Svensk säkerhetspolitik förutsättningar och inriktning : studie avsedd som underlag för 1965 års försvarsutrednings diskussioner

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Arkivexemplar H S T A T E N S O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1 9 6 6 : 56 Försvarsdepartementet

w

\°[^

SVENSK SÄKERHETSPOLITIK FÖRUTSÄTTNINGAR OCH INRIKTNING STUDIE AVSEDD SOM UNDERLAG FÖR 1965 Å R S FÖRSVARSUTREDNINGS D I S K U S S I O N E R UTFÖRD AV JEAN-CARLOS DANCKWARDT OCH SVEN HELLMAN Med presentation av studien av statssekreterare Karl Frithiofson

Stockholm

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966 Kronologisk förteckning 1. Svensk ekonomi 1966—1970. Esselte. 294 s. F i . 2. E x p o r t och i m p o r t 1966—1970. Bilaga 1. E s s e l t e . 92 s. F i . 3. Y r k e s u t t i l d n i n g e n . H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i , L u n d . 585 s. E . 4. N y m y n t s e r i e . B e c k m a n . 87 s. F i . 5. I n t e r n a t i o n e l l t f r e d s f o r s k n i n g s i n s t i t u t i Sverige. N o r s t e d t & Söner. 61 s. U. 6. F ö r e n k l a d s t a t s b i d r a g s g i v n i n g till hälso- och sjukvården. H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i , L u n d . 157 s S 7. U t s Ö k n i r g s r ä t t IV. E s s e l t e . 147 s. J u . 8. Tillgången p å a r b e t s k r a f t 1960—1980. B i l a g a 2. E s s e l t e . 57 s. F i . 9. Omsorger om p s y k i s k t u t v e c k l i n g s h ä m m a d e . E s s e l t e . 187 s. S. 10. H a n d e l n s a r b e t s k r a f t s - och i n v e s t e r i n g s b e h o v fram till 1970. E s s e l t e . 82 s. F i . 11. T y g f ö r v a l t n i n g e n s c e n t r a l a o r g a n i s a t i o n . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 164 s. F ö . 12. R e n b e t e s m a r k e r n a . Svenska R e p r o d u k t i o n s A B . 273 s. + 1 Kartbilaga. J o . 13. U t v e c k l i n g s t e n d e n s e r inom u n d e r v i s n i n g , h ä l s o och sjukvård s a m t socialvård 1966—1970. B i l a g a 6. Esselte. 61 s. F i . 14. N y hyreslagstif t n i n g . N o r s t e d t & Söner. 473 s. J u . 15. U n d e r s ö k n i n g a n g å e n d e h y r e s s p l i t t r i n g e n . AB Kopia. 205 s. J u . 16. N y folkbokföringsförordning m.m. E s s e l t e . 241 s. Fi. 17. A r b e t s p r o m e m o r i o r i författningsfrågan. E s s e l t e . 94 s. J u . 18. S t r a t e g i i väst och öst. E s s e l t e . 174 s. F ö . 19. S t a t l i g a b e t ä n k a n d e n 1961—1965. K i h l s t r ö m . 170 s. F i . 20. D e c e n t r a l i s e r i n g av n a t u r a l i s a t i o n s ä r e n d e n m. m . N o r s t e d t & Söner. 49 s. J u . 21. Oljebranschen. E s s e l t e . 71 s. F i . 22. L a g s t i l tning m o t r a d i o s t ö r n i n g a r . E s s e l t e . 91 s. H . 23. Markfrågan I. N o r s t e d t & Söner. 330 s. J u . 24. M a r k f r å g a n I I . B i l a g o r . N o r s t e d t & Söner, 231 s. Ju. 25. Sällskapsresor. Hseggström. 229 s. H . 26. B o s t a d s a r r e n d e m. m. E s s e l t e . 247 s. J o . 27. Skeppsholmens f r a m t i d a a n v ä n d n i n g . K i h l s t r ö m . 114 s. + 1 u t v i k s b l a d . F ö .

28. L ä k e m e d e l s f ö r m å n e n . B e c k m a n . 228 s. S. 29. A t o m a n s v a r i g h e t I I I . N o r s t e d t & Söner. 391 s. J u . 30. Den f r a m t i d a j o r d b r u k s p o l i t i k e n . H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i , L u n d . 361 s. J o . 31. D e n f r a m t i d a j o r d b r u k s p o l i t i k e n . B . E s s e l t e . 411 s. J o . 32. K o m m u n e r n a och u n g d o m e n . E s s e l t e . 214 s. S. 33. Friluftslivet i Sverige. Del I I I . A n l ä g g n i n g a r för det r ö r l i g a friluftslivet m. m. Svenska R e p r o d u k tions AB. 248 s. K. 34. L u f t f a r t s v e r k e t s ekonomi och o r g a n i s a t i o n . E s s e l t e . 134 s. K. 35. M i l i t ä r s j u k v å r d e n . Esselte. 196 s. F ö . 36. V ä g f r a k t a v t a l e t I . N o r s t e d t & Söner. 197 s. J u . 37. De s t a t l i g a u n d e r v i s n i n g s s j u k h u s e n s o r g a n i s a tion. Esselte. 132 s. S. 38. U t s ö k n i n g s r ä t t V. Esselte. 81 s. J u . 39. L a g s t i f t n i n g om e l e k t r i s k a a n l ä g g n i n g a r . E s s e l t e . 153 s. H . 40. A r b e t s p s y k o l o g i s k v e r k s a m h e t . H s e g g s t r ö m . 116 s. E. 41. F o r d o n s k o m b i n a t i o n e r . E s s e l t e . 259 s. K . Utkommer senare. 42. K o n s u m t i o n s k r e d i t e r i Sverige. E s s e l t e 274 s. F i . 43. V å r d u t o m skola av u n g d o m s v å r d s s k o l e e l e v e r . K i h l s t r ö m . 85 s. S. 44. B o s t a d s p o l i t i s k t k r e d i t s t ö d . E s s e l t e . 474 s. I . 45. Aktiv å l d r i n g s v å r d och h a n d i k a p p v å r d . Esselte. 42 s. S. 46. J a k t s t a d g a n m. m. Svenska R e p r o d u k t i o n s A B . 248 s. J o . 47. U n g d o m e n s förenings- och fritidsliv. E s s e l t e . 302 s. E. 48. P r i s s a m v e r k a n och k o n k u r r e n s . E s s e l t e . 278 s. H . 49. L a n t b r u k s n ä m n d e r n a s n y a o r g a n i s a t i o n m. m. Svenska R e p r o d u k t i o n s AB. 405 s. + 1 u t v i k s blad. J o . 50. S m i t t s k y d d s l a g s t i f t n i n g . K i h l s t r ö m . 210 s. S. 51. F r a m t i d s p e r s p e k t i v för svensk i n d u s t r i 1965— 1980. Bilaga 4. E s s e l t e . 184 s. F i . 52. Skoglig f o r s k n i n g . Svenska R e p r o d u k t i o n s AB. 132 s. J o . 53. V ä r d e s ä k r i n g av trafiklivräntor. Esselte. 138 s. F i . 54. Y r k e s s k a d e f ö r s ä k r i n g . Esselte. 343 s. S. 55. S k o l g å n g b o r t a och hemma. K i h l s t r ö m . 393 s. E. 56. Svensk s ä k e r h e t s p o l i t i k . E s s e l t e . 158 s. F ö .

Anm. Om s ä r s k i l d t r y c k o r t ej a n g i v e s , ä r t r y c k o r t e n Stockholm.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966:56 Försvarsdepartementet

SVENSK SÄKERHETSPOLITIK FÖRUTSÄTTNINGAR OCH INRIKTNING Studie avsedd som underlag för 1965 års diskussioner

försvarsutrednings

utförd av

Jean-Carlos Danckwardt och Sven Med presentation

av studien av statssekreterare Karl

ESSELTE AB, S T O C K H O L M 1966

Hellman Frithiofson

Presentation

Försvarsutredningen tillsattes den 29 januari 1965. Dess uppgift är enligt direktiven att utreda och inkomma med förslag avseende krigsmaktens och civilförsvarets allmänna inriktning, omfattning och kostnader för tiden efter budgetåret 1966/67. I sina direktiv till utredningen anför försvarsministern bl. a. följande: »Det svenska totalförsvaret skall verka för att vår fred och vår frihet bevaras. Det är jämte alliansfriheten ett medel för att trygga den bärande inriktning av svensk utrikespolitik som uttrycks i den av statsmakterna angivna målsättningen 'neutralitet i krig'. Försvarets omfattning och sammansättning måste med hänsyn härtill anpassas till de långsiktiga tendenserna i den internationella utrikesoch militärpolitiska samt militärtekniska utvecklingen.» Utredningen skall enligt direktiven studera förutsättningarna för vår säkerhetspolitik. Med ledning av bl. a. doktrinutvecklingen hos de ledande stormakterna, förändringarna i internationella förhållanden, maktbalansens struktur och betydelse och riskerna för ytterligare spridning av kärnvapen, måste sedan bedömningar av de former som aggressiva handlingar mot vårt land k a n tänkas få och vilka krav detta ställer på vårt försvar, härledas. Mot denna bakgrund skall även utredningen klarlägga de ekonomiska konsekvenserna och ta hänsyn till de statsfinansiella och samhällsekonomiska förutsättningarna. Ett väsentligt led i utredningens hittillsvarande arbete h a r varit att få fram material för sina överläggningar och bedömningar av de internationella frågor och sammanhang som anges i direktiven. I syfte att intressera allmänheten för problemställningar av detta slag h a r utredningen ansett sig böra publicera en del av det utredningsmaterial, som k a n behandlas öppet. Tidigare har på detta sätt utgivits SOU 1966: 18 »Strategi i väst och öst», vilken utgjorde en samling uppsatser av författare som erhållit personligt uppdrag av utredningen att utföra av utredningen definierade studieuppgifter. Nu föreliggande studie, »Svensk säkerhetspolitik — förutsättningar och inriktning», h a r skrivits av utredningens två heltidsarbetande sekreterare överingenjören vid Försvarets forskningsanstalt Sven Hellman och överstelöjtnanten vid kustartilleriet Jean-Carlos Danckwardt. Dessa två författare bär ensamma ansvaret för texten i boken. Utredningens ansvar består däri,

4 att den initierat studier, sammanställningar och undersökningar av det slag som framgår av boken samt att denna delges allmänheten. Utredningen är inte färdig med sitt uppdrag. Genom att ställa den del av underlaget för utredningens diskussioner, som inryms i nu föreliggande bok, till allmänhetens förfogande, erbjuds allmänheten möjligheter till studium och debatt innan utredningen slutfört sitt uppdrag. Författarna framhåller i sin sammanfattning att våra samhällsekonomiska resurser och de nödvändiga avvägningarna gentemot andra angelägna samhälleliga behov sätter gränser för våra försvarsansträngningar. Dessa avvägningsfrågor har endast kortfattat berörts i föreliggande bok. Vid försvarsutredningens överläggningar tillmäts de helt naturligt en central roll. Utredningen har för denna diskussion tillgång till ett betydande material, som belyser aktuell samhällsekonomisk och statsfinansiell problematik. I den bok som nu presenteras har emellertid innehållet begränsats till att belysa de krav som de internationella förhållandena ställer på svensk säkerhetspolitik. Stockholm i augusti 1966 Karl Frithiofson Ordförande i 1965 års försvarsutredning

Innehåll

1. Säkerhetspolitikens

allmänna

mål och medel

1.1 Bakgrund och definitioner 1.2 Mål och medel 2. Den internationella

9 12

miljön

2.1 översikt över det nuvarande utrikespolitiska läget 2.2 Militärteknisk utveckling 2.3 Makt och maktbalans Inledande definitioner Maktbalans mellan två stater Maktbalans mellan allianser Kapprustningsproblemet Maktbalanssituationer med t v å stormakter och en mindre stat . . . Den mindre statens behov av maktresurser 2.4 Politiska mål och strategiska doktriner Utgångspunkter Sovjetunionen Kina Förenta staterna Västeuropa 2.5 Militärpolitiska förhållanden De militära pakterna — kort historik De militära styrkeförhållandenas utveckling Sammanfattning 2.6 Förutsättningar för rustningskontroll Motiv för nedrustning Ansvarsfrågor Nedrustningsfrågans utveckling Avrustningsplaner Nedrustningens krav på Sveriges försvar 2.7 FN:s möjligheter till fredsbevarande insatser 2.8 Ekonomisk-politisk utveckling Inledning Utvecklingen i industriländerna U-ländernas ekonomiska problem Politisk utveckling i u-länderna U-länderna i stormaktspolitiken Den ekonomiska utvecklingens konsekvenser

17 21 25 25 26 27 28 28 30 31 31 32 35 38 41 48 48 50 53 55 55 56 57 60 60 63 66 66 67 72 74 76 77

2.9 Världspolitiska framtidsperspektiv Begränsningar i prognosmöjligheterna Maktpolitiken Förutsättningar för stormaktsställning Kärnvapnens spridning och dess konsekvenser Utvecklingstendenser i Östeuropa Utvecklingstendenser i Västeuropa Nya maktgrupperingar i Europa E n värld med många stormakter Alltjämt en bipolär värld E n samlad u-landsfront mot industriländerna Sammanfattande bedömning 3. Vi och vår närmaste

80 80 81 82 83 86 87 89 91 92 93 94

omvärld

3.1 Politiska och militära förhållanden i vår närmaste omvärld Norge Danmark Finland 3.2 Sveriges och grannländernas strategiska betydelse Definition och begränsningar Skandinaviens strategiska betydelse under andra världskriget . . . . Dagens situation Sammanfattning 3.3 Geografiska förhållanden 3.4 Några samhällsekonomiska förhållanden av betydelse för vår säkerhetspolitik Försvarskostnader Industriresurser Livsmedelsförsörjning Energiförsörjning Personalresurser 3.5 F r a m t i d a konfliktmönster Metodik Storkrig Lokala krig Inverkan av svenska kärnladdningar Aggressionsfall som vårt försvar bör k u n n a möta 3.6 Inriktningen av svensk säkerhetspolitik Den svenska politiska linjen Åtgärder för a t t främja freden i världen Säkerhetspolitikens anpassning till internationella förhållanden . . . Anpassning till en krigsmiljö där vi är neutrala Säkerhetspolitiken om vi råkar i krig

97 97 98 99 101 101 101 102 105 106

3.7 Sambandet mellan resurser och målsättning

4. Sammanfattande Litteraturförteckning

kommentarer

108 108 108 109 110 111 113 113 114 124 128 130 134 134 135 136 141 142

149 153

DEL 1 Säkerhetspolitikens allmänna mål och medel

1.1 Bakgrund och definitioner

I Kungl. Maj:ts direktiv för 1965 försvarsutredning, givna den 29 januari 1965 sägs bl. a. följande: »Försvarets omfattning och sammansättning måste anpassas till de långsiktiga tendenserna i den internationella utrikes- och militärpolitiska samt militärtekniska utvecklingen. Utredningen bör därför noggrant studera den säkerhetspolitiska doktrinutvecklingen hos de ledande stormakterna samt förändringarna i de internationella rustningarnas art och omfattning. Maktbalansens struktur och betydelse sedd i belysning av bl. a. allianspolitikens utveckling och stormakternas agerande under akuta konflikter och kriser, gestaltningen av stormakternas kärnvapenpolitik och i anslutning härtill frågan om begränsning av kärnvapnens spridning samt Förenta nationernas möjligheter till fredsbevarande insatser är vidare några av de frågor som utredningen bör ägna ingående uppmärksamhet. Utredningen bör så långt det är möjligt söka belysa hur de således konstaterade eller bedömda internationella förhållandena återverkar på det nordiska områdets och därvid speciellt Sveriges säkerhetspolitiska situation. Härvid bör utredningen studera vilka former eventuella aggressiva handlingar mot vårt land kan tänkas få.» Mot denna bakgrund kommer i de följande kapitlen en serie för vår säkerhetspolitik väsentliga delproblem att belysas. Först behandlas mera globala förhållanden, därefter problem som är aktuella i Sverige och vår närmaste omvärld. Mot slutet görs i några kapitel försök att teckna rimliga framtidsperspektiv och de miljöer som skulle kunna vara dimensionerande för vårt försvars utformning. Till sist lämnas förslag beträffande den allmänna inriktningen av svensk säkerhetspolitik och diskuteras sambandet mellan säkerhetspolitiska ambitioner och resurser. Även om föreliggande studie till stor del bygger på tillgänglig litteratur, på de resultat som kommit fram i av försvarsutredningen initierade arbetsgrupper och på diskussioner med olika experter måste betonas de ofullkomligheter och metodiska brister som vidlåder materialet, speciellt beträffande de kapitel där försök till prognoser om en avlägsen framtid görs. Studien torde dock kunna tjäna som komplettering till annat, tidigare tillgängligt underlag för försvarsutredningens diskussioner om svensk säkerhetspolitik. Begreppet säkerhetspolitik används här som en sammanfattning av alla de åtgärder som vidtas på de utrikespolitiska, inrikespolitiska, försvarspolitiska och ekonomiska områdena för att säkra att uppställda nationella mål kan nås även då nationen ställs inför yttre hot. Den svenska säkerhetspolitikens allmänna mål och medel, behandlas i närmast följande kapitel (1.2).

