetskapitalet på forskarnivå totalt Den relativa ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning har varit störst vid sett minskat 2007–2016 (i 2016 års priser). Myndighetskapitalet inom forskning fackinriktade och nya universitet. Ökningen i absoluta tal i 2016 års priser har har ökat vid 20 av 31 lärosäten, däribland vid samtliga breda etablerade och varit störst vid högskolor (952 miljoner kronor), följt av de breda etablerade fackinriktade universitet. universiteten (691 miljoner kronor) och de nya universiteten (596 miljoner kronor).

51 För närmare beskrivning av Riksrevisionens insamling av kvantitativa uppgifter från lärosäten, se elektronisk bilaga 5.

32 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 33

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 7 Myndighetskapitalet inom forskning 2007–2016 i 2016 års priser, uppdelat i Diagram 8 Utveckling av myndighetskapitalet i 2016 års priser 1999–2016 53 lärosätesgrupp Miljoner kronor Andel av kostnader Miljoner kronor 14 000 25% 8 000 12 000 7 000 20% 6 000 10 000 5 000 15% 8 000 4 000 3 000 6 000 10% 2 000 4 000 1 000 5% 2 000 0 -1 000 0 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 Breda etablerade universitet Fackiniriktade universitet Myndighetskapital, miljoner kronor Högskolor Konstnärligt inriktade högskolor Myndighetskapital som andel av kostnader Nya universitet Källa: UKÄ. Källa: Riksrevisionens datainsamling.

2.5 Sammanfattande iakttagelser

2.4.7 Utvecklingen ur ett längre perspektiv (1999–2016) • Det är möjligt för universitet och högskolor att bygga upp myndighetskapital Den granskade perioden sträcker sig tillbaka till 2007, men det är även intressant genom att behålla de anslag de inte förbrukat under året eftersom lärosätena att se myndighetskapitalets utveckling ur ett längre tidsperspektiv. I diagram 8 omfattas av ett undantag från kostnadsbaserad anslagsavräkning. framgår att ökningen av myndighetskapitalet, både i absoluta tal och i förhållande • Vid årsskiftet 2016/17 redovisade statliga universitet och högskolor ett samlat till omsättningen, är än mer markant ur ett längre tidsperspektiv. I början av 2000myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor, vilket motsvarar 19 procent av talet var det samlade myndighetskapitalet cirka 4–5 miljarder omräknat till 2016 deras totala omsättning. års priser, men på grund av minskade intäkter minskade kapitalet under några år • Jämfört med 2007 har myndighetskapitalet ökat med 7 miljarder kronor, och vissa lärosäten saknade helt myndighetskapital. 52 När intäkterna sedan ökade motsvarande 126 procent, och myndighetskapitalet har ökat vid alla utom sex kraftigt i slutet av 00-talet, hann inte lärosätena omsätta dem i verksamhet och lärosäten. kapitalet fördubblades på några år. • Ökningen på totalnivå har blivit mindre de senaste åren, och i förhållande till Myndighetskapitalet i förhållande till lärosätenas omsättning (linjen i diagram 8) lärosätenas totala omsättning har myndighetskapitalet legat på ungefär varierade mellan 7 och 10 procent ända fram till 2008, då det började stiga för att samma nivå sedan 2010. Under den senaste femårsperioden har sedan stabilisera sig på en nivå runt 20 procent av omsättningen. myndighetskapitalet minskat vid 15 lärosäten. • Även om ökningen vid många lärosäten har stannat av de senaste åren ligger myndighetskapitalet på en historiskt hög nivå, både i absoluta tal och i förhållande till omsättningen.

53 Avser utvecklingen av summan av balanserad kapitalförändring och kapitalförändring enligt resultaträkning, eftersom det inte finns tillgängliga uppgifter om det totala myndighetskapitalet för 52 Karlsson (2013). perioden 1999–2003.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 7 Myndighetskapitalet inom forskning 2007–2016 i 2016 års priser, uppdelat i Diagram 8 Utveckling av myndighetskapitalet i 2016 års priser 1999–2016 53 lärosätesgrupp Miljoner kronor Andel av kostnader Miljoner kronor 14 000 25% 8 000 12 000 7 000 20% 6 000 10 000 5 000 15% 8 000 4 000 3 000 6 000 10% 2 000 4 000 1 000 5% 2 000 0 -1 000 0 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 Breda etablerade universitet Fackiniriktade universitet Myndighetskapital, miljoner kronor Högskolor Konstnärligt inriktade högskolor Myndighetskapital som andel av kostnader Nya universitet Källa: UKÄ. Källa: Riksrevisionens datainsamling.

2.5 Sammanfattande iakttagelser

2.4.7 Utvecklingen ur ett längre perspektiv (1999–2016) • Det är möjligt för universitet och högskolor att bygga upp myndighetskapital Den granskade perioden sträcker sig tillbaka till 2007, men det är även intressant genom att behålla de anslag de inte förbrukat under året eftersom lärosätena att se myndighetskapitalets utveckling ur ett längre tidsperspektiv. I diagram 8 omfattas av ett undantag från kostnadsbaserad anslagsavräkning. framgår att ökningen av myndighetskapitalet, både i absoluta tal och i förhållande • Vid årsskiftet 2016/17 redovisade statliga universitet och högskolor ett samlat till omsättningen, är än mer markant ur ett längre tidsperspektiv. I början av 2000myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor, vilket motsvarar 19 procent av talet var det samlade myndighetskapitalet cirka 4–5 miljarder omräknat till 2016 deras totala omsättning. års priser, men på grund av minskade intäkter minskade kapitalet under några år • Jämfört med 2007 har myndighetskapitalet ökat med 7 miljarder kronor, och vissa lärosäten saknade helt myndighetskapital. 52 När intäkterna sedan ökade motsvarande 126 procent, och myndighetskapitalet har ökat vid alla utom sex kraftigt i slutet av 00-talet, hann inte lärosätena omsätta dem i verksamhet och lärosäten. kapitalet fördubblades på några år. • Ökningen på totalnivå har blivit mindre de senaste åren, och i förhållande till Myndighetskapitalet i förhållande till lärosätenas omsättning (linjen i diagram 8) lärosätenas totala omsättning har myndighetskapitalet legat på ungefär varierade mellan 7 och 10 procent ända fram till 2008, då det började stiga för att samma nivå sedan 2010. Under den senaste femårsperioden har sedan stabilisera sig på en nivå runt 20 procent av omsättningen. myndighetskapitalet minskat vid 15 lärosäten. • Även om ökningen vid många lärosäten har stannat av de senaste åren ligger myndighetskapitalet på en historiskt hög nivå, både i absoluta tal och i förhållande till omsättningen.

53 Avser utvecklingen av summan av balanserad kapitalförändring och kapitalförändring enligt resultaträkning, eftersom det inte finns tillgängliga uppgifter om det totala myndighetskapitalet för 52 Karlsson (2013). perioden 1999–2003.

34 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 35

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• En övervägande del av ökningen (85 procent) har uppkommit inom den 3 Orsaker till uppbyggnaden av anslagsfinansierade verksamheten, vilket innebär att de anslag som myndighetskapital riksdagen anvisat och regeringen tilldelat inte har förbrukats fullt ut. • Det finns en relativt liten, men tydlig, ökning av överskotten inom den avgiftsfinansierade verksamheten, vilket har bidragit till ökningen av myndighetskapitalet. I detta kapitel beskrivs och analyseras de orsaker till uppbyggnaden av • Tidigare studier om myndighetskapital har framför allt förklarat myndighetskapitalet som Riksrevisionen identifierat under granskningens gång. uppbyggnaden av myndighetskapitalet med ökade forskningsresurser. Kapitlet bygger på Riksrevisionens enkät till lärosätena, genomförda fallstudier på Denna granskning visar dock att myndighetskapitalet har ökat även inom lärosäten samt intervjuer med företrädare för Utbildningsdepartementet, utbildning. Ökningen av myndighetskapitalet inom forskning har dock varit Finansdepartementet, Universitetskanslersämbetet (UKÄ) och dubbelt så stor som den inom utbildning. Ekonomistyrningsverket (ESV). För att undersöka i vilken omfattning vissa • Myndighetskapitalet inom utbildning har ökat på samtliga lärosäten men faktorer förklarar det ökande myndighetskapitalet har Riksrevisionen även mest vid nya universitet och högskolor. genomfört regressionsanalyser baserade på dels uppgifter från UKÄ, dels • Myndighetskapitalet inom forskning har ökat enbart hos breda etablerade Riksrevisionens datainsamling. och fackinriktade universitet. • En del av myndighetskapitalet är intecknat för framtida kostnader. Denna del

3.1 Planering och genomförande av verksamhet

är betydligt större inom forskning än inom utbildning. Nedan beskrivs faktorer kopplade till lärosätenas planering och genomförande av utbildning och forskning som påverkar myndighetskapitalets ökning.

3.1.1 Lärosätena har svårt att anpassa verksamheten till medelstilldelningen I tidigare studier har de ökade forskningsmedlen lyfts fram som den främsta förklaringen till ökningen av myndighetskapitalet. 54 Detta skäl har också lyfts i såväl Riksrevisionens enkätsvar som intervjuer. 55 Riksrevisionens datainsamling visar emellertid att ökningen har skett i betydande omfattning även inom utbildning. Enligt de flesta intervjupersonerna är det svårare att motivera uppbyggnaden inom utbildning än den inom forskning eftersom det inom utbildning inte finns samma framtida samfinansieringsbehov och osäkerhet avseende extern finansiering som inom forskning utan utbildningsanslagen ska omsättas i verksamhet, 56 eller som en intervjuperson kommenterar: ”Vi får nytt anslag varje år, det ska bara ramla på och det finns inget behov att spara.” 57 Även

54 Gunnarsson (2013); Riksrevisionen (2011b). 55 Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22; intervju 1 och 2 vid Högskolan i Borås 2017-05-31; intervju vid Stockholms universitet, 2017-01-19. 56 Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22; intervju 1 och 2 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. 57 Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22.

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• En övervägande del av ökningen (85 procent) har uppkommit inom den 3 Orsaker till uppbyggnaden av anslagsfinansierade verksamheten, vilket innebär att de anslag som myndighetskapital riksdagen anvisat och regeringen tilldelat inte har förbrukats fullt ut. • Det finns en relativt liten, men tydlig, ökning av överskotten inom den avgiftsfinansierade verksamheten, vilket har bidragit till ökningen av myndighetskapitalet. I detta kapitel beskrivs och analyseras de orsaker till uppbyggnaden av • Tidigare studier om myndighetskapital har framför allt förklarat myndighetskapitalet som Riksrevisionen identifierat under granskningens gång. uppbyggnaden av myndighetskapitalet med ökade forskningsresurser. Kapitlet bygger på Riksrevisionens enkät till lärosätena, genomförda fallstudier på Denna granskning visar dock att myndighetskapitalet har ökat även inom lärosäten samt intervjuer med företrädare för Utbildningsdepartementet, utbildning. Ökningen av myndighetskapitalet inom forskning har dock varit Finansdepartementet, Universitetskanslersämbetet (UKÄ) och dubbelt så stor som den inom utbildning. Ekonomistyrningsverket (ESV). För att undersöka i vilken omfattning vissa • Myndighetskapitalet inom utbildning har ökat på samtliga lärosäten men faktorer förklarar det ökande myndighetskapitalet har Riksrevisionen även mest vid nya universitet och högskolor. genomfört regressionsanalyser baserade på dels uppgifter från UKÄ, dels • Myndighetskapitalet inom forskning har ökat enbart hos breda etablerade Riksrevisionens datainsamling. och fackinriktade universitet. • En del av myndighetskapitalet är intecknat för framtida kostnader. Denna del

3.1 Planering och genomförande av verksamhet

är betydligt större inom forskning än inom utbildning. Nedan beskrivs faktorer kopplade till lärosätenas planering och genomförande av utbildning och forskning som påverkar myndighetskapitalets ökning.

3.1.1 Lärosätena har svårt att anpassa verksamheten till medelstilldelningen I tidigare studier har de ökade forskningsmedlen lyfts fram som den främsta förklaringen till ökningen av myndighetskapitalet. 54 Detta skäl har också lyfts i såväl Riksrevisionens enkätsvar som intervjuer. 55 Riksrevisionens datainsamling visar emellertid att ökningen har skett i betydande omfattning även inom utbildning. Enligt de flesta intervjupersonerna är det svårare att motivera uppbyggnaden inom utbildning än den inom forskning eftersom det inom utbildning inte finns samma framtida samfinansieringsbehov och osäkerhet avseende extern finansiering som inom forskning utan utbildningsanslagen ska omsättas i verksamhet, 56 eller som en intervjuperson kommenterar: ”Vi får nytt anslag varje år, det ska bara ramla på och det finns inget behov att spara.” 57 Även

54 Gunnarsson (2013); Riksrevisionen (2011b). 55 Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22; intervju 1 och 2 vid Högskolan i Borås 2017-05-31; intervju vid Stockholms universitet, 2017-01-19. 56 Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22; intervju 1 och 2 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. 57 Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22.

36 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 37

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens datainsamling om fritt respektive intecknat kapital visar att den konjunktursvängningar och av storleken på de för lärosätet aktuella årskullarna. intecknade delen är betydligt större inom forskning än inom utbildning. 58 Även studenternas byte av lärosäte eller avhopp från utbildningar påverkar lärosätenas prognos- och planeringsarbete. Det är svårt att planera verksamheten inom grundutbildningen Under samma tid som myndighetskapitalet inom utbildning har ökat med 2,9 Av diagram 9 framgår att ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning vid miljarder kronor (i löpande priser) har intäktsökningen inom utbildning uppgått högskolor och nya universitet har varit nästan lika stor som ökningen av till drygt 5,6 miljarder kronor (i löpande priser). Detta innebär att drygt hälften av anslagsintäkterna. Den största ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning medelsökningen inte omsatts i verksamheten utan blivit kvar hos lärosätena. skedde 2007–2010 och kan till stora delar förklaras av att många lärosäten hade sparade prestationer från tidigare år (framför allt 2004–2005) som de kunde räkna Riksrevisionens tolkning är att det inte är ökade medel i sig som är problemet av mot takbeloppet och på så sätt få hem anslagsintäkter utan att ha kostnader för utan att det snarare handlar om svårigheter att planera och anpassa verksamheten det. 64 Under de åren var det också lågkonjunktur, vilket innebar att söktrycket till stora och snabba svängningar i medelstilldelningen och i uppdrag. I ökade, och även de lärosäten som inte hade sparade prestationer från tidigare år Riksrevisionens enkät uppger 19 av 31 lärosäten att svårigheter att anpassa kunde räkna av takbeloppen fullt ut. verksamheten till förändringar i de årliga utbildningsanslagen i stor eller mycket stor utsträckning har påverkat ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning. Att lärosätena sparar en del av prestationerna eller anslagen över tid möjliggör en I de intervjuer Riksrevisionen har genomfört har tillfälliga utbyggnader av viss flexibilitet i planeringen. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att det vid ett utbildningar, neddragningar, och omfördelningar av resurser mellan lärosäten flertal lärosäten under flera år i rad uppkommit överskott inom utbildning lyfts fram som exempel på en ryckighet som lett till sämre samtidigt som de haft överproduktion. Enligt Riksrevisionens tolkning kan en planeringsförutsättningar inom utbildning och som en förklaring till att kostnader sådan utveckling tyda på en medveten uppbyggnad av kapitalet, men också på att och intäkter inte sammanfallit. 59 lärosätets utbildningar kostar mindre än de statliga prislapparna.

Diagram 9 Förändring (i löpande priser) av intäkterna av utbildningsanslag respektive Det har vid intervjuer framkommit att en anledning till att det finns myndighetskapital inom utbildning 2007–2016 myndighetskapital inom utbildning är att lärosätena inte har levererat alla utökade ”platser” 60 de fått, men att lärosäten tack vare sparade prestationer från tidigare år Miljoner kronor kunnat avräkna takbelopp och på så sätt fått hem intäkterna. 61 Enligt 3 000 Riksrevisionens tolkning handlar det om försenad och i vissa fall utebliven 2 500 verksamhet med oförbrukade anslagsmedel som följd. I intervjuerna framkommer att det framförallt handlar om politiska satsningar på vissa 2 000 utbildningar, t.ex. lärarutbildningar och vissa vårdutbildningar, där det är svårt att 1 500 rekrytera lärare och öka antalet studenter. 62 På samma sätt som det är svårt att 1 000 anpassa verksamheten till ökade intäkter är det svårt att snabbt ställa om verksamheten vid nedskärningar, eller som en intervjuperson kommenterar: 500 ”Korta ledtider och stora verksamheter funkar inte riktigt ihop.” 63 0 Vidare upplever lärosätena att det är svårt att förutse antalet helårsstudenter och -500 helårsprestationer i och med att studentefterfrågan starkt påverkas av Breda etablerade Fackiniriktade Högskolor Konstnärligt Nya universitet universitet universitet inriktade högskolor 58 Beräkningen bygger på uppgifter från elva lärosäten, övriga lärosäten har inte lämnat uppgifter Förändring av anslagsintäkterna inom utbildning uppdelat på fritt och bundet kapital. Förändring av myndighetskapital inom utbildning 59 Intervju 2 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 60 Vid utbyggnader av högskolan gör staten ofta av pedagogiska skäl en schablonberäkning av Källa: Riksrevisionens datainsamling samt UKÄ. utökningen till antal ”platser”, men det finns inget mått på det totala antalet platser. Se t. ex. UKÄ Hur många ”platser” finns det i högskolan? Statistisk analys, 2013-12-10/13. 61 Intervju 4 vid Göteborgs universitet, 2017-06-16. 62 Intervju 2 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 63 Intervju 5 vid Högskolan i Borås, 2017-08-18. 64 Möte med Universitetskanslersämbetet, 2017-08-21.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens datainsamling om fritt respektive intecknat kapital visar att den konjunktursvängningar och av storleken på de för lärosätet aktuella årskullarna. intecknade delen är betydligt större inom forskning än inom utbildning. 58 Även studenternas byte av lärosäte eller avhopp från utbildningar påverkar lärosätenas prognos- och planeringsarbete. Det är svårt att planera verksamheten inom grundutbildningen Under samma tid som myndighetskapitalet inom utbildning har ökat med 2,9 Av diagram 9 framgår att ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning vid miljarder kronor (i löpande priser) har intäktsökningen inom utbildning uppgått högskolor och nya universitet har varit nästan lika stor som ökningen av till drygt 5,6 miljarder kronor (i löpande priser). Detta innebär att drygt hälften av anslagsintäkterna. Den största ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning medelsökningen inte omsatts i verksamheten utan blivit kvar hos lärosätena. skedde 2007–2010 och kan till stora delar förklaras av att många lärosäten hade sparade prestationer från tidigare år (framför allt 2004–2005) som de kunde räkna Riksrevisionens tolkning är att det inte är ökade medel i sig som är problemet av mot takbeloppet och på så sätt få hem anslagsintäkter utan att ha kostnader för utan att det snarare handlar om svårigheter att planera och anpassa verksamheten det. 64 Under de åren var det också lågkonjunktur, vilket innebar att söktrycket till stora och snabba svängningar i medelstilldelningen och i uppdrag. I ökade, och även de lärosäten som inte hade sparade prestationer från tidigare år Riksrevisionens enkät uppger 19 av 31 lärosäten att svårigheter att anpassa kunde räkna av takbeloppen fullt ut. verksamheten till förändringar i de årliga utbildningsanslagen i stor eller mycket stor utsträckning har påverkat ökningen av myndighetskapitalet inom utbildning. Att lärosätena sparar en del av prestationerna eller anslagen över tid möjliggör en I de intervjuer Riksrevisionen har genomfört har tillfälliga utbyggnader av viss flexibilitet i planeringen. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att det vid ett utbildningar, neddragningar, och omfördelningar av resurser mellan lärosäten flertal lärosäten under flera år i rad uppkommit överskott inom utbildning lyfts fram som exempel på en ryckighet som lett till sämre samtidigt som de haft överproduktion. Enligt Riksrevisionens tolkning kan en planeringsförutsättningar inom utbildning och som en förklaring till att kostnader sådan utveckling tyda på en medveten uppbyggnad av kapitalet, men också på att och intäkter inte sammanfallit. 59 lärosätets utbildningar kostar mindre än de statliga prislapparna.

Diagram 9 Förändring (i löpande priser) av intäkterna av utbildningsanslag respektive Det har vid intervjuer framkommit att en anledning till att det finns myndighetskapital inom utbildning 2007–2016 myndighetskapital inom utbildning är att lärosätena inte har levererat alla utökade ”platser” 60 de fått, men att lärosäten tack vare sparade prestationer från tidigare år Miljoner kronor kunnat avräkna takbelopp och på så sätt fått hem intäkterna. 61 Enligt 3 000 Riksrevisionens tolkning handlar det om försenad och i vissa fall utebliven 2 500 verksamhet med oförbrukade anslagsmedel som följd. I intervjuerna framkommer att det framförallt handlar om politiska satsningar på vissa 2 000 utbildningar, t.ex. lärarutbildningar och vissa vårdutbildningar, där det är svårt att 1 500 rekrytera lärare och öka antalet studenter. 62 På samma sätt som det är svårt att 1 000 anpassa verksamheten till ökade intäkter är det svårt att snabbt ställa om verksamheten vid nedskärningar, eller som en intervjuperson kommenterar: 500 ”Korta ledtider och stora verksamheter funkar inte riktigt ihop.” 63 0 Vidare upplever lärosätena att det är svårt att förutse antalet helårsstudenter och -500 helårsprestationer i och med att studentefterfrågan starkt påverkas av Breda etablerade Fackiniriktade Högskolor Konstnärligt Nya universitet universitet universitet inriktade högskolor 58 Beräkningen bygger på uppgifter från elva lärosäten, övriga lärosäten har inte lämnat uppgifter Förändring av anslagsintäkterna inom utbildning uppdelat på fritt och bundet kapital. Förändring av myndighetskapital inom utbildning 59 Intervju 2 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 60 Vid utbyggnader av högskolan gör staten ofta av pedagogiska skäl en schablonberäkning av Källa: Riksrevisionens datainsamling samt UKÄ. utökningen till antal ”platser”, men det finns inget mått på det totala antalet platser. Se t. ex. UKÄ Hur många ”platser” finns det i högskolan? Statistisk analys, 2013-12-10/13. 61 Intervju 4 vid Göteborgs universitet, 2017-06-16. 62 Intervju 2 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 63 Intervju 5 vid Högskolan i Borås, 2017-08-18. 64 Möte med Universitetskanslersämbetet, 2017-08-21.

38 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 39

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens genomgång av de tilldelade medlen inom utbildning 2007–2016 Diagram 10 Förändring (i löpande priser) av forskningsanslagsintäkter och externa bidragsintäkter inom forskning respektive myndighetskapital (MK) inom forskning 2007–2016 visar att takbeloppen ökade årligen för i stort sett samtliga lärosäten 2007–2010, men sedan 2010 har de tilldelade takbeloppen på lärosätesnivå varierat betydligt Miljoner kronor mer. Åren 2011-2016 har det skett tillfälliga utbyggnader, förstärkningar och andra 5 000 omfördelningar mellan lärosäten, vilket medfört att vid 18 av 31 lärosäten har de 4 500 tilldelade takbeloppen ökat under vissa år och minskat under andra. 65 Detta 4 000 3 500 avspeglas också i utvecklingen av myndighetskapital inom utbildning, som de 3 000 senaste åren varit något ryckigare än de första åren av granskningsperioden (se 2 500 diagram 3). 2 000 Regressionsanalysen (se bilaga 4) ger också ett visst stöd för hypotesen att 1 500 förändringar av utbildningsanslagen har haft en viss betydelse för förändringar av 1 000 myndighetskapitalet inom utbildning. 500 0 Ökade forskningsanslag hinner inte förbrukas i samma takt som de tilldelas -500

Även på forskningssidan har lärosätenas intäkter ökat avsevärt 2007–2016. Till Breda etablerade Fackiniriktade Högskolor Konstnärligt Nya universitet universitet universitet inriktade skillnad från ökningen inom utbildning har ökningen av forskningsresurserna högskolor varit koncentrerad till ett antal lärosäten, vilket också avspeglas i Förändring av forskningsanslag myndighetskapitalets utveckling inom forskning (diagram 10 nedan). En tredjedel Förändring av externa forskningsbidrag av periodens tillskott av forskningsresurser har utgjorts av direkta statsanslag och i Förändring av myndighetskapital inom forskning Riksrevisionens enkät har 11 lärosäten, i stort sett samtliga breda etablerade och fackinriktade, angett att ökade forskningsanslag i stor eller mycket stor Källa: Riksrevisionens datainsamling samt UKÄ. utsträckning har påverkat uppbyggnaden av myndighetskapitalet inom forskning. Ökade externa forskningsbidrag påverkar indirekt storleken på Samma bild framträder också i diagram 10 som visar utvecklingen av myndighetskapitalet forskningsanslag och myndighetskapital inom forskning 2007–2016. Två tredjedelar av forskningsresursernas ökning 2007–2016 utgörs av externa Myndighetskapitalet inom forskning har ökat enbart vid de två lärosätesgrupper forskningsbidrag. Förbrukningen av externa forskningsbidrag är avtalsreglerad, som haft betydande tillskott av såväl forskningsanslag som externa och kräver ofta en samfinansiering från lärosätenas sida. I Riksrevisionens enkät forskningsmedel. Riksrevisionen har tidigare konstaterat att oförbrukade uppger 12 av 20 lärosäten där myndighetskapitalet ökat inom forskning, att ökad forskningsmedel till viss del beror på en ökad koncentration i tilldelningen av extern forskningsfinansiering i stor eller mycket stor utsträckning har påverkat forskningsresurser 66 och att forskarna inte alltid har möjlighet att expandera uppbyggnaden av myndighetskapitalet på forskarnivå. Överskottet från forskningen i den takt resurserna tillförs. En del av sparade forskningsanslagen bidragsfinansierad verksamhet utgör en liten del av lärosätenas myndighetskapital utgörs också av forskarnas/lärosätenas framtida åtaganden inom forskning och (se avsnitt 2.2.2) men de externa forskningsbidragen påverkar förbrukningen av forskarutbildning, vilket innebär att en del av myndighetskapitalet inom forskning anslagsmedel och därmed även storleken på myndighetskapitalet. är intecknat. På grund av regelverken kring forskningsbidrag finns det en press på forskarna att i första hand använda externa medel och sedan använda anslag, vilket kan bidra till oförbrukade anslagsmedel inom forskning.

