Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag till skolan

Regeringens skrivelse

2017/18:217

Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag Skr.

till skolan 2017/18:217

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 29 mars 2018

Stefan Löfven

Isabella Lövin (Utbildningsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Riksrevisionen har granskat systemet med riktade statsbidrag till huvudmän inom skolväsendet. Enligt Riksrevisionen finns vissa brister i detta system när det gäller huvudmännens organisatoriska förutsättningar, administrationen av bidragen samt bidragens konstruktion och ekonomiska aspekter. Riksrevisionen har också identifierat vissa brister hos enskilda bidrag. Det förekommer enligt rapporten bl.a. att huvudmän gör sådana insatser som det finns statsbidrag för i stället för sådana som verksamheten mest behöver. En konsekvens av detta är enligt Riksrevisionen att de specifika lokala utvecklingsbehoven kan bli nedprioriterade, vilket kan inverka negativt på måluppfyllelsen. Riksrevisionen konstaterar också att det har uppstått en problematisk situation där många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det uppdrag som de enligt skollagen har eget ansvar för. Sammantaget anser Riksrevisionen att systemet med riktade statsbidrag inte kan anses ändamålsenligt. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att ersätta det breda utbudet av riktade statsbidrag med en fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. Med ett sådant system skulle huvudmännen söka medel inom bidragsramen för lokalt utformade insatser och varje ansökan skulle ges en individuell bedömning. Riksrevisionen rekommenderar också regeringen att säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. Regeringen delar inte Riksrevisionens övergripande bedömning att systemet

inte är ändamålsenligt, men instämmer i att det finns brister i systemet och delar iakttagelsen att det även finns potentiella utvecklingsområden. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation att de statliga medlen för skolutveckling ska fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman i stället för genom olika statsbidrag. Syftet med riktade statsbidrag till skolväsendet är att ge regeringen möjlighet att nationellt uppmärksamma särskilt viktiga insatsområden och att rikta medel dit det finns stora behov. På så vis stärker systemet med riktade statsbidrag regeringens möjligheter att bidra till att de nationella målen för utbildningspolitiken uppfylls. Regeringen delar inte heller Riksrevisionens rekommendation att det ska finnas ett nationellt analysstöd tillgängligt för huvudmännen. Regeringen menar dock i likhet med Riksrevisionen att det är av central betydelse att huvudmännen bedriver ett aktivt systematiskt utvecklingsarbete och att vissa av dem kan behöva stöd i detta arbete. Regeringen har därför vidtagit åtgärder för att ge ett sådant stöd. Som ett led i att förbättra styrningen av skolan har regeringen påbörjat en översyn av de riktade bidragen med syfte att skapa ett mer ändamålsenligt stöd genom färre och bättre anpassade riktade bidrag. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

1 Ärendet och dess beredning

Riksdagen överlämnade den 5 december 2017 Riksrevisionens granskningsrapport Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov (RIR 2017:30) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan . En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen tagit emot rapporten. Statens skolverk har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Yttrandet finns tillgängligt i Regeringskansliet (U2018/04888/S).

2 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har granskat systemet med riktade statsbidrag till huvudmän inom skolväsendet. Syftet med granskningen har varit att undersöka om systemet är ändamålsenligt. Ett ändamålsenligt system innebär enligt Riksrevisionen att statsbidragen sammantaget verkar effektivt för att nå de nationella målen och präglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsättningar för ett långsiktigt arbete. För att bedöma om systemet med riktade statsbidrag är ändamålsenligt har Riksrevisionen undersökt om statsbidragens syfte utgår från lokala förutsättningar och behov. Granskningen fokuserar på sådana riktade statsbidrag till kommunala och enskilda huvudmän inom skolväsendet, utom förskolan, som administreras och utbetalas av Skolverket. Granskningen har omfattat de s.k. stimulansbidragen men inte de s.k. ersättningsbidragen. Ersättningsbidrag är transfereringar till huvudmän för sådant som ska genomföras av huvudmännen men bekostas av staten.

Riksrevisionens iakttagelser och övergripande slutsatser Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet med riktade statsbidrag inte kan anses vara ändamålsenligt. Systemet brister enligt Riksrevisionen i vissa delar när det gäller huvudmännens organisatoriska förutsättningar, administrationen kring bidragen samt bidragens konstruktion och ekonomiska aspekter. Riksrevisionen har också identifierat vissa brister hos enskilda bidrag. Enligt Skolverkets årsredovisning fattade myndigheten under 2016 över 16 000 beslut om statsbidrag. Under 2017 hanterades över 70 olika statsbidrag och transfereringar. Den stora mängden statsbidrag orsakar enligt Riksrevisionen splittring samt försvårar och ibland omöjliggör långsiktig planering och fokusering hos huvudmännen. Den skapar också en omfattande administration som tyngs av mängden data som huvudmännen ska rapportera vid ansökan och uppföljning av ett enskilt bidrag. Dessutom upplevs enligt Riksrevisionen tiden från det att huvudmännen första

gången får information om ett statsbidrag till det att ansökningstiden går ut ofta som alldeles för kort. De korta ledtiderna kan göra det svårt att planera ändamålsenliga insatser. Vissa huvudmän söker enligt granskningsrapporten bidrag utan att rekvirera dem eller trots att bidraget inte ligger i linje med de lokala utvecklingsbehoven, vilket enligt Riksrevisionen är en ineffektiv användning av statliga medel. Det förekommer enligt rapporten att huvudmän gör sådana insatser som det finns statsbidrag för i stället för sådana som verksamheten mest behöver. En konsekvens av detta är enligt Riksrevisionen att de specifika lokala utvecklingsbehoven kan bli nedprioriterade, vilket kan inverka negativt på måluppfyllelsen. Riksrevisionen konstaterar också att det kan finnas problem med systemet ur ett likvärdighetsperspektiv, eftersom större huvudmän har en tendens att söka och få fler statsbidrag. Det är mindre sannolikt att enskilda huvudmän har statsbidrag än kommunala huvudmän. De minsta huvudmännen väljer enligt Riksrevisionen dessutom av resursbrist bort vissa sorters statsbidrag. Riksrevisionen konstaterar vidare att det har uppstått en problematisk situation där många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det uppdrag som de enligt skollagen (2010:800) har ett eget ansvar för. Riksrevisionen konstaterar slutligen att huvudmännen ser utformningen, tidsaspekterna och antalet bidrag som det mest problematiska, snarare än själva inriktningen av statsbidragen.

Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att ersätta det breda utbudet av riktade stimulansbidrag med en fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. Riksrevisionen föreslår att medel för skolutveckling fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman utifrån elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsättningar. Huvudmännen söker medel inom bidragsramen för lokalt utformade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning. Ett alternativ som Riksrevisionen tar upp är att öka de generella statsbidragen och avskaffa de riktade. Riksrevisionen föreslår dock ett fortsatt riktat stöd från regeringen till huvudmännens skolverksamhet enligt den modell som beskrivs i rapporten och bedömer att det på så vis säkerställs att medlen går till skolverksamheten, samtidigt som huvudmännens ansvarstagande för sitt systematiska kvalitetsarbete främjas. Riksrevisionen rekommenderar också regeringen att säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. Ett sådant stöd ska kunna bistå huvudmän med en analys av vilka problem och behov som finns hos dem. Det är viktigt att se till att ett sådant stöd är tillgängligt för samtliga huvudmän.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens

iakttagelser

Regeringen delar inte Riksrevisionens övergripande bedömning att nuvarande system med riktade statsbidrag till skolväsendet inte är ändamålsenligt. Syftet med de riktade statsbidragen är att ge regeringen möjlighet att nationellt uppmärksamma särskilt viktiga insatsområden och att rikta medel dit det finns stora behov. Regeringen kan, t.ex. baserat på information från Statens skolverk och Statens skolinspektion, identifiera nationella utvecklingsbehov som regeringen anser bör prioriteras. Stimulansbidragen innebär att huvudmännen får ett finansiellt stöd för att förändra, påbörja eller förstärka en viss verksamhet. Detta gör det möjligt att snabbt genomföra viktiga förändringar och det gör dessutom att avsatta medel kan komma de huvudmän till del som mest behöver dem, vilket främjar såväl kvalitet som likvärdighet inom det svenska skolväsendet. På så vis stärker systemet med riktade statsbidrag regeringens möjligheter att bidra till att uppfylla de nationella målen för utbildningspolitiken. Regeringen instämmer dock i att det finns brister i nuvarande system och delar iakttagelsen att det även finns potentiella utvecklingsområden. Det finns därför ett behov av en översyn av administrationen av statsbidragen liksom bidragens konstruktion. Det kan även vara aktuellt att lägga samman bidrag eller föra över riktade statsbidrag till det generella statsbidraget. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att korta ledtider inför ansökan och sena besked för vissa statsbidrag påverkar bidragens möjlighet att bidra till måluppfyllelse. Enligt regeringen bör ambitionen på sikt vara att effekter av de riktade statsbidragen lättare ska kunna utvärderas samt att administrationen kring bidragen ska minska. Ökad utvärderingsbarhet kan bidra till bättre utformade satsningar, förbättrad styrning och färre oönskade bieffekter. En förutsättning för ett ändamålsenligt system är, som Riksrevisionen påpekar, transparens och att större förändringar under bidragsperioden om möjligt undviks. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det kan vara problematiskt om vissa huvudmän på grund av tillgång till riktade statsbidrag väljer att genomföra nationellt prioriterade utvecklingsinsatser och då väljer bort att genomföra utvecklingsinsatser identifierade utifrån lokala behov. Likaledes anser regeringen att det är problematiskt om huvudmän inte deltar i nationella satsningar trots att de har ett behov av det. Det är därför av central betydelse att huvudmännen genomför det systematiska kvalitetsarbete som de är ålagda att göra. Huvudmannen har i uppgift att löpande analysera sin verksamhet, identifiera utvecklingsbehoven och genomföra insatser i enlighet med detta. I det arbetet kan ingå att bedöma vilka nationella utvecklingsinsatser som man vill ta del av. Regeringen har förståelse för att många huvudmän anser att den nationella styrningen med många riktade bidrag riskerar att leda till ryckighet och oförutsägbarhet. Den beskrivna situationen belyser vikten av att regeringen fortsätter att förbättra styrningen och att bl.a. utrymmet för lokal anpassning för nya riktade satsningar ökar. Statsbidragen ska underlätta för huvudmännen att påbörja arbetet med att nå ett visst resultat, men detta arbete kan behöva fortsätta även utan tillgång på

statsbidrag. När regeringen beslutar om nya obligatoriska uppgifter för huvudmännen kompenseras huvudmännen ekonomiskt enligt den kommunala finansieringsprincipen. Därför är det givetvis problematiskt att vissa huvudmän anser sig vara beroende av statliga medel för att kunna bedriva skolutveckling. Skolutveckling ingår i det uppdrag som de enligt skollagen har eget ansvar för, och ska kunna fullgöra utan tillskott av statliga medel. Regeringen instämmer sammanfattningsvis inte i Riksrevisionens rekommendation att de statliga medlen för skolutveckling ska fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman i stället för genom olika statsbidrag. Regeringen och dess myndigheter ansvarar för den nationella utvecklingen inom skolväsendet, varför möjligheten att styra skolutvecklingen genom riktade bidrag behöver kvarstå. Regeringen delar inte heller Riksrevisionens rekommendation att det ska finnas ett nationellt analysstöd tillgängligt för huvudmännen. Regeringen menar dock i likhet med Riksrevisionen att det är av central betydelse att huvudmännen bedriver ett aktivt systematiskt utvecklingsarbete och att vissa huvudmän kan behöva stöd i detta arbete. Regeringen har därför vidtagit åtgärder för att ge ett sådant stöd.

4 Regeringens åtgärder med anledning av

Riksrevisionens iakttagelser

I budgetpropositionen för 2018 har regeringen, som ett led i regeringens förbättrade styrning av skolan, aviserat en översyn för att t.ex. lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 16). Översynen av hur systemet med riktade statsbidrag kan förenklas och förbättras pågår. Regeringens ambition med översynen är bl.a. en betydande minskning av antalet riktade bidrag, t.ex. genom sammanslagningar av befintliga bidrag och en enklare administration av bidragen. Skolverket har också påbörjat insatser för att förenkla huvudmännens hantering av de befintliga statsbidragen, bl.a. genom utveckling av e-tjänster samt insatser för en mer enhetlig handläggning av statsbidragen med fokus på att ge huvudmännen bättre framförhållning och en minskad administration. De problem med enskilda bidrag som Riksrevisionen pekat på hanteras genom att regeringen och Skolverket bedriver ett kontinuerligt arbete för att öka träffsäkerheten hos pågående bidrag. Regeringen bereder också de förslag som 2015 års skolkommission (SOU 2017:35) har lämnat. Skolkommissionen framhöll i sitt betänkande att det är önskvärt att reducera antalet riktade bidrag, men att riktade bidrag är nödvändiga i vissa fall. I enlighet med Skolkommissionens förslag föreslog regeringen i budgetpropositionen för 2018 en kraftig förstärkning av den statliga finansieringen av förskoleklassen och grundskolan genom ett statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Syftet med bidraget är att öka likvärdigheten och förbättra kunskapsutvecklingen i förskoleklass och grundskola. Medlen ska fördelas med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund enligt en bidragsram. Satsningen inleds 2018 och kommer fr.o.m.

2020 att uppgå till totalt sex miljarder kronor per år. Resurstillskottet kommer att ge huvudmännen ökade möjligheter att bedriva sitt systematiska kvalitetsarbete och fokusera på de lokala utvecklingsbehoven. Skolkommissionen identifierade även problem med den nuvarande styrningen av gymnasieskolan. Bland annat mot den bakgrunden har regeringen beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda den gymnasiala utbildningens planering, dimensionering och finansiering (dir. 2018:17). Det är huvudmännens ansvar att följa upp och utvärdera sin verksamhet och utifrån resultaten vidta relevanta åtgärder för att utveckla verksamheten. Regeringen har gett Skolverket i uppgift att i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse (7 § förordningen [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk). Regeringen har dessutom gett Skolverket i uppdrag att genomföra utvecklingsinsatser som stärker huvudmannens arbete med att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Det finns redan i dag kompetensutvecklingsinsatser för huvudmän och skolledningar avseende systematiskt kvalitetsarbete och inom styrning och ledning. Inom ramen för satsningen Samverkan för bästa skola (U2015/3357/S, U2017/00301/S) ska deltagande huvudmän och skolor analysera sina elevers resultat och de orsaker som kan tänkas ligga bakom utfallet. Skolverket ska ge ett aktivt stöd i detta arbete och även i arbetet med att identifiera vilka insatser som kan stärka huvudmannens förmåga att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Målet är att höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten inom och mellan skolorna. Slutligen har regeringen tillsatt en utredning (Skolmyndighetsutredningen, U 2017:04) med uppdrag att göra en översyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet, inklusive ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet. Syftet är att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som kan bidra till en bättre skola. Utredaren ska bl.a. föreslå hur statens insatser när det gäller stöd till skolutveckling så effektivt som möjligt kan komma huvudmän och verksamma inom skolväsendet till del. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2018. De insatser som regeringen nu genomför och de frågor som regeringen låter utreda syftar bl.a. till att samlat bidra till att förse huvudmännen med ett mer ändamålsenligt stöd genom färre och bättre anpassade riktade statsbidrag samt möjlighet till stöd för skolutveckling. Samtidigt behåller regeringen möjligheten att kunna styra resurser till utvecklingsområden där det finns stora behov. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

rygg 60 sidor Bilaga

riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov en granskningsrapport från riksrevisionen

Ett av statens styrmedel är riktade statsbidrag till kommuner och landsting, där stimulansbidrag utgör en viktig del. På skolans område har antalet stimulansbidrag vuxit hastigt de senaste åren. Samtidigt har det under en längre tid framförts kritik rörande problem som statsbidragen orsakar. Riksrevisionen har därför Riktade statsbidrag till granskat om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmän är ändamålsenligt. skolan I granskningen bekräftas mycket av den återkommande kritiken. Sammantaget är ett av de allvarligaste problemen att den stora mängden statsbidrag orsakar – nationella prioriteringar men lokala splittring och försvårar, ibland omöjliggör, både fokusering och långsiktig planering behov hos huvudmännen. Det framkommer också att det ibland görs insatser där det finns statsbidrag att söka, istället för sådant som verksamheten behöver mest. rir 2017:30 Det kan få till följd att specifika lokala utvecklingsbehov får stå tillbaka. Den stora mängden bidrag skapar även en omfattande och resurskrävande administration.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet inte fungerar ändamålsenligt, och i vissa fall till och med riskerar att påverka skolutvecklingen åt fel håll. Därför rekommenderas regeringen att på sikt avveckla alla riktade stimulansbidrag inom skolområdet och samla dem i ett enda bidrag med inriktning på skolutveckling som utgår från huvudmännens förutsättningar och behov. Medlen bör fördelas i form av en bidragsram till samtliga huvudmän som efter ansökan kan få stöd för lokalt utformade insatser. Regeringen bör också säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för samtliga huvudmän.

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-460-5

Beställning: www.riksrevisionen.se

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 2 3 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 8 3 R I R 2 0 1 7 : 3 0

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Riktade statsbidrag till skolan

– nationella prioriteringar men lokala behov

Riksrevisionen har granskat riktade statsbidrag till skolan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig Sofia Sandgren Massih har varit föredragande. Revisionsdirektör Sara Monaco har medverkat i den slutliga handläggningen.

Helena Lindberg Sofia Sandgren Massih

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet För kännedom: som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Regeringskansliet/Utbildningsdepartementet Skolverket Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-460-5 rir 2017:30 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 2 3 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 8 3 R I R 2 0 1 7 : 3 0

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Riktade statsbidrag till skolan

– nationella prioriteringar men lokala behov

Riksrevisionen har granskat riktade statsbidrag till skolan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig Sofia Sandgren Massih har varit föredragande. Revisionsdirektör Sara Monaco har medverkat i den slutliga handläggningen.

Helena Lindberg Sofia Sandgren Massih

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet För kännedom: som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Regeringskansliet/Utbildningsdepartementet Skolverket Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-460-5 rir 2017:30 omslagets originalfoto: maskot bildbyrå ab tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5 1 Inledning 9 1.1 Bakgrund 9 1.2 Motiv till granskning 10 1.3 Syfte och frågeställningar 13 1.4 Bedömningsgrunder 13 1.5 Metod och genomförande 15 1.6 Granskningens omfattning och avgränsningar 16 1.7 Disposition 17 2 Riktade statsbidrag till skolan 18 2.1 Dagens system – ett brokigt landskap av bidrag 18 2.2 Ett fåtal bidrag står för större delen av de utbetalade medlen 22 2.3 Stora skillnader mellan huvudmännen 23 2.4 Hur söks bidragen? 24 3 Analys 25 3.1 Hur skiljer det sig åt mellan huvudmän hur de använder sig av statsbidragen? 25 3.2 Hur bedömer huvudmännen att de riktade statsbidragen påverkar dem i deras skolutveckling? 31 3.3 Avslutande reflektioner 47 4 Slutsatser 50 4.1 Fungerar systemet med riktade statsbidrag väl för att stödja huvudmännens arbete med skolutveckling? 50 4.2 Finns mer ändamålsenliga sätt att stödja huvudmännen givet de medel som i dag används? 52 4.3 Riksrevisionens rekommendationer 55 Referenslista 56

Elektronisk bilaga Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från Riksrevisionens webbplats. Bilagan kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Bilaga 1. Metod

Övrigt material På Riksrevisionens webbplats finns också digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. Genomförda intervjuer Underlag b. Enkät till enskilda huvudmän Underlag c. Litteraturöversikt

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer 5 1 Inledning 9 1.1 Bakgrund 9 1.2 Motiv till granskning 10 1.3 Syfte och frågeställningar 13 1.4 Bedömningsgrunder 13 1.5 Metod och genomförande 15 1.6 Granskningens omfattning och avgränsningar 16 1.7 Disposition 17 2 Riktade statsbidrag till skolan 18 2.1 Dagens system – ett brokigt landskap av bidrag 18 2.2 Ett fåtal bidrag står för större delen av de utbetalade medlen 22 2.3 Stora skillnader mellan huvudmännen 23 2.4 Hur söks bidragen? 24 3 Analys 25 3.1 Hur skiljer det sig åt mellan huvudmän hur de använder sig av statsbidragen? 25 3.2 Hur bedömer huvudmännen att de riktade statsbidragen påverkar dem i deras skolutveckling? 31 3.3 Avslutande reflektioner 47 4 Slutsatser 50 4.1 Fungerar systemet med riktade statsbidrag väl för att stödja huvudmännens arbete med skolutveckling? 50 4.2 Finns mer ändamålsenliga sätt att stödja huvudmännen givet de medel som i dag används? 52 4.3 Riksrevisionens rekommendationer 55 Referenslista 56

Elektronisk bilaga Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från Riksrevisionens webbplats. Bilagan kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Bilaga 1. Metod

Övrigt material På Riksrevisionens webbplats finns också digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. Genomförda intervjuer Underlag b. Enkät till enskilda huvudmän Underlag c. Litteraturöversikt

R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Staten styr kommuner och landsting på flera olika sätt. Ett sätt är genom riktade statsbidrag – en form av så kallad mjuk styrning där deltagandet bygger på frivillighet. Bidragen är knutna till specifika verksamheter eller insatser i kommuner eller landsting. Riktade statsbidrag har använts i olika utsträckning under lång tid och kan exempelvis röra personalförstärkningar inom prioriterade områden och fortbildningsinsatser. I början på 1990-talet genomfördes en reform där många av de riktade statsbidragen togs bort. Med tiden har antalet bidrag ökat igen, särskilt inom skolområdet. Under 2017 hanterar och fördelar Skolverket omkring 15 miljarder kronor i mer än 70 olika bidrag. Bidragen fortsätter dessutom att öka trots regeringens uttalade ambition om motsatsen. Flera olika aktörer har kritiserat de riktade statsbidragen inom skolområdet, bland annat för att de är för många och flyttar fokus från helheten till delar av verksamheten. Därutöver har framförts att de många bidragen orsakar en oförutsägbar och ryckig styrning, att administrationen kring dem är oproportionerligt krånglig och tidskrävande och att de mindre huvudmännen är underrepresenterade. Kritiken mot de riktade statsbidragen gör det befogat att ifrågasätta om nuvarande system med riktade statsbidrag inom skolan i enlighet med budgetlagen karaktäriseras av hög effektivitet och god hushållning med statens medel.

Syfte med granskningen

Riksrevisionen har granskat om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmän är ändamålsenligt. Ett ändamålsenligt system innebär enligt Riksrevisionen att statsbidragen sammantaget verkar effektivt för att nå de nationella målen. Vid en bedömning av om systemet med riktade statsbidrag är ändamålsenligt utgår Riksrevisionen från att den skolutveckling som ska stimuleras med hjälp av statsbidragen avser sådana aktiviteter som huvudmannen är i behov av. Ett ändamålsenligt system utgår alltså från lokala förutsättningar och behov. Riksrevisionen menar vidare att ett ändamålsenligt system präglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsättningar för ett långsiktigt utvecklingsarbete. Fokus för granskningen är de riktade så kallade stimulansbidragen till skolväsendet som administreras av Skolverket. Stimulansbidragen är de bidrag som avser att påverka huvudmännens prioriteringar och stimulera deras

5 R I K S R E V I S I O N E N

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Staten styr kommuner och landsting på flera olika sätt. Ett sätt är genom riktade statsbidrag – en form av så kallad mjuk styrning där deltagandet bygger på frivillighet. Bidragen är knutna till specifika verksamheter eller insatser i kommuner eller landsting. Riktade statsbidrag har använts i olika utsträckning under lång tid och kan exempelvis röra personalförstärkningar inom prioriterade områden och fortbildningsinsatser. I början på 1990-talet genomfördes en reform där många av de riktade statsbidragen togs bort. Med tiden har antalet bidrag ökat igen, särskilt inom skolområdet. Under 2017 hanterar och fördelar Skolverket omkring 15 miljarder kronor i mer än 70 olika bidrag. Bidragen fortsätter dessutom att öka trots regeringens uttalade ambition om motsatsen. Flera olika aktörer har kritiserat de riktade statsbidragen inom skolområdet, bland annat för att de är för många och flyttar fokus från helheten till delar av verksamheten. Därutöver har framförts att de många bidragen orsakar en oförutsägbar och ryckig styrning, att administrationen kring dem är oproportionerligt krånglig och tidskrävande och att de mindre huvudmännen är underrepresenterade. Kritiken mot de riktade statsbidragen gör det befogat att ifrågasätta om nuvarande system med riktade statsbidrag inom skolan i enlighet med budgetlagen karaktäriseras av hög effektivitet och god hushållning med statens medel.

Syfte med granskningen

Riksrevisionen har granskat om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmän är ändamålsenligt. Ett ändamålsenligt system innebär enligt Riksrevisionen att statsbidragen sammantaget verkar effektivt för att nå de nationella målen. Vid en bedömning av om systemet med riktade statsbidrag är ändamålsenligt utgår Riksrevisionen från att den skolutveckling som ska stimuleras med hjälp av statsbidragen avser sådana aktiviteter som huvudmannen är i behov av. Ett ändamålsenligt system utgår alltså från lokala förutsättningar och behov. Riksrevisionen menar vidare att ett ändamålsenligt system präglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsättningar för ett långsiktigt utvecklingsarbete. Fokus för granskningen är de riktade så kallade stimulansbidragen till skolväsendet som administreras av Skolverket. Stimulansbidragen är de bidrag som avser att påverka huvudmännens prioriteringar och stimulera deras

5 R I K S R E V I S I O N E N

R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

skolutveckling. Mer än 90 procent av de riktade bidragen beräknas vara I flertalet regioner råder det arbetskraftsbrist inom många av de yrkeskategorier

stimulansbidrag, som andel av utbetalade medel. som statsbidragen riktar sig till. Det gör att huvudmännen ibland måste rekrytera

icke-legitimerad personal för att kunna använda bidragen. Samtidigt tvingas de Granskningens resultat ibland erbjuda tillsvidareanställningar för den utbildade personalen för att kunna

konkurrera om den – trots att det saknas finansiella resurser att behålla den Det är frivilligt att ansöka om statsbidrag och det är huvudmännen själva som personalen om bidraget upphör. avgör vilket eller vilka av de tillgängliga bidragen de ska ansöka om.

Riksrevisionens granskning visar att större kommunala huvudmän oftast har en Omfattande administration men svag uppföljning organisation som ger dem kapacitet att söka fler bidrag och de har också överlag Riksrevisionens granskning visar att den stora mängden bidrag också skapar en fler bidrag än de mindre huvudmännen. Enskilda huvudmän tar del av statsbidrag omfattande administration. De årsarbetskrafter som läggs ned på i samma omfattning som kommunala totalt sett, men med stora variationer för ansökningsförfaranden och avrapporteringar skulle huvudmännen föredra att enskilda bidrag. De små kommunala huvudmän som ingår i granskningen lägga på mer kvalitetsutvecklande arbete. Samtidigt efterfrågar många huvudmän påverkas i högre grad av de riktade statsbidragen jämfört med större kommunala ett större intresse från statligt håll för vad satsningarna faktiskt lett till, utöver huvudmän i den meningen att bidragen styr skolutvecklingen. Lokala behov kunskapen om hur många lärare och elever som deltagit i de olika riskerar därmed att nedprioriteras. verksamheterna. Riksrevisionen kan konstatera att det uppstått en problematisk situation där

Slutsatser

många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det

uppdrag de enligt skollagen har eget ansvar för. Riksrevisionens samlade bedömning är att systemet med riktade statsbidrag inom I såväl de intervjuer som i den enkät till enskilda huvudmän som ligger till grund skolområdet inte fungerar väl för att stödja huvudmännen i deras skolutveckling. för Riksrevisionens granskning framkommer en rad problem kopplade till de Systemet kan därmed inte anses vara ändamålsenligt. riktade statsbidragen som påverkar huvudmännens skolutveckling. Riksrevisionens rekommendationer är framtagna med utgångspunkt i att

Statsbidragen försvårar långsiktig planering regeringen även fortsatt avser att stödja huvudmännens skolutveckling. Utifrån

resultaten i granskningen gör Riksrevisionen bedömningen att medlen kan Av de problem som tas upp av huvudmännen är ett av de allvarligaste enligt användas mer ändamålsenligt och effektivt än i dag. Det kan ske genom att de Riksrevisionen att den stora mängden statsbidrag orsakar splittring och försvårar, fördelas utifrån huvudmännens förutsättningar och behov och att samtliga ibland omöjliggör, både fokusering och långsiktig planering hos huvudmännen. I huvudmän får tillgång till ett nationellt analysstöd. Riksrevisionen anser också att granskningen framkommer att det ibland görs sådana insatser som det finns regeringen på sikt bör avveckla alla enskilda riktade stimulansbidrag inom statsbidrag för, i stället för sådant som verksamheten behöver mest. Det kan få till skolområdet och samla dem i en enda pott med inriktning på skolutveckling. följd att specifika lokala utvecklingsbehov får stå tillbaka, vilket i sin tur kan

inverka negativt på måluppfyllelsen. Problemen förstärks av de korta ledtiderna Fördelarna med ett sådant förslag är flera:

som gör det svårt att planera långsiktiga och ändamålsenliga insatser. • Varje huvudman tilldelas en bidragsram för att bedriva skolutveckling. I Huvudmännen föredrar att själva få prioritera ett mindre antal insatser för sin nuvarande system finns ett antal enskilda huvudmän som inte tar del av skolutveckling. något statsbidrag. • Om regering och riksdag vill fördela bidragen kompensatoriskt kan en Ekonomisk sårbarhet hos små huvudmän socioekonomisk viktning säkerställa att så sker. Ibland ges besked om beviljad ansökan inte förrän efter det att aktiviteten enligt • Huvudmännen ska göra en inledande behovsanalys inför ansökan vilket gör

bidragens riktlinjer bör ha startat, och vissa bidrag betalas ut i efterhand. För att samtliga huvudmän måste ta ansvar för sin skolutveckling.

huvudmännen innebär det att de måste ligga ute med pengar vilket kan vara • Huvudmännen behöver inte ställa lokala utvecklingsbehov mot nationella

särskilt problematiskt för små aktörer som är mer ekonomiskt sårbara. statsbidragssatsningar.

6 7 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

skolutveckling. Mer än 90 procent av de riktade bidragen beräknas vara I flertalet regioner råder det arbetskraftsbrist inom många av de yrkeskategorier

stimulansbidrag, som andel av utbetalade medel. som statsbidragen riktar sig till. Det gör att huvudmännen ibland måste rekrytera

icke-legitimerad personal för att kunna använda bidragen. Samtidigt tvingas de Granskningens resultat ibland erbjuda tillsvidareanställningar för den utbildade personalen för att kunna

konkurrera om den – trots att det saknas finansiella resurser att behålla den Det är frivilligt att ansöka om statsbidrag och det är huvudmännen själva som personalen om bidraget upphör. avgör vilket eller vilka av de tillgängliga bidragen de ska ansöka om.

Riksrevisionens granskning visar att större kommunala huvudmän oftast har en Omfattande administration men svag uppföljning organisation som ger dem kapacitet att söka fler bidrag och de har också överlag Riksrevisionens granskning visar att den stora mängden bidrag också skapar en fler bidrag än de mindre huvudmännen. Enskilda huvudmän tar del av statsbidrag omfattande administration. De årsarbetskrafter som läggs ned på i samma omfattning som kommunala totalt sett, men med stora variationer för ansökningsförfaranden och avrapporteringar skulle huvudmännen föredra att enskilda bidrag. De små kommunala huvudmän som ingår i granskningen lägga på mer kvalitetsutvecklande arbete. Samtidigt efterfrågar många huvudmän påverkas i högre grad av de riktade statsbidragen jämfört med större kommunala ett större intresse från statligt håll för vad satsningarna faktiskt lett till, utöver huvudmän i den meningen att bidragen styr skolutvecklingen. Lokala behov kunskapen om hur många lärare och elever som deltagit i de olika riskerar därmed att nedprioriteras. verksamheterna. Riksrevisionen kan konstatera att det uppstått en problematisk situation där

Slutsatser

många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det

uppdrag de enligt skollagen har eget ansvar för. Riksrevisionens samlade bedömning är att systemet med riktade statsbidrag inom I såväl de intervjuer som i den enkät till enskilda huvudmän som ligger till grund skolområdet inte fungerar väl för att stödja huvudmännen i deras skolutveckling. för Riksrevisionens granskning framkommer en rad problem kopplade till de Systemet kan därmed inte anses vara ändamålsenligt. riktade statsbidragen som påverkar huvudmännens skolutveckling. Riksrevisionens rekommendationer är framtagna med utgångspunkt i att

Statsbidragen försvårar långsiktig planering regeringen även fortsatt avser att stödja huvudmännens skolutveckling. Utifrån

resultaten i granskningen gör Riksrevisionen bedömningen att medlen kan Av de problem som tas upp av huvudmännen är ett av de allvarligaste enligt användas mer ändamålsenligt och effektivt än i dag. Det kan ske genom att de Riksrevisionen att den stora mängden statsbidrag orsakar splittring och försvårar, fördelas utifrån huvudmännens förutsättningar och behov och att samtliga ibland omöjliggör, både fokusering och långsiktig planering hos huvudmännen. I huvudmän får tillgång till ett nationellt analysstöd. Riksrevisionen anser också att granskningen framkommer att det ibland görs sådana insatser som det finns regeringen på sikt bör avveckla alla enskilda riktade stimulansbidrag inom statsbidrag för, i stället för sådant som verksamheten behöver mest. Det kan få till skolområdet och samla dem i en enda pott med inriktning på skolutveckling. följd att specifika lokala utvecklingsbehov får stå tillbaka, vilket i sin tur kan

inverka negativt på måluppfyllelsen. Problemen förstärks av de korta ledtiderna Fördelarna med ett sådant förslag är flera:

som gör det svårt att planera långsiktiga och ändamålsenliga insatser. • Varje huvudman tilldelas en bidragsram för att bedriva skolutveckling. I Huvudmännen föredrar att själva få prioritera ett mindre antal insatser för sin nuvarande system finns ett antal enskilda huvudmän som inte tar del av skolutveckling. något statsbidrag. • Om regering och riksdag vill fördela bidragen kompensatoriskt kan en Ekonomisk sårbarhet hos små huvudmän socioekonomisk viktning säkerställa att så sker. Ibland ges besked om beviljad ansökan inte förrän efter det att aktiviteten enligt • Huvudmännen ska göra en inledande behovsanalys inför ansökan vilket gör

bidragens riktlinjer bör ha startat, och vissa bidrag betalas ut i efterhand. För att samtliga huvudmän måste ta ansvar för sin skolutveckling.

huvudmännen innebär det att de måste ligga ute med pengar vilket kan vara • Huvudmännen behöver inte ställa lokala utvecklingsbehov mot nationella

särskilt problematiskt för små aktörer som är mer ekonomiskt sårbara. statsbidragssatsningar.