10 Säkerhetspolitiska studier i dess nuvarande form har sitt ursprung i de diskussioner och vetenskapliga arbeten som startades i Förenta staterna i mitten på 1950-talet och vilka främst behandlade den mekanism som kunde tänkas styra olika storpolitiska åtgärder. För Sveriges del är sådana allmänna säkerhetspolitiska studier, som bedrivs utanför de militära myndigheterna, av sent datum. Först år 1962 igångsattes sådana. Dessa studier har bedrivits inom Utrikespolitiska institutet och har bekostats genom anslag från Försvarets Forskningsanstalt (FOA). De har hittills haft försökskaraktär och syftet har varit att stimulera intresset för nationella och internationella säkerhetsproblem att genom studier av för svensk säkerhetspolitik viktiga problem bidra till att skapa underlag för olika myndigheters handlande samt att skapa en kärna av utbildad personal för svensk och internationell säkerhetspolitik. Vid sidan av de nämnda studierna har vissa analyser av säkerhetspolitisk karaktär sedan lång tid utförts inom de militära staberna i samband med militära utredningar. Dessa har främst syftat till att analysera rådande militärpolitiska läge och få fram tendenser i den militärpolitiska utveckligen. De har utmynnat i bedömningar av framtida krigs karaktär, Skandinaviens strategiska betydelse, krigsrisker och möjliga aggressionsfall m.m. För att få fram ett mera allsidigt och fylligt underlag för bedömningar av vår säkerhetspolitiska situation och våra möjligheter att agera på olika områden har 1965 års försvarsutredning lämnat särskilda studieuppdrag till enskilda personer. Resultaten har i tillämpliga delar inarbetats i här föreliggande material. För att underlätta läsningen av de följande kapitlen definieras här några begrepp som ofta återkommer i framställningen. Så långt möjligt har utländska termer ersatts med likvärdiga svenska ord. Makt kan en stat sägas ha om den i en given situation disponerar medel eller möjligheter att få en annan stat att foga sig efter dess vilja. Eventuellt motstånd kan slås ned eller övervinnas med hot, löften, ekonomiska eller politiska sanktioner eller som yttersta medel krigshandlingar. I relationerna mellan ett antal stater råder maktbalans om ingen av staterna bedömer att någon militär aktion är lönsam. Härvid kan de tänkas väga väntade fördelar och uppoffringar eller risker mot varandra för att finna om slutresultatet är gynnsammare än ett bibehållande av rådande läge. Om maktbalans råder kan m a n vänta sig återhållsamhet med sådana åtgärder som medför risker för krig. Med stormakt avses en stat som disponerar sådana maktresurser och däribland kärnvapen i sådan omfattning att den kan utöva ett globalt inflytande. F. n. uppfyller endast Förenta staterna och Sovjetunionen dessa krav. Med konflikt avses allmänt att det råder starka motsättningar mellan stater.

11 Kallt krig används som benämning för de konfliktsituationer vari stater genom politiska, ekonomiska och psykologiska åtgärder eller genom hot om sådana eller genom hot om öppet militärt våld söker tilltvinga sig eftergifter i en eller annan form av andra stater. Storkrig används som benämning på ett krig mellan stormakter eller stormaktsblock. Storkriget kan ha mycket varierande omfattning från t. ex. ett krig mellan stormaktsblocken i Centraleuropa till ett världsomspännande krig. Om parterna ömsesidigt ålägger sig vissa begränsningar kan man tala om begränsat krig. Begränsningen kan vara av olika art och avse t. ex. målsättningen, geografiska utbredningen, stridsmedlen och deras utnyttjande, antalet öppet inblandade stater etc. Om högst en av stormakterna öppet deltar i ett krig, som har begränsad geografisk utbredning, benämns detta lokalt krig. Alltefter arten och omfattningen av begränsningarna kan olika krigsnivåer särskiljas. Totalt krig, varvid ingen av parterna ålägger sig några begränsningar i fråga om val av stridsmedel eller mål för dessa, representerar den högsta krigsnivån. För att beteckna en utbredning i geografiskt hänseende vid ett lokalt krig men utan ändring av krigsnivån används uttrycket spridning. När det är fråga om höjning av krigsnivån används upptrappning (eskalation). Med invasion mot Sverige avses en potentiell angripares alla åtgärder med militära stridskrafter för att nedkämpa vårt militära försvar, överföra egna stridskrafter till vårt territorium och helt eller delvis ockupera vårt land. Som bakgrund för studier av våra försvarsmöjligheter i olika situationer definieras olika aggressionsfall. Dessa karaktäriseras av det utrikes- och militärpolitiska läget vid den aktuella tidpunkten, de mål angriparen vill uppnå samt eventuella begränsningar i tid, stridsmedel eller metoder.

1.2 Mål och medel

Formuleringen av våra högsta politiska mål erbjuder ganska stora svårigheter om man kräver att de skall uttryckas så detaljerat att de kan utnyttjas för direkt värdering av olika medel att uppnå dem. Det blir därför nödvändigt att ge våra mål en mer allmän formulering, som har karaktären av en politisk manifestation och som ändå i tillräckligt distinkta termer ger utgångspunkter för en analys av de insatser och medel som erfordras för att trygga dessa mål. I allmännaste termer kan de politiska huvudmålen för Sverige uttryckas som att medverka till fred i världen och primärt att bevara vår nationella självbestämmanderätt. Dessa mål är riktningsgivande för alla våra strävanden hur de yttre förhållandena än må vara. En liknande allmän formulering av våra egna säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende efter våra egna värderingar. Liksom samhället genom olika gemensamma åtgärder söker skapa trygghet mot sjukdom, arbetslöshet och inför ålderdomen måste det vara medborgarnas krav att även de grundläggande förutsättningarna för en sådan samhällsutveckling tryggas. Detta uttrycks av departementschefen på följande sätt i värnpliktspropositionen 1966: »Åtskilliga av de trygghetsskapande åtgärder som är ett karaktäristiskt inslag i vårt samhällsliv förutsätter att kollektiva insatser görs från medborgarnas sida. Anledningen härtill är att i många fall den enskilde medborgarens möjligheter att enbart genom egna insatser tillförsäkra sig trygghet är alltför begränsade. Detta förhållande är särskilt påtagligt när det gäller insatserna för försvaret vilka, om de görs av medborgarna enskilt, blir tämligen verkningslösa.» De medel som främst utnyttjas för att nå dessa mål är utrikes- och försvarspolitiken, men säkerhetspolitiska intressen kan även påverka och påverkas av handels- och inrikespolitiken. Oftast är det inte möjligt att klart särskilja säkerhetspolitiken från det allmänpolitiska sammanhanget. Säkerhetspolitikens mål förblir i regel oförändrade under lång tid men dess utövande innehåller en serie mer eller mindre kortsiktiga åtgärder. Om en stat ansluter sig till en överstatlig organisation, t. ex. ett »Förenade

13 Europa», får begreppet »nationell handlingsfrihet» en ändrad innebörd. En sådan ändring skulle föranleda översyn jämväl av säkerhetspolitikens medel. För att säkerhetspolitiken skall bli framgångsrik fordras dels att resurserna står i rimlig relation till målen, dels att de använda medlen är lämpligt avvägda i förhållande till varandra. Det är även svårt att ange alla de medel som utnyttjas inom svensk säkerhetspolitik, framför allt om en redovisning önskas av de motiv som kan ha bestämt valet av de olika åtgärderna. Med en viss förenkling är det dock möjligt att sammanföra våra säkerhetspolitiska medel till tre huvudgrupper. 1. Vi söker genom vår utrikespolitik medverka till en förändring av den internationella miljön i riktning mot en allmän avspänning och en ökad internationell säkerhet. Detta är ett av svensk säkerhetspolitiks huvudmål men även vår egen säkerhetspolitik kan främjas om risken för konflikter totalt sett minskas eller om avtal träffas som i ett eller annat avseende reducerar tillgängliga maktmedel eller deras användning. En grundläggande förutsättning för att denna politik skall vara konsekvent, trovärdig och därmed effektiv är givetvis att målen för vår egen säkerhetspolitik inte innehåller aspirationer, som av någon nation kan uppfattas som aggressiva. Men även i andra avseenden kan det finnas ett direkt samband mellan den internationella miljön och vår säkerhetspolitik. 2. Den internationella miljön bestäms i stor utsträckning av stormakternas handlande. Det ligger därför för ett land som vårt vanligen utanför möjligheternas gräns att på något mer avgörande sätt kunna påverka denna miljö. Vi måste istället anpassa oss till den och utforma våra säkerhetspolitiska medel i överensstämmelse med vad vi bedömer vara miljöns krav. Mot denna bakgrund har Sveriges utrikespolitiska linje kommit att utformas enligt principen »alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig». Denna anges ibland som målet för svensk säkerhetspolitik, men beskriver i själva verket endast den politiska linje vi valt. Vårt handlande under fred samt n ä r krig brutit ut i vår omvärld utgör ett sammanhängande helt — den svenska neutralitetspolitiken. För att kunna stå utanför en kris, som i sig innehåller ett krigshot mot oss, måste vi i utgångsläget vara alliansfria. Som stöd för neutralitetspolitiken erfordras ett totalförsvar som utformats med hänsyn till denna politik. 3. Vi kan emellertid inte bortse från eventualiteten att vårt land, trots alla våra åtgärder, blir utsatt för sådana långtgående krav, understödda av hot om våldsåtgärder och maktdemonstrationer, som kan leda till att vi blir indragna i ett krig. I detta nya läge har de ovannämnda säkerhetspolitiska medlen visat sig otillräckliga. Den på alliansfrihet och neutralitet grundade fredspolitiken har misslyckats. Politiken på kortare sikt koncentreras till en fråga om nationens förmåga att överleva kriget. Säkerhetspolitikens medel måste ändra karaktär. Alliansfriheten kan då, men först då, komma att omprövas.

14 Innan man kan övergå till mera konkreta slutsatser om hur vår säkerhetspolitik mera i detalj bör inriktas och hur medlen härför bör utformas är det emellertid nödvändigt att närmare analysera de krafter som styr den internationella miljöns utveckling och hur denna kan tänkas påverka förutsättningarna för vår säkerhetspolitik.

DEL 2 Den internationella miljön

2.1 Översikt över det nuvarande utrikespolitiska läget

De åtgärder som under det kommande året kan komma att beslutas i fråga om vårt försvar får i stor utsträckning full effekt på sikt och måste därför grundas på diskussioner om den framtida politiska miljö i vilken vårt försvar avses komma att verka. Denna kommer emellertid till viss del att härledas u r dagens läge. Det är främst av detta skäl som den följande sammanfattningen av dagsläget inleder diskussionen om den internationella miljön. Liksom under senare år utgör alltjämt"terrorbalansen en dominerande faktor i den utrikespolitiska världsbilden. Balansen utövar ett återhållande inflytande på stormakterna och reducerar riskerna i första hand för kärnvapenkrig men dessutom begränsas stormakternas möjligheter att agera i varandra intressesfärer överhuvudtaget. Balansen är emellertid till sin karaktär osäker. Militärt strävar båda blocken att förbättra sina positioner. Politiskt görs dock försök att eliminera eller begränsa tänkbara riskmoment som kan utlösa en storkonflikt, vilken de bägge stormakterna önskar att undvika. Tendenserna till en begränsad avspänning stormakterna emellan de senaste åren är därför till en del en följd av terrorbalansens existens men även av det ömsesidiga styrkeläget i fråga om andra stridskrafter. Det är möjligt att denna politik kan ytterligare stimuleras av båda sidors intresse av att lätta de samhällsekonomiskt ytterst betungande bördor som upprätthållandet av en effektiv terrorbalans innebär. Dock har rustningsnivån successivt stegrats och är nu — trots sporadiska försök att hejda dess stegring — högre än någonsin. Betydande kvalitativa förbättringar har till en del föranlett kvantitativa begränsningar, men den samlade stridseffekten måste bedömas såsom avsevärt större. Den internationella utvecklingen efter Kuba-konflikten har mer kommit att domineras av andra intressekonfrontationer än den direkta mellan Förenta staterna och Sovjetunionen. Den starkaste oron kan härledas u r utvecklingen i Asien, där en direkt militär konfrontation mellan Förenta staterna och Kina inte kan uteslutas. Även stormakternas ingripanden i lokala konflikter eller revolter i Afrika och Asien samt Latinamerika innebär stora risker. Viktigast för frågan om krig och fred i Europa, liksom för världsfreden överhuvudtaget, är det faktum att, frånsett de risker som Vietnam-konflikten innebär, inga direkta tillbud till konflikter förekommit 2-614789

18 mellan Förenta staterna och Sovjetunionen. Eftersom för Sverige situationen i Europa och allmänt förhållandet mellan stormakterna är av största betydelse bör den ägnas särskild uppmärksamhet från vår sida. Militärpolitiskt sett har förhållandet mellan stormakterna stått under starkt intryck av Kuba-krisen och det dramatiska åskådliggörande av terrorbalansens realitet som denna kris innebar. Den internationella miljön har sedermera undergått väsentliga förändringar inte minst genom att den hittillsvarande uppdelningen i två stora block under ledning av Förenta Staterna och Sovjetunionen alltmer påtagligt brutits. Detta har skett dels genom ett ökat antal beslutscentra (polycentrism) inom båda stormaktsallianserna, dels vissa tendenser till allmännare uppluckring av allianserna. Kinas och Frankrikes roller har därvid varit mest utslagsgivande genom dessa länders markerat självständiga politik och inte minst genom deras utveckling av egna kärnladdningar men även Väst- och Östeuropas fortsatta återhämtning efter det andra världskriget har varit av betydelse. Den snabba tekniska utvecklingen, som minskat stormakternas behov av framskjutna baser för att upprätthålla kärnvapenbalansen, har även haft betydelse för flankerna i Europa. Dessutom har tillkomsten under de senaste tio åren av nya stater i Asien och Afrika, för vilka avståndstagande från de militära allianssystemen tett sig som en naturlig utrikespolitisk huvudinriktning, betytt att dessa system inte längre kan anses ha global betydelse. Inte heller i Europa betyder de en lika oförsonlig konfrontation som tidigare. I denna för vårt land mest betydelsefulla sektor, har de både världsmakterna snarast förhållit sig avvaktande. Inom NATO har Frankrikes beslutade utträde u r de rent militära samarbetet gett anledning till farhågor om alliansens framtid. Även andra strävanden till mer självständiga bedömningar börjar bli framträdande. Inom Warszawa-pakten ( W P ) har vissa liknande tendenser gjort sig gällande. Här är det bl. a. Rumänien som. visat sitt missnöje med avtalets bestämmelser och begärt samråd om kärnvapenstrategien, samt dessutom förordat diskussion om tillbakadragandet av utländska trupper från europeiska områden. Någon ändring av den starka koncentrationen av militära stridskrafter i Europa kan visserligen knappast förmärkas, men de här antydda tendenserna är dock av utomordentligt intresse, ö k a d ömsesidig anpassning och förskjutningar i ståndpunkterna i försiktighetens tecken har alltså i viss mån avlöst de kategoriska positioner som var kännetecknande för stormaktspolitiken under den tid det kalla kriget i Europa var mera påtagligt. Den utveckling, som vi må kunna datera från Kuba-krisen och som påverkats av även andra än här ovan berörda faktorer, h a r således varit av stor betydelse. Den har bl. a. resulterat i vissa överenskommelser om rustningsbegränsande åtgärder, dels 1963 års avtal om förbud mot kärnvapenprov ovan jord, under vatten och i rymden, till vilket dock inte kärnvapen-

19 makterna Frankrike och Kina anslutit sig, dels en överenskommelse, likaledes år 1963, om att kärnvapen och andra massförstörelsevapen inte skall få placeras i yttre rymden, dels slutligen i parallella och samtidiga, men formellt av varandra oberoende sovjetiska och amerikanska beslut år 1964 att väsentligt reducera produktionen av anrikat u r a n och plutonium. De nya tendenserna i stormaktspolitiken innebär, såvitt kan bedömas, inte några garantier för ett stabilare läge i världen i dess helhet. Samtidigt som — såsom ovan antytts — inslag av återhållsamhet och försiktighet kunnat iakttas och därmed riskerna för ett stormaktskrig minskats, förefaller det nämligen snarare som om uppluckringen inom stormaktsallianserna, globalt sett, skulle tendera till att öka toleransen för lokala och, i vart fall från europeisk synpunkt, mer perifera konflikter. Gränskriget mellan Indien och Kina år 1962, de starkt labila förhållandena i många afrikanska länder, konflikten mellan Indonesien och Malaysia sedan sistnämnda stats upprättande i september 1963, Cypern-konflikten 1964/65, den dominikanska krisen våren och sommaren 1965, den pågående upprustningen i ett så känsligt område som Mellersta östern samt de öppna krigshandlingarna mellan Indien och Pakistan hösten 1965 pekar alla i denna riktning. En direkt konfrontation mellan de två stormakterna har undvikits. Något liknande gäller hittills också den i sig mer oroande krigsutvecklingen i Vietnam. Detta krig kan dock inrymma större risker för en utvidgning än de tidigare nämnda lokala konflikterna, främst genom Förenta staternas successivt ökade militära engagemang. Konflikten i Vietnam har dessutom tillsynes haft negativa återverkningar vad gäller möjligheterna att komma längre på vägen i riktning mot ett sovjetiskt-amerikanskt samförstånd. Än farligare kan den vara som ett led i en skärpt amerikansk-kinesisk maktkamp. De båda världsmakterna har inte lyckats bryta dödläget i nedrustningsfrågan eller i de för en varaktig avspänning i Europa centrala frågorna om Tysklands återförening och Tysklands gräns mot öster. Tvärtom synes dessa frågor genom diskussioner om någon form av västtysk medverkan till en västallierad kärnvapenstyrka ha kopplats samman på ett sätt som knappast förefaller att underlätta en lösning. Genom 1954 års Paris-överenskommelser har Västtyskland visserligen förpliktat sig gentemot de tre västliga, forna ockupationsmakterna att avstå från tillverkning av ABC-vapen på sitt territorium. En västtysk strävan efter medbestämmanderätt i fråga om kärnvapnens användning synes kunna konstateras i tyska regeringskretsar, med skärpning respektive mildring i olika partigrupper. Att frågan om västtysk medverkan i någon form av kärnvapenstyrka blivit väckt har utlöst stark oro och kritik från Sovjetunionens och dess allierades sida inom Warszawa-pakten. Sovjetunionen har tagit som en väsentlig uppgift att förhindra varje form av västtyskt inflytande på kärnvapenområdet. Diskussionen om ett västtyskt kärnvapen kom också att spela en framträdande roll under nedrustningsförhandlingarna i FN:s gene-