Ett ytterligare sätt som externa forskningsmedel påverkar myndighetskapitalet är lärosätenas samfinansiering av externt finansierade forskningsprojekt. Lärosätena använder anslagsmedel för medfinansiering, och när det handlar om fleråriga 65 För närmare beskrivning av statens dimensionering av den högre utbildningen se t.ex. UKÄ:s projekt blir vanligtvis delar av kommande års anslag intecknat för den Statistiska analys 2016/4 Fler helårsstudenter 2015 – första gången sedan 2010, samt UKÄ:s Årsrapport samfinansiering lärosätet åtagit sig i projektet. Men det kan också förekomma att för universitet oh högskolor 2016. lärosätena binder upp delar av myndighetskapitalet för att försäkra sig om att 66 Riksrevisionen (2012).

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionens genomgång av de tilldelade medlen inom utbildning 2007–2016 Diagram 10 Förändring (i löpande priser) av forskningsanslagsintäkter och externa bidragsintäkter inom forskning respektive myndighetskapital (MK) inom forskning 2007–2016 visar att takbeloppen ökade årligen för i stort sett samtliga lärosäten 2007–2010, men sedan 2010 har de tilldelade takbeloppen på lärosätesnivå varierat betydligt Miljoner kronor mer. Åren 2011-2016 har det skett tillfälliga utbyggnader, förstärkningar och andra 5 000 omfördelningar mellan lärosäten, vilket medfört att vid 18 av 31 lärosäten har de 4 500 tilldelade takbeloppen ökat under vissa år och minskat under andra. 65 Detta 4 000 3 500 avspeglas också i utvecklingen av myndighetskapital inom utbildning, som de 3 000 senaste åren varit något ryckigare än de första åren av granskningsperioden (se 2 500 diagram 3). 2 000 Regressionsanalysen (se bilaga 4) ger också ett visst stöd för hypotesen att 1 500 förändringar av utbildningsanslagen har haft en viss betydelse för förändringar av 1 000 myndighetskapitalet inom utbildning. 500 0 Ökade forskningsanslag hinner inte förbrukas i samma takt som de tilldelas -500

Även på forskningssidan har lärosätenas intäkter ökat avsevärt 2007–2016. Till Breda etablerade Fackiniriktade Högskolor Konstnärligt Nya universitet universitet universitet inriktade skillnad från ökningen inom utbildning har ökningen av forskningsresurserna högskolor varit koncentrerad till ett antal lärosäten, vilket också avspeglas i Förändring av forskningsanslag myndighetskapitalets utveckling inom forskning (diagram 10 nedan). En tredjedel Förändring av externa forskningsbidrag av periodens tillskott av forskningsresurser har utgjorts av direkta statsanslag och i Förändring av myndighetskapital inom forskning Riksrevisionens enkät har 11 lärosäten, i stort sett samtliga breda etablerade och fackinriktade, angett att ökade forskningsanslag i stor eller mycket stor Källa: Riksrevisionens datainsamling samt UKÄ. utsträckning har påverkat uppbyggnaden av myndighetskapitalet inom forskning. Ökade externa forskningsbidrag påverkar indirekt storleken på Samma bild framträder också i diagram 10 som visar utvecklingen av myndighetskapitalet forskningsanslag och myndighetskapital inom forskning 2007–2016. Två tredjedelar av forskningsresursernas ökning 2007–2016 utgörs av externa Myndighetskapitalet inom forskning har ökat enbart vid de två lärosätesgrupper forskningsbidrag. Förbrukningen av externa forskningsbidrag är avtalsreglerad, som haft betydande tillskott av såväl forskningsanslag som externa och kräver ofta en samfinansiering från lärosätenas sida. I Riksrevisionens enkät forskningsmedel. Riksrevisionen har tidigare konstaterat att oförbrukade uppger 12 av 20 lärosäten där myndighetskapitalet ökat inom forskning, att ökad forskningsmedel till viss del beror på en ökad koncentration i tilldelningen av extern forskningsfinansiering i stor eller mycket stor utsträckning har påverkat forskningsresurser 66 och att forskarna inte alltid har möjlighet att expandera uppbyggnaden av myndighetskapitalet på forskarnivå. Överskottet från forskningen i den takt resurserna tillförs. En del av sparade forskningsanslagen bidragsfinansierad verksamhet utgör en liten del av lärosätenas myndighetskapital utgörs också av forskarnas/lärosätenas framtida åtaganden inom forskning och (se avsnitt 2.2.2) men de externa forskningsbidragen påverkar förbrukningen av forskarutbildning, vilket innebär att en del av myndighetskapitalet inom forskning anslagsmedel och därmed även storleken på myndighetskapitalet. är intecknat. På grund av regelverken kring forskningsbidrag finns det en press på forskarna att i första hand använda externa medel och sedan använda anslag, vilket kan bidra till oförbrukade anslagsmedel inom forskning.

Ett ytterligare sätt som externa forskningsmedel påverkar myndighetskapitalet är lärosätenas samfinansiering av externt finansierade forskningsprojekt. Lärosätena använder anslagsmedel för medfinansiering, och när det handlar om fleråriga 65 För närmare beskrivning av statens dimensionering av den högre utbildningen se t.ex. UKÄ:s projekt blir vanligtvis delar av kommande års anslag intecknat för den Statistiska analys 2016/4 Fler helårsstudenter 2015 – första gången sedan 2010, samt UKÄ:s Årsrapport samfinansiering lärosätet åtagit sig i projektet. Men det kan också förekomma att för universitet oh högskolor 2016. lärosätena binder upp delar av myndighetskapitalet för att försäkra sig om att 66 Riksrevisionen (2012).

40 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 41

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

medel för samfinansiering finns tillgänglig de kommande åren. Även vid forskningsmedel. Det gör det svårt att attrahera personal eftersom de flesta lärare intervjuerna 67 har den ökande samfinansieringen lyfts som en förklaring till vill ha en viss del forskning i sin anställning, vilket också bedöms som en ökningen av myndighetskapitalet inom forskning. 68 förutsättning för att säkerställa forskningsanknytningen i grundutbildningen. 71 Även myndighetskapitalet inom utbildning kan påverkas. Så kan t.ex. vara fallet Bundenhet till respektive verksamhetsgren upplevs som ett problem när en forskare, vars tjänst består av många undervisningstimmar inom Myndighetskapitalet är bundet till respektive verksamhetsgren, vilket enligt utbildning, beviljas ett externt bidrag för ett tidsbundet forskningsprojekt, behöver lärosätenas enkätsvar i stor utsträckning påverkat möjligheten att förbruka. ersättas med någon som kan ta över undervisningstimmar och detta görs med Bundenhet till respektive verksamhetsgren har också varit ett återkommande tema ”billigare” personal. I det fallet blir personalkostnaderna inom utbildningen lägre, i Riksrevisionens intervjuer med lärosätena. Lärosätena upplever att det är ett stort vilket påverkar verksamhetsresultat och därmed myndighetskapitalet inom hinder att kapital inte får flyttas mellan olika verksamhetsgrenar. Vissa satsningar, utbildning. där myndighetskapitalet planeras att användas, avser både utbildning och Enligt regressionsanalysen finns ett starkt samband mellan förändringen av forskning, vilket gör att det är svårt att dra en skarp gräns. Det finns en oro för att forskningsanslag och förändringen av myndighetskapitalet inom forskning (för en använda kapitalet fel, dvs. att kapital tillhörande en verksamhetsgren används för närmare beskrivning, se bilaga 4). Även med hänsyn tagen till variationer mellan en annan. 72 lärosäten och till variationer inom lärosäten över tid (s.k. fixed-effect regression), Riksrevisionens datainsamling visar att många lärosäten har ett betydande finns ett starkt samband mellan utvecklingen av myndighetskapitalet och myndighetskapital enbart inom en verksamhetsgren, vilket förklarar lärosätenas utvecklingen av anslagen. Det finns även en positiv och statistiskt signifikant upplevda problem med att göra verksamhetsövergripande satsningar med samvariation med externa medel (i modellen har använts bidragsintäkter och myndighetskapital. Företrädare för Utbildningsdepartementet lyfter dock att oförbrukade bidrag som förklarande variabler) men den är ganska måttlig. lärosätena själva avgör vad som är forskning respektive utbildning och var Lärosäten upplever rekryteringssvårigheter kostnaderna faller. 73 Det framträder en tydlig bild i Riksrevisionens intervjuer med 3.1.2 Avgiftsfinansierad verksamhet går med överskott lärosätesrepresentanter att den främsta förklaringen till att lärosätena inte hinner förbruka resurser i den omfattningen de tilldelas är svårigheter att rekrytera, vilket Även om myndighetskapitalet inom avgiftsfinansierad verksamhet är är något som gäller båda verksamhetsgrenarna. 69 Det handlar dels om bristen på förhållandevis litet – cirka 6 procent av det samlade myndighetskapitalet – finns lärare, framför allt disputerade, dels om långdragna rekryteringsprocesser. 70 En en tydlig trend med ökande överskott vid många lärosäten, vilket framgår av rekryteringsprocess för en lektor tar cirka ett år och för en professor knappt ett och Riksrevisionens datainsamling som redovisades i kapitel 2. ett halvt år. Dessa rekryteringssvårigheter resulterar i utebliven eller försenad Det finns svårigheter i att uppnå målet om full kostnadstäckning verksamhet, men de kan också resultera i att verksamheten genomförs men med Enligt det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor får lägre kostnader än beräknat, t.ex. genom färre undervisnings- eller lärosätena ta ut och disponera avgifter för de verksamheter som beskrivs i bilaga 4 handledningstimmar. till regleringsbrevet. Lärosätena får själva bestämma avgifternas storlek. Om Ett par lärosäten har vid intervjuerna lyft fram att problem uppstår i och med att regeringen inte har föreskrivit något annat ska avgifter enligt 5 § i de utökade utbildningsuppdragen, t.ex. för lärarutbildning, inte följs av ökade avgiftsförordningen (1992:191) beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader, dvs. full kostnadstäckning. 67 Det har tidigare konstaterats att universitet och högskolor inom avgiftsfinansierad T.ex. intervju 4 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 68 Riksrevisionens datainsamling av uppgifter om myndighetskapital uppdelat på fritt respektive verksamhet med krav på full kostnadstäckning har byggt upp överskott som är intecknat myndighetskapital kan dock inte bekräfta bilden av omfattande inteckningar för beslutade samfinansieringar. Insamlingen bygger dock på enbart elva lärosäten varav många med relativt liten forskningsverksamhet. 69 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 1, 2 och 4 vid Örebro universitet 2017-05-23; 71 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 2 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. intervju 2 vid Göteborgs universitet 2017-05-22. 70 72 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 4 vid Göteborgs universitet, 2017-06-16. Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22; intervju 1 och 2 vid Örebro universitet 2017-05-23; intervju 5 vid Högskolan i Borås, 2017-08-18. 73 E-post från Utbildningsdepartementet, 2017-11-01.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

medel för samfinansiering finns tillgänglig de kommande åren. Även vid forskningsmedel. Det gör det svårt att attrahera personal eftersom de flesta lärare intervjuerna 67 har den ökande samfinansieringen lyfts som en förklaring till vill ha en viss del forskning i sin anställning, vilket också bedöms som en ökningen av myndighetskapitalet inom forskning. 68 förutsättning för att säkerställa forskningsanknytningen i grundutbildningen. 71 Även myndighetskapitalet inom utbildning kan påverkas. Så kan t.ex. vara fallet Bundenhet till respektive verksamhetsgren upplevs som ett problem när en forskare, vars tjänst består av många undervisningstimmar inom Myndighetskapitalet är bundet till respektive verksamhetsgren, vilket enligt utbildning, beviljas ett externt bidrag för ett tidsbundet forskningsprojekt, behöver lärosätenas enkätsvar i stor utsträckning påverkat möjligheten att förbruka. ersättas med någon som kan ta över undervisningstimmar och detta görs med Bundenhet till respektive verksamhetsgren har också varit ett återkommande tema ”billigare” personal. I det fallet blir personalkostnaderna inom utbildningen lägre, i Riksrevisionens intervjuer med lärosätena. Lärosätena upplever att det är ett stort vilket påverkar verksamhetsresultat och därmed myndighetskapitalet inom hinder att kapital inte får flyttas mellan olika verksamhetsgrenar. Vissa satsningar, utbildning. där myndighetskapitalet planeras att användas, avser både utbildning och Enligt regressionsanalysen finns ett starkt samband mellan förändringen av forskning, vilket gör att det är svårt att dra en skarp gräns. Det finns en oro för att forskningsanslag och förändringen av myndighetskapitalet inom forskning (för en använda kapitalet fel, dvs. att kapital tillhörande en verksamhetsgren används för närmare beskrivning, se bilaga 4). Även med hänsyn tagen till variationer mellan en annan. 72 lärosäten och till variationer inom lärosäten över tid (s.k. fixed-effect regression), Riksrevisionens datainsamling visar att många lärosäten har ett betydande finns ett starkt samband mellan utvecklingen av myndighetskapitalet och myndighetskapital enbart inom en verksamhetsgren, vilket förklarar lärosätenas utvecklingen av anslagen. Det finns även en positiv och statistiskt signifikant upplevda problem med att göra verksamhetsövergripande satsningar med samvariation med externa medel (i modellen har använts bidragsintäkter och myndighetskapital. Företrädare för Utbildningsdepartementet lyfter dock att oförbrukade bidrag som förklarande variabler) men den är ganska måttlig. lärosätena själva avgör vad som är forskning respektive utbildning och var Lärosäten upplever rekryteringssvårigheter kostnaderna faller. 73 Det framträder en tydlig bild i Riksrevisionens intervjuer med 3.1.2 Avgiftsfinansierad verksamhet går med överskott lärosätesrepresentanter att den främsta förklaringen till att lärosätena inte hinner förbruka resurser i den omfattningen de tilldelas är svårigheter att rekrytera, vilket Även om myndighetskapitalet inom avgiftsfinansierad verksamhet är är något som gäller båda verksamhetsgrenarna. 69 Det handlar dels om bristen på förhållandevis litet – cirka 6 procent av det samlade myndighetskapitalet – finns lärare, framför allt disputerade, dels om långdragna rekryteringsprocesser. 70 En en tydlig trend med ökande överskott vid många lärosäten, vilket framgår av rekryteringsprocess för en lektor tar cirka ett år och för en professor knappt ett och Riksrevisionens datainsamling som redovisades i kapitel 2. ett halvt år. Dessa rekryteringssvårigheter resulterar i utebliven eller försenad Det finns svårigheter i att uppnå målet om full kostnadstäckning verksamhet, men de kan också resultera i att verksamheten genomförs men med Enligt det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor får lägre kostnader än beräknat, t.ex. genom färre undervisnings- eller lärosätena ta ut och disponera avgifter för de verksamheter som beskrivs i bilaga 4 handledningstimmar. till regleringsbrevet. Lärosätena får själva bestämma avgifternas storlek. Om Ett par lärosäten har vid intervjuerna lyft fram att problem uppstår i och med att regeringen inte har föreskrivit något annat ska avgifter enligt 5 § i de utökade utbildningsuppdragen, t.ex. för lärarutbildning, inte följs av ökade avgiftsförordningen (1992:191) beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader, dvs. full kostnadstäckning. 67 Det har tidigare konstaterats att universitet och högskolor inom avgiftsfinansierad T.ex. intervju 4 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 68 Riksrevisionens datainsamling av uppgifter om myndighetskapital uppdelat på fritt respektive verksamhet med krav på full kostnadstäckning har byggt upp överskott som är intecknat myndighetskapital kan dock inte bekräfta bilden av omfattande inteckningar för beslutade samfinansieringar. Insamlingen bygger dock på enbart elva lärosäten varav många med relativt liten forskningsverksamhet. 69 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 1, 2 och 4 vid Örebro universitet 2017-05-23; 71 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 2 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. intervju 2 vid Göteborgs universitet 2017-05-22. 70 72 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 4 vid Göteborgs universitet, 2017-06-16. Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22; intervju 1 och 2 vid Örebro universitet 2017-05-23; intervju 5 vid Högskolan i Borås, 2017-08-18. 73 E-post från Utbildningsdepartementet, 2017-11-01.

42 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 43

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

stora i förhållande till omsättningen. 74 I en tidigare rapport har Riksrevisionen samma period har implementerat SUHF-modellen är också, enligt ESV, gjort bedömningen att för högt satta avgiftsnivåer, bl.a. inom uppdragsutbildning, förklaringen till det ökade antalen undantag. 84 medför avvikelser från principen om full kostnadstäckning, vilket leder till Enligt ESV tar de i sina bedömningar hänsyn till storleken på underskott ineffektiv resurshushållning. 75 respektive överskott. 85 Om över- eller underskottet överstiger 10 procent av Tidigare rapporter 76 har bekräftat att lärosätena tycker att prissättningen är svår, omsättningen kommenteras detta ofta i samrådsyttrande även i de fall när ett vilket också bekräftas av några av de intervjuer Riksrevisionen genomfört. 77 Även undantag från samrådsskyldigheten beviljas. 86 Riksrevisionens genomgång av UKÄ:s uppföljning av uppdragsutbildning visar att några lärosäten anser att kravet överskottens storlek vid de beviljade lärosätena visar att även lärosäten som enligt på full kostnadstäckning när det gäller avgifter för uppdragsutbildning innebär Riksrevisionen har stora överskott (över 20 procent av omsättningen) inom vissa problem. 78 Vid Riksrevisionens intervjuer med lärosätena har ett par avgiftsfinansierad verksamhet förekommer bland dem som beviljats undantag. lärosäten lyft att stora mångåriga uppdragsutbildningar från statliga myndigheter, Enligt ESV:s föreskrifter till 7 § i avgiftsförordningen (1992:191) ska samrådet ske i exempelvis Skolverkets uppdrag (t.ex. rektorsutbildning och Lärarlyftet) kan vara förväg. Regeringen har dock tagit upp att ESV har haft svårt att ta ställning till svåra att prissätta. 79 avgifterna i förväg, och lyft som förslag att avgifterna i stället borde eftergranskas. 87 UKÄ:s uppföljning, baserad på lärosätenas årsredovisningar, av den Någon sådan förändring har dock inte skett, utan i stället har fler undantag avgiftsfinansierade verksamheten för tredjelandstudenter visar att det numera är beviljats. flera lärosäten som har överskott även inom denna verksamhet. 80 Enligt Riksrevisionen bör denna utveckling följas upp med tanke på att ett eventuellt 3.2 Lärosätenas interna organisering och styrning överuttag i dessa fall drabbar den enskilda studenten som får betala för mycket för Nedan beskrivs faktorer avseende lärosätenas interna organisering och styrning sin utbildning. som påverkar myndighetskapitalet Kontroll av avgifter genomförs i begränsad utsträckning ESV har möjlighet att följa upp lärosätenas avgiftssättning, men det genomförs i 3.2.1 Medveten uppbyggnad av myndighetskapitalet begränsad utsträckning. Alla statliga myndigheter, inklusive lärosäten, ska enligt 7 En del av myndighetskapitalet har medvetet byggts upp av lärosätena. Den § avgiftsförordningen (1992:191) varje år samråda med ESV om de avgifter de tar medvetna uppbyggnaden har i mycket eller ganska stor utsträckning påverkat ut, eller planerar att ta ut. ESV har dock rätt att medge undantag från ökningen av myndighetskapitalet vid nästan hälften av lärosätena (15 av 31 samrådsskyldigheten, vilket lärosätena också nyttjat i allt större utsträckning. 81 I lärosäten). 88 Det är framför allt högskolor och nya universitet som anger att en några fall har dock ESV beviljat undantag utan att lärosätet ansökt om det. 82 medveten uppbyggnad i stor utsträckning har påverkat ökningen inom utbildning, Mellan 2012 och 2017 har antalet lärosäten som beviljats undantag ökat från 11 till medan den medvetna uppbyggnaden inom forskning har varit mer framträdande 21 lärosäten, och inget lärosäte har nekats undantag. 83 I samrådet för just lärosäten vid breda etablerade och fackinriktade universitet. Den medvetna uppbyggnaden granskas dock inte de direkta avgifterna, utan ESV granskar den kalkylmodell som har bidragit till ökningen av myndighetskapitalet vid något fler lärosäten (12 av 31) samtliga lärosäten använder sig av. Att samtliga universitet och högskolor under under första halvan av Riksrevisionens granskningsperiod än under den andra (9 av 31). En möjlig förklaring kan vara att uppbyggnaden ägde rum för att skapa en buffert och att lärosätena därefter inte sett något behov av en fortsatt uppbyggnad. 74 Riksrevisionens årliga rapport 2015; Riksrevisionens årliga rapport 2016. 75 Riksrevisionen (2011c). 76 UKÄ (2017); UKÄ (2012). 84 Under perioden 2007–2016 har samtliga statliga universitet och högskolor implementerat SUHF- 77 Intervju 3 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. modellen, vilket är en redovisningsmodell för beräkning av indirekta kostnader. Modellen syftar till 78 UKÄ (2016b). att uppnå till rättvisande redovisning och kalkylering samt medverka till bättre uppföljning av full 79 Intervju 2 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22; intervju 3 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. kostnadstäckning vid högskolornas olika verksamheter. 80 UKÄ (2017). 85 Intervju med företrädare för ESV, 2017-08-30. 81 Intervju med företrädare för ESV, 2017-08-30. 86 E-post från ESV, 2017-11-02. 82 E-post från ESV, 2017-11-02. 87 Prop. 2009/10:149, En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor, s. 95. 83 E-post från ESV, 2017-09-28. 88 Riksrevisionens enkätundersökning.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

stora i förhållande till omsättningen. 74 I en tidigare rapport har Riksrevisionen samma period har implementerat SUHF-modellen är också, enligt ESV, gjort bedömningen att för högt satta avgiftsnivåer, bl.a. inom uppdragsutbildning, förklaringen till det ökade antalen undantag. 84 medför avvikelser från principen om full kostnadstäckning, vilket leder till Enligt ESV tar de i sina bedömningar hänsyn till storleken på underskott ineffektiv resurshushållning. 75 respektive överskott. 85 Om över- eller underskottet överstiger 10 procent av Tidigare rapporter 76 har bekräftat att lärosätena tycker att prissättningen är svår, omsättningen kommenteras detta ofta i samrådsyttrande även i de fall när ett vilket också bekräftas av några av de intervjuer Riksrevisionen genomfört. 77 Även undantag från samrådsskyldigheten beviljas. 86 Riksrevisionens genomgång av UKÄ:s uppföljning av uppdragsutbildning visar att några lärosäten anser att kravet överskottens storlek vid de beviljade lärosätena visar att även lärosäten som enligt på full kostnadstäckning när det gäller avgifter för uppdragsutbildning innebär Riksrevisionen har stora överskott (över 20 procent av omsättningen) inom vissa problem. 78 Vid Riksrevisionens intervjuer med lärosätena har ett par avgiftsfinansierad verksamhet förekommer bland dem som beviljats undantag. lärosäten lyft att stora mångåriga uppdragsutbildningar från statliga myndigheter, Enligt ESV:s föreskrifter till 7 § i avgiftsförordningen (1992:191) ska samrådet ske i exempelvis Skolverkets uppdrag (t.ex. rektorsutbildning och Lärarlyftet) kan vara förväg. Regeringen har dock tagit upp att ESV har haft svårt att ta ställning till svåra att prissätta. 79 avgifterna i förväg, och lyft som förslag att avgifterna i stället borde eftergranskas. 87 UKÄ:s uppföljning, baserad på lärosätenas årsredovisningar, av den Någon sådan förändring har dock inte skett, utan i stället har fler undantag avgiftsfinansierade verksamheten för tredjelandstudenter visar att det numera är beviljats. flera lärosäten som har överskott även inom denna verksamhet. 80 Enligt Riksrevisionen bör denna utveckling följas upp med tanke på att ett eventuellt 3.2 Lärosätenas interna organisering och styrning överuttag i dessa fall drabbar den enskilda studenten som får betala för mycket för Nedan beskrivs faktorer avseende lärosätenas interna organisering och styrning sin utbildning. som påverkar myndighetskapitalet Kontroll av avgifter genomförs i begränsad utsträckning ESV har möjlighet att följa upp lärosätenas avgiftssättning, men det genomförs i 3.2.1 Medveten uppbyggnad av myndighetskapitalet begränsad utsträckning. Alla statliga myndigheter, inklusive lärosäten, ska enligt 7 En del av myndighetskapitalet har medvetet byggts upp av lärosätena. Den § avgiftsförordningen (1992:191) varje år samråda med ESV om de avgifter de tar medvetna uppbyggnaden har i mycket eller ganska stor utsträckning påverkat ut, eller planerar att ta ut. ESV har dock rätt att medge undantag från ökningen av myndighetskapitalet vid nästan hälften av lärosätena (15 av 31 samrådsskyldigheten, vilket lärosätena också nyttjat i allt större utsträckning. 81 I lärosäten). 88 Det är framför allt högskolor och nya universitet som anger att en några fall har dock ESV beviljat undantag utan att lärosätet ansökt om det. 82 medveten uppbyggnad i stor utsträckning har påverkat ökningen inom utbildning, Mellan 2012 och 2017 har antalet lärosäten som beviljats undantag ökat från 11 till medan den medvetna uppbyggnaden inom forskning har varit mer framträdande 21 lärosäten, och inget lärosäte har nekats undantag. 83 I samrådet för just lärosäten vid breda etablerade och fackinriktade universitet. Den medvetna uppbyggnaden granskas dock inte de direkta avgifterna, utan ESV granskar den kalkylmodell som har bidragit till ökningen av myndighetskapitalet vid något fler lärosäten (12 av 31) samtliga lärosäten använder sig av. Att samtliga universitet och högskolor under under första halvan av Riksrevisionens granskningsperiod än under den andra (9 av 31). En möjlig förklaring kan vara att uppbyggnaden ägde rum för att skapa en buffert och att lärosätena därefter inte sett något behov av en fortsatt uppbyggnad. 74 Riksrevisionens årliga rapport 2015; Riksrevisionens årliga rapport 2016. 75 Riksrevisionen (2011c). 76 UKÄ (2017); UKÄ (2012). 84 Under perioden 2007–2016 har samtliga statliga universitet och högskolor implementerat SUHF- 77 Intervju 3 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. modellen, vilket är en redovisningsmodell för beräkning av indirekta kostnader. Modellen syftar till 78 UKÄ (2016b). att uppnå till rättvisande redovisning och kalkylering samt medverka till bättre uppföljning av full 79 Intervju 2 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22; intervju 3 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. kostnadstäckning vid högskolornas olika verksamheter. 80 UKÄ (2017). 85 Intervju med företrädare för ESV, 2017-08-30. 81 Intervju med företrädare för ESV, 2017-08-30. 86 E-post från ESV, 2017-11-02. 82 E-post från ESV, 2017-11-02. 87 Prop. 2009/10:149, En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor, s. 95. 83 E-post från ESV, 2017-09-28. 88 Riksrevisionens enkätundersökning.