6 7 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• Om huvudmännen bedömer att personalförstärkningar är en prioriterad 1 Inledning insats kan rekryteringar ske med beaktande av lokala förutsättningar. • Huvudmännen får en i förväg fastställd bidragsram att förhålla sig till vilket ger förutsättningar för en mer långsiktig planering och fokusering. ”Någonstans sitter vi som huvudmän, mottagare för det här flödet av olika typer av • Den tid som huvudmännen i dag avsätter för att bevaka olika statsbidrag, riktade statsbidrag. Man kan ofta gå in och titta på ett av de riktade statsbidragen. Det är ansöka om dem, rekvirera samt avrapportera kan i stället läggas på vällovligt, hyggligt underbyggt. Därför är det svårt att statsbidrag för statsbidrag kritiskt skolutveckling i form av behovsanalys, verksamhetsplanering samt granska och säga att det här, eller det här, är alldeles fel. Men helheten är inte vad den borde vara, också vad det gör ute i vår verksamhet, med rektorerna – de har ansvar för systematiska uppföljningar och utvärderingar. den inre verksamheten, ska de prioritera statsbidrag eller behov på skolan? ” • Med en ansökan per huvudman blir problemen i dagens system kring korta ( Skolchef, stor kommunal huvudman ) ledtider, oklara kriterier, omfattande administration och storleken på bidrag inte heller relevanta i samma omfattning.

1.1 Bakgrund

Rekommendationer Staten styr kommuner och landsting 1 på flera olika sätt. Ett sätt är genom riktade 2

Riksrevisionens rekommendationer utgår från principer som kännetecknar ett statsbidrag – en form av så kallad mjuk styrning som principiellt sett bygger på ändamålsenligt system i form av transparens, enkelhet och tydlighet. Det skapar frivillighet. Bidragen är knutna till specifika verksamheter eller insatser i förutsättningar för ett långsiktigt utvecklingsarbete och utgår från lokala kommuner eller landsting. I den här granskningen behandlas systemet med förutsättningar och behov. Sammanfattningsvis rekommenderar alltså riktade statsbidrag till skolans huvudmän, vilket även inkluderar enskilda Riksrevisionen regeringen att: huvudmän 3 . • Överväga att ersätta det breda utbudet av riktade stimulansbidrag med en Riktade statsbidrag har använts i olika utsträckning under lång tid. I början av fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. Vi föreslår att för 1990-talet genomfördes en reform där många av de dåvarande riktade ändamålet avsatta medel fördelas i form av en bidragsram till varje statsbidragen togs bort. Riksdag och regering ansåg att ett system med generella huvudman utifrån elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsättningar. bidrag stämde bättre överens med det kommunala självstyret och att resurserna Huvudmännen söker medel inom bidragsramen för lokalt utformade sannolikt skulle användas mer ändamålsenligt om kommuner och landsting hade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning. hela ansvaret för den egna verksamheten. Dessutom hade bidragsfloran blivit • Säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. svåröverskådlig och krånglig. Inriktningen var att riktade statsbidrag skulle Ett sådant stöd ska kunna bistå huvudmän med en analys av vilka problem användas undantagsvis och vara tidsbegränsade. 4 Regeringen uttryckte också att och behov som finns hos dem. Det är viktigt att se till att ett sådant stöd är statliga medel inte borde ges till projekt som syftar till att utveckla och förnya tillgängligt för samtliga huvudmän.

1 Här inkluderas även regioner. 2 Ibland används termen specialdestinerade statsbidrag och ibland riktade statsbidrag för de bidrag som granskas i denna rapport. Riksrevisionen använder sig i rapporten av termen riktade statsbidrag. 3 Med skolans huvudmän avses juridiska personer som driver skolor. Det finns flera sorters huvudmän men de vanligaste är kommunala och enskilda. En enskild huvudman är den som driver fristående skola, fritidshem eller förskola med tillstånd från Skolinspektionen, alternativt kommunen. I denna granskning kommer vi att använda termen kommunal huvudman när vi avser en representant för huvudmannen vilket kan vara såväl tjänstemän på förvaltningen som politiker, alternativt enskild huvudman . 4 Prop. 1991/92:150, Med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93 m.m. ; Finansutskottet, bet. 1991/92:FiU29, Den kommunala ekonomin, rskr. 1991/92:345.

8 9 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• Om huvudmännen bedömer att personalförstärkningar är en prioriterad 1 Inledning insats kan rekryteringar ske med beaktande av lokala förutsättningar. • Huvudmännen får en i förväg fastställd bidragsram att förhålla sig till vilket ger förutsättningar för en mer långsiktig planering och fokusering. ”Någonstans sitter vi som huvudmän, mottagare för det här flödet av olika typer av • Den tid som huvudmännen i dag avsätter för att bevaka olika statsbidrag, riktade statsbidrag. Man kan ofta gå in och titta på ett av de riktade statsbidragen. Det är ansöka om dem, rekvirera samt avrapportera kan i stället läggas på vällovligt, hyggligt underbyggt. Därför är det svårt att statsbidrag för statsbidrag kritiskt skolutveckling i form av behovsanalys, verksamhetsplanering samt granska och säga att det här, eller det här, är alldeles fel. Men helheten är inte vad den borde vara, också vad det gör ute i vår verksamhet, med rektorerna – de har ansvar för systematiska uppföljningar och utvärderingar. den inre verksamheten, ska de prioritera statsbidrag eller behov på skolan? ” • Med en ansökan per huvudman blir problemen i dagens system kring korta ( Skolchef, stor kommunal huvudman ) ledtider, oklara kriterier, omfattande administration och storleken på bidrag inte heller relevanta i samma omfattning.

1.1 Bakgrund

Rekommendationer Staten styr kommuner och landsting 1 på flera olika sätt. Ett sätt är genom riktade 2

Riksrevisionens rekommendationer utgår från principer som kännetecknar ett statsbidrag – en form av så kallad mjuk styrning som principiellt sett bygger på ändamålsenligt system i form av transparens, enkelhet och tydlighet. Det skapar frivillighet. Bidragen är knutna till specifika verksamheter eller insatser i förutsättningar för ett långsiktigt utvecklingsarbete och utgår från lokala kommuner eller landsting. I den här granskningen behandlas systemet med förutsättningar och behov. Sammanfattningsvis rekommenderar alltså riktade statsbidrag till skolans huvudmän, vilket även inkluderar enskilda Riksrevisionen regeringen att: huvudmän 3 . • Överväga att ersätta det breda utbudet av riktade stimulansbidrag med en Riktade statsbidrag har använts i olika utsträckning under lång tid. I början av fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. Vi föreslår att för 1990-talet genomfördes en reform där många av de dåvarande riktade ändamålet avsatta medel fördelas i form av en bidragsram till varje statsbidragen togs bort. Riksdag och regering ansåg att ett system med generella huvudman utifrån elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsättningar. bidrag stämde bättre överens med det kommunala självstyret och att resurserna Huvudmännen söker medel inom bidragsramen för lokalt utformade sannolikt skulle användas mer ändamålsenligt om kommuner och landsting hade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning. hela ansvaret för den egna verksamheten. Dessutom hade bidragsfloran blivit • Säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. svåröverskådlig och krånglig. Inriktningen var att riktade statsbidrag skulle Ett sådant stöd ska kunna bistå huvudmän med en analys av vilka problem användas undantagsvis och vara tidsbegränsade. 4 Regeringen uttryckte också att och behov som finns hos dem. Det är viktigt att se till att ett sådant stöd är statliga medel inte borde ges till projekt som syftar till att utveckla och förnya tillgängligt för samtliga huvudmän.

1 Här inkluderas även regioner. 2 Ibland används termen specialdestinerade statsbidrag och ibland riktade statsbidrag för de bidrag som granskas i denna rapport. Riksrevisionen använder sig i rapporten av termen riktade statsbidrag. 3 Med skolans huvudmän avses juridiska personer som driver skolor. Det finns flera sorters huvudmän men de vanligaste är kommunala och enskilda. En enskild huvudman är den som driver fristående skola, fritidshem eller förskola med tillstånd från Skolinspektionen, alternativt kommunen. I denna granskning kommer vi att använda termen kommunal huvudman när vi avser en representant för huvudmannen vilket kan vara såväl tjänstemän på förvaltningen som politiker, alternativt enskild huvudman . 4 Prop. 1991/92:150, Med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93 m.m. ; Finansutskottet, bet. 1991/92:FiU29, Den kommunala ekonomin, rskr. 1991/92:345.

8 9 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

verksamhet vars utformning är den kommunala sektorns ansvar, och denna 1,5 miljarder kronor aviserats. 11 Det största riktade statsbidraget är maxtaxan,

princip gäller fortfarande. 5 inklusive kvalitetshöjande insatser i förskolan, för vilket 3,5 miljarder kronor

betalades ut år 2016. Skolan är en del av den kommunala sektorns ansvar. Som Riksrevisionen tidigare

konstaterat började dock regeringen redan mot slutet av 1990-talet att åter Det har länge framförts kritik mot den stora mängden riktade statsbidrag inom

komplettera det generella statsbidraget med specialdestinerade bidrag för att styra skolområdet. Riksdagens revisorer kritiserade redan 2002 den frekventa

skolan i önskad riktning 6 . Ökningen av de riktade bidragen har skett successivt användningen och menade att det stora antalet bidrag innebar svårigheter för

sedan dess genom enskilda beslut, oberoende av regering, och inte som resultat av kommunerna att planera sin verksamhet 12 . Riksdagens revisorers granskning (vari

en strategisk omorientering. Skolväsendet är det område som har flest riktade statsbidragen endast utgjorde en liten del) är dock 15 år gammal, och

statsbidrag 7 , och de används för att påverka kommunala och enskilda huvudmäns statsbidragslandskapet är i dag betydligt brokigare än 2002.

verksamhet inom områden av stort nationellt intresse där regeringen har Riksrevisionen konstaterade 2014 att det inte är de huvudmän som behöver identifierat brister. Utvecklingen visar på den naturliga spänning som finns bidragen mest som söker dem i första hand, vilket gjort att bidragen snarare har mellan principerna om kommunalt självstyre å ena sidan, och skollagens krav om förstärkt likvärdighetsproblemen i skolan i stället för att motverka dem. likvärdig utbildning på nationell nivå å andra sidan 8 . Granskningen visade att skolor med låga kunskapsresultat i årskurs 9 generellt tog

emot statsbidrag i mindre utsträckning än skolor med höga kunskapsresultat. 13

1.2 Motiv till granskning

Kritik har även kommit från en mängd andra aktörer, bland annat Skolverket, Av de ca 240 miljarder kronor som finansierar skola och annan pedagogisk Statskontoret, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), kommunala

verksamhet utgör de riktade statsbidragen ca 6 procent. 9 Enligt Skolverkets utbildningsförvaltningar samt utredningar och forskare. 14 Några av problemen

årsredovisning 2016 fattades över 16 000 beslut om riktade statsbidrag år 2016, att med riktade statsbidrag som ofta lyfts fram är som följer:

jämföra med ca 3 800 år 2012, till en sammanlagd kostnad för hantering av statliga stöd och bidrag om 210 miljoner kronor. Under 2017 kommer Skolverket • De riktade bidragen bryter mot tanken om det kommunala självstyret och

kan försvåra det kommunala ansvarsutkrävandet. att hantera och fördela omkring 15 miljarder kronor i över 70 olika bidrag och transfereringar som regleras i mer än 50 förordningar samt i Skolverkets • De riktade statsbidragen flyttar fokus från helhet till delar av verksamheten.

regleringsbrev. 10 För 2018 har ytterligare två stora bidrag om sammanlagt

11 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 225, 241. Fullt uppbyggt ska det största av de två nya statsbidragen omfatta 6 miljarder kronor. 12 Riksdagens revisorer, Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling, 5 Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt ; Finansutskottet, bet. 2001/02:1. 13 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 10, 15. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 6 14 Skolverket, Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet , intern PM 2013-03-19, dnr. 2010:16, 2013; Riksrevisionen, Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? RiR 2014:25, 2014. Skolverket, Bidrag till skolans utveckling. Fokus på: Hur kommuner tar del av statsbidrag 2011–2014, 7 Enligt SKL:s beräkningar var antalet riktade bidrag till kommuner och landsting 2016 ca 140. Av dem 2015 ; Skolverket, Yttrande över Riksrevisionens granskningsrapport RiR 2014:25 Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? dnr 2015:95, 2015-02-12; Statskontoret, rörde omkring 65 skolans område. Då ingår inte de bidrag som går till andra organisationer. (Lena Micko m.fl. SKL, ”Statens detaljstyrning leder till mindre effektiv välfärd”, DN debatt, Dagens Reglering och andra styrmedel. En studie av hur staten styr kommuner och landsting , 2005:28, 2005; Nyheter, 2017-10-12) Statskontoret, Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen 8 följs upp och utvärderas , 2007:17, 2007; Statskontoret, Tänk efter före: om viss styrning i kommuner och Samma spänning kan noteras inom hälso- och sjukvården, se Riksrevisionen, Överenskommelser landsting , 2011:22, 2011; Statskontoret, Myndighetsanalys av Statens skolverk , 2015:16, 2015; mellan regeringen och SKL inom hälso- och sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej , RiR Statskontoret, Statens styrning av kommunerna , 2016:24, bilaga 3, ”En konsultrapport av Kontigo AB”, 2014:20, 2014; och Riksrevisionen, Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning på vårdområdet , 2016; SKL, Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och kommuner , skrivelse RiR 2017:3, 2017. till Finansdepartementet, ärendenr: 16/02375, 2016; Komplement till de synpunkter som lyftes under 9 Kommunens huvudsakliga intäkter består av kommunalskatt (70 procent), generella statsbidrag dialogmötet i Linköping 21 december 2016 , brev till Gustav Fridolin från ansvariga skolchefer i (14 procent) och övriga intäkter (ca 11 procent). (SKL, Så mycket kostar skolan , hämtad 2017-08-31, kommuner i Östergötland, odaterat; Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom https://skl.se/skolakulturfritid/skolaforskola/vagledningsvarpavanligafragor/samycketkostarskolan.2 utbildningsområdet, skrivelse från 73 kommuner inom storstadsregionerna till 785.html). Andelen riktade statsbidrag i relation till intäkterna varierar stort mellan såväl kommuner Utbildningsdepartementet, 2017-04-03; Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Statliga bidrag som enskilda huvudmän. till kommunerna – i princip och praktik , ESO 2010:5, 2010; SOU 2014:5, Staten får inte abdikera ; SOU 10 Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020 , 2017-02-28, dnr 2017:348. 2017:35, Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet, slutbetänkande av 2015 års skolkommission .

10 11 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

verksamhet vars utformning är den kommunala sektorns ansvar, och denna 1,5 miljarder kronor aviserats. 11 Det största riktade statsbidraget är maxtaxan,

princip gäller fortfarande. 5 inklusive kvalitetshöjande insatser i förskolan, för vilket 3,5 miljarder kronor

betalades ut år 2016. Skolan är en del av den kommunala sektorns ansvar. Som Riksrevisionen tidigare

konstaterat började dock regeringen redan mot slutet av 1990-talet att åter Det har länge framförts kritik mot den stora mängden riktade statsbidrag inom

komplettera det generella statsbidraget med specialdestinerade bidrag för att styra skolområdet. Riksdagens revisorer kritiserade redan 2002 den frekventa

skolan i önskad riktning 6 . Ökningen av de riktade bidragen har skett successivt användningen och menade att det stora antalet bidrag innebar svårigheter för

sedan dess genom enskilda beslut, oberoende av regering, och inte som resultat av kommunerna att planera sin verksamhet 12 . Riksdagens revisorers granskning (vari

en strategisk omorientering. Skolväsendet är det område som har flest riktade statsbidragen endast utgjorde en liten del) är dock 15 år gammal, och

statsbidrag 7 , och de används för att påverka kommunala och enskilda huvudmäns statsbidragslandskapet är i dag betydligt brokigare än 2002.

verksamhet inom områden av stort nationellt intresse där regeringen har Riksrevisionen konstaterade 2014 att det inte är de huvudmän som behöver identifierat brister. Utvecklingen visar på den naturliga spänning som finns bidragen mest som söker dem i första hand, vilket gjort att bidragen snarare har mellan principerna om kommunalt självstyre å ena sidan, och skollagens krav om förstärkt likvärdighetsproblemen i skolan i stället för att motverka dem. likvärdig utbildning på nationell nivå å andra sidan 8 . Granskningen visade att skolor med låga kunskapsresultat i årskurs 9 generellt tog

emot statsbidrag i mindre utsträckning än skolor med höga kunskapsresultat. 13

1.2 Motiv till granskning

Kritik har även kommit från en mängd andra aktörer, bland annat Skolverket, Av de ca 240 miljarder kronor som finansierar skola och annan pedagogisk Statskontoret, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), kommunala

verksamhet utgör de riktade statsbidragen ca 6 procent. 9 Enligt Skolverkets utbildningsförvaltningar samt utredningar och forskare. 14 Några av problemen

årsredovisning 2016 fattades över 16 000 beslut om riktade statsbidrag år 2016, att med riktade statsbidrag som ofta lyfts fram är som följer:

jämföra med ca 3 800 år 2012, till en sammanlagd kostnad för hantering av statliga stöd och bidrag om 210 miljoner kronor. Under 2017 kommer Skolverket • De riktade bidragen bryter mot tanken om det kommunala självstyret och

kan försvåra det kommunala ansvarsutkrävandet. att hantera och fördela omkring 15 miljarder kronor i över 70 olika bidrag och transfereringar som regleras i mer än 50 förordningar samt i Skolverkets • De riktade statsbidragen flyttar fokus från helhet till delar av verksamheten.

regleringsbrev. 10 För 2018 har ytterligare två stora bidrag om sammanlagt

11 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 225, 241. Fullt uppbyggt ska det största av de två nya statsbidragen omfatta 6 miljarder kronor. 12 Riksdagens revisorer, Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling, 5 Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt ; Finansutskottet, bet. 2001/02:1. 13 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 10, 15. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 6 14 Skolverket, Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet , intern PM 2013-03-19, dnr. 2010:16, 2013; Riksrevisionen, Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? RiR 2014:25, 2014. Skolverket, Bidrag till skolans utveckling. Fokus på: Hur kommuner tar del av statsbidrag 2011–2014, 7 Enligt SKL:s beräkningar var antalet riktade bidrag till kommuner och landsting 2016 ca 140. Av dem 2015 ; Skolverket, Yttrande över Riksrevisionens granskningsrapport RiR 2014:25 Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? dnr 2015:95, 2015-02-12; Statskontoret, rörde omkring 65 skolans område. Då ingår inte de bidrag som går till andra organisationer. (Lena Micko m.fl. SKL, ”Statens detaljstyrning leder till mindre effektiv välfärd”, DN debatt, Dagens Reglering och andra styrmedel. En studie av hur staten styr kommuner och landsting , 2005:28, 2005; Nyheter, 2017-10-12) Statskontoret, Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen 8 följs upp och utvärderas , 2007:17, 2007; Statskontoret, Tänk efter före: om viss styrning i kommuner och Samma spänning kan noteras inom hälso- och sjukvården, se Riksrevisionen, Överenskommelser landsting , 2011:22, 2011; Statskontoret, Myndighetsanalys av Statens skolverk , 2015:16, 2015; mellan regeringen och SKL inom hälso- och sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej , RiR Statskontoret, Statens styrning av kommunerna , 2016:24, bilaga 3, ”En konsultrapport av Kontigo AB”, 2014:20, 2014; och Riksrevisionen, Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning på vårdområdet , 2016; SKL, Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och kommuner , skrivelse RiR 2017:3, 2017. till Finansdepartementet, ärendenr: 16/02375, 2016; Komplement till de synpunkter som lyftes under 9 Kommunens huvudsakliga intäkter består av kommunalskatt (70 procent), generella statsbidrag dialogmötet i Linköping 21 december 2016 , brev till Gustav Fridolin från ansvariga skolchefer i (14 procent) och övriga intäkter (ca 11 procent). (SKL, Så mycket kostar skolan , hämtad 2017-08-31, kommuner i Östergötland, odaterat; Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom https://skl.se/skolakulturfritid/skolaforskola/vagledningsvarpavanligafragor/samycketkostarskolan.2 utbildningsområdet, skrivelse från 73 kommuner inom storstadsregionerna till 785.html). Andelen riktade statsbidrag i relation till intäkterna varierar stort mellan såväl kommuner Utbildningsdepartementet, 2017-04-03; Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Statliga bidrag som enskilda huvudmän. till kommunerna – i princip och praktik , ESO 2010:5, 2010; SOU 2014:5, Staten får inte abdikera ; SOU 10 Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020 , 2017-02-28, dnr 2017:348. 2017:35, Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet, slutbetänkande av 2015 års skolkommission .

10 11 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• De riktade bidragen orsakar en oförutsägbar och ryckig styrning, och deras 1.3 Syfte och frågeställningar

temporära natur gör att effekten, om den uppstår, oftast blir kortvarig. Granskningens syfte är att bedöma om systemet med riktade statsbidrag till • Bidragen är för många och för små för att kunna ge någon effekt. skolans huvudmän är ändamålsenligt. • De riktade bidragen ger undanträngningseffekter i form av att

huvudmännen prioriterar den statliga satsningen snarare än satsningar som Följande frågor har väglett Riksrevisionens granskning:

de själva definierat behov av. 1. Fungerar systemet med riktade statsbidrag väl för att stödja huvudmännens • Vissa riktade statsbidrag upplevs som orättvisa då en huvudman som gjort arbete med skolutveckling?

ett bra jobb straffas genom att inte vara tillgänglig för bidrag medan de som 2. Finns mer ändamålsenliga sätt att göra detta givet de medel som i dag

inte bedrivit ett bra utvecklingsarbete belönas. används? • Ansökan och framför allt uppföljningen anses ibland vara oproportionerligt Granskningsfrågorna har operationaliserats i följande undersökningsfrågor: krånglig och tidskrävande. • Uppföljningen är inriktad på genomförandet i stället för effekten. • Hur skiljer det sig åt mellan huvudmän hur de söker och använder sig av

• Det är svårt för mindre kommuner att delta, och de mindre huvudmännen är statsbidragen? underrepresenterade. • Hur bedömer huvudmännen att de riktade statsbidragen påverkar dem i

• Enskilda huvudmän är underrepresenterade. deras skolutveckling?

Ovanstående kritik mot de riktade statsbidragen gör det befogat att ifrågasätta om

1.4 Bedömningsgrunder

nuvarande system med statsbidrag till skolan karaktäriseras av hög effektivitet och

god hushållning med statens medel samt överensstämmer med riksdag och 1.4.1 Utgångspunkter regerings intention att inte styra sådant som är den kommunala sektorns ansvar. Enligt regeringsformen 1 kap. 6 § styr regeringen riket och är ansvarig inför Regeringen är väl medveten om problematiken med statsbidrag och har i flera riksdagen. Detta innebär att regeringen har ett ansvar för att styrningen fungerar sammanhang meddelat att den har för avsikt att minska bidragsfloran, inte minst på ett tillfredsställande sätt, och det är en av våra utgångspunkter i granskningen. inom skolområdet 15 . I budgetpropositionen 2017 understryks att generella bidrag En annan övergripande utgångspunkt för granskningen är budgetlagens krav på bör vara utgångspunkten när staten förmedlar pengar till kommunerna men att hög effektivitet och god hushållning med statens medel 18 . Ansvaret att styra riket det inom skolväsendet finns behov av riktade statsbidrag. Ambitionen är alltså att på ett tillfredsställande vis medför enligt Riksrevisionen att regeringen kan behöva på sikt minska antal statsbidrag, i huvudsak genom tillskott till kommunernas agera om den nås av signaler om att en viss styrmodell inte fungerar. God generella statsbidrag. 16 Trots detta har antalet riktade statsbidrag fortsatt att öka hushållning med statens medel föreligger enligt budgetlagen när onödiga utgifter och nya satsningar presenteras kontinuerligt. Riksrevisionens rapport kan bidra inte förekommer och verksamheten bedrivs med hög effektivitet. Riksrevisionen med ökad kunskap om systemet med riktade statsbidrag och därmed fungera som tolkar detta som att satsade medel, i detta sammanhang riktade statsbidrag till underlag inför den översyn av statsbidragen som Skolkommissionen skolväsendet, ska ge högsta möjliga effekt i form av ökad måluppfyllelse i rekommenderat regeringen att göra 17 . skolorna.

Regeringen slår fast att målet för verksamhetsområdet skola är en utbildning av

hög och likvärdig kvalitet där alla ges förutsättningar att uppnå de nationella

målen 19 . Sverige riksdag har tagit beslut om att skolan inte ska styras med hjälp av

bidrag, utan kommuner – och sedermera även enskilda huvudmän – ska ges det

fulla ansvaret för verksamheten, som styrs med hjälp av mål. Riksdag och regering

15 Se till exempel Ardalan Shekarabi, Magdalena Andersson och Per Bolund, ” Så ska detaljstyrningen i 18 Budgetlagen (2011:203), 1 kap. 3 §. välfärdssystemenen minska ” , DN debatt, Dagens Nyheter, 2016-02-08. 16 Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16, Utbildning och forskning, s. 201–202. 19 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, Utbildning och forskning, s. 85. 17 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, Utbildning och forskning, s. 192.

12 13 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• De riktade bidragen orsakar en oförutsägbar och ryckig styrning, och deras 1.3 Syfte och frågeställningar

temporära natur gör att effekten, om den uppstår, oftast blir kortvarig. Granskningens syfte är att bedöma om systemet med riktade statsbidrag till • Bidragen är för många och för små för att kunna ge någon effekt. skolans huvudmän är ändamålsenligt. • De riktade bidragen ger undanträngningseffekter i form av att

huvudmännen prioriterar den statliga satsningen snarare än satsningar som Följande frågor har väglett Riksrevisionens granskning:

de själva definierat behov av. 1. Fungerar systemet med riktade statsbidrag väl för att stödja huvudmännens • Vissa riktade statsbidrag upplevs som orättvisa då en huvudman som gjort arbete med skolutveckling?

ett bra jobb straffas genom att inte vara tillgänglig för bidrag medan de som 2. Finns mer ändamålsenliga sätt att göra detta givet de medel som i dag

inte bedrivit ett bra utvecklingsarbete belönas. används? • Ansökan och framför allt uppföljningen anses ibland vara oproportionerligt Granskningsfrågorna har operationaliserats i följande undersökningsfrågor: krånglig och tidskrävande. • Uppföljningen är inriktad på genomförandet i stället för effekten. • Hur skiljer det sig åt mellan huvudmän hur de söker och använder sig av

• Det är svårt för mindre kommuner att delta, och de mindre huvudmännen är statsbidragen? underrepresenterade. • Hur bedömer huvudmännen att de riktade statsbidragen påverkar dem i

• Enskilda huvudmän är underrepresenterade. deras skolutveckling?

Ovanstående kritik mot de riktade statsbidragen gör det befogat att ifrågasätta om

1.4 Bedömningsgrunder

nuvarande system med statsbidrag till skolan karaktäriseras av hög effektivitet och

god hushållning med statens medel samt överensstämmer med riksdag och 1.4.1 Utgångspunkter regerings intention att inte styra sådant som är den kommunala sektorns ansvar. Enligt regeringsformen 1 kap. 6 § styr regeringen riket och är ansvarig inför Regeringen är väl medveten om problematiken med statsbidrag och har i flera riksdagen. Detta innebär att regeringen har ett ansvar för att styrningen fungerar sammanhang meddelat att den har för avsikt att minska bidragsfloran, inte minst på ett tillfredsställande sätt, och det är en av våra utgångspunkter i granskningen. inom skolområdet 15 . I budgetpropositionen 2017 understryks att generella bidrag En annan övergripande utgångspunkt för granskningen är budgetlagens krav på bör vara utgångspunkten när staten förmedlar pengar till kommunerna men att hög effektivitet och god hushållning med statens medel 18 . Ansvaret att styra riket det inom skolväsendet finns behov av riktade statsbidrag. Ambitionen är alltså att på ett tillfredsställande vis medför enligt Riksrevisionen att regeringen kan behöva på sikt minska antal statsbidrag, i huvudsak genom tillskott till kommunernas agera om den nås av signaler om att en viss styrmodell inte fungerar. God generella statsbidrag. 16 Trots detta har antalet riktade statsbidrag fortsatt att öka hushållning med statens medel föreligger enligt budgetlagen när onödiga utgifter och nya satsningar presenteras kontinuerligt. Riksrevisionens rapport kan bidra inte förekommer och verksamheten bedrivs med hög effektivitet. Riksrevisionen med ökad kunskap om systemet med riktade statsbidrag och därmed fungera som tolkar detta som att satsade medel, i detta sammanhang riktade statsbidrag till underlag inför den översyn av statsbidragen som Skolkommissionen skolväsendet, ska ge högsta möjliga effekt i form av ökad måluppfyllelse i rekommenderat regeringen att göra 17 . skolorna.

Regeringen slår fast att målet för verksamhetsområdet skola är en utbildning av

hög och likvärdig kvalitet där alla ges förutsättningar att uppnå de nationella

målen 19 . Sverige riksdag har tagit beslut om att skolan inte ska styras med hjälp av

bidrag, utan kommuner – och sedermera även enskilda huvudmän – ska ges det

fulla ansvaret för verksamheten, som styrs med hjälp av mål. Riksdag och regering

15 Se till exempel Ardalan Shekarabi, Magdalena Andersson och Per Bolund, ” Så ska detaljstyrningen i 18 Budgetlagen (2011:203), 1 kap. 3 §. välfärdssystemenen minska ” , DN debatt, Dagens Nyheter, 2016-02-08. 16 Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16, Utbildning och forskning, s. 201–202. 19 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, Utbildning och forskning, s. 85. 17 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, Utbildning och forskning, s. 192.

12 13 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

fastställer målen för skolan, och varje huvudman utformar sin verksamhet efter de medför att fler elever får tillgång till lovskola, och fler elever därigenom blir lokala förutsättningar som råder där de verkar, så att alla elever får sådana behöriga till nationellt program på gymnasiet. Vi avser i stället om de riktade förutsättningar att de kan utvecklas så långt som möjligt. 20 Nationella statsbidragen sammantaget bidrar till en högre nationell måluppfyllelse . De utvecklingsinsatser – vilket inkluderar riktade statsbidrag – ska användas för nationella målen är de som återfinns i skollag och läroplaner, exempelvis att alla genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och information om elever utvecklas så långt som möjligt 27 . Fokus för granskningen är dock inte själva verksamhetsområden. 21 Några av de riktade statsbidragen kan anses vara just måluppfyllelsen utan om statsbidragen som system för statens styrning av skolan utvecklingsinsatser, till exempel vissa fortbildningsinsatser, men många kan det är ändamålsenliga som instrument för att nå ökad måluppfyllelse. inte. Samtidigt framgår av skollagen att varje huvudman inom ramen för ordinarie Ett ändamålsenligt system innebär att statsbidragen sammantaget verkar effektivt verksamhet har ett ansvar för såväl kompetensutveckling av personalen som att för att nå de nationella målen. Vid en bedömning av om systemet med riktade ”systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen” 22 . statsbidrag är ändamålsenligt utgår Riksrevisionen från att den skolutveckling Finansutskottet uttryckte i ett betänkande år 2004 att stabila förutsättningar och som ska stimuleras med hjälp av statsbidragen avser sådan typ av aktiviteter som rimliga planeringshorisonter är avgörande för en effektiv och framtidsinriktad huvudmannen är i behov av. Ett ändamålsenligt system utgår alltså från lokala utveckling av de kommunala verksamheterna. 23 förutsättningar och behov. Riksrevisionen menar vidare att ett ändamålsenligt Riksrevisionen har inte funnit styrdokument som tar upp någon sammantagen system präglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsättningar för avsikt med de riktade statsbidragen – utöver varje enskilt statsbidrags specifika ett långsiktigt utvecklingsarbete. Som huvudsakligt underlag för bedömningen av mål. Flera dokument slår fast att styrningen av skolan ska ske med andra medel systemets ändamålsenlighet har vi genomfört intervjuer med kommunala och än med bidrag. I budgetpropositionen för år 2017 görs bedömningen att enskilda huvudmän kring deras syn på de riktade statsbidragen. I avsnittet nedan Skolverkets arbete med utvecklingsinsatser, inklusive riktade statsbidrag, bidrar redogör vi för granskningens metod och genomförande. till en bättre skola i Sverige 24 . Skolverket anger på sin hemsida att ”syftet med alla bidragen är att ge barn och elever bättre förutsättningar för att lära sig och nå 1.5 Metod och genomförande målen”. 25 Det är således svårt att slå fast några konkreta bedömningsgrunder med Granskningen har genomförts med hjälp av flera datainsamlingsmetoder. hjälp av avsikter explicit formulerade av riksdagen. Riksrevisionen tar därför Metoderna har valts för att komplettera varandra och ge underlag för att avstamp i regeringsformen och budgetlagen och ser det som underförstått att sammantaget besvara revisionsfrågorna. Datainsamlingen genomfördes mellan avsikten med de riktade statsbidragen är att bistå huvudmännen i de insatser för januari och september 2017. Nedan beskrivs metod och genomförande skolutveckling som de behöver men inte själva prioriterar. översiktligt. En mer utförlig beskrivning återfinns i bilaga 1 som finns tillgänglig elektroniskt. 1.4.2 Riksrevisionens operationalisering

Med skolutveckling avses i granskningen huvudmännens arbete med att förbättra Det huvudsakliga underlaget i denna granskning består alltså av intervjumaterial . måluppfyllelsen i skolans verksamhet . 26 Med måluppfyllelse menar vi här inte Vi har intervjuat kommunala huvudmän i 16 kommuner och fem enskilda enskilda statsbidrags måluppfyllelse, till exempel om statsbidraget för lovskola huvudmän. Urvalet av kommunerna gjordes strategiskt för att få en spridning med avseende på antal beviljade statsbidrag, kommunstorlek, kommuntyp och geografisk placering. I kommunerna har vi även strävat efter en spridning av de 20 Skollagen (2010:800), 1 kap. 4 §. intervjuade och har utöver skolchefer/motsvarande även intervjuat ordföranden 21 Prop. 2007/08:50, Nya skolmyndigheter , s. 31. för utbildningsnämnden, kommundirektörer, kommunalråd och rektorer. 22 Skollagen (2010:800), 2 kap. 34 § och 4 kap. 3 §. Därutöver har vi intervjuat arbetsmarknadens parter inom skolområdet samt en 23 Finansutskottet, bet. 2004/05:FiU8, God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (prop. 2003/04:105), s. 23. 24 Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16, s. 115. 25 Skolverket, hämtad 2017-09-06, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag. 27 De nationella målen är många och återfinns framförallt i skollagen och läroplanerna. Skollagen 26 Se även Skolverkets definition: ”Skolutveckling är en ständigt pågående lokal förnyelseprocess utan (2010:800); Skolverket, Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (reviderad slutdatum som har till yttersta syfte att varje elev eller barn ska utvecklas så långt som möjligt i 2016); Skolverket, Läroplan, examensmål och gymnasiegemensamma ämnen för gymnasieskola 2011 . Se förhållande till de nationella målen och kunskapskraven.” (Skolverket, 2015, s. 9) även Skolverket, Mål, krav och riktlinjer , hämtad 2017-10-12, https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.234197!/M%C3%A5l%2C%20krav%20och%20riktlinjer.pdf.