20 ralförsamling hösten 1965 och i Genéve-förhandlingarna såväl 1965 som 1966. Tills vidare har motsättningarna om Västtysklands möjligheter att få medbestämmanderätt i fråga om kärnvapen omöjliggjort överenskommelser om förbud mot fortsatt kärnvapenspridning. Den östtyska regimen synes på senare år fått säkrare grepp över landets ekonomi och även i viss mån ökat sitt utrikespolitiska manöverutrymme. Vad Berlin-problemet beträffar måste konstateras att en isolerad lösning förefaller osannolik under rådande internationella förhållanden. Det viktigaste i den tyska frågan är emellertid om de av Tysklands-problemet omedelbart berörda staterna bedömer att deras centrala säkerhetsintressen kräver en fortsatt delning av Tyskland eller om en återförening i någon form u r deras synpunkt är möjlig. Någon snar lösning på problemet är dock icke i sikte. En överblick och ett försök till sammanfattning av det internationella läget är inte möjligt utan en värdering av Förenta Nationernas ställning just nu. Även om man i regel erkänner att Förenta Nationerna inte blivit den garanti för freden som man hoppats på, har organisationen under senare år obestridligen i många fall visat sitt värde som internationellt förhandlingsorgan. Särskilt organisationens insatser på det ekonomiska och sociala området torde ha varit till gagn för en mer vidsynt framstegspolitik och ytterst, även för freden. Bland svårigheterna kan nämnas åsiktsbrytningar i fråga om generalförsamlingens respektive säkerhetsrådets konstitutionella befogenheter. Frankrike och Sovjetunionen hävdar att säkerhetsrådets inflytande skall återställas i enlighet med stadgans bokstav och vägrar därför att lämna erforderligt finansiellt stöd till aktioner företagna efter beslut av generalförsamlingen. Detta återspeglar problemet om stormakternas världspolitiska roll. Beslut i säkerhetsrådet förutsätter nämligen en intresseharmoni mellan dem eller åtminstone att ingen utnyttjar sin vetorätt, och således intar den passiva hållningen av icke-inblandning. Det olösta dilemm a t har bl. a. tvingat Förenta Nationerna att begränsa sina insatser vid de s. k. fredsbevarande aktionerna. Svenska insatser i sådan tjänst som avser frivilligt stöd till en regering som begär bistånd har t. ex. av detta skäl fått reduceras. Några beslut om mer vittgående aktioner för att betvinga en f redsbrytare har inte kunnat komma till stånd. De mindre kategoriska ståndpunkter som de senaste åren i viss utsträckning präglat stormaktspolitiken har direkt återverkat på förhållandena i Norden. Detta kan delvis sammanhänga med att den stabilitet som rått i Norden alltsedan 1948/49 i själva verket har mer gemensamt med den internationella situationen av i dag än med det hårda motsatsförhållandet som i stort sett var karaktäristiskt för stormakternas politik under 1950-talet.

2.2 Militär t e k n i s k utveckling

De stora ekonomiska och tekniska resurser, som stormakterna lägger ned på att vidareutveckla sina väpnade styrkor, har möjliggjort och möjliggör en mångsidig och snabb utveckling på det militärtekniska området, vilket i sin tur medför att stormakternas dominerande ställning på detta område ytterligare stärks. De moderna vapensystemens komplexitet och de höga kostnader som är förenade med framtagning av dessa system har medfört att tiden från projekt till operativt användbar produkt förlängts. Den tekniska utvecklingen på kärnladdningsområdet har fortsatt inom båda stormaktsblocken även efter det partiella provstoppsavtalet år 1963. Härom vittnar sammanlagt ett 250-tal underjordiska prov på båda sidor. Utvecklingen av de civila atomenergiprogrammen ger väsentliga erfarenheter, som kan utnyttjas även för kärnladdningsframställning. Detta innebär bl. a. att åtskilliga stater, som saknar egna kärnladdningar, med tiden kommer att få ökade tekniska möjligheter att framställa sådana. De kan inte räkna med någon teknisk hjälp från de nuvarande kärnvapenmakterna. De ballistiska fjärrobotsystemen som förutsätter användning av kärnladdningar kommer troligen genom modifieringar att successivt förbättras. Bl. a. kommer systemens sårbarhet antagligen att efter hand minskas. Även andra robotvapensystem kommer att vidareutvecklas och förfinas. Inte minst torde funktionssäkerheten komma att successivt förbättras. De alltmer ökande kostnaderna kommer dock att vara starkt återhållande. Forskningen inom stormakterna för att åstadkomma ett effektivt försvar även mot ballistiska robotar fortsätter av allt att döma med stor intensitet. Ett sådant försvar kommer emellertid att bli mycket kostsamt och komplicerat. Ett ökat intresse för antirobotsystem har kunnat konstateras både i Förenta staterna och Sovjetunionen. Det är tänkbart att det är hotet från de nya kärnvapenmakterna, Kina och Frankrike, som båda torde få ett relativt begränsat antal vapenbärare av enklare konstruktion, som påskyndat utvecklingen. Ett effektivt försvar mot dessa kan nämligen ligga inom rimliga gränser. Risken är dock stor för att man beträtt ett nytt dyrbart steg på kapprustningens stege. Rymdsatelliterna har hittills haft sin största militära betydelse för navigering och meteorologi. Satelliterna utnyttjas också för radiokommunikation samt för bild-, signal- och IR-spaning. Satelliternas militära värde torde successivt komma att öka.

22 Stridsgaser och biologiska stridsmedel har sedan andra världskriget utvecklats i betydande utsträckning inom stormakterna och dessa har redan i dag stridsgaser och troligen även biologiska stridsmedel färdiga att utnyttjas. Dessa stridsmedel kännetecknas bl. a. av att de är billiga att framställa. Inget tyder f. n. på att intresset för BC-stridsmedel skulle komma att minska. Snarare kan strävan att undvika kärnladdningskrig komina att förskjuta intresset mot detta område. För att efter behov kunna reglera verkan av ett anfall med stridsgaser utvecklar stormakterna — vid sidan av vidareutveckling av tidigare existerande nervgaser — nu även s. k. stridsvärdesnedsättande gaser. Möjligheterna att anpassa insatsen av gasstridsmedel till den verkan man vill uppnå har härigenom ökat. Detta talar för att de kan komma att användas. Samtidigt har emellertid möjligheterna ökat att motstå anfall med olika slag av gasstridsmedel tack vare det skydd som kan åstadkommas genom förbättrad utrustning. En viktig förutsättning för försvar mot anfall med stridsgaser i större skala är ett effektivt förvarningssystem. Problemen med automatisk indikering och förvarning torde rent tekniskt ha lösts men de praktiska och ekonomiska konsekvenserna torde ännu ej kunna överblickas. En fortsatt forskning i fråga om spridningstekniken och utformningen av nya vapenbärare kan väntas och kommer sannolikt att öka även de biologiska stridsmedlens användbarhet. Svårigheterna för en anfallande att själv skydda sig mot dessa stridsmedel är dock stora och verkar därigenom återhållande på den stat, som överväger att sätta in dem. Det finns viss risk för att dessa stridsmedel kan komma att utnyttjas anonymt. Teletekniken och telemotmedlen har fått ökad omfattning och betydelse vid utformningen av olika vapensystem. Risken för teleteknisk motverkan gör att vapen- och sambandssystemen i större utsträckning måste utrustas med kostnadskrävande skyddsanordningar eller på annat sätt göras mera motståndskraftiga mot störningar. Telemotmedlen kommer sannolikt att spela en allt större roll, inte minst inom luftkrigföringen. Inom stormaktsblockens markstridskrafter fortsätter utvecklingen mot ökad strategisk och taktisk rörlighet, framkomlighet och eldkraft. Möjligheterna att övervaka stridsfältet från marken och luften förbättras genom olika tekniska hjälpmedel. Främst inom stormakterna ägnas stor uppmärksamhet åt möjligheterna till lufttransport, vilket troligen kommer att påverka organisation och utrustning för ett flertal förbandstyper. Kärnladdningar kommer troligen även i fortsättningen att ingå i stormakternas högre förband. Dessa förband utrustas sannolikt också med gasstridsmedel. Konventionellt artilleri bibehålls. I högre förband kommer detta att kompletteras med artilleriraketer och robotar, främst avsedda för kärnladdningar.

23 Inom stormakternas sjöstridskrafter ägnas särskild uppmärksamhet åt ubåtsvapnet. Härvid fortsätter differentieringen dels i fartygstyper med ballistiska robotar, dels i typer med sjörobotar och torpeder. Olika metoder att ytterligare öka ubåtarnas uthållighet prövas. Hotet från ubåtarna har medfört ökade ansträngningar på ubåts jaktområdet. Robotbeväpning kommer troligen att införas i allt större utsträckning på örlogsfartyg. På sjötransportområdet vidareutvecklas prototyper av specialfartyg för överskeppningsföretag. Utvecklingen av svävare och bärplansbåtar innebär att sådana farkoster i större utsträckning kan komma att användas för överskeppningsändamål. Inom flygstridskrafterna kommer samtliga flygplanstyper att bli mindre beroende av väderleken samtidigt som deras prestanda kommer att öka. Utvecklingen går bl. a. mot kortare start- och landningssträckor. Vertikalt startande och landande flygplan torde emellertid — främst av ekonomiska skäl — komma att anskaffas endast i begränsad omfattning. Övergången till ballistiska robotar kommer att medföra kraftig minskning av antalet strategiska bombflygplan. Attackflygplanen kommer i allt större omfattning att beväpnas med attackrobotar. Även mot vissa m a r k m å l kommer målsökning att bli möjlig, vilket förbättrar vapnens verkan. Flera nya typer av jaktflygplan med förbättrad beväpning utvecklas. Som en följd av ökade kostnader och förbättrade prestanda kommer emellertid antalet jaktflygplan sannolikt att minska. Till detta bidrar även tillkomsten av luftvärnsrobotar. De flesta jaktflygplanen kommer sannolikt att vara lämpade även för attackuppgifter och attackflygplan kommer delvis att kunna lösa luftförsvarsuppgifter. Genom denna kombination kommer — totalt sett — möjligheterna att lösa både jakt- och attackuppgifter att öka. Utvecklingen mot allt större transportflygplan torde fortsätta. Luftvärnsrobotar kommer efter hand att öka luftvärnets förmåga att bekämpa mycket snabba mål och mål på höjder betydligt över närluftvärnets räckvidd. Eldrörsluftvärn kommer sannolikt att finnas kvar för närluftvärnsuppgifter men det torde komma att kompletteras med enkla luftvärnsrobotar, främst mot mål med måttliga farter. Sammanfattningsvis kan framhållas att tiden efter andra världskriget kännetecknats av en stark expansion på teknikens och vetenskapens område. Huvuddelen av stormakternas resurser för forskning och utveckling satsas på rent militära ändamål. Dominerande utvecklingsobjekt är interkontinentala kärnvapenbärande robotar, atomubåtar samt civil och militär rymdteknik, men även den mera konventionella vapentekniken utvecklas snabbt. I och för sig är det fullt möjligt att n ä m n d a ansträngningar kan leda till nya vapentekniska genombrott och tillämpningar, som — om de utnyttjas

24 av endera stormaktsblocket — kan leda till allvarliga rubbningar i rådande maktbalans. Utveckling, produktion och inlemmande i den militära organisationen av ny, kvalificerad materiel är dock en både tidsödande och synnerligen dyrbar process. Med det internationella informationsutbyte, som regelmässigt sker och med den parallellitet inom de båda blocken i tekniska utvecklingen som inte kan undvikas, förefaller det också rimligt att anta att stridsmedel som anskaffas av endera sidan inom kort leder till anskaffning av motmedel från andra sidan. Erfarenheterna visar att utvecklingstiden för ett motmedel ofta är avsevärt kortare än för det stridsmedel det är avsett mot. Följderna av tekniska genombrott begränsas också av att stormakterna fördelar sin avskräckningskapacitet på flera sinsemellan ganska olika vapensystem. De ökande kostnaderna för moderna vapensystem torde komma att medföra att mindre stater i framtiden inte får råd att själva utveckla och producera den mest komplicerade materielen. De ställs då inför alternativen att antingen avstå från aktuell materieltyp eller att köpa den från annat land. Genom samverkan kan grupper av stater åstadkomma en mer ekonomisk fördelning av kostnader och även skapa erforderligt ekonomiskt underlag för större projekt. Ur de små staternas synpunkt bör noteras att de dyraste och mest komplicerade vapensystemen, t. ex. ballistiska robotar och försvar mot sådana, inte är aktuella p. g. a. dessa staters säkerhetspolitiska situation. På den nivå deras försvarsproblem i regel ligger blir därför deras insatser ändå meningsfulla. Den tekniska utvecklingen påverkar även den forsknings- och utvecklingspolitik som en stat har möjligheter genomföra. Stormakterna kan t. ex. satsa på ett större antal projekt samtidigt och sedan välja det som under utvecklingen visar sig mest fördelaktigt. En mindre nation torde emellertid tvingas att koncentrera resurserna redan från början till ett fåtal projekt som noggrant utvalts med hänsyn till uppställda krav på prestanda, tekniska och personella resurser m. m. och som bedöms motsvara de vid tidpunkten för leverans föreliggande behoven.

2.3 Makt och m a k t b a l a n s

2.3.1 Inledande definitioner De politiska mål statsledningar och nationer arbetar för k a n uttryckas i ord som fred, frihet, säkerhet, mänskliga rättigheter och höjd levnadsstandard. Den närmare utformningen av målen sker sedan i enlighet med olika ideal, t. ex. religiösa, filosofiska, ekonomiska eller sociala. I den m å n förverkligandet av målen beror på internationella förhållanden kan detta främjas genom samverkan med andra nationer eller internationella organisationer. Om de nationella målen står i strid med andra nationers mål kan de endast förverkligas med hjälp av makt. Internationell politik är därför liksom all annan politik en kamp för att uppnå makt. Politisk makt kan sägas vara ett psykologiskt förhållande mellan två stater som innebär att den starkare kan kontrollera och påverka vissa av den svagares åtgärder och därmed förmå denna att foga sig efter den starkares vilja. Detta inflytande bygger på att eventuellt motstånd kan slås ned eller övervinnas med hot, löften, ekonomiska och politiska sanktioner eller som yttersta medel krigshandlingar. De faktorer som konstituerar en stats m a k t gentemot en annan stat är av mångskiftande slag. De viktigaste är geografiskt läge, livsmedelsförsörjning, råvarutillgångar, industriell kapacitet, militära resurser, befolkningsförhållanden, nationalkaraktär och styrelseskickets stabilitet. Statens utrikespolitik utformas mot bakgrund av dessa faktorer och därvid måste ambitionerna stå i rimlig relation till resurserna. Tidigare har försök gjorts att genom räkneoperationer få fram sifferuppgifter på staters makt i förhållande till varandra. Man har då utgått från någorlunda mätbara uppgifter som landareal, jordbruksproduktionens omfattning, militär personalstyrka och kvantiteten av olika typer av vapen. De med olika formler erhållna uppgifterna om maktförhållanden har dock i mycket hög grad varit subjektiva och därför av tvivelaktigt värde. Dessutom har man inte lyckats ta hänsyn till sådana mera svårdefinierbara faktorer som försvarsvilja, nationella attityder och traditioner samt den politiska ledningens skicklighet. Än osäkrare blir naturligtvis bedömningar av framtida maktrelationer. Maktförhållandena är i mycket hög grad beroende av den aktuella situationen. De militära och ekonomiska resurser som är bundna på annat håll och inte snabbt kan frigöras bidrar inte till maktförhållandet mellan två

26 stater. Detta är också beroende av hur statsledningarna bedömer varandras tillgängliga resurser och vilja att utnyttja dem. Ett objektivt mätetal på makt är därför inte möjligt att få fram. Maktkampen medför naturligtvis hos de stater som känner sin säkerhet hotad en strävan att öka de disponibla maktresurserna genom ökade militära rustningar eller genom allianser med andra stater. Avsikten är i första hand att förhindra att någon stat blir så stark att den kan hota de övrigas oberoende. Om en balans mellan maktresurserna uppnås kan hotet neutraliseras. Osäkerheten i alla uppskattningar av makt medför emellertid att en stat måste ta till vissa marginaler i anskaffningen av resurser för att inte riskera att bli underlägsen. Målet i maktkampen syns därför inte bli balans utan överlägsenhet. När en statsledning överväger en aktion mot ett annat land måste den värdera väntade förluster och uppoffringar eller risker mot varandra för att finna om slutresultatet av aktionen kan förväntas bli gynnsammare än ett bibehållande av status quo. Om aktionen kan leda till krigshandlingar måste även konsekvenserna av dessa värderas. I relationerna mellan en mängd stater kan därför maktbalans sägas r å d a om ingen av dem bedömer att ett militärt drag är lönsamt. Denna definition skall nu utnyttjas för att diskutera vilka maktresurser olika stater eller grupper av stater kan anse sig behöva för att trygga sin säkerhet.