44 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 45

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Även om anledningarna till att medvetet spara medel och därmed bygga upp riskanalyser om lärosätets intäkter och finansiering när de satt sina måltal för myndighetskapital kan variera mellan lärosäten (diagram 11) brukar det från myndighetskapital. Vid intervjuerna har det dock framkommit att det inte finns lärosätenas sida ofta anges två huvudsakliga motiv: dels att täcka oförutsedda någon särskild beräkning eller ”vetenskap” bakom den konkreta målnivån, utan händelser i framtiden, dels att kunna göra strategiska satsningar som inte ryms lärosätena har utgått från någon form av rimlighetsbedömning. 91 Enligt inom den löpande verksamheten. 89 Riksrevisionen är det inte heller tydligt om lärosätena tagit hänsyn till hur stor del av den önskade nivån på myndighetskapitalet som avser en buffert respektive den Diagram 11 Svar på frågan: ”Om ni har svarat att myndighetskapitalet på ert lärosäte byggts upp medvetet under perioden 2007–2016, i vilken utsträckning har uppbyggnaden motiverats del som är intecknat för framtida åtaganden/kostnader i form av till exempel av följande skäl? (Flera alternativ möjliga)”, antal lärosäten som svarat anges i staplarna samfinansiering. Ofta hänvisas till det tidigare återrapporteringskravet i regleringsbrevet, om att myndighetskapital över 10 procent skulle redogöras för, 0% 20% 40% 60% 80% 100% som utgångspunkt för satt måltal. Skapa ekonomisk buffert för att kunna hantera 6 9 1 1 Den medvetna uppbygganden av en ekonomisk buffert är enligt Riksrevisionen olika osäkerhetsfaktorer i verksamheten mer motiverad inom forskning med tanke på den relativt stora andelen Skapa utrymme för framtida avskrivningar 3 2 5 7 externfinansiering. Inom utbildning har lärosäten en viss möjlighet att jämna ut fluktuationer och mildra effekterna av nedgångar i studentantalen inom ramen för nuvarande resurstilldelningssystem med möjligheterna för överproduktion och Skapa utrymme för ökade driftkostnader 2 2 5 8 anslagssparande. Skapa utrymme för framtida strategiska 3 7 6 Försiktighet i budgeteringen satsningar Enligt företrädare för Utbildningsdepartementet förekommer det att lärosäten Skapa utrymme för framtida samfinansieringar planerar för full verksamhet när de lägger sin budget men att de i själva verket har 3 8 5 vakanser på personalsidan och att det därför blir överskott. 92 Även vid intervjuerna har det framkommit att det finns en tendens att överbudgetera Annat 1 personalkostnaderna, genom att budgetera för en hundraprocentig täckning under hela året. 93 Enligt lärosätena är försiktighet en del av kulturen på lärosätena, vilket I mycket stor utsträckning I ganska stor utsträckning till viss del kan förklaras av tidigare neddragningar och indragningar. Många I ganska liten utsträckning I mycket liten eller ingen utsträckning lärosäten hade stora ekonomiska problem i mitten av förra decenniet, vilket ledde Källa: Riksrevisionens enkätundersökning. till en insikt att lärosätena behövde bygga upp en buffert enligt företrädare för Utbildningsdepartementet. 94 Buffert inför en osäker framtid Cirka hälften av lärosätena har angett att uppbyggnaden i mycket stor eller ganska Även (återkommande) omorganisationer kan enligt lärosätena skapa en stor utsträckning motiverats av behovet av en ekonomisk buffert för att kunna försiktighet och ett ”bufferttänkande”. Men en försiktig budgetering kan också ses hantera olika osäkerhetsfaktorer i verksamheten, exempelvis förändringar i som ett tecken på ansvarstagande, framhåller en intervjuperson. 95 anslagsfördelningen, skiftande studentefterfrågan eller osäkerhet kring externa Buffert för strategiska satsningar medel. 90 Även i Riksrevisionens intervjuer har lärosätenas behov av en ekonomisk Lärosätena anger också att de bygger upp kapital för att möjliggöra strategiska buffert varit ett återkommande tema. satsningar som inte kan komma till stånd inom ramen för den löpande De måltal för myndighetskapitalet som lärosätena satt upp (se kapitel 4) kan enligt Riksrevisionens tolkning indikera vad som upplevs som önskvärt eller nödvändigt. Enligt lärosätenas enkätsvar har 12 av 26 lärosäten angett att de tagit hänsyn till 91 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 92 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. 93 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. 89 Gunnarsson (2013). 94 Intervju med Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. 90 Riksrevisionens enkätundersökning. 95 Intervju 5 vid Högskolan i Borås, 2017-08-18.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Även om anledningarna till att medvetet spara medel och därmed bygga upp riskanalyser om lärosätets intäkter och finansiering när de satt sina måltal för myndighetskapital kan variera mellan lärosäten (diagram 11) brukar det från myndighetskapital. Vid intervjuerna har det dock framkommit att det inte finns lärosätenas sida ofta anges två huvudsakliga motiv: dels att täcka oförutsedda någon särskild beräkning eller ”vetenskap” bakom den konkreta målnivån, utan händelser i framtiden, dels att kunna göra strategiska satsningar som inte ryms lärosätena har utgått från någon form av rimlighetsbedömning. 91 Enligt inom den löpande verksamheten. 89 Riksrevisionen är det inte heller tydligt om lärosätena tagit hänsyn till hur stor del av den önskade nivån på myndighetskapitalet som avser en buffert respektive den Diagram 11 Svar på frågan: ”Om ni har svarat att myndighetskapitalet på ert lärosäte byggts upp medvetet under perioden 2007–2016, i vilken utsträckning har uppbyggnaden motiverats del som är intecknat för framtida åtaganden/kostnader i form av till exempel av följande skäl? (Flera alternativ möjliga)”, antal lärosäten som svarat anges i staplarna samfinansiering. Ofta hänvisas till det tidigare återrapporteringskravet i regleringsbrevet, om att myndighetskapital över 10 procent skulle redogöras för, 0% 20% 40% 60% 80% 100% som utgångspunkt för satt måltal. Skapa ekonomisk buffert för att kunna hantera 6 9 1 1 Den medvetna uppbygganden av en ekonomisk buffert är enligt Riksrevisionen olika osäkerhetsfaktorer i verksamheten mer motiverad inom forskning med tanke på den relativt stora andelen Skapa utrymme för framtida avskrivningar 3 2 5 7 externfinansiering. Inom utbildning har lärosäten en viss möjlighet att jämna ut fluktuationer och mildra effekterna av nedgångar i studentantalen inom ramen för nuvarande resurstilldelningssystem med möjligheterna för överproduktion och Skapa utrymme för ökade driftkostnader 2 2 5 8 anslagssparande. Skapa utrymme för framtida strategiska 3 7 6 Försiktighet i budgeteringen satsningar Enligt företrädare för Utbildningsdepartementet förekommer det att lärosäten Skapa utrymme för framtida samfinansieringar planerar för full verksamhet när de lägger sin budget men att de i själva verket har 3 8 5 vakanser på personalsidan och att det därför blir överskott. 92 Även vid intervjuerna har det framkommit att det finns en tendens att överbudgetera Annat 1 personalkostnaderna, genom att budgetera för en hundraprocentig täckning under hela året. 93 Enligt lärosätena är försiktighet en del av kulturen på lärosätena, vilket I mycket stor utsträckning I ganska stor utsträckning till viss del kan förklaras av tidigare neddragningar och indragningar. Många I ganska liten utsträckning I mycket liten eller ingen utsträckning lärosäten hade stora ekonomiska problem i mitten av förra decenniet, vilket ledde Källa: Riksrevisionens enkätundersökning. till en insikt att lärosätena behövde bygga upp en buffert enligt företrädare för Utbildningsdepartementet. 94 Buffert inför en osäker framtid Cirka hälften av lärosätena har angett att uppbyggnaden i mycket stor eller ganska Även (återkommande) omorganisationer kan enligt lärosätena skapa en stor utsträckning motiverats av behovet av en ekonomisk buffert för att kunna försiktighet och ett ”bufferttänkande”. Men en försiktig budgetering kan också ses hantera olika osäkerhetsfaktorer i verksamheten, exempelvis förändringar i som ett tecken på ansvarstagande, framhåller en intervjuperson. 95 anslagsfördelningen, skiftande studentefterfrågan eller osäkerhet kring externa Buffert för strategiska satsningar medel. 90 Även i Riksrevisionens intervjuer har lärosätenas behov av en ekonomisk Lärosätena anger också att de bygger upp kapital för att möjliggöra strategiska buffert varit ett återkommande tema. satsningar som inte kan komma till stånd inom ramen för den löpande De måltal för myndighetskapitalet som lärosätena satt upp (se kapitel 4) kan enligt Riksrevisionens tolkning indikera vad som upplevs som önskvärt eller nödvändigt. Enligt lärosätenas enkätsvar har 12 av 26 lärosäten angett att de tagit hänsyn till 91 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 92 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. 93 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. 89 Gunnarsson (2013). 94 Intervju med Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. 90 Riksrevisionens enkätundersökning. 95 Intervju 5 vid Högskolan i Borås, 2017-08-18.

46 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 47

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

finansieringen. Det kan t.ex. handla om uppbyggnaden av nya forskningsmiljöer organisatoriska nivåer och verksamhetsnivåer – på fakultets-, institutions- eller 96 eller nya anläggningar eller utvecklingar av nya eller befintliga forskargruppsnivå. Ett tiotal lärosäten har myndighetskapital även i form av utbildningsprogram. Exempelvis har Kungl. Musikhögskolan och Karolinska resultatandelar i hel- och delägda företag. Vid många lärosäten, framför allt breda Institutet sparat medvetet inför nybyggnation och flytt. 97 etablerade och fackinriktade universitet, finns kapitalet på forskarsidan ute i forskargrupperna. Varje forskargrupp kan förfoga över relativt lite medel, men Örebro universitet har under en period medvetet byggt upp sitt myndighetskapital sammantaget blir det stora belopp. Vid Umeå universitet finns exempelvis cirka och i intervjuer med representanter för universitet har det framkommit att 200 redovisningsenheter (organisationsenheter) där det finns balanserat kapital av uppbyggnaden till viss del varit önskad eftersom universitetet inte haft full varierande omfattning och vid Lunds universitet är myndighetskapitalet fördelat finansiering för läkarutbildningen och att det under uppbyggnadsskedet av på cirka 17 000 kostnadsposter. 101 utbildningen var viktigt att säkra finansieringen. 98 Detta faktum försvårar en direkt styrning från lärosätes ledning över storleken och Det går att diskutera om i vilken omfattning detta förfarande är lämpligt, i och förbrukningen av myndighetskapitalet. Samtidigt visar lärosätenas enkätsvar att med att det går att argumentera för att en medveten uppbyggnad innebär att lärosäten där kapitalet är samlat på central nivå inte har varit mer framgångsrika i resurser överförs från andra verksamheter. I vissa av de genomförda intervjuerna att förbruka kapitalet än lärosäten där kapitalet finns långt ute i organisationen. har det dock framhållits att det i inom lärosätena kan finnas en samsyn om behovet av den medvetna uppbyggnaden, för att kunna finansiera utbildningar Enligt svaren i Riksrevisionens enkät har 14 lärosäten (samtliga konstnärligt och miljöer, t.ex. läkarutbildningen vid Örebro universitet eller inriktade högskolor och de flesta nya universitet och högskolor) myndighetskapital textilforskningsmiljön vid Högskolan i Borås. 99 enbart på central nivå. Även på de högskolor och nya universitet där kapitalet är utspritt återfinns det mesta av myndighetskapitalet på universitetsgemensam eller En svårighet med att använda myndighetskapitalet för långsiktiga satsningar är central nivå (knappt 70 procent för högskolor och 85 procent för de nya risken att dra på sig framtida löpande kostnader, genom t.ex. anställningar som universiteten). inte täcks av ordinarie intäkter när myndighetskapitalet är förbrukat. De satsningar som har genomförts eller som planeras är därför företrädesvis av På de fackinriktade och breda etablerade universiteten finns kapitalet i betydligt temporär karaktär. 100 En medveten uppbyggnad av myndighetskapital i syfte att större utsträckning ute i organisationen (se diagram 12). De fackinriktade finansiera verksamhet med långsiktig karaktär innebär en risk, eftersom buffertar universiteten har en knapp tredjedel av sitt myndighetskapital på central eller i form av myndighetskapital inte är obegränsade. universitetsgemensam nivå, en relativt liten andel (10 procent) finns på fakultetsnivå eller motsvarande, och cirka 55 procent på institutions- eller 3.2.2 Bristande överblick av myndighetskapitalet forskargruppsnivå. De breda etablerade universiteten har ännu mindre (enbart Ytterligare en förklaring till uppbyggnaden av myndighetskapital är enligt drygt 10 procent) på central eller universitetsgemensam nivå, men de har däremot Riksrevisionens iakttagelser den decentraliserade styrningen på många lärosäten en betydligt större andel på fakultetsnivå än vad de fackinriktade universiteten har. där ansvar och planering för resurser ligger långt ute i organisationen, i ”kapillärerna”. Dels innebär det svårigheter för lärosätes ledning att styra och förbruka kapitalet, dels svårigheter att följa upp, till exempel hur mycket kapital som är intecknat respektive fritt.

Två tredjedelar av kapitalet finns ”ute i kapillärerna” Beroende på lärosätets ekonomiska styrning och organisation kan myndighetskapitalet finnas enbart på central nivå eller vara utspritt på olika

96 Gunnarsson (2013); Karlsson (2013). 97 Intervju med Karolinska Institutet, 2017-03-13; Riksrevisionens insamling av lärosätenas interna beslut och övriga dokument om myndighetskapital. 98 Intervju 5 vid Örebro universitet, 2017-06-09; intervju 1 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 99 Intervju 4 vid Örebro universitet, 2017-05-23; intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. 100 Intervju vid Umeå universitet, 2017-02-09; intervju vid Örebro universitet, 2017-05-23. 101 Lunds universitets magasin, 4–2017: Kan bli dyrt att spara i ladorna.

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

finansieringen. Det kan t.ex. handla om uppbyggnaden av nya forskningsmiljöer organisatoriska nivåer och verksamhetsnivåer – på fakultets-, institutions- eller 96 eller nya anläggningar eller utvecklingar av nya eller befintliga forskargruppsnivå. Ett tiotal lärosäten har myndighetskapital även i form av utbildningsprogram. Exempelvis har Kungl. Musikhögskolan och Karolinska resultatandelar i hel- och delägda företag. Vid många lärosäten, framför allt breda Institutet sparat medvetet inför nybyggnation och flytt. 97 etablerade och fackinriktade universitet, finns kapitalet på forskarsidan ute i forskargrupperna. Varje forskargrupp kan förfoga över relativt lite medel, men Örebro universitet har under en period medvetet byggt upp sitt myndighetskapital sammantaget blir det stora belopp. Vid Umeå universitet finns exempelvis cirka och i intervjuer med representanter för universitet har det framkommit att 200 redovisningsenheter (organisationsenheter) där det finns balanserat kapital av uppbyggnaden till viss del varit önskad eftersom universitetet inte haft full varierande omfattning och vid Lunds universitet är myndighetskapitalet fördelat finansiering för läkarutbildningen och att det under uppbyggnadsskedet av på cirka 17 000 kostnadsposter. 101 utbildningen var viktigt att säkra finansieringen. 98 Detta faktum försvårar en direkt styrning från lärosätes ledning över storleken och Det går att diskutera om i vilken omfattning detta förfarande är lämpligt, i och förbrukningen av myndighetskapitalet. Samtidigt visar lärosätenas enkätsvar att med att det går att argumentera för att en medveten uppbyggnad innebär att lärosäten där kapitalet är samlat på central nivå inte har varit mer framgångsrika i resurser överförs från andra verksamheter. I vissa av de genomförda intervjuerna att förbruka kapitalet än lärosäten där kapitalet finns långt ute i organisationen. har det dock framhållits att det i inom lärosätena kan finnas en samsyn om behovet av den medvetna uppbyggnaden, för att kunna finansiera utbildningar Enligt svaren i Riksrevisionens enkät har 14 lärosäten (samtliga konstnärligt och miljöer, t.ex. läkarutbildningen vid Örebro universitet eller inriktade högskolor och de flesta nya universitet och högskolor) myndighetskapital textilforskningsmiljön vid Högskolan i Borås. 99 enbart på central nivå. Även på de högskolor och nya universitet där kapitalet är utspritt återfinns det mesta av myndighetskapitalet på universitetsgemensam eller En svårighet med att använda myndighetskapitalet för långsiktiga satsningar är central nivå (knappt 70 procent för högskolor och 85 procent för de nya risken att dra på sig framtida löpande kostnader, genom t.ex. anställningar som universiteten). inte täcks av ordinarie intäkter när myndighetskapitalet är förbrukat. De satsningar som har genomförts eller som planeras är därför företrädesvis av På de fackinriktade och breda etablerade universiteten finns kapitalet i betydligt temporär karaktär. 100 En medveten uppbyggnad av myndighetskapital i syfte att större utsträckning ute i organisationen (se diagram 12). De fackinriktade finansiera verksamhet med långsiktig karaktär innebär en risk, eftersom buffertar universiteten har en knapp tredjedel av sitt myndighetskapital på central eller i form av myndighetskapital inte är obegränsade. universitetsgemensam nivå, en relativt liten andel (10 procent) finns på fakultetsnivå eller motsvarande, och cirka 55 procent på institutions- eller 3.2.2 Bristande överblick av myndighetskapitalet forskargruppsnivå. De breda etablerade universiteten har ännu mindre (enbart Ytterligare en förklaring till uppbyggnaden av myndighetskapital är enligt drygt 10 procent) på central eller universitetsgemensam nivå, men de har däremot Riksrevisionens iakttagelser den decentraliserade styrningen på många lärosäten en betydligt större andel på fakultetsnivå än vad de fackinriktade universiteten har. där ansvar och planering för resurser ligger långt ute i organisationen, i ”kapillärerna”. Dels innebär det svårigheter för lärosätes ledning att styra och förbruka kapitalet, dels svårigheter att följa upp, till exempel hur mycket kapital som är intecknat respektive fritt.

Två tredjedelar av kapitalet finns ”ute i kapillärerna” Beroende på lärosätets ekonomiska styrning och organisation kan myndighetskapitalet finnas enbart på central nivå eller vara utspritt på olika

96 Gunnarsson (2013); Karlsson (2013). 97 Intervju med Karolinska Institutet, 2017-03-13; Riksrevisionens insamling av lärosätenas interna beslut och övriga dokument om myndighetskapital. 98 Intervju 5 vid Örebro universitet, 2017-06-09; intervju 1 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 99 Intervju 4 vid Örebro universitet, 2017-05-23; intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. 100 Intervju vid Umeå universitet, 2017-02-09; intervju vid Örebro universitet, 2017-05-23. 101 Lunds universitets magasin, 4–2017: Kan bli dyrt att spara i ladorna.

48 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 49

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 12 Myndighetskapitalets fördelning mellan olika organisatoriska nivåer för de Riksrevisionen att det borde vara relevant information för ledningen för att kunna lärosäten där kapitalet finns på olika nivåer 102 fatta välunderbyggda beslut om bl.a. strategiska satsningar eller investeringar som 100% avses finansieras med myndighetskapital. Riksrevisionen har också i tidigare 90% granskningar skrivit om att tydliga och klara dispositionsförhållanden av 80% myndighetskapitalet skulle bidra till en bättre bedömning av lärosätenas 70% ekonomiska ställning. 105 60% 50% 3.3 Sammanfattande iakttagelser

40% • Det är inte enbart de ökade medlen i sig som är orsaken till ökningen och 30% uppbyggnaden av myndighetskapital; även interna och externa faktorer har 20% påverkat förbrukningen av medlen. 10% • Flera av de faktorerna är inte unika för universitets- och högskolesektor utan 0% gäller även för övriga statliga myndigheter. Breda etablerade Fackinriktade Högskolor Nya universitet universitet universitet • Lärosätena upplever svårigheter med att anpassa verksamheten, framför allt personalmässigt, efter stora förändringar i tilldelade anslagsmedel och även Centralt inkl rektorsnivå Universitetsgemensamma funktioner när det gäller vissa riktade satsningar. På fakultetsnivå eller motsvarande På institutionsnivå eller motsvarande • Inom den avgiftsfinansierade verksamheten finns svårigheter att efterleva På forskargruppsnivå eller motsvarande Holdingbolag principen om full kostnadstäckning. Dotterbolag Annat • Lärosätenas samråd med Ekonomistyrningsverket avseende Källa: Riksrevisionens enkätundersökning. avgiftssättningen sker i allt mindre utsträckning, i och med att fler undantag från samrådsskyldigheten beviljas. Svårt att överblicka • Det har förekommit medveten uppbyggnad för att skapa en buffert för I intervjuerna har det framkommit att det kan vara förknippat med svårigheter att oförutsedda händelser och för att kunna genomföra strategiska satsningar, ha en överblick över kapitalet på central nivå på lärosätet, inte minst när det gäller men det är inte vanligt förekommande. Den medvetna buffertuppbyggnaden uppgifter om fria respektive intecknade medel. 103 Tio lärosäten har angett att de sker i mindre omfattning nu än tidigare, vilket kan tyda på att buffertarna inte har samlat in uppgifter om myndighetskapitalet uppdelat på fritt respektive nått en önskad nivå. intecknat, eftersom den uppdelningen inte är relevant för lärosätet. • Lärosätena har en tendens att överbudgetera personalkostnader, och tids- och budgetplaner beaktar inte alltid att rekrytering tar tid. Riksrevisionen har i en tidigare granskning av basanslaget för forskning och • Ett decentraliserat ekonomiskt ansvar på lärosätena kan innebära svårigheter utbildning på forskarnivå konstaterat att det är problematiskt att det inte går att utläsa ur lärosätenas redovisningssystem hur mycket av myndighetskapitalet som att på central nivå följa upp hur mycket av myndighetskapitalet som är är intecknat för framtida samfinansieringar. Då skattade Riksrevisionen att det intecknat respektive fritt. framtida samfinansieringsbehovet motsvarade cirka en tredjedel av dåvarande myndighetskapitals storlek. 104

Även om Riksrevisionen inte kunnat se något tydligt samband mellan myndighetskapitalets storlek och huruvida lärosätena i datainsamlingen har kunnat redovisa uppgifter uppdelade på fritt och intecknat kapital bedömer

102 Uppgifterna bygger på lärosätenas enkätsvar och kan betraktas som ungefärliga eftersom några lärosäten har lämnat uppgifter avseende 2015 och några avseende 2016. 103 Till exempel intervju med företrädare för Stockholms universitet, 2017-01-19 samt intervju med företrädare för Kungl. Tekniska högskolan, 2016-12-15. 104 Riksrevisionen (2011b). 105 Riksrevisionen (2011b).

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 12 Myndighetskapitalets fördelning mellan olika organisatoriska nivåer för de Riksrevisionen att det borde vara relevant information för ledningen för att kunna lärosäten där kapitalet finns på olika nivåer 102 fatta välunderbyggda beslut om bl.a. strategiska satsningar eller investeringar som 100% avses finansieras med myndighetskapital. Riksrevisionen har också i tidigare 90% granskningar skrivit om att tydliga och klara dispositionsförhållanden av 80% myndighetskapitalet skulle bidra till en bättre bedömning av lärosätenas 70% ekonomiska ställning. 105 60% 50% 3.3 Sammanfattande iakttagelser

40% • Det är inte enbart de ökade medlen i sig som är orsaken till ökningen och 30% uppbyggnaden av myndighetskapital; även interna och externa faktorer har 20% påverkat förbrukningen av medlen. 10% • Flera av de faktorerna är inte unika för universitets- och högskolesektor utan 0% gäller även för övriga statliga myndigheter. Breda etablerade Fackinriktade Högskolor Nya universitet universitet universitet • Lärosätena upplever svårigheter med att anpassa verksamheten, framför allt personalmässigt, efter stora förändringar i tilldelade anslagsmedel och även Centralt inkl rektorsnivå Universitetsgemensamma funktioner när det gäller vissa riktade satsningar. På fakultetsnivå eller motsvarande På institutionsnivå eller motsvarande • Inom den avgiftsfinansierade verksamheten finns svårigheter att efterleva På forskargruppsnivå eller motsvarande Holdingbolag principen om full kostnadstäckning. Dotterbolag Annat • Lärosätenas samråd med Ekonomistyrningsverket avseende Källa: Riksrevisionens enkätundersökning. avgiftssättningen sker i allt mindre utsträckning, i och med att fler undantag från samrådsskyldigheten beviljas. Svårt att överblicka • Det har förekommit medveten uppbyggnad för att skapa en buffert för I intervjuerna har det framkommit att det kan vara förknippat med svårigheter att oförutsedda händelser och för att kunna genomföra strategiska satsningar, ha en överblick över kapitalet på central nivå på lärosätet, inte minst när det gäller men det är inte vanligt förekommande. Den medvetna buffertuppbyggnaden uppgifter om fria respektive intecknade medel. 103 Tio lärosäten har angett att de sker i mindre omfattning nu än tidigare, vilket kan tyda på att buffertarna inte har samlat in uppgifter om myndighetskapitalet uppdelat på fritt respektive nått en önskad nivå. intecknat, eftersom den uppdelningen inte är relevant för lärosätet. • Lärosätena har en tendens att överbudgetera personalkostnader, och tids- och budgetplaner beaktar inte alltid att rekrytering tar tid. Riksrevisionen har i en tidigare granskning av basanslaget för forskning och • Ett decentraliserat ekonomiskt ansvar på lärosätena kan innebära svårigheter utbildning på forskarnivå konstaterat att det är problematiskt att det inte går att utläsa ur lärosätenas redovisningssystem hur mycket av myndighetskapitalet som att på central nivå följa upp hur mycket av myndighetskapitalet som är är intecknat för framtida samfinansieringar. Då skattade Riksrevisionen att det intecknat respektive fritt. framtida samfinansieringsbehovet motsvarade cirka en tredjedel av dåvarande myndighetskapitals storlek. 104

Även om Riksrevisionen inte kunnat se något tydligt samband mellan myndighetskapitalets storlek och huruvida lärosätena i datainsamlingen har kunnat redovisa uppgifter uppdelade på fritt och intecknat kapital bedömer

102 Uppgifterna bygger på lärosätenas enkätsvar och kan betraktas som ungefärliga eftersom några lärosäten har lämnat uppgifter avseende 2015 och några avseende 2016. 103 Till exempel intervju med företrädare för Stockholms universitet, 2017-01-19 samt intervju med företrädare för Kungl. Tekniska högskolan, 2016-12-15. 104 Riksrevisionen (2011b). 105 Riksrevisionen (2011b).