14 15 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

fastställer målen för skolan, och varje huvudman utformar sin verksamhet efter de medför att fler elever får tillgång till lovskola, och fler elever därigenom blir lokala förutsättningar som råder där de verkar, så att alla elever får sådana behöriga till nationellt program på gymnasiet. Vi avser i stället om de riktade förutsättningar att de kan utvecklas så långt som möjligt. 20 Nationella statsbidragen sammantaget bidrar till en högre nationell måluppfyllelse . De utvecklingsinsatser – vilket inkluderar riktade statsbidrag – ska användas för nationella målen är de som återfinns i skollag och läroplaner, exempelvis att alla genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och information om elever utvecklas så långt som möjligt 27 . Fokus för granskningen är dock inte själva verksamhetsområden. 21 Några av de riktade statsbidragen kan anses vara just måluppfyllelsen utan om statsbidragen som system för statens styrning av skolan utvecklingsinsatser, till exempel vissa fortbildningsinsatser, men många kan det är ändamålsenliga som instrument för att nå ökad måluppfyllelse. inte. Samtidigt framgår av skollagen att varje huvudman inom ramen för ordinarie Ett ändamålsenligt system innebär att statsbidragen sammantaget verkar effektivt verksamhet har ett ansvar för såväl kompetensutveckling av personalen som att för att nå de nationella målen. Vid en bedömning av om systemet med riktade ”systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen” 22 . statsbidrag är ändamålsenligt utgår Riksrevisionen från att den skolutveckling Finansutskottet uttryckte i ett betänkande år 2004 att stabila förutsättningar och som ska stimuleras med hjälp av statsbidragen avser sådan typ av aktiviteter som rimliga planeringshorisonter är avgörande för en effektiv och framtidsinriktad huvudmannen är i behov av. Ett ändamålsenligt system utgår alltså från lokala utveckling av de kommunala verksamheterna. 23 förutsättningar och behov. Riksrevisionen menar vidare att ett ändamålsenligt Riksrevisionen har inte funnit styrdokument som tar upp någon sammantagen system präglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsättningar för avsikt med de riktade statsbidragen – utöver varje enskilt statsbidrags specifika ett långsiktigt utvecklingsarbete. Som huvudsakligt underlag för bedömningen av mål. Flera dokument slår fast att styrningen av skolan ska ske med andra medel systemets ändamålsenlighet har vi genomfört intervjuer med kommunala och än med bidrag. I budgetpropositionen för år 2017 görs bedömningen att enskilda huvudmän kring deras syn på de riktade statsbidragen. I avsnittet nedan Skolverkets arbete med utvecklingsinsatser, inklusive riktade statsbidrag, bidrar redogör vi för granskningens metod och genomförande. till en bättre skola i Sverige 24 . Skolverket anger på sin hemsida att ”syftet med alla bidragen är att ge barn och elever bättre förutsättningar för att lära sig och nå 1.5 Metod och genomförande målen”. 25 Det är således svårt att slå fast några konkreta bedömningsgrunder med Granskningen har genomförts med hjälp av flera datainsamlingsmetoder. hjälp av avsikter explicit formulerade av riksdagen. Riksrevisionen tar därför Metoderna har valts för att komplettera varandra och ge underlag för att avstamp i regeringsformen och budgetlagen och ser det som underförstått att sammantaget besvara revisionsfrågorna. Datainsamlingen genomfördes mellan avsikten med de riktade statsbidragen är att bistå huvudmännen i de insatser för januari och september 2017. Nedan beskrivs metod och genomförande skolutveckling som de behöver men inte själva prioriterar. översiktligt. En mer utförlig beskrivning återfinns i bilaga 1 som finns tillgänglig elektroniskt. 1.4.2 Riksrevisionens operationalisering

Med skolutveckling avses i granskningen huvudmännens arbete med att förbättra Det huvudsakliga underlaget i denna granskning består alltså av intervjumaterial . måluppfyllelsen i skolans verksamhet . 26 Med måluppfyllelse menar vi här inte Vi har intervjuat kommunala huvudmän i 16 kommuner och fem enskilda enskilda statsbidrags måluppfyllelse, till exempel om statsbidraget för lovskola huvudmän. Urvalet av kommunerna gjordes strategiskt för att få en spridning med avseende på antal beviljade statsbidrag, kommunstorlek, kommuntyp och geografisk placering. I kommunerna har vi även strävat efter en spridning av de 20 Skollagen (2010:800), 1 kap. 4 §. intervjuade och har utöver skolchefer/motsvarande även intervjuat ordföranden 21 Prop. 2007/08:50, Nya skolmyndigheter , s. 31. för utbildningsnämnden, kommundirektörer, kommunalråd och rektorer. 22 Skollagen (2010:800), 2 kap. 34 § och 4 kap. 3 §. Därutöver har vi intervjuat arbetsmarknadens parter inom skolområdet samt en 23 Finansutskottet, bet. 2004/05:FiU8, God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (prop. 2003/04:105), s. 23. 24 Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16, s. 115. 25 Skolverket, hämtad 2017-09-06, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag. 27 De nationella målen är många och återfinns framförallt i skollagen och läroplanerna. Skollagen 26 Se även Skolverkets definition: ”Skolutveckling är en ständigt pågående lokal förnyelseprocess utan (2010:800); Skolverket, Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (reviderad slutdatum som har till yttersta syfte att varje elev eller barn ska utvecklas så långt som möjligt i 2016); Skolverket, Läroplan, examensmål och gymnasiegemensamma ämnen för gymnasieskola 2011 . Se förhållande till de nationella målen och kunskapskraven.” (Skolverket, 2015, s. 9) även Skolverket, Mål, krav och riktlinjer , hämtad 2017-10-12, https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.234197!/M%C3%A5l%2C%20krav%20och%20riktlinjer.pdf.

14 15 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

branschorganisation. Sammanlagt har 44 intervjuer genomförts utöver de samtal Granskningen fokuserar på riktade bidrag som administreras och utbetalas av som har förts med tjänstemän vid Utbildningsdepartementet och Skolverket. I Skolverket, vilket innebär att vi till exempel inte inkluderar bidraget för underlag a, som finns tillgängligt elektroniskt, återfinns en förteckning över alla upprustning av skollokaler och utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem som intervjuer. administreras av Boverket. Vi inkluderar inte heller de bidrag som administreras av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), eller eventuellt ytterligare bidrag Många av de tidigare studier som gjorts på riktade statsbidrag har fokuserat på de som finns att söka från andra instanser. Det ingår inte i granskningen att kommunala huvudmännen. För att komplettera dessa genomfördes en undersöka hur Skolverket sköter administrationen av bidragen. enkätundersökning riktad till samtliga enskilda huvudmän, se underlag b. Enkätsvaren har bidragit till ökad kunskap kring enskilda huvudmäns syn på Granskningen fokuserar på riktade stimulansbidrag till skolväsendet 31 , exklusive statsbidrag och kopplingen till skolutveckling. 28 förskolan. Kommunala och enskilda huvudmän är de vanligast förekommande mottagarna av statsbidrag, men en del andra mottagare förekommer också. Fokus Med hjälp av registerdata från Skolverket har vi också genomfört analyser för att se i denna granskning är på de statsbidrag som har huvudmän som mottagare. på fördelningen av bidrag över kommunstorlek, samt om de enskilda huvudmännen tar del av riktade statsbidrag i samma omfattning som kommunala Granskningen ser inte på effektiviteten i enskilda statsbidrag utan om systemet huvudmän. som sådant är ändamålsenligt. Riksrevisionen tar inte ställning till om det är rätt sorts satsningar i fråga om inriktning. Därutöver har vi bedrivit dokumentstudier. Vi har gått igenom statliga utredningar, myndighets- och forskarrapporter inom området, samt propositioner och Granskningen avser ingen specificerad tidsperiod. Vid våra intervjuer har bidragsförordningar, för att inhämta så mycket kunskap som möjligt om frågan vi samtalen oftast rört sig om nuläget. Enkäten har avsett år 2016 och 2017, och studerar. I litteraturöversikten, som återfinns i underlag c, tas de viktigaste dataanalyserna år 2016. rapporterna och utredningarna upp. Med en liten kommun avser vi i granskningen en kommun med färre än 10 000 Företrädare för Utbildningsdepartementet och Skolverket har fått tillfälle att invånare och med en stor kommun avser vi en kommun med fler än 35 000 faktagranska rapporten. Docent Henrik Jordahl, Institutet för invånare. Det motsvarar den 25:e och 75:e percentilen storleksmässigt. näringslivsforskning, och Gunnar Iselau, f.d. undervisningsråd vid Skolverket, har Kommunerna däremellan kallar vi medelstora kommuner. varit referenspersoner för granskningen. Granskningsobjekt i granskningen är regeringen.

1.6 Granskningens omfattning och avgränsningar

1.7 Disposition

I granskningen har vi studerat systemet med de riktade så kallade I kapitel 2 ges en beskrivning av de riktade statsbidrag som granskningen stimulansbidragen till skolans huvudmän. Detta innebär att vi inte inkluderar de fokuserar på. Kapitel 3 analyserar den empiri vi samlat in och kapitel 4 diskuterar så kallade ersättningsbidragen, det vill säga bidrag som är transfereringar till och summerar våra slutsatser. huvudmän för sådant som ska utföras av huvudmannen men bekostas av staten. 29 Ersättningsbidragen står för enbart några procent av de medel som går ut som riktade statsbidrag. Stimulansbidragen är av mer tillfällig karaktär och syftar till att påverka huvudmännens prioriteringar och stimulera skolutveckling. 30 Exempel på stimulansbidrag är maxtaxan i förskolan, lärarlyften, lågstadiesatsningen och bidrag till höjda lärarlöner.

28 Enkäten hade en svarsfrekvens på 44 procent, se vidare metodbilagan (bilaga 1). 29 Exempel på ersättningsbidrag är särskilda bidrag för riksrekryterande gymnasial utbildning för elever med funktionsnedsättning, verksamhetsstöd för riksrekryterande utbildning och bidrag till svensk utbildning i utlandet. 30 Statskontoret, 2011:22; Utbildningsutskottet, 2015/16:UbU1, bilaga 5, s. 207–208. 31 För en definition av skolväsendet, se skollagen (2010:800), 1 kap. 1 §. 16 17 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

branschorganisation. Sammanlagt har 44 intervjuer genomförts utöver de samtal Granskningen fokuserar på riktade bidrag som administreras och utbetalas av som har förts med tjänstemän vid Utbildningsdepartementet och Skolverket. I Skolverket, vilket innebär att vi till exempel inte inkluderar bidraget för underlag a, som finns tillgängligt elektroniskt, återfinns en förteckning över alla upprustning av skollokaler och utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem som intervjuer. administreras av Boverket. Vi inkluderar inte heller de bidrag som administreras av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), eller eventuellt ytterligare bidrag Många av de tidigare studier som gjorts på riktade statsbidrag har fokuserat på de som finns att söka från andra instanser. Det ingår inte i granskningen att kommunala huvudmännen. För att komplettera dessa genomfördes en undersöka hur Skolverket sköter administrationen av bidragen. enkätundersökning riktad till samtliga enskilda huvudmän, se underlag b. Enkätsvaren har bidragit till ökad kunskap kring enskilda huvudmäns syn på Granskningen fokuserar på riktade stimulansbidrag till skolväsendet 31 , exklusive statsbidrag och kopplingen till skolutveckling. 28 förskolan. Kommunala och enskilda huvudmän är de vanligast förekommande mottagarna av statsbidrag, men en del andra mottagare förekommer också. Fokus Med hjälp av registerdata från Skolverket har vi också genomfört analyser för att se i denna granskning är på de statsbidrag som har huvudmän som mottagare. på fördelningen av bidrag över kommunstorlek, samt om de enskilda huvudmännen tar del av riktade statsbidrag i samma omfattning som kommunala Granskningen ser inte på effektiviteten i enskilda statsbidrag utan om systemet huvudmän. som sådant är ändamålsenligt. Riksrevisionen tar inte ställning till om det är rätt sorts satsningar i fråga om inriktning. Därutöver har vi bedrivit dokumentstudier. Vi har gått igenom statliga utredningar, myndighets- och forskarrapporter inom området, samt propositioner och Granskningen avser ingen specificerad tidsperiod. Vid våra intervjuer har bidragsförordningar, för att inhämta så mycket kunskap som möjligt om frågan vi samtalen oftast rört sig om nuläget. Enkäten har avsett år 2016 och 2017, och studerar. I litteraturöversikten, som återfinns i underlag c, tas de viktigaste dataanalyserna år 2016. rapporterna och utredningarna upp. Med en liten kommun avser vi i granskningen en kommun med färre än 10 000 Företrädare för Utbildningsdepartementet och Skolverket har fått tillfälle att invånare och med en stor kommun avser vi en kommun med fler än 35 000 faktagranska rapporten. Docent Henrik Jordahl, Institutet för invånare. Det motsvarar den 25:e och 75:e percentilen storleksmässigt. näringslivsforskning, och Gunnar Iselau, f.d. undervisningsråd vid Skolverket, har Kommunerna däremellan kallar vi medelstora kommuner. varit referenspersoner för granskningen. Granskningsobjekt i granskningen är regeringen.

1.6 Granskningens omfattning och avgränsningar

1.7 Disposition

I granskningen har vi studerat systemet med de riktade så kallade I kapitel 2 ges en beskrivning av de riktade statsbidrag som granskningen stimulansbidragen till skolans huvudmän. Detta innebär att vi inte inkluderar de fokuserar på. Kapitel 3 analyserar den empiri vi samlat in och kapitel 4 diskuterar så kallade ersättningsbidragen, det vill säga bidrag som är transfereringar till och summerar våra slutsatser. huvudmän för sådant som ska utföras av huvudmannen men bekostas av staten. 29 Ersättningsbidragen står för enbart några procent av de medel som går ut som riktade statsbidrag. Stimulansbidragen är av mer tillfällig karaktär och syftar till att påverka huvudmännens prioriteringar och stimulera skolutveckling. 30 Exempel på stimulansbidrag är maxtaxan i förskolan, lärarlyften, lågstadiesatsningen och bidrag till höjda lärarlöner.

28 Enkäten hade en svarsfrekvens på 44 procent, se vidare metodbilagan (bilaga 1). 29 Exempel på ersättningsbidrag är särskilda bidrag för riksrekryterande gymnasial utbildning för elever med funktionsnedsättning, verksamhetsstöd för riksrekryterande utbildning och bidrag till svensk utbildning i utlandet. 30 Statskontoret, 2011:22; Utbildningsutskottet, 2015/16:UbU1, bilaga 5, s. 207–208. 31 För en definition av skolväsendet, se skollagen (2010:800), 1 kap. 1 §. 16 17 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Riktade statsbidrag till skolan från Skolverket. Med dessa bearbetningar uppgår antalet statsbidrag till 34. Vi har utgått från data som levererats från Skolverket över utbetalda bidrag 2016. Tabell 1 Riktade stimulansbidrag, utbetalade till enskilda och kommunala huvudmän år 2016, I detta avsnitt beskriver vi vilken typ av riktade statsbidrag som finns, hur de för verksamhet i grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning hanteras och fördelas och hur ansökningsförfarandet går till på en övergripande

Namn på statsbidrag Belopp i kr Målgrupp Tillgängligt för

nivå. Vi ger även en kort beskrivning av hur huvudmännen kan skilja sig åt. Syftet

enskilda och/eller

är att få en grundläggande förståelse för bidragen och deras konstruktion innan vi kommunala går vidare till själva analysen. huvudmän Statsbidrag för lågstadie- och 1 563 488 208 Förskoleklass till Enskilda

2.1 Dagens system – ett brokigt landskap av bidrag

fritidshemssatsningen åk 3 Kommunala

Under år 2017 hanterar Skolverket enligt sitt budgetunderlag över 70 olika bidrag Statsbidrag för lärarlönelyftet 1 363 578 760 Alla utom vux Enskilda Kommunala och transfereringar 32 . Enligt Skolverkets årsredovisning 2016 fattades 16 381 beslut om riktade statsbidrag år 2016, att jämföra med 3 849 år 2012. Det är Statsbidrag för karriärtjänster 1 212 111 927 Alla utom förskolan Enskilda förvånansvärt svårt att få en exakt siffra på hur många statsbidrag som faktiskt Kommunala existerar – det florerar olika antal i olika skrivelser och tabeller och från olika avsändare. Enligt Skolverkets budgetunderlag för 2017–2019 33 hanterade och Statsbidrag för yrkesvux 850 549 451 Vux Kommunala fördelade myndigheten över 60 olika bidrag under 2016, men i ett annat dokument från Skolverket anges 84 olika bidrag och transfereringar för år 2016, Statsbidrag för gymnasial 449 179 648 Gymnasiet Enskilda och då saknas ändå åtminstone fem bidrag 34 . Även i skrivelser och rapporter från lärlingsutbildning Kommunala SKL och Statskontoret anges antal statsbidrag för skolområdet som inte helt Statsbidrag för läxhjälp 37 348 308 100 Alla utom förskolan Enskilda stämmer överens med Skolverkets egna uppgifter. 35 och vux Det kan finnas flera skäl till varför det är så svårt att få en exakt och med andra Kommunala källor överensstämmande siffra på antalet statsbidrag. En anledning är att Statsbidrag för lärlingsutbildning 132 429 079 Vux Kommunala ersättningsbidragen ibland inkluderas, ibland inte. En annan anledning är att för vuxna beräkningen ibland inkluderar statsbidrag som avser andra mottagare än skolans Statsbidrag för personal- 121 231 493 Alla utom vux Enskilda huvudmän, och ibland inte. Därutöver kan en satsning ibland innehålla två olika förstärkning inom elevhälsan & Kommunala specialpedagogik bidrag, till exempel finns två poster inom läslyftet – ett handledarstöd och ett huvudmannastöd. Tabell 1 visar de bidrag som Riksrevisionen bedömer vara Statsbidrag för lovskola 98 576 436 Alla utom förskolan Enskilda och vux Kommunala stimulansbidrag riktade till enskilda och kommunala huvudmän för grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning , under år 2016 36 . I de fall en satsning har flera Statsbidrag för omsorg på 78 237 246 Förskola och Kommunala bidrag knutna till sig, som till exempel läslyftet, har vi räknat det som ett bidrag. Vi kvällar, nätter och helger fritidshem har även räknat lågstadiesatsningen och fritidshemssatsningen som ett bidrag då de lyder under samma förordning och ligger under samma projekt i dataunderlaget Statsbidrag till utbildningsplatser 69 725 860 Vux Kommunala för arbetslösa ungdomar

Statsbidrag för ökad under- 67 088 000 Grundskolan Enskilda 32 Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020 , s. 8. visningstid för nyanlända elever Kommunala 33 Skolverket, Budgetunderlag 2017–2019 , s. 11. 34 Sammanställning STB 201101–201610, underlag från Skolverket. 35 SKL, 2016; Statskontoret, 2016:24. 36 Exkluderade bidrag är ersättningsbidrag, maxtaxan och statsbidraget för mindre barngrupper i 37 I detta statsbidrag ingår en del organisationer som mottagare, dvs. utöver kommunala och enskilda förskolan, samt alla bidrag som riktar sig till andra mottagare än skolans huvudmän i Sverige. huvudmän.

18 19 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Riktade statsbidrag till skolan från Skolverket. Med dessa bearbetningar uppgår antalet statsbidrag till 34. Vi har utgått från data som levererats från Skolverket över utbetalda bidrag 2016. Tabell 1 Riktade stimulansbidrag, utbetalade till enskilda och kommunala huvudmän år 2016, I detta avsnitt beskriver vi vilken typ av riktade statsbidrag som finns, hur de för verksamhet i grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning hanteras och fördelas och hur ansökningsförfarandet går till på en övergripande

Namn på statsbidrag Belopp i kr Målgrupp Tillgängligt för

nivå. Vi ger även en kort beskrivning av hur huvudmännen kan skilja sig åt. Syftet

enskilda och/eller

är att få en grundläggande förståelse för bidragen och deras konstruktion innan vi kommunala går vidare till själva analysen. huvudmän Statsbidrag för lågstadie- och 1 563 488 208 Förskoleklass till Enskilda

2.1 Dagens system – ett brokigt landskap av bidrag

fritidshemssatsningen åk 3 Kommunala

Under år 2017 hanterar Skolverket enligt sitt budgetunderlag över 70 olika bidrag Statsbidrag för lärarlönelyftet 1 363 578 760 Alla utom vux Enskilda Kommunala och transfereringar 32 . Enligt Skolverkets årsredovisning 2016 fattades 16 381 beslut om riktade statsbidrag år 2016, att jämföra med 3 849 år 2012. Det är Statsbidrag för karriärtjänster 1 212 111 927 Alla utom förskolan Enskilda förvånansvärt svårt att få en exakt siffra på hur många statsbidrag som faktiskt Kommunala existerar – det florerar olika antal i olika skrivelser och tabeller och från olika avsändare. Enligt Skolverkets budgetunderlag för 2017–2019 33 hanterade och Statsbidrag för yrkesvux 850 549 451 Vux Kommunala fördelade myndigheten över 60 olika bidrag under 2016, men i ett annat dokument från Skolverket anges 84 olika bidrag och transfereringar för år 2016, Statsbidrag för gymnasial 449 179 648 Gymnasiet Enskilda och då saknas ändå åtminstone fem bidrag 34 . Även i skrivelser och rapporter från lärlingsutbildning Kommunala SKL och Statskontoret anges antal statsbidrag för skolområdet som inte helt Statsbidrag för läxhjälp 37 348 308 100 Alla utom förskolan Enskilda stämmer överens med Skolverkets egna uppgifter. 35 och vux Det kan finnas flera skäl till varför det är så svårt att få en exakt och med andra Kommunala källor överensstämmande siffra på antalet statsbidrag. En anledning är att Statsbidrag för lärlingsutbildning 132 429 079 Vux Kommunala ersättningsbidragen ibland inkluderas, ibland inte. En annan anledning är att för vuxna beräkningen ibland inkluderar statsbidrag som avser andra mottagare än skolans Statsbidrag för personal- 121 231 493 Alla utom vux Enskilda huvudmän, och ibland inte. Därutöver kan en satsning ibland innehålla två olika förstärkning inom elevhälsan & Kommunala specialpedagogik bidrag, till exempel finns två poster inom läslyftet – ett handledarstöd och ett huvudmannastöd. Tabell 1 visar de bidrag som Riksrevisionen bedömer vara Statsbidrag för lovskola 98 576 436 Alla utom förskolan Enskilda och vux Kommunala stimulansbidrag riktade till enskilda och kommunala huvudmän för grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning , under år 2016 36 . I de fall en satsning har flera Statsbidrag för omsorg på 78 237 246 Förskola och Kommunala bidrag knutna till sig, som till exempel läslyftet, har vi räknat det som ett bidrag. Vi kvällar, nätter och helger fritidshem har även räknat lågstadiesatsningen och fritidshemssatsningen som ett bidrag då de lyder under samma förordning och ligger under samma projekt i dataunderlaget Statsbidrag till utbildningsplatser 69 725 860 Vux Kommunala för arbetslösa ungdomar

Statsbidrag för ökad under- 67 088 000 Grundskolan Enskilda 32 Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020 , s. 8. visningstid för nyanlända elever Kommunala 33 Skolverket, Budgetunderlag 2017–2019 , s. 11. 34 Sammanställning STB 201101–201610, underlag från Skolverket. 35 SKL, 2016; Statskontoret, 2016:24. 36 Exkluderade bidrag är ersättningsbidrag, maxtaxan och statsbidraget för mindre barngrupper i 37 I detta statsbidrag ingår en del organisationer som mottagare, dvs. utöver kommunala och enskilda förskolan, samt alla bidrag som riktar sig till andra mottagare än skolans huvudmän i Sverige. huvudmän.

18 19 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Namn på statsbidrag Belopp i kr Målgrupp Tillgängligt för Namn på statsbidrag Belopp i kr Målgrupp Tillgängligt för

enskilda och/eller enskilda och/eller

kommunala kommunala

huvudmän huvudmän

Statsbidrag för 65 416 247 Vux Kommunala Statsbidrag för 14 515 571 Alla utom förskolan Enskilda yrkesförarutbildning personalförstärkning i och vux Kommunala skolbibliotek Statsbidrag för läslyftet 56 123 869 Alla utom vux Enskilda Statsbidrag för 11 743 977 Gymnasiet Enskilda Kommunala kompetensutveckling av lärare i Vux Kommunala yrkesämnen Statsbidrag för 53 568 042 Vux Enskilda behörighetsgivande utbildning av Kommunala Statsbidrag för entreprenörskap i 6 923 665 Alla Kommunala yrkeslärare skolan – huvudmän

Statsbidrag för utbildning för 49 999 878 Alla Kommunala barn som vistas i landet utan Statsbidrag specialpedagogik för 6 763 350 Grundskolan Enskilda tillstånd lärande Kommunala

Statsbidrag för utvecklingen av 48 711 510 Gymnasiet Enskilda det arbetsplatsförlagda arbetet Kommunala Naturvetenskaps- och 2 000 405 Alla Enskilda tekniksatsningen Kommunala

Statsbidrag för ett fjärde tekniskt 44 280 926 Gymnasiet Enskilda år Kommunala Statsbidrag till skolledare och 1 719 436 Alla utom förskolan Enskilda extra karriärtjänster och vux Kommunala

Statsbidrag för hälsofrämjande 42 354 266 Alla utom förskolan Enskilda skolutveckling och vux Kommunala Statsbidrag för lärare i nationellt 1 625 000 Alla Enskilda minoritetsspråk Kommunala

Statsbidrag för utbildning som 34 634 133 Vux Kommunala Källa: Sammanställd av Riksrevisionen med hjälp av data från Skolverket. kombineras med trainee Bidragens inriktning varierar – det finns till exempel många bidrag för Statsbidrag för matematiklyftet 29 645 279 Alla utom förskola Enskilda personalförstärkningar av olika slag, men också många som rör Kommunala kompetensutvecklingsinsatser. Därutöver finns en del bidrag mer inriktade på specifika satsningar, till exempel lovskola och läxläsning. Statsbidrag för kostnader för 24 923 650 Alla Kommunala samordnare – nyanlända Statsbidragen beskrivs av Utbildningsdepartementet som ett verktyg för att förverkliga regeringens idéer om vilka insatser skolan behöver för att nå målen 38 . Statsbidrag för yrkesintroduktion 24 853 040 Gymnasiet Enskilda Kommunala Vid de flesta beslut om en statsbidragssatsning beslutar regeringen om en förordning som anger bidragets syfte, villkor och vilka kriterier som ska vara Statsbidrag för att främja 20 935 726 Gymnasiet Kommunala uppfyllda för att kunna beviljas bidraget. Förordningen anger inriktningen på lärlingsutbildning bidraget, det vill säga om det rör personalförstärkningar och vilket slag i så fall, Statsbidrag för att utveckla sfi 20 400 000 Sfi Sfi-anordnare eller andra insatser. Regeringen för en dialog med Skolverket inför beslutet, men det varierar i vilken grad Skolverket är involverat i det förberedande arbetet. Skolverket har uttryckt önskemål om en djupare dialog i samband med Statsbidrag för lärarlyftet 18 005 000 Alla utom förskolan Enskilda Kommunala utformningen och en i högre grad gemensam samverkan när bidragen ska utformas. I enlighet med respektive bidragsförordning meddelar Skolverket ibland

Samverkan för bästa skola 17 408 161 Alla utom vux Enskilda Kommunala 38 Samtal med tjänstemän på Utbildningsdepartementet, 2017-05-16.

20 21 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Namn på statsbidrag Belopp i kr Målgrupp Tillgängligt för Namn på statsbidrag Belopp i kr Målgrupp Tillgängligt för

enskilda och/eller enskilda och/eller

kommunala kommunala

huvudmän huvudmän

Statsbidrag för 65 416 247 Vux Kommunala Statsbidrag för 14 515 571 Alla utom förskolan Enskilda yrkesförarutbildning personalförstärkning i och vux Kommunala skolbibliotek Statsbidrag för läslyftet 56 123 869 Alla utom vux Enskilda Statsbidrag för 11 743 977 Gymnasiet Enskilda Kommunala kompetensutveckling av lärare i Vux Kommunala yrkesämnen Statsbidrag för 53 568 042 Vux Enskilda behörighetsgivande utbildning av Kommunala Statsbidrag för entreprenörskap i 6 923 665 Alla Kommunala yrkeslärare skolan – huvudmän

Statsbidrag för utbildning för 49 999 878 Alla Kommunala barn som vistas i landet utan Statsbidrag specialpedagogik för 6 763 350 Grundskolan Enskilda tillstånd lärande Kommunala

Statsbidrag för utvecklingen av 48 711 510 Gymnasiet Enskilda det arbetsplatsförlagda arbetet Kommunala Naturvetenskaps- och 2 000 405 Alla Enskilda tekniksatsningen Kommunala

Statsbidrag för ett fjärde tekniskt 44 280 926 Gymnasiet Enskilda år Kommunala Statsbidrag till skolledare och 1 719 436 Alla utom förskolan Enskilda extra karriärtjänster och vux Kommunala

Statsbidrag för hälsofrämjande 42 354 266 Alla utom förskolan Enskilda skolutveckling och vux Kommunala Statsbidrag för lärare i nationellt 1 625 000 Alla Enskilda minoritetsspråk Kommunala

Statsbidrag för utbildning som 34 634 133 Vux Kommunala Källa: Sammanställd av Riksrevisionen med hjälp av data från Skolverket. kombineras med trainee Bidragens inriktning varierar – det finns till exempel många bidrag för Statsbidrag för matematiklyftet 29 645 279 Alla utom förskola Enskilda personalförstärkningar av olika slag, men också många som rör Kommunala kompetensutvecklingsinsatser. Därutöver finns en del bidrag mer inriktade på specifika satsningar, till exempel lovskola och läxläsning. Statsbidrag för kostnader för 24 923 650 Alla Kommunala samordnare – nyanlända Statsbidragen beskrivs av Utbildningsdepartementet som ett verktyg för att förverkliga regeringens idéer om vilka insatser skolan behöver för att nå målen 38 . Statsbidrag för yrkesintroduktion 24 853 040 Gymnasiet Enskilda Kommunala Vid de flesta beslut om en statsbidragssatsning beslutar regeringen om en förordning som anger bidragets syfte, villkor och vilka kriterier som ska vara Statsbidrag för att främja 20 935 726 Gymnasiet Kommunala uppfyllda för att kunna beviljas bidraget. Förordningen anger inriktningen på lärlingsutbildning bidraget, det vill säga om det rör personalförstärkningar och vilket slag i så fall, Statsbidrag för att utveckla sfi 20 400 000 Sfi Sfi-anordnare eller andra insatser. Regeringen för en dialog med Skolverket inför beslutet, men det varierar i vilken grad Skolverket är involverat i det förberedande arbetet. Skolverket har uttryckt önskemål om en djupare dialog i samband med Statsbidrag för lärarlyftet 18 005 000 Alla utom förskolan Enskilda Kommunala utformningen och en i högre grad gemensam samverkan när bidragen ska utformas. I enlighet med respektive bidragsförordning meddelar Skolverket ibland

Samverkan för bästa skola 17 408 161 Alla utom vux Enskilda Kommunala 38 Samtal med tjänstemän på Utbildningsdepartementet, 2017-05-16.

20 21 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.3 Stora skillnader mellan huvudmännen

så kallade verkställighetsföreskrifter som rör handläggning och formalia av varje statsbidrag. Föreskrifterna kan också ange vilka kostnader respektive bidrag kan täcka. 39 Som illustrerats ovan skiljer sig de olika bidragen åt avsevärt vad gäller såväl typ som storlek. Även huvudmännen som kan söka de här aktuella statsbidragen skiljer sig åt väsentligt. En första indelning gäller om huvudmannen är kommunal

2.2 Ett fåtal bidrag står för större delen av de utbetalade

eller enskild. Det finns 290 kommunala huvudmän, drygt 700 enskilda medlen huvudmän, två statliga huvudmän (Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska

Det är stor variation vad gäller hur mycket medel som fördelas med varje enskilt skolmyndigheten), samt några landstingskommunala huvudmän som driver statsbidrag. I nedanstående diagram (diagram 1) framgår storleksordningen på de gymnasieskolor. De kommunala huvudmännen har ansvar för att bedriva största bidragen i förhållande till varandra år 2016. Eftersom det finns många skolverksamhet i sin kommun 40 . Samtliga kommuner i Sverige har förskoleklass bidrag är det svårt att urskilja de mindre från varandra – cirkeldiagrammet består och grundskola men ett antal kommuner saknar gymnasieskola. Ett trettiotal av 34 olika bidrag (det vill säga samma som i tabell 1). Diagrammet nedan visar att mindre kommuner har gått samman med närliggande kommuner i sammanlagt de 5 största bidragen till grund- och gymnasieskola samt vuxenutbildning står för elva olika gymnasieförbund för att kunna erbjuda gymnasieskola. mer än 75 procent av medelstilldelningen, medan 29 olika bidrag ryms i Den största kommunen Stockholm har ungefär 87 500 elever i förskoleklass, resterande knappt 25 procent av medlen. Noterbart är att från och med 2017 grundskola och gymnasieskola (år 2016), exklusive vuxenutbildning. Den minsta kommer bidraget för lärarlönelyftet att vara ungefär dubbelt så stort eftersom det kommunala huvudmannen (år 2016) är Överkalix med sammanlagt 260 elever i bara var en halvårseffekt under 2016. nämnda skolformer, därefter kommer Bjurholm med sammanlagt 276 elever i Diagram 1 De största stimulansbidragen 2016 förskoleklass och grundskola, dock ingen gymnasieskola. De allra flesta enskilda huvudmän driver bara en skola. Ett fåtal huvudmän är stora företag som är huvudman för ett antal skolenheter med många tusen elever Lågstadie- och fritidshemssatsningen sammanlagt. År 2016 fanns det 17 enskilda huvudmän med färre än tio elever i Lärarlönelyftet grundskolan, och två enskilda huvudmän med färre än tio elever i gymnasiet. Det finns ungefär 450 enskilda huvudmän med färre elever i grundskolan än den Karriärtjänster minsta kommunala huvudmannen. Den största enskilda huvudmannen är Yrkesvux Internationella engelska skolan med lite drygt 20 000 elever i grundskolan plus ca 800 i gymnasiet. Därefter kommer några enskilda huvudmän med drygt 10 000 Gymnasial lärlingsutbildning elever i grundskolan. De största enskilda huvudmännen inom gymnasieutbildningen har lite drygt 5 000 elever var. Förutom stora skillnader i elevantalet skiljer sig de enskilda skolorna åt vad gäller ägandeform. Några huvudmän är stora skolföretag medan andra är små icke vinstdrivande ideella föreningar, föräldrakooperativ eller små aktiebolag där VD är både huvudägare och rektor. Därutöver kan de enskilda huvudmännen skilja sig åt vad gäller inriktning, till exempel olika konfessionella eller pedagogiska inriktningar. Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Skolverket. Se tidigare angivna avgränsningar gällande vilka statsbidrag som inkluderats.