2.3.2 Maktbalans mellan två stater Så länge endast konventionella stridskrafter kunde komma ifråga i krig erfordrades för seger en relativt betydande överlägsenhet i resurser. Den militära styrka, som exempelvis krävdes för att försvara ett visst mål, var inte ens tillnärmelsevis lika stor som den som krävdes för att anfalla och ta samma mål. Vid planeringen av militära operationer brukade man t. ex. ofta räkna med att en anfallande vid markstrid behövde en överlägsenhet i förhållandet 3:1. För att en aktion, som kunde leda till krigshandlingar, skulle sätta igång, erfordrades förutom tillräcklig överlägsenhet för seger även att aktionen kunde bedömas som lönsam med hänsyn till väntade förluster, ökade rustningskostnader och ökad internationell spänning. Detta innebar att maktbalans kunde råda även vid ganska stora skillnader i tillgängliga resurser mellan en potentiell anfallande och försvarare. Samma förhållande kan r å d a även i framtiden i den mån restriktionerna mot t. ex. kärnvapen är så starka att dessa vapen inte kan väntas komma till användning. Om båda staterna har militära förband som kan åstadkomma mycket stor skadeverkan men som å andra sidan är lätta att förstöra, kan det inträffa situationer då det för båda är lönsamt att anfalla. Den som först anfaller

27 k a n ' m e d små egna förluster eliminera motståndarens styrkor och därmed diktera villkoren. Förhållandena är i hög grad labila. Detta kan motsvara ett fall där två stormakter helt förlitat sig på avskräckningsstyrkor bestående av oskyddat uppställda kärnladdningsbärande robotar. Om robotarna ges en skyddad gruppering ökas angriparens förlustrisker genom att han ej kan slå ut alla fientliga robotar utan måste r ä k n a med ett förödande vedergällningsslag. Förlusterna blir så stora att angrepp ej längre lönar sig. Genom skyddet för robotbaserna har maktbalans skapats. En annan situation förutsätts nu, där de två staterna disponerar två typer av vapen, dels sådana för kärnvapenkrig och dels sådana för konventionella krig. Rustningsnivåerna antas vidare vara så olika att ena staten (B) huvudsakligen lagt an på konventionella stridskrafter och där är så överlägsen att den kommer att vinna ett begränsat krig. Den andra staten (G) har lagt an på kärnvapen och kommer att vinna ett krig fört med dessa, men med avsevärda egna förluster. Situationen kan leda till tre möjliga sluttillstånd. Det första av dessa är att inget krig alls uppstår därför att ingendera staten finner det lönsamt. Det andra sluttillståndet är en följd av att staten B funnit ett begränsat krig lönande och därvid erövrat ett stycke land från C, dock inte större än att denna stat accepterat förlusten hellre än att tillgripa ett kärnvapenkrig. Det tredje sluttillståndet uppstår efter ett totalt krig. Detta har vunnits av C som erövrat staten B men samtidigt har båda staterna lidit stora förluster. Kärnvapenmakten C kan avskräcka den konventionellt inriktade staten B från att gå till anfall, men samtidigt är det tydligt att B genom att dela upp sin erövring i inånga små etapper kan nå sitt mål utan att C tillgriper kärnvapen. Maktbalans kan etableras under förutsättning att C:s avskräckning är trovärdig men den befrämjas främst av att båda staterna eftersträvar så stor parallellitet som möjligt i sina rustningar. Denna modell kan grovt illustrera förhållandet mellan Sovjetunionen och Förenta staterna under 1950-talet där Förenta staterna i kraft av sin överlägsenhet på kärnvapenområdet litade till massiv vedergällning men där senare en mera balanserad rustningsutveckling skett.

2.3.3 Maktbalans mellan allianser Ett antal obundna stater antas finns och deras rustningsnivå är starkt avhängig av respektive stats storlek, främst av ekonomiska skäl. Det kan vidare antas att endast stormakter kan anskaffa de mest kvalificerade vapnen — t. ex. interkontinentala robotar. Staterna har möjligheter att med varandra bilda allianser för att därmed få större gemensamma resurser. För att ett stabilt internationellt tillstånd skall uppstå krävs att det inte är

28 lönande för en allians att anfalla någon annan och att det heller inte är möjligt att genom sammanslagningar åstadkomma nya allianser för vilka ett anfall kan löna sig. I sammanhanget kan man utesluta sådana alliansbildningar som av politiska skäl bedöms otänkbara. I ett läge med två stormakter som till följd av sina helt överlägsna militära resurser är dominerande, är problemet med allianser inte så akut. Skulle däremot till följd av snabb ekonomisk utveckling nya stormakter uppkomma blir kombinationsmöjligheterna flera och det är ovisst om stabilitet uppnås. Kinas utveckling och bildandet av ett västeuropeiskt block skulle alltså på längre sikt kunna verka destabiliserande.

2.3.4 Kapprustningsproblemet

Två stater, som båda är defensiva till sin inriktning, skaffar sig militära resurser för att trygga sin säkerhet. Båda anpassar sina rustningar så, att ett angreppskrig inte för någondera sidan blir lönande enligt de diskussioner som förts här tidigare. Bristande information om motpartens åtgärder i kombination med misstro om hans avsikter samt tryck från folkopinionen kan dock leda till att vardera sidan överdimensionerar sina rustningsåtgärder, vilket av motparten kan tolkas som en aggressiv inriktning eller med andra ord ett försök att nå tillräcklig överlägsenhet för att ett anfallskrig skall löna sig. Kapprustningen har därmed kommit igång. Den synes kunna hejdas främst genom en öppnare ömsesidig information. För de starkaste vapnen finns dessutom vissa naturliga begränsningar. Anskaffningen av nära nog osårbara interkontinentala robotar med kärnladdning kan inte behöva drivas längre än att den part som utsätts för ett överraskande anfall har tillräckliga resurser för att rikta ett förödande vedergällningsslag mot motståndarens befolkningscentra. Därmed har man undvikit att ett anfall på denna nivå lönar sig, och det finns inte något starkare behov av fortsatt upprustning. Detta gäller så länge avsikten inte är att bekämpa de skyddade robotbaserna. För att sätta dessa ur funktion krävs mycket stora styrkor. Utvecklingen av antirobotar kan dessutom — fastän till oerhörda kostnader — leda till att en stor del av de ballistiska robotarna kan bekämpas i luften. Dessa kan i gengäld förses med motmedel som försämrar bekämpningens effektivitet. Stormakterna kan här råka ut för en synnerligen penningslukande kapprustning, vars slut inte kan skönjas. 2.3.5 Maktbalanssituationer

med två stormakter och en mindre stat

Mindre staters politiska oberoende brukar ha sitt upphov antingen i deras ringa strategiska betydelse, varigenom de inte varit lockande för främmande erövrare, eller i den dominerande styrkan hos en skyddande stormakt som finner tillståndet med buffertstater förenligt med sina intressen eller slut-

29 ligen i den rådande maktbalansen, som medför att ingen stormakt kan acceptera att någon annan får inflytande över den mindre staten. Vi skall nu studera hur maktbalansen i några fall påverkar relationerna mellan en mindre stat, kallad A, och två angränsande stormakter, B och C. Antag först att stormakten B finner det lönsamt att anfalla den andra stormakten C. Inför detta hot kan C tänkas förbättra sin ställning genom att innan ett storkrig utbryter erövra den mindre staten A, som i och för sig inte har sådant värde att den är särskilt åtråvärd. C kan tänkas sätta in ett sådant förebyggande anfall om de därmed förknippade förlusterna är små och förbättringen av det strategiska läget så stor att det ursprungligen tänkta anfallet av B mot C inte längre än lönsamt. Antag nu istället att det inte för någondera stormakten lönar sig att anfalla den andra. Däremot kan det för stormakten B, som allmänt för en expansiv politik, löna sig att anfalla den lilla staten A, t. ex. för att tillgodogöra sig råvarutillgångar eller välbelägna hamnar. Genom att A har ett starkt försvar blir B:s förluster stora och betydande styrkor blir bundna i ockupationsuppgifter. Denna försvagning av B gör att det nu blir lönande för C att anfalla B, som blir besegrad och därmed förlorar både sin tidigare maktposition och sina tidigare erövringar. B bör kunna förutse detta händelseförlopp och därmed avstå från sitt anfall. Det råder uppenbarligen ett slags maktbalans eftersom ingen stat bör finna det lönande att börja ett krig. Väsentligt bidragande härtill är den mindre statens militära styrka. Om stormakten B i detta exempel på grund av bristande information inte kan förutse det fortsatta händelseförloppet utlöser B genom sin handling ett storkrig. Man kan därmed säga att maktbalansen är labil eftersom en måttlig störning kan leda till storkrig. Vi betraktar nu istället en situation där ingendera av de två stormakterna finner ett anfall mot varandra lönsamt, men där B genom att successivt flytta fram sina positioner kan avsevärt förbättra sitt utgångsläge. B kan alltså ställa krav på disposition av A:s territorium och om A inte faller till föga för dessa krav kanske finna det lönsamt att anfalla och erövra A för att därifrån omedelbart eller senare med god lönsamhet kunna anfalla huvudmotståndaren G. Man brukar benämna ett sådant förfarande upprullning. Upprullningen innebär att stormakten C:s ställning successivt försvagas. Detta kan G förebygga antingen genom att A förmås ingå en allians med G med löfte om militärt stöd eller genom ett anfall som resulterar i erövring av A. Tidigare diskuterades ett fall där en stormakt genom anfall mot en mindre stat försämrade sina positioner. I det senaste fallet antogs stormakten istället ha lyckats förbättra dem. Vilket som inträffar beror bl. a. på militärgeografiska förhållanden och på den mindre statens militära resurser. Är dessa tillräckligt stora blir den avsedda upprullningen inte längre lönsam utan stormakten B tvingas söka andra vägar för att förbättra sina positioner.

30 De diskuterade relationerna mellan två stormakter och en mindre stat är schematiskt tecknade och avser endast att principiellt belysa några av de situationer en mindre stat kan möta. En mera utförlig diskussion av några tänkbara händelseförlopp, som kan leda till krig, lämnas i ett senare kapitel. ^

2.3.6 Den mindre statens behov av maktresurser Den mindre staten kan tänkas anpassa sina resurser till den omgivande miljön i huvudsak enligt två principer. Den ena principen innebär att den mindre staten skall kunna stå emot hot och påtryckningar tack vare att den har så stora resurser att en stormakt inte säkert kan nå en militär seger med de maktmedel som i rimliga stituationer kan avdelas eller föras fram. Den mindre staten måste därvid söka bedöma hur stormaktens resurser är bundna av en huvudmotståndare och i vad mån de i olika situationer kan frigöras för insats mot den mindre staten. Denna måste vidare göra klart för sig om transporttekniska hinder begränsar stormaktens styrkeinsats. På detta sätt skapas en bild av det kvantitativa hot den mindre statens styrkor skall dimensioneras för att stå emot. Denna inriktning har benämnts paritetsprincipen. Den andra principen kan härledas ur definitionen på maktbalans, nämligen att den mindre staten skall kunna stå emot hot och påtryckningar tack vare att de uppoffringar en stormakt måste vara beredd att göra för erövringen är större än det värde stormakten kan tänkas tillmäta ett innehav av den mindre staten. Detta värde är dock starkt beroende av stormaktens aktuella politiska mål och den militärpolitiska situationen. J u värdefullare en mindre stat är för kringliggande stormakter desto större maktresurser måste den disponera över för att maktbalans skall råda. Vi kallar detta värdeprincipen. En liten stat med utpräglat defensiv inriktning har anledning att följa den princip som ger de lägsta anspråken på maktresurser. En säker uppskattning av dessa är dock mycket svårt att göra. En mängd tänkbara, framtida situationer måste undersökas.

2.4 P o l i t i s k a m å l och s t r a t e g i s k a d o k t r i n e r

2.4.1 Utgångspunkter

Staters politiska agerande i en viss situation utgör mestadels en kompromiss mellan olika ambitioner och strävanden. Vissa av dessa är av mera permanent natur, andra beror på dagslägets växlingar. De mera långsiktiga politiska målen uttrycks ofta slagsordsmässigt och kan t. ex. avse ideologiens utbredning genom fredlig tävlan eller kanske t. o. m. krig, försvar för de mänskliga rättigheterna så som de definieras av respektive stat eller av den egna statens säkerhet. Det kan dock ifrågasättas om inte många gånger ekonomiska motiv är mer styrande för politiken och att t. ex. omtanken om levnadsstandarden i det egna landet spelar en stor roll även för stormakternas globala handlande. I samband med akuta konflikter kan inom det långsiktiga programmet mera kortsiktiga mål anges, eventuellt anpassade efter rådande läge eller kanske rent av improviserade i en oförutsedd tvångssituation. I detta sammanhang måste även den enskilde statsledarens personliga roll framhållas, särskilt i sådana styrelseformer där denne har stora maktbefogenheter, t. ex. i diktaturstater, men även i Förenta staterna och Frankrike. Man bör emellertid i detta sammanhang observera den skillnad som ofta torde föreligga mellan de öppet angivna politiska målen och en stats verkliga avsikter. För att söka rekonstruera staters politiska mål men framför allt de verkliga intentionerna är man hänvisad till analys av deklarationer, uttalanden och det faktiska agerandet i olika situationer. Även om de framtida politiska målen ofta kan synas abstrakta och det kan vara svårt att förutsäga hur de kan komma att påverka världsläget på lång sikt, bör de dock kunna ge någon ledning vid utformningen av de framtida aggressionsfall, vilka bör tas som utgångspunkt för studier av vårt försvars framtida inriktning. Sammanfattningar av vederbörande statslednings uppfattning om de allmänna principer som bör vara vägledande för statens politiska och militära handlande brukar betecknas som doktriner. Principerna för utnyttjandet av befintliga militära resurser, egen vapenanskaffningspolitik samt eventuella bundsförvanters motsvarande dispositioner benämns strategiska doktriner.

32 E n redogörelse för stormakternas och vissa andra staters strategiska doktriner har tidigare lämnats i skriften »Strategi i väst och öst» (SOU 1966: 18). Följande framställning har därför ansetts k u n n a göras relativt kortfattad. 2.4.2

Sovjetunionen

Politiska mål

Ideologien har alltid spelat en stor roll vid utformningen av politiska mål inom kommunistiska stater. För Sovjetunionens del åberopas t. ex. ofta »kommunismen» eller »marxismen-leninismen» som rättesnöre för sovjetledningens inrikes- och utrikespolitiska handlande. Detta allt omfattande, teoretiska tankesystem, konstruerat vid mitten av 1800-talet anses nämligen kunna ge svar och anvisningar på lösningar av aktuella politiska, militära, ekonomiska och sociala problem. Teorien om »världsrevolutionen» intar alltjämt en central plats i den kommunistiska ideologien. Verkliga eller förmenta strävanden att omsätta denna teori i praktiken torde fortfarande vara en av orsakerna till motsättningarna mellan Sovjetunionen och staterna i väster. Eftersom tolkningen av det historiska skeendet och en ständig revision av de ideologiska dogmerna utgör en del av läran, har emellertid denna teori grundligt reviderats och anpassats efter den reella utvecklingen i världen. Mot denna ideologisktpraktiska bakgrund är tre problemkomplex särskilt intressanta att studera, nämligen Sovjetunionens ledarställning bland de kommunistiska staterna, utvecklingsländernas frigörelse och Sovjetunionens möjligheter i dessa länder, inte minst i ekonomiskt avseende, samt slutligen den moderna vapentekniken och Sovjetunionens säkerhetsproblem. I relationerna till de utländska kommunistpartierna har betydelsefulla förskjutningar ägt r u m under de senaste åren. Moskva är inte längre den kommunistiska rörelsens centrum och utvecklingen h a r gått i riktning mot ökat antal beslutscentra (polycentrism). Sovjetunionen torde sålunda i stigande grad vara tvungen att finna sig att inom sin egen intressesfär förhandla, kompromissa och anpassa sig för att hålla ihop den kommunistiska världen. Den kan stundom även tvingas att i sammanhållningens intresse agera hårdare mot icke-kommunistiska stater än som synes stå i överensstämmelse med dess egna intressen. Den sovjetiska ledningen ägnar förhållandena i u-länderna stort intresse och strävar synbarligen att öka sitt inflytande i dessa. Enligt sovjetisk uppfattning bör dessa staters ekonomiska problem lösas genom planhushållning av kommunistisk modell och u-länderna bör av denna anledning knytas närmare Sovjetunionen. Det förefaller som man hade förhoppningar om någon form av världsrevolution genom ekonomisk konkurrens och samexistens. Med hänsyn till egna angelägna behov att forcera näringslivets

33 utveckling och höja den egna levnadsstandarden samt kraven på försvarsansträngningar, förefaller dock stora svårigheter uppstå att tillgodose mängden av önskemål om ekonomisk hjälp — främst gällande maskiner och a n n a n industriell utrustning — från u-ländernas sida. Därtill kommer att de politiska och ekonomiska investeringarna i dessa länder i många fall visat sig vara av högst tvivelaktigt värde i politiskt hänseende. Sovjetledningen förefaller dock vara beredd att etablera kontakter med snart sagt vilken politisk rörelse som helst i u-länderna, förutsatt att det finns en möjlighet att Förenta staternas eller dess allierades inflytande därigenom kommer att minskas. I sådana fall där Kina också är intressent k a n emellertid vissa tecken på samförstånd mellan Sovjetunionen och Förenta staterna skönjas. Den moderna vapentekniken, speciellt kärnvapentekniken i Sovjetunionen under senare år, synes ha föranlett ganska vittgående omvärderingar i politiskt och militärstrategiskt avseende och i viss mån även i ideologiskt avseende. Även om Sovjetunionen på anmärkningsvärt kort tid avancerat till en politisk, ekonomisk och teknisk stormakt och besitter en militär slagkraft som aldrig tidigare, är dess säkerhetsproblem ingalunda lösta. I en serie uttalanden har olika sovjetledare erkänt att ett kärnvapenkrig skulle innebära en katastrof även för Sovjetunionen. Härigenom har man nödgats, ofta i efterhand, underkänna den ideologiska tesen om att »världsutvecklingen eller de historiska lagarna automatiskt, förutbestämt och oavsett vad som än händer skall leda till socialismens seger». Detta tyder på att det inte är några teorier om världsrevolution, utan den reella och påtagliga risken för ett kärnvapenkrig, som är avgörande för Sovjetunionens handlande, åtminstone kortfristigt, på det politiska, ekonomiska och sociala planet runt om i världen. Ekonomin sägs därför ha framträtt som det »huvudsakliga fältet för tävlan mellan socialism och kapitalism». En bedömning av den sovjetiska utrikespolitikens mål på lång sikt måste till stor del bli en ren spekulation. Man torde dock kunna anta, att tanken på kommunismens utbredning genom ett storkrig för länge sedan övergivits. De ryska ledarna har troligen i sin bedömning av situationen funnit att den tekniska utvecklingen och den nuvarande maktbalansen gör militära framstötar så gott som omöjliga. Kraven på ökad levnadsstandard medför dessutom troligen krav på ytterligare materiella förmåner och förmodligen också på större personlig frihet. En kostnadskrävande aggressiv utrikespolitik med därav följande ökade försvarskostnader förefaller därför f. n. inte utöva någon större lockelse på statsledning och medborgare. Försvaret ägnas emellertid stor uppmärksamhet i offentliga uttalanden, t. ex. vid den 23 :e partikongressen i Moskva år 1966. Vid denna angavs att Sovjetunionen fortfarande på grund av den hotande situationen i världen måste stärka sitt försvar. Bl. a. framhölls att behovet av försvarsåtgärder medför att man f. n. inte kan höja levnadsstandarden så snabbt som man 3-614789

34 skulle önska. Inte minst detta kan tas som exempel på den vikt som man tillmäter den yttre säkerheten vid politiska avvägningar i fråga om fördelningen av de ekonomiska resurserna.