50 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 51

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Lärosätenas hantering av enstaka lärosäten har detta identifierats årligen. 108 Det har också i enkätsvaren lyfts fram att huruvida myndighetskapitalet lyfts fram av internrevisionen eller inte har myndighetskapitalet berott på hur intresserad styrelsen har varit av frågan. Däremot har myndighetskapitalet i sig inte varit föremål för någon av interrevisionernas granskningar 2010–2016. Några internrevisioner har dock kommenterat att det Uppbyggnaden av myndighetskapital vid universitet och högskolor har noterats av har gjorts granskningar av andra faktorer som påverkar myndighetskapitalet, t.ex. såväl lärosätena som regeringen. I detta kapitel redogörs för hur universitet och granskningar av oförbrukade bidrag. 109 högskolor har hanterat denna utveckling. Kapitlet bygger huvudsakligen på den enkät Riksrevisionen har ställt till samtliga 4.1.2 Måltal för myndighetskapital finns, men det är oklart hur nivån lärosäten och på intervjuer som Riksrevisionen har genomfört på lärosätena. har bestämts

Även om det från regeringens sida inte finns någon övre eller nedre gräns för hur 4.1 Åtgärder som lärosäten har vidtagit har haft viss effekt mycket myndighetskapital lärosätena får eller bör ha, har i stort sett alla lärosäten

satt upp sina egna måltal för myndighetskapitalet. I de flesta fall fungerar De flesta lärosäten, dock inte alla, har vidtagit ett antal åtgärder i syfte att förbättra måltalen som riktmärken eller önskemål, men i vissa fall är de också formellt den interna styrningen och uppföljningen av myndighetskapitalet, men också för beslutade av styrelsen eller rektorn. Enligt Riksrevisionens enkät har 26 lärosäten att minska eller i alla fall bromsa ökningen av myndighetskapitalet. egna måltal eller riktlinjer för antingen den högsta eller lägsta önskade nivån på 4.1.1 Styrningen varierar myndighetskapital (se även tabell 4 i bilaga 3). Det är fler som har satt upp måltal för den lägsta önskade nivån (23 lärosäten) än för den högsta (19 lärosäten). Totalt Det är styrelserna vid universitet och högskolor som har det yttersta ansvaret för 16 av de 26 har satt upp mål för såväl den högsta som den lägsta önskade nivån. att internt fördela de tilldelade anslagen inom såväl utbildning som forskning och därmed ansvara för att resursanvändningen vid lärosätet är effektiv. Därför Av enkätsvaren framgår att de flesta lärosäten har ett gemensamt måltal för hela bedömer Riksrevisionen att myndighetskapitalets utveckling till en viss del kan verksamheten, dvs. inte uppdelat på utbildning respektive forskning. Samtidigt påverkas av styrelsens arbete och dess beslut. I intervjuerna med har intervjuade lärosäten framhållit att behovet av en buffert är olika inom de olika styrelseordföranden framträder en enig bild av att pengarna ska ”arbeta”, dvs. verksamhetsgrenarna. 110 De flesta bedömer att myndighetskapitalet inom användas, och att det är viktigt att ekonomin är i balans. 106 Det framkommer också forskning ska vara större än det inom utbildning men i vissa fall har det också att styrelserna fortlöpande tagit del av myndighetskapitalets utveckling och i framkommit att det är inom utbildning som lärosätet behöver en större buffert på många fall varit involverad i satsningar med myndighetskapital. Enligt grund av att anslagstilldelningen varit och är mycket ryckigare. 111 Riksrevisionen verkar det dock variera hur aktiva styrelserna varit i frågan. Styrelsens engagemang verkar påverkas av styrelsens sammansättning, och Bland de breda etablerade och fackinriktade universiteten har samtliga arbetat utvecklingen av och storleken på myndighetskapitalet på respektive lärosäte. fram riktmärken men bland de nya universiteten har enbart ett av fyra lärosäten ett måltal eller riktmärke. I stort sett vid alla lärosäten är målen satta till 10–15 Vid 15 lärosäten finns också en internrevision vars verksamhet beslutas av procent av antingen intäkter eller kostnader (se tabell 4 i bilaga 3). styrelsen. 107 Vid Riksrevisionens kontakter med internrevisionerna har det framkommit att myndighetskapital har identifierats i internrevisioners riskanalyser vid de flesta lärosäten åtminstone någon gång 2010–2016. Vid några

106 Intervju 5 vid Örebro universitet, 2017-06-09; intervju 4 vid Göteborgs universitet, 2017-06-16, intervju 5 vid Högskolan i Borås, 2017-08-18. 107 Internrevisionen har i uppdrag att självständigt granska och bedöma om den interna styrningen och 108 Riksrevisionens e-postenkät till lärosäten med internrevision. kontrollen är utformad så att verksamheten bedrivs effektivt, men det är lärosätets styrelse som 109 Till exempel internrevisioner vid Kungl. Tekniska högskolan och Lunds universitet. beslutar om instruktion för internrevisionen, årlig revisionsplan samt åtgärder med anledning av 110 Intervju 1 vid Örebro universitet, 2017-05-23; intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 1 internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 111 Till exempel intervju 3 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22.

52 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 53

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Lärosätenas hantering av enstaka lärosäten har detta identifierats årligen. 108 Det har också i enkätsvaren lyfts fram att huruvida myndighetskapitalet lyfts fram av internrevisionen eller inte har myndighetskapitalet berott på hur intresserad styrelsen har varit av frågan. Däremot har myndighetskapitalet i sig inte varit föremål för någon av interrevisionernas granskningar 2010–2016. Några internrevisioner har dock kommenterat att det Uppbyggnaden av myndighetskapital vid universitet och högskolor har noterats av har gjorts granskningar av andra faktorer som påverkar myndighetskapitalet, t.ex. såväl lärosätena som regeringen. I detta kapitel redogörs för hur universitet och granskningar av oförbrukade bidrag. 109 högskolor har hanterat denna utveckling. Kapitlet bygger huvudsakligen på den enkät Riksrevisionen har ställt till samtliga 4.1.2 Måltal för myndighetskapital finns, men det är oklart hur nivån lärosäten och på intervjuer som Riksrevisionen har genomfört på lärosätena. har bestämts

Även om det från regeringens sida inte finns någon övre eller nedre gräns för hur 4.1 Åtgärder som lärosäten har vidtagit har haft viss effekt mycket myndighetskapital lärosätena får eller bör ha, har i stort sett alla lärosäten

satt upp sina egna måltal för myndighetskapitalet. I de flesta fall fungerar De flesta lärosäten, dock inte alla, har vidtagit ett antal åtgärder i syfte att förbättra måltalen som riktmärken eller önskemål, men i vissa fall är de också formellt den interna styrningen och uppföljningen av myndighetskapitalet, men också för beslutade av styrelsen eller rektorn. Enligt Riksrevisionens enkät har 26 lärosäten att minska eller i alla fall bromsa ökningen av myndighetskapitalet. egna måltal eller riktlinjer för antingen den högsta eller lägsta önskade nivån på 4.1.1 Styrningen varierar myndighetskapital (se även tabell 4 i bilaga 3). Det är fler som har satt upp måltal för den lägsta önskade nivån (23 lärosäten) än för den högsta (19 lärosäten). Totalt Det är styrelserna vid universitet och högskolor som har det yttersta ansvaret för 16 av de 26 har satt upp mål för såväl den högsta som den lägsta önskade nivån. att internt fördela de tilldelade anslagen inom såväl utbildning som forskning och därmed ansvara för att resursanvändningen vid lärosätet är effektiv. Därför Av enkätsvaren framgår att de flesta lärosäten har ett gemensamt måltal för hela bedömer Riksrevisionen att myndighetskapitalets utveckling till en viss del kan verksamheten, dvs. inte uppdelat på utbildning respektive forskning. Samtidigt påverkas av styrelsens arbete och dess beslut. I intervjuerna med har intervjuade lärosäten framhållit att behovet av en buffert är olika inom de olika styrelseordföranden framträder en enig bild av att pengarna ska ”arbeta”, dvs. verksamhetsgrenarna. 110 De flesta bedömer att myndighetskapitalet inom användas, och att det är viktigt att ekonomin är i balans. 106 Det framkommer också forskning ska vara större än det inom utbildning men i vissa fall har det också att styrelserna fortlöpande tagit del av myndighetskapitalets utveckling och i framkommit att det är inom utbildning som lärosätet behöver en större buffert på många fall varit involverad i satsningar med myndighetskapital. Enligt grund av att anslagstilldelningen varit och är mycket ryckigare. 111 Riksrevisionen verkar det dock variera hur aktiva styrelserna varit i frågan. Styrelsens engagemang verkar påverkas av styrelsens sammansättning, och Bland de breda etablerade och fackinriktade universiteten har samtliga arbetat utvecklingen av och storleken på myndighetskapitalet på respektive lärosäte. fram riktmärken men bland de nya universiteten har enbart ett av fyra lärosäten ett måltal eller riktmärke. I stort sett vid alla lärosäten är målen satta till 10–15 Vid 15 lärosäten finns också en internrevision vars verksamhet beslutas av procent av antingen intäkter eller kostnader (se tabell 4 i bilaga 3). styrelsen. 107 Vid Riksrevisionens kontakter med internrevisionerna har det framkommit att myndighetskapital har identifierats i internrevisioners riskanalyser vid de flesta lärosäten åtminstone någon gång 2010–2016. Vid några

106 Intervju 5 vid Örebro universitet, 2017-06-09; intervju 4 vid Göteborgs universitet, 2017-06-16, intervju 5 vid Högskolan i Borås, 2017-08-18. 107 Internrevisionen har i uppdrag att självständigt granska och bedöma om den interna styrningen och 108 Riksrevisionens e-postenkät till lärosäten med internrevision. kontrollen är utformad så att verksamheten bedrivs effektivt, men det är lärosätets styrelse som 109 Till exempel internrevisioner vid Kungl. Tekniska högskolan och Lunds universitet. beslutar om instruktion för internrevisionen, årlig revisionsplan samt åtgärder med anledning av 110 Intervju 1 vid Örebro universitet, 2017-05-23; intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 1 internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 111 Till exempel intervju 3 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22.

52 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 53

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 13 Förekomst av måltal för högsta önskade nivå på myndighetskapital vid olika budgetunderlag för 2018–2020 bekräftar i de flesta, dock inte i alla, fall lärosätenas lärosätesgrupper (siffror inom staplarna avser antal lärosäten) planer för att förbruka kapitalet. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Riksrevisionen har inte sett något tydligt samband mellan myndighetskapitalets storlek och huruvida ett lärosäte har ett måltal eller inte. Anledningen till detta kan Kostnärliga högskolor 1 1 2 vara att de flesta lärosätena har satt upp målen relativt nyligen. Spridningen av myndighetskapitalets relativa storlek, mätt som andel av kostnaderna, är dock Högskolor 6 1 6 större bland de lärosäten som inte satt upp mål än bland dem som gjort det. Riksrevisionens räkneexempel utifrån lärosätenas måltal Nya universitet 1 3 Riksrevisionen kan konstatera att de flesta lärosäten som angett att de arbetat med mål för myndighetskapitalets storlek sedan några år tillbaka inte nått målen, även Fackinirktade universitet 4 om några är på god väg. För de lärosäten som har satt upp måltal för högsta önskade nivå på myndighetskapital skulle den önskvärda nivån på kapitalet enligt Breda etablerade universitet 3 2 1 Riksrevisionens beräkningar uppgå till drygt 7 miljarder kronor i stället för till dagens drygt 11 miljarder kronor, dvs. till 64 procent av det faktiska Ja, vi har ett måltal för myndighetskapital för all verksamhet myndighetskapitalet 2016 för dessa lärosäten (tabell 4 i bilaga 3). Om Ja, vi har specifika måltal för grundnivå resp. forskarnivå. myndighetskapitalet vid samtliga statliga universitet och högskolor skulle ligga på Nej, vi har inget måltal eller riktmärke. maximalt 10 procent av omsättningen skulle myndighetskapitalet uppgå till 6,3 miljarder kronor, alltså drygt hälften av dagens nivå. Om samtliga lärosäten Källa: Riksrevisionens enkätundersökning. skulle ha ett myndighetskapital i nivå med den högsta nivån bland lärosäten, dvs. För att få en ökad förståelse för vad och i vilken omfattning myndighetskapitalet 41 procent, skulle myndighetskapitalet i sektorn motsvara 26 miljarder kronor. behövs har Riksrevisionen undersökt vilka eventuella underlag lärosätena använt sig av när de beslutat om nivån för myndighetskapitalet. Enligt enkätsvaren har 4.1.3 Indragningar har oftast använts som engångsåtgärd drygt hälften (12) av de lärosäten som har måltal för högsta nivån (19) tagit hänsyn Ett annat och relativt vanligt sätt att styra utvecklingen av myndighetskapitalet, till lärosätets riskanalys om framtida intäkter, vid 11 lärosäten har hänsyn tagits till eller snarare motverka ökningen, är indragningar av allt eller delar av det kapital beslutade satsningar och 10 lärosäten anger att lärosätets investeringsplaner vägts som finns ute i organisationen. Enligt enkätsvaren har 13 av 17 lärosäten (dvs. de in i bedömningarna. I intervjuerna framträder bilden av att måltalen sätts efter en som har myndighetskapital på andra nivåer än bara centralt) minst en gång under sammanvägd bedömning av vad som bedöms rimligt eller efter det tidigare 2012–2016 gjort indragningar av myndighetskapital från underliggande gällande återrapporteringskravet på 10 procent, snarare än av specifika organisationsnivåer till nivåer högre upp. Vanligast är att man gör det som en beräkningar. 112 Även tidigare kartläggningar har visat att det inte förefaller engångsåtgärd. Vid ett par lärosäten (Högskolan i Borås, Högskolan i Halmstad) föreligga några teoretiska modeller eller specifika beräkningar bakom har indragningen gjorts i samband med omorganisation. Till exempel vid Umeå övervägandena om en lämplig nivå. 113 universitet har myndighetskapital inom utbildning dragits in två gånger avseende Enligt enkätsvaren har sex lärosäten bedömt att de 2016 uppnått målen för högsta den del som överstiger 10 procent av kostnaderna per respektive fakultet. 114 nivån, och enligt Riksrevisionen är fler på väg dit. Samtliga lärosäten som har Riksrevisionens intervjuer har visat att det finns stora skillnader i hur olika måltal för högsta nivån men som ännu inte nått målet har enligt enkätsvaren organisationer ser på indragningar utifrån organisering och traditioner. I vissa fall planer på att minska myndighetskapitalet 2017, framför allt genom satsningar kan det skapa motstånd och risk, dvs. att enheterna gör av med medel för att inte relaterade till infrastruktur. Riksrevisionens genomgång av dessa lärosätens riskera indragningar. I andra fall är det ett mer etablerat och accepterat förfarande där det finns en förståelse för åtgärder i verksamheten. 115

112 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 114 Riksrevisionens enkätundersökning. 113 Karlsson (2013). 115 Intervju 3 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 3 vid Göteborgs universitet 2017-05-22.

54 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 55

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 13 Förekomst av måltal för högsta önskade nivå på myndighetskapital vid olika budgetunderlag för 2018–2020 bekräftar i de flesta, dock inte i alla, fall lärosätenas lärosätesgrupper (siffror inom staplarna avser antal lärosäten) planer för att förbruka kapitalet. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Riksrevisionen har inte sett något tydligt samband mellan myndighetskapitalets storlek och huruvida ett lärosäte har ett måltal eller inte. Anledningen till detta kan Kostnärliga högskolor 1 1 2 vara att de flesta lärosätena har satt upp målen relativt nyligen. Spridningen av myndighetskapitalets relativa storlek, mätt som andel av kostnaderna, är dock Högskolor 6 1 6 större bland de lärosäten som inte satt upp mål än bland dem som gjort det. Riksrevisionens räkneexempel utifrån lärosätenas måltal Nya universitet 1 3 Riksrevisionen kan konstatera att de flesta lärosäten som angett att de arbetat med mål för myndighetskapitalets storlek sedan några år tillbaka inte nått målen, även Fackinirktade universitet 4 om några är på god väg. För de lärosäten som har satt upp måltal för högsta önskade nivå på myndighetskapital skulle den önskvärda nivån på kapitalet enligt Breda etablerade universitet 3 2 1 Riksrevisionens beräkningar uppgå till drygt 7 miljarder kronor i stället för till dagens drygt 11 miljarder kronor, dvs. till 64 procent av det faktiska Ja, vi har ett måltal för myndighetskapital för all verksamhet myndighetskapitalet 2016 för dessa lärosäten (tabell 4 i bilaga 3). Om Ja, vi har specifika måltal för grundnivå resp. forskarnivå. myndighetskapitalet vid samtliga statliga universitet och högskolor skulle ligga på Nej, vi har inget måltal eller riktmärke. maximalt 10 procent av omsättningen skulle myndighetskapitalet uppgå till 6,3 miljarder kronor, alltså drygt hälften av dagens nivå. Om samtliga lärosäten Källa: Riksrevisionens enkätundersökning. skulle ha ett myndighetskapital i nivå med den högsta nivån bland lärosäten, dvs. För att få en ökad förståelse för vad och i vilken omfattning myndighetskapitalet 41 procent, skulle myndighetskapitalet i sektorn motsvara 26 miljarder kronor. behövs har Riksrevisionen undersökt vilka eventuella underlag lärosätena använt sig av när de beslutat om nivån för myndighetskapitalet. Enligt enkätsvaren har 4.1.3 Indragningar har oftast använts som engångsåtgärd drygt hälften (12) av de lärosäten som har måltal för högsta nivån (19) tagit hänsyn Ett annat och relativt vanligt sätt att styra utvecklingen av myndighetskapitalet, till lärosätets riskanalys om framtida intäkter, vid 11 lärosäten har hänsyn tagits till eller snarare motverka ökningen, är indragningar av allt eller delar av det kapital beslutade satsningar och 10 lärosäten anger att lärosätets investeringsplaner vägts som finns ute i organisationen. Enligt enkätsvaren har 13 av 17 lärosäten (dvs. de in i bedömningarna. I intervjuerna framträder bilden av att måltalen sätts efter en som har myndighetskapital på andra nivåer än bara centralt) minst en gång under sammanvägd bedömning av vad som bedöms rimligt eller efter det tidigare 2012–2016 gjort indragningar av myndighetskapital från underliggande gällande återrapporteringskravet på 10 procent, snarare än av specifika organisationsnivåer till nivåer högre upp. Vanligast är att man gör det som en beräkningar. 112 Även tidigare kartläggningar har visat att det inte förefaller engångsåtgärd. Vid ett par lärosäten (Högskolan i Borås, Högskolan i Halmstad) föreligga några teoretiska modeller eller specifika beräkningar bakom har indragningen gjorts i samband med omorganisation. Till exempel vid Umeå övervägandena om en lämplig nivå. 113 universitet har myndighetskapital inom utbildning dragits in två gånger avseende Enligt enkätsvaren har sex lärosäten bedömt att de 2016 uppnått målen för högsta den del som överstiger 10 procent av kostnaderna per respektive fakultet. 114 nivån, och enligt Riksrevisionen är fler på väg dit. Samtliga lärosäten som har Riksrevisionens intervjuer har visat att det finns stora skillnader i hur olika måltal för högsta nivån men som ännu inte nått målet har enligt enkätsvaren organisationer ser på indragningar utifrån organisering och traditioner. I vissa fall planer på att minska myndighetskapitalet 2017, framför allt genom satsningar kan det skapa motstånd och risk, dvs. att enheterna gör av med medel för att inte relaterade till infrastruktur. Riksrevisionens genomgång av dessa lärosätens riskera indragningar. I andra fall är det ett mer etablerat och accepterat förfarande där det finns en förståelse för åtgärder i verksamheten. 115

112 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 114 Riksrevisionens enkätundersökning. 113 Karlsson (2013). 115 Intervju 3 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 3 vid Göteborgs universitet 2017-05-22.

54 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 55

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.2 Uppföljningen har utvecklats

Vid några enstaka lärosäten sker indragningar mer regelbundet. Vid t.ex. Mälardalens högskola, där akademierna (motsvarande fakulteter) har fått givna intervall för sitt ackumulerade kapital inom utbildning respektive forskning, har Lärosätena ska enligt regleringsbrevet för universitet och högskolor i sin kapital inom utbildning regelmässigt dragits in när bokslutet visat nivåer över årsredovisning redovisa myndighetskapitalets utveckling de fem senaste åren samt högsta nivå för intervallet. Inom forskning har däremot ingen indragning skett, årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring uppdelad per utan där har akademierna i stället fått ta fram särskilda planer för hur kapitalet ska verksamhetsgren och område enligt fördefinierade tabeller i regleringsbrevet. nyttjas så det återigen hamnar inom givet intervall. 116 Även vid Malmö högskola Även eventuella överskott och underskott inom den avgiftsfinansierade görs en genomgång av nivåerna årligen och belopp överstigande 10 procent bokas verksamheten ska särredovisas enligt den fördefinierade tabellen i om till central nivå. 117 regleringsbrevets bilaga. 118 De flesta lärosäten beskriver också utvecklingen av myndighetskapitalet i resultatredovisningen i sina årsredovisningar; dock är Fem lärosäten, varav fyra med ett myndighetskapital överstigande 20 procent av beskrivningen ofta övergripande med allmänt beskrivna planer för förbrukning av omsättningen, har i enkätsvaren angett att de planerar för indragning av kapitalet. De flesta lärosäten, 25 av 31, följer upp myndighetskapitalet på myndighetskapitalet från underliggande organisationsnivåer till nivåer högre upp ytterligare något sätt än enbart via den årliga redovisningen i lärosätenas 2017. årsredovisningar. Många lärosäten har angett att de följer upp Riksrevisionen kan notera att de lärosäten som dragit in myndighetskapital från myndighetskapitalet flera gånger under året, t.ex. i samband med kvartals-, underliggande nivåer också i många fall har haft en minskning av tertials- eller delårsbokslut och ofta på mindre enheter, dvs. på fakultets- eller myndighetskapitalet under samma period. Även om minskningen i vissa fall har institutionsnivå. varit relativt liten och kan bero på andra faktorer, kan indragningen möjligen ha Enligt enkätsvaren från lärosätena har drygt hälften (16 lärosäten) åtminstone en bidragit till att det inte blev en ökning av myndighetskapitalet. gång 2012–2016 följt upp hur stor del av myndighetskapitalet på deras lärosäte som är fritt respektive intecknat, varav 10 har gjort det årligen. Bland de lärosäten 4.1.4 Möjligheter till andra omfördelningar har nyttjats i liten som gjort det åtminstone en gång 2012–2016 finns såväl lärosäten med kapital ute omfattning i ”kapillärerna” som de som har allt myndighetskapital på central nivå. De är också I samband med indragningar av kapitalet från underliggande nivåer till nivåer samma lärosäten som lämnat in uppgifter om myndighetskapitalet uppdelat på högre upp har lärosätena också möjlighet att omfördela myndighetskapital inom fritt och intecknat. verksamhetsgrenen. Det kan t.ex. handla om att flytta kapital från fakultet eller En del av de som inte följt upp myndighetskapitalet uppdelat på fritt och intecknat forskargrupper med mycket myndighetskapital till fakultet eller från har i enkätsvaren angett att det inte är relevant för dem. Enligt Riksrevisionen forskargrupper med lite myndighetskapital. Enligt enkätsvaren har sex lärosäten borde det ligga i varje lednings intresse att ha kännedom om vad de sparade gjort omfördelningar av myndighetskapital mellan olika verksamheter inom en resurserna består av. Uppgiften om intecknat respektive fritt kapital är enligt och samma verksamhetsgren. Vid Södertörns högskola har t.ex. omfördelningar Riksrevisionens bedömning också en förutsättning för att kunna göra satsningar gjorts för att täcka verksamheter med stora ackumulerade underskott, vid Lunds med kapitalet. universitet har kapital ”bytts” mellan fakulteten och vid Uppsala universitet har kapital omfördelats mellan forskargrupperna av prefekt/institutionsstyrelse.

4.3 Knappt hälften av lärosätena har använt

Eftersom lärosätena själva bestämmer om den interna resurstilldelningen har de

uppbyggnaden för olika satsningar

också möjlighet att ta hänsyn till myndighetskapitalets storlek på respektive nivå eller enhet, t.ex. fakultet, institution eller motsvarande när de fördelar resurser. Få Trots att myndighetskapitalet totalt sett har ökat under hela perioden dvs. 2007– lärosäten (7 enligt enkätsvaren) har dock nyttjat denna möjlighet. 2016, har det vid hälften av lärosätena (15) minskat de senaste åren (2012–2016). För att minska myndighetskapitalet i absoluta tal måste lärosätena gå med underskott. Detta kan uppnås antingen genom att löpande verksamhet går med underskott, eller genom att lärosätet gör medvetna satsningar med det sparade kapitalet. Det sistnämnda förutsätter att den löpande verksamheten inte går med

116 Riksrevisionens enkätundersökning. 117 Ibid. 118 Bilaga 2 och 4 till Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet och högskolor.