40 För kommunala huvudmän har kommunfullmäktige enligt skollagen det yttersta huvudmannaansvaret. Enligt skollag och kommunallag ska kommunfullmäktige utse en nämnd för att fullgöra de statliga uppdragen för skolverksamheten. Som Skolverket konstaterar i en PM har begreppet huvudman i praktiken kommit att förstås som nämndens tjänstemän (Skolverket 2013, s. 12). 39 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 37, och samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. 22 23 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.3 Stora skillnader mellan huvudmännen

så kallade verkställighetsföreskrifter som rör handläggning och formalia av varje statsbidrag. Föreskrifterna kan också ange vilka kostnader respektive bidrag kan täcka. 39 Som illustrerats ovan skiljer sig de olika bidragen åt avsevärt vad gäller såväl typ som storlek. Även huvudmännen som kan söka de här aktuella statsbidragen skiljer sig åt väsentligt. En första indelning gäller om huvudmannen är kommunal

2.2 Ett fåtal bidrag står för större delen av de utbetalade

eller enskild. Det finns 290 kommunala huvudmän, drygt 700 enskilda medlen huvudmän, två statliga huvudmän (Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska

Det är stor variation vad gäller hur mycket medel som fördelas med varje enskilt skolmyndigheten), samt några landstingskommunala huvudmän som driver statsbidrag. I nedanstående diagram (diagram 1) framgår storleksordningen på de gymnasieskolor. De kommunala huvudmännen har ansvar för att bedriva största bidragen i förhållande till varandra år 2016. Eftersom det finns många skolverksamhet i sin kommun 40 . Samtliga kommuner i Sverige har förskoleklass bidrag är det svårt att urskilja de mindre från varandra – cirkeldiagrammet består och grundskola men ett antal kommuner saknar gymnasieskola. Ett trettiotal av 34 olika bidrag (det vill säga samma som i tabell 1). Diagrammet nedan visar att mindre kommuner har gått samman med närliggande kommuner i sammanlagt de 5 största bidragen till grund- och gymnasieskola samt vuxenutbildning står för elva olika gymnasieförbund för att kunna erbjuda gymnasieskola. mer än 75 procent av medelstilldelningen, medan 29 olika bidrag ryms i Den största kommunen Stockholm har ungefär 87 500 elever i förskoleklass, resterande knappt 25 procent av medlen. Noterbart är att från och med 2017 grundskola och gymnasieskola (år 2016), exklusive vuxenutbildning. Den minsta kommer bidraget för lärarlönelyftet att vara ungefär dubbelt så stort eftersom det kommunala huvudmannen (år 2016) är Överkalix med sammanlagt 260 elever i bara var en halvårseffekt under 2016. nämnda skolformer, därefter kommer Bjurholm med sammanlagt 276 elever i Diagram 1 De största stimulansbidragen 2016 förskoleklass och grundskola, dock ingen gymnasieskola. De allra flesta enskilda huvudmän driver bara en skola. Ett fåtal huvudmän är stora företag som är huvudman för ett antal skolenheter med många tusen elever Lågstadie- och fritidshemssatsningen sammanlagt. År 2016 fanns det 17 enskilda huvudmän med färre än tio elever i Lärarlönelyftet grundskolan, och två enskilda huvudmän med färre än tio elever i gymnasiet. Det finns ungefär 450 enskilda huvudmän med färre elever i grundskolan än den Karriärtjänster minsta kommunala huvudmannen. Den största enskilda huvudmannen är Yrkesvux Internationella engelska skolan med lite drygt 20 000 elever i grundskolan plus ca 800 i gymnasiet. Därefter kommer några enskilda huvudmän med drygt 10 000 Gymnasial lärlingsutbildning elever i grundskolan. De största enskilda huvudmännen inom gymnasieutbildningen har lite drygt 5 000 elever var. Förutom stora skillnader i elevantalet skiljer sig de enskilda skolorna åt vad gäller ägandeform. Några huvudmän är stora skolföretag medan andra är små icke vinstdrivande ideella föreningar, föräldrakooperativ eller små aktiebolag där VD är både huvudägare och rektor. Därutöver kan de enskilda huvudmännen skilja sig åt vad gäller inriktning, till exempel olika konfessionella eller pedagogiska inriktningar. Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Skolverket. Se tidigare angivna avgränsningar gällande vilka statsbidrag som inkluderats.

40 För kommunala huvudmän har kommunfullmäktige enligt skollagen det yttersta huvudmannaansvaret. Enligt skollag och kommunallag ska kommunfullmäktige utse en nämnd för att fullgöra de statliga uppdragen för skolverksamheten. Som Skolverket konstaterar i en PM har begreppet huvudman i praktiken kommit att förstås som nämndens tjänstemän (Skolverket 2013, s. 12). 39 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 37, och samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. 22 23 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Alla kommunala huvudmän har åtminstone några riktade statsbidrag. Drygt 50 3 Analys enskilda huvudmän har inte ett enda riktat statsbidrag. 41

2.4 Hur söks bidragen? Syftet med granskningen är att bedöma om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmän är ändamålsenligt. I följande kapitel analyserar vi detta med Besluten om vilka statsbidrag som ska sökas tas i allmänhet på tjänstemannanivå i hjälp av de frågor som formulerats för att operationalisera revisionsfrågorna. De kommunerna. När det gäller större satsningar, satsningar som kräver ett citat som återfinns i texten har valts ut för att de illustrerar och förtydligar de riktningsbeslut och satsningar som kräver egenfinansiering stäms frågan oftast av aspekter som beskrivs i aktuellt stycke. Citaten kommer från våra intervjuer och med den politiska nämnden. Hos de enskilda huvudmännen är det vanligen enkätens fritextsvar. någon i ledningsposition som söker bidragen. I små fristående skolor är det vanligt att det är rektor som ansvarar för att söka bidragen.

3.1 Hur skiljer det sig åt mellan huvudmän hur de

Mellan 30 och 40 procent av statsbidragen kan vid tiden för denna granskning

använder sig av statsbidragen?

sökas digitalt i Skolverkets E-tjänster för statsbidrag. Oftast är gången sådan att huvudmannen först gör en ansökan om bidraget, en fas som kräver varierande Detta avsnitt tar upp hur det kan variera mellan olika huvudmän hur de använder arbetsinsats – vissa bidrag är okomplicerade att söka och vissa kräver mer vad sig av de riktade statsbidragen. Vi har tyvärr inte haft tillgång till data över vilka gäller exempelvis insamlande av personuppgifter. I vår granskning har det bidrag som huvudmännen sökt och kan därför bara diskutera utifrån vilka framgått att det inte är så att mindre bidrag kräver en mindre arbetsinsats i fråga huvudmän som beviljats och fått bidrag. om ansökningsförfarande, uppföljning och avrapportering än de större. Om huvudmannen får ett positivt beslut ska många bidrag även rekvireras före ett 3.1.1 Större kommuner får fler bidrag specifikt datum. Andra bidrag betalas ut på basis av en beviljad ansökan enbart, Som framgick av tabell 1 finns det en stor mängd statsbidrag. De varierar både det vill säga utan rekvisition. Därefter ska bidraget eventuellt fördelas inom med avseende på storlek, inriktning och konstruktion. Det har tidigare huvudmannens verksamhet och så småningom ska en uppföljning skickas in till konstaterats av såväl Riksrevisionen som Skolverket att de större kommunerna får Skolverket. Att vissa bidrag ska rekvireras men andra inte är något som oftast bidrag i högre utsträckning än de mindre 42 . I diagram 2 framgår hur många beslutas av regeringen och regleras i förordningen för respektive statsbidrag. statsbidrag 43 de kommunala huvudmännen nyttjade under 2016 fördelat utifrån kommunstorlek. 44 Som illustrerats i detta kapitel finns många statsbidrag av varierande slag att söka för skolans huvudmän, samt en stor variation vad gäller hur huvudmännen ser ut. För den fortsatta analysen är det viktigt med en förståelse för huvudmännens olikheter och varierande förutsättningar eftersom det påverkar möjligheterna att ta del av de riktade statsbidragen. Vi kommer nu att gå vidare och besvara revisionsfrågorna med hjälp av det empiriska material vi samlat in, det vill säga intervjusvar, enkätsvar och registerdata.

42 Skolverket, 2015; Riksrevisionen, RiR 2014:25. 43 Riktade stimulansbidrag till grund- och gymnasieskola samt vuxenutbildning, enligt tidigare definition. 44 Vissa kommuner arbetar gemensamt med närliggande kommuner kring gymnasieskolan i olika former av gymnasieförbund. Om ett förbund har fått bidrag för exempelvis tre satsningar för gymnasieskolan har samtliga kommuner i förbundet fått sig tre bidrag medräknade. Det är inte helt uppenbart hur de gemensamma gymnasiebidragen ska hanteras i statistiken, men det medför ingen 41 Egna beräkningar på registerdata från Skolverket. väsentlig skillnad på diagrammet om de utesluts. 24 25 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Alla kommunala huvudmän har åtminstone några riktade statsbidrag. Drygt 50 3 Analys enskilda huvudmän har inte ett enda riktat statsbidrag. 41

2.4 Hur söks bidragen? Syftet med granskningen är att bedöma om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmän är ändamålsenligt. I följande kapitel analyserar vi detta med Besluten om vilka statsbidrag som ska sökas tas i allmänhet på tjänstemannanivå i hjälp av de frågor som formulerats för att operationalisera revisionsfrågorna. De kommunerna. När det gäller större satsningar, satsningar som kräver ett citat som återfinns i texten har valts ut för att de illustrerar och förtydligar de riktningsbeslut och satsningar som kräver egenfinansiering stäms frågan oftast av aspekter som beskrivs i aktuellt stycke. Citaten kommer från våra intervjuer och med den politiska nämnden. Hos de enskilda huvudmännen är det vanligen enkätens fritextsvar. någon i ledningsposition som söker bidragen. I små fristående skolor är det vanligt att det är rektor som ansvarar för att söka bidragen.

3.1 Hur skiljer det sig åt mellan huvudmän hur de

Mellan 30 och 40 procent av statsbidragen kan vid tiden för denna granskning

använder sig av statsbidragen?

sökas digitalt i Skolverkets E-tjänster för statsbidrag. Oftast är gången sådan att huvudmannen först gör en ansökan om bidraget, en fas som kräver varierande Detta avsnitt tar upp hur det kan variera mellan olika huvudmän hur de använder arbetsinsats – vissa bidrag är okomplicerade att söka och vissa kräver mer vad sig av de riktade statsbidragen. Vi har tyvärr inte haft tillgång till data över vilka gäller exempelvis insamlande av personuppgifter. I vår granskning har det bidrag som huvudmännen sökt och kan därför bara diskutera utifrån vilka framgått att det inte är så att mindre bidrag kräver en mindre arbetsinsats i fråga huvudmän som beviljats och fått bidrag. om ansökningsförfarande, uppföljning och avrapportering än de större. Om huvudmannen får ett positivt beslut ska många bidrag även rekvireras före ett 3.1.1 Större kommuner får fler bidrag specifikt datum. Andra bidrag betalas ut på basis av en beviljad ansökan enbart, Som framgick av tabell 1 finns det en stor mängd statsbidrag. De varierar både det vill säga utan rekvisition. Därefter ska bidraget eventuellt fördelas inom med avseende på storlek, inriktning och konstruktion. Det har tidigare huvudmannens verksamhet och så småningom ska en uppföljning skickas in till konstaterats av såväl Riksrevisionen som Skolverket att de större kommunerna får Skolverket. Att vissa bidrag ska rekvireras men andra inte är något som oftast bidrag i högre utsträckning än de mindre 42 . I diagram 2 framgår hur många beslutas av regeringen och regleras i förordningen för respektive statsbidrag. statsbidrag 43 de kommunala huvudmännen nyttjade under 2016 fördelat utifrån kommunstorlek. 44 Som illustrerats i detta kapitel finns många statsbidrag av varierande slag att söka för skolans huvudmän, samt en stor variation vad gäller hur huvudmännen ser ut. För den fortsatta analysen är det viktigt med en förståelse för huvudmännens olikheter och varierande förutsättningar eftersom det påverkar möjligheterna att ta del av de riktade statsbidragen. Vi kommer nu att gå vidare och besvara revisionsfrågorna med hjälp av det empiriska material vi samlat in, det vill säga intervjusvar, enkätsvar och registerdata.

42 Skolverket, 2015; Riksrevisionen, RiR 2014:25. 43 Riktade stimulansbidrag till grund- och gymnasieskola samt vuxenutbildning, enligt tidigare definition. 44 Vissa kommuner arbetar gemensamt med närliggande kommuner kring gymnasieskolan i olika former av gymnasieförbund. Om ett förbund har fått bidrag för exempelvis tre satsningar för gymnasieskolan har samtliga kommuner i förbundet fått sig tre bidrag medräknade. Det är inte helt uppenbart hur de gemensamma gymnasiebidragen ska hanteras i statistiken, men det medför ingen 41 Egna beräkningar på registerdata från Skolverket. väsentlig skillnad på diagrammet om de utesluts. 24 25 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 2 Antal utbetalade statsbidrag under 2016 per kommunal huvudman ansvar för att ha kontroll över vilka statsbidrag som finns att söka samt för att Antal statsbidrag administrera och följa upp dem. I de minsta kommunerna består utbildningsförvaltningen ibland av endast en person och det är naturligt svårt för 30 den att utöver alla andra uppgifter hålla sig uppdaterad vad gäller vilka statsbidrag 25 som finns att söka och även ha tid att söka dem. Vissa mindre kommuner avstår regelmässigt från de statsbidrag som kräver egenfinansiering, vilket vi 20 återkommer till nedan.

15 3.1.3 Enskilda huvudmän tar del av statsbidrag i samma omfattning som kommunala vad gäller andel av utbetalade medel 10 Hur ser det ut vad gäller nyttjandet av statsbidrag för enskilda huvudmän i jämförelse med kommunala? Enligt Skolverkets fokusrapport om statsbidrag tar 5 kommunerna emot 90 procent av de utbetalda bidragen 45 . Detta medför att de enskilda huvudmännen tar emot mindre än 10 procent eftersom det även finns en 0 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 mängd andra huvudmän som inkluderas i Skolverkets statistik (till exempel organisationer, utländska utbildningsinstitutioner med flera). År 2016 gick drygt Befolkning 1,5 miljoner elever i svensk förskoleklass, grundskola eller gymnasieskola Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Skolverket. Se tidigare angivna avgränsningar gällande vilka (inklusive grundsärskola och gymnasiesärskola). Av dessa elever gick ca statsbidrag som inkluderats. Observera att Stockholm, Göteborg och Malmö är exkluderade för att göra bilden 16,8 procent i fristående skolor. 46 Mindre än 10 procent synes alltså vara en mer läsvänlig. De har 33, 36 respektive 30 statsbidrag vardera. underrepresentation för de enskilda huvudmännen. Även Riksrevisionens tidigare Vad gäller kommunerna med upp till 50 000 invånare är det stor spridning på hur rapport om statsbidrag konstaterar att de enskilda huvudmännen är många statsbidrag de tar del av. Vissa har bara ett fåtal, medan andra har många. underrepresenterade vad gäller de riktade statsbidragen – som andel av de Bland kommunerna med mellan 50 000 och 100 000 invånare finns inte en enda respektive huvudmän som har de aktuella statsbidragen 47 . kommun som har färre än 15 statsbidrag, och bland kommuner med över 100 000 Riksrevisionen har analyserat fördelningen av statsbidrag mellan kommunala och invånare är det ingen som har erhållit färre än 23 statsbidrag. enskilda huvudmän. I jämförelsen har vi inkluderat sådana riktade Det är komplicerat att inkludera de enskilda huvudmännen i jämförelsen eftersom stimulansbidrag som kan sökas av skolhuvudmän. Vi har exkluderat de bidrag skillnaderna mellan enskilda och kommunala huvudmän är så stora. Enskilda som enbart kan sökas av kommunerna, men som ska förmedlas vidare till de huvudmän har sällan tillgång till lika många statsbidrag som en kommun som ju enskilda huvudmännen, till exempel bidraget för maxtaxa inom förskolan och enligt lag måste ha de flesta skolformerna. Det är också mycket varierande mellan bidraget för papperslösa barn. Däremot har vi inkluderat bidrag som enbart de enskilda huvudmännen vilka årskurser de bedriver undervisning i – vissa kommuner kan söka, men som inte uppenbart riktar sig till endast kommuner skolor har till exempel bara lågstadiet vilket gör att de inte kan söka de bidrag som och inte heller vidarebefordras från kommuner till enskilda huvudmän. Ett sådant riktar sig till mellan- och/eller högstadiet, medan vissa huvudmän har såväl hela exempel är bidraget för att främja lärlingsutbildning. Analysen avser utbetalda grundskolan som gymnasieskolan. Vi återkommer dock till de enskilda medel för år 2016. I jämförelsen får de enskilda huvudmännen ca 16,3 procent av huvudmännen nedan. det utbetalade beloppet, vilket alltså ska jämföras med att de har 16,8 procent av

3.1.2 Stora kommunala huvudmän har kapacitet att söka fler bidrag

I intervjuerna framträder en tydlig bild av att de större kommunala huvudmännen 45 Skolverket, 2015. har fördelar gentemot de mindre kommunala huvudmännen vad gäller 46 Tabell 1, Skolverkets statistik om Skolor och elever, hämtad 2017-08-18, sökförfarandet genom det faktum att de helt enkelt har en större https://www.skolverket.se/statistik-och-utvardering/statistik-i-tabeller/grundskola/skolor-och-elever. utbildningsförvaltning. De större kommunerna har oftast någon anställd som har 47 Riksrevisionen, RiR 2014:25.

26 27 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 2 Antal utbetalade statsbidrag under 2016 per kommunal huvudman ansvar för att ha kontroll över vilka statsbidrag som finns att söka samt för att Antal statsbidrag administrera och följa upp dem. I de minsta kommunerna består utbildningsförvaltningen ibland av endast en person och det är naturligt svårt för 30 den att utöver alla andra uppgifter hålla sig uppdaterad vad gäller vilka statsbidrag 25 som finns att söka och även ha tid att söka dem. Vissa mindre kommuner avstår regelmässigt från de statsbidrag som kräver egenfinansiering, vilket vi 20 återkommer till nedan.

15 3.1.3 Enskilda huvudmän tar del av statsbidrag i samma omfattning som kommunala vad gäller andel av utbetalade medel 10 Hur ser det ut vad gäller nyttjandet av statsbidrag för enskilda huvudmän i jämförelse med kommunala? Enligt Skolverkets fokusrapport om statsbidrag tar 5 kommunerna emot 90 procent av de utbetalda bidragen 45 . Detta medför att de enskilda huvudmännen tar emot mindre än 10 procent eftersom det även finns en 0 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 mängd andra huvudmän som inkluderas i Skolverkets statistik (till exempel organisationer, utländska utbildningsinstitutioner med flera). År 2016 gick drygt Befolkning 1,5 miljoner elever i svensk förskoleklass, grundskola eller gymnasieskola Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Skolverket. Se tidigare angivna avgränsningar gällande vilka (inklusive grundsärskola och gymnasiesärskola). Av dessa elever gick ca statsbidrag som inkluderats. Observera att Stockholm, Göteborg och Malmö är exkluderade för att göra bilden 16,8 procent i fristående skolor. 46 Mindre än 10 procent synes alltså vara en mer läsvänlig. De har 33, 36 respektive 30 statsbidrag vardera. underrepresentation för de enskilda huvudmännen. Även Riksrevisionens tidigare Vad gäller kommunerna med upp till 50 000 invånare är det stor spridning på hur rapport om statsbidrag konstaterar att de enskilda huvudmännen är många statsbidrag de tar del av. Vissa har bara ett fåtal, medan andra har många. underrepresenterade vad gäller de riktade statsbidragen – som andel av de Bland kommunerna med mellan 50 000 och 100 000 invånare finns inte en enda respektive huvudmän som har de aktuella statsbidragen 47 . kommun som har färre än 15 statsbidrag, och bland kommuner med över 100 000 Riksrevisionen har analyserat fördelningen av statsbidrag mellan kommunala och invånare är det ingen som har erhållit färre än 23 statsbidrag. enskilda huvudmän. I jämförelsen har vi inkluderat sådana riktade Det är komplicerat att inkludera de enskilda huvudmännen i jämförelsen eftersom stimulansbidrag som kan sökas av skolhuvudmän. Vi har exkluderat de bidrag skillnaderna mellan enskilda och kommunala huvudmän är så stora. Enskilda som enbart kan sökas av kommunerna, men som ska förmedlas vidare till de huvudmän har sällan tillgång till lika många statsbidrag som en kommun som ju enskilda huvudmännen, till exempel bidraget för maxtaxa inom förskolan och enligt lag måste ha de flesta skolformerna. Det är också mycket varierande mellan bidraget för papperslösa barn. Däremot har vi inkluderat bidrag som enbart de enskilda huvudmännen vilka årskurser de bedriver undervisning i – vissa kommuner kan söka, men som inte uppenbart riktar sig till endast kommuner skolor har till exempel bara lågstadiet vilket gör att de inte kan söka de bidrag som och inte heller vidarebefordras från kommuner till enskilda huvudmän. Ett sådant riktar sig till mellan- och/eller högstadiet, medan vissa huvudmän har såväl hela exempel är bidraget för att främja lärlingsutbildning. Analysen avser utbetalda grundskolan som gymnasieskolan. Vi återkommer dock till de enskilda medel för år 2016. I jämförelsen får de enskilda huvudmännen ca 16,3 procent av huvudmännen nedan. det utbetalade beloppet, vilket alltså ska jämföras med att de har 16,8 procent av

3.1.2 Stora kommunala huvudmän har kapacitet att söka fler bidrag

I intervjuerna framträder en tydlig bild av att de större kommunala huvudmännen 45 Skolverket, 2015. har fördelar gentemot de mindre kommunala huvudmännen vad gäller 46 Tabell 1, Skolverkets statistik om Skolor och elever, hämtad 2017-08-18, sökförfarandet genom det faktum att de helt enkelt har en större https://www.skolverket.se/statistik-och-utvardering/statistik-i-tabeller/grundskola/skolor-och-elever. utbildningsförvaltning. De större kommunerna har oftast någon anställd som har 47 Riksrevisionen, RiR 2014:25.

26 27 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

eleverna. Våra beräkningar tyder alltså inte på någon underrepresentation för de huvudmän och 100 enskilda huvudmän av medelstorlek. Av dessa kommer 73 av enskilda huvudmännen. de kommunala och 29 av de enskilda huvudmännen att ha statsbidraget. När varje statsbidrag studeras var för sig skiljer det sig åt mellan olika bidrag hur Noterbart är att sannolikheten att ha något av de studerade statsbidragen är stor andel av de utbetalade medlen som går till enskilda huvudmän. För år 2016 signifikant lägre för de enskilda huvudmännen, även i de fall där de har en relativt var de bidrag som i lägst utsträckning gick till enskilda huvudmän Samverkan för stor andel av utbetalade medel (elevhälsa och läxläsning). Detta kan troligen bästa skola 48 (2,3 procent) och Lov- och sommarskola (6,2 procent). Gymnasial lärling förklaras av att de får ett högre belopp per elev för dessa bidrag. Vi har inte gjort var det bidrag som i störst utsträckning gick till enskilda huvudmän – 50 procent. vidare analyser för att ta reda på varför enskilda huvudmän har högre belopp per De allra flesta bidrag har dock en andel till enskilda huvudmän på mellan 10 och elev för vissa statsbidrag, men det kan ha att göra med bidragens konstruktion. 20 procent. Statsbidraget för elevhälsa/specialpedagogik bestäms till exempel utifrån verksamhetens lärartäthet, vilket kan medföra att de enskilda huvudmän som Vi har även analyserat några utvalda statsbidrag specifikt och med hjälp av beviljats statsbidraget får ett jämförelsevis högre bidragsbelopp eftersom de i registerdata undersökt om de enskilda huvudmännen har en lägre sannolikhet att genomsnitt har lägre lärartäthet än kommunala huvudmän. 49 få del av just de satsningarna. De utvalda statsbidragen är: elevhälsa/specialpedagogik, lågstadiesatsningen, läslyftet och läxläsning. De är alla Sammanfattningsvis visar vår analys att de enskilda huvudmännen tar del av relativt breda satsningar som bör kunna sökas av de flesta huvudmän som statsbidragen i samma omfattning som de kommunala när vi ser på totalt bedriver undervisning i aktuella årskurser. I nedanstående tabell anges dels hur utbetalade medel. För vissa statsbidrag har de större andel än de kommunala stor andel av utbetalade medel som de enskilda huvudmännen fick i respektive huvudmännen och för vissa statsbidrag har de mindre andel. Vid en satsning 2016, dels den genomsnittliga sannolikheten att en enskild huvudman sannolikhetsanalys kan vi se att även i vissa fall där de enskilda huvudmännen har har de aktuella satsningarna. Vi har kontrollerat för antalet elever i de relevanta en relativt stor andel av medlen så har varje enskild huvudman ändå en lägre årskurserna. sannolikhet att ha statsbidraget. Tabell 2 Enskilda huvudmäns andel av utbetalade medel och sannolikhet att ha bidraget, år 2016 3.1.4 Små kommunala huvudmän styrs av bidragen i högre Andel av Sannolikhet att utsträckning

utbetalade medel ha bidraget

I intervjuerna framgår att de större kommunala huvudmännen som regel har så Elevhälsa/specialpedagogik 25 % – 0,25 pass många satsningar rullande samtidigt att de brukar kunna placera in de flesta Lågstadiesatsningen 9 % – 0,21 bidrag i den pågående verksamheten utan att egentligen justera den nämnvärt. En Läslyftet 13 % – 0,42 skolchef i en större kommun uttryckte det som att de gör det mesta oavsett statsbidrag eller inte, men att bidragen blir ”lite grädde på moset”. För de större Läxläsning 21 % – 0,25 kommunala huvudmännen blir statsbidragen därmed mer av ett finansiellt Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Skolverket, sannolikheten är framtagen med hjälp tillskott till den verksamhet som redan bedrivs och inte speciellt styrande för av probitanalys. Alla estimat är högt signifikanta. verksamheten. Analysen visar att om vi jämför två huvudmän, en enskild och en kommunal med En större kommun har också fler skolor att fördela satsningarna på och alla skolor samma antal elever, så är det mindre troligt att den enskilda huvudmannen har behöver därmed inte driva alla satsningar samtidigt. En av de större kommunala statsbidraget, än den kommunala. För till exempel läslyftet är det nästan huvudmän vi intervjuat hade till exempel 36 statsbidrag 50 rullande under 2016, 40 procent mindre troligt att de enskilda huvudmännen har bidraget än de men varje skola nyttjade bara den satsning som skolledningen ansåg att de kommunala. För att illustrera vad det kan innebära tänker vi oss 100 kommunala behövde och klarade av. En mindre kommun med bara en skola i varje

48 Samverkan för bästa skola har dock inte ett öppet ansökningsförfarande utan medverkande 49 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. skolenheter väljs ut på basis av Skolinspektionens analys. 50 Detta är deras egen beräkning och inkluderar bland annat även bidrag till förskolan. 28 29 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

eleverna. Våra beräkningar tyder alltså inte på någon underrepresentation för de huvudmän och 100 enskilda huvudmän av medelstorlek. Av dessa kommer 73 av enskilda huvudmännen. de kommunala och 29 av de enskilda huvudmännen att ha statsbidraget. När varje statsbidrag studeras var för sig skiljer det sig åt mellan olika bidrag hur Noterbart är att sannolikheten att ha något av de studerade statsbidragen är stor andel av de utbetalade medlen som går till enskilda huvudmän. För år 2016 signifikant lägre för de enskilda huvudmännen, även i de fall där de har en relativt var de bidrag som i lägst utsträckning gick till enskilda huvudmän Samverkan för stor andel av utbetalade medel (elevhälsa och läxläsning). Detta kan troligen bästa skola 48 (2,3 procent) och Lov- och sommarskola (6,2 procent). Gymnasial lärling förklaras av att de får ett högre belopp per elev för dessa bidrag. Vi har inte gjort var det bidrag som i störst utsträckning gick till enskilda huvudmän – 50 procent. vidare analyser för att ta reda på varför enskilda huvudmän har högre belopp per De allra flesta bidrag har dock en andel till enskilda huvudmän på mellan 10 och elev för vissa statsbidrag, men det kan ha att göra med bidragens konstruktion. 20 procent. Statsbidraget för elevhälsa/specialpedagogik bestäms till exempel utifrån verksamhetens lärartäthet, vilket kan medföra att de enskilda huvudmän som Vi har även analyserat några utvalda statsbidrag specifikt och med hjälp av beviljats statsbidraget får ett jämförelsevis högre bidragsbelopp eftersom de i registerdata undersökt om de enskilda huvudmännen har en lägre sannolikhet att genomsnitt har lägre lärartäthet än kommunala huvudmän. 49 få del av just de satsningarna. De utvalda statsbidragen är: elevhälsa/specialpedagogik, lågstadiesatsningen, läslyftet och läxläsning. De är alla Sammanfattningsvis visar vår analys att de enskilda huvudmännen tar del av relativt breda satsningar som bör kunna sökas av de flesta huvudmän som statsbidragen i samma omfattning som de kommunala när vi ser på totalt bedriver undervisning i aktuella årskurser. I nedanstående tabell anges dels hur utbetalade medel. För vissa statsbidrag har de större andel än de kommunala stor andel av utbetalade medel som de enskilda huvudmännen fick i respektive huvudmännen och för vissa statsbidrag har de mindre andel. Vid en satsning 2016, dels den genomsnittliga sannolikheten att en enskild huvudman sannolikhetsanalys kan vi se att även i vissa fall där de enskilda huvudmännen har har de aktuella satsningarna. Vi har kontrollerat för antalet elever i de relevanta en relativt stor andel av medlen så har varje enskild huvudman ändå en lägre årskurserna. sannolikhet att ha statsbidraget. Tabell 2 Enskilda huvudmäns andel av utbetalade medel och sannolikhet att ha bidraget, år 2016 3.1.4 Små kommunala huvudmän styrs av bidragen i högre Andel av Sannolikhet att utsträckning

utbetalade medel ha bidraget

I intervjuerna framgår att de större kommunala huvudmännen som regel har så Elevhälsa/specialpedagogik 25 % – 0,25 pass många satsningar rullande samtidigt att de brukar kunna placera in de flesta Lågstadiesatsningen 9 % – 0,21 bidrag i den pågående verksamheten utan att egentligen justera den nämnvärt. En Läslyftet 13 % – 0,42 skolchef i en större kommun uttryckte det som att de gör det mesta oavsett statsbidrag eller inte, men att bidragen blir ”lite grädde på moset”. För de större Läxläsning 21 % – 0,25 kommunala huvudmännen blir statsbidragen därmed mer av ett finansiellt Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Skolverket, sannolikheten är framtagen med hjälp tillskott till den verksamhet som redan bedrivs och inte speciellt styrande för av probitanalys. Alla estimat är högt signifikanta. verksamheten. Analysen visar att om vi jämför två huvudmän, en enskild och en kommunal med En större kommun har också fler skolor att fördela satsningarna på och alla skolor samma antal elever, så är det mindre troligt att den enskilda huvudmannen har behöver därmed inte driva alla satsningar samtidigt. En av de större kommunala statsbidraget, än den kommunala. För till exempel läslyftet är det nästan huvudmän vi intervjuat hade till exempel 36 statsbidrag 50 rullande under 2016, 40 procent mindre troligt att de enskilda huvudmännen har bidraget än de men varje skola nyttjade bara den satsning som skolledningen ansåg att de kommunala. För att illustrera vad det kan innebära tänker vi oss 100 kommunala behövde och klarade av. En mindre kommun med bara en skola i varje

48 Samverkan för bästa skola har dock inte ett öppet ansökningsförfarande utan medverkande 49 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. skolenheter väljs ut på basis av Skolinspektionens analys. 50 Detta är deras egen beräkning och inkluderar bland annat även bidrag till förskolan. 28 29 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.2 Hur bedömer huvudmännen att de riktade

verksamhetsform kan inte ha så många statsbidrag igång samtidigt av det enkla

skälet att skolenheterna inte mäktar med det.

statsbidragen påverkar dem i deras skolutveckling?

De mindre kommunala huvudmännen vi intervjuat styrs av statsbidragen i högre Det är frivilligt att ansöka om statsbidrag och det är huvudmännen som avgör utsträckning än de större kommunala. De söker de statsbidrag de bedömer att de vilka av de tillgängliga bidragen som de ska ansöka om. Som vi visat ovan finns kan få, och mäktar med, och låter statsbidragen styra skolutvecklingen i det stora skillnader när det gäller i vilken grad huvudmännen söker och hur de kommunen. Det finns mer sällan utrymme för andra utvecklingsinsatser än de använder bidragen. I följande avsnitt redogör vi för hur huvudmännen i vår som huvudmannen kan få statsbidrag för. granskning bedömer att statsbidragen påverkar dem i arbetet. Vi har även frågat om varför huvudmän avstår från att söka bidrag. Frågan om hur statsbidragen ”Det vore ju bra om jag kunde säga att vi först analyserar vad vi behöver och sedan söker bidrag utifrån det men så funkar det inte. Vi söker det vi har möjlighet att få. Och så söker påverkar huvudmännen och vilka hinder de upplever för att ta del av statsbidrag vi allt. Och sedan gör vi det bästa av det. Jag skulle ju önska att det började tvärtom.” har studerats tidigare, till exempel av Riksrevisionen och Skolverket 52 . Många av de (Skolchef, liten kommunal huvudman) aspekter som anges där återkommer även i vår granskning. I våra intervjuer

framkommer dock ytterligare några skäl till att de avstår från att söka, i första Både större och mindre kommunala huvudmän söker ibland bidrag för att de hand rörande bidragens konstruktion. Eftersom Riksrevisionens granskning ger finns och inte för att de nödvändigtvis behöver dem. Ett exempel på det är en mer utrymme åt de enskilda huvudmännen än vad som gjorts i tidigare studier politiker i en mindre kommun som vid intervjun frågade sig hur små de ska har vi också fått en bredare insikt i olika huvudmäns förutsättningar och hur de behöva göra klasserna för att kunna få bidrag när de redan har klasser om bara tio bedömer att statsbidragen påverkar dem i deras skolutveckling. elever. Riksrevisionen ser detta som ett exempel på att huvudmannens ansats är Vi har kategoriserat de aspekter som återkommer oftast i intervjuer och enkätens hur de kan använda ett visst statsbidrag, snarare än om de faktiskt har behov av fritextsvar under frågan ”övriga kommentarer” för att få en överblick över de det. huvudsakliga synpunkterna. En del relaterar till organisatoriska förutsättningar

hos huvudmannen. Andra rör synpunkter som kan klassificeras som 3.1.5 Riksrevisionens sammanfattande iakttagelser och bedömningar administrativa. En tredje kategori handlar om själva bidragens konstruktion och Riksrevisionen kan konstatera att det finns stora skillnader mellan huvudmän hur en fjärde kategori, slutligen, rör statsbidragens ekonomiska utformning. Flera av de använder sig av statsbidragen. De viktigaste skillnaderna är att större aspekterna hänger ihop med varandra och är delvis överlappande. Storleken på huvudmän får riktade statsbidrag i högre omfattning än mindre huvudmän, och bidrag, som här klassificerats som en ekonomisk aspekt, kan exempelvis även att mindre kommunala huvudmän styrs av de riktade statsbidragen i större passa in under aspekten som rör bidragets konstruktion. utsträckning än de större. Det senare gör att deras skolutveckling oftare utgörs av de verksamheter de får statsbidrag för, trots att de lokala behoven kan vara andra. Huvudmännens organisatoriska förutsättningar

Detta bedömer vi som problematiskt i nuvarande system. Att de större De aspekter som rör huvudmännens organisatoriska förutsättningar att söka huvudmännen får mer statsbidrag innebär, som Riksrevisionen tidigare visat 51 , att bidrag är:

huvudmän med sämre förutsättningar i termer av ekonomiska och administrativa • konkurrens mellan lokala behov och statsbidragssatsningar resurser i högre grad väljer att avstå från att söka bidragen. Det kan vara ett • svårighet att rekrytera personal. problem såväl ur ett likvärdighetsperspektiv – att bidragen inte når de huvudmän och skolor som är i behov av bidrag – som ur perspektivet systemets potential att Administrationen kring statsbidragen

bidra till en högre måluppfyllelse. De administrativa aspekterna rör främst frågor kring själva ansökningsförfarandet

och återrapporteringen, och de är:

• omfattande administration

• detaljerad återrapportering • korta ledtider och sena besked.