Strategisk doktrin

Lenins tes om kriget som ett rationellt instrument för politiken har fått stå oemotsagd ända till Krustjev vid den 20 :e partikongressen fastslog, att den marxistisk-leninistiska läran inte längre betraktade kriget som oundvikligt och att kommunismen även utan krig kunde vinna slutsegern på grund av det socialistiska systemets överlägsenhet. Denna omsvängning sammanhängde troligen främst med säkerhetskravet och man fasthåller inte längre vid att krig med kärnladdningar är oundvikliga, eftersom sådana krig skulle k u n n l innebära förintelse av stora delar av sovjetterritoriet. Den verkliga sovjetiska inställningen till krig som ett rationellt instrument för politiken är emellertid något oklar. Dels förefaller det som om man höll fast vid denna leninska allmänna tes om krigets karaktär, dels uttrycker man vissa tvivel härom bl. a. mot bakgrund av följderna av ett kärnvapenkrig. Sovjetunionens strategiska doktrin upptar tre typer av krig: 1) Världskrig mellan två stora koalitioner. Denna typ av krig ägnas stor uppmärksamhet, bl. a. därför att det anses vara den mest sannolika i de konfliktsituationer där stormakternas vitala intressen berörs. En tidigare inställning, att denna typ oundvikligen leder till allmänt kärnvapenkrig, förefaller hålla på att överges. Man synes t. ex. vara angelägen att begränsa även ett krig i Centraleuropa till en nivå under det totala storkrigets. Stora konventionella operationer i »krigsfall Europa» är därför tänkbara även efter en »inledande lokal kärnvapeninsats». Tillgripande av totalt kärnvapenkrig betraktas som »uttryck för vansinne». 2) Smärre imperialistiska krig. Dessa krig är av begränsad, lokal omfattning och förs av imperialisterna i syfte att krossa de underkuvade folkens befrielserörelser och för att erövra eller behålla kolonier. 3) Nationella befrielsekrig, inbördeskrig och andra av de »progressiva» delarna av ett lands befolkning stödda krig. Dessa krig syftar till motstånd mot imperialisternas aggressiva erövringsanfall och till kamp för landets frihet och oberoende. De två senare typerna av krig ter sig ur västerländsk synpunkt som samma typ av krig, nämligen lokala krig. Genom att särskilt definiera den tredje typen av krig och beteckna dem som rättfärdiga synes Sovjetunionen kunna presentera en teoretisk motivering för sitt militära och övriga bistånd till revolutionära rörelser, speciellt i u-länderna. Lokala krig synes — sedan det totala kärnvapenkriget inte längre betraktas som ett rationellt instrument för politiken — åter ha

35 infogats i den strategiska doktrinen. Någon enhetlig ldar doktrin för denna typ har emellertid inte framlagts offentligt. Det sovjetiska strategiska tänkandet präglas ofta av en viss ensidighet bl. a. när det gäller de nya vapnens inverkan. Detta kan i någon mån hänga samman med att Sovjetunionen alltid har varit en kontinentalmakt och dess strategi därför varit klart inriktad härefter. Den sovjetiska doktrinen förefaller också huvudsakligen ta sikte på en krigssituation i Europa. Enligt sovjetisk doktrin är de militära operationernas primära mål att förinta fiendens militära styrkor. Svårigheterna att »avskärma» effekten av kärnladdningsanfallen till exklusivt militära mål medför emellertid att även ledningsorgan, industrier, kommunikationer och befolkningscentra kommer att drabbas. Även i ett kärnvapenkrig anses de konventionella stridskrafterna ha stor betydelse. Sovjetunionen räknar synbarligen med att vid ett kärnvapenkrig de strategiska kärnvapenbärarna snabbt kommer att vara förbrukade. Den sida kommer sedan att vinna, som har de bäst utrustade och numerärt överlägsna konventionella stridskrafterna. Kravet på säkerhet gör att man inte vågar satsa allt på ett kort. Dessa tankegångar har lett till att Sovjetunionens styrkor blivit allsidigt sammansatta. En krigsmakt som i sig inrymmer såväl avskräckningsstyrkor som allsidigt sammansatta konventionella styrkor av stor omfattning, utgör självfallet ett mycket dyrbart alternativ. Man har dock, trots ett ansträngt ekonomiskt läge, inte bedömt sig kunna avstå därifrån, vilket i viss mån återspeglas i de senast aviserade höjningarna av den sovjetiska försvarsbudgeten. 2.4.3 Kina Politiska mål

När den kommunistiska regimen etablerades i Kina år 1949 blev dess främsta mål att genom en snabb inre ekonomisk utveckling förvandla landet till en modern industristat och i ekonomiskt hänseende gå förbi de kapitalistiska staterna. Kina skulle återvinna den makt, prestige och höga kulturella nivå som det gamla kinesiska kejsardömet en gång hade men förlorade i och med Västeuropas och Nordamerikas frammarsch i kommersiellt, vetenskapligt och industriellt avseende. De kinesiska ledarna har kommit att ägna allt större uppmärksamhet åt de gränsområden som anses ha blivit orättmätigt fråntagna Kina av främmande makter under tidigare epoker. Betydande territoriella anspråk i olika riktningar har framställts. På vissa platser längs den långa gränsen mellan Sovjetunionen och Kina har det till och med uppstått väpnade sammanstötningar. Alltsedan de nuvarande ledarna kom till makten har de kontinuerligt

36 mötts av fientlighet från Förenta staterna. Vart än Kina och dess allierade i Östasien riktat sin uppmärksamhet har de stött på Förenta staternas inflytande: i Vietnam och Laos, i Indien och Korea, i J a p a n och på Filippinerna. Sjunde flottan patrullerar Kinas kuster, amerikanska spaningsplan flyger rutinmässigt över kinesiskt territorium och det strategiska bombflyget kan nå vilken punkt som helst inom landet. För Mao Tse-tung och sannolikt också för männen omkring honom är en försoning mellan kapitalism och socialism en omöjlighet. Det ena eller andra systemet måste segra. Man kan endast segra genom ett aktivt uppträdande. Det stora slagfältet idag är Asien, Afrika och Latinamerika. Eftersom kommunistiska regimer endast kan etableras med våld måste våld tillgripas. I princip skall alla uppror, som riktar sig mot imperialisterna stödjas. Marxister-Leninister har alltid hävdat, att först sedan det imperialistiska stystemet slagits sönder och alla former av människors förtryck och exploatering av varandra upphört, är det möjligt att eliminera alla krig och komma fram till en fredlig värld. De rysk-kinesiska motsättningarna, som tillspetsades i samband med Kuba-krisen hösten 1962, har försatt Kina i ett besvärligt militärstrategiskt läge. I varje ryskt-amerikanskt närmande ser kineserna ett hot mot sin existens. Å andra sidan har man av gränskonflikten med Indien kunnat dra slutsatsen att en direkt konfrontation med Förenta staterna kan undvikas under förutsättning att alla provokationer hålls på en låg nivå. Kinas möjligheter att direkt eller indirekt föra en expansiv politik måste emellertid ses mot bakgrund av dess ekonomiska resurser, den ständigt ökande befolkningen och dennas krav på höjd levnadsstandard. Kinas reella politik tyder på att den ofta deklarerade aggressiviteten inte motsvaras av tillräckliga maktresurser. I aktuella konflikter har en viss återhållsamhet gjort sig gällande. Den kinesiska kommunismen har lidit bakslag i många länder, kanske därför att tillräckligt stöd inte kunnat erhållas från Kina. Ett mera långsiktigt mål synes vara att etablera Kina som en av världens stormakter. Kinas önskan att bli tillfrågat i alla större internationella frågor har framskymtat i olika uttalanden från Peking. Särskilt avses då Fjärran östern, men även frågan om nedrustning. Inom den kommunistiska världen har Kina gjort anspråk på att vara jämställt med Sovjetunionen.

Militär doktrin

Kina har både i ord och handling klargjort sin uppfattning att militära styrkor är ett nödvändigt hjälpmedel och att allmän och fullständig nedrustning inte bara är omöjlig utan också inte önskvärd eftersom den minskar folkens vilja att gripa till vapen. Kineserna gör av allt att döma en skarp distinktion mellan å ena sidan doktrinen om det oundvikliga och önskvärda i att sätta in begränsade militära styrkor för att befrämja kommunismens

37 utbredning och å andra sidan nödvändigheten att undvika en sådan direkt konfrontation med Förenta staterna, som kan leda till kärnvapenkrig. Till och med i öppet förda krig har kineserna varit mycket restriktiva med att använda reguljära militära styrkor. Man har föredragit att hålla dem i bakgrunden som stöd för hot och påtryckningar. Mao Tse-tungs skrifter om den revolutionära krigföringen grundar sig på erfarenheter från kommunisternas långvariga kamp under åren 1921 till 1949 för att få makten. Han kan stödja sig på en utomordentligt omfattande erfarenhet både som teoretiker och praktiker. I ytterst sammanträngd form kan hans teser om gerillakrigets grundläggande taktik uttryckas på följande sätt: När fienden anfaller — då skall vi gå tillbaka. När fienden stannar — då skall vi störa honom. När fienden undviker strid — då skall vi anfalla. När fienden viker — då skall vi förfölja. Även om den kinesiska armén efter hand fått en modernare struktur torde den inte ha förlorat det väsentligaste av sin gerillakaraktär; fysisk hårdhet och uthållighet, politisk indoktrinering, nära samband och intim samverkan med befolkningen och i viss mån primitiva stridsmetoder. Den kinesiske försvarsministern Lin Piao har uttalat, att »hur högt utvecklade moderna vapen och tekniska utrustningar än må vara och h u r komplicerade den moderna krigföringens metoder än är, så avgörs ändå utgången av ett krig av markstyrkornas uthålliga kamp, av n ä r k a m p e n på slagfältet, av människornas politiska uppfattning, deras mod och vilja till självuppoffringar. Den andliga atombomb som revolutionärerna äger är ett vida mäktigare och nyttigare vapen än den fysiska atombomben.» Det råder ingen tvekan om att de kinesiska ledarna är medvetna om den förstörelse som ett kärnvapenkrig skulle förorsaka i Kina och att deras politik är inriktad på att förhindra ett sådant krig. I samband med sprängningen av den första kärnladdningen i oktober 1964 angavs från kinesiskt håll motiven för anskaffningen av en egen kärnvapenstyrka. Kärnvapnen är ett skydd mot aggressiva avsikter från Förenta staterna. Ju flera kommunistiska stater som har kärnvapen desto trovärdigare blir det för angriparen att dessa vapen kommer att sättas in för att möta en aggression. Om inte Sovjetunionen skulle ingripa kan kineserna själva sätta in ett vedergällningsslag, då riktat mot asiatiska länder i förbund med Förenta staterna. För att Kina inom den kommunistiska världen skall bli jämställt med Sovjetunionen har det ansetts nödvändigt att Kina utvecklar en egen, oberoende kärnvapenstyrka. Även för att understödja nationella befrielsekrig i andra länder hävdas att kärnvapen är erforderliga. De skall då utnyttjas som en maktfaktor i

38 förhandlingar med stormakterna men anses inte lämpade att sättas in i militära operationer i befrielsekrigen. Slutligen kommer troligen Kinas prestige och inflytande i grannländerna att betydligt stärkas genom att Kina är den enda asiatiska stat som innehar kärnvapen. 2.4.4 Förenta staterna Politiska mål

President Kennedy gav i sin bok »Fredens strategi» en deklaration av hur han ansåg att Förenta staternas politik borde inriktas. Även om vissa delar av hans uttalanden torde ha motiverats av behovet att skapa en »motideologi» till kommunismen ger de dock troligen en ganska riktig bild av Förenta staternas långsiktiga politiska mål. Kennedy säger bl. a. »Vi har framställts som försvarare av status quo medan kommunisterna utmålat sig själva som förtruppen som marscherar mot en bättre, ljusare och friskare livsordning. En del säger att vi misslyckats därför att vi saknar ett nationellt mål. Enligt min åsikt är Amerikas mål fortfarande vad det varit sedan nationen grundades. Det är att här hemma visa att vår stora demokrati, som omfattar en hel kontinent, kan lösa sina problem genom samförstånd, genom ett system av frihet under lag. Med hänsyn till världen omkring oss är vårt mål inte bara att försvara okränkbarheten hos vårt eget demokratiska samhälle utan också att hjälpa till att främja hela mänsklighetens frihet tillsammans med en rättvis världsordning, I sitt förhållande till omvärlden måste vår demokrati visa att den har förmågan att försvara sig i en värld fylld av interkontinentala raketvapen och att den har viljan, äventyrslusten och den tekniska skickligheten som krävs för att spela den ledande rollen vid världsrymdens utforskning. Vår demokrati måste visa att den fortfarande är beredd att med såväl tålamod som kunskap och lidelse kämpa för den mänskliga frihetens sak i Asien, Mellersta östern, Afrika och Latinamerika, lika väl som i de områden som nu hålls i satellitställning av Sovjetunionen. Vårt demokratiska samhälle måste visa att det kan omvandla vänskapsbanden som sträcker sig över Nordatlanten och som knöts under de osäkra krigs- och efterkrigsåren till ett stabilt, skapande samarbete mellan likar. Slutligen måste vårt demokratiska samhälle visa att det har tillräckligt med klokhet och mognad för att ägna sig åt konstruktivt samarbete och åt underhandlingar med Sovjetunionen. Vi måste vara redo att riskera något för att åstadkomma töväder i det kalla kriget. Medan vi spärrar vägarna för en kommunistisk expansion måste vi — på amerikanskt initiativ — tillvarata varje möjlighet som förändringarna inom Sovjetunionen kan erbjuda till att verka för freden». En grundlig genomgång av utrikespolitikens mål och inriktning mera i detalj gjordes av senatens utrikesutskott år 1961. Studier av olika delproblem utfördes vid universitet och andra institutioner. De grundläggande målen för amerikansk utrikespolitik anges med ledning därav vara att tillsammans med andra, fria nationer bygga upp en ny internationell ordning, att bibehålla och stärka den atlantiska gemenskapen, varvid flexibilitet i de yttre formerna måste eftersträvas, att ekonomiskt och tekniskt bistå u-län-

39 derna, att förhindra fortsatt utbredning av kommunismen samt att åstadkomma begränsningar och kontroll av de militära rustningarna. Ifråga om u-länderna sägs, att deras ekonomiska, politiska och sociala utveckling är av mycket stor betydelse för Förenta staterna och att den i hög grad påverkas av Förenta staternas åtgärder. Man vill därför främja en utveckling som leder till att de bibehåller sitt oberoende av fiender eller potentiella fiender till USA, att de upprätthåller fredliga relationer med sina grannar, att de tillgodoser anspråk från en majoritet av sin befolkning och inte tillämpar totalitära principer, att de deltar i internationellt samarbete på det ekonomiska, politiska och sociala området samt att de befrämjar alla folkgruppers deltagande i en demokratisk samhällsordning. Eftersom politiska förändringar i u-länderna sker både plötsligt och ofta, anses det viktigt att Förenta staterna kan hålla kontakt med potentiella kommande ledare. Vidare måste biståndsverksamheten inriktas mera på program än på regimer.