56 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 57

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.2 Uppföljningen har utvecklats

Vid några enstaka lärosäten sker indragningar mer regelbundet. Vid t.ex. Mälardalens högskola, där akademierna (motsvarande fakulteter) har fått givna intervall för sitt ackumulerade kapital inom utbildning respektive forskning, har Lärosätena ska enligt regleringsbrevet för universitet och högskolor i sin kapital inom utbildning regelmässigt dragits in när bokslutet visat nivåer över årsredovisning redovisa myndighetskapitalets utveckling de fem senaste åren samt högsta nivå för intervallet. Inom forskning har däremot ingen indragning skett, årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring uppdelad per utan där har akademierna i stället fått ta fram särskilda planer för hur kapitalet ska verksamhetsgren och område enligt fördefinierade tabeller i regleringsbrevet. nyttjas så det återigen hamnar inom givet intervall. 116 Även vid Malmö högskola Även eventuella överskott och underskott inom den avgiftsfinansierade görs en genomgång av nivåerna årligen och belopp överstigande 10 procent bokas verksamheten ska särredovisas enligt den fördefinierade tabellen i om till central nivå. 117 regleringsbrevets bilaga. 118 De flesta lärosäten beskriver också utvecklingen av myndighetskapitalet i resultatredovisningen i sina årsredovisningar; dock är Fem lärosäten, varav fyra med ett myndighetskapital överstigande 20 procent av beskrivningen ofta övergripande med allmänt beskrivna planer för förbrukning av omsättningen, har i enkätsvaren angett att de planerar för indragning av kapitalet. De flesta lärosäten, 25 av 31, följer upp myndighetskapitalet på myndighetskapitalet från underliggande organisationsnivåer till nivåer högre upp ytterligare något sätt än enbart via den årliga redovisningen i lärosätenas 2017. årsredovisningar. Många lärosäten har angett att de följer upp Riksrevisionen kan notera att de lärosäten som dragit in myndighetskapital från myndighetskapitalet flera gånger under året, t.ex. i samband med kvartals-, underliggande nivåer också i många fall har haft en minskning av tertials- eller delårsbokslut och ofta på mindre enheter, dvs. på fakultets- eller myndighetskapitalet under samma period. Även om minskningen i vissa fall har institutionsnivå. varit relativt liten och kan bero på andra faktorer, kan indragningen möjligen ha Enligt enkätsvaren från lärosätena har drygt hälften (16 lärosäten) åtminstone en bidragit till att det inte blev en ökning av myndighetskapitalet. gång 2012–2016 följt upp hur stor del av myndighetskapitalet på deras lärosäte som är fritt respektive intecknat, varav 10 har gjort det årligen. Bland de lärosäten 4.1.4 Möjligheter till andra omfördelningar har nyttjats i liten som gjort det åtminstone en gång 2012–2016 finns såväl lärosäten med kapital ute omfattning i ”kapillärerna” som de som har allt myndighetskapital på central nivå. De är också I samband med indragningar av kapitalet från underliggande nivåer till nivåer samma lärosäten som lämnat in uppgifter om myndighetskapitalet uppdelat på högre upp har lärosätena också möjlighet att omfördela myndighetskapital inom fritt och intecknat. verksamhetsgrenen. Det kan t.ex. handla om att flytta kapital från fakultet eller En del av de som inte följt upp myndighetskapitalet uppdelat på fritt och intecknat forskargrupper med mycket myndighetskapital till fakultet eller från har i enkätsvaren angett att det inte är relevant för dem. Enligt Riksrevisionen forskargrupper med lite myndighetskapital. Enligt enkätsvaren har sex lärosäten borde det ligga i varje lednings intresse att ha kännedom om vad de sparade gjort omfördelningar av myndighetskapital mellan olika verksamheter inom en resurserna består av. Uppgiften om intecknat respektive fritt kapital är enligt och samma verksamhetsgren. Vid Södertörns högskola har t.ex. omfördelningar Riksrevisionens bedömning också en förutsättning för att kunna göra satsningar gjorts för att täcka verksamheter med stora ackumulerade underskott, vid Lunds med kapitalet. universitet har kapital ”bytts” mellan fakulteten och vid Uppsala universitet har kapital omfördelats mellan forskargrupperna av prefekt/institutionsstyrelse.

4.3 Knappt hälften av lärosätena har använt

Eftersom lärosätena själva bestämmer om den interna resurstilldelningen har de

uppbyggnaden för olika satsningar

också möjlighet att ta hänsyn till myndighetskapitalets storlek på respektive nivå eller enhet, t.ex. fakultet, institution eller motsvarande när de fördelar resurser. Få Trots att myndighetskapitalet totalt sett har ökat under hela perioden dvs. 2007– lärosäten (7 enligt enkätsvaren) har dock nyttjat denna möjlighet. 2016, har det vid hälften av lärosätena (15) minskat de senaste åren (2012–2016). För att minska myndighetskapitalet i absoluta tal måste lärosätena gå med underskott. Detta kan uppnås antingen genom att löpande verksamhet går med underskott, eller genom att lärosätet gör medvetna satsningar med det sparade kapitalet. Det sistnämnda förutsätter att den löpande verksamheten inte går med

116 Riksrevisionens enkätundersökning. 117 Ibid. 118 Bilaga 2 och 4 till Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet och högskolor.

56 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 57

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

överskott som är större än förbrukning av kapitalet. Med andra ord måste lärosätet Lärosäten har i intervjuer lyft svårigheterna med att förbruka myndighetskapitalet, visa ”röda siffror”, vilket inte alltid är så enkelt att motivera, eller som en eller som en intervjuperson säger: ”Det är svårt att göra av med pengar på ett intervjuperson kommenterar: ”Den främsta avsikten är inte att förbruka kapitalet ansvarsfullt sätt.” 122 Ett hinder som många lärosäten lyfter fram i enkätsvar och vid utan satsa på viktiga saker, och effekten av dessa satsningar blir en minskning av intervjuer är att myndighetskapitalet är bundet till respektive verksamhetsgren, myndighetskapitalet.” 119 eftersom många satsningar avser båda grenar. 123 Hög personalomsättning inom ledande positioner kan också förhindra långsiktiga och strategiska beslut om Tio lärosäten har i enkäten svarat att myndighetskapitalet minskat 2012–2016 som användning av kapitalet. ett resultat av att det förbrukats till olika satsningar. Vid ytterligare fyra lärosäten har myndighetskapitalet minskat som ett resultat av såväl förbrukning av kapitalet Även om lärosätena vidtar åtgärder för att på olika sätt förbruka kapitalet kan det som ett underskott i den löpande verksamheten. Ett lärosäte har angett att samtidigt uppstå ett överskott i den löpande verksamheten, vilket i sin tur kan myndighetskapitalet minskat enbart som följd av underskott i den löpande resultera i ett ökat myndighetskapital för lärosäten. Därför är det också verksamheten. redovisningsmässigt svårt att följa förbrukningen av kapitalet i lärosätenas redovisningssystem. Det förekommer att satsningar gjorda med Det vanligaste är att myndighetskapitalet använts till strategiska satsningar, oftast myndighetskapitalet är öronmärkta, men det är sällsynt. 124 Riksrevisionen vill i på central nivå men ibland även på fakultets- eller institutionsnivå. Även detta sammanhang lyfta Göterbogs universitet som ett gott exempel på ett satsningar inom ramen för den löpande verksamheten är relativt vanliga bland transparent uppföljningssystem där alla fakulteter får lämna in redovisningar över dem som förbrukat kapitalet; 6 av 14 lärosäten har angett detta. I mer sällsynta fall planerade och genomförda satsningar som binder myndighetskapitalet. 125 har kapitalet använts för att finansiera investeringar, t.ex. Konstfacks flytt till Telefonplan i Stockholm, där myndighetskapitalet användes för att finansiera avskrivningar i samband med flytten. 4.4 Sammanfattande iakttagelser

Enligt enkätsvaren är de vanligaste strategiska satsningarna relaterade till • Granskningen visar att lärosätena har vidtagit olika åtgärder för att hantera utveckling av befintliga utbildningar och program följt av satsningar relaterade till sitt myndighetskapital. Det kan handla om utökad intern uppföljning, utveckling av nya utbildningar och program, fastighetsinvesteringar eller införande av riktlinjer avseende storleken på myndighetskapitalet, rekryteringar av tillsvidareanställd personal. Det sistnämnda har också lyfts fram indragningar av kapital från underliggande nivåer uppåt i organisationen vid flera av intervjuerna. Enligt Riksrevisionen finns det dock en viss risk att eller förbrukning av myndighetskapitalet för framför allt strategiska långsiktiga satsningar finansierade med myndighetskapital medför ökade satsningar. • Det finns stora variationer mellan lärosäten när det kommer till hanteringen kostnader i den löpande verksamheten (se diskussion i kapitel 3). av myndighetskapitalet. Vid Högskolan i Borås, som har en av de lägsta nivåerna av myndighetskapital i • Uppföljningen har blivit mer systematisk, framför allt de senaste åren. sektorn, har dock myndighetskapitalet förbrukats snabbare än beräknat, vilket lett • De flesta lärosäten har infört sina egna måltal, där de flesta ligger på mellan till att hela lärosätet beordrats till allmän återhållsamhet i verksamheten. 120 Även 10 och 15 procent av omsättningen. vid några andra lärosäten, t.ex. Linköpings universitet, har förbrukningen skett i • Uppföljningen av måltalen varierar och det finns inga tydliga samband en för snabb takt och därför lett till olika åtgärder, t.ex. revidering av riktlinjerna mellan storleken på myndighetskapitalet och huruvida lärosätet har eller inte kring myndighetskapital. 121 Fortsatt genomförande av redan beslutade satsningar har måltal. Detta tyder på att lärosätena utvecklar sin uppföljning av finansierade med myndighetskapital, samtidigt som det dyker upp oväntade myndighetskapitalet. händelser inom den löpande verksamhet, kan alltså medföra en alltför stor • Lärosätena har i ganska begränsad omfattning använt sig av möjligheten till minskning av myndighetskapitalet. interna omfördelningar eller till förbrukning av kapitalet. Enligt Riksrevisionen kan det sistnämnda förhindras bl.a. av ledningens bristande kunskap om kapitalets innehåll (som beskrevs i kapitel 3).

119 Intervju 2 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 122 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 2 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 120 Intervju 2 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. 123 Till exempel intervju 2 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 121 Riksrevisionens insamling av lärosätenas interna beslut och övriga dokument om myndighetskapital. 124 Intervju vid Kungl. Tekniska högskolan, 2016-12-15; intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 125 Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22.

58 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 59

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

överskott som är större än förbrukning av kapitalet. Med andra ord måste lärosätet Lärosäten har i intervjuer lyft svårigheterna med att förbruka myndighetskapitalet, visa ”röda siffror”, vilket inte alltid är så enkelt att motivera, eller som en eller som en intervjuperson säger: ”Det är svårt att göra av med pengar på ett intervjuperson kommenterar: ”Den främsta avsikten är inte att förbruka kapitalet ansvarsfullt sätt.” 122 Ett hinder som många lärosäten lyfter fram i enkätsvar och vid utan satsa på viktiga saker, och effekten av dessa satsningar blir en minskning av intervjuer är att myndighetskapitalet är bundet till respektive verksamhetsgren, myndighetskapitalet.” 119 eftersom många satsningar avser båda grenar. 123 Hög personalomsättning inom ledande positioner kan också förhindra långsiktiga och strategiska beslut om Tio lärosäten har i enkäten svarat att myndighetskapitalet minskat 2012–2016 som användning av kapitalet. ett resultat av att det förbrukats till olika satsningar. Vid ytterligare fyra lärosäten har myndighetskapitalet minskat som ett resultat av såväl förbrukning av kapitalet Även om lärosätena vidtar åtgärder för att på olika sätt förbruka kapitalet kan det som ett underskott i den löpande verksamheten. Ett lärosäte har angett att samtidigt uppstå ett överskott i den löpande verksamheten, vilket i sin tur kan myndighetskapitalet minskat enbart som följd av underskott i den löpande resultera i ett ökat myndighetskapital för lärosäten. Därför är det också verksamheten. redovisningsmässigt svårt att följa förbrukningen av kapitalet i lärosätenas redovisningssystem. Det förekommer att satsningar gjorda med Det vanligaste är att myndighetskapitalet använts till strategiska satsningar, oftast myndighetskapitalet är öronmärkta, men det är sällsynt. 124 Riksrevisionen vill i på central nivå men ibland även på fakultets- eller institutionsnivå. Även detta sammanhang lyfta Göterbogs universitet som ett gott exempel på ett satsningar inom ramen för den löpande verksamheten är relativt vanliga bland transparent uppföljningssystem där alla fakulteter får lämna in redovisningar över dem som förbrukat kapitalet; 6 av 14 lärosäten har angett detta. I mer sällsynta fall planerade och genomförda satsningar som binder myndighetskapitalet. 125 har kapitalet använts för att finansiera investeringar, t.ex. Konstfacks flytt till Telefonplan i Stockholm, där myndighetskapitalet användes för att finansiera avskrivningar i samband med flytten. 4.4 Sammanfattande iakttagelser

Enligt enkätsvaren är de vanligaste strategiska satsningarna relaterade till • Granskningen visar att lärosätena har vidtagit olika åtgärder för att hantera utveckling av befintliga utbildningar och program följt av satsningar relaterade till sitt myndighetskapital. Det kan handla om utökad intern uppföljning, utveckling av nya utbildningar och program, fastighetsinvesteringar eller införande av riktlinjer avseende storleken på myndighetskapitalet, rekryteringar av tillsvidareanställd personal. Det sistnämnda har också lyfts fram indragningar av kapital från underliggande nivåer uppåt i organisationen vid flera av intervjuerna. Enligt Riksrevisionen finns det dock en viss risk att eller förbrukning av myndighetskapitalet för framför allt strategiska långsiktiga satsningar finansierade med myndighetskapital medför ökade satsningar. • Det finns stora variationer mellan lärosäten när det kommer till hanteringen kostnader i den löpande verksamheten (se diskussion i kapitel 3). av myndighetskapitalet. Vid Högskolan i Borås, som har en av de lägsta nivåerna av myndighetskapital i • Uppföljningen har blivit mer systematisk, framför allt de senaste åren. sektorn, har dock myndighetskapitalet förbrukats snabbare än beräknat, vilket lett • De flesta lärosäten har infört sina egna måltal, där de flesta ligger på mellan till att hela lärosätet beordrats till allmän återhållsamhet i verksamheten. 120 Även 10 och 15 procent av omsättningen. vid några andra lärosäten, t.ex. Linköpings universitet, har förbrukningen skett i • Uppföljningen av måltalen varierar och det finns inga tydliga samband en för snabb takt och därför lett till olika åtgärder, t.ex. revidering av riktlinjerna mellan storleken på myndighetskapitalet och huruvida lärosätet har eller inte kring myndighetskapital. 121 Fortsatt genomförande av redan beslutade satsningar har måltal. Detta tyder på att lärosätena utvecklar sin uppföljning av finansierade med myndighetskapital, samtidigt som det dyker upp oväntade myndighetskapitalet. händelser inom den löpande verksamhet, kan alltså medföra en alltför stor • Lärosätena har i ganska begränsad omfattning använt sig av möjligheten till minskning av myndighetskapitalet. interna omfördelningar eller till förbrukning av kapitalet. Enligt Riksrevisionen kan det sistnämnda förhindras bl.a. av ledningens bristande kunskap om kapitalets innehåll (som beskrevs i kapitel 3).

119 Intervju 2 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 122 Intervju 1 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31; intervju 2 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 120 Intervju 2 vid Högskolan i Borås, 2017-05-31. 123 Till exempel intervju 2 vid Örebro universitet, 2017-05-23. 121 Riksrevisionens insamling av lärosätenas interna beslut och övriga dokument om myndighetskapital. 124 Intervju vid Kungl. Tekniska högskolan, 2016-12-15; intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22. 125 Intervju 1 vid Göteborgs universitet, 2017-05-22.

58 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 59

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• Att förbruka myndighetskapitalet kan vara förknippat med svårigheter, t.ex. 5 Regeringens hantering av kapitalets bundenhet till respektive verksamhetsgren, och risktagande inför myndighetskapitalet långsiktiga satsningar med osäker framtida finansiering. • Det finns en risk att lärosätena fokuserar på att förbruka myndighetskapitalet, samtidigt som överskotten i den löpande verksamheten fortsätter, dvs. att myndighetskapitalet minskas från ena hållet men byggs på I det här kapitlet beskrivs och analyseras Utbildningsdepartementets respektive från det andra. Finansdepartementets hantering av uppbyggnaden av myndighetskapital vid universitet och högskolor. Kapitlet bygger på Riksrevisionens intervjuer med företrädare för Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet samt på dokumentstudier.

5.1 Styrningen av universitet och högskolor

Riksdag och regering har det övergripande ansvaret för högre utbildning och forskning, och de övergripande målen för statliga universitets och högskolors verksamhet anges i högskolelagen (1992:1434). Inom regeringen är områdena utbildning och forskning samlade under Utbildningsdepartementet, som ansvarar för alla statliga universitet och högskolor (med undantag för Sveriges lantbruksuniversitet som lyder under Näringsdepartementet). Det grundläggande instrumentet för regeringens finansiella styrning är tilldelning av anslag samt regler och villkor för anslag 126 , bemyndiganden och låneramar. 127 Riksdagen anvisar regeringen anslag för olika ändamål och regeringen tilldelar berörda myndigheter dessa anslag via regleringsbreven. Inför varje nytt budgetår beslutar regeringen om ett regleringsbrev för respektive lärosäte samt ett gemensamt regleringsbrev för samtliga statliga universitet och högskolor. Regleringsbreven innehåller ekonomiska ramar i form av bl.a. tilldelade anslag, inklusive ramar för anslagssparande, och verksamhetsmål för varje lärosäte, men även bestämmelser om hur och vad lärosätena ska återrapportera till regeringen.

5.2 Styrning av myndighetskapital

5.2.1 Styrningen har varierat över tid Fram t.o.m. regleringsbrevet för budgetåret 2007 krävde regeringen att alla lärosäten vars myndighetskapital, exklusive stats- och donationskapital, överskred tio procent av omsättningen i sin årsredovisning skulle ge en förklaring till hur överskottet uppstått samt redogöra för hur överskottet skulle användas. Det 128

126 I tidigare kapitel har exempelvis undantagen gällande anslagsavräkning och redovisning av överskott inom avgiftsfinansierad verksamhet beskrivits. 127 SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning . 128 Regleringsbrev för universitet och högskolor avseende budgetåret 2007.

60 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 61

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• Att förbruka myndighetskapitalet kan vara förknippat med svårigheter, t.ex. 5 Regeringens hantering av kapitalets bundenhet till respektive verksamhetsgren, och risktagande inför myndighetskapitalet långsiktiga satsningar med osäker framtida finansiering. • Det finns en risk att lärosätena fokuserar på att förbruka myndighetskapitalet, samtidigt som överskotten i den löpande verksamheten fortsätter, dvs. att myndighetskapitalet minskas från ena hållet men byggs på I det här kapitlet beskrivs och analyseras Utbildningsdepartementets respektive från det andra. Finansdepartementets hantering av uppbyggnaden av myndighetskapital vid universitet och högskolor. Kapitlet bygger på Riksrevisionens intervjuer med företrädare för Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet samt på dokumentstudier.

5.1 Styrningen av universitet och högskolor

Riksdag och regering har det övergripande ansvaret för högre utbildning och forskning, och de övergripande målen för statliga universitets och högskolors verksamhet anges i högskolelagen (1992:1434). Inom regeringen är områdena utbildning och forskning samlade under Utbildningsdepartementet, som ansvarar för alla statliga universitet och högskolor (med undantag för Sveriges lantbruksuniversitet som lyder under Näringsdepartementet). Det grundläggande instrumentet för regeringens finansiella styrning är tilldelning av anslag samt regler och villkor för anslag 126 , bemyndiganden och låneramar. 127 Riksdagen anvisar regeringen anslag för olika ändamål och regeringen tilldelar berörda myndigheter dessa anslag via regleringsbreven. Inför varje nytt budgetår beslutar regeringen om ett regleringsbrev för respektive lärosäte samt ett gemensamt regleringsbrev för samtliga statliga universitet och högskolor. Regleringsbreven innehåller ekonomiska ramar i form av bl.a. tilldelade anslag, inklusive ramar för anslagssparande, och verksamhetsmål för varje lärosäte, men även bestämmelser om hur och vad lärosätena ska återrapportera till regeringen.

5.2 Styrning av myndighetskapital

5.2.1 Styrningen har varierat över tid Fram t.o.m. regleringsbrevet för budgetåret 2007 krävde regeringen att alla lärosäten vars myndighetskapital, exklusive stats- och donationskapital, överskred tio procent av omsättningen i sin årsredovisning skulle ge en förklaring till hur överskottet uppstått samt redogöra för hur överskottet skulle användas. Det 128

126 I tidigare kapitel har exempelvis undantagen gällande anslagsavräkning och redovisning av överskott inom avgiftsfinansierad verksamhet beskrivits. 127 SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning . 128 Regleringsbrev för universitet och högskolor avseende budgetåret 2007.

60 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 61

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kravet uppfattades enligt lärosätena som ett riktmärke eller en norm som satte en 5.2.2 Konsekvenser av lärosätenas frihetsgrad ram för den flexibilitet som möjliggjorts med anslagsmodellen. Kravet togs bort Som tidigare konstaterats, påverkar det nuvarande resurstilldelningssystemet och från 2008, troligen inom ramen för den reformering av statens generella anslagsavräkningsmodellen för universitet och högskolor uppbyggnaden av ekonomiadministrativa regelverk som skedde i slutet av 2000-talet. 129 Enligt myndighetskapital. Lärosätenas tilldelade medel redovisas som förbrukade i företrädare för Utbildningsdepartementet ansåg regeringen att det måste vara statens budget, även om de inte är förbrukade i verksamheten, och oförbrukade lärosätenas ledningar som ansvarar för och avgör storleken på anslagsmedel redovisas mot myndighetskapitalet. Andra myndigheter som inte myndighetskapitalet, och att det måste tillåtas en variation avseende storleken. 130 förbrukat årets tilldelade anslagsmedel hamnar i anslagssparandeprövning. Riksrevisionen menar att regeringens borttagande av återrapporteringskravet kan Oavsett om de får behålla oförbrukade anslag eller inte blir det alltså inte ha bidragit till ökningen av myndighetskapitalet sedan 2007. Även om myndighetskapital. myndighetskapitalet ökade i ungefär samma takt 2004–2006 (när återrapporteringskravet fortfarande fanns kvar) som efter 2007, var Enligt företrädare för Finansdepartementet finns det en risk för att mindre myndighetskapitalets storlek helt annan. I förhållande till omsättningen understeg finansiell styrning kan leda till mindre kontroll över verksamheten från myndighetskapitalet tio procent (totalt sett) 2006. Enligt företrädare för statsmakternas sida. Tjänstemän vid Finansdepartementet menar att de undantag Utbildningsdepartementet är ett nytt återrapporteringskrav för att följa från den finansiella styrningen och det ekonomiadministrativa regelverket som utvecklingen av myndighetskapitalet inte aktuellt i nuläget. Enligt universitet och högskolor har inte gynnar utvecklingen och styrningen. Modellen Utbildningsdepartementets bedömning blir informationen tydligare och mer för den finansiella styrningen av universitet och högskolor har också fått ligga jämförbar mellan lärosätena om frågan utreds i form av uppdrag till en orörd länge, medan den finansiella styrningen av övriga myndigheter har sektorsmyndighet (som Universitetskanslersämbetet, UKÄ), eller i form av en utvecklats. 134 utredning. 131 Riksrevisionen kan dock konstatera att någon utredning eller djupare Enligt tjänstemän på Utbildningsdepartementet har någon förändring av analys av myndighetskapitalet inte har gjorts under granskningsperioden. modellen inte varit aktuell eftersom systemet har fungerat relativt väl, och att det Från regeringens sida finns det i dag inga riktlinjer om myndighetskapitalets är svårt och kostsamt att ändra ett så pass stort och komplext system. 135 På grund storlek. Regeringen följer dock utvecklingen via lärosätenas årsredovisningar (se av att lärosätena har en annorlunda verksamhet jämfört med övriga myndigheter t.ex. Ekonomistyrningsverkets (ESV) allmänna råd gällande utökad redovisning av skulle det enligt företrädare för Utbildningsdepartementet inte fungera med det myndighetskapitalet fr.o.m. 2014) och UKÄ:s årliga uppföljningar av lärosätenas vanliga ettåriga anslaget. Enligt Utbildningsdepartementet finns en acceptans för ekonomi. Enligt tjänstemän vid Utbildningsdepartementet behöver lärosätena inte att finansieringssystemet bidrar till förskjutningen mellan tilldelning av pengar ha några konkreta måltal, utan det räcker med att lärosätets ledning har kontroll och faktisk verksamhet för att lärosätena ska kunna bedriva en långsiktig över resursutnyttjandet. 132 Vidare menar företrädare för Utbildningsdepartementet verksamhet. 136 att det är svårt att avgöra rätt nivå för ett tak eller ett golv för myndighetskapitalet, eftersom verksamheten varierar mycket mellan lärosäten och även för ett och Riksrevisionen har tidigare bedömt att högskolesektorns undantag är väl samma lärosäte över tid. Enligt Utbildningsdepartementet finns också en risk att motiverade, men att de också bidrar till problem med bristande transparens i ett tak blir styrande. Utbildningsdepartementet menar att de ser frågan om redovisningen och därmed försvårar uppföljningen av hur lärosätets resurser myndighetskapital i förhållande till vilken verksamhet lärosätena har och vad de kommer till användning. 137 Regeringen har nyligen tillsatt en utredning som ska gör. 133 göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning. 138 I kommittédirektivet anges bl.a. att utredningen ska pröva om lärosätenas undantag från det generella ekonomiadministrativa regelverket är