51 Riksrevisionen, RiR 2014:25. 52 Riksrevisionen, RiR 2014:25; Skolverket, 2013; och Skolverket, 2015.

30 31 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.2 Hur bedömer huvudmännen att de riktade

verksamhetsform kan inte ha så många statsbidrag igång samtidigt av det enkla

skälet att skolenheterna inte mäktar med det.

statsbidragen påverkar dem i deras skolutveckling?

De mindre kommunala huvudmännen vi intervjuat styrs av statsbidragen i högre Det är frivilligt att ansöka om statsbidrag och det är huvudmännen som avgör utsträckning än de större kommunala. De söker de statsbidrag de bedömer att de vilka av de tillgängliga bidragen som de ska ansöka om. Som vi visat ovan finns kan få, och mäktar med, och låter statsbidragen styra skolutvecklingen i det stora skillnader när det gäller i vilken grad huvudmännen söker och hur de kommunen. Det finns mer sällan utrymme för andra utvecklingsinsatser än de använder bidragen. I följande avsnitt redogör vi för hur huvudmännen i vår som huvudmannen kan få statsbidrag för. granskning bedömer att statsbidragen påverkar dem i arbetet. Vi har även frågat om varför huvudmän avstår från att söka bidrag. Frågan om hur statsbidragen ”Det vore ju bra om jag kunde säga att vi först analyserar vad vi behöver och sedan söker bidrag utifrån det men så funkar det inte. Vi söker det vi har möjlighet att få. Och så söker påverkar huvudmännen och vilka hinder de upplever för att ta del av statsbidrag vi allt. Och sedan gör vi det bästa av det. Jag skulle ju önska att det började tvärtom.” har studerats tidigare, till exempel av Riksrevisionen och Skolverket 52 . Många av de (Skolchef, liten kommunal huvudman) aspekter som anges där återkommer även i vår granskning. I våra intervjuer

framkommer dock ytterligare några skäl till att de avstår från att söka, i första Både större och mindre kommunala huvudmän söker ibland bidrag för att de hand rörande bidragens konstruktion. Eftersom Riksrevisionens granskning ger finns och inte för att de nödvändigtvis behöver dem. Ett exempel på det är en mer utrymme åt de enskilda huvudmännen än vad som gjorts i tidigare studier politiker i en mindre kommun som vid intervjun frågade sig hur små de ska har vi också fått en bredare insikt i olika huvudmäns förutsättningar och hur de behöva göra klasserna för att kunna få bidrag när de redan har klasser om bara tio bedömer att statsbidragen påverkar dem i deras skolutveckling. elever. Riksrevisionen ser detta som ett exempel på att huvudmannens ansats är Vi har kategoriserat de aspekter som återkommer oftast i intervjuer och enkätens hur de kan använda ett visst statsbidrag, snarare än om de faktiskt har behov av fritextsvar under frågan ”övriga kommentarer” för att få en överblick över de det. huvudsakliga synpunkterna. En del relaterar till organisatoriska förutsättningar

hos huvudmannen. Andra rör synpunkter som kan klassificeras som 3.1.5 Riksrevisionens sammanfattande iakttagelser och bedömningar administrativa. En tredje kategori handlar om själva bidragens konstruktion och Riksrevisionen kan konstatera att det finns stora skillnader mellan huvudmän hur en fjärde kategori, slutligen, rör statsbidragens ekonomiska utformning. Flera av de använder sig av statsbidragen. De viktigaste skillnaderna är att större aspekterna hänger ihop med varandra och är delvis överlappande. Storleken på huvudmän får riktade statsbidrag i högre omfattning än mindre huvudmän, och bidrag, som här klassificerats som en ekonomisk aspekt, kan exempelvis även att mindre kommunala huvudmän styrs av de riktade statsbidragen i större passa in under aspekten som rör bidragets konstruktion. utsträckning än de större. Det senare gör att deras skolutveckling oftare utgörs av de verksamheter de får statsbidrag för, trots att de lokala behoven kan vara andra. Huvudmännens organisatoriska förutsättningar

Detta bedömer vi som problematiskt i nuvarande system. Att de större De aspekter som rör huvudmännens organisatoriska förutsättningar att söka huvudmännen får mer statsbidrag innebär, som Riksrevisionen tidigare visat 51 , att bidrag är:

huvudmän med sämre förutsättningar i termer av ekonomiska och administrativa • konkurrens mellan lokala behov och statsbidragssatsningar resurser i högre grad väljer att avstå från att söka bidragen. Det kan vara ett • svårighet att rekrytera personal. problem såväl ur ett likvärdighetsperspektiv – att bidragen inte når de huvudmän och skolor som är i behov av bidrag – som ur perspektivet systemets potential att Administrationen kring statsbidragen

bidra till en högre måluppfyllelse. De administrativa aspekterna rör främst frågor kring själva ansökningsförfarandet

och återrapporteringen, och de är:

• omfattande administration

• detaljerad återrapportering • korta ledtider och sena besked.

51 Riksrevisionen, RiR 2014:25. 52 Riksrevisionen, RiR 2014:25; Skolverket, 2013; och Skolverket, 2015.

30 31 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Statsbidragens konstruktion Statsbidragens inriktningar upplevs ofta som rimliga och relevanta bland huvudmännen, även om de inte alltid rör faktorer som huvudmännen upplever att Följande punkter handlar om hur själva bidragen är konstruerade och vilka de själva skulle haft fokus på. Det är således inte själva inriktningen i konsekvenser huvudmännen i granskningen bedömer att det får för deras arbete statsbidragen som huvudmännen ser som mest problematisk, utan snarare med skolutveckling och förutsättningarna att söka bidraget: utformning, tidsaspekterna och antalet bidrag. Att, som många huvudmän • kortsiktighet upplever det, ständigt överösas med nya typer av statsbidrag gör den lokala • oönskade bieffekter skolutvecklingen ryckig och oförutsägbar. Vissa huvudmän anser att de därför inte • oklarhet och oförutsägbarhet kring kriterier och regelverk. har möjlighet att bedriva just det utvecklingsarbete som lokalt behövs eftersom de Statsbidragens ekonomiska aspekter känner en press att hela tiden söka de riktade bidrag som lanseras. Det kan leda till att utvecklingsarbetet fokuserar på det de får pengar för, snarare än att Dessa punkter rör aspekter kring finansiering och vilken påverkan de kan ha på fokusera på ett mindre antal prioriterade uppgifter. huvudmännens skolutveckling: • krav på egenfinansiering ”Det är väl den sämsta effekten av statsbidragen. Man koncentrerar sig på det man fick • storleken på vissa bidrag. pengar för. Nästa år fick man pengar för något annat, så koncentrerar man sig på det.” ( Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman ) Innan vi fortsätter diskussionen vill vi lyfta att huvudmännen förstås också ser positivt på de riktade statsbidragen i vissa avseenden. I intervjuerna bad vi om Tjänstemän i intervjuerna lyfter att det finns en press från politiken att de ska söka positiva och negativa exempel på statsbidrag. Vad gäller exempel på bättre ”allt”. I en av intervjuerna beskriver tjänstemän i en mindre kommun hur utformade statsbidrag har många huvudmän lyft matematik- och läslyften. De utbildningsnämndens beslut om att genomföra matematiklyftet fick som följd att positiva aspekterna av matematik- och läslyften har rört dels att de riktat sig mot hela organisationen tvingades pausa eftersom alla lärare involverades i satsningen ett reellt behov – kompetensutveckling för verksamma lärare – och dels att deras och det därför inte fanns utrymme till annat utvecklingsarbete. När läslyftet kom konstruktion i form av så kallade utbildningsmoduler varit väl utformad och valde samma kommun bort det för att den inte mäktade med. I en annan möjliggjort en flexibilitet. Många tar upp lärarlönelyftet och bidraget för mindre kommun uttryckte skolchefen att det kan vara så att förvaltningen söker sådant barngrupper som exempel på dåligt utformade statsbidrag. Det råder dock ingen som den egentligen inte anser vara prioriterat. samsyn kring vilka statsbidrag som huvudmännen anser bra respektive dåliga. ”Ibland söker vi för att vi inte har tillräckligt råg i ryggen för att vara de som inte söker bidragen.” 3.2.1 Huvudmännens organisatoriska förutsättningar ( Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman ) Konkurrens mellan lokala behov och statsbidragssatsningar En av de frågor som vi diskuterat i intervjuerna är hur huvudmännen upplever Även ur rektorernas perspektiv ifrågasätts ibland statsbidragens träffsäkerhet. Vi träffsäkerheten i de riktade statsbidragen. Med träffsäkerhet avser vi hur väl de har noterat att det varierar vilka möjligheter rektorer har att själva välja vilka anser att inriktningen på statsbidragen stämmer överens med de behov de själva satsningar deras skola ska delta i. identifierar inom skolområdet på lokal nivå. På en generell nivå har de intervjuade ”Ibland tänker jag att nu gör vi kanske saker bara för att bidraget finns, men vi kanske förståelse för de prioriteringar som lyfts fram i statsbidragen. Det är relevanta annars egentligen hade gjort på ett annat sätt. Då kan man till och med som skolledning områden, och som en kommunal skolchef uttrycker det är det ”svårt för staten att sitta och tänka: Varför gör vi egentligen detta? Är det för att vi bedömer att vi behöver ha komma på riktade satsningar som man inte redan tänker på som huvudman”. En lovskola och läxhjälp i de här ämnena, eller är det för att möjligheten finns?” annan kommunal huvudman beskriver att statsbidragen absolut kan matcha de ( Intervju med rektor på kommunal gymnasieskola, stor kommunal huvudman ) behov de identifierat lokalt; efter en kartläggning av de ämnen som saknade behöriga lärare kom lärarlyftet som gav möjlighet att utbilda personal. Även de Flera politiker lyfter å sin sida den förväntan de känner från lokala aktörer att söka enskilda huvudmännen uttrycker i såväl intervjuer som enkäter att de riktade alla statsbidrag som finns att tillgå. En utbildningsnämndsordförande framhöll att statsbidragen ofta rör insatser som kan vara till gagn för verksamheten. om det kommer fram att de inte sökt, eller att de missat att söka något bidrag, riskerar kommunen kritik från lokalpressen och ytterst från

32 33 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Statsbidragens konstruktion Statsbidragens inriktningar upplevs ofta som rimliga och relevanta bland huvudmännen, även om de inte alltid rör faktorer som huvudmännen upplever att Följande punkter handlar om hur själva bidragen är konstruerade och vilka de själva skulle haft fokus på. Det är således inte själva inriktningen i konsekvenser huvudmännen i granskningen bedömer att det får för deras arbete statsbidragen som huvudmännen ser som mest problematisk, utan snarare med skolutveckling och förutsättningarna att söka bidraget: utformning, tidsaspekterna och antalet bidrag. Att, som många huvudmän • kortsiktighet upplever det, ständigt överösas med nya typer av statsbidrag gör den lokala • oönskade bieffekter skolutvecklingen ryckig och oförutsägbar. Vissa huvudmän anser att de därför inte • oklarhet och oförutsägbarhet kring kriterier och regelverk. har möjlighet att bedriva just det utvecklingsarbete som lokalt behövs eftersom de Statsbidragens ekonomiska aspekter känner en press att hela tiden söka de riktade bidrag som lanseras. Det kan leda till att utvecklingsarbetet fokuserar på det de får pengar för, snarare än att Dessa punkter rör aspekter kring finansiering och vilken påverkan de kan ha på fokusera på ett mindre antal prioriterade uppgifter. huvudmännens skolutveckling: • krav på egenfinansiering ”Det är väl den sämsta effekten av statsbidragen. Man koncentrerar sig på det man fick • storleken på vissa bidrag. pengar för. Nästa år fick man pengar för något annat, så koncentrerar man sig på det.” ( Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman ) Innan vi fortsätter diskussionen vill vi lyfta att huvudmännen förstås också ser positivt på de riktade statsbidragen i vissa avseenden. I intervjuerna bad vi om Tjänstemän i intervjuerna lyfter att det finns en press från politiken att de ska söka positiva och negativa exempel på statsbidrag. Vad gäller exempel på bättre ”allt”. I en av intervjuerna beskriver tjänstemän i en mindre kommun hur utformade statsbidrag har många huvudmän lyft matematik- och läslyften. De utbildningsnämndens beslut om att genomföra matematiklyftet fick som följd att positiva aspekterna av matematik- och läslyften har rört dels att de riktat sig mot hela organisationen tvingades pausa eftersom alla lärare involverades i satsningen ett reellt behov – kompetensutveckling för verksamma lärare – och dels att deras och det därför inte fanns utrymme till annat utvecklingsarbete. När läslyftet kom konstruktion i form av så kallade utbildningsmoduler varit väl utformad och valde samma kommun bort det för att den inte mäktade med. I en annan möjliggjort en flexibilitet. Många tar upp lärarlönelyftet och bidraget för mindre kommun uttryckte skolchefen att det kan vara så att förvaltningen söker sådant barngrupper som exempel på dåligt utformade statsbidrag. Det råder dock ingen som den egentligen inte anser vara prioriterat. samsyn kring vilka statsbidrag som huvudmännen anser bra respektive dåliga. ”Ibland söker vi för att vi inte har tillräckligt råg i ryggen för att vara de som inte söker bidragen.” 3.2.1 Huvudmännens organisatoriska förutsättningar ( Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman ) Konkurrens mellan lokala behov och statsbidragssatsningar En av de frågor som vi diskuterat i intervjuerna är hur huvudmännen upplever Även ur rektorernas perspektiv ifrågasätts ibland statsbidragens träffsäkerhet. Vi träffsäkerheten i de riktade statsbidragen. Med träffsäkerhet avser vi hur väl de har noterat att det varierar vilka möjligheter rektorer har att själva välja vilka anser att inriktningen på statsbidragen stämmer överens med de behov de själva satsningar deras skola ska delta i. identifierar inom skolområdet på lokal nivå. På en generell nivå har de intervjuade ”Ibland tänker jag att nu gör vi kanske saker bara för att bidraget finns, men vi kanske förståelse för de prioriteringar som lyfts fram i statsbidragen. Det är relevanta annars egentligen hade gjort på ett annat sätt. Då kan man till och med som skolledning områden, och som en kommunal skolchef uttrycker det är det ”svårt för staten att sitta och tänka: Varför gör vi egentligen detta? Är det för att vi bedömer att vi behöver ha komma på riktade satsningar som man inte redan tänker på som huvudman”. En lovskola och läxhjälp i de här ämnena, eller är det för att möjligheten finns?” annan kommunal huvudman beskriver att statsbidragen absolut kan matcha de ( Intervju med rektor på kommunal gymnasieskola, stor kommunal huvudman ) behov de identifierat lokalt; efter en kartläggning av de ämnen som saknade behöriga lärare kom lärarlyftet som gav möjlighet att utbilda personal. Även de Flera politiker lyfter å sin sida den förväntan de känner från lokala aktörer att söka enskilda huvudmännen uttrycker i såväl intervjuer som enkäter att de riktade alla statsbidrag som finns att tillgå. En utbildningsnämndsordförande framhöll att statsbidragen ofta rör insatser som kan vara till gagn för verksamheten. om det kommer fram att de inte sökt, eller att de missat att söka något bidrag, riskerar kommunen kritik från lokalpressen och ytterst från

32 33 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kommunmedborgarna. På frågan om de som politiker då anses vara duktiga om ”En skola kan få ta del av 9–10 statsbidrag, enskilt kanske de stöder skolutvecklingen, de lyckas söka många bidrag var svaret nekande. men sammanlagt kan de få till effekt att de inte bidrar till en positiv utveckling. Man sätter igång något som till slut blir för komplext, det blir omöjligt att få ut något av det och att ”Jag tror inte man får någon positiv feedback för att man är duktig på att söka, däremot mäta dess resultat.” får man negativ om man inte söker.” (Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman) ( Intervju med nämndordförande, medelstor kommunal huvudman ) Samtidigt kan det finnas lokala satsningar, utöver de statsbidragsfinansierade, Även om huvudmännen har en plan för skolutvecklingen och har som ambition som också ska ges utrymme i form av resurser på förvaltningen, men framför allt att följa den påverkas arbetet av statsbidragen. Här kunde vi i intervjuerna skönja ute i skolorna. en skillnad mellan större och mindre huvudmän vad gäller förhållningssättet. I Det är frivilligt för huvudmännen att ansöka om bidragen. Utifrån intervjuer och slutänden är resultatet dock detsamma, nämligen att de flesta huvudmän söker så enkätsvar kan Riksrevisionen dock konstatera att huvudmän söker statsbidrag mycket de kan, men de beskriver det på lite olika sätt. Större huvudmän har lättare även om de anser att de inte direkt passar in i pågående skolutveckling. Det verkar att lägga in statsbidragen i pågående skolutveckling, medan mindre huvudmän finnas en kultur hos många huvudmän att söka ”allt” utan att fundera på om det oftare uttrycker att de söker det de kan och mäktar med men att vissa lokala behov alltid är det bästa för den lokala skolutvecklingen. Det är i sig inget som systemet därmed kan bli nedprioriterade. med statsbidrag kan beskyllas för, men situationen synes vara den att både ”Har man en idé som huvudman kring vad som ska göras så går det att använda kommunala och enskilda huvudmän vill maximera sina skolbudgetar. Att det statsbidragen bra. Men om man inte har det kan de nog ramla ned och då blir det bara en förekommer att huvudmän beviljas bidrag utan att sedan rekvirera dem bedömer massa saker som ska genomföras utan att de hänger ihop.” Riksrevisionen som en ineffektiv användning av statliga medel. Vi har försökt få ( Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman ) klarhet i hur stora belopp som inte rekvireras, alternativt återbetalas på grund av att en viss satsning inte sätts igång eller blir försenad, men det har visat sig svårt Vad gäller enskilda huvudmän framkommer i såväl intervjuer som i enkät att de att få denna information. En anledning till att det är svårt att få dessa uppgifter är överlag anser att statsbidragens syfte ligger i linje med de egna enligt Skolverket att det finns flera olika orsaker till att medel inte rekvireras och utvecklingsinsatserna. Ungefär 20 procent av de som besvarat enkäten anger dock återbetalas 53 . att de avstått från att söka statsbidrag eftersom de inte legat i linje med de egna utvecklingsbehoven. Vi intervjuade bara två mindre enskilda huvudmän, men Att huvudmän avstår från att söka vissa statsbidrag därför att de bedömer att det båda framhåller att de söker alla bidrag de kan söka. De tre stora friskoleföretagen saknas utrymme för insatserna hos förvaltning och lärare är inte nödvändigtvis ett som vi intervjuat söker också många bidrag och anser att de flesta passar in i det problem. Det som däremot framstår som problem enligt Riksrevisionen är att det utvecklingsarbete de bedriver. Däremot är det inte så att alla beviljade bidrag framför allt är de mindre huvudmännen som avstår på grund av denna anledning, rekvireras. Ett av företagen beskriver att de söker för att skapa möjligheter. De ofta vilket, som konstaterats tidigare, kan leda till ökade skillnader mellan huvudmän korta ledtiderna gör att de ibland söker utan tillräckligt förberedelsearbete. Under och skolor om det finns huvudmän som trots behov avstår från att söka. processen kan de inse att ett bidrag kanske får motsatt effekt och väljer då att avstå Svårighet att rekrytera personal trots att de blivit beviljade det. Det råder stor brist på pedagogiskt utbildad personal i hela landet. Statsbidragen inbegriper personal som ska arbeta med eller i satsningarna. I flera Intervjupersonerna ser lärarbristen som den främsta utmaningen för svensk skola av våra intervjuer berättar huvudmännen att de inte sökt ett visst bidrag eftersom i dag. Många statsbidrag inbegriper rekrytering av ny personal, och huvudmännen de anser att de inte mäktar med på grund av andra uppgifter som redan utförs vittnar om att den ekvationen inte går ihop. Satsningar som kräver utbildad eller måste prioriteras. Framför allt är det mindre kommunala huvudmän som personal kan vara praktiskt omöjliga att genomföra eftersom det helt enkelt inte lyfter det som ett problem. Som nämnts tidigare har en mindre huvudman, finns tillräckligt med personalresurser, alternativt ingen att rekrytera. En oavsett om den är kommunal eller enskild, färre skolor att fördela ut de olika nämndordförande i en medelstor kommun beskrev att kommunen haft satsningarna på. Även i större kommuner kan det vara ett problem för de enskilda 50 förskollärartjänster ute under våren (2017) men att de bara fått tre sökande till skolorna med för många statsbidrag igång samtidigt.

53 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12.

34 35 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kommunmedborgarna. På frågan om de som politiker då anses vara duktiga om ”En skola kan få ta del av 9–10 statsbidrag, enskilt kanske de stöder skolutvecklingen, de lyckas söka många bidrag var svaret nekande. men sammanlagt kan de få till effekt att de inte bidrar till en positiv utveckling. Man sätter igång något som till slut blir för komplext, det blir omöjligt att få ut något av det och att ”Jag tror inte man får någon positiv feedback för att man är duktig på att söka, däremot mäta dess resultat.” får man negativ om man inte söker.” (Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman) ( Intervju med nämndordförande, medelstor kommunal huvudman ) Samtidigt kan det finnas lokala satsningar, utöver de statsbidragsfinansierade, Även om huvudmännen har en plan för skolutvecklingen och har som ambition som också ska ges utrymme i form av resurser på förvaltningen, men framför allt att följa den påverkas arbetet av statsbidragen. Här kunde vi i intervjuerna skönja ute i skolorna. en skillnad mellan större och mindre huvudmän vad gäller förhållningssättet. I Det är frivilligt för huvudmännen att ansöka om bidragen. Utifrån intervjuer och slutänden är resultatet dock detsamma, nämligen att de flesta huvudmän söker så enkätsvar kan Riksrevisionen dock konstatera att huvudmän söker statsbidrag mycket de kan, men de beskriver det på lite olika sätt. Större huvudmän har lättare även om de anser att de inte direkt passar in i pågående skolutveckling. Det verkar att lägga in statsbidragen i pågående skolutveckling, medan mindre huvudmän finnas en kultur hos många huvudmän att söka ”allt” utan att fundera på om det oftare uttrycker att de söker det de kan och mäktar med men att vissa lokala behov alltid är det bästa för den lokala skolutvecklingen. Det är i sig inget som systemet därmed kan bli nedprioriterade. med statsbidrag kan beskyllas för, men situationen synes vara den att både ”Har man en idé som huvudman kring vad som ska göras så går det att använda kommunala och enskilda huvudmän vill maximera sina skolbudgetar. Att det statsbidragen bra. Men om man inte har det kan de nog ramla ned och då blir det bara en förekommer att huvudmän beviljas bidrag utan att sedan rekvirera dem bedömer massa saker som ska genomföras utan att de hänger ihop.” Riksrevisionen som en ineffektiv användning av statliga medel. Vi har försökt få ( Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman ) klarhet i hur stora belopp som inte rekvireras, alternativt återbetalas på grund av att en viss satsning inte sätts igång eller blir försenad, men det har visat sig svårt Vad gäller enskilda huvudmän framkommer i såväl intervjuer som i enkät att de att få denna information. En anledning till att det är svårt att få dessa uppgifter är överlag anser att statsbidragens syfte ligger i linje med de egna enligt Skolverket att det finns flera olika orsaker till att medel inte rekvireras och utvecklingsinsatserna. Ungefär 20 procent av de som besvarat enkäten anger dock återbetalas 53 . att de avstått från att söka statsbidrag eftersom de inte legat i linje med de egna utvecklingsbehoven. Vi intervjuade bara två mindre enskilda huvudmän, men Att huvudmän avstår från att söka vissa statsbidrag därför att de bedömer att det båda framhåller att de söker alla bidrag de kan söka. De tre stora friskoleföretagen saknas utrymme för insatserna hos förvaltning och lärare är inte nödvändigtvis ett som vi intervjuat söker också många bidrag och anser att de flesta passar in i det problem. Det som däremot framstår som problem enligt Riksrevisionen är att det utvecklingsarbete de bedriver. Däremot är det inte så att alla beviljade bidrag framför allt är de mindre huvudmännen som avstår på grund av denna anledning, rekvireras. Ett av företagen beskriver att de söker för att skapa möjligheter. De ofta vilket, som konstaterats tidigare, kan leda till ökade skillnader mellan huvudmän korta ledtiderna gör att de ibland söker utan tillräckligt förberedelsearbete. Under och skolor om det finns huvudmän som trots behov avstår från att söka. processen kan de inse att ett bidrag kanske får motsatt effekt och väljer då att avstå Svårighet att rekrytera personal trots att de blivit beviljade det. Det råder stor brist på pedagogiskt utbildad personal i hela landet. Statsbidragen inbegriper personal som ska arbeta med eller i satsningarna. I flera Intervjupersonerna ser lärarbristen som den främsta utmaningen för svensk skola av våra intervjuer berättar huvudmännen att de inte sökt ett visst bidrag eftersom i dag. Många statsbidrag inbegriper rekrytering av ny personal, och huvudmännen de anser att de inte mäktar med på grund av andra uppgifter som redan utförs vittnar om att den ekvationen inte går ihop. Satsningar som kräver utbildad eller måste prioriteras. Framför allt är det mindre kommunala huvudmän som personal kan vara praktiskt omöjliga att genomföra eftersom det helt enkelt inte lyfter det som ett problem. Som nämnts tidigare har en mindre huvudman, finns tillräckligt med personalresurser, alternativt ingen att rekrytera. En oavsett om den är kommunal eller enskild, färre skolor att fördela ut de olika nämndordförande i en medelstor kommun beskrev att kommunen haft satsningarna på. Även i större kommuner kan det vara ett problem för de enskilda 50 förskollärartjänster ute under våren (2017) men att de bara fått tre sökande till skolorna med för många statsbidrag igång samtidigt.

53 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12.

34 35 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

tjänsterna. En annan kommunal huvudman hade 11 tjänster ute på en skola med alla inblandades insatser inkluderas i dessa uppskattningar. Klart är att 400 elever. Konsekvensen blir att de tvingas bemanna förskolor och skolor med huvudmännen upplever att administrationen tar mycket arbetskraft i anspråk, outbildad personal. ibland arbetskraft de inte har. Det finns även en önskan om att kunna låta den personal de har ägna sig åt skolutveckling i stället för att söka och administrera ”Den svenska skolan blir inte bättre för att vi kraftigt ökar statsbidragen. Grundproblemet bidrag. är att vi inte kan rekrytera just den kompetensen som statsbidragen är riktade mot. Man måste våga titta på det. Vad får vi för effekt av att öka riktade statsbidrag för ökad I intervjuerna framkommer att det inte är så att mindre bidrag kräver mindre lärartäthet, eller fler psykologer, eller fler skolsköterskor, när det vi samtidigt ser är att det administration vid ansökningsförfarande och rapportering. Det bekräftas också av här är verkliga bristyrkesområden.” Skolverket 54 . Flera mindre bidrag, som till exempel statsbidraget för läxhjälp, (Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman) upplevs som krångliga att söka av flera huvudmän.

Riksrevisionen menar att det är problematiskt med de statsbidrag som kräver Som tidigare nämnts kräver många statsbidrag att bidraget rekvireras senast ett nyrekrytering av utbildad personal som det råder brist på. Risken finns att det visst datum, det vill säga efter att ansökan beviljats, för att pengarna ska betalas ut. medverkar till att ytterligare förvärra en situation där skolans huvudmän aktivt Detta är något som upplevs som en onödig extra administrativ pålaga, och det har konkurrerar om samma personal. De huvudmän som inte har resurser att utlova även hänt att huvudmän oavsiktligt missat rekvireringen och därmed blivit utan fasta anställningar till tjänster som finansieras av statsbidrag får svårare att delta i det redan beviljade bidraget – något som kan få allvarliga konsekvenser för satsningarna. huvudmannens budget.

Hur huvudmännen uppfattar administrationen kring statsbidragen beror delvis på 3.2.2 Administrationen kring statsbidragen hur frågan ställs och i vilken form (intervju/enkät, fasta/öppna svarsalternativ). Omfattande administration Skolverket tolkar sin enkät från 2014 som att kommunerna inte anser att Vid såväl intervjuer som i enkätsvaren har huvudmännen tagit upp hur administrationen är ett stort hinder för att ansöka om statsbidrag 55 . I betungande de anser att administrationen av statsbidragen är. Ibland har vi frågat Riksrevisionens granskning från samma år upplevs i intervjuerna specifikt om detta, och ibland har de själva tagit upp det som problem. Det administrationen som omfattande av vissa huvudmän. 56 I våra intervjuer är det framhålls även att ansökningsprocedurerna är onödigt krångliga och ibland avstår tydligt att huvudmännen anser att administrationen är betungande. Antalet huvudmän från att söka bidrag för att det är för krångligt. statsbidrag har ökat sedan 2014, och många kommunala utbildningsförvaltningar har på senare tid och i olika sammanhang närmat sig regeringen med frågan om ”Vid flera tillfällen har vi tittat på olika bidrag att söka men krånglet att söka dessa pengar statsbidragens administration och de problem den medför. Ansvariga chefer för och kraven för att uppfylla de mål som är satta för att tillhandahålla pengarna är inte värda skolverksamheterna i Östergötland redogör till exempel för konsekvenserna av besväret.” den ökade mängden statsbidrag i ett brev till regeringen. De beskriver problem i (Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola åk 1–3, 51–100 elever) form av kortsiktighet, otydlighet, administrativ börda och försämrad likvärdighet. 57 ”Vi har ingen personal som har tid att skriva ansökningar, det blir rektor som får göra det Även förvaltningscheferna inom utbildningsområdet i kommunerna i Stockholms på bekostnad av det pedagogiska ledarskapet. Vad kostar all den tiden egentligen?” (Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola åk 1–3, 51–100 elever) län, Skåne-Västra Blekinge, samt i Göteborgsregionen (sammanlagt 73 ”Vi gjorde en beräkning 2015 av arbetet som gjordes här inne, och det uppskattades till kommuner) visar i en skrivelse att en stor del av kommunernas resurser läggs på två heltidstjänster. Men det är bara en bråkdel i dag, räcker inte alls. Det var bara central själva bidragsprocessen. Följden blir att en avsevärd del av de ekonomiska medlen administration, i dag måste skolorna rapportera in, lärare, elever, frånvaro på lärarna. Det inte kommer barn och elever till godo utan går till ren administration. 58 Vid är en helt absurd detaljnivå i dag.” (Intervju med stor kommunal huvudman) 54 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. Vi har i intervjuerna ställt frågan hur stor del av en årsarbetskraft, alternativt hur 55 Skolverket, 2015 , s. 41. många årsarbetskrafter, som arbetet med administrationen av de riktade 56 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 60. 57 Komplement till de synpunkter som lyftes under dialogmötet i Linköping 21 december 2016, brev till statsbidragen kräver. Frågan är svår att svara på och svaren varierar från Gustav Fridolin från ansvariga skolchefer i kommuner i Östergötland, odaterat. ca 20 procent av en heltid till ungefär två årsarbetskrafter, men det är oklart om 58 Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom utbildningsområdet, skrivelse från 73 kommuner inom storstadsregionerna till Utbildningsdepartementet, 2017-04-03.

36 37 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

tjänsterna. En annan kommunal huvudman hade 11 tjänster ute på en skola med alla inblandades insatser inkluderas i dessa uppskattningar. Klart är att 400 elever. Konsekvensen blir att de tvingas bemanna förskolor och skolor med huvudmännen upplever att administrationen tar mycket arbetskraft i anspråk, outbildad personal. ibland arbetskraft de inte har. Det finns även en önskan om att kunna låta den personal de har ägna sig åt skolutveckling i stället för att söka och administrera ”Den svenska skolan blir inte bättre för att vi kraftigt ökar statsbidragen. Grundproblemet bidrag. är att vi inte kan rekrytera just den kompetensen som statsbidragen är riktade mot. Man måste våga titta på det. Vad får vi för effekt av att öka riktade statsbidrag för ökad I intervjuerna framkommer att det inte är så att mindre bidrag kräver mindre lärartäthet, eller fler psykologer, eller fler skolsköterskor, när det vi samtidigt ser är att det administration vid ansökningsförfarande och rapportering. Det bekräftas också av här är verkliga bristyrkesområden.” Skolverket 54 . Flera mindre bidrag, som till exempel statsbidraget för läxhjälp, (Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman) upplevs som krångliga att söka av flera huvudmän.

Riksrevisionen menar att det är problematiskt med de statsbidrag som kräver Som tidigare nämnts kräver många statsbidrag att bidraget rekvireras senast ett nyrekrytering av utbildad personal som det råder brist på. Risken finns att det visst datum, det vill säga efter att ansökan beviljats, för att pengarna ska betalas ut. medverkar till att ytterligare förvärra en situation där skolans huvudmän aktivt Detta är något som upplevs som en onödig extra administrativ pålaga, och det har konkurrerar om samma personal. De huvudmän som inte har resurser att utlova även hänt att huvudmän oavsiktligt missat rekvireringen och därmed blivit utan fasta anställningar till tjänster som finansieras av statsbidrag får svårare att delta i det redan beviljade bidraget – något som kan få allvarliga konsekvenser för satsningarna. huvudmannens budget.

Hur huvudmännen uppfattar administrationen kring statsbidragen beror delvis på 3.2.2 Administrationen kring statsbidragen hur frågan ställs och i vilken form (intervju/enkät, fasta/öppna svarsalternativ). Omfattande administration Skolverket tolkar sin enkät från 2014 som att kommunerna inte anser att Vid såväl intervjuer som i enkätsvaren har huvudmännen tagit upp hur administrationen är ett stort hinder för att ansöka om statsbidrag 55 . I betungande de anser att administrationen av statsbidragen är. Ibland har vi frågat Riksrevisionens granskning från samma år upplevs i intervjuerna specifikt om detta, och ibland har de själva tagit upp det som problem. Det administrationen som omfattande av vissa huvudmän. 56 I våra intervjuer är det framhålls även att ansökningsprocedurerna är onödigt krångliga och ibland avstår tydligt att huvudmännen anser att administrationen är betungande. Antalet huvudmän från att söka bidrag för att det är för krångligt. statsbidrag har ökat sedan 2014, och många kommunala utbildningsförvaltningar har på senare tid och i olika sammanhang närmat sig regeringen med frågan om ”Vid flera tillfällen har vi tittat på olika bidrag att söka men krånglet att söka dessa pengar statsbidragens administration och de problem den medför. Ansvariga chefer för och kraven för att uppfylla de mål som är satta för att tillhandahålla pengarna är inte värda skolverksamheterna i Östergötland redogör till exempel för konsekvenserna av besväret.” den ökade mängden statsbidrag i ett brev till regeringen. De beskriver problem i (Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola åk 1–3, 51–100 elever) form av kortsiktighet, otydlighet, administrativ börda och försämrad likvärdighet. 57 ”Vi har ingen personal som har tid att skriva ansökningar, det blir rektor som får göra det Även förvaltningscheferna inom utbildningsområdet i kommunerna i Stockholms på bekostnad av det pedagogiska ledarskapet. Vad kostar all den tiden egentligen?” (Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola åk 1–3, 51–100 elever) län, Skåne-Västra Blekinge, samt i Göteborgsregionen (sammanlagt 73 ”Vi gjorde en beräkning 2015 av arbetet som gjordes här inne, och det uppskattades till kommuner) visar i en skrivelse att en stor del av kommunernas resurser läggs på två heltidstjänster. Men det är bara en bråkdel i dag, räcker inte alls. Det var bara central själva bidragsprocessen. Följden blir att en avsevärd del av de ekonomiska medlen administration, i dag måste skolorna rapportera in, lärare, elever, frånvaro på lärarna. Det inte kommer barn och elever till godo utan går till ren administration. 58 Vid är en helt absurd detaljnivå i dag.” (Intervju med stor kommunal huvudman) 54 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. Vi har i intervjuerna ställt frågan hur stor del av en årsarbetskraft, alternativt hur 55 Skolverket, 2015 , s. 41. många årsarbetskrafter, som arbetet med administrationen av de riktade 56 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 60. 57 Komplement till de synpunkter som lyftes under dialogmötet i Linköping 21 december 2016, brev till statsbidragen kräver. Frågan är svår att svara på och svaren varierar från Gustav Fridolin från ansvariga skolchefer i kommuner i Östergötland, odaterat. ca 20 procent av en heltid till ungefär två årsarbetskrafter, men det är oklart om 58 Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom utbildningsområdet, skrivelse från 73 kommuner inom storstadsregionerna till Utbildningsdepartementet, 2017-04-03.