Strategisk doktrin

Förenta staternas doktriner är ofta resultat av omfattande studier vid såväl civila som militära institutioner och de har publicerats och offentligt debatterats. De av Förenta staternas statsledning tillämpade doktrinerna har tillkännagivits i deklarationer bl. a. inför kongressen och torde i allmänhet även motsvara de verkliga avsikterna. Förenta staternas doktrin under 1950-talet kunde sammanfattas i orden avskräckning och vedergällning. Man utgick från att Sovjetunionen med militära maktmedel ville fortsätta att utbreda världskommunismen. Det var sålunda endast Sovjetunionen som kunde tänkas gå till offensiv, och för att hindra ett inledande angrepp skulle Förenta staterna och dess allierade hålla ett försvar, som avskräckte motparten. Skulle Sovjetunionen ändock börja krig skulle vedergällningsanfall med kärnvapen omedelbart riktas mot dess territorium. Möjligheterna att avskräcka motparten från angrepp hänger direkt ihop med innehavet av kärnvapen och vapensystem för dessa och har varit väsentligt olika under skilda perioder. Fr. o. m. 1962—63 kan huvudmotståndarna Förenta staterna och Sovjetunionen båda anses ha tillräckliga resurser i fråga om kärnladdningar och vapenbärare för att kunna sätta in ödeläggande angrepp mot motpartens territorium. Man kan emellertid konstatera, att samtidigt som Förenta staternas militära styrka i detta avseende ökar, minskar viljan att utnyttja resurserna för vedergällningsanfall i påfallande grad. Den moderna vapenutvecklingen medför, att kärnladdningskrig får ödeläggande verkningar för båda parter och mot denna bakgrund blir avskräcknings- och vedergällningsstrategin allt svårare att tillämpa. Storleken av vedergällningsstyrkan är inte längre utslagsgivande,

40 det avgörande är, hur stor del av denna som kan överleva ett överraskande angrepp. Sovjetunionens ledare och regeringarna i de västeuropeiska staterna bedöms i denna situation inte längre kunna fästa tilltro till Förenta staterna hot om massiv vedergällning som svar på mera begränsad aggression om det inte finns mer än två alternativ — kärnvapenkrig eller underkastelse. Den år 1961 tillträdande administrationen eftersträvar därför en sådan flexibilitet i den militära planeringen, att presidenten i en akut kris kan välja mellan en rad alternativa motåtgärder. De avgörande besluten måste i varje situation fattas av de högsta politiska myndigheterna. Reaktionen på en aggression får inte vara automatisk, utan det måste finnas möjligheter att på ett omsorgsfullt och rationellt sätt välja mellan tillgängliga alternativ. Den centrala målsättningen är att befria Förenta staterna från tvånget att ta initiativet till en övergång från en lägre till en högre krigsnivå. Sovjetunionen måste kunna hållas tillbaka på varje nivå. Innebörden av den nya strategien, strategi med valmöjligheter, framfördes offentligt av försvarsminister McNamara i ett tal i Ann Arbor i juni 1962. Han framhöll bl. a. att Förenta staternas högsta krigsledning hade kommit till den uppfattningen, att samma strategi, som i det förflutna gällt för det konventionella kriget, bör tillämpas vid ett kärnvapenkrig. Huvudmålet för stridskrafternas verksamhet bör sålunda vara att förstöra fiendens militära resurser och inte hans civilbefolkning. Styrkan och sammansättningen av alliansens stridskrafter gör det emellertid möjligt att, även vid ett överraskande massanfall avsätta erforderlig reservkraft för att förstöra angriparens samhällsliv. Vetskapen härom är ett mycket starkt motiv för fienden att avhålla sig från att anfalla Förenta staternas befolkningscentra. Härigenom kan man alltid bevara handlingsfriheten och kan alltid möta ett anfall eller hot med de medel Förenta staterna själv anser lämpligast. Den amerikanska statsledningens nuvarande syn på strategien vid ett totalt kärnvapenkrig återspeglas även i McNamaras officiella meddelande till kongressen i februari 1966. Här framhålls att de strategiska offensiva styrkorna nu är mer än tillräckliga för att i alla lägen tillfoga Sovjetunionen icke acceptabla skador. Ansträngningarna kan därför nu inriktas på åtgärder för att öka samhällets överlevnadsmöjligheter, innefattande aktivt luftförsvar i alla former, bekämpning av kärnvapenbärande ubåtar och robotbaser samt civilförsvarsåtgärder. Frågan om ett antirobotförsvar ägnas särskild uppmärksamhet, inte minst mot bakgrunden av ett kinesiskt hot på 1970-talet mot den amerikanska kontinenten. Det ligger troligen enligt McNamara inom rimliga ekonomiska gränser att åstadkomma ett tillräckligt effektivt försvar mot kinesiska kärnvapen. Detta försvar kan även ge erforderligt skydd mot eventuella av misstag utlösta anfall från Sovjetunionens sida. Inga beslut behöver fattas nu, men utvecklingen av vapensystemen måste påskyndas med kraft. McNamara framhåller vidare att

41 taktiska kärnvapen är ett nödvändigt komplement till konventionella styrkor för att avskräcka Sovjetunionen från att använda taktiska kärnvapen vid ett anfall mot Västeuropa. För den nya strategien erfordras tillräckligt antal modernt utrustade konventionella styrkor, som snabbt kan sättas in vid olika former av begränsade konflikter och bjuda motstånd mot kommunistisk offensiv även utan användande av kärnladdningar. Ansträngningarna inom Förenta staterna och NATO under senare år för att upprusta det konventionella försvaret får ses mot denna bakgrund. Det amerikanska intresset för att medverka till en politisk kontroll av kärnladdningarnas användning har som en följd härav ökats samtidigt som Förenta staterna har deklarerat en påtaglig vilja att undvika krig med kärnladdningar. Man förklarar sig dock fortfarande beredd att sätta in kärnladdade vapen inför ett överväldigande anfall, även om motståndaren därvid endast skulle använda konventionella stridskrafter. För att öka trovärdigheten i dylika försäkringar har man antytt att det även i sådana lägen är aktuellt med en »kontrollerad» användning. Delade meningar råder dock alltjämt inom NATO i fråga om mindre kärnladdningars utnyttjande i den flexibla strategien. Enligt Förenta staternas uppfattning bör målet vara att möta ett angrepp med konventionella vapen. Därigenom kan en »paus» skapas som ger motståndaren tillfälle till besinning och reträtt innan kärnvapenkriget är ett faktum. Förenta staternas omsorger om ett betryggande centralt ledningsoch kommunikationssystem för NATO:s strategiska kärnvapenstyrkor synes vara en naturlig följd av doktrinutvecklingen. Trovärdigheten i att Förenta staterna kommer att sätta in kärnladdningar för Europas försvar har emellertid starkt ifrågasatts av bl. a. president de Gaulle. Förenta staterna har under de senaste åren systematiskt inriktat sig på att förbättra de militära maktmedel som erfordras för en strategi med valmöjligheter och förutsättningarna för att tillämpa denna strategi har därigenom avsevärt ökat. Insatserna i Vietnam synes dock i viss mån ha rubbat planeringen och k a n därför även få konsekvenser för stridskrafter t. ex. i Europa. Huruvida erfarenheter från Vietnam kan komma att påverka den amerikanska strategien för konventionella, begränsade krig är svårt att förutse, otänkbart är det dock inte.

2.4.5 Västeuropa

Gemensamma politiska mål i Europa

Medan Förenta staternas och Sovjetunionens politiska mål i många fall har en global inriktning och berör andra staters politiska handlande, är de europeiska staternas politiska aspirationer mer knutna till den egna natio-

42 nens område och säkerhetsproblem och uppvisar därför ofta nationella sär : drag. Genom allianssystemen (NATO och W P ) har dock även dessa staters problem i hög grad kommit att påverkas av globala sammanhang och även i sin tur påverkat situationen inom områden utanför det egna territoriet och dess närmaste omgivning. Som grund för båda allianssystemen finns emellertid vissa gemensamma politiska mål uppsatta. På båda sidor innebär de i princip att den andra partens expansion skall hindras och det egna samhällssystemets fortbestånd tryggas.

NATO:s doktrin i Europa

Stormakternas strategiska doktriner har självfallet i ganska stor utsträckning direkt påverkat de alliansanslutna europeiska staternas politiska handlande. I vissa fall, främst bland vissa medlemmar i NATO, har man dock sökt skapa en egen nationell linje som inte alltid stämt överens med den ledande nationens. I ett avseende kan man på västsidan tala om en gemensam ståndpunkt och det är att ingen av de tre stora västeuropeiska staterna godtagit de amerikanska idéerna om en höjning av atomtröskeln i Europa. Alla tre önskar förlita sig på kärnvapenhotet som en primär trygghetsfaktor. Förenta staternas strategiska doktrin har även i andra avseenden rönt motstånd i flera NATO-länder. De ofta ganska betydande nationella åsiktsskillnaderna skall nedan återges sådana de kommit till uttryck i debatt och offentliga uttalanden. Motsättningarna inom NATO, främst i fråga om paktens utformning, kan till viss del sägas bero på motsättningar mellan Förenta staternas och Västeuropas politiska, ekonomiska och militära intressen. Alltefter som de moderna vapnen har gjort ett framtida krig mer och mer förödande, har kravet stärkts på att kriget inte får bryta ut av misstag. Kraven på rationellt handlande och ett centralt kontrollsystem har ökat. Eftersom Förenta staterna på lång sikt troligen önskar se hela det nordatlantiska området som en politisk atlantisk enhet, betraktar man redan nu Nordamerika och Västeuropa som ett sammanhängande strategiskt försvarsområde. Den logiska lösningen av problemet att försvara detta område blir därför enligt amerikansk åsikt, att européerna bör stå för huvuddelen av det konventionella försvaret och Förenta staterna för den strategiska avskräckningsstyrkan samt eventuellt vissa tillskott till de konventionella styrkorna. De västeuropeiska staterna har emellertid sagt nej till den av Förenta staterna begärda utbyggnaden av de konventionella stridskrafterna. För att bl. a. ge Västtyskland ett alternativ till ett samgående med Frankrike lanserade Förenta staterna år 1963 ett förslag om en s. k. multilateral kärnvapenstyrka (MLF). Förslaget utgjorde en omarbetning av ett år 1960 underkänt förslag. Enligt det nya förslaget skulle MLF bestå av polaris-

43 robotar stationerade på övervattensfartyg, bemannade av de olika NATOländerna gemensamt. Planen bör ses som ett uttryck dels för Förenta sta* t e m a s strävan att ge Västeuropa ökat inflytande på den strategiska planeringen, dels Förenta staternas önskan att kunna utöva vetorätt i fråga om användning av strategiska kärnvapen. F r å n brittiskt håll har man föreslagit ett alternativ, en s. k. atlantisk kärnvapenstyrka (ANF), som skulle hålla ner Västtysklands inflytande i en multinationell kärnvapenstyrka. Enligt det brittiska alternativet skulle Storbritannien bidra med samtliga sina V-bombplan, utom dem som krävs »öster om Suez», samt de fyra polarisutrustade ubåtarna. Därutöver skulle styrkan bestå av minst fyra amerikanska polarisutrustade ubåtar, eventuellt en gemensam styrka från NATO:s icke-kärnvapenstater samt en fransk styrka, vars storlek och sammansättning skulle bestämmas av Frankrike ensamt. De senaste årens motsättningar inom NATO förefaller inte ha överbryggats av den nya amerikanska strategien. I många fall har tvärtom dessa motsättningar ytterligare skärpts. Två utvecklingstendenser torde ha varit avgörande. För det första har Västeuropas ekonomiska utveckling medfört att de större staterna inom NATO anser sig k u n n a kräva större politisk och militär självständighet än förut. För det andra har utbyggnaden av det sovjetiska interkontinentala robotvapnet gjort den amerikanska garantin för Västeuropas försvar mindre trovärdig än förut genom det uppenbara hot som de ryska vapnen innebär mot den amerikanska kontinenten. En ganska radikal omprövning av atlantalliansens förpliktelser och militära organisation torde därför vara oundviklig till år 1969, då detta fördragsenligt blir möjligt. Att Frankrike redan nu drar sig ur det militära samarbetet förbättrar inte utgångsläget för sådana överläggningar. Storbritannien

Den brittiska regeringens långsiktiga politiska mål synes vara att stärka FN och hejda kapprustningen. Föreliggande officiella deklarationer om Storbritanniens strategiska doktriner är tämligen intetsägande varför bedömningar i stor utsträckning här måste bygga på det faktiska handlandet. Under den senaste konservativa regeringsperioden framhävdes konsekvent Storbritanniens ställning som självständig kärnvapenmakt. Argumenten härför var främst att avskräckningen av ett sovjetiskt anfall i Europa blir effektivare om det finns kärnvapen i europeiska händer, att Storbritanniens beroende av Förenta staterna skulle minska samt att dess möjlighet att påverka nedrustningsförhandlingarna ökar. Labourpartiet, som då var i oppositionsställning, underkände denna filosofi och ansåg att den brittiska avskräckningsstyrkan borde avskaffas efter 1970, när de nuvarande bombplanen tagits ur tjänst. På denna punkt har man emellertid ändrat uppfattning sedan man övertagit regeringsansvaret. Storbritannien borde i stället för obestämd tid framåt bevara en viss

44 kärnvapenstyrka. Kinas kärnvapenprov torde ha varit en bidragande orsak till denna ändring som resulterat i att man beslutat fullfölja planerna att bygga fyra atomubåtar, som under 1970-talet kommer att utrustas med polarisrobotar. Den brittiska avskräckningsstyrkan är redan nu och kommer troligen också framdeles att vara koordinerad med den amerikanska. I sin strävan att uppnå ett enhetligt kommando- och kontrollsystem för NATO har Förenta staterna t. ex. mött betydligt mindre motstånd från Storbritannien än från Frankrike, även om man från brittiskt håll inte godtar de former som Förenta staterna föreslagit. Labourpartiets inställning i övrigt till säkerhetspolitiken överensstämde redan före makttillträdet i oktober 1964 i stort sett med Förenta staternas. I 1966 års brittiska vitbok anges att man måste minska den samhällsekonomiska belastningen av försvarsprogrammen. Målet är att fram till 1970 successivt .minska försvarskostnaderna från 7 till 6 procent av bruttonationalprodukten. Englands säkerhet sägs bygga på att krig i Europa kan undvikas. Risken för sådana krig är liten så länge hotet om vedergällning med kärnvapen är trovärdigt. För att kunna möta aggression på låg nivå måste NATO ha tillgång till konventionella stridskrafter. Den brittiska Rhenarmén måste därför bibehållas i Tyskland, men en viss reduktion kan av ekonomiska skäl bli erforderlig. Även om Storbritannien har betydande ekonomiska intressen utanför Europa kan inte dessa enbart motivera större försvarsåtaganden. Viktigare är att man bedömer hotet mot världsfreden vara avsevärt större utanför än inom Europa. För att förhindra att lokala konflikter utvecklas till storkrig anses även små militära styrkor tillräckliga. Storbritannien har dessutom ett flertal förpliktelser som inte snabbt kan ges upp. Denna allmänna inriktning har lett till en minskning av anslagen, vilken bl. a. drabbat anskaffningen av hangarfartyg och civilförsvarsförberedelserna. övergivandet av värnpliktssystemet synes ha medfört stora personalproblem och hittillsvarande strävanden att reducera även de konventionella styrkorna kan till viss del härledas härur. Även om besparingssträvandena är påtagliga, inte minst i 1966 års vitbok, kommer Storbritannien att också under 1970-talet framstå som en självständig kärnvapenmakt, även om samplaneringen med Förenta staterna troligen kommer att drivas långt. Någon större minskning av de konventionella styrkorna kommer troligen inte heller att ske. Denna fråga är emellertid till någon del beroende av de utomeuropeiska engagemangen. Västtyskland

Västtyskland har ett politiskt mål som utan tvivel spelar stor roll för såväl dess utrikespolitik som säkerhetspolitik, nämligen återföreningen av de två tyska staterna.

45 Västtysklands säkerhetspolitiska problematik är i övrigt i stor utsträckning densamma som Frankrikes och Storbritanniens dvs. att under bevarandet av tillräckligt oberoende med hjälp av den ena stormakten avskräcka den andra från anfall. Denna situation kompliceras, förutom av återföreningstanken, även av reaktionen i många länder mot Tysklands förflutna och av att Västtyskland är det givna slagfältet i ett europeiskt storkrig. I det fördrag om västtysk återupprustning inom NATO, som undertecknades år 1954, frånhände sig Västtyskland uttryckligen rätten att tillverka ABC-stridsmedel på sitt eget territorium. En eventuell anskaffning av tyska kärnvapen förutsätter därför antingen fördragsbrott, ändring av denna uppgörelse, tillverkning utomlands eller köp utifrån. F r å n västtysk sida har man länge verkat för en »framskjuten strategi» inom NATO, dvs. man skulle försvara Västeuropa vid Elbe i stället för vid Rhen. NATO-strategien under 1950-talet innebar emellertid att större delen av Västtyskland skulle behöva uppges för att möjliggöra ett mera effektivt försvar för resten av Västeuropa. Västtyskland torde tidigare ha varit alltför beroende av Förenta staterna, militärt och politiskt, för att kunna genomdriva en förändring men numera synes de västtyska strävandena i stor utsträckning ha krönts med framgång. På grund av sitt framskjutna läge, den stora befolkningstätheten och industrikoncentrationerna synes emellertid Västtyskland ha funnit att en krigföring med moderna konventionella stridsmedel kommer att bli om inte lika förödande som ett krig med kärnvapen så i alla fall katastrofal i sina verkningar. En effektiv avskräckning, dvs. ett trovärdigt hot om automatisk vedergällning med kärnvapen vid intrång på västtyskt territorium, blir därför enligt västtysk uppfattning det allt överskuggande problemet. Amerikanska krav på höjning av »atomtröskeln» i Europa har därför med skärpa avvisats av den västtyska regeringen. Sedan gammalt har man från tysk sida önskat att NATO skall placera kärnladdade medeldistansrobotar på västtyskt territorium. På västtysk sida har man också tagit upp tanken på att eventuellt placera »atomminor» längs gränsen, som vid anfall omedelbart skulle föra upp striden på kärnvapennivå. Samtidigt som man inte får upprätta egna kärnvapenstyrkor är man mer än kanske någon annan stat angelägen om att landet skall försvaras med kärnvapen, dvs. amerikanska sådana. Tanken på medinflytande återkommer ofta i dessa sammanhang. Samtidigt är man angelägen att de amerikanska stridskrafterna inte minskas, vilket bl. a. synes sammanhänga med den roll som man vill tillmäta »taktiska» kärnvapen. Största avskräckningen erhålls nämligen enligt västtysk uppfattning om Sovjetunionen i alla lägen måste räkna med risken av en utveckling till krig med kärnvapen. Förenta staternas krav på ytterligare förstärkning av Västeuropas eget konventionella försvar har mötts med ringa förståelse eftersom detta enligt

46 en del västtyska bedömare skulle kunna leda till att trovärdigheten och garantin om amerikansk strategisk vedergällning mot en sovjetisk attack minskade. Motparten bör hela tiden hållas i ovisshet och inte kunna kalkylera med enbart konventionellt försvar, en långt utdragen »paus» samt en mycket hög »atomtröskel». Trots detta pågår en uppbyggnad av ett omfattande lokal försvar och man kan fråga sig om västtyskarna innerst inne verkligen vågar lita på de amerikanska försäkringarna. Även om man från västtysk sida är missbelåten med den nu rådande ordningen inom NATO förefaller beroendet av Förenta staterna vara allt för stort för att man skall våga sig på några avsevärda avvikelser. När Frankrike lämnar NATO, torde emellertid Västtyskland och kanske även Storbritannien få ökat inflytande inom organisationen.