134 Intervju vid Finansdepartementet, 2017-06-20. 129 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. 135 E-post från Utbildningsdepartementet, 2017-11-01. 130 E-post från Utbildningsdepartementet, 2017-11-01. 136 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04 131 137 Riksrevisionen (2012). Ibid. 132 Ibid. 138 Dir. 2017:46, kommittédirektiv. Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten . 133 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04

62 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 63

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kravet uppfattades enligt lärosätena som ett riktmärke eller en norm som satte en 5.2.2 Konsekvenser av lärosätenas frihetsgrad ram för den flexibilitet som möjliggjorts med anslagsmodellen. Kravet togs bort Som tidigare konstaterats, påverkar det nuvarande resurstilldelningssystemet och från 2008, troligen inom ramen för den reformering av statens generella anslagsavräkningsmodellen för universitet och högskolor uppbyggnaden av ekonomiadministrativa regelverk som skedde i slutet av 2000-talet. 129 Enligt myndighetskapital. Lärosätenas tilldelade medel redovisas som förbrukade i företrädare för Utbildningsdepartementet ansåg regeringen att det måste vara statens budget, även om de inte är förbrukade i verksamheten, och oförbrukade lärosätenas ledningar som ansvarar för och avgör storleken på anslagsmedel redovisas mot myndighetskapitalet. Andra myndigheter som inte myndighetskapitalet, och att det måste tillåtas en variation avseende storleken. 130 förbrukat årets tilldelade anslagsmedel hamnar i anslagssparandeprövning. Riksrevisionen menar att regeringens borttagande av återrapporteringskravet kan Oavsett om de får behålla oförbrukade anslag eller inte blir det alltså inte ha bidragit till ökningen av myndighetskapitalet sedan 2007. Även om myndighetskapital. myndighetskapitalet ökade i ungefär samma takt 2004–2006 (när återrapporteringskravet fortfarande fanns kvar) som efter 2007, var Enligt företrädare för Finansdepartementet finns det en risk för att mindre myndighetskapitalets storlek helt annan. I förhållande till omsättningen understeg finansiell styrning kan leda till mindre kontroll över verksamheten från myndighetskapitalet tio procent (totalt sett) 2006. Enligt företrädare för statsmakternas sida. Tjänstemän vid Finansdepartementet menar att de undantag Utbildningsdepartementet är ett nytt återrapporteringskrav för att följa från den finansiella styrningen och det ekonomiadministrativa regelverket som utvecklingen av myndighetskapitalet inte aktuellt i nuläget. Enligt universitet och högskolor har inte gynnar utvecklingen och styrningen. Modellen Utbildningsdepartementets bedömning blir informationen tydligare och mer för den finansiella styrningen av universitet och högskolor har också fått ligga jämförbar mellan lärosätena om frågan utreds i form av uppdrag till en orörd länge, medan den finansiella styrningen av övriga myndigheter har sektorsmyndighet (som Universitetskanslersämbetet, UKÄ), eller i form av en utvecklats. 134 utredning. 131 Riksrevisionen kan dock konstatera att någon utredning eller djupare Enligt tjänstemän på Utbildningsdepartementet har någon förändring av analys av myndighetskapitalet inte har gjorts under granskningsperioden. modellen inte varit aktuell eftersom systemet har fungerat relativt väl, och att det Från regeringens sida finns det i dag inga riktlinjer om myndighetskapitalets är svårt och kostsamt att ändra ett så pass stort och komplext system. 135 På grund storlek. Regeringen följer dock utvecklingen via lärosätenas årsredovisningar (se av att lärosätena har en annorlunda verksamhet jämfört med övriga myndigheter t.ex. Ekonomistyrningsverkets (ESV) allmänna råd gällande utökad redovisning av skulle det enligt företrädare för Utbildningsdepartementet inte fungera med det myndighetskapitalet fr.o.m. 2014) och UKÄ:s årliga uppföljningar av lärosätenas vanliga ettåriga anslaget. Enligt Utbildningsdepartementet finns en acceptans för ekonomi. Enligt tjänstemän vid Utbildningsdepartementet behöver lärosätena inte att finansieringssystemet bidrar till förskjutningen mellan tilldelning av pengar ha några konkreta måltal, utan det räcker med att lärosätets ledning har kontroll och faktisk verksamhet för att lärosätena ska kunna bedriva en långsiktig över resursutnyttjandet. 132 Vidare menar företrädare för Utbildningsdepartementet verksamhet. 136 att det är svårt att avgöra rätt nivå för ett tak eller ett golv för myndighetskapitalet, eftersom verksamheten varierar mycket mellan lärosäten och även för ett och Riksrevisionen har tidigare bedömt att högskolesektorns undantag är väl samma lärosäte över tid. Enligt Utbildningsdepartementet finns också en risk att motiverade, men att de också bidrar till problem med bristande transparens i ett tak blir styrande. Utbildningsdepartementet menar att de ser frågan om redovisningen och därmed försvårar uppföljningen av hur lärosätets resurser myndighetskapital i förhållande till vilken verksamhet lärosätena har och vad de kommer till användning. 137 Regeringen har nyligen tillsatt en utredning som ska gör. 133 göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning. 138 I kommittédirektivet anges bl.a. att utredningen ska pröva om lärosätenas undantag från det generella ekonomiadministrativa regelverket är

134 Intervju vid Finansdepartementet, 2017-06-20. 129 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. 135 E-post från Utbildningsdepartementet, 2017-11-01. 130 E-post från Utbildningsdepartementet, 2017-11-01. 136 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04 131 137 Riksrevisionen (2012). Ibid. 132 Ibid. 138 Dir. 2017:46, kommittédirektiv. Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten . 133 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04

62 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 63

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ändamålsenligt, och i det ingår enligt Utbildningsdepartementet frågan om 5.3.1 Formella återrapporteringar ger viss information, men de kan myndighetskapital. 139 Uppdraget ska redovisas senast den 3 december 2018. utvecklas Enligt regleringsbrevet för universitet och högskolor ska lärosätena bl.a. redovisa 5.2.3 Oklarhet kring rimliga storleken på myndighetskapitalet myndighetskapitalets utveckling de fem senaste åren (som en samlad post) samt Eftersom uppbyggnaden av myndighetskapitalet har möjliggjorts genom årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring uppdelad per lärosätenas speciella anslagsmodell och resurstilldelningssystem, och det inte verksamhetsgren (utbildning respektive forskning) och område enligt finns någon gräns för storleken, kan det enligt Riksrevisionen tolkas som att all fördefinierade tabeller i regleringsbrevet. 144 Även eventuella överskott och uppbyggnad har skett inom ramen för regelverket och alltså är tillåten. Samtidigt underskott inom den avgiftsfinansierade verksamheten ska särredovisas enligt har lärosätena ett ekonomiskt ansvar för att använda tillgängliga resurser effektivt, den fördefinierade tabellen i regleringsbrevets bilaga 4. UKÄ samlar in uppgifter och anslagen är i grunden anvisade och tilldelade för att förbrukas under ett från lärosätena om årets kapitalförändring och den balanserade budgetår. 140 kapitalförändringen. Från 2011 finns denna statistik uppdelad per Regeringen har också möjlighet att dra in myndighetskapital, vilket också har verksamhetsgren. UKÄ redovisar också lärosätenas ekonomiska utveckling i sina förekommit enligt intervjupersoner. Exempelvis beslutade regeringen vid ett årliga rapporter om universitet och högskolor, och i viss mån även i andra tillfälle i mitten av 1990-talet att dra in ett antal miljoner kronor från lärosätena, statistikprodukter. 145 och då främst universiteten. 141 Även om det inte hänt sedan dess noterar Enligt ESV:s föreskrifter till 7 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning Riksrevisionen att det finns en viss oro bland lärosätena att myndighetskapitalet och budgetunderlag ska förändringar av myndighetskapitalet under räkenskapsåret kan dras in eller omfördelas mellan lärosäten, och lärosätena upplever att det specificeras i en not. Specifikationen ska visa varje slag av förändring för varje post finns en oklarhet kring vilken storlek på myndighetskapitalet som anses rimlig och delpost i myndighetskapitalet. Från 2015 (avseende räkenskapsåret 2014) bör och acceptabel. 142 Knappt hälften av lärosätena (14 av 31) har svarat att de upplever lärosätena även redovisa förändring av myndighetskapitalet i sin årsredovisning regeringens styrning avseende myndighetskapitalet som ganska eller mycket enligt bilaga 8 i ESV:s allmänna råd till 7 kap. 1 § förordningen (2000:605) om otydlig, och enligt 4 lärosäten saknas styrning över huvud taget. 143 Att det finns årsredovisning och budgetunderlag. Redovisningen ska vara uppdelad på olika tolkningar av myndighetskapitalets storlek kan till viss del också utläsas av de eventuellt stats-, donations- och uppskrivningskapital, resultatandelar i hel- och stora skillnaderna mellan lärosätena vad gäller myndighetskapitalets storlek. delägda företag samt balanserad kapitalförändring inom anslags-, bidrags- och avgiftsfinansierad verksamhet. 146 Enligt företrädare för ESV skapades tabellen för 5.3 Regeringens uppföljning av myndighetskapital att underlätta för myndigheter att stämma av sitt myndighetskapital och specificera vad myndighetskapitalet består av. 147 Regeringen har möjlighet att följa myndighetskapitalets utveckling på flera sätt: genom lärosätenas årsredovisningar, genom UKÄ:s statisk och analyser och I lärosätenas resultatredovisningar i årsredovisningarna nämns de ökade genom de årliga myndighetsdialogerna. Riksrevisionens genomgång av såväl volymerna av myndighetskapital. I de allra flesta fall är kommentarerna mycket UKÄ:s sammanställningar som ett urval av lärosätenas årsredovisningar visar övergripande, utan någon vidare beskrivning av myndighetskapitalets innehåll, dock att avrapporteringen sker på en alltför övergripande nivå. orsaker till uppbyggnaden eller planerade åtgärder. Riksrevisionen kan konstatera att denna redovisning blivit något mer omfattande de senaste åren. Samtidigt borde regeringen, enligt Riksrevisionen, göra en tydligare åtskillnad mellan den

139 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. 144 Enligt tabellen i bilaga 2 punkt 3 samt bilaga 6 i regleringsbrevet för universitet och högskolor. 140 Det finns dock en viss möjlighet för myndigheter att spara medel. Den generella regeln för anslag för 145 Se t.ex. UKÄ:s Årsrapport 2017 för universitet och högskolor , Statistisk analys 2017: 2 Färre förvaltningsändamål är att myndigheten enligt anslagsförordningen får disponera ett helårsstudenter i högskolan 2016 . anslagssparande på tre procent. Regeringen införde denna regel för att stora outnyttjade medel inte 146 Enligt Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Sveriges lantbruksuniversitet, utgiftsområde 23 Areella skulle finnas kvar från tidigare år i för stor omfattning. ESV (2016). 141 näringar, landsbygd och livsmedel medges SLU undantag från ESV:s föreskrift till 7 kap. 1 § Intervju vid Karolinska Institutet, 2017-03-13; intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. förordningen om årsredovisning och budgetunderlag om att i not till Årets kapitalförändring 142 Till exempel Universitetsläraren (2017) eller von Schantz (2016). respektive Förändring av myndighetskapitalet särredovisa över- eller underskott i den 143 Riksrevisionens enkätundersökning. bidragsfinansierade verksamheten. 147 E-post från ESV, 2017-09-25.

64 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 65

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ändamålsenligt, och i det ingår enligt Utbildningsdepartementet frågan om 5.3.1 Formella återrapporteringar ger viss information, men de kan myndighetskapital. 139 Uppdraget ska redovisas senast den 3 december 2018. utvecklas Enligt regleringsbrevet för universitet och högskolor ska lärosätena bl.a. redovisa 5.2.3 Oklarhet kring rimliga storleken på myndighetskapitalet myndighetskapitalets utveckling de fem senaste åren (som en samlad post) samt Eftersom uppbyggnaden av myndighetskapitalet har möjliggjorts genom årets kapitalförändring och balanserad kapitalförändring uppdelad per lärosätenas speciella anslagsmodell och resurstilldelningssystem, och det inte verksamhetsgren (utbildning respektive forskning) och område enligt finns någon gräns för storleken, kan det enligt Riksrevisionen tolkas som att all fördefinierade tabeller i regleringsbrevet. 144 Även eventuella överskott och uppbyggnad har skett inom ramen för regelverket och alltså är tillåten. Samtidigt underskott inom den avgiftsfinansierade verksamheten ska särredovisas enligt har lärosätena ett ekonomiskt ansvar för att använda tillgängliga resurser effektivt, den fördefinierade tabellen i regleringsbrevets bilaga 4. UKÄ samlar in uppgifter och anslagen är i grunden anvisade och tilldelade för att förbrukas under ett från lärosätena om årets kapitalförändring och den balanserade budgetår. 140 kapitalförändringen. Från 2011 finns denna statistik uppdelad per Regeringen har också möjlighet att dra in myndighetskapital, vilket också har verksamhetsgren. UKÄ redovisar också lärosätenas ekonomiska utveckling i sina förekommit enligt intervjupersoner. Exempelvis beslutade regeringen vid ett årliga rapporter om universitet och högskolor, och i viss mån även i andra tillfälle i mitten av 1990-talet att dra in ett antal miljoner kronor från lärosätena, statistikprodukter. 145 och då främst universiteten. 141 Även om det inte hänt sedan dess noterar Enligt ESV:s föreskrifter till 7 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning Riksrevisionen att det finns en viss oro bland lärosätena att myndighetskapitalet och budgetunderlag ska förändringar av myndighetskapitalet under räkenskapsåret kan dras in eller omfördelas mellan lärosäten, och lärosätena upplever att det specificeras i en not. Specifikationen ska visa varje slag av förändring för varje post finns en oklarhet kring vilken storlek på myndighetskapitalet som anses rimlig och delpost i myndighetskapitalet. Från 2015 (avseende räkenskapsåret 2014) bör och acceptabel. 142 Knappt hälften av lärosätena (14 av 31) har svarat att de upplever lärosätena även redovisa förändring av myndighetskapitalet i sin årsredovisning regeringens styrning avseende myndighetskapitalet som ganska eller mycket enligt bilaga 8 i ESV:s allmänna råd till 7 kap. 1 § förordningen (2000:605) om otydlig, och enligt 4 lärosäten saknas styrning över huvud taget. 143 Att det finns årsredovisning och budgetunderlag. Redovisningen ska vara uppdelad på olika tolkningar av myndighetskapitalets storlek kan till viss del också utläsas av de eventuellt stats-, donations- och uppskrivningskapital, resultatandelar i hel- och stora skillnaderna mellan lärosätena vad gäller myndighetskapitalets storlek. delägda företag samt balanserad kapitalförändring inom anslags-, bidrags- och avgiftsfinansierad verksamhet. 146 Enligt företrädare för ESV skapades tabellen för 5.3 Regeringens uppföljning av myndighetskapital att underlätta för myndigheter att stämma av sitt myndighetskapital och specificera vad myndighetskapitalet består av. 147 Regeringen har möjlighet att följa myndighetskapitalets utveckling på flera sätt: genom lärosätenas årsredovisningar, genom UKÄ:s statisk och analyser och I lärosätenas resultatredovisningar i årsredovisningarna nämns de ökade genom de årliga myndighetsdialogerna. Riksrevisionens genomgång av såväl volymerna av myndighetskapital. I de allra flesta fall är kommentarerna mycket UKÄ:s sammanställningar som ett urval av lärosätenas årsredovisningar visar övergripande, utan någon vidare beskrivning av myndighetskapitalets innehåll, dock att avrapporteringen sker på en alltför övergripande nivå. orsaker till uppbyggnaden eller planerade åtgärder. Riksrevisionen kan konstatera att denna redovisning blivit något mer omfattande de senaste åren. Samtidigt borde regeringen, enligt Riksrevisionen, göra en tydligare åtskillnad mellan den

139 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. 144 Enligt tabellen i bilaga 2 punkt 3 samt bilaga 6 i regleringsbrevet för universitet och högskolor. 140 Det finns dock en viss möjlighet för myndigheter att spara medel. Den generella regeln för anslag för 145 Se t.ex. UKÄ:s Årsrapport 2017 för universitet och högskolor , Statistisk analys 2017: 2 Färre förvaltningsändamål är att myndigheten enligt anslagsförordningen får disponera ett helårsstudenter i högskolan 2016 . anslagssparande på tre procent. Regeringen införde denna regel för att stora outnyttjade medel inte 146 Enligt Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Sveriges lantbruksuniversitet, utgiftsområde 23 Areella skulle finnas kvar från tidigare år i för stor omfattning. ESV (2016). 141 näringar, landsbygd och livsmedel medges SLU undantag från ESV:s föreskrift till 7 kap. 1 § Intervju vid Karolinska Institutet, 2017-03-13; intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04. förordningen om årsredovisning och budgetunderlag om att i not till Årets kapitalförändring 142 Till exempel Universitetsläraren (2017) eller von Schantz (2016). respektive Förändring av myndighetskapitalet särredovisa över- eller underskott i den 143 Riksrevisionens enkätundersökning. bidragsfinansierade verksamheten. 147 E-post från ESV, 2017-09-25.

64 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 65

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

information som krävs in på årlig basis och den fördjupade information som kan kunnat se någon information om myndighetskapitalets utveckling i form av behövas för att analysera myndighetskapitalet . oförbrukade anslag, vilket enligt Riksrevisionen tyder på att Riksdagen inte har informerats regelbundet om utvecklingen av och storleken på 5.3.2 Myndighetsdialogerna används i begränsad utsträckning myndighetskapitalet.

En gång om året träffar varje lärosätes ledning företrädare för Enligt företrädare för Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet har Utbildningsdepartement i en s.k. myndighetsdialog, där parterna har möjlighet att fokus de senaste åren legat på oförbrukade bidrag. Dessa har uppmärksammats av diskutera verksamhetens resultat och framtida inriktning. I Riksrevisionens både Riksrevisionen och regeringen, och regeringen har bl.a. vidtagit åtgärder i enkätsvar har knappt hälften av lärosätena angett att myndighetskapital form av utökade återrapporteringskrav. Utvecklingen av myndighetskapitalet har diskuterats vid de årliga myndighetsdialogerna. Sex lärosäten, varav tre med ett inte fått motsvarande uppmärksamhet, med undantag för ovan nämnda exempel. myndighetskapital överstigande 20 procent av omsättningen, har svarat att det sker mer sällan än vartannat år. Enligt företrädare för Utbildningsdepartementet

5.5 Sammanfattande iakttagelser

tar de upp frågan om myndighetskapitalet med lärosätena när behov uppstår, och de har som rutin att alltid diskutera myndighetskapitalet om det finns några • Uppbyggnaden av myndighetskapital har skett inom ramen för regelverket, avvikelser som kräver diskussion (oftast om myndighetskapitalet enligt och har till viss del uppkommit som en konsekvens av att lärosätena har en Utbildningsdepartementet är stort). 148 större frihetsgrad än andra myndigheter. • Regeringens styrning av myndighetskapital har varierat över tid, vilket skapat 5.3.3 Svårt att följa upp avgiftssättningen oklarhet för lärosätena. • Myndighetskapitalet, oavsett storlek, har enligt Riksrevisionens tolkning inte För lärosätenas avgiftsfinansierade verksamhet gäller att om det ackumulerade varit ett framträdande ämne i Utbildningsdepartementets kontakter med överskottet uppgår till mer än tio procent av den avgiftsfinansierade lärosätena. verksamhetens omsättning under räkenskapsåret, ska lärosätet i årsredovisningen • Regeringens uppföljning av myndighetskapitalet har enligt Riksrevisionens redovisa hur överskottet ska disponeras. Universitet och högskolor, utom bedömning skett på en alltför övergripande nivå och ingen utredning har Försvarshögskolan, är undantagna från att i en särskild skrivelse till regeringen gjorts, trots en medvetenhet om att kapitalet har ökat. föreslå hur överskotten ska användas, vilket gäller för övriga statliga • Enligt Riksrevisionens bedömning har regeringen inte vidtagit några myndigheter. Finansdepartementet påpekar att det är svårt att följa 149 åtgärder för att motverka uppbyggnaden av myndighetskapitalet. avgiftssättningen för universitet och högskolor, och detta är en svårighet som • Det är, enligt Finansdepartementet, svårt att följa upp myndigheters återkommer även för övriga myndigheter. Samtidigt påpekar avgiftssättning, vilket även gäller för universitet och högskolor. Finansdepartementet att även om avgiftssättningen är otydlig, så har de inte • Regeringen har inte regelbundet uppmärksammat riksdagen på uppmärksammat några tydliga problem. 150 myndighetskapitalets utveckling.

5.4 Riksdagen har inte informerats om det ökade

myndighetskapitalet

En genomgång av regeringens budgetpropositioner och forskningspropositioner 2007–2016 visar att utvecklingen av lärosätenas myndighetskapital tagits upp en gång, i form av kortare beskrivning av myndighetskapitalets utveckling inom forskning i 2012 års forskningsproposition 151 . I övrigt har Riksrevisionen inte

148 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04; e-post från Utbildningsdepartementet, 2017-11-01. 149 Enligt bilaga 5 Undantag från vissa bestämmelser i regleringsbrev avseende budgetåret 2016 för universitet och högskolor . 150 Intervju vid Finansdepartementet, 2017-06-20. 151 Prop. 2012/13:30. Forskning och innovation , s. 33.

66 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 67

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

information som krävs in på årlig basis och den fördjupade information som kan kunnat se någon information om myndighetskapitalets utveckling i form av behövas för att analysera myndighetskapitalet . oförbrukade anslag, vilket enligt Riksrevisionen tyder på att Riksdagen inte har informerats regelbundet om utvecklingen av och storleken på 5.3.2 Myndighetsdialogerna används i begränsad utsträckning myndighetskapitalet.

En gång om året träffar varje lärosätes ledning företrädare för Enligt företrädare för Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet har Utbildningsdepartement i en s.k. myndighetsdialog, där parterna har möjlighet att fokus de senaste åren legat på oförbrukade bidrag. Dessa har uppmärksammats av diskutera verksamhetens resultat och framtida inriktning. I Riksrevisionens både Riksrevisionen och regeringen, och regeringen har bl.a. vidtagit åtgärder i enkätsvar har knappt hälften av lärosätena angett att myndighetskapital form av utökade återrapporteringskrav. Utvecklingen av myndighetskapitalet har diskuterats vid de årliga myndighetsdialogerna. Sex lärosäten, varav tre med ett inte fått motsvarande uppmärksamhet, med undantag för ovan nämnda exempel. myndighetskapital överstigande 20 procent av omsättningen, har svarat att det sker mer sällan än vartannat år. Enligt företrädare för Utbildningsdepartementet

5.5 Sammanfattande iakttagelser

tar de upp frågan om myndighetskapitalet med lärosätena när behov uppstår, och de har som rutin att alltid diskutera myndighetskapitalet om det finns några • Uppbyggnaden av myndighetskapital har skett inom ramen för regelverket, avvikelser som kräver diskussion (oftast om myndighetskapitalet enligt och har till viss del uppkommit som en konsekvens av att lärosätena har en Utbildningsdepartementet är stort). 148 större frihetsgrad än andra myndigheter. • Regeringens styrning av myndighetskapital har varierat över tid, vilket skapat 5.3.3 Svårt att följa upp avgiftssättningen oklarhet för lärosätena. • Myndighetskapitalet, oavsett storlek, har enligt Riksrevisionens tolkning inte För lärosätenas avgiftsfinansierade verksamhet gäller att om det ackumulerade varit ett framträdande ämne i Utbildningsdepartementets kontakter med överskottet uppgår till mer än tio procent av den avgiftsfinansierade lärosätena. verksamhetens omsättning under räkenskapsåret, ska lärosätet i årsredovisningen • Regeringens uppföljning av myndighetskapitalet har enligt Riksrevisionens redovisa hur överskottet ska disponeras. Universitet och högskolor, utom bedömning skett på en alltför övergripande nivå och ingen utredning har Försvarshögskolan, är undantagna från att i en särskild skrivelse till regeringen gjorts, trots en medvetenhet om att kapitalet har ökat. föreslå hur överskotten ska användas, vilket gäller för övriga statliga • Enligt Riksrevisionens bedömning har regeringen inte vidtagit några myndigheter. Finansdepartementet påpekar att det är svårt att följa 149 åtgärder för att motverka uppbyggnaden av myndighetskapitalet. avgiftssättningen för universitet och högskolor, och detta är en svårighet som • Det är, enligt Finansdepartementet, svårt att följa upp myndigheters återkommer även för övriga myndigheter. Samtidigt påpekar avgiftssättning, vilket även gäller för universitet och högskolor. Finansdepartementet att även om avgiftssättningen är otydlig, så har de inte • Regeringen har inte regelbundet uppmärksammat riksdagen på uppmärksammat några tydliga problem. 150 myndighetskapitalets utveckling.

5.4 Riksdagen har inte informerats om det ökade

myndighetskapitalet

En genomgång av regeringens budgetpropositioner och forskningspropositioner 2007–2016 visar att utvecklingen av lärosätenas myndighetskapital tagits upp en gång, i form av kortare beskrivning av myndighetskapitalets utveckling inom forskning i 2012 års forskningsproposition 151 . I övrigt har Riksrevisionen inte

148 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-05-04; e-post från Utbildningsdepartementet, 2017-11-01. 149 Enligt bilaga 5 Undantag från vissa bestämmelser i regleringsbrev avseende budgetåret 2016 för universitet och högskolor . 150 Intervju vid Finansdepartementet, 2017-06-20. 151 Prop. 2012/13:30. Forskning och innovation , s. 33.

66 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 67

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenslista ESV (2017). Utfallet för statens budget – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016. Rapport 2017:16.

Fritzell (2012). Fortsatt utbyggnad, fortsatt urholkning. SULF:s skriftserie. Lagar och förordningar Gunnarsson (2013). Kartläggning av Lunds universitets myndighetskapital och

Budgetlagen (2011:203). oförbrukade bidrag. En rapport av ett uppdrag till Lunds universitet.