36 37 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

tillfället för våra intervjuer (maj 2017) hade ingen respons kommit från regeringen mycket information i ansökan för att inte bidragen ska kunna missbrukas och på någon av skrivelserna. samtidigt göra hanteringen smidig för användarna. Vi har svårt att bedöma om varje enskilt bidrags administration har potential för förenklingar, men det vore De mindre enskilda huvudmän vi intervjuat har inte upplevt själva önskvärt om regeringen inför varje beslut om att införa riktade bidrag strävade administrationen kring statsbidragen som speciellt betungande. En tänkbar efter enhetlighet med avseende på administrativa aspekter. En översyn av hur förklaring är att det beror på att det hos de riktigt små huvudmännen är så korta inrapportering av data bättre kan koordineras och utnyttjas för flera ändamål vägar mellan alla instanser – rektor kan vara både huvudman och VD – men även skulle också vara eftersträvansvärt för att undvika onödig dubbelrapportering. att det för en mindre enhet är tydligt och avgränsat vilka statsbidrag som finns att söka. En fristående skola som enbart bedriver undervisning i mellan- och Detaljerad återrapportering högstadiet har ett betydligt mindre antal statsbidrag att förhålla sig till än en I propositionstexterna ges oftast en beskrivning av varför regeringen valt att satsa kommun som har både grundskola och gymnasieskola i kommunen. En mindre på den aktuella åtgärden i form av ett riktat statsbidrag. Det är dock svårt att med skolenhet har inte heller lika många listor med personal och elever att hålla reda propositionstexterna som utgångspunkt utvärdera satsningarna mot det angivna på samt rapportera in i samband med statsbidragen som de större har, något som syftet för respektive bidrag. Många huvudmän har i såväl intervjuer som enkät fört av många huvudmän i intervjuerna framhålls som mycket tidsödande. fram att det i Skolverkets uppföljning av bidragen aldrig, eller ytterst sällan, efterfrågas information om i vilken utsträckning målen har kunnat nås med hjälp I enkäten till enskilda huvudmän är det ca 15 procent som helt eller till stor del av bidraget. Den rapportering som ska in rör framför allt deskriptiv statistik, som angett den administrativa belastningen som skäl för att inte söka bidrag och ca till exempel hur många och vilka elever och lärare som har deltagit i en viss 20 procent som i enkätens fritextsvar angett att administrationen är för betungande. Det är därför svårt att veta hur representativa de huvudmän vi satsning. Det regeringen i sin tur kräver in av Skolverket är i första hand rapporter om i vilken utsträckning alla tillgängliga medel har förbrukats. Samtidigt intervjuat är. framkommer kritik från en del huvudmän i våra intervjuer att den rapportering Skolverket är väl medvetet om att administrationen kring statsbidragen kan som krävs in av Skolverket ibland är onödigt detaljerad, och mer detaljerad än den underlättas. Ibland finns det dock budgettekniska anledningar till att hanteringen som kommunen själv tar in av sina skolledningar. är utformad på ett visst sätt. Enligt anslagsförordningen ska exempelvis utbetalning av bidrag ske i nära anslutning till att bidraget ska användas av ”Om man tar det här med mindre barngrupper i förskolan. Rekvisition och uppföljning mottagaren. Ekonomistyrningsverkets allmänna råd är att bidrag som betalas ut i bygger på att man är nere i en detaljnivå som är mycket högre än den som vi själva har mellan oss som huvudman och verksamhetens chefer. Vi får en statlig detaljstyrning som förväg för att finansiera fortlöpande verksamhet inte bör betalas ut som är på en högre detaljeringsnivå än den vi själva tillämpar.” engångsbelopp. 59 Statsbidrag som inbegriper specifika personer kräver av (Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman) naturliga skäl personuppgifter och kan av den anledningen uppfattas som omfattande även om bidraget i pengar är litet. Skolverket uppger att de kan Den upplevda bristen på intresse från Skolverket och regeringen att utvärdera förtydliga den information som går ut till huvudmännen inför varje ansökan. insatsernas effekt när det gäller att nå de nationella målen lyfts som problematisk. Exempelvis förs diskussioner om att införa rutiner som kan hjälpa huvudmännen Många huvudmän gör egna utvärderingar och uppföljningar, men ett nationellt att komma ihåg rekvisitionerna. En viktig kugge är också ansökningsverktyget E- krav på en mer systematisk uppföljning av insatsernas effekter menar tjänster för statsbidrag som ska utvecklas och på sikt inkludera samtliga huvudmännen skulle bidra till en förbättrad styrning av skolverksamheten. Både statsbidrag. 60 Skolverkets kostnader för hantering av statliga stöd och bidrag var ca hos de intervjuade huvudmännen och i enkätsvaren framträder generellt en hög 210 miljoner kronor år 2016. 61 vilja att bli utvärderad för vad de gör och åstadkommer, i stället för den i dag Riksrevisionen bedömer att det stora problemet med administrationen är upplevda uppföljningen på ”skonummernivå” – det vill säga i deras ögon alltför detaljerade och irrelevanta indikatorer. mängden statsbidrag som ska hanteras. Det är en balans att kräva in tillräckligt Då Riksrevisionen tagit upp frågan om återrapportering med Skolverket och Utbildningsdepartementet framgår att departementet ger Skolverket 59 Anslagsförordningen (2011:223) 11 §; ESV:s allmänna råd till 11 §. uppföljningsansvar för statsbidragen, och att Skolverket tolkar detta som att det 60 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. innebär att redogöra för hur medlen använts. Skolverket anser sig inte heller ha 61 Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020.

38 39 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

tillfället för våra intervjuer (maj 2017) hade ingen respons kommit från regeringen mycket information i ansökan för att inte bidragen ska kunna missbrukas och på någon av skrivelserna. samtidigt göra hanteringen smidig för användarna. Vi har svårt att bedöma om varje enskilt bidrags administration har potential för förenklingar, men det vore De mindre enskilda huvudmän vi intervjuat har inte upplevt själva önskvärt om regeringen inför varje beslut om att införa riktade bidrag strävade administrationen kring statsbidragen som speciellt betungande. En tänkbar efter enhetlighet med avseende på administrativa aspekter. En översyn av hur förklaring är att det beror på att det hos de riktigt små huvudmännen är så korta inrapportering av data bättre kan koordineras och utnyttjas för flera ändamål vägar mellan alla instanser – rektor kan vara både huvudman och VD – men även skulle också vara eftersträvansvärt för att undvika onödig dubbelrapportering. att det för en mindre enhet är tydligt och avgränsat vilka statsbidrag som finns att söka. En fristående skola som enbart bedriver undervisning i mellan- och Detaljerad återrapportering högstadiet har ett betydligt mindre antal statsbidrag att förhålla sig till än en I propositionstexterna ges oftast en beskrivning av varför regeringen valt att satsa kommun som har både grundskola och gymnasieskola i kommunen. En mindre på den aktuella åtgärden i form av ett riktat statsbidrag. Det är dock svårt att med skolenhet har inte heller lika många listor med personal och elever att hålla reda propositionstexterna som utgångspunkt utvärdera satsningarna mot det angivna på samt rapportera in i samband med statsbidragen som de större har, något som syftet för respektive bidrag. Många huvudmän har i såväl intervjuer som enkät fört av många huvudmän i intervjuerna framhålls som mycket tidsödande. fram att det i Skolverkets uppföljning av bidragen aldrig, eller ytterst sällan, efterfrågas information om i vilken utsträckning målen har kunnat nås med hjälp I enkäten till enskilda huvudmän är det ca 15 procent som helt eller till stor del av bidraget. Den rapportering som ska in rör framför allt deskriptiv statistik, som angett den administrativa belastningen som skäl för att inte söka bidrag och ca till exempel hur många och vilka elever och lärare som har deltagit i en viss 20 procent som i enkätens fritextsvar angett att administrationen är för betungande. Det är därför svårt att veta hur representativa de huvudmän vi satsning. Det regeringen i sin tur kräver in av Skolverket är i första hand rapporter om i vilken utsträckning alla tillgängliga medel har förbrukats. Samtidigt intervjuat är. framkommer kritik från en del huvudmän i våra intervjuer att den rapportering Skolverket är väl medvetet om att administrationen kring statsbidragen kan som krävs in av Skolverket ibland är onödigt detaljerad, och mer detaljerad än den underlättas. Ibland finns det dock budgettekniska anledningar till att hanteringen som kommunen själv tar in av sina skolledningar. är utformad på ett visst sätt. Enligt anslagsförordningen ska exempelvis utbetalning av bidrag ske i nära anslutning till att bidraget ska användas av ”Om man tar det här med mindre barngrupper i förskolan. Rekvisition och uppföljning mottagaren. Ekonomistyrningsverkets allmänna råd är att bidrag som betalas ut i bygger på att man är nere i en detaljnivå som är mycket högre än den som vi själva har mellan oss som huvudman och verksamhetens chefer. Vi får en statlig detaljstyrning som förväg för att finansiera fortlöpande verksamhet inte bör betalas ut som är på en högre detaljeringsnivå än den vi själva tillämpar.” engångsbelopp. 59 Statsbidrag som inbegriper specifika personer kräver av (Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman) naturliga skäl personuppgifter och kan av den anledningen uppfattas som omfattande även om bidraget i pengar är litet. Skolverket uppger att de kan Den upplevda bristen på intresse från Skolverket och regeringen att utvärdera förtydliga den information som går ut till huvudmännen inför varje ansökan. insatsernas effekt när det gäller att nå de nationella målen lyfts som problematisk. Exempelvis förs diskussioner om att införa rutiner som kan hjälpa huvudmännen Många huvudmän gör egna utvärderingar och uppföljningar, men ett nationellt att komma ihåg rekvisitionerna. En viktig kugge är också ansökningsverktyget E- krav på en mer systematisk uppföljning av insatsernas effekter menar tjänster för statsbidrag som ska utvecklas och på sikt inkludera samtliga huvudmännen skulle bidra till en förbättrad styrning av skolverksamheten. Både statsbidrag. 60 Skolverkets kostnader för hantering av statliga stöd och bidrag var ca hos de intervjuade huvudmännen och i enkätsvaren framträder generellt en hög 210 miljoner kronor år 2016. 61 vilja att bli utvärderad för vad de gör och åstadkommer, i stället för den i dag Riksrevisionen bedömer att det stora problemet med administrationen är upplevda uppföljningen på ”skonummernivå” – det vill säga i deras ögon alltför detaljerade och irrelevanta indikatorer. mängden statsbidrag som ska hanteras. Det är en balans att kräva in tillräckligt Då Riksrevisionen tagit upp frågan om återrapportering med Skolverket och Utbildningsdepartementet framgår att departementet ger Skolverket 59 Anslagsförordningen (2011:223) 11 §; ESV:s allmänna råd till 11 §. uppföljningsansvar för statsbidragen, och att Skolverket tolkar detta som att det 60 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. innebär att redogöra för hur medlen använts. Skolverket anser sig inte heller ha 61 Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020.

38 39 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kapacitet att göra mer kvalificerade utvärderingar av satsningarna i nuläget. 62 För IP: ”Ibland vet vi inte ens om vi får pengarna. Ibland har vi anställt folk ändå, och då vill vi effektutvärderingar ger departementet exempelvis Institutet för arbetsmarknads- ju rekvirera från augusti. Men ibland har vi inte vågat, och då får vi ju inte nyttja hela och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) sådana uppdrag, och Skolverket anlitar bidraget för då vågar vi ju inte säga att vi haft folk på plats sedan augusti. […]” universitet och högskolor för olika utvärderingsuppdrag. 63 Riksrevisionen ser dock RiR: ”Förstod jag rätt. Ni har sökt bidrag, säg läxhjälp för en halv miljon kronor, som ni sökt under våren på kort varsel. Men ni vågar inte börja i augusti för ni har inte fått en avsaknad av ett systematiskt och sammanhållet system för hur statsbidragen besked, men i november får ni beslut men då får ni inte hela eftersom ni inte anställt följs upp och utvärderas utifrån måluppfyllelse. I det ingår en diskussion kring enligt den ansökan ni skickat in flera månader tidigare?” vilka relevanta indikatorer som ska ingå. IP: ”Nej, det sjuka är att det är ännu värre. Vi får hela bidraget i november, men vi vet att vi inte hade hela satsningen igång i augusti så vi vet också att december året efter måste Korta ledtider och sena besked vi betala tillbaka. Då måste ekonomi lägga de pengarna i en pott för att kunna betala

Både i intervjuer och enkät lyfts de korta ledtiderna som ett stort problem. Tiden tillbaka nästa år. Om vi är ärliga vill säga. Jag vet kommuner som vågar chansa.” från det att huvudmännen första gången får information om ett statsbidrag till det (Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman)

att ansökningstiden går ut upplevs ofta som alldeles för kort. Ett färskt exempel på På Utbildningsdepartementet är man medveten om de korta tidsramarna och hur processen kan se ut, från beslut om ett visst statsbidrag till ansökan och menar att en del av svårigheten ligger i att Skolverkets cykel ska samordnas med rekvirering, är statsbidraget för ökad jämlikhet som regeringen beslutade om i en politiska beslut. 66 Skolverket i sin tur anser sig behöva strikta deadlines för att förordning den 29 juni 2017. Förordningen trädde i kraft en månad senare, den 1 internt kunna bli klara med handläggningen av statsbidragen och fatta beslut augusti 64 . Tio dagar senare, alltså den 11 augusti, fattade Skolverket beslut om inom rimlig tid. 67 bidragsramarna – sammanlagt 500 miljoner kronor fördelat till de huvudmän som

utifrån socioekonomiska förutsättningar har störst behov av bidraget. Bidragen Riksrevisionen menar att såväl de korta ledtiderna inför ansökan som de sena ska rekvireras av huvudman mellan 1 oktober och 1 november och får användas beskeden påverkar möjligheten för statsbidragen att bidra till måluppfyllelse.

för insatser under perioden 1 augusti 2017–30 juni 2018. Huvudmännen har alltså Många huvudmän är komplexa organisationer där beslut om eventuella nya bara ett par månader på sig att formulera hur de ska använda det belopp de har satsningar måste diskuteras i flera olika steg och stämmas av i diverse olika

möjlighet att få. 65 beslutsforum. En eller två månader kan då vara alldeles för kort tid för att hinna

förankra en satsning, men även för att kunna planera och rekrytera för den. Det En annan aspekt av de korta ledtiderna är att huvudmännen ofta ges ont om tid att faktum att beskeden om beviljat belopp kommer sent, ibland månader efter att planera sin verksamhet men sedan får vänta på besked om de får bidraget och hur satsningen borde ha sjösatts, medför naturligtvis problem för huvudmännen. mycket de får. Det kan orsaka stora problem för huvudmännens ekonomi. När Ibland startar inte satsningar på grund av osäkerheten kring dem. Ibland innebär huvudmannen inte får besked om de får bidrag, och hur mycket i så fall, förrän det att huvudmän får ligga ute med pengar som de inte alltid vet om de får igen månader efter att insatsen planerats inledas måste de ta beslut om de ska utgå senare. Sammantaget skapar detta en osäkerhet hos huvudmännen eftersom inga från att de får sökta medel, anställa nödvändig personal och inleda satsningen, långsiktiga garantier för finansieringen kan ges. alternativt avvakta tills besked kommer men då inte komma igång som planerat.

En kommunal tjänsteman beskriver i intervjun en situation präglad av stor 3.2.3 Statsbidragens konstruktion osäkerhet. Kommunen har sökt ett bidrag men ännu inte fått besked. Projektet behöver dock bemannas och för att kunna anställa folk till läsårets början i augusti Kortsiktighet

borde bidragsbesluten egentligen vara klara i mars eller april. Kortsiktigheten lyfts som ett problem i såväl intervjuer som i enkätsvar, och kan

ses i två dimensioner. Ett första problem är att kortsiktigheten, alltså det faktum att satsningarna ligger under en begränsad tid, gör det svårt för huvudmännen att

göra en genomtänkt planering av skolutvecklingen. De vet inte hur länge de kan

62 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. 63 Samtal med tjänstemän på Utbildningsdepartementet, 2017-05-16. 64 Förordningen (2017:818) om statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan. 65 Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet, hämtad 2017-10-18, https://www.skolverket.se/ skolutveckling/ 66 Samtal med tjänsteman på Utbildningsdepartementet, 2017-05-16. statsbidrag/grundskole-och-gymnasieutbildning/statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184. 67 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12.

40 41 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kapacitet att göra mer kvalificerade utvärderingar av satsningarna i nuläget. 62 För IP: ”Ibland vet vi inte ens om vi får pengarna. Ibland har vi anställt folk ändå, och då vill vi effektutvärderingar ger departementet exempelvis Institutet för arbetsmarknads- ju rekvirera från augusti. Men ibland har vi inte vågat, och då får vi ju inte nyttja hela och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) sådana uppdrag, och Skolverket anlitar bidraget för då vågar vi ju inte säga att vi haft folk på plats sedan augusti. […]” universitet och högskolor för olika utvärderingsuppdrag. 63 Riksrevisionen ser dock RiR: ”Förstod jag rätt. Ni har sökt bidrag, säg läxhjälp för en halv miljon kronor, som ni sökt under våren på kort varsel. Men ni vågar inte börja i augusti för ni har inte fått en avsaknad av ett systematiskt och sammanhållet system för hur statsbidragen besked, men i november får ni beslut men då får ni inte hela eftersom ni inte anställt följs upp och utvärderas utifrån måluppfyllelse. I det ingår en diskussion kring enligt den ansökan ni skickat in flera månader tidigare?” vilka relevanta indikatorer som ska ingå. IP: ”Nej, det sjuka är att det är ännu värre. Vi får hela bidraget i november, men vi vet att vi inte hade hela satsningen igång i augusti så vi vet också att december året efter måste Korta ledtider och sena besked vi betala tillbaka. Då måste ekonomi lägga de pengarna i en pott för att kunna betala

Både i intervjuer och enkät lyfts de korta ledtiderna som ett stort problem. Tiden tillbaka nästa år. Om vi är ärliga vill säga. Jag vet kommuner som vågar chansa.” från det att huvudmännen första gången får information om ett statsbidrag till det (Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman)

att ansökningstiden går ut upplevs ofta som alldeles för kort. Ett färskt exempel på På Utbildningsdepartementet är man medveten om de korta tidsramarna och hur processen kan se ut, från beslut om ett visst statsbidrag till ansökan och menar att en del av svårigheten ligger i att Skolverkets cykel ska samordnas med rekvirering, är statsbidraget för ökad jämlikhet som regeringen beslutade om i en politiska beslut. 66 Skolverket i sin tur anser sig behöva strikta deadlines för att förordning den 29 juni 2017. Förordningen trädde i kraft en månad senare, den 1 internt kunna bli klara med handläggningen av statsbidragen och fatta beslut augusti 64 . Tio dagar senare, alltså den 11 augusti, fattade Skolverket beslut om inom rimlig tid. 67 bidragsramarna – sammanlagt 500 miljoner kronor fördelat till de huvudmän som

utifrån socioekonomiska förutsättningar har störst behov av bidraget. Bidragen Riksrevisionen menar att såväl de korta ledtiderna inför ansökan som de sena ska rekvireras av huvudman mellan 1 oktober och 1 november och får användas beskeden påverkar möjligheten för statsbidragen att bidra till måluppfyllelse.

för insatser under perioden 1 augusti 2017–30 juni 2018. Huvudmännen har alltså Många huvudmän är komplexa organisationer där beslut om eventuella nya bara ett par månader på sig att formulera hur de ska använda det belopp de har satsningar måste diskuteras i flera olika steg och stämmas av i diverse olika

möjlighet att få. 65 beslutsforum. En eller två månader kan då vara alldeles för kort tid för att hinna

förankra en satsning, men även för att kunna planera och rekrytera för den. Det En annan aspekt av de korta ledtiderna är att huvudmännen ofta ges ont om tid att faktum att beskeden om beviljat belopp kommer sent, ibland månader efter att planera sin verksamhet men sedan får vänta på besked om de får bidraget och hur satsningen borde ha sjösatts, medför naturligtvis problem för huvudmännen. mycket de får. Det kan orsaka stora problem för huvudmännens ekonomi. När Ibland startar inte satsningar på grund av osäkerheten kring dem. Ibland innebär huvudmannen inte får besked om de får bidrag, och hur mycket i så fall, förrän det att huvudmän får ligga ute med pengar som de inte alltid vet om de får igen månader efter att insatsen planerats inledas måste de ta beslut om de ska utgå senare. Sammantaget skapar detta en osäkerhet hos huvudmännen eftersom inga från att de får sökta medel, anställa nödvändig personal och inleda satsningen, långsiktiga garantier för finansieringen kan ges. alternativt avvakta tills besked kommer men då inte komma igång som planerat.

En kommunal tjänsteman beskriver i intervjun en situation präglad av stor 3.2.3 Statsbidragens konstruktion osäkerhet. Kommunen har sökt ett bidrag men ännu inte fått besked. Projektet behöver dock bemannas och för att kunna anställa folk till läsårets början i augusti Kortsiktighet

borde bidragsbesluten egentligen vara klara i mars eller april. Kortsiktigheten lyfts som ett problem i såväl intervjuer som i enkätsvar, och kan

ses i två dimensioner. Ett första problem är att kortsiktigheten, alltså det faktum att satsningarna ligger under en begränsad tid, gör det svårt för huvudmännen att

göra en genomtänkt planering av skolutvecklingen. De vet inte hur länge de kan

62 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12. 63 Samtal med tjänstemän på Utbildningsdepartementet, 2017-05-16. 64 Förordningen (2017:818) om statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan. 65 Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet, hämtad 2017-10-18, https://www.skolverket.se/ skolutveckling/ 66 Samtal med tjänsteman på Utbildningsdepartementet, 2017-05-16. statsbidrag/grundskole-och-gymnasieutbildning/statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184. 67 Samtal med tjänstemän på Skolverket, 2017-09-12.

40 41 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ha satsningarna, och de vet inte vad som ska komma framöver i tillräckligt god tid illustration på en sådan negativ, och säkerligen inte avsedd, konsekvens är när en

för att kunna göra en långsiktig plan. större kommunal huvudman i en intervju beskrev hur de måste flytta fokus från

förskolor i utanförskapsområden till mer resursstarka områden för att kunna ta ”Rektorerna är just nu rätt frustrerade över att de har personer inne på del av bidraget för mindre barngrupper. Eftersom en satsning på förskolorna i lågstadiesatsningen och fritidshemssatsningen som de vill behålla, som vill veta att de har utanförskapsområdena redan har gjorts inom ramen för ordinarie jobb i höst. Vi sa till dem senast igår att ni får säga till dem att vi har ambitionen att ni ska skolverksamhet, är det i de resursstarkare områdena man måste minska få vara kvar men ingenting garanterat.” (Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman) barngrupperna först för att kunna få bidraget.

Ytterligare ett exempel kommer från en kommunal huvudman som känner sig Ett andra problem är att kortsiktigheten gör det svårt, ibland omöjligt, att faktiskt låst av lågstadiesatsningen eftersom den medför att inga resurser kan föras över hinna se några effekter av dem. En satsning på till exempel förstärkt elevhälsa i till exempelvis mellanstadiet utan att de då går miste om hela satsningen. En form av en extra kurator på skolan som bara råder i ett år går knappt att utvärdera. sådan sak upplevs som komplicerad att kommunicera utåt. Många huvudmän har Därmed blir det svårt för huvudmännen att ta ställning till om det finns anledning tagit upp att de inte kunnat få del av elevhälsosatsningarna för att de redan för dem själva att fortsätta finansieringen av insatsen när bidraget inte längre prioriterat elevhälsa, och upplever att huvudmän som inte gjort sitt jobb belönas i kommer. och med bidraget. Och omvänt beskrivs hur de som redan prioriterat vissa

Ytterligare ett problem som lyfts, framför allt i enkäten till de enskilda områden upplever att de blir ”straffade” genom att inte kunna söka bidrag för det

huvudmännen, berör kortsiktigheten i kombination med oförutsägbarheten (som området.

diskuteras specifikt nedan). Som framgår av citatet nedan bidrar det till en ”Ett av de största problemen på politisk nivå, en av de största negativa effekterna, är att sårbarhet som kan vara särskilt märkbar på en mindre skola. huvudmän, oberoende av om man är kommun eller enskild, fristående – har man låga ambitioner, till exempel lågskattekommuner eller fristående som inte har så höga ”Det blir också väldigt svårt när vi som detta läsåret 2016/2017 fått bidrag för satsning på ambitioner – de premieras av vissa av de här specialdestinerade statsbidragen. Det tycker speciallärare för en liten grupp elever med stora särskilda behov, vi har satsat och jag är djupt problematiskt.” organiserat verksamheten och det har blivit så bra för dessa elever och då får vi inget (Intervju med ordförande i utbildningsnämnd, stor kommunal huvudman) fortsatt bidrag för 2017/2018. När man fått bidrag och satsat och anställt en lärare och sedan inte får bibehålla bidraget pga. att det är för många som söker. Hur gör vi nu med den övertaliga läraren och eleverna som äntligen har hittat en trygghet och fungerar bra i I enkätens fritextsvar framkommer att kommunala huvudmän ibland minskar

skolan... ? Det känns inte rimligt för varken lärare, elever och kollegor att man är skolpengen som en följd av att de fått stora belopp i lågstadiesatsningen, vilket berättigad till bidrag ett år, men blir bortprioriterad nästa pga. att fler har sökt och att medför att de enskilda huvudmännen får mindre ersättning per elev. Vi har svårt pengarna inte räcker till alla som sökt.” att bedöma hur vanligt detta är, men om det sker är det något som kan slå hårt ( Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola åk 1–9, 201–500 elever ) mot mindre enskilda huvudmän som rekryterar elever från huvudsakligen en

kommun. Riksrevisionen gör bedömningen att få åtgärder bedrivs tillräckligt länge för en

tillförlitlig utvärdering av insatserna, vilket medför att huvudmännen inte får Det är naturligtvis svårt att konstruera riktade statsbidrag som i alla avseenden

ledning i vilka åtgärder som kan vara lämpliga att satsa på långsiktigt. De fungerar ändamålsenligt för samtliga huvudmän och som inte kan leda till

huvudmän som är beroende av statsbidragen för sin skolutveckling får en oönskade eller till och med negativa konsekvenser. Huvudmännen behöver hela

ryckigare verksamhet, jämfört med om bidragen vore mer långsiktiga. Det drabbar tiden göra prioriteringar mellan olika behov. Att vissa huvudmän sedan kan få

i högre utsträckning huvudmän med mindre resurser eftersom de oftast är mer statsbidrag för sådant som de avstått från att prioritera, men enligt lag är skyldiga

beroende av de bidrag de har. att tillhandahålla, medför att dessa huvudmän i realiteten belönas för att de inte

gjort vad de ska. Som Riksrevisionen tidigare har konstaterat är det problematiskt Oönskade bieffekter när det upplevs som att dåliga resultat premieras med extra medel från staten 68 . Bidragen leder ibland till oönskade bieffekter. Bland de bidrag som nämndes Det är viktigt att regeringen genom styrningen med riktade statsbidrag inte ger oftast av intervjupersoner och i enkätsvar i detta sammanhang hör bidragen för

elevhälsa och mindre barngrupper. De har tagits upp som exempel på bidrag som

inte kan fås om ett medvetet förbättringsarbete har bedrivits tidigare. En 68 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 69.

42 43 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ha satsningarna, och de vet inte vad som ska komma framöver i tillräckligt god tid illustration på en sådan negativ, och säkerligen inte avsedd, konsekvens är när en

för att kunna göra en långsiktig plan. större kommunal huvudman i en intervju beskrev hur de måste flytta fokus från

förskolor i utanförskapsområden till mer resursstarka områden för att kunna ta ”Rektorerna är just nu rätt frustrerade över att de har personer inne på del av bidraget för mindre barngrupper. Eftersom en satsning på förskolorna i lågstadiesatsningen och fritidshemssatsningen som de vill behålla, som vill veta att de har utanförskapsområdena redan har gjorts inom ramen för ordinarie jobb i höst. Vi sa till dem senast igår att ni får säga till dem att vi har ambitionen att ni ska skolverksamhet, är det i de resursstarkare områdena man måste minska få vara kvar men ingenting garanterat.” (Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman) barngrupperna först för att kunna få bidraget.

Ytterligare ett exempel kommer från en kommunal huvudman som känner sig Ett andra problem är att kortsiktigheten gör det svårt, ibland omöjligt, att faktiskt låst av lågstadiesatsningen eftersom den medför att inga resurser kan föras över hinna se några effekter av dem. En satsning på till exempel förstärkt elevhälsa i till exempelvis mellanstadiet utan att de då går miste om hela satsningen. En form av en extra kurator på skolan som bara råder i ett år går knappt att utvärdera. sådan sak upplevs som komplicerad att kommunicera utåt. Många huvudmän har Därmed blir det svårt för huvudmännen att ta ställning till om det finns anledning tagit upp att de inte kunnat få del av elevhälsosatsningarna för att de redan för dem själva att fortsätta finansieringen av insatsen när bidraget inte längre prioriterat elevhälsa, och upplever att huvudmän som inte gjort sitt jobb belönas i kommer. och med bidraget. Och omvänt beskrivs hur de som redan prioriterat vissa

Ytterligare ett problem som lyfts, framför allt i enkäten till de enskilda områden upplever att de blir ”straffade” genom att inte kunna söka bidrag för det

huvudmännen, berör kortsiktigheten i kombination med oförutsägbarheten (som området.

diskuteras specifikt nedan). Som framgår av citatet nedan bidrar det till en ”Ett av de största problemen på politisk nivå, en av de största negativa effekterna, är att sårbarhet som kan vara särskilt märkbar på en mindre skola. huvudmän, oberoende av om man är kommun eller enskild, fristående – har man låga ambitioner, till exempel lågskattekommuner eller fristående som inte har så höga ”Det blir också väldigt svårt när vi som detta läsåret 2016/2017 fått bidrag för satsning på ambitioner – de premieras av vissa av de här specialdestinerade statsbidragen. Det tycker speciallärare för en liten grupp elever med stora särskilda behov, vi har satsat och jag är djupt problematiskt.” organiserat verksamheten och det har blivit så bra för dessa elever och då får vi inget (Intervju med ordförande i utbildningsnämnd, stor kommunal huvudman) fortsatt bidrag för 2017/2018. När man fått bidrag och satsat och anställt en lärare och sedan inte får bibehålla bidraget pga. att det är för många som söker. Hur gör vi nu med den övertaliga läraren och eleverna som äntligen har hittat en trygghet och fungerar bra i I enkätens fritextsvar framkommer att kommunala huvudmän ibland minskar

skolan... ? Det känns inte rimligt för varken lärare, elever och kollegor att man är skolpengen som en följd av att de fått stora belopp i lågstadiesatsningen, vilket berättigad till bidrag ett år, men blir bortprioriterad nästa pga. att fler har sökt och att medför att de enskilda huvudmännen får mindre ersättning per elev. Vi har svårt pengarna inte räcker till alla som sökt.” att bedöma hur vanligt detta är, men om det sker är det något som kan slå hårt ( Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola åk 1–9, 201–500 elever ) mot mindre enskilda huvudmän som rekryterar elever från huvudsakligen en

kommun. Riksrevisionen gör bedömningen att få åtgärder bedrivs tillräckligt länge för en

tillförlitlig utvärdering av insatserna, vilket medför att huvudmännen inte får Det är naturligtvis svårt att konstruera riktade statsbidrag som i alla avseenden

ledning i vilka åtgärder som kan vara lämpliga att satsa på långsiktigt. De fungerar ändamålsenligt för samtliga huvudmän och som inte kan leda till

huvudmän som är beroende av statsbidragen för sin skolutveckling får en oönskade eller till och med negativa konsekvenser. Huvudmännen behöver hela

ryckigare verksamhet, jämfört med om bidragen vore mer långsiktiga. Det drabbar tiden göra prioriteringar mellan olika behov. Att vissa huvudmän sedan kan få

i högre utsträckning huvudmän med mindre resurser eftersom de oftast är mer statsbidrag för sådant som de avstått från att prioritera, men enligt lag är skyldiga

beroende av de bidrag de har. att tillhandahålla, medför att dessa huvudmän i realiteten belönas för att de inte

gjort vad de ska. Som Riksrevisionen tidigare har konstaterat är det problematiskt Oönskade bieffekter när det upplevs som att dåliga resultat premieras med extra medel från staten 68 . Bidragen leder ibland till oönskade bieffekter. Bland de bidrag som nämndes Det är viktigt att regeringen genom styrningen med riktade statsbidrag inte ger oftast av intervjupersoner och i enkätsvar i detta sammanhang hör bidragen för

elevhälsa och mindre barngrupper. De har tagits upp som exempel på bidrag som

inte kan fås om ett medvetet förbättringsarbete har bedrivits tidigare. En 68 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 69.