Frankrike

Ända sedan NATO grundades år 1949 har det rått delade meningar mellan Frankrike och Förenta staterna om väsentliga frågor. Denna skillnad i uppfattning skärptes efter de Gaulles återkomst till makten år 1958. Hans huvudargument var då att NATO:s ansvarsområde måste utvidgas och omfatta även delar av Asien och Afrika. De europeiska länderna måste vidare få ökat inflytande på NATO-försvaret. Det franska försvarets uppgifter angavs i en lag år 1960 vara att skydda den nationella självständigheten, fullfölja Frankrikes försvarsåtaganden i Afrika och gentemot det franska samväldet samt fullfölja landets förpliktelser i vad gäller Europas och den fria världens försvar. Inget land kan enligt fransk uppfattning lita till någon annan stat för sitt försvar, eftersom en garanti lämnad av den främmande regeringen kan bli värdelös om regimen där ändras. Den franska kärnvapenstyrkan byggs därför upp för att försvara Frankrike och för att återge landet dess stormaktsställning. Som kärnvapenmakt skulle Frankrike kunna göra sig gällande i internationella säkerhetsfrågor och nedrustningssammanhang. F r å n fransk sida har man reagerat skarpt mot den amerikanska strategien med valmöjligheter. Frankrike måste skaffa sig egna kärnvapen för att på ett trovärdigt sätt avskräcka Sovjetunionen från anfall och hot i sådana fall där Frankrikes mest vitala intressen står på spel. De franska kärnladdningarna skall därvid sätta igång kärnladdningskriget, varigenom även Förenta staterna tvingas sätta in sin vedergällningsstyrka. För de stora avgörandena förlitar man sig alltså fortfarande på terrorbalansen mellan Sovjetunionen och Förenta staterna. Det geografiska läget gör, att man tycker sig ha något större andrum än Västtyskland för motåtgärder vid ett anfall. Franske generalstabschefen Ailleret har framfört att man endast skall ha ett begränst antal divisioner i främsta linjen. Man bör ha huvudstyrkan grupperad som reserv på djupet.

47 Tanken är att en begränsad framskjuten styrka skall tjäna som ett slags känselspröt för att utröna anfallets art, omfattning och syfte och sålunda bli avgörande om en utlösning av vedergällningen skall ske eller inte. Frankrike anser sig inte kunna medverka i en multilateral kärnvapenstyrka (MLF) eftersom en sådan rent principiellt strider mot Frankrikes önskemål om egna kärnvapen. Att ställa franska kärnvapenenheter under utländskt kommando är otänkbart. Frankrike kan dock tänka sig ett tekniskt och strategiskt samarbete med sina allierade. Satsningen på ett eget avskräckningsvapen har framtvingat reduktioner inom de konventionella stridskrafterna varvid man inom markstridskrafterna koncentrerar sig på ett flertal lättrörliga kvalificerade enheter lämpade för ett rörligt djupförsvar och ett antal enheter för skydd mot inre omstörtning. I mars 1966 gjorde president de Gaulle ett betydelsefullt utspel. Han sammanfattade i några punkter den franska politiken och strategiska synen på Europas försvarsproblem på ungefär följande sätt. 1) Den västliga världen hotas inte nu på samma sätt som år 1949, då det amerikanska skyddet av Europa organiserades. 2) De västeuropeiska staterna har sedan år 1949 återhämtat sig ekonomiskt. Kärnvapenbalansen mellan Förenta staterna och Sovjetunionen har, sedan Förenta staternas monopol upphört, förändrat utgångsläget för västmakternas försvar och den amerikanska kärnvapengarantin har därmed reducerats i värde. Frankrike har skaffat sig atombeväpning vars natur utesluter integrering. 3) Samtidigt som möjligheterna av ett världskrig på grund av konflikt i Europa minskas, förekommer konflikter i andra delar av världen, där Förenta staterna engagerar sig, exempelvis Korea, Kuba och nu Vietnam, där man successivt höjer krigsnivån så att man riskerar att slutligen hamna i ett totalt storkrig. I sådant fall kommer Europa genom Förenta staternas deltagande i NATO att automatiskt dras in även om man inte vill det. 4) Det är därför som Frankrike själv vill påta sig det politiska och strategiska ansvaret för åtgärder som berör Frankrike. 5) Det är därför som Frankrike utan att lämna Atlantpakten vill dra sig ur NATO. Man är dock beredd att med vem det vara må bland sina allierade bilateralt reglera de praktiska samarbetsformerna, dels de omedelbara, dels i händelse av krig. Detta gäller särskilt för den allierade samverkan i Västtyskland.

2.5 Militärpolitiska förhållanden

2.5.1 De militära pakterna — kort historik Brysselalliansen

Som en följd av den växande politiska spänningen i Europa, bl. a. exemplifierad i Pragkuppen år 1948, tillkom den s. k. Brysselalliansen eller Västeuropeiska Unionen mellan Storbritannien, Frankrike, Belgien, Nederländerna och Luxemburg. Alliansens huvudsyfte var ekonomiskt samarbete och väpnad hjälp vid angrepp. Unionen har senare utvidgats att omfatta även Västtyskland och Italien. Unionen existerar fortfarande med egna politiska ledningsorgan men har anförtrott den militära ledningen av de gemensamma stridskrafterna åt NATO:s Europakommando, som härigenom fått vissa befogenheter även beträffande medlemmarnas nationella stridskrafter. Atlantpakten och NATO

Samtidigt med Brysselalliansens uppkomst växte i Förenta staterna tanken på regionala försvarsförbund fram. I juli 1948 inleddes förhandlingar mellan Förenta staterna och de fem Brysselstaterna samt Kanada. Till fortsatta förhandlingar inbjöds även andra stater, bl. a. de skandinaviska, och den 4 april år 1949 undertecknades Atlantpakten av tolv stater — förutom de tidigare nämnda även Danmark, Norge, Island, Italien och Portugal. År 1952 inträdde Grekland och Turkiet och år 1955 Västtyskland som medlemmar. NATO är paktens militära organisation. Tyngdpunkten i pakten ligger i artikel 5 som preciserar biståndsförpliktelsen. Angrepp på en medlem skall betraktas som anfall mot alla. Pakten är dock ej kategorisk i fråga om reaktionerna på ett anfall. Den säger att i händelse av angrepp »kommer envar av dem (medlemmarna) — att bistå den angripne -— genom att individuellt eller gemensamt vidta sådana åtgärder som bedöms erforderlig, inklusive användandet av väpnat våld, för att återupprätta och vidmakthålla säkerheten i det nordatlantiska området». Atlantpakten åberopar FN:s stadga, bl. a. artikel 51 om rätt till »individuellt och kollektivt självförsvar». Högsta formellt styrande organ är Atlantpaktsrådet, bestående av regeringsrepresentanter. Ett sekretariat under en generalsekreterare leder det

49 löpande politiska arbetet. Paktens militära organisation — NATO — leds av den s. k. militärkommittén och ett under denna permanent arbetande militärutskott. Förenta staterna svarar för c:a 2/3 av de totala försvarskostnaderna inom NATO-länderna. Delar av de olika staternas militära styrkor har inordnats under regionala NATO-kommandon. I mars 1966 meddelade Frankrike att man avsåg dra undan alla sina stridskrafter från NATO:s befäl och lämna de gemensamma stabsorganen. Redan år 1959 hade de franska sjöstridskrafterna ställts under franskt befäl. De franska åtgärderna kan ses som ett förspel till den omprövning avpakten som kan komma att ske år 1969. Efter 20 år har nämligen de ursprungliga medlemmarna möjligheter att begära sitt utträde eller föreslå en större omorganisation. Ett års uppsägningstid har här förutsatts. CENTO-pakten

Som ett led i Förenta staternas politik att hejda Sovjetväldets expansion uppbyggdes även ett paktssystem i Mellersta Östern. År 1955 sammanslöt sig Storbritannien, Turkiet, Iran, Irak och Pakistan i den s. k. Bagdadpakten. Genom Iraks utträde ombildades denna pakt år 1959 till CENTOpakten. Medlemmar är Iran, Pakistan, Storbritannien och Turkiet. Förenta staterna är endast medlem i vissa kommittéer och är i övrigt observatör. Paktens syfte är dels säkerhetspolitiskt, dels ekonomiskt. Förenta staterna har härutöver ingått ett separat avtal med Iran som garanterar denna stat amerikanskt militärt bistånd vid aggression. SEATO-pakten

De kommunistiska framgångarna i F j ä r r a n östern nödvändiggjorde ett ställningstagande från övriga stater till h u r denna expansion skulle hejdas. År 1951 slöt Förenta staterna, Nya Zeeland och Australien sig tillsammans i den s. k. ANZUS-pakten. Denna utvidgades år 1954 till SEATO varvid även Filippinerna, Frankrike, Pakistan och Thailand anslöt sig. Pakten avser inte bara skydd mot väpnat angrepp utan även mot subversiv verksamhet. Vid sidan av SEATO-avtalet har Förenta staterna separata försvarsöverenskommelser med Syd-Korea och Formosa. Warszawa-pakten ( W P )

År 1955 kodifierades de då redan rådande militära ledningsförhållandena i Östeuropa i form av en pakt mellan berörda stater d. v. s. Sovjetunionen, Albanien (deltar f. n. inte), Bulgarien, Polen, Rumänien, Tjeckoslovakien, Ungern och Östtyskland. Pakten innehåller bestämmelser om »konsultationer» vid hot om väpnat angrepp mot någon signatärmakt och att medlemmarna skall komma till hjälp om en medlem anfalls. Ett enhetskommando med plats i Moskva har upprättats för ledning av stridskrafterna. 4—614789

50 För det praktiska samarbetet har en konsultativ kommitté upprättats. Fördraget gäller i 20 år. I samband med paktens möte i Bukarest i juni 1966 torde vissa förslag från Rumänien om ändrade regler för kostnadsfördelningen samt eventuella konsekvenser för W P : s del av upplösningstendenserna inom NATO ha dryftats. 2.5.2 De militära styrkeförhållandenas

utveckling

Den militärpolitiska bild som låg till grund för 1958 och 1963 års försvarsbeslut synes sedan dess fram till mitten av år 1966 ha förändrats på följande sätt. Totala personalstyrkor

Inom båda stormaktsblocken har den totala personalstyrkan i väpnade, stående styrkor successivt minskat från år 1957 med ca 15 % för W P och ca 8 % för NATO. Minskningen kompenseras till stor del av den vapentekniska utvecklingen och innebär inte någon reell förändring av styrkeförhållandena. I Frankrike har en minskning av antalet värnpliktiga som årligen skall utbildas beslutats. Inom vissa stater har dock en ökning ägt rum av konventionella styrkor t. ex. i Västtyskland. Den av Krustjev år 1960 annonserade, kraftiga nedskärningen av den sovjetiska krigsmaktens personalstyrka kom aldrig till stånd. Möjligheterna att mobilisera reservförband är fortfarande stora. Framförallt i Sovjetunionen, men även inom vissa NATO-stater, finns numera relativt stora utbildade personalreserver som ökar varje år. För Storbritannien har övergången till yrkesarmé dock medfört starkt reducerade möjligheter härför och även svårigheter att bibehålla tillräcklig personalstyrka. Kärnladdningar och vedergällningsstyrkor

Stormakternas innehav av kärnladdningar och klyvbart material har successivt ökat och är nu så stort att såväl Förenta staterna som Sovjetunionen år 1964 beslutade minska produktionen av anrikat uran under fyra år. Utvecklingen på kärnladdningsområdet torde ha gått mot ökad differentiering av laddningsstorlekarna och ökad verkningsgrad. Det begränsade provstoppavtalet torde inte nämnvärt ha hindrat denna utveckling. Som en direkt följd av den amerikanska doktrinen har ett stort antal kärnladdningar tilldelats rustade förband i Europa, främst i Västtyskland. Ansamlingen anses vara nummer tre i världen, i storlek närmast efter de i Förenta staterna och Sovjetunionen stationerade styrkorna. Den politiska kontrollen över dessa laddningar torde dock fortfarande vara mycket strängt förbehållen Förenta staterna. Antalet strategiska bombflygplan i de strategiska anfalls- och vedergäll-

51 ningsstyrkorna har successivt minskat, vilket sammanhänger med ökningen av antalet ballistiska robotar. F r å n ett fåtal interkontinentala robotar år 1957 h a r innehavet nu uppskattats för Förenta staterna till över 1 000-talet och Sovjetunionen till flera hundra. I det senare fallet är det troligen ett tillräckligt antal för att tillfoga Förenta staterna icke acceptabla skador. Till detta kommer på båda sidor ubåtsburna robotar vars antal från år 1960 successivt ökat och där Förenta staterna ännu har ett markant försteg. Förenta staterna har under de senaste åren från Europa dragit tillbaka sina fasta medeldistansrobotar, vilka var relativt sårbara, medan Sovjetunionen fortfarande har kvar motsvarande vapensystem. Den brittiska kärnvapenstyrkans uppbyggnad fortsätter, om än med vissa reduktioner. Befintliga V-bombplan kommer med början år 1968 att kompletteras av atomubåtar med polarisrobotar. Frankrike bygger upp en egen vedergällningsstyrka omfattande flygplanburna kärnladdningar och om ett antal år även ubåtsburna och landbaserade robotar. Jämfört med Förenta staternas och Sovjetunionens motsvarande resurser blir dock styrkan tämligen obetydlig. Kinas kärnvapeninnehav torde under de närmaste åren bli av obetydlig omfattning. Kina kommer ännu under lång tid att sakna vapenbärare med tillräcklig räckvidd för att kunna nå Förenta staterna eller andra längre bort belägna mål. I fråga om strategiska anfallsstyrkor råder sålunda en viss balans även om NATO-sidan har ett numerärt överläge. Väsentliga delar av båda sidors vapensystem har stor motståndsförmåga mot bekämpning.

Konventionella stridskrafter

A rm és tridskrafter W P : s tidigare markanta överlägsenhet i antalet armédivisioner har successivt minskat. I brist på tillräcklig styrka i fråga om konventionella stridskrafter byggde NATO:s strategi i Europa tidigare på ovillkorlig insats av kärnvapen. Sedan denna strategi genom Sovjetunionens tilltagande kärnvapeninnehav visat sig vara mindre realistisk, har de konventionella stridskrafterna successivt byggts ut, så att viss balans nu har uppnåtts. NATO:s resurser är enligt försvarsminister McNamara tillräckligt starka för att motstå ett ryskt konventionellt anfall, även utan tillgripande av kärnvapen. Härigenom torde bindningen av sovjetiska förband i Centraleuropa blivit något hårdare än tidigare. W P h a r dock fortfarande större möjligheter än NATO att snabbt öka styrkeinsatsen i Europa. Markstridskrafterna har på båda sidor fortlöpande moderniserats med viss ökad eldkraft och starkt ökad rörlighet som resultat, det senare genom ökad motorisering och större antal helikoptrar och lätta flygplan. Några avgörande förändringar i stående markstridskrafter bedöms inte

52 komma till stånd under de närmaste åren. Tillfälliga ökningar eller minskningar av omedelbart tillgängliga stridskrafter kan — liksom hittills — dock äga rum. Exempel härpå är Förenta staternas ökade insatser i Vietnam. Genom höjd mobiliseringsberedskap synes båda sidor öka sina möjligheter till styrkeanpassning. En eventuell minskning av NATO:s stående styrkor, t. ex. genom reduktion av brittiska Rhenarmén, torde till viss del k u n n a kompenseras genom förberedelser för snabb tillförsel av motsvarande enheter och förrådsställning av tung materiel i t. ex. Tyskland. De västtyska styrkorna, som numera är de största och mest välutvecklade inom NATO, skulle även kunna tänkas överta denna materiel. Marinstridskrafter NATO:s överlägsenhet i övervattensfartyg kommer under de närmaste åren att minska p. g. a. ökad avgång av under 1940-talet byggda fartyg. Detta kan i någon mån uppvägas av att W P : s tidigare innehavda överlägsenhet i fråga om antalet ubåtar successivt minskar. Inom östersjöområdet är dock W P fortfarande markant överlägsen. Den västtyska flottans snabba uppbyggnad har dock förbättrat NATO:s situation. Marinstridskrafternas uppbyggnad återspeglar sannolikt på båda sidor ganska väl en planerad strategi. För W P är anfall mot NATO:s sjöförbindelser en huvuduppgift medan NATO genom satsning på ubåtsbekämpande enheter söker skydda dessa. Främst på grund av att NATO:s resurser är otillräckliga i detta avseende, har W P : s stora ubåtsflotta fortfarande stor strategisk betydelse. NATO:s hangarfartygsstyrkor spelar stor roll som rörligt bassystem för bl. a. attackflygplan utrustade med såväl kärnladdningar som konventionella vapen. En successiv minskning av antalet hangarfartyg i Storbritannien kommer att ske i och med att planerna på nybyggnad avskrivits. W P : s medel för bekämpning av dessa styrkor är förutom flyg även ubåtar och robotbestyckade fartyg. Förenta staternas övriga allsidigt sammansatta stora övervattensförband, t. ex. 6:e flottan i Medelhavet och 7 :e flottan i Sydöstasien ger goda möjligheter till snabba insatser i konfliktsituationer på olika håll i världen. Utbyggnaden av robotbestyckade ubåtar fortsätter på båda sidor. Sedan Förenta staterna år 1967 har uppnått det uppsatta målet av 41 polarisubåtar, förefaller utbyggnaden där vara genomförd. Förbättringar av vapenutrustningar torde dock komma att ske successivt. Vilket mål Sovjetunionen har är icke känt. En strävan efter styrkejämvikt även på detta område förefaller inte otrolig. De civila sjötransportmedlen har ökat i omfattning — inom W P mycket kraftigt. Sovjetunionens handelstonnage har t. ex. under den gångna femårsperioden ökat med 150 %. Handelsfartygens militära användbarhet ökar

53 genom den moderna lastnings- och lossningsteknikens utveckling, vilken medfört ökad användning av stävportar samt sidlastning av fordon och containers. Någon omfattande nybyggnad av specialfartyg för överskeppningsföretag torde inte ha ägt rum. Prototyper har dock vidareutvecklats inom båda blocken och stora resurser för serietillverkning disponeras. Stormakternas förmåga att genomföra överskeppningsföretag i stor skala måste därför bedömas att ha ökat och kommer under de kommande åren att ytterligare öka, även om moderna arméförband kräver allt större lastu t r y m m e och underhåll. En annan utveckling av intresse är att Sovjetunionen har återinfört förband av »marinkårstyp» som ingår bl. a. i östersjömarinen. Dessa torde för närvarande vara till numerären begränsade och främst avsedda för raidföretag över havet.