Högskolelagen (1992:1434). Heckscher m fl. (2015). Ökad handlingsfrihet för statliga lärosäten. En rapport till Stockholm – Uppsala universitetsnätverk. Anslagsförordning (2011:223). Karlsson (2013). Kapital i arbete och vila – Några observationer från nio svenska Avgiftsförordning (1992:191). lärosäten kring myndighetskapital och oförbrukade bidrag samt motsvarande rutiner Högskoleförordning (1993:100). från tre utländska framstående lärosäten. En rapport av ett uppdrag till Lunds Myndighetsförordning (2007:515). universitet.

Kunnskapsdepartementet (2016). Tilstandsrapport for høyere utdanning 2016. Offentligt tryck Lunds universitet (2013a). Beslut om utredning om myndighetskapitalet och resurser

Dir. 2017:46. Kommittédirektiv. Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. för strategiska satsningar inom forskning vid Lunds universitet. Dnr LS 2013/56.

Prop. 2008/09:50. Ett lyft för forskning och innovation. Lunds universitet (2013b). Granskning av oförbrukade bidrag. Lunds universitet internrevisionen. Dnr IR 2013/9. Prop. 2009/10:149. En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor. Lunds universitet (2015). Resursfördelning för verksamhetsåret 2015. Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Planeringsförutsättningar för forskning perioden 2016–2018. Prop. 2012/13:30. Forskning och innovation . Riksrevisionen (2009). Resursstyrning i högskolans grundutbildning. RiR 2009:25. SOU 1996:29. Forskning och pengar. Riksrevisionen (2011a). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. SOU 2000:82. Högskolans styrning – en utvärdering. RiR 2011:3.

SOU 2005:48. Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. Riksrevisionen (2011b). Användningen av basanslaget för forskning och Delbetänkande av Resursutredningen. forskarutbildning. RiR 2011:21.

SOU 2007:75. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Betänkande av Riksrevisionen (2011c). Statliga myndigheters tjänsteexport. RiR 2011:24. Styrutredningen . Riksrevisionen (2012). Att styra självständiga lärosäten. RiR 2012:4. SOU 2015:70. Högre utbildning under tjugo år. Betänkande av Utredningen om Riksrevisionen (2016a). Riksrevisorernas årliga rapport 2016. högskolans utbildningsutbud. Riksrevisionen (2016b). Riksrevisionens årliga granskning av universitet och högskolor 2016. Presentation på HfR-konferensen 2016-11-11.

Övrigt

Statskontoret (2012). Olika med ändå lika. En uppföljning av stiftelseformens betydelse Eriksson, Heyman (2014). Resurser för utbildning och forskning . SUHF Dnr 14/014. inom högskolan. Rapport 2012:37. ESV (1999). Att läsa och tolka. Resultaträkning. Balansräkning. Anslagsredovisning. Statskontoret (2014). Forskningsanslagen ur ett jämställdhetsperspektiv. Rapport 2014: 27. ESV 1999:14. Universitetskanslersämbetet (2012). Andra året med studieavgifter. Rapport 2012:26. ESV (2011). ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten . ESV 2011:9 Universitetskanslersämbetet (2013). Hur många ”platser” finns det i högskolan? ESV (2012). Basbok: Grunderna i statlig redovisning. ESV 2012:38. Statistisk analys 2013:13. ESV (2016). Hur finansierar statliga myndigheter sin verksamhet. ESV 2016:50.

68 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 69

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenslista ESV (2017). Utfallet för statens budget – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016. Rapport 2017:16.

Fritzell (2012). Fortsatt utbyggnad, fortsatt urholkning. SULF:s skriftserie. Lagar och förordningar Gunnarsson (2013). Kartläggning av Lunds universitets myndighetskapital och

Budgetlagen (2011:203). oförbrukade bidrag. En rapport av ett uppdrag till Lunds universitet.

Högskolelagen (1992:1434). Heckscher m fl. (2015). Ökad handlingsfrihet för statliga lärosäten. En rapport till Stockholm – Uppsala universitetsnätverk. Anslagsförordning (2011:223). Karlsson (2013). Kapital i arbete och vila – Några observationer från nio svenska Avgiftsförordning (1992:191). lärosäten kring myndighetskapital och oförbrukade bidrag samt motsvarande rutiner Högskoleförordning (1993:100). från tre utländska framstående lärosäten. En rapport av ett uppdrag till Lunds Myndighetsförordning (2007:515). universitet.

Kunnskapsdepartementet (2016). Tilstandsrapport for høyere utdanning 2016. Offentligt tryck Lunds universitet (2013a). Beslut om utredning om myndighetskapitalet och resurser

Dir. 2017:46. Kommittédirektiv. Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. för strategiska satsningar inom forskning vid Lunds universitet. Dnr LS 2013/56.

Prop. 2008/09:50. Ett lyft för forskning och innovation. Lunds universitet (2013b). Granskning av oförbrukade bidrag. Lunds universitet internrevisionen. Dnr IR 2013/9. Prop. 2009/10:149. En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor. Lunds universitet (2015). Resursfördelning för verksamhetsåret 2015. Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Planeringsförutsättningar för forskning perioden 2016–2018. Prop. 2012/13:30. Forskning och innovation . Riksrevisionen (2009). Resursstyrning i högskolans grundutbildning. RiR 2009:25. SOU 1996:29. Forskning och pengar. Riksrevisionen (2011a). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. SOU 2000:82. Högskolans styrning – en utvärdering. RiR 2011:3.

SOU 2005:48. Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. Riksrevisionen (2011b). Användningen av basanslaget för forskning och Delbetänkande av Resursutredningen. forskarutbildning. RiR 2011:21.

SOU 2007:75. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Betänkande av Riksrevisionen (2011c). Statliga myndigheters tjänsteexport. RiR 2011:24. Styrutredningen . Riksrevisionen (2012). Att styra självständiga lärosäten. RiR 2012:4. SOU 2015:70. Högre utbildning under tjugo år. Betänkande av Utredningen om Riksrevisionen (2016a). Riksrevisorernas årliga rapport 2016. högskolans utbildningsutbud. Riksrevisionen (2016b). Riksrevisionens årliga granskning av universitet och högskolor 2016. Presentation på HfR-konferensen 2016-11-11.

Övrigt

Statskontoret (2012). Olika med ändå lika. En uppföljning av stiftelseformens betydelse Eriksson, Heyman (2014). Resurser för utbildning och forskning . SUHF Dnr 14/014. inom högskolan. Rapport 2012:37. ESV (1999). Att läsa och tolka. Resultaträkning. Balansräkning. Anslagsredovisning. Statskontoret (2014). Forskningsanslagen ur ett jämställdhetsperspektiv. Rapport 2014: 27. ESV 1999:14. Universitetskanslersämbetet (2012). Andra året med studieavgifter. Rapport 2012:26. ESV (2011). ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten . ESV 2011:9 Universitetskanslersämbetet (2013). Hur många ”platser” finns det i högskolan? ESV (2012). Basbok: Grunderna i statlig redovisning. ESV 2012:38. Statistisk analys 2013:13. ESV (2016). Hur finansierar statliga myndigheter sin verksamhet. ESV 2016:50.

68 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 69

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Universitetskanslersämbetet (2015). Uppföljning av kvalitetsförstärkning inom Bilaga 1. Gruppering av lärosäten humaniora och samhällsvetenskap. Rapportering av ett regeringsuppdrag. Rapport 2015:14. Tabell 1 Gruppering av lärosäten Universitetskanslersämbetet (2016a). Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor – redovisning av ett regeringsuppdrag. Rapport 2016:8.

Lärosätesgrupp Lärosäte

Universitetskanslersämbetet (2016b). Universitet och högskolor, Årsrapport 2016. Breda etablerade universitet Göteborgs universitet Rapport 2016:10. Linköpings universitet Universitetskanslersämbetet (2017). Kartläggning av studieavgifter. Redovisning av Lunds universitet ett regeringsuppdrag. Rapport 2017:2. Stockholms universitet* Artiklar Umeå universitet

Forska (2010). Pengar till forskning blir liggande på universiteten , Nr 2 2010. Uppsala universitet** Lunds universitets magasin. Kan bli dyrt att spara i ladorna, Nr 4/2017. Fackinriktade universitet Karolinska Institutet Lunds universitets magasin. Forskningen får mer resurser–utbildningsanslaget Kungl. Tekniska högskolan urholkas, Nr 5/2017. Luleå tekniska universitet Nebel (2014). Universitetet vill göra av med mer pengar, Sydsvenskan, 2014-04-19. Sveriges lantbruksuniversitet Universitetsläraren (2017). Finansdepartementet joker i spelet om sparandet . Nr Nya universitet Karlstads universitet 1/2017. Linnéuniversitetet*** von Schantz (2016). Regeringen har aviserat frihet men gör tvärtom. Rektors blogg 2016-11-29. Mittuniversitetet Örebro universitet Högskolor Blekinge Tekniska Högskola Försvarshögskolan Gymnastik- och idrottshögskolan Högskolan Dalarna Högskolan i Borås Högskolan i Gävle Högskolan i Halmstad Högskolan i Skövde Högskolan Kristianstad Högskolan Väst Malmö högskola Mälardalens högskola Södertörns högskola

70 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 71

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Universitetskanslersämbetet (2015). Uppföljning av kvalitetsförstärkning inom Bilaga 1. Gruppering av lärosäten humaniora och samhällsvetenskap. Rapportering av ett regeringsuppdrag. Rapport 2015:14. Tabell 1 Gruppering av lärosäten Universitetskanslersämbetet (2016a). Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor – redovisning av ett regeringsuppdrag. Rapport 2016:8.

Lärosätesgrupp Lärosäte

Universitetskanslersämbetet (2016b). Universitet och högskolor, Årsrapport 2016. Breda etablerade universitet Göteborgs universitet Rapport 2016:10. Linköpings universitet Universitetskanslersämbetet (2017). Kartläggning av studieavgifter. Redovisning av Lunds universitet ett regeringsuppdrag. Rapport 2017:2. Stockholms universitet* Artiklar Umeå universitet

Forska (2010). Pengar till forskning blir liggande på universiteten , Nr 2 2010. Uppsala universitet** Lunds universitets magasin. Kan bli dyrt att spara i ladorna, Nr 4/2017. Fackinriktade universitet Karolinska Institutet Lunds universitets magasin. Forskningen får mer resurser–utbildningsanslaget Kungl. Tekniska högskolan urholkas, Nr 5/2017. Luleå tekniska universitet Nebel (2014). Universitetet vill göra av med mer pengar, Sydsvenskan, 2014-04-19. Sveriges lantbruksuniversitet Universitetsläraren (2017). Finansdepartementet joker i spelet om sparandet . Nr Nya universitet Karlstads universitet 1/2017. Linnéuniversitetet*** von Schantz (2016). Regeringen har aviserat frihet men gör tvärtom. Rektors blogg 2016-11-29. Mittuniversitetet Örebro universitet Högskolor Blekinge Tekniska Högskola Försvarshögskolan Gymnastik- och idrottshögskolan Högskolan Dalarna Högskolan i Borås Högskolan i Gävle Högskolan i Halmstad Högskolan i Skövde Högskolan Kristianstad Högskolan Väst Malmö högskola Mälardalens högskola Södertörns högskola

70 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 71

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 2. Resurstilldelningssystem på

Lärosätesgrupp Lärosäte

Konstnärligt inriktade högskolor Konstfack grundnivå och avancerad nivå Kungl. Konsthögskolan Kungl. Musikhögskolan i Stockholm Det nuvarande resurstilldelningssystemet presenterades i propositionen Högre Stockholms konstnärliga högskola**** utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. Not: * I Stockholms universitet ingår Lärarhögskolan i Stockholm t.o.m. 2007. 1992/93:363). Resurstilldelningssystemet var en del av högskolereformen 1993, ** I Uppsala universitet ingår t.o.m. 30 juni 2013 Högskolan på Gotland. vilken syftade till att få en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan statsmakterna *** I Linnéuniversitet ingår Högskolan i Kalmar och Växjö universitet 2007–2009. och universitet och högskolor. 152 **** I Stockholms konstnärliga högskola ingår Danshögskolan, Teaterhögskolan, Dramatiska institutet och Operahögskolan 2007–2013.

Takbeloppsuppföljningen

Lärosätena är de enda myndigheter som har ett prestationsbaserat resurstilldelningssystem för en av sina verksamhetsgrenar. Anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå fastställs av regeringen i form av ett s.k. takbelopp, vilket är den maximala ersättning som respektive lärosäte kan få i ramanslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Takbeloppet fördelas i tolftedelar som förskott till lärosätet under året. Den faktiska ekonomiska ersättningen till lärosätet beräknas efter avslutat budgetår utifrån antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras avklarade poäng (helårsprestationer) under året inom de olika utbildningsområdena. De intäkter som redovisade helårsstudenter och helårsprestationer genererat stäms av mot takbeloppet. Om den faktiska utbildningsvolymen (summan av helårsstudenter och helårsprestationer) på lärosätet överskrider takbeloppet kan s.k. överproduktion sparas till nästa år och ge rätt till ersättning då, men bara under förutsättning att den ackumulerade överproduktionen inte motsvarar mer än tio procent av takbeloppet. På motsvarande sätt kan outnyttjat anslag sparas i form av anslagssparande på högst tio procent av takbeloppet för att ge ersättning kommande år. Anslagssparande som överstiger tio procent dras in till staten och om överproduktionen överstiger tio procent ersätts de prestationerna över huvud taget inte. Anslagssparandet ingår således inte i myndighetskapitalet. Inom statsförvaltningen får normalt ett anslagssparande uppgå till högst tre procent av anslagets storlek. De anslag som berör grundläggande högskoleutbildning har således ett undantag från den normala begränsningsregeln. 153

152 SOU 2005:48 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. Delbetänkande av Resursutredningen. 153 SOU 2005:48, s. 58

72 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 73

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 2. Resurstilldelningssystem på

Lärosätesgrupp Lärosäte

Konstnärligt inriktade högskolor Konstfack grundnivå och avancerad nivå Kungl. Konsthögskolan Kungl. Musikhögskolan i Stockholm Det nuvarande resurstilldelningssystemet presenterades i propositionen Högre Stockholms konstnärliga högskola**** utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. Not: * I Stockholms universitet ingår Lärarhögskolan i Stockholm t.o.m. 2007. 1992/93:363). Resurstilldelningssystemet var en del av högskolereformen 1993, ** I Uppsala universitet ingår t.o.m. 30 juni 2013 Högskolan på Gotland. vilken syftade till att få en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan statsmakterna *** I Linnéuniversitet ingår Högskolan i Kalmar och Växjö universitet 2007–2009. och universitet och högskolor. 152 **** I Stockholms konstnärliga högskola ingår Danshögskolan, Teaterhögskolan, Dramatiska institutet och Operahögskolan 2007–2013.

Takbeloppsuppföljningen

Lärosätena är de enda myndigheter som har ett prestationsbaserat resurstilldelningssystem för en av sina verksamhetsgrenar. Anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå fastställs av regeringen i form av ett s.k. takbelopp, vilket är den maximala ersättning som respektive lärosäte kan få i ramanslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Takbeloppet fördelas i tolftedelar som förskott till lärosätet under året. Den faktiska ekonomiska ersättningen till lärosätet beräknas efter avslutat budgetår utifrån antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras avklarade poäng (helårsprestationer) under året inom de olika utbildningsområdena. De intäkter som redovisade helårsstudenter och helårsprestationer genererat stäms av mot takbeloppet. Om den faktiska utbildningsvolymen (summan av helårsstudenter och helårsprestationer) på lärosätet överskrider takbeloppet kan s.k. överproduktion sparas till nästa år och ge rätt till ersättning då, men bara under förutsättning att den ackumulerade överproduktionen inte motsvarar mer än tio procent av takbeloppet. På motsvarande sätt kan outnyttjat anslag sparas i form av anslagssparande på högst tio procent av takbeloppet för att ge ersättning kommande år. Anslagssparande som överstiger tio procent dras in till staten och om överproduktionen överstiger tio procent ersätts de prestationerna över huvud taget inte. Anslagssparandet ingår således inte i myndighetskapitalet. Inom statsförvaltningen får normalt ett anslagssparande uppgå till högst tre procent av anslagets storlek. De anslag som berör grundläggande högskoleutbildning har således ett undantag från den normala begränsningsregeln. 153

152 SOU 2005:48 Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning. Delbetänkande av Resursutredningen. 153 SOU 2005:48, s. 58

72 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 73

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Övriga anslag på grundnivå och avancerad nivå

Bilaga 3. Tabeller

Vid sidan av takbeloppet finns i vissa fall medel för särskilda åtaganden för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, men dessa är av mindre storlek. Tabell 2 Myndighetskapital i miljoner kronor (mnkr) och i förhållande till kostnader vid Under detta anslag anvisas medel för exempelvis nationella resurscentra i olika universitet och högskolor 2016 ämnen, spetsutbildningar samt tolk- och översättarinstitutet. Inom detta anslag Myndighetskapital Myndighetskapital Myndighetskapital finns det således möjligheter att direkt ge resurser för vissa ändamål. Resurserna totalt inom utbildning* inom forskning** från anslagen för särskilda ändamål (2:64 och 2:65) anvisas direkt och för ett Mnkr. % av Mnkr. % av Mnkr. % av specifikt ändamål till respektive lärosäte utan avräkning. Beroende på kostnader kostnader kostnader anslagsposten får lärosätena antingen spara maximalt tre procent av de anslagen, Blekinge Tekniska Högskola 82 19 % 131 43 % -50 -37 % dvs. samma som för övriga myndigheter, eller så får de inte spara någonting alls. Försvarshögskolan 41 8 % 33 9 % 8 6 %

Sveriges lantbruksuniversitet och Försvarshögskolan är

undantagna

Gymnastik- och 27 19 % 26 26 % 0 1 % idrottshögskolan Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) lyder under Näringsdepartement och tilldelas Göteborgs universitet 1 200 20 % 421 17 % 751 20 % ett samlat anslag för all verksamhet, dvs. inte uppdelat på utbildning och forskning. Med undantag från anslagsförordningen (2011:223) ska SLU avräkna Högskolan Dalarna 123 20 % 118 24 % 4 3 % anslaget med en tolftedel av anslagsbeloppet per månad i samband med att medel Högskolan i Borås 39 6 % 217 42 % - 181 -140 % utbetalas till SLU:s räntekonto i Riksgäldskontoret, alltså på samma sätt som övriga lärosäten avräknas forskningsanslag. Däremot är SLU:s maximala Högskolan i Gävle 184 30 % 156 32 % 29 21 % anslagssparande reglerat till tre procent. Högskolan i Halmstad 69 12 % 93 22 % - 29 -20 % Försvarshögskolan tilldelas två anslag, ett för utbildning och ett för forskning, men det sker ingen prestationsavräkning. Gränserna för anslagssparande är Högskolan i Skövde 129 28 % 114 34 % 16 13 % samma som för övriga universitet och högskolor dvs. tio procent avseende utbildningsanslag och ingen gräns avseende forskningsanslag. Högskolan Kristianstad 90 19 % 91 22 % - 6 -9 %

Högskolan Väst 91 18 % 138 35 % - 47 -43 %

Karlstads universitet 139 13 % 58 8 % 64 18 %

Karolinska Institutet 1 514 23 % 184 18 % 1 285 23 %

Konstfack 20 11 % 21 13 % - 1 -7 %

Kungl. Konsthögskolan 8 11 % 15 20 % - 6 -108 %

Kungl. Musikhögskolan i 52 30 % 41 24 % 12 127 % Stockholm Kungl. Tekniska högskolan 765 17 % 99 7 % 641 21 %

Linköpings universitet 597 16 % 341 21 % 238 11 %

Linnéuniversitetet 252 14 % 253 20 % - 4 -1 %

74 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 75

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Övriga anslag på grundnivå och avancerad nivå

Bilaga 3. Tabeller

Vid sidan av takbeloppet finns i vissa fall medel för särskilda åtaganden för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, men dessa är av mindre storlek. Tabell 2 Myndighetskapital i miljoner kronor (mnkr) och i förhållande till kostnader vid Under detta anslag anvisas medel för exempelvis nationella resurscentra i olika universitet och högskolor 2016 ämnen, spetsutbildningar samt tolk- och översättarinstitutet. Inom detta anslag Myndighetskapital Myndighetskapital Myndighetskapital finns det således möjligheter att direkt ge resurser för vissa ändamål. Resurserna totalt inom utbildning* inom forskning** från anslagen för särskilda ändamål (2:64 och 2:65) anvisas direkt och för ett Mnkr. % av Mnkr. % av Mnkr. % av specifikt ändamål till respektive lärosäte utan avräkning. Beroende på kostnader kostnader kostnader anslagsposten får lärosätena antingen spara maximalt tre procent av de anslagen, Blekinge Tekniska Högskola 82 19 % 131 43 % -50 -37 % dvs. samma som för övriga myndigheter, eller så får de inte spara någonting alls. Försvarshögskolan 41 8 % 33 9 % 8 6 %

Sveriges lantbruksuniversitet och Försvarshögskolan är

undantagna

Gymnastik- och 27 19 % 26 26 % 0 1 % idrottshögskolan Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) lyder under Näringsdepartement och tilldelas Göteborgs universitet 1 200 20 % 421 17 % 751 20 % ett samlat anslag för all verksamhet, dvs. inte uppdelat på utbildning och forskning. Med undantag från anslagsförordningen (2011:223) ska SLU avräkna Högskolan Dalarna 123 20 % 118 24 % 4 3 % anslaget med en tolftedel av anslagsbeloppet per månad i samband med att medel Högskolan i Borås 39 6 % 217 42 % - 181 -140 % utbetalas till SLU:s räntekonto i Riksgäldskontoret, alltså på samma sätt som övriga lärosäten avräknas forskningsanslag. Däremot är SLU:s maximala Högskolan i Gävle 184 30 % 156 32 % 29 21 % anslagssparande reglerat till tre procent. Högskolan i Halmstad 69 12 % 93 22 % - 29 -20 % Försvarshögskolan tilldelas två anslag, ett för utbildning och ett för forskning, men det sker ingen prestationsavräkning. Gränserna för anslagssparande är Högskolan i Skövde 129 28 % 114 34 % 16 13 % samma som för övriga universitet och högskolor dvs. tio procent avseende utbildningsanslag och ingen gräns avseende forskningsanslag. Högskolan Kristianstad 90 19 % 91 22 % - 6 -9 %

Högskolan Väst 91 18 % 138 35 % - 47 -43 %

Karlstads universitet 139 13 % 58 8 % 64 18 %

Karolinska Institutet 1 514 23 % 184 18 % 1 285 23 %

Konstfack 20 11 % 21 13 % - 1 -7 %

Kungl. Konsthögskolan 8 11 % 15 20 % - 6 -108 %

Kungl. Musikhögskolan i 52 30 % 41 24 % 12 127 % Stockholm Kungl. Tekniska högskolan 765 17 % 99 7 % 641 21 %

Linköpings universitet 597 16 % 341 21 % 238 11 %

Linnéuniversitetet 252 14 % 253 20 % - 4 -1 %

74 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 75

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 3 Utvecklingen av myndighetskapital 2007–2016, 2016 års priser Myndighetskapital Myndighetskapital Myndighetskapital totalt inom utbildning* inom forskning** Mnkr. % av Mnkr. % av Mnkr. % av Lärosäte Utveckling 2007-2016 kostnader kostnader kostnader Blekinge Tekniska Högskola Luleå tekniska universitet 302 18 % 121 17 % 173 18 % Försvarshögskolan Gymnastik- och idrottshögskolan Lunds universitet 1 457 18 % 344 14 % 1 051 19 % Göteborgs universitet Malmö högskola 199 14 % 235 21 % - 36 -14 % Högskolan Dalarna Högskolan i Borås Mittuniversitetet 200 21 % 109 19 % 89 25 % Högskolan i Gävle Mälardalens högskola 254 29 % 197 33 % 57 22 % Högskolan i Halmstad Högskolan i Skövde Stockholms konstnärliga 28 10 % 12 6 % 15 24 % Högskolan Kristianstad högskola Högskolan Väst Stockholms universitet 1 247 25 % 702 34 % 541 19 % Karlstads universitet Sveriges lantbruks- 701 22 % 11 2 % 584 26 % Karolinska Institutet universitet Konstfack Södertörns högskola 118 16 % 84 17 % 33 12 % Kungl. Konsthögskolan Kungl. Musikhögskolan i Stockholm Umeå universitet 509 12 % 215 12 % 281 11 % Kungl. Tekniska högskolan Uppsala universitet 1 378 21 % 402 21 % 912 19 % Linköpings universitet Linnéuniversitetet Örebro universitet 513 41 % 410 51 % 101 22 % Luleå tekniska universitet Summa 12 330 19 % 5 392 21 % 6 522 18 % Lunds universitet Malmö högskola Not. * Myndighetskapital inom utbildning avser summan av balanserad kapitalförändring och Mittuniversitetet årets kapitalförändring för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. ** Myndighetskapital inom forskning avser summan av balanserad kapitalförändring och årets Mälardalens högskola kapitalförändring för forskning och utbildning på forskarnivå. Stockholms konstnärliga högskola*** Källa: UKÄ och ESV. Stockholms universitet* Sveriges lantbruksuniversitet Södertörns högskola Umeå universitet Uppsala universitet** Örebro universitet

Totalt

Not: * Stockholms universitet inkluderar Lärarhögskolan i Stockholm 2007. ** I Uppsala universitet ingår t.o.m. 30 juni 2013 Högskolan på Gotland. *** I Linnéuniversitet ingår Högskolan i Kalmar och Växjö universitet 2007–2009. **** I Stockholms konstnärliga högskola ingår Danshögskolan, Teaterhögskolan, Dramatiska institutet och Operahögskolan 2007–2013. Källa: ESV/Hermes.