42 43 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

motsägelsefulla signaler. Regeringen behöver vara medveten om att en satsning ”Detta påverkar den slutliga redovisningen då vi vid en minskning av endast en elev kan på ett område kan leda till att andra, kanske på lokal nivå mer prioriterade, behov tappa vår beräknade person/elev kvot. (…) Vi har övervägt att inte söka alls då en av utveckling kan få stå tillbaka. Riksrevisionen menar att regeringen i högre grad återbetalning av pengar som nyttjats under året blir betydande för oss.” behöver följa upp konsekvenserna av bidragen och agera om de nås av signaler att ( Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola F–6, 51–100 elever ) ett bidrag har omfattande negativa bieffekter. Att inte kunna erbjuda tillsvidareanställningar innebär naturligtvis en Oklarhet och oförutsägbarhet kring kriterier och regelverk konkurrensnackdel i rekryteringssituationer gentemot huvudmän som har Ibland uppfattas kriterierna för statsbidraget som ofärdiga vid ansökningstillfället permanentat satsningar som lärarlönelyftet. På motsvarande sätt har andra och det är oklart hur insatsen ska utvärderas. Osäkerheten gör att huvudmän huvudmän sett sig tvungna att permanenta lärarlönelyftet för att just kunna ibland avstår från att söka. I vår granskning framhålls detta som ett problem av konkurrera. Om de inte kan erbjuda högre löner permanent kan de inte heller framför allt enskilda huvudmän. Det handlar om en rädsla att ”göra fel” och locka till sig de bäst kvalificerade lärarna. därmed bli återbetalningsskyldig, alternativt uthängd i media, vilket kan vara ”Som fristående skola måste vi hålla oss till de pengar som betalas ut i skolpeng m.m. förödande för en mindre enskild huvudman. En fristående gymnasieskola Misslyckas vi går skolan i konkurs. Det innebär att vi tvingas ha visstidsanställningar när uttrycker det på följande vis i enkäten: vi gör speciella satsningar typ riktade insatser från staten.” (Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola åk 1–9, 51–100 elever) ”När man inte rekvirerar bidrag, utan söker ett bidrag som blir utbetalt på förhand, men där det är oklart vad kriterierna egentligen kommer att vara i efterhand och hur det ska I enkäten till de enskilda huvudmännen ställdes en fråga om de avstått från att redovisas, då håller åtminstone vi oss från att söka, i rädsla för att bli återbetalningsskyldig.” söka statsbidrag och varför, med flera svarsalternativ (se underlag b). Det skäl som ( Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående gymnasieskola, 201–500 elever ) flest svarande angav som anledning till att de avstått från att söka var att regelverket gör vissa bidrag svåra att söka. Drygt 32 procent ansåg att det stämde Oförutsägbarheten leder också till att huvudmän inte vågar permanenta satsningar till stor del eller helt. I intervjuerna med de större enskilda huvudmännen, samt i eller insatser. Detta gäller bland annat lönesatsningarna som sägs ska några av enkätens fritextsvar, framkommer att de anser att de riktade permanentas, men där huvudmännen inte alltid vågar lita på detta. Till exempel är statsbidragen ofta är utformade för att passa en medelstor kommunal huvudman det bara ungefär en tredjedel av de enskilda huvudmännen som har permanentat som bedriver undervisning på ett traditionellt vis. En del satsningar passar inte in lärarlönelyftet, och ca hälften av de kommunala huvudmännen 69 . En av de i hur dessa enskilda huvudmän bedriver skola, och gör det svårt för dem att delta i enskilda huvudmännen vi intervjuade hade permanentat satsningen, och det dem. Exempelvis kan kompetensutvecklingssatsningarna fungera dåligt med vissa vågade man göra för att skolans hemkommun har permanentat satsningen. skolors arbetssätt eftersom de kräver deltagande dagtid i fastlagda perioder. Skolor Skolan räknar med att kommunen, om satsningen trots allt inte permanentas, kan då ha svårt att avvara den undervisande personalen under de tider som krävs kommer att höja skolpengen i motsvarande omfattning och därmed kan de ändå för att delta i kompetensutvecklingen. behålla de högre lärarlönerna. Andra enskilda huvudmän har i intervjuer och Att kriterierna är oklara vid ansökningstillfället, eller ändras under pågående enkät konstaterat att de inte kunnat permanenta satsningar. bidragsperiod, är problematiskt. Ibland beror det på ändrade politiska Ett annat problem som lyfts rör karriärtjänsterna vars fördelning baseras på förutsättningar, som exempelvis när beloppen för lovskolan drogs ned 70 . Det kan elevantal. Om befolkningen minskar kan kommunen bli av med medel, men när också handla om att förberedelsearbetet inte är klart men Skolverket har fått i kommunen tillsvidareanställt förstelärarna får detta ekonomiska konsekvenser för uppdrag att utlysa medel och få ut dem inom en viss period. Inriktningen på ett budgeten. bidrag kan också komma att ändras från ett år till ett annat, som exempelvis vilken tjänstekategori som skulle prioriteras i statsbidraget för stöd till elevhälsa. Riksrevisionen menar att en förutsättning för ett ändamålsenligt system med riktade bidrag är att det är transparent och därmed tydligt för huvudmännen vad

69 Riksrevisionen, Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre sammanhållning , RiR 2017:18, 2017. 70 Samtal med tjänstemän på Utbildningsdepartementet, 2017-05-16. 44 45 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

motsägelsefulla signaler. Regeringen behöver vara medveten om att en satsning ”Detta påverkar den slutliga redovisningen då vi vid en minskning av endast en elev kan på ett område kan leda till att andra, kanske på lokal nivå mer prioriterade, behov tappa vår beräknade person/elev kvot. (…) Vi har övervägt att inte söka alls då en av utveckling kan få stå tillbaka. Riksrevisionen menar att regeringen i högre grad återbetalning av pengar som nyttjats under året blir betydande för oss.” behöver följa upp konsekvenserna av bidragen och agera om de nås av signaler att ( Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola F–6, 51–100 elever ) ett bidrag har omfattande negativa bieffekter. Att inte kunna erbjuda tillsvidareanställningar innebär naturligtvis en Oklarhet och oförutsägbarhet kring kriterier och regelverk konkurrensnackdel i rekryteringssituationer gentemot huvudmän som har Ibland uppfattas kriterierna för statsbidraget som ofärdiga vid ansökningstillfället permanentat satsningar som lärarlönelyftet. På motsvarande sätt har andra och det är oklart hur insatsen ska utvärderas. Osäkerheten gör att huvudmän huvudmän sett sig tvungna att permanenta lärarlönelyftet för att just kunna ibland avstår från att söka. I vår granskning framhålls detta som ett problem av konkurrera. Om de inte kan erbjuda högre löner permanent kan de inte heller framför allt enskilda huvudmän. Det handlar om en rädsla att ”göra fel” och locka till sig de bäst kvalificerade lärarna. därmed bli återbetalningsskyldig, alternativt uthängd i media, vilket kan vara ”Som fristående skola måste vi hålla oss till de pengar som betalas ut i skolpeng m.m. förödande för en mindre enskild huvudman. En fristående gymnasieskola Misslyckas vi går skolan i konkurs. Det innebär att vi tvingas ha visstidsanställningar när uttrycker det på följande vis i enkäten: vi gör speciella satsningar typ riktade insatser från staten.” (Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående skola åk 1–9, 51–100 elever) ”När man inte rekvirerar bidrag, utan söker ett bidrag som blir utbetalt på förhand, men där det är oklart vad kriterierna egentligen kommer att vara i efterhand och hur det ska I enkäten till de enskilda huvudmännen ställdes en fråga om de avstått från att redovisas, då håller åtminstone vi oss från att söka, i rädsla för att bli återbetalningsskyldig.” söka statsbidrag och varför, med flera svarsalternativ (se underlag b). Det skäl som ( Fritextsvar i Riksrevisionens enkät, fristående gymnasieskola, 201–500 elever ) flest svarande angav som anledning till att de avstått från att söka var att regelverket gör vissa bidrag svåra att söka. Drygt 32 procent ansåg att det stämde Oförutsägbarheten leder också till att huvudmän inte vågar permanenta satsningar till stor del eller helt. I intervjuerna med de större enskilda huvudmännen, samt i eller insatser. Detta gäller bland annat lönesatsningarna som sägs ska några av enkätens fritextsvar, framkommer att de anser att de riktade permanentas, men där huvudmännen inte alltid vågar lita på detta. Till exempel är statsbidragen ofta är utformade för att passa en medelstor kommunal huvudman det bara ungefär en tredjedel av de enskilda huvudmännen som har permanentat som bedriver undervisning på ett traditionellt vis. En del satsningar passar inte in lärarlönelyftet, och ca hälften av de kommunala huvudmännen 69 . En av de i hur dessa enskilda huvudmän bedriver skola, och gör det svårt för dem att delta i enskilda huvudmännen vi intervjuade hade permanentat satsningen, och det dem. Exempelvis kan kompetensutvecklingssatsningarna fungera dåligt med vissa vågade man göra för att skolans hemkommun har permanentat satsningen. skolors arbetssätt eftersom de kräver deltagande dagtid i fastlagda perioder. Skolor Skolan räknar med att kommunen, om satsningen trots allt inte permanentas, kan då ha svårt att avvara den undervisande personalen under de tider som krävs kommer att höja skolpengen i motsvarande omfattning och därmed kan de ändå för att delta i kompetensutvecklingen. behålla de högre lärarlönerna. Andra enskilda huvudmän har i intervjuer och Att kriterierna är oklara vid ansökningstillfället, eller ändras under pågående enkät konstaterat att de inte kunnat permanenta satsningar. bidragsperiod, är problematiskt. Ibland beror det på ändrade politiska Ett annat problem som lyfts rör karriärtjänsterna vars fördelning baseras på förutsättningar, som exempelvis när beloppen för lovskolan drogs ned 70 . Det kan elevantal. Om befolkningen minskar kan kommunen bli av med medel, men när också handla om att förberedelsearbetet inte är klart men Skolverket har fått i kommunen tillsvidareanställt förstelärarna får detta ekonomiska konsekvenser för uppdrag att utlysa medel och få ut dem inom en viss period. Inriktningen på ett budgeten. bidrag kan också komma att ändras från ett år till ett annat, som exempelvis vilken tjänstekategori som skulle prioriteras i statsbidraget för stöd till elevhälsa. Riksrevisionen menar att en förutsättning för ett ändamålsenligt system med riktade bidrag är att det är transparent och därmed tydligt för huvudmännen vad

69 Riksrevisionen, Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre sammanhållning , RiR 2017:18, 2017. 70 Samtal med tjänstemän på Utbildningsdepartementet, 2017-05-16. 44 45 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

som gäller. Större förändringar under bidragsperioden bör om möjligt undvikas. gymnasieskolan. Elva huvudmän har tilldelats ramar om mindre än 10 000 Det behöver också vara klart för huvudmannen redan inledningsvis hur de kronor, den minsta med ett belopp på 2 236 kronor 71 . Det är svårt att se hur en beviljade insatserna ska utvärderas. huvudman ska kunna använda ett par tusenlappar till att göra något som får en faktisk betydelse för andelen elever som blir behöriga till nationellt program. 3.2.4 Statsbidragens ekonomiska aspekter Även om små bidrag kan ha stor påverkan genom att lyfta fram ett visst arbetssätt Krav på egenfinansiering eller premiera en särskild verksamhet anser Riksrevisionen att en avvägning I de flesta kommuner är gången sådan att politikerna delegerar behöver göras om det är resurseffektivt och ändamålsenligt att fördela mycket små ansökningsförfarandet till förvaltningen. I våra intervjuer framkommer att det belopp. vanligaste är att förvaltningen håller koll på vilka bidrag som finns att söka och söker utan att först stämma av med politikerna. Tjänstemännen upplever att de 3.3 Avslutande reflektioner har ett övergripande mandat att söka allt som passar in. Avrapportering sker vid Vi har hittills listat en hel del av de problem och svårigheter med det nuvarande ordinarie nämndsammanträden och nämnden informeras om vilka bidrag som systemet av riktade statsbidrag som skolans huvudmän upplever. Samtidigt är det sökts och/eller beviljats. Vid bidrag som kräver egenfinansiering, till exempel många huvudmän som anser att bidragen riktar sig mot lämpliga insatser. statsbidraget för personalförstärkning inom elevhälsan och specialpedagogik, är det normala att beslut krävs från nämnden. Huvudmännens ekonomiska situation I detta avslutande analysavsnitt berör vi kort om huvudmännen anser att de kan vara en anledning till att de inte söker bidrag om det krävs egenfinansiering. behöver statsbidragen och i vilken form de i sådana fall anser att statsbidragen ska Det finns kommuner som omedelbart väljer bort alla bidrag som kräver komma. egenfinansiering då fullmäktige eller nämnd meddelat att det inte finns någon sådan att få. 3.3.1 Statsbidragen är viktiga för huvudmännens skolutveckling Att bidrag ibland kräver egenfinansiering är inget som behöver vara problematiskt I såväl intervjuer som enkät hävdar huvudmännen att det ekonomiska tillskott som statsbidragen ger är viktigt för deras verksamhet. I snitt står de riktade enligt Riksrevisionen. Egenfinansiering kan vara ett sätt att få huvudmannen att känna ökat ägarskap och stimulera fram en nödvändig prioritering. Det förutsätter statsbidragen för ca 6 procent av skolans totala kostnader, men för huvudmännen, dock att det finns tillräckligt med resurser. Problemet i systemet med statsbidrag såväl stora som små, kan dessa pengar vara av avgörande betydelse för arbetet med uppstår om det bara är vissa typer av huvudmän som avstår från att söka bidrag skolutveckling. De kan också ha en betydande påverkan genom att exempelvis som kräver egenfinansiering. Eftersom det framför allt är de minsta kommunala premiera specifika metoder, arbetssätt eller verksamhetsområden. och enskilda huvudmännen som på grund av resursbrist väljer bort denna typ av Baserat på underlaget i denna granskning är vår slutsats därför att många av bidrag kan det påverka likvärdigheten om det finns huvudmän som trots behov huvudmännen nu anser sig vara beroende av statsbidrag för att bedriva avstår från att söka. skolutveckling. De extra medel som tillkommer i form av statsbidrag är öronmärkta för utvecklingsinsatser i någon form. Dessa extra investeringar kan Storleken på vissa bidrag vara viktiga för många kommunala huvudmän för att kunna stödja ett Många huvudmän tar bidragets storlek i beaktande när de ska söka och anser utvecklingsarbete utöver att enbart förvalta och bibehålla den verksamhet som ibland att det är för lite pengar för att vara värt besväret. Det finns dock samtidigt bedrivs. Det gäller även många enskilda huvudmän eftersom den finansiering de en uppfattning att även de små bidragen kan göra stor skillnad för den aktuella får bestäms av vilken nivå kommunerna lägger sig på för sina utgifter för skolan. skolan, alternativt just de elever som deltar i satsningen, och att det kan finnas mindre satsningar med en inriktning som bedöms som symboliskt viktig av Samtidigt är det viktigt att ha i åtanke att skollagen är tydlig vad gäller politikerna och som söks av den anledningen. huvudmannens eget ansvar. I 4 kap. 3 § slås följande fast: ” V arje huvudman inom Huvudmännen i våra intervjuer önskar hellre en möjlighet att fokusera på ett mindre antal insatser med större kraft. Som ett exempel på små bidrag vill 71 Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan 2017, beslut om bidragsramar 2017 , hämtad Riksrevisionen lyfta det nyligen annonserade bidraget för ökad jämlikhet i skolan. 2017-10-30, https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.262401!/Beslutsbilaga_bidragsramar %202017-18.pdf. Bidraget ska leda till att fler elever blir behöriga till de nationella programmen i

46 47 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

som gäller. Större förändringar under bidragsperioden bör om möjligt undvikas. gymnasieskolan. Elva huvudmän har tilldelats ramar om mindre än 10 000 Det behöver också vara klart för huvudmannen redan inledningsvis hur de kronor, den minsta med ett belopp på 2 236 kronor 71 . Det är svårt att se hur en beviljade insatserna ska utvärderas. huvudman ska kunna använda ett par tusenlappar till att göra något som får en faktisk betydelse för andelen elever som blir behöriga till nationellt program. 3.2.4 Statsbidragens ekonomiska aspekter Även om små bidrag kan ha stor påverkan genom att lyfta fram ett visst arbetssätt Krav på egenfinansiering eller premiera en särskild verksamhet anser Riksrevisionen att en avvägning I de flesta kommuner är gången sådan att politikerna delegerar behöver göras om det är resurseffektivt och ändamålsenligt att fördela mycket små ansökningsförfarandet till förvaltningen. I våra intervjuer framkommer att det belopp. vanligaste är att förvaltningen håller koll på vilka bidrag som finns att söka och söker utan att först stämma av med politikerna. Tjänstemännen upplever att de 3.3 Avslutande reflektioner har ett övergripande mandat att söka allt som passar in. Avrapportering sker vid Vi har hittills listat en hel del av de problem och svårigheter med det nuvarande ordinarie nämndsammanträden och nämnden informeras om vilka bidrag som systemet av riktade statsbidrag som skolans huvudmän upplever. Samtidigt är det sökts och/eller beviljats. Vid bidrag som kräver egenfinansiering, till exempel många huvudmän som anser att bidragen riktar sig mot lämpliga insatser. statsbidraget för personalförstärkning inom elevhälsan och specialpedagogik, är det normala att beslut krävs från nämnden. Huvudmännens ekonomiska situation I detta avslutande analysavsnitt berör vi kort om huvudmännen anser att de kan vara en anledning till att de inte söker bidrag om det krävs egenfinansiering. behöver statsbidragen och i vilken form de i sådana fall anser att statsbidragen ska Det finns kommuner som omedelbart väljer bort alla bidrag som kräver komma. egenfinansiering då fullmäktige eller nämnd meddelat att det inte finns någon sådan att få. 3.3.1 Statsbidragen är viktiga för huvudmännens skolutveckling Att bidrag ibland kräver egenfinansiering är inget som behöver vara problematiskt I såväl intervjuer som enkät hävdar huvudmännen att det ekonomiska tillskott som statsbidragen ger är viktigt för deras verksamhet. I snitt står de riktade enligt Riksrevisionen. Egenfinansiering kan vara ett sätt att få huvudmannen att känna ökat ägarskap och stimulera fram en nödvändig prioritering. Det förutsätter statsbidragen för ca 6 procent av skolans totala kostnader, men för huvudmännen, dock att det finns tillräckligt med resurser. Problemet i systemet med statsbidrag såväl stora som små, kan dessa pengar vara av avgörande betydelse för arbetet med uppstår om det bara är vissa typer av huvudmän som avstår från att söka bidrag skolutveckling. De kan också ha en betydande påverkan genom att exempelvis som kräver egenfinansiering. Eftersom det framför allt är de minsta kommunala premiera specifika metoder, arbetssätt eller verksamhetsområden. och enskilda huvudmännen som på grund av resursbrist väljer bort denna typ av Baserat på underlaget i denna granskning är vår slutsats därför att många av bidrag kan det påverka likvärdigheten om det finns huvudmän som trots behov huvudmännen nu anser sig vara beroende av statsbidrag för att bedriva avstår från att söka. skolutveckling. De extra medel som tillkommer i form av statsbidrag är öronmärkta för utvecklingsinsatser i någon form. Dessa extra investeringar kan Storleken på vissa bidrag vara viktiga för många kommunala huvudmän för att kunna stödja ett Många huvudmän tar bidragets storlek i beaktande när de ska söka och anser utvecklingsarbete utöver att enbart förvalta och bibehålla den verksamhet som ibland att det är för lite pengar för att vara värt besväret. Det finns dock samtidigt bedrivs. Det gäller även många enskilda huvudmän eftersom den finansiering de en uppfattning att även de små bidragen kan göra stor skillnad för den aktuella får bestäms av vilken nivå kommunerna lägger sig på för sina utgifter för skolan. skolan, alternativt just de elever som deltar i satsningen, och att det kan finnas mindre satsningar med en inriktning som bedöms som symboliskt viktig av Samtidigt är det viktigt att ha i åtanke att skollagen är tydlig vad gäller politikerna och som söks av den anledningen. huvudmannens eget ansvar. I 4 kap. 3 § slås följande fast: ” V arje huvudman inom Huvudmännen i våra intervjuer önskar hellre en möjlighet att fokusera på ett mindre antal insatser med större kraft. Som ett exempel på små bidrag vill 71 Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan 2017, beslut om bidragsramar 2017 , hämtad Riksrevisionen lyfta det nyligen annonserade bidraget för ökad jämlikhet i skolan. 2017-10-30, https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.262401!/Beslutsbilaga_bidragsramar %202017-18.pdf. Bidraget ska leda till att fler elever blir behöriga till de nationella programmen i

46 47 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

skolväsendet ska på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det upp och utveckla utbildningen.” 72 Eftersom denna gransknings fokus har varit de de enligt skollagen har eget ansvar för. statliga bidragen till skolans huvudmän har vi inte gått djupare in på hur och i vilken omfattning huvudmännen faktiskt arbetar aktivt med ett systematiskt 3.3.2 Huvudmännen efterfrågar ett flexiblare system med möjlighet kvalitetsarbete i sin verksamhet. Flera studier pekar dock på att det varierar att fokusera avsevärt. I en av Skolinspektionens kvalitetsgranskningar framgår att stora Vi har vid intervjuerna alltid ställt frågan hur huvudmännen, det vill säga politiker enskilda huvudmän ofta har ett tydligt och väl förankrat kvalitetsarbete som är och tjänstemän, skulle ha prioriterat om de fått samma belopp som de får i dag via transparent för alla nivåer. Bland de stora kommunala huvudmännen finns statsbidrag men med friheten att använda dem som de anser lämpligast. Några exempel på såväl organisationer med väl förankrade beslut om uppföljningar som huvudmän säger att de skulle ha gjort ungefär samma saker, men de flesta säger de med oklar beslutskedja och splittrad uppföljning av skolresultat. Även mindre att de skulle ha fokuserat mer, inte gjort lika mycket utan valt ut ett mindre antal kommunala huvudmän kan ha tydliga målprocesser, men också här varierar det. satsningar och satsat mer på dem. Några huvudmän säger att de skulle valt helt Skolinspektionens granskning visar att det varken är storlek eller andra insatser. organisationsform som är avgörande för en tydlig målprocess utan snarare att det finns en styrkedja med tydlighet i rollfördelning och uppdrag. Samtidigt pekar Vi har även frågat huvudmännen hur de anser att en optimal modell för att bidra Skolinspektionen på att just storleken skapar viss problematik om huvudmannen till huvudmännens skolutveckling skulle se ut, givet att regeringen vill satsa är liten. Både i små kommuner och hos små enskilda huvudmän identifieras ett ungefär motsvarande vad de gör i dag genom de riktade statsbidragen. De allra behov av stöd i rollen som huvudman. 73 I en annan studie, i vilken enskilda flesta säger att en modell där de själva får välja vad de ska satsa på, och sedan söka huvudmän inte ingick, framgår att stora kommuner som generellt har mer medel för, är att föredra. De efterfrågar också ett intresse för vad deras arbete lett resurser också har mer struktur för mål- och resultatstyrning och systematiskt fram till. Många huvudmäns inställning är därför att de gärna vill bli utvärderade kvalitetsarbete än små kommuner. Analysen visar samtidigt att kvaliteten på och granskade med avseende på vad de gör. De vill dock själva få avgöra vilka strukturen inte har med kommunstorleken att göra, och att goda exempel på hur insatser som är mest prioriterade i deras verksamhet. De vill också ha möjlighet kommunala skolhuvudmän arbetar med mål- och resultatstyrning och att fokusera på färre satsningar åt gången, och gärna under en längre tid än vad systematiskt kvalitetsarbete även återfinns i små kommuner. 74 som ofta är fallet med satsningar som finansieras av statsbidrag. I vår granskning upplever mindre huvudmän ofta att de har mindre resurser och Även om huvudmännen i vår granskning många gånger har helt olika att de därmed har fullt upp med att förvalta och bibehålla den verksamhet som förutsättningar råder det en samstämmighet i att de önskar möjlighet till mer bedrivs, med mindre tid och resurser över till ett aktivt och medvetet långsiktiga bidrag som är flexibla och inte för styrda. Det ställer i sin tur krav på kvalitetsarbete. Riksrevisionen bedömer att bristerna i styrkedjan med avseende på huvudmännen att i högre grad än i dag ta ansvar för styrning mot måluppfyllelse. det systematiska kvalitetsarbetet förstärks av att politiker med ansvar för Skolinspektionen konkluderar i sin kvalitetsgranskning (2015) att ”många utbildningsfrågor i mindre kommuner sällan har mycket tid avsatt för detta huvudmän behöver tydliggöra sitt ansvarstagande för styrning av skolan” och i det arbete. Skillnaden i kunskap och delaktighet i beslut är stor jämfört med de större arbetet fokusera på de nationella målen som framgår i skolans styrdokument 76 . kommuner där utbildningsnämndens ordförande jobbar heltid. 75 Vår bedömning Även i den ovan refererade studien av kommunala huvudmän konstateras att det är att det därmed oftare hos mindre kommunala huvudmän än hos större är så att finns stor utvecklingspotential vad avser deras systematiska kvalitetsarbete 77 . Med det utvecklingsarbete som bedrivs är insatser som någon annan både tänkt ut och större frihet följer också större ansvar. Riksrevisionen menar att ett mer finansierar. Vi konstaterar vidare att det uppstått en problematisk situation där ändamålsenligt system för riktade statsbidrag till skolan i högre grad ska fokusera på de enskilda skolornas behov och resultat och möjliggöra för huvudmännen att bedriva en långsiktig skolutveckling.

72 Skollagen (2010:800), 4 kap. 3 §. 73 Skolinspektionen, Huvudmannens styrning av grundskolan – ett uppdrag med eleven i fokus , rapport 2015:01, 2015, s. 9, 19–20, 33. 74 Successful schools, Tre ämnen och årskurs 9 – ska ”öka” eller ”ständigt förbättras”. Om skolans styrning – vilka mål styr Sveriges lokala skolpolitiker och skolhuvudmän mot? 2017, s. 18. 76 Skolinspektionen, 2015, s. 7. 75 En liknande slutsats dras i Skolverket, 2013, s. 7. 77 Successful schools, 2017. 48 49 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

skolväsendet ska på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det upp och utveckla utbildningen.” 72 Eftersom denna gransknings fokus har varit de de enligt skollagen har eget ansvar för. statliga bidragen till skolans huvudmän har vi inte gått djupare in på hur och i vilken omfattning huvudmännen faktiskt arbetar aktivt med ett systematiskt 3.3.2 Huvudmännen efterfrågar ett flexiblare system med möjlighet kvalitetsarbete i sin verksamhet. Flera studier pekar dock på att det varierar att fokusera avsevärt. I en av Skolinspektionens kvalitetsgranskningar framgår att stora Vi har vid intervjuerna alltid ställt frågan hur huvudmännen, det vill säga politiker enskilda huvudmän ofta har ett tydligt och väl förankrat kvalitetsarbete som är och tjänstemän, skulle ha prioriterat om de fått samma belopp som de får i dag via transparent för alla nivåer. Bland de stora kommunala huvudmännen finns statsbidrag men med friheten att använda dem som de anser lämpligast. Några exempel på såväl organisationer med väl förankrade beslut om uppföljningar som huvudmän säger att de skulle ha gjort ungefär samma saker, men de flesta säger de med oklar beslutskedja och splittrad uppföljning av skolresultat. Även mindre att de skulle ha fokuserat mer, inte gjort lika mycket utan valt ut ett mindre antal kommunala huvudmän kan ha tydliga målprocesser, men också här varierar det. satsningar och satsat mer på dem. Några huvudmän säger att de skulle valt helt Skolinspektionens granskning visar att det varken är storlek eller andra insatser. organisationsform som är avgörande för en tydlig målprocess utan snarare att det finns en styrkedja med tydlighet i rollfördelning och uppdrag. Samtidigt pekar Vi har även frågat huvudmännen hur de anser att en optimal modell för att bidra Skolinspektionen på att just storleken skapar viss problematik om huvudmannen till huvudmännens skolutveckling skulle se ut, givet att regeringen vill satsa är liten. Både i små kommuner och hos små enskilda huvudmän identifieras ett ungefär motsvarande vad de gör i dag genom de riktade statsbidragen. De allra behov av stöd i rollen som huvudman. 73 I en annan studie, i vilken enskilda flesta säger att en modell där de själva får välja vad de ska satsa på, och sedan söka huvudmän inte ingick, framgår att stora kommuner som generellt har mer medel för, är att föredra. De efterfrågar också ett intresse för vad deras arbete lett resurser också har mer struktur för mål- och resultatstyrning och systematiskt fram till. Många huvudmäns inställning är därför att de gärna vill bli utvärderade kvalitetsarbete än små kommuner. Analysen visar samtidigt att kvaliteten på och granskade med avseende på vad de gör. De vill dock själva få avgöra vilka strukturen inte har med kommunstorleken att göra, och att goda exempel på hur insatser som är mest prioriterade i deras verksamhet. De vill också ha möjlighet kommunala skolhuvudmän arbetar med mål- och resultatstyrning och att fokusera på färre satsningar åt gången, och gärna under en längre tid än vad systematiskt kvalitetsarbete även återfinns i små kommuner. 74 som ofta är fallet med satsningar som finansieras av statsbidrag. I vår granskning upplever mindre huvudmän ofta att de har mindre resurser och Även om huvudmännen i vår granskning många gånger har helt olika att de därmed har fullt upp med att förvalta och bibehålla den verksamhet som förutsättningar råder det en samstämmighet i att de önskar möjlighet till mer bedrivs, med mindre tid och resurser över till ett aktivt och medvetet långsiktiga bidrag som är flexibla och inte för styrda. Det ställer i sin tur krav på kvalitetsarbete. Riksrevisionen bedömer att bristerna i styrkedjan med avseende på huvudmännen att i högre grad än i dag ta ansvar för styrning mot måluppfyllelse. det systematiska kvalitetsarbetet förstärks av att politiker med ansvar för Skolinspektionen konkluderar i sin kvalitetsgranskning (2015) att ”många utbildningsfrågor i mindre kommuner sällan har mycket tid avsatt för detta huvudmän behöver tydliggöra sitt ansvarstagande för styrning av skolan” och i det arbete. Skillnaden i kunskap och delaktighet i beslut är stor jämfört med de större arbetet fokusera på de nationella målen som framgår i skolans styrdokument 76 . kommuner där utbildningsnämndens ordförande jobbar heltid. 75 Vår bedömning Även i den ovan refererade studien av kommunala huvudmän konstateras att det är att det därmed oftare hos mindre kommunala huvudmän än hos större är så att finns stor utvecklingspotential vad avser deras systematiska kvalitetsarbete 77 . Med det utvecklingsarbete som bedrivs är insatser som någon annan både tänkt ut och större frihet följer också större ansvar. Riksrevisionen menar att ett mer finansierar. Vi konstaterar vidare att det uppstått en problematisk situation där ändamålsenligt system för riktade statsbidrag till skolan i högre grad ska fokusera på de enskilda skolornas behov och resultat och möjliggöra för huvudmännen att bedriva en långsiktig skolutveckling.

72 Skollagen (2010:800), 4 kap. 3 §. 73 Skolinspektionen, Huvudmannens styrning av grundskolan – ett uppdrag med eleven i fokus , rapport 2015:01, 2015, s. 9, 19–20, 33. 74 Successful schools, Tre ämnen och årskurs 9 – ska ”öka” eller ”ständigt förbättras”. Om skolans styrning – vilka mål styr Sveriges lokala skolpolitiker och skolhuvudmän mot? 2017, s. 18. 76 Skolinspektionen, 2015, s. 7. 75 En liknande slutsats dras i Skolverket, 2013, s. 7. 77 Successful schools, 2017. 48 49 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Slutsatser menar att avsaknaden av tillräcklig kvalitativ uppföljning av insatserna kan medföra att det inte heller byggs upp kunskap i den utsträckning som borde vara möjlig kring vilka åtgärder som faktiskt fungerar, och under vilka förutsättningar. I detta kapitel summerar vi vad vår empiri och analys lett fram till i relation till Att definiera satsningar på nationell nivå som överensstämmer med lokala behov granskningens frågor. Diskussionen mynnar ut i rekommendationer till hos huvudmännen – 290 kommuner och över 700 enskilda huvudmän – synes regeringen. vara svårt, för att inte säga omöjligt. I vår granskning har vi sett många exempel på detta, bland annat när det gäller satsningar som på olika vis syftar till en högre 4.1 Fungerar systemet med riktade statsbidrag väl för att lärartäthet. Många huvudmän har snarare problem med att de har för få elever och stödja huvudmännens arbete med skolutveckling? för små undervisningsgrupper. Att undervisningsgrupperna är stora är i viss mån ett storstadsproblem och inte nödvändigtvis lika relevant i mer glesbefolkade I det inledande kapitlet angavs ett antal konsekvenser av den stora mängden områden. riktade statsbidrag som tidigare rapporter landat i. Vi kan konstatera att den första punkten, att statsbidragen står i konflikt med tanken om kommunalt självstyre, Statsbidragen som syftar till ökad personaltäthet medför andra typer av inte lyfts så ofta av våra intervjupersoner. Det betyder inte att det är en oviktig svårigheter. Enligt de intervjuade huvudmännen är det ofta svårt att rekrytera till fråga, men den var inte del av vårt syfte och därför har vi inte fokuserat på den i dem då det i många regioner råder arbetskraftsbrist på relevanta yrkeskategorier, intervjuerna. Alla övriga punkter har genom våra intervjuer och i enkäten vilket försvårar ett fullföljande av satsningarna trots att medel beviljats. Bristen på bekräftats och givit en bild av att det råder stora problem och svårigheter med utbildad arbetskraft gör ibland att huvudmännen i stället rekryterar outbildad dagens system av riktade statsbidrag till skolan. personal. Huvudmännen menar också att det kan medföra svårigheter då de tvingas erbjuda tillsvidareanställningar för att kunna konkurrera – trots att det Av de problem som tas upp av huvudmännen anser Riksrevisionen att ett av de saknas finansiella resurser att behålla personalen om bidraget upphör. mest allvarliga är att den stora mängden statsbidrag orsakar splittring och försvårar, ibland omöjliggör, långsiktig planering och fokusering hos Riksrevisionen menar att ytterligare ett problem med dagens system är att det huvudmännen. Ibland görs sådana insatser som det finns statsbidrag för i stället synes sakna en systematisk process inför beslut om att införa riktade statsbidrag. för sådant som verksamheten behöver mest. Det kan få till följd att de specifika Det gäller inte bara inom skolområdet utan samma brist har uppmärksammats av lokala utvecklingsbehoven får stå tillbaka, vilket i sin tur kan inverka negativt på Riksrevisionen när det gäller hälso- och sjukvården 78 . Det är därför svårt att se hur måluppfyllelsen. Finansiella problem kan också uppstå när huvudmän måste ligga bidragen samspelar med varandra och de uppfattas av många huvudmän snarare ute med pengar som eventuellt kommer, eftersom de ibland får veta först i som öar av insatser inom förvisso viktiga utvecklingsområden. Därutöver är vår efterhand om de beviljas det sökta bidraget. Problemen förstärks av de korta bedömning att även om många statsbidrag är till gagn för verksamheten så ledtiderna som gör det svårt att planera ändamålsenliga insatser. Den stora inriktar de sig sällan på avgörande behov hos huvudmännen. mängden bidrag skapar också en omfattande administration. De årsarbetskrafter Vår samlade bedömning när vi väger samman allt som framkommit i intervjuer som läggs ned på ansökningsförfarandet och avrapportering föredrar och enkät, tillsammans med den kritik som förts fram i rapporter och huvudmännen att lägga på mer kvalitetsutvecklande arbete. granskningar under de senaste 15 åren, är att systemet med riktade statsbidrag Därutöver bekräftar vår studie att det kan finnas problem ur ett inte fungerar väl för att stödja huvudmännen i deras skolutveckling. Systemet kan likvärdighetsperspektiv då större huvudmän har en tydlig tendens att söka och få därmed inte anses vara ändamålsenligt. Riksrevisionen menar att regeringens fler statsbidrag och högre belopp. I förlängningen gör detta att elever hos större uttalade ambition att minska antalet riktade statsbidrag är lovvärd, men att det huvudmän har större sannolikhet att få del av dessa insatser. Enskilda huvudmän behövs något mer för att förbättra förutsättningarna för huvudmännen att bedriva har också lägre sannolikhet att få statsbidrag. Riksrevisionen bedömer att det är en kontinuerlig och hållbar skolutveckling och ytterst bidra till ökad nationell problematiskt eftersom det kan innebära att det inte är behoven som i första hand måluppfyllelse. avgör om huvudmännen får ta del av statsbidragen. Huvudmännen i vår granskning efterfrågar ett intresse av vad satsningarna 78 Riksrevisionen, Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården , RiR 2016:29, faktiskt lett till, inte bara hur många elever och lärare som deltagit. Riksrevisionen 2016. 50 51 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Slutsatser menar att avsaknaden av tillräcklig kvalitativ uppföljning av insatserna kan medföra att det inte heller byggs upp kunskap i den utsträckning som borde vara möjlig kring vilka åtgärder som faktiskt fungerar, och under vilka förutsättningar. I detta kapitel summerar vi vad vår empiri och analys lett fram till i relation till Att definiera satsningar på nationell nivå som överensstämmer med lokala behov granskningens frågor. Diskussionen mynnar ut i rekommendationer till hos huvudmännen – 290 kommuner och över 700 enskilda huvudmän – synes regeringen. vara svårt, för att inte säga omöjligt. I vår granskning har vi sett många exempel på detta, bland annat när det gäller satsningar som på olika vis syftar till en högre 4.1 Fungerar systemet med riktade statsbidrag väl för att lärartäthet. Många huvudmän har snarare problem med att de har för få elever och stödja huvudmännens arbete med skolutveckling? för små undervisningsgrupper. Att undervisningsgrupperna är stora är i viss mån ett storstadsproblem och inte nödvändigtvis lika relevant i mer glesbefolkade I det inledande kapitlet angavs ett antal konsekvenser av den stora mängden områden. riktade statsbidrag som tidigare rapporter landat i. Vi kan konstatera att den första punkten, att statsbidragen står i konflikt med tanken om kommunalt självstyre, Statsbidragen som syftar till ökad personaltäthet medför andra typer av inte lyfts så ofta av våra intervjupersoner. Det betyder inte att det är en oviktig svårigheter. Enligt de intervjuade huvudmännen är det ofta svårt att rekrytera till fråga, men den var inte del av vårt syfte och därför har vi inte fokuserat på den i dem då det i många regioner råder arbetskraftsbrist på relevanta yrkeskategorier, intervjuerna. Alla övriga punkter har genom våra intervjuer och i enkäten vilket försvårar ett fullföljande av satsningarna trots att medel beviljats. Bristen på bekräftats och givit en bild av att det råder stora problem och svårigheter med utbildad arbetskraft gör ibland att huvudmännen i stället rekryterar outbildad dagens system av riktade statsbidrag till skolan. personal. Huvudmännen menar också att det kan medföra svårigheter då de tvingas erbjuda tillsvidareanställningar för att kunna konkurrera – trots att det Av de problem som tas upp av huvudmännen anser Riksrevisionen att ett av de saknas finansiella resurser att behålla personalen om bidraget upphör. mest allvarliga är att den stora mängden statsbidrag orsakar splittring och försvårar, ibland omöjliggör, långsiktig planering och fokusering hos Riksrevisionen menar att ytterligare ett problem med dagens system är att det huvudmännen. Ibland görs sådana insatser som det finns statsbidrag för i stället synes sakna en systematisk process inför beslut om att införa riktade statsbidrag. för sådant som verksamheten behöver mest. Det kan få till följd att de specifika Det gäller inte bara inom skolområdet utan samma brist har uppmärksammats av lokala utvecklingsbehoven får stå tillbaka, vilket i sin tur kan inverka negativt på Riksrevisionen när det gäller hälso- och sjukvården 78 . Det är därför svårt att se hur måluppfyllelsen. Finansiella problem kan också uppstå när huvudmän måste ligga bidragen samspelar med varandra och de uppfattas av många huvudmän snarare ute med pengar som eventuellt kommer, eftersom de ibland får veta först i som öar av insatser inom förvisso viktiga utvecklingsområden. Därutöver är vår efterhand om de beviljas det sökta bidraget. Problemen förstärks av de korta bedömning att även om många statsbidrag är till gagn för verksamheten så ledtiderna som gör det svårt att planera ändamålsenliga insatser. Den stora inriktar de sig sällan på avgörande behov hos huvudmännen. mängden bidrag skapar också en omfattande administration. De årsarbetskrafter Vår samlade bedömning när vi väger samman allt som framkommit i intervjuer som läggs ned på ansökningsförfarandet och avrapportering föredrar och enkät, tillsammans med den kritik som förts fram i rapporter och huvudmännen att lägga på mer kvalitetsutvecklande arbete. granskningar under de senaste 15 åren, är att systemet med riktade statsbidrag Därutöver bekräftar vår studie att det kan finnas problem ur ett inte fungerar väl för att stödja huvudmännen i deras skolutveckling. Systemet kan likvärdighetsperspektiv då större huvudmän har en tydlig tendens att söka och få därmed inte anses vara ändamålsenligt. Riksrevisionen menar att regeringens fler statsbidrag och högre belopp. I förlängningen gör detta att elever hos större uttalade ambition att minska antalet riktade statsbidrag är lovvärd, men att det huvudmän har större sannolikhet att få del av dessa insatser. Enskilda huvudmän behövs något mer för att förbättra förutsättningarna för huvudmännen att bedriva har också lägre sannolikhet att få statsbidrag. Riksrevisionen bedömer att det är en kontinuerlig och hållbar skolutveckling och ytterst bidra till ökad nationell problematiskt eftersom det kan innebära att det inte är behoven som i första hand måluppfyllelse. avgör om huvudmännen får ta del av statsbidragen. Huvudmännen i vår granskning efterfrågar ett intresse av vad satsningarna 78 Riksrevisionen, Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården , RiR 2016:29, faktiskt lett till, inte bara hur många elever och lärare som deltagit. Riksrevisionen 2016. 50 51 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.2 Finns mer ändamålsenliga sätt att stödja • Huvudmännen behöver inte ställa lokala utvecklingsbehov mot nationella statsbidragssatsningar.

huvudmännen givet de medel som i dag används?