76 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 77

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 3 Utvecklingen av myndighetskapital 2007–2016, 2016 års priser Myndighetskapital Myndighetskapital Myndighetskapital totalt inom utbildning* inom forskning** Mnkr. % av Mnkr. % av Mnkr. % av Lärosäte Utveckling 2007-2016 kostnader kostnader kostnader Blekinge Tekniska Högskola Luleå tekniska universitet 302 18 % 121 17 % 173 18 % Försvarshögskolan Gymnastik- och idrottshögskolan Lunds universitet 1 457 18 % 344 14 % 1 051 19 % Göteborgs universitet Malmö högskola 199 14 % 235 21 % - 36 -14 % Högskolan Dalarna Högskolan i Borås Mittuniversitetet 200 21 % 109 19 % 89 25 % Högskolan i Gävle Mälardalens högskola 254 29 % 197 33 % 57 22 % Högskolan i Halmstad Högskolan i Skövde Stockholms konstnärliga 28 10 % 12 6 % 15 24 % Högskolan Kristianstad högskola Högskolan Väst Stockholms universitet 1 247 25 % 702 34 % 541 19 % Karlstads universitet Sveriges lantbruks- 701 22 % 11 2 % 584 26 % Karolinska Institutet universitet Konstfack Södertörns högskola 118 16 % 84 17 % 33 12 % Kungl. Konsthögskolan Kungl. Musikhögskolan i Stockholm Umeå universitet 509 12 % 215 12 % 281 11 % Kungl. Tekniska högskolan Uppsala universitet 1 378 21 % 402 21 % 912 19 % Linköpings universitet Linnéuniversitetet Örebro universitet 513 41 % 410 51 % 101 22 % Luleå tekniska universitet Summa 12 330 19 % 5 392 21 % 6 522 18 % Lunds universitet Malmö högskola Not. * Myndighetskapital inom utbildning avser summan av balanserad kapitalförändring och Mittuniversitetet årets kapitalförändring för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. ** Myndighetskapital inom forskning avser summan av balanserad kapitalförändring och årets Mälardalens högskola kapitalförändring för forskning och utbildning på forskarnivå. Stockholms konstnärliga högskola*** Källa: UKÄ och ESV. Stockholms universitet* Sveriges lantbruksuniversitet Södertörns högskola Umeå universitet Uppsala universitet** Örebro universitet

Totalt

Not: * Stockholms universitet inkluderar Lärarhögskolan i Stockholm 2007. ** I Uppsala universitet ingår t.o.m. 30 juni 2013 Högskolan på Gotland. *** I Linnéuniversitet ingår Högskolan i Kalmar och Växjö universitet 2007–2009. **** I Stockholms konstnärliga högskola ingår Danshögskolan, Teaterhögskolan, Dramatiska institutet och Operahögskolan 2007–2013. Källa: ESV/Hermes.

76 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 77

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 4 Sammanställning över lärosätenas måltal för myndighetskapitalet (MK) samt Lärosäte Mål för lägsta Mål för högsta Beräknat Faktiskt Skillnad Riksrevisionens beräkning av myndighetskapitalet enligt lärosätenas måltal, miljoner kronor önskade nivå av önskade nivå av MK enligt MK 2016, mellan (mnkr) myndighetskapital myndighetskapital lärosätets mnkr. faktiskt måltal för och Lärosäte Mål för lägsta Mål för högsta Beräknat Faktiskt Skillnad högsta beräknat önskade nivå av önskade nivå av MK enligt MK 2016, mellan önskade MK, mnkr. myndighetskapital myndighetskapital lärosätets mnkr. faktiskt nivå, mnkr. måltal för och Högskolan Väst 8 % av anslagen Historiskt sett har - 91 högsta beräknat det inte känts önskade MK, mnkr. nivå, mnkr. angeläget. Högskolan har först Blekinge Tekniska Ett långsiktigt mål på Ett långsiktigt mål på 68 82 13 under en relativt kort Högskola 15 % av intäkter. 15 % av intäkter. tidsperiod haft högt MK. Stor del av MK Försvarshögskolan Fokus har varit på att arbeta ner det - 41 - är planerat att ackumulerade överskottet från avgifter användas till under nivån 10 % av avgiftsintäkter. Vi har strategiska satt ett riktvärde på minskningen per år i satsningar och tkr. omställningskostnader. Gymnastik-och 5 % av kostnader, Styrelsen har - 27 idrottshögskola motsvarande cirka 7 fokuserat på att MK, Karlstads 8 % av kostnader 8 % av kostnader 86 139 54 mnkr. som minskat under universitet den senaste 5-års perioden, inte ska Karolinska 5 % 10 % 667 1514 847 sjunka under 5 % av Institutet kostnader. Konstfack På grundnivå 10 % 16 21 5 Göteborgs Inom utbildning ska 1005 1200 195 av kostnader, med universitet det fria MK vara en avvikelse på kring 3 % av +/- 2 % enstaka år; omslutning, inom på forskarnivå i forskning ska det fria avvaktan på nästa MK vara ca 5 % av forskningsomslutningen. proposition en anpassning så att Högskolan Dalarna 8 % av kostnader 10 % av intäkter 60 123 63 inget större negativt MK uppstår. Högskolan i Borås 7 % av kostnader - 39 - Kungl. Ett allmänt 8 8 1 Högskolan i Gävle 10 % av intäkter Inom utbildning 90 184 94 Konsthögskolan önskemål att MK bör 60 115 tkr. och inom vara 7–10 %, men forskning 29 967 tkr. det finns inget beslut om detta. Högskolan i 10 % 55 69 14 Halmstad Kungl. 98 mnkr. 46 mnkr. för nya 46 52 6 Musikhögskolan i campus Högskolan i Skövde Inget beslut men - 129 - Stockholm diskussioner om att MK ska uppgå till en Kungl. Tekniska 10 % av kostnader 10 % av kostnader 445 765 320 viss % av högskolan omsättningen. Linköpings -5 % 10 % av intäkter på 585 597 12 Högskolan De senaste åren har - 90 universitet grundnivå och 20 % Kristianstad fokus legat på av intäkter på innehållet i MK och forskarnivå inte på totalsumman.

78 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 79

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 4 Sammanställning över lärosätenas måltal för myndighetskapitalet (MK) samt Lärosäte Mål för lägsta Mål för högsta Beräknat Faktiskt Skillnad Riksrevisionens beräkning av myndighetskapitalet enligt lärosätenas måltal, miljoner kronor önskade nivå av önskade nivå av MK enligt MK 2016, mellan (mnkr) myndighetskapital myndighetskapital lärosätets mnkr. faktiskt måltal för och Lärosäte Mål för lägsta Mål för högsta Beräknat Faktiskt Skillnad högsta beräknat önskade nivå av önskade nivå av MK enligt MK 2016, mellan önskade MK, mnkr. myndighetskapital myndighetskapital lärosätets mnkr. faktiskt nivå, mnkr. måltal för och Högskolan Väst 8 % av anslagen Historiskt sett har - 91 högsta beräknat det inte känts önskade MK, mnkr. nivå, mnkr. angeläget. Högskolan har först Blekinge Tekniska Ett långsiktigt mål på Ett långsiktigt mål på 68 82 13 under en relativt kort Högskola 15 % av intäkter. 15 % av intäkter. tidsperiod haft högt MK. Stor del av MK Försvarshögskolan Fokus har varit på att arbeta ner det - 41 - är planerat att ackumulerade överskottet från avgifter användas till under nivån 10 % av avgiftsintäkter. Vi har strategiska satt ett riktvärde på minskningen per år i satsningar och tkr. omställningskostnader. Gymnastik-och 5 % av kostnader, Styrelsen har - 27 idrottshögskola motsvarande cirka 7 fokuserat på att MK, Karlstads 8 % av kostnader 8 % av kostnader 86 139 54 mnkr. som minskat under universitet den senaste 5-års perioden, inte ska Karolinska 5 % 10 % 667 1514 847 sjunka under 5 % av Institutet kostnader. Konstfack På grundnivå 10 % 16 21 5 Göteborgs Inom utbildning ska 1005 1200 195 av kostnader, med universitet det fria MK vara en avvikelse på kring 3 % av +/- 2 % enstaka år; omslutning, inom på forskarnivå i forskning ska det fria avvaktan på nästa MK vara ca 5 % av forskningsomslutningen. proposition en anpassning så att Högskolan Dalarna 8 % av kostnader 10 % av intäkter 60 123 63 inget större negativt MK uppstår. Högskolan i Borås 7 % av kostnader - 39 - Kungl. Ett allmänt 8 8 1 Högskolan i Gävle 10 % av intäkter Inom utbildning 90 184 94 Konsthögskolan önskemål att MK bör 60 115 tkr. och inom vara 7–10 %, men forskning 29 967 tkr. det finns inget beslut om detta. Högskolan i 10 % 55 69 14 Halmstad Kungl. 98 mnkr. 46 mnkr. för nya 46 52 6 Musikhögskolan i campus Högskolan i Skövde Inget beslut men - 129 - Stockholm diskussioner om att MK ska uppgå till en Kungl. Tekniska 10 % av kostnader 10 % av kostnader 445 765 320 viss % av högskolan omsättningen. Linköpings -5 % 10 % av intäkter på 585 597 12 Högskolan De senaste åren har - 90 universitet grundnivå och 20 % Kristianstad fokus legat på av intäkter på innehållet i MK och forskarnivå inte på totalsumman.

78 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 79

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Lärosäte Mål för lägsta Mål för högsta Beräknat Faktiskt Skillnad Lärosäte Mål för lägsta Mål för högsta Beräknat Faktiskt Skillnad önskade nivå av önskade nivå av MK enligt MK 2016, mellan önskade nivå av önskade nivå av MK enligt MK 2016, mellan myndighetskapital myndighetskapital lärosätets mnkr. faktiskt myndighetskapital myndighetskapital lärosätets mnkr. faktiskt måltal för och måltal för och högsta beräknat högsta beräknat önskade MK, mnkr. önskade MK, mnkr. nivå, mnkr. nivå, mnkr.

Linnéuniversitetet Inget formellt beslut, 176 252 76 Uppsala universitet Inom utbildning 664 1378 715 men den allmänna 10 % av kostnader bedömningen är med ett mål om att 10 % av långsiktigt inte omsättningen. överstiga 5 %, inom forskning 10 % av Luleå tekniska 15 % av kostnader 15 % av kostnader 253 302 49 kostnader. universitet Örebro universitet Under perioden - 513 - Lunds universitet 15 % till utgången av 1199 1457 258 2017–2022 ska MK 2018 halveras kopplat till de strategiska Malmö högskola 10 % av totala 141 199 59 satsningarna. intäkter Samtliga lärosäten 7 232 11 172 3 940 Mittuniversitetet 5–10 % av - 200 - med uppsatta mål omsättningen för högsta önskade nivå på MK Mälardalens 7 % av intäkter 10 % av intäkter, 91 254 162 högskola som "grundmål". Det finns ett tillfälligt Källa: Riksrevisionens enkätundersökning samt egna beräkningar. beslut om högre kapital för att kunna möta kommande avskrivningskostnader till följd av stora investeringar 2019 i nytt campus.

Stockholms 10 % av - 28 konstnärliga anslagsintäkter högskola

Stockholms 0 % av intäkter 10 % av intäkter 493 1247 754 universitet

Sveriges För SLU totalt 5 % Måltal för SLU totalt 335 701 366 lantbruksuniversitet av intäkter, för är 5–10 % av fakulteterna lägst 0 intäkter, fakulteterna % och för har 0–10 % och institutionerna lägst institutionerna har -3 %. -3–10 %.

Södertörns 10 % av intäkter 10–15 % av intäkter 116 118 2 högskola

Umeå universitet 10 % av kostnader 15 % av kostnader 634 509 -125

80 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 81

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Lärosäte Mål för lägsta Mål för högsta Beräknat Faktiskt Skillnad Lärosäte Mål för lägsta Mål för högsta Beräknat Faktiskt Skillnad önskade nivå av önskade nivå av MK enligt MK 2016, mellan önskade nivå av önskade nivå av MK enligt MK 2016, mellan myndighetskapital myndighetskapital lärosätets mnkr. faktiskt myndighetskapital myndighetskapital lärosätets mnkr. faktiskt måltal för och måltal för och högsta beräknat högsta beräknat önskade MK, mnkr. önskade MK, mnkr. nivå, mnkr. nivå, mnkr.

Linnéuniversitetet Inget formellt beslut, 176 252 76 Uppsala universitet Inom utbildning 664 1378 715 men den allmänna 10 % av kostnader bedömningen är med ett mål om att 10 % av långsiktigt inte omsättningen. överstiga 5 %, inom forskning 10 % av Luleå tekniska 15 % av kostnader 15 % av kostnader 253 302 49 kostnader. universitet Örebro universitet Under perioden - 513 - Lunds universitet 15 % till utgången av 1199 1457 258 2017–2022 ska MK 2018 halveras kopplat till de strategiska Malmö högskola 10 % av totala 141 199 59 satsningarna. intäkter Samtliga lärosäten 7 232 11 172 3 940 Mittuniversitetet 5–10 % av - 200 - med uppsatta mål omsättningen för högsta önskade nivå på MK Mälardalens 7 % av intäkter 10 % av intäkter, 91 254 162 högskola som "grundmål". Det finns ett tillfälligt Källa: Riksrevisionens enkätundersökning samt egna beräkningar. beslut om högre kapital för att kunna möta kommande avskrivningskostnader till följd av stora investeringar 2019 i nytt campus.

Stockholms 10 % av - 28 konstnärliga anslagsintäkter högskola

Stockholms 0 % av intäkter 10 % av intäkter 493 1247 754 universitet

Sveriges För SLU totalt 5 % Måltal för SLU totalt 335 701 366 lantbruksuniversitet av intäkter, för är 5–10 % av fakulteterna lägst 0 intäkter, fakulteterna % och för har 0–10 % och institutionerna lägst institutionerna har -3 %. -3–10 %.

Södertörns 10 % av intäkter 10–15 % av intäkter 116 118 2 högskola

Umeå universitet 10 % av kostnader 15 % av kostnader 634 509 -125

80 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 81

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 14 Korrelation mellan förändring av lärosätenas myndighetskapital inom utbildning Bilaga 4. Regressionsanalyser och förändring av utbildningsanslag

Förändring i myndighetskapital inom utbildning (tkr) I Riksrevisionens enkätundersökning och intervjuer har olika faktorer lyfts fram 200 000 som orsaker till myndighetskapitalets utveckling inom utbildning respektive forskning. Riksrevisionen har prövat dessa förklaringar genom att tillämpa regressionsanalyser. För att testa sambandet mellan myndighetskapitalets och anslagens utveckling 100 000 inom utbildning har Riksrevisionen genomfört en enkel regression (OLS) och en fixed effect -regression (FE) där vi tagit hänsyn till dels variationer mellan lärosätena, dels variationer inom lärosätena över tid, eftersom vi tror att det kan påverka resultaten. Båda regressionerna visar ett liknande resultat – att den genomsnittliga ökningen av utbildningsanslagen med 100 kronor motsvarar en 0 ökning av myndighetskapitalet inom utbildning med 55 respektive 54 kronor. För att slå fast vilken metod som är mest lämplig har även ett Hausman-test genomförts. Testet visar att parameterestimaterna är lika stora men att OLSparametern är effektivare. Därmed är OLS-regressionen att föredra. -100 000 Tabell 5 Resultat från regressionsanalys för myndighetskapitalets (MK) förändring inom utbildning -100 000 0 100 000 200 000 Förändring i utbildningsanslag (tkr) (OLS) (FE) Källa: UKÄ. Förändringen i MK inom MK inom utbildning utbildning Avseende forskning har Riksrevisionen testat sambandet mellan Utbildningsanslag 0,54*** 0,55*** myndighetskapitalets förändring å ena sidan och förändring av forskningsanslag, externa bidragsintäkter och oförbrukade bidrag å andra sidan med flera (0,058) (0,063) regressioner. Sambandet mellan myndighetskapitalets förändring inom forskning Konstant 2,325 2,135 och förändringen av forskningsanslag ter sig starkt och signifikant vid alla regressioner. Enligt regressionsanalyser motsvarar en ökning av (2,143) (2,226) forskningsanslaget med 100 kronor en ökning av myndighetskapitalet inom forskning med drygt 60 kronor. Kontroll har skett för år och lärosätesgrupp (OLS4, Antal observationer 279 279 OLS5 och OLS6), och det finns vissa skillnader men de är inte signifikanta. Antal lärosäten 31 Sambandet mellan myndighetskapitalets utveckling på forskarsidan och R2 0,238 0,234 utvecklingen av externa bidrag är också signifikanta, om än svagare. Även här har Riksrevisionen testat för variationer mellan lärosäten och variationer inom Not. Robusta standardavvikelser inom parentes. *** p <0.01, ** p <0.05, * p <0.1. lärosäten över tid (FE) men det finns inga betydelsefulla skillnader. Källa: UKÄ.

82 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 83

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 14 Korrelation mellan förändring av lärosätenas myndighetskapital inom utbildning Bilaga 4. Regressionsanalyser och förändring av utbildningsanslag

Förändring i myndighetskapital inom utbildning (tkr) I Riksrevisionens enkätundersökning och intervjuer har olika faktorer lyfts fram 200 000 som orsaker till myndighetskapitalets utveckling inom utbildning respektive forskning. Riksrevisionen har prövat dessa förklaringar genom att tillämpa regressionsanalyser. För att testa sambandet mellan myndighetskapitalets och anslagens utveckling 100 000 inom utbildning har Riksrevisionen genomfört en enkel regression (OLS) och en fixed effect -regression (FE) där vi tagit hänsyn till dels variationer mellan lärosätena, dels variationer inom lärosätena över tid, eftersom vi tror att det kan påverka resultaten. Båda regressionerna visar ett liknande resultat – att den genomsnittliga ökningen av utbildningsanslagen med 100 kronor motsvarar en 0 ökning av myndighetskapitalet inom utbildning med 55 respektive 54 kronor. För att slå fast vilken metod som är mest lämplig har även ett Hausman-test genomförts. Testet visar att parameterestimaterna är lika stora men att OLSparametern är effektivare. Därmed är OLS-regressionen att föredra. -100 000 Tabell 5 Resultat från regressionsanalys för myndighetskapitalets (MK) förändring inom utbildning -100 000 0 100 000 200 000 Förändring i utbildningsanslag (tkr) (OLS) (FE) Källa: UKÄ. Förändringen i MK inom MK inom utbildning utbildning Avseende forskning har Riksrevisionen testat sambandet mellan Utbildningsanslag 0,54*** 0,55*** myndighetskapitalets förändring å ena sidan och förändring av forskningsanslag, externa bidragsintäkter och oförbrukade bidrag å andra sidan med flera (0,058) (0,063) regressioner. Sambandet mellan myndighetskapitalets förändring inom forskning Konstant 2,325 2,135 och förändringen av forskningsanslag ter sig starkt och signifikant vid alla regressioner. Enligt regressionsanalyser motsvarar en ökning av (2,143) (2,226) forskningsanslaget med 100 kronor en ökning av myndighetskapitalet inom forskning med drygt 60 kronor. Kontroll har skett för år och lärosätesgrupp (OLS4, Antal observationer 279 279 OLS5 och OLS6), och det finns vissa skillnader men de är inte signifikanta. Antal lärosäten 31 Sambandet mellan myndighetskapitalets utveckling på forskarsidan och R2 0,238 0,234 utvecklingen av externa bidrag är också signifikanta, om än svagare. Även här har Riksrevisionen testat för variationer mellan lärosäten och variationer inom Not. Robusta standardavvikelser inom parentes. *** p <0.01, ** p <0.05, * p <0.1. lärosäten över tid (FE) men det finns inga betydelsefulla skillnader. Källa: UKÄ.

82 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 83

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 6 Resultat från regressionsanalyser för myndighetskapitalets förändring inom (OLS) (OLS) (OLS) (OLS) (OLS) (FE) (OLS) forskning Förändringen i MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom (OLS) (OLS) (OLS) (OLS) (OLS) (FE) (OLS) forskning forskning forskning forskning forskning forskning forskning

Förändringen i MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom 2015 -5,375 -5,378 -5,774 forskning forskning forskning forskning forskning forskning forskning (12,009) (11,508) (12,062) Forskningsanslag 0,73*** 0,68*** 0,61*** 0,63*** 0,62*** 0,62*** 0,61*** 2016 1,778 1,939 1,809 (0,072) (0,036) (0,054) (0,046) (0,048) (0,024) (0,052) (13,105) (12,750) (12,978) Forskningsbidrag 0,28*** 0,19** 0,21*** 0,20** 0,19** 0,18** Konstant 3,428 -3,500** -4,100*** -14,837* -15,345** -7,580 -7,043 (0,038) (0,072) (0,075) (0,075) (0,082) (0,072) (2,990) (1,471) (1,305) (8,230) (7,366) (7,355) (6,599) Oförbrukade 0,15** 0,16** 0,15** 0,15 0,14** forskningsbidrag Antal observationer 279 279 278 278 278 278 278 (0,065) (0,077) (0,068) (0,10) (0,059) R2 0,437 0,531 0,552 0,559 0,575 0,394 0,568 Fackinriktade 16,171* 15,462* universitet Antal lärosäten 31 (8,413) (8,568) Not. Robusta standardavvikelser inom parentes. *** p <0.01, ** p <0.05, * p <0.1. Högskolor 10,926 8,099 Källa: UKÄ. (8,349) (8,367) Diagram 15 Korrelation mellan förändring av lärosätenas myndighetskapital inom forskning Konstnärligt inriktade 13,960* 11,093 och förändring av forskningsanslag högskolor (8,208) (8,216) Förändring i myndighetskapital inom forskning (tkr)

Nya universitet 8,503 5,835 300 000 (8,580) (8,572)

2009 16,559* 16,904* 16,977*

(9,447) (8,997) (9,097) 200 000

2010 7,871 7,906 8,106

(9,862) (9,844) (9,693) 100 000 2011 12,822* 12,874* 12,608*

(6,919) (6,646) (6,938)

2012 -53,9 77,9 -127 0 (7,144) (7,040) (7,116)

2013 -4,090 -3,959 -4,225

(10,236) (10,267) (10,161) -100 000 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 2014 1,176 1,363 1,198 Förändring i forskningsanslag (tkr) (8,933) (8,810) (8,925) Källa: UKÄ.

84 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 85

Bilaga 1

V A R F Ö R S P A R A R L Ä R O S Ä T E N A ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 6 Resultat från regressionsanalyser för myndighetskapitalets förändring inom (OLS) (OLS) (OLS) (OLS) (OLS) (FE) (OLS) forskning Förändringen i MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom (OLS) (OLS) (OLS) (OLS) (OLS) (FE) (OLS) forskning forskning forskning forskning forskning forskning forskning

Förändringen i MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom MK inom 2015 -5,375 -5,378 -5,774 forskning forskning forskning forskning forskning forskning forskning (12,009) (11,508) (12,062) Forskningsanslag 0,73*** 0,68*** 0,61*** 0,63*** 0,62*** 0,62*** 0,61*** 2016 1,778 1,939 1,809 (0,072) (0,036) (0,054) (0,046) (0,048) (0,024) (0,052) (13,105) (12,750) (12,978) Forskningsbidrag 0,28*** 0,19** 0,21*** 0,20** 0,19** 0,18** Konstant 3,428 -3,500** -4,100*** -14,837* -15,345** -7,580 -7,043 (0,038) (0,072) (0,075) (0,075) (0,082) (0,072) (2,990) (1,471) (1,305) (8,230) (7,366) (7,355) (6,599) Oförbrukade 0,15** 0,16** 0,15** 0,15 0,14** forskningsbidrag Antal observationer 279 279 278 278 278 278 278 (0,065) (0,077) (0,068) (0,10) (0,059) R2 0,437 0,531 0,552 0,559 0,575 0,394 0,568 Fackinriktade 16,171* 15,462* universitet Antal lärosäten 31 (8,413) (8,568) Not. Robusta standardavvikelser inom parentes. *** p <0.01, ** p <0.05, * p <0.1. Högskolor 10,926 8,099 Källa: UKÄ. (8,349) (8,367) Diagram 15 Korrelation mellan förändring av lärosätenas myndighetskapital inom forskning Konstnärligt inriktade 13,960* 11,093 och förändring av forskningsanslag högskolor (8,208) (8,216) Förändring i myndighetskapital inom forskning (tkr)

Nya universitet 8,503 5,835 300 000 (8,580) (8,572)

2009 16,559* 16,904* 16,977*

(9,447) (8,997) (9,097) 200 000

2010 7,871 7,906 8,106

(9,862) (9,844) (9,693) 100 000 2011 12,822* 12,874* 12,608*

(6,919) (6,646) (6,938)

2012 -53,9 77,9 -127 0 (7,144) (7,040) (7,116)

2013 -4,090 -3,959 -4,225

(10,236) (10,267) (10,161) -100 000 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 2014 1,176 1,363 1,198 Förändring i forskningsanslag (tkr) (8,933) (8,810) (8,925) Källa: UKÄ.

84 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N 85

rygg 85 sidor

Bilaga 1

varför sparar lärosätena? en granskningsrapport från riksrevisionen

Myndighetskapital är det överskott som uppstår när statliga lärosäten inte gör av med hela sina forsknings- och utbildningsanslag, eller får pengar över från bidrags- eller avgiftsfinansierad verksamhet.

Vid årsskiftet 2016/17 fanns ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor, vilket är en ökning med nästan 7 miljarder sedan 2007. Även om den totala ökningen avstannat ligger det fortfarande på en historiskt hög nivå vid många lärosäten.

Riksrevisionens granskning visar att uppbyggnaden av myndighetskapitalet framför allt har uppkommit som en följd av att lärosätena av olika anledningar inte kunnat omsätta de ökade anslagsmedlen i forskning och utbildning. Orsaker till detta är bland annat svårigheter att anpassa verksamheten personalmässigt då det är svårt att hitta rätt kompetens och att rekryteringsprocesserna ofta tar lång tid. Enligt Riksrevisionens bedömning har även regeringens styrning av myndighetskapitalet, som av lärosätena uppfattas som otydlig, påverkat uppbyggnaden av myndighetskapital.

För att säkerställa en tydlig och strategisk styrning och uppföljning av myndighetskapitalet vid de statliga lärosätena rekommenderar Riksrevisionen regeringen att överväga att införa lärosätesspecifika måltal, samt säkerställa en god insyn i myndighetskapitalet och dess utveckling vid respektive lärosäte. Lärosätena bör å sin sida utveckla sin interna uppföljning i syfte att möjliggöra en strategisk förbrukning av myndighetskapitalet. Varför sparar lärosätena?

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-458-2 – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor Beställning: www.riksrevisionen.se rir 2017:28

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Bolund, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Hellmark Knutsson

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om myndighetskapital vid universitet och högskolor

10 10 3 33