• Om huvudmännen bedömer att personalförstärkningar är en prioriterad Riksrevisionen gör bedömningen att nuvarande system med en mängd olika insats kan rekryteringar ske med beaktande av lokala förutsättningar. riktade statsbidrag inte är effektivt och ändamålsenligt givet att syftet med • Genom att huvudmännen har en i förväg fastställd bidragsram att förhålla statsbidragen är att bistå huvudmännen i deras skolutveckling. sig till ges förutsättningar för en mer långsiktig planering och fokusering. • Den tid som huvudmännen i dag avsätter för att bevaka olika statsbidrag, Riksrevisionen vill föreslå regeringen att överväga att i betydligt högre grad sätta ansöka om dem, rekvirera samt avrapportera kan i stället läggas på fokus på huvudmännens lokala förutsättningar och behov. Riksrevisionen skolutveckling i form av behovsanalys, verksamhetsplanering samt förutsätter i sin bedömning att regeringen avser att även fortsättningsvis satsa en systematiska uppföljningar och utvärderingar. motsvarande summa på skolutveckling för huvudmännen som i dag görs via • Med en ansökan per huvudman blir problemen i dagens system kring korta statsbidragen. Riksrevisionen gör bedömningen att medlen kan användas mer ledtider, oklara kriterier, omfattande administration och storleken på bidrag ändamålsenligt än i dag genom att i stället ha ett system som utgår från inte heller relevanta i samma omfattning. huvudmannens behov, med möjlighet till nationellt analysstöd. Riksrevisionen har i andra sammanhang lyft fram vikten av att regering och berörda myndigheter Förslaget kan inbegripa vissa svårigheter, särskilt i en övergångsfas. Med i ökad utsträckning arbetar för att offentliga resurser fördelas efter behov när Riksrevisionens förslag följer också höga krav på huvudmännen. En invändning ersättningssystem, upphandlingssystem, valfrihetssystem, och annan statlig kan vara att alla huvudmän inte har förmåga eller resurser att själva göra styrning – till exempel statsbidrag till skolan – utformas. För att kunna göra detta behovsanalysen. Vi föreslår att alla huvudmän får möjlighet till stöd via ett särskilt behövs utökad kunskap om hur behoven ser ut, och framtagandet av sådan analysstöd för att genomföra en behovsanalys på huvudmannanivå. Med hjälp av kunskap bör prioriteras. 79 den analysen kan huvudmannen sedan ansöka om medel för de åtgärder som anses vara motiverade för att uppnå målen. Var ett sådant analysstöd ska finnas i Riksrevisionens förslag utgår från de principer som vi menar kännetecknar ett praktiken får utredas vidare, eventuellt inom ramen för den pågående ändamålsenligt system, nämligen transparens, enkelhet och tydlighet samt att det organisationsöversynen av de statliga skolmyndigheterna 80 . En sådan stödfunktion skapar förutsättningar för ett långsiktigt utvecklingsarbete. Systemet ska också kan dock aldrig ta över ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet från utgå från lokala förutsättningar och behov. Mer konkret föreslår vi att regeringen huvudmannen. via Skolverket tilldelar varje huvudman en bidragsram utifrån elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsättningar. Huvudmannen analyserar och Observera att även om förslaget fokuserar på lokala utvecklingsbehov, finns inget definierar vilka behov som finns och vilka åtgärder och resurser som krävs. Med som utesluter att det på nationell nivå erbjuds olika fortbildningsinsatser liknande analysen som underlag söker huvudmannen medel inom sin bidragsram. matematik- och läslyften. Ett alternativ är att låta dem ramas in i det Fördelarna anser Riksrevisionen vara flera, och vår bedömning är att många av de professionsprogram som nu behandlas i utredningen Bättre skola genom mer problem som identifierats i granskningen på så vis kan motverkas: attraktiva skolprofessioner 81 .

• Varje huvudman tilldelas en bidragsram för att bedriva skolutveckling. I En annan invändning kan vara att någon måste hantera alla ansökningar från nuvarande system finns ett antal enskilda huvudmän som inte tar del av huvudmännen – sammanlagt 290 kommuner och drygt 700 enskilda huvudmän – något statsbidrag. potentiellt drygt 1 000 ansökningar. Ansökningarna kommer att kräva annan • Om regering och riksdag vill fördela bidragen kompensatoriskt kan en kompetens att bedöma än den som behövs för nuvarande statsbidragshantering på socioekonomisk viktning säkerställa att så sker. Skolverket. Samtidigt kommer stora administrativa resurser på Skolverket att • Genom att huvudmännen ska göra en inledande behovsanalys inför ansökan frigöras om nuvarande system med drygt 80 olika bidrag att hantera tas bort. 82 måste samtliga huvudmän ta ansvar för sin skolutveckling.

80 Dir. 2017:37, Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet . 81 Dir. 2016:76, Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner . 79 Se bland annat Riksrevisionens yttrande över SOU 2017:38, ”Kvalitet i välfärden – bättre 82 Ett antal av dessa drygt 80 statsbidrag är ersättningsbidrag vilka troligen måste finnas även upphandling och uppföljning ” , 2017-09-06. framöver.

52 53 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.2 Finns mer ändamålsenliga sätt att stödja • Huvudmännen behöver inte ställa lokala utvecklingsbehov mot nationella statsbidragssatsningar.

huvudmännen givet de medel som i dag används?

• Om huvudmännen bedömer att personalförstärkningar är en prioriterad Riksrevisionen gör bedömningen att nuvarande system med en mängd olika insats kan rekryteringar ske med beaktande av lokala förutsättningar. riktade statsbidrag inte är effektivt och ändamålsenligt givet att syftet med • Genom att huvudmännen har en i förväg fastställd bidragsram att förhålla statsbidragen är att bistå huvudmännen i deras skolutveckling. sig till ges förutsättningar för en mer långsiktig planering och fokusering. • Den tid som huvudmännen i dag avsätter för att bevaka olika statsbidrag, Riksrevisionen vill föreslå regeringen att överväga att i betydligt högre grad sätta ansöka om dem, rekvirera samt avrapportera kan i stället läggas på fokus på huvudmännens lokala förutsättningar och behov. Riksrevisionen skolutveckling i form av behovsanalys, verksamhetsplanering samt förutsätter i sin bedömning att regeringen avser att även fortsättningsvis satsa en systematiska uppföljningar och utvärderingar. motsvarande summa på skolutveckling för huvudmännen som i dag görs via • Med en ansökan per huvudman blir problemen i dagens system kring korta statsbidragen. Riksrevisionen gör bedömningen att medlen kan användas mer ledtider, oklara kriterier, omfattande administration och storleken på bidrag ändamålsenligt än i dag genom att i stället ha ett system som utgår från inte heller relevanta i samma omfattning. huvudmannens behov, med möjlighet till nationellt analysstöd. Riksrevisionen har i andra sammanhang lyft fram vikten av att regering och berörda myndigheter Förslaget kan inbegripa vissa svårigheter, särskilt i en övergångsfas. Med i ökad utsträckning arbetar för att offentliga resurser fördelas efter behov när Riksrevisionens förslag följer också höga krav på huvudmännen. En invändning ersättningssystem, upphandlingssystem, valfrihetssystem, och annan statlig kan vara att alla huvudmän inte har förmåga eller resurser att själva göra styrning – till exempel statsbidrag till skolan – utformas. För att kunna göra detta behovsanalysen. Vi föreslår att alla huvudmän får möjlighet till stöd via ett särskilt behövs utökad kunskap om hur behoven ser ut, och framtagandet av sådan analysstöd för att genomföra en behovsanalys på huvudmannanivå. Med hjälp av kunskap bör prioriteras. 79 den analysen kan huvudmannen sedan ansöka om medel för de åtgärder som anses vara motiverade för att uppnå målen. Var ett sådant analysstöd ska finnas i Riksrevisionens förslag utgår från de principer som vi menar kännetecknar ett praktiken får utredas vidare, eventuellt inom ramen för den pågående ändamålsenligt system, nämligen transparens, enkelhet och tydlighet samt att det organisationsöversynen av de statliga skolmyndigheterna 80 . En sådan stödfunktion skapar förutsättningar för ett långsiktigt utvecklingsarbete. Systemet ska också kan dock aldrig ta över ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet från utgå från lokala förutsättningar och behov. Mer konkret föreslår vi att regeringen huvudmannen. via Skolverket tilldelar varje huvudman en bidragsram utifrån elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsättningar. Huvudmannen analyserar och Observera att även om förslaget fokuserar på lokala utvecklingsbehov, finns inget definierar vilka behov som finns och vilka åtgärder och resurser som krävs. Med som utesluter att det på nationell nivå erbjuds olika fortbildningsinsatser liknande analysen som underlag söker huvudmannen medel inom sin bidragsram. matematik- och läslyften. Ett alternativ är att låta dem ramas in i det Fördelarna anser Riksrevisionen vara flera, och vår bedömning är att många av de professionsprogram som nu behandlas i utredningen Bättre skola genom mer problem som identifierats i granskningen på så vis kan motverkas: attraktiva skolprofessioner 81 .

• Varje huvudman tilldelas en bidragsram för att bedriva skolutveckling. I En annan invändning kan vara att någon måste hantera alla ansökningar från nuvarande system finns ett antal enskilda huvudmän som inte tar del av huvudmännen – sammanlagt 290 kommuner och drygt 700 enskilda huvudmän – något statsbidrag. potentiellt drygt 1 000 ansökningar. Ansökningarna kommer att kräva annan • Om regering och riksdag vill fördela bidragen kompensatoriskt kan en kompetens att bedöma än den som behövs för nuvarande statsbidragshantering på socioekonomisk viktning säkerställa att så sker. Skolverket. Samtidigt kommer stora administrativa resurser på Skolverket att • Genom att huvudmännen ska göra en inledande behovsanalys inför ansökan frigöras om nuvarande system med drygt 80 olika bidrag att hantera tas bort. 82 måste samtliga huvudmän ta ansvar för sin skolutveckling.

80 Dir. 2017:37, Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet . 81 Dir. 2016:76, Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner . 79 Se bland annat Riksrevisionens yttrande över SOU 2017:38, ”Kvalitet i välfärden – bättre 82 Ett antal av dessa drygt 80 statsbidrag är ersättningsbidrag vilka troligen måste finnas även upphandling och uppföljning ” , 2017-09-06. framöver.

52 53 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.3 Riksrevisionens rekommendationer

Ytterligare en fråga som måste lösas är hur länge en huvudman ska kunna få bidrag för en och samma satsning. Det kan exempelvis vara en kommunal huvudman som vill prova att införa ett tvålärarsystem och beviljas detta. Om Riksrevisionen utgår i rekommendationerna från att regeringen även framöver kommunen efter tre år kan konstatera att det var ett lyckosamt projekt, som visat avser att stödja huvudmännen med ungefär samma belopp som utbetalas i dag. sig i högre måluppfyllelse för kommunens elever, ska den då kunna få fortsatt Då vår huvudrekommendation är att nuvarande system fasas ut går vi inte in i finansiering från staten för detta, eller förväntas kommunen ta över detalj på hur delar av det kan förbättras. Kostnaden för det vi föreslår beror på hur finansieringen? Vi tror att en tidsgräns för satsningarna bör införas, eventuellt på mycket medel regeringen önskar bistå huvudmännen med samt kostnaden för det fem år, för att möjliggöra tillförlitliga utvärderingar. En tidsgräns möjliggör för föreslagna analysstödet. Vår bedömning är dock att ett mer behovsstyrt system huvudmännen att prova ytterligare insatser utan att staten finansierar permanenta bidrar till en mer effektivt utformad skolutveckling. insatser hos huvudmännen. • Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att ersätta det breda Regeringen har nyligen aviserat förstärkningar av den statliga finansieringen av utbudet av riktade stimulansbidrag med en fördelning av medel som utgår skolan, i form av en så kallad jämlikhetspeng samt ett stöd för stärkt likvärdighet från huvudmännens behov. Vi föreslår att för ändamålet avsatta medel och kunskapsutveckling, om sammanlagt drygt 6 miljarder kronor fullt utbyggt 83 . fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman utifrån elevantal, och Den exakta utformningen av det senare stödet var vid tidpunkten för denna eventuellt socioekonomiska förutsättningar. Huvudmännen söker medel granskning inte klar. Om vi förutsätter att båda stöden kommer att utformas på inom bidragsramen för lokalt utformade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning. liknande sätt, med i förväg tilldelade bidragsramar och ansökningar som utgår från lokala förutsättningar och behov 84 , innebär det i praktiken redan en • Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att ett nationellt utveckling i linje med Riksrevisionens förslag. Riksrevisionen anser dock att analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. Ett sådant stöd ska kunna regeringen på sikt bör avveckla alla enskilda riktade stimulansbidrag och samla bistå huvudmän med en analys av vilka problem och behov som finns hos dem i en enda pott för skolutveckling. dem. Det är viktigt att se till att ett sådant stöd är tillgängligt för samtliga huvudmän. Regeringen skriver att Skolkommissionens förslag att avveckla ett antal befintliga bidrag inte går att driva igenom ”utan att först göra en noggrann analys av vilka konsekvenser det skulle få” 85 . Samtidigt delar regeringen Skolkommissionens uppfattning att statsbidragen bör ses över för att exempelvis lägga samman vissa av dem, alternativt förenkla dem. Riksrevisionen anser dock att en reducering av antalet statsbidrag ställer ännu högre krav på dem att de är träffsäkra för den stora majoriteten av huvudmän. Vi menar att det är svårt att finna satsningar som är nationellt träffsäkra, det vill säga att de passar samtliga huvudmän. Ett alternativ vore givetvis att i stället öka de generella bidragen och avskaffa de riktade. Vi föreslår dock ett fortsatt riktat stöd från regeringen till huvudmännens skolutveckling enligt ovan. Vi bedömer att det på så vis säkerställs att medlen går till skolverksamheten, samtidigt som huvudmännens ansvarstagande för sitt systematiska kvalitetsarbete främjas. Självfallet behöver ett sådant förslag utredas vidare och konsekvensanalyser göras innan en eventuell implementering.

83 Utbildningsdepartementet, Unik förstärkning av den statliga finansieringen av skolan , PM, 2017-09-14. 84 Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet, hämtad 2017-10-18, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/grundskole-och-gymnasieutbildning/ statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184. 85 Utbildningsdepartementet, 2017, s. 6. 54 55 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.3 Riksrevisionens rekommendationer

Ytterligare en fråga som måste lösas är hur länge en huvudman ska kunna få bidrag för en och samma satsning. Det kan exempelvis vara en kommunal huvudman som vill prova att införa ett tvålärarsystem och beviljas detta. Om Riksrevisionen utgår i rekommendationerna från att regeringen även framöver kommunen efter tre år kan konstatera att det var ett lyckosamt projekt, som visat avser att stödja huvudmännen med ungefär samma belopp som utbetalas i dag. sig i högre måluppfyllelse för kommunens elever, ska den då kunna få fortsatt Då vår huvudrekommendation är att nuvarande system fasas ut går vi inte in i finansiering från staten för detta, eller förväntas kommunen ta över detalj på hur delar av det kan förbättras. Kostnaden för det vi föreslår beror på hur finansieringen? Vi tror att en tidsgräns för satsningarna bör införas, eventuellt på mycket medel regeringen önskar bistå huvudmännen med samt kostnaden för det fem år, för att möjliggöra tillförlitliga utvärderingar. En tidsgräns möjliggör för föreslagna analysstödet. Vår bedömning är dock att ett mer behovsstyrt system huvudmännen att prova ytterligare insatser utan att staten finansierar permanenta bidrar till en mer effektivt utformad skolutveckling. insatser hos huvudmännen. • Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att ersätta det breda Regeringen har nyligen aviserat förstärkningar av den statliga finansieringen av utbudet av riktade stimulansbidrag med en fördelning av medel som utgår skolan, i form av en så kallad jämlikhetspeng samt ett stöd för stärkt likvärdighet från huvudmännens behov. Vi föreslår att för ändamålet avsatta medel och kunskapsutveckling, om sammanlagt drygt 6 miljarder kronor fullt utbyggt 83 . fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman utifrån elevantal, och Den exakta utformningen av det senare stödet var vid tidpunkten för denna eventuellt socioekonomiska förutsättningar. Huvudmännen söker medel granskning inte klar. Om vi förutsätter att båda stöden kommer att utformas på inom bidragsramen för lokalt utformade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning. liknande sätt, med i förväg tilldelade bidragsramar och ansökningar som utgår från lokala förutsättningar och behov 84 , innebär det i praktiken redan en • Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att ett nationellt utveckling i linje med Riksrevisionens förslag. Riksrevisionen anser dock att analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. Ett sådant stöd ska kunna regeringen på sikt bör avveckla alla enskilda riktade stimulansbidrag och samla bistå huvudmän med en analys av vilka problem och behov som finns hos dem i en enda pott för skolutveckling. dem. Det är viktigt att se till att ett sådant stöd är tillgängligt för samtliga huvudmän. Regeringen skriver att Skolkommissionens förslag att avveckla ett antal befintliga bidrag inte går att driva igenom ”utan att först göra en noggrann analys av vilka konsekvenser det skulle få” 85 . Samtidigt delar regeringen Skolkommissionens uppfattning att statsbidragen bör ses över för att exempelvis lägga samman vissa av dem, alternativt förenkla dem. Riksrevisionen anser dock att en reducering av antalet statsbidrag ställer ännu högre krav på dem att de är träffsäkra för den stora majoriteten av huvudmän. Vi menar att det är svårt att finna satsningar som är nationellt träffsäkra, det vill säga att de passar samtliga huvudmän. Ett alternativ vore givetvis att i stället öka de generella bidragen och avskaffa de riktade. Vi föreslår dock ett fortsatt riktat stöd från regeringen till huvudmännens skolutveckling enligt ovan. Vi bedömer att det på så vis säkerställs att medlen går till skolverksamheten, samtidigt som huvudmännens ansvarstagande för sitt systematiska kvalitetsarbete främjas. Självfallet behöver ett sådant förslag utredas vidare och konsekvensanalyser göras innan en eventuell implementering.

83 Utbildningsdepartementet, Unik förstärkning av den statliga finansieringen av skolan , PM, 2017-09-14. 84 Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet, hämtad 2017-10-18, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/grundskole-och-gymnasieutbildning/ statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184. 85 Utbildningsdepartementet, 2017, s. 6. 54 55 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Statskontoret, Tänk efter före: om viss styrning i kommuner och landsting, Referenslista Statskontoret 2011:22, 2011.

Statskontoret, Myndighetsanalys av Statens skolverk , 2015:16, 2015. Litteratur Statskontoret, Statens styrning av kommunerna , 2016:24, bilaga 3, ”En

konsultrapport av Kontigo AB”, 2016. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik , ESO 2010:5, 2010. Successful schools, Tre ämnen och årskurs 9 – ska ”öka” eller ”ständigt förbättras”. Om skolans styrning – vilka mål styr Sveriges lokala skolpolitiker och skolhuvudmän OECD, Improving Schools in Sweden: An OECD perspective, 2015. mot? 2017. Riksdagens revisorer, Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling, 2001/02:1.

Artiklar

Riksrevisionen, Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och Ardalan Shekarabi, Magdalena Andersson och Per Bolund, ”Så ska sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej , RiR 2014:20, 2014. detaljstyrningen i välfärdssystemenen minska”, DN debatt, Dagens Nyheter , Riksrevisionen, Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig 2016-02-08. skola? RiR 2014:25, 2014. Lena Micko m.fl. SKL, ”Statens detaljstyrning leder till mindre effektiv välfärd”, Riksrevisionen, Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården , DN debatt, Dagens Nyheter , 2017-10-12. RiR 2016:29, 2016. Riksrevisionen, Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning på vårdområdet , Utredningar

RiR 2017:3, 2017. SOU 2014:5, Staten får inte abdikera.

Riksrevisionen, Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre SOU 2017:35, Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet , sammanhållning , RiR 2017:18, 2017. slutbetänkande av 2015 års skolkommission.

Skolinspektionen, Huvudmannens styrning av grundskolan – ett uppdrag med eleven i fokus, kvalitetsgranskning, rapport 2015:01, 2015. Författningar

Skolverket, Enskilda huvudmän och skolmarknadens ägarstrukturer , 2012. Anslagsförordningen (2011:223). Skolverket, Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet , intern PM 2013-03-19, Budgetlagen (2011:203). dnr. 2010:16, 2013. Skollagen (2010:800). Skolverket, Bidrag till skolans utveckling. Fokus på: Hur kommuner tar del av

Riksdagstryck

statsbidrag 2011–2014, 2015. Skolverket, Yttrande över Riksrevisionens granskningsrapport RiR 2014:25 Dir. 2016:76, Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner. Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? dnr 2015:95, 2015-02-12. Dir. 2017:37, Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet . Skolverket, Budgetunderlag 2017–2019 , dnr 2016:316. Finansutskottet, betänkande 1991/92:FiU29, Den kommunala ekonomin, r skr. 1991/92:345. Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020 , 2017-02-28, dnr 2017:348. Finansutskottet, bet. 2004/05:FiU8, God ekonomisk hushållning i kommuner och Statskontoret, Reglering och andra styrmedel. En studie av hur staten styr kommuner landsting (prop. 2003/04:105). och landsting, 2005:28, 2005. Finansutskottet, betänkande 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Statskontoret, Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvärderas, Statskontoret 2007:17, 2007. Förordningen om statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan ( 2017:818).

56 57 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Statskontoret, Tänk efter före: om viss styrning i kommuner och landsting, Referenslista Statskontoret 2011:22, 2011.

Statskontoret, Myndighetsanalys av Statens skolverk , 2015:16, 2015. Litteratur Statskontoret, Statens styrning av kommunerna , 2016:24, bilaga 3, ”En

konsultrapport av Kontigo AB”, 2016. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik , ESO 2010:5, 2010. Successful schools, Tre ämnen och årskurs 9 – ska ”öka” eller ”ständigt förbättras”. Om skolans styrning – vilka mål styr Sveriges lokala skolpolitiker och skolhuvudmän OECD, Improving Schools in Sweden: An OECD perspective, 2015. mot? 2017. Riksdagens revisorer, Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling, 2001/02:1.

Artiklar

Riksrevisionen, Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och Ardalan Shekarabi, Magdalena Andersson och Per Bolund, ”Så ska sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej , RiR 2014:20, 2014. detaljstyrningen i välfärdssystemenen minska”, DN debatt, Dagens Nyheter , Riksrevisionen, Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig 2016-02-08. skola? RiR 2014:25, 2014. Lena Micko m.fl. SKL, ”Statens detaljstyrning leder till mindre effektiv välfärd”, Riksrevisionen, Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården , DN debatt, Dagens Nyheter , 2017-10-12. RiR 2016:29, 2016. Riksrevisionen, Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning på vårdområdet , Utredningar

RiR 2017:3, 2017. SOU 2014:5, Staten får inte abdikera.

Riksrevisionen, Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet – högre lön men sämre SOU 2017:35, Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet , sammanhållning , RiR 2017:18, 2017. slutbetänkande av 2015 års skolkommission.

Skolinspektionen, Huvudmannens styrning av grundskolan – ett uppdrag med eleven i fokus, kvalitetsgranskning, rapport 2015:01, 2015. Författningar

Skolverket, Enskilda huvudmän och skolmarknadens ägarstrukturer , 2012. Anslagsförordningen (2011:223). Skolverket, Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet , intern PM 2013-03-19, Budgetlagen (2011:203). dnr. 2010:16, 2013. Skollagen (2010:800). Skolverket, Bidrag till skolans utveckling. Fokus på: Hur kommuner tar del av

Riksdagstryck

statsbidrag 2011–2014, 2015. Skolverket, Yttrande över Riksrevisionens granskningsrapport RiR 2014:25 Dir. 2016:76, Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner. Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? dnr 2015:95, 2015-02-12. Dir. 2017:37, Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet . Skolverket, Budgetunderlag 2017–2019 , dnr 2016:316. Finansutskottet, betänkande 1991/92:FiU29, Den kommunala ekonomin, r skr. 1991/92:345. Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020 , 2017-02-28, dnr 2017:348. Finansutskottet, bet. 2004/05:FiU8, God ekonomisk hushållning i kommuner och Statskontoret, Reglering och andra styrmedel. En studie av hur staten styr kommuner landsting (prop. 2003/04:105). och landsting, 2005:28, 2005. Finansutskottet, betänkande 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Statskontoret, Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvärderas, Statskontoret 2007:17, 2007. Förordningen om statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan ( 2017:818).

56 57 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Prop. 1991/92:150, Med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret Skolverkets statistik om skolor och elever: https://www.skolverket.se/statistik-och- 1992/93 m.m. utvardering/statistik-i-tabeller/grundskola/skolor-och-elever (hämtad 2017-08-18). Prop. 2007/08:50, Nya skolmyndigheter. Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/grundskole-och- Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. gymnasieutbildning/statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184 (hämtad 2017-10-18). Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16 Utbildning och forskning. Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan 2017, beslut om bidragsramar Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16 Utbildning och forskning. 2017 , https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.262401!/Beslutsbilaga_ Utbildningsutskottet, betänkande 2015/16:UbU1, utgiftsområde 16 Utbildning bidragsramar%202017-18.pdf (hämtad 2017-10-30). och forskning.

PM och skrivelser

Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom utbildningsområdet, skrivelse från 73 kommuner inom storstadsregionerna till Utbildningsdepartementet, 2017-04-03. Komplement till de synpunkter som lyftes under dialogmötet i Linköping 21 december 2016, brev till Gustav Fridolin från ansvariga skolchefer i kommuner i Östergötland, odaterat. Riksrevisionen, Riksrevisionens yttrande över SOU 2017:38 , ”Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning”, 2017-09-06. SKL, Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och kommuner , skrivelse till Finansdepartementet, ärendenr: 16/02375, 2016. Utbildningsdepartementet, Unik förstärkning av den statliga finansieringen av skolan , PM, 2017-09-14.

Övrigt

Sammanställning STB 201101–201610, underlag från Skolverket. SKL, Så mycket kostar skolan , https://skl.se/skolakulturfritid/skolaforskola/vagledningsvarpavanligafragor/samy cketkostarskolan.2785.html (hämtad 2017-08-31). Skolverket, Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (reviderad 2016). Skolverket, Läroplan, examensmål och gymnasiegemensamma ämnen för gymnasieskola 2011. Skolverket, Mål, krav och riktlinjer , https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.234197!/M%C3%A5l%2C%20krav%20oc h%20riktlinjer.pdf (hämtad 2017-10-12). Skolverkets information om statsbidrag https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag (hämtad 2017-09-06).

58 59 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga

RIK TA DE S TA TS BIDRA G TIL L SK OL A N – N A TIO N EL L A PRI OR IT ERIN G A R M EN L OK A L A BEHO V E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Prop. 1991/92:150, Med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret Skolverkets statistik om skolor och elever: https://www.skolverket.se/statistik-och- 1992/93 m.m. utvardering/statistik-i-tabeller/grundskola/skolor-och-elever (hämtad 2017-08-18). Prop. 2007/08:50, Nya skolmyndigheter. Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/grundskole-och- Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. gymnasieutbildning/statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184 (hämtad 2017-10-18). Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16 Utbildning och forskning. Skolverket, Statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan 2017, beslut om bidragsramar Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16 Utbildning och forskning. 2017 , https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.262401!/Beslutsbilaga_ Utbildningsutskottet, betänkande 2015/16:UbU1, utgiftsområde 16 Utbildning bidragsramar%202017-18.pdf (hämtad 2017-10-30). och forskning.

PM och skrivelser

Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom utbildningsområdet, skrivelse från 73 kommuner inom storstadsregionerna till Utbildningsdepartementet, 2017-04-03. Komplement till de synpunkter som lyftes under dialogmötet i Linköping 21 december 2016, brev till Gustav Fridolin från ansvariga skolchefer i kommuner i Östergötland, odaterat. Riksrevisionen, Riksrevisionens yttrande över SOU 2017:38 , ”Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning”, 2017-09-06. SKL, Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och kommuner , skrivelse till Finansdepartementet, ärendenr: 16/02375, 2016. Utbildningsdepartementet, Unik förstärkning av den statliga finansieringen av skolan , PM, 2017-09-14.

Övrigt

Sammanställning STB 201101–201610, underlag från Skolverket. SKL, Så mycket kostar skolan , https://skl.se/skolakulturfritid/skolaforskola/vagledningsvarpavanligafragor/samy cketkostarskolan.2785.html (hämtad 2017-08-31). Skolverket, Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (reviderad 2016). Skolverket, Läroplan, examensmål och gymnasiegemensamma ämnen för gymnasieskola 2011. Skolverket, Mål, krav och riktlinjer , https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.234197!/M%C3%A5l%2C%20krav%20oc h%20riktlinjer.pdf (hämtad 2017-10-12). Skolverkets information om statsbidrag https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag (hämtad 2017-09-06).

58 59 R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N

rygg 60 sidor

Bilaga

riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov en granskningsrapport från riksrevisionen

Ett av statens styrmedel är riktade statsbidrag till kommuner och landsting, där stimulansbidrag utgör en viktig del. På skolans område har antalet stimulansbidrag vuxit hastigt de senaste åren. Samtidigt har det under en längre tid framförts kritik rörande problem som statsbidragen orsakar. Riksrevisionen har därför Riktade statsbidrag till granskat om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmän är ändamålsenligt. skolan I granskningen bekräftas mycket av den återkommande kritiken. Sammantaget är ett av de allvarligaste problemen att den stora mängden statsbidrag orsakar – nationella prioriteringar men lokala splittring och försvårar, ibland omöjliggör, både fokusering och långsiktig planering behov hos huvudmännen. Det framkommer också att det ibland görs insatser där det finns statsbidrag att söka, istället för sådant som verksamheten behöver mest. rir 2017:30 Det kan få till följd att specifika lokala utvecklingsbehov får stå tillbaka. Den stora mängden bidrag skapar även en omfattande och resurskrävande administration.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet inte fungerar ändamålsenligt, och i vissa fall till och med riskerar att påverka skolutvecklingen åt fel håll. Därför rekommenderas regeringen att på sikt avveckla alla riktade stimulansbidrag inom skolområdet och samla dem i ett enda bidrag med inriktning på skolutveckling som utgår från huvudmännens förutsättningar och behov. Medlen bör fördelas i form av en bidragsram till samtliga huvudmän som efter ansökan kan få stöd för lokalt utformade insatser. Regeringen bör också säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för samtliga huvudmän.

ISSN 1652-6597 ISBN 978-91-7086-460-5

Beställning: www.riksrevisionen.se

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Hallengren, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Eneroth Föredragande: statsrådet Lövin

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag till skolan