Flygstridskrafter De taktiska flygstridskrafternas numerär har sedan år 1957 minskat på båda sidor. W P : s tidigare n u m e r ä r a överlägsenhet i Europa har förbytts i en liten överlägsenhet för NATO. Minskningen torde vara betingad av höjd kvalitet och förbättrade prestanda hos det enskilda flygplanet samt siktesoch vapenutrustningen. Flygplanens möjligheter att lösa både jakt- och attackuppgifter ökar. Det är inte uteslutet att antalet kvalificerade stridsflygplan på sikt kommer att minska alltefter som prestanda höjs, materialkostnaderna ökar och möjligheterna till alternativt utnyttjande förbättras. En viss tendens att utnyttja även flygplan med mera måttliga prestanda för att lösa begränsade taktiska uppgifter kan iakttas. Flygtransportkapaciteten har sedan år 1957 ökat väsentligt på båda sidor, dels genom ökat antal flygplan, dels genom ökad kapacitet hos det enskilda flygplanet. Resurserna för luftlandsättningar av divisionsförband ökar successivt. Den civila luftfartens snabba utbyggnad underlättar en sådan utveckling.

2.5.3 Sammanfattning

Utvecklingen inom båda stormaktsblocken har sedan 1950-talets slut gått mot jämnare styrkeförhållanden ifråga om såväl konventionella stridskrafter som kärnvapen. Den balans mellan stormakterna som därmed uppstått har minskat det tidigare främst inom NATO uttalade kravet på upptrappning av ett krig i Europa till kärnvapennivå. Möjligheterna att genomföra militära operationer på lägre krigsnivåer har ökats. Den strategiska och taktiska rörligheten har ökat väsentligt, samtidigt

54 som vissa vapensystem har getts ett ökat skydd. Kvalitetshöjningar och ökade kostnader har i flera fall medfört kvantitativa nedskärningar. Några snabba förändringar i styrkeförhållandena torde ej komma att ske inom de närmaste åren om den politiska situationen i huvudsak förblir oförändrad. Förändringar i blockbildningarna kan dock givetvis komma att ändra även styrkeförhållandena. Förändringar kan inträffa inom NATO redan före år 1969 när paktens första giltighetsperiod utlöper. Frankrikes redan nu fattade beslut om att inte längre låta sina stridskrafter stå under NATO:s ledning och andra åtgärder inom alliansen kan komma att påverka styrkesituationen i Europa.

2.6 F ö r u t s ä t t n i n g a r för r u s t n i n g s k o n t r o l l

2.6.1 Motiv för nedrustning En av de starkaste drivkrafterna bakom vår tids strävan till nedrustning genom internationella överenskommelser är längtan efter en pålitlig fred och tanken på att freden främjas genom nedrustning. Såväl pessimism som optimism konstateras runtom i världen om möjligheten att inom överskådlig tid nå fram till en nedrustning. Ingen statsledning torde dock i dagens läge vara inriktad på någon mera betydande nedrustning. Åsikterna pendlar mellan två ytterligheter. Den ena är övertygelsen att det är rustningarna som garanterar freden och att en stat som avrustar inbjuder till angrepp genom sin svaghet. Detta resonemang synes i allmänhet bortse från att nedrustningen förutsätts ske efter internationell överenskommelse eller genom att en ömsesidig anpassning ägt r u m utan formellt bindande avtal. Någon ensidig nedrustning för ett land diskuteras inte internationellt. Den andra ytterligheten är tron att total avrustning skulle medföra varaktig fred på jorden. Härvid förbiser man ofta att nedrustningen i stort är beroende av att de väsentligaste internationella tvistefrågorna lösts eller åtminstone att väsentlig avspänning uppnåtts, grundad på förtroende i fråga om staternas avsikter. Det rätta förhållandet torde vara att här råder ett ömsesidigt beroende. Varje beslut om nedrustning förutsätter nämligen ett visst mått av förtroende, men vidtagna åtgärder torde också öka förtroendet genom att dokumentera den goda viljan och det fredliga uppsåtet. En annan stark drivkraft bakom nedrustningssträvandena är ekonomiska intressen. Utan att förringa de rent ideella fredssträvandena torde man nog i många fall kunna utgå från att strävandena att begränsa rustningarna för statsledningarnas vidkommande föranleds av en önskan att göra besparingar, d. v. s. frigöra ekonomiska resurser för andra, mera direkt produktiva ändamål. De från ekonomisk synpunkt betydelsefullaste besparingarna synes emellertid realistiskt sett stå att vinna i första hand genom att nuvarande tempo i vapenutvecklingen, som binder enorma resurser, bromsas. Dels kan detta ske genom att utvecklingsarbetet på i första hand de komplicerade vapensystemen stoppas, dels genom att utbytet av äldre vapensystem uppskjuts. Från ekonomisk synpunkt betyder däremot reduktion av antalet divisioner, baser, flygplan o. s. v. mindre. Man bör dock observera att stor-

56 makternas rymdprogram kräver så stora ekonomiska insatser att frigjorda medel kan behöva tillföras denna nya sektor av statsutgifter. Ovanstående förhållanden bildar bakgrunden till det sedan några år intensifierade arbetet i nedrustningsfrågan. Utgångspunkterna för detta arbete är för det första övertygelsen att nedrustning endast kan komma till stånd genom någon form av internationell överenskommelse och för det andra den allmänna uppfattningen att det inom överskådlig framtid knappast är fråga om avrustning, men väl om nedrustning, alltså en »reglering av rustningarna», som FN-stadgan också formulerar målet.

2.6.2 Ansvarsfrågor

Den aktuella internationella diskussionen, om vilken nedrustning som skall kunna uppnås, rör endast indirekt vårt eget land. Den svenska inställningen har emellertid klart deklarerats. Vi bör efter förmåga bidra till internationella överenskommelser om nedrustning och söka få till stånd sådana. Det är likaså vår skyldighet att, när dessa uppnåtts, rätta vår militärpolitik därefter. De närmast ansvariga för att en nedrustning skall kunna komma till stånd är emellertid stormakterna. Den nuvarande historiska epoken karaktäriseras av den strategiska kärnvapenbalansen mellan de två stormakterna. Det torde kunna diskuteras hur stora stridskrafter stormakterna behöver för att upprätthålla en tillräcklig avskräckningsbalans mot varandra. En viss nedskärning, d. v. s. en viss nedrustning, eller åtminstone en stabilisering av nuläget förefaller möjlig att genomföra. Skälen för att detta inte översätts i politiska beslut torde emellertid vara många och komplicerade. Rädslan att vara den som tar första steget är nog bara ett. Även om avsiktligt storkrig f. n. förefaller mindre troligt, rasar lokala krig runt om i världen. Både för att skydda de mindre staterna mot varandra, d. v. s. upprätta den balans dem emellan som nu inte existerar, och samtidigt skydda dem mot ensidig stormaktsinblandning skulle en överstatlig världsmakt erfordras. Det är detta man väntat att FN skulle bli. En »upprustning» av FN ter sig därför som ett nödvändigt inslag i varje plan på en allmännare nedrustning, särskilt om denna skall omfatta mer än en reduktion av stormakternas strategiska stridsmedel. Tidigare tankar på att de neutrala skulle kunna bilda en tredje makt synes ha övergivits, inte minst p. g. a. dessas bristande resurser jämfört med stormakternas. En nedrustningsmodell måste innebära, dels att stormakterna först rustar ned till nära den nivå där inte några andra stater eller någon som helst tänkbar konstellation av dem skulle kunna utgöra ett aktivt hot, dels att FN »upprustas» för att kunna möta alla utmaningar i form av lokala krig.

57 Om det nuvarande militärpolitiska mönstret kunde schematiseras och förenklas, borde nedrustningssträvanden kunna ges en helt rationell plats i detta mönster. Stormakterna borde som tidigare antytts kunna minska sin arsenal åtskilligt, åtminstone i fråga om direkta anfallsmedel, utan att riskera att komma nära den gräns, där de skulle hotas av andra stater eller kombinationer av stater. Kinas kärnvapeninnehav kan dock komma att komplicera denna bild. Mindre stater torde göra gällande att en förutsättning för deras nedrustning är att polisstyrkor i FN:s regi sätts upp och uppnår funktionsduglighet och att dessas legala status är klar och deras befogenheter allmänt accepterade. Detta krav har man synbarligen också överallt insett och det utgör därför en hörnsten i alla allmänna nedrustningsplaner. Förutom stormakterna och alla de små staterna kan vissa militärpolitiska konstellationer tänkas som fordrar särskilt övervägande. Dit hör givetvis i främsta rummet Kina, men även ett enat »Europa» d. v. s. de delar av NATO, och kanske även Warszawapakten, som kan tänkas börja operera skilda från de efter andra världskriget dominerande allianserna. En kritisk situation kan uppstå om dessa andra rangens makter blir militärpolitiskt så betydelsefulla att balansen mellan stormakterna kan rubbas. Denna situation torde dock knappast uppstå de närmaste 5—10 åren, d. v. s. den tid den aktuella nedrustningsdiskussionen närmast avser.

2.6.3 Nedrustningsfrågans

utveckling

Tanken på att organisera »den eviga freden» har löpt genom inånga seklers historia. Länge menade man att den skulle uppnås genom överstatliga, juridiskt bindande, nya samlevnadsregler. Försöken att nå fred på den internationella rättens väg eller genom system av kollektiv säkerhet fortsätter än i dag. Internationella domstolen i Haag och den möjlighet FN:s säkerhetsråd besitter att besluta om för medlemsstaterna obligatoriska åtgärder till gemensamt skydd mot en angripare, är vittnesbörd om att dessa strävanden består. I FN, där det stora flertalet självständiga stater fått sitt forum, har planerandet för en bättre värld ständigt fortsatt. Förslag om nedrustning har framställts, bekämpats, dragits tillbaka i ett oupphörligt växelspel. De har naturligt nog numera kommit att koncentreras på kärnvapnen. Under den period då Förenta staterna innehade kärnvapenmonopol, var Atlantpaktsstaterna liksom många andra övertygade att kärnvapnen måste avskaffas innan de blev föremål för rustningstävlan. Förenta staterna erbjöd 1946 att atomhemligheten och hela dess framtida utnyttjande skulle internationaliseras. Den nationella äganderätten till klyvbart material skulle upphävas och överföras, liksom ansvar för forskning och utveckling, till ett

58 internationellt organ. Av flera skäl, av vilka en del var mer tillfälliga, var ryssarna misstänksamma. Kommuniststaterna visste att de endast utgjorde en minoritet i FN-sammanhang. Det viktigaste skälet var politiskt — de önskade inte öppen internationalisering innan de kunde ta fram egen atomenergi och egna kärnvapen. Förenta staterna drog därefter tillbaka sitt förslag. Detta är inte enda gången den egna säkerheten satts i främsta rummet. Snarare är de nationella säkerhetsintressena — verkliga eller konstruerade — bakgrunden till alla ställningstaganden i nedrustningsfrågan. Nästa period kan sägas börja 1954—55 och sträcka sig ungefär till år 1957. Förenta staternas kärnvapenmonopol hade efterträtts av en viss balans mellan stormaktsblocken, fastän den var högst labil. Sovjetunionen hade framställt både egna kärnvapen och egna vätevapen men Förenta staterna behöll avsevärd överlägsenhet ifråga om slagkraft. Dess strategi förblev »den massiva vedergällningen». Med Sovjetunionens tillväxt i kärnvapenstyrka inträdde ånyo ett av dessa för nedrustning i princip gynnsamma lägen. Den allmänna nedrustningskommission, som inom FN efterträtt kommittéerna för kärnvapenfrågor och konventionella rustningar, kom år 1955 att nästan uppnå enighet. Sovjetunionen hade då godtagit en av Frankrike och England framlagd principplan om avskaffande av kärnvapen och reduktion av konventionella rustningar — varefter västmakterna plötsligt frångick sina egna förslag. I stället inte bara förordades utan sattes praktiskt taget som villkor för nedrustning ett accepterande av Eisenhowers s. k. Open Skies-förslag. Detta innebar flygfotografering av såväl sovjetiskt som amerikanskt territorium i syfte att förebygga överraskande anfall, överhuvudtaget kom inspektionsfrågan att dominera västmakternas inställning under denna period, då de förkastade inte bara ryssarnas utan också sina egna tidigare förslag. Denna omsvängning torde kunna ses som en reflex av Sovjetunionens tilltagande styrka på kärnvapenområdet. Den är också ett uttryck för den misstro som präglar stormakternas attityder mot varandra. Härefter övergick läget successivt till den nuvarande terrorbalansen då de bägge stormakterna nått sådan nivå för sina strategiska kärnvapen att de hotade varandra — och sig själva — med ödeläggelse. Detta är en situation, då intresset för nedrustning borde vara som mest gemensamt. Det är alltså naturligt att bådas utkast till »allmän och fullständig nedrustning» och de ganska långtgående förslagen till speciella nedrustningsåtgärder mognat fram under denna period. Vad som hänt i nedrustningsfrågan under denna period är att överenskommelse nåtts om att uppta förhandlingar på regeringsnivå. De skulle i första rummet gälla den allmänna och fullständiga avrustningen och basera sig på vissa i september 1961 överenskomna principer, den s. k. »Mc CloyZorin-uppgörelsen», godkänd i FN år 1961 (resolution 1722).

59 Vidare har uppnåtts att dylika förhandlingar sedan mars 1962 pågått i den så kallade Genévekonferensen, vars egentliga beteckning är »18statskommittén för nedrustning» (ENDC = Eighteen Nation Disarmament Committee). Förhandlingarna i Geneve innebär i och för sig att sonderingar företas, att preliminära ställningstaganden granskas och att ömsesidiga modifikationer prövas. Men slutresultat i form av vid konferensbordet undertecknade överenskommelser har varit svåra att uppnå. Fyra definitiva framsteg har dock uppnåtts och de har alla förberetts i Geneve. De har där ofta diskuterats fram vid enskilda sammankomster mellan stormaktsdelegaterna, ibland annonserats vid konferensen men ibland också direkt från berörda regeringar. 1) 20 juni 1963 undertecknades i Geneve mellan Förenta staterna och Sovjetunionen en överenskommelse om upprättande av direkt telegraf-, teleprinter- och radioförbindelse mellan deras regeringar (den s. k. hot line). 2) 6 augusti 1963 undertecknades i Moskva avtal om förbud mot kärnvapenprov ovan jord, under vatten och i rymden. 3) 19 och 20 september 1963 anmäldes i FN att Förenta staterna och Sovjetunionen kommit överens om att kärnvapen eller andra massförstörelsevapen icke skulle få placeras i yttre rymden. Detta bekräftades av generalförsamlingens samtliga medlemsstater i en resolution 17 oktober samma år. 4) 21 april 1964 anmäldes i Geneve av Förenta staterna att man beslutat genomföra en betydande reduktion av produktionen av anrikat u r a n under fyra år. Tillsammans med tidigare företagna inskränkningar innebar detta 20 % reduktion av produktionen av plutonium och 40 % av anrikat uran. Samtidigt anmäldes av Sovjetunionen beslut att stoppa uppförande av två stora anläggningar för framställning av plutonium samt att »avsevärt reducera» produktionen av uran 235 inom de närmaste åren. FN:s nedrustningskommission, där alla medlemsstater har säte, sammanträdde våren 1965 för första gången på fem år. Denna kommission som har karaktären av ett debattforum, har med stor majoritet — dock utan Förenta staterna — uttalat sig till förmån för en ny världskonferens för nedrustning, i syfte att söka vinna Kinas medverkan. Samtidigt rekommenderades att nedrustningsförhandlingarna i Geneve skulle återupptas. Under år 1965 antogs ett antal resolutioner berörande nedrustningsfrågan av FN:s generalförsamling, bl. a. icke-spridning av kärnvapen, fullständigt provstopp, världskonferens för nedrustning och Afrika som kärnvapenfri zon. Vid Genéve-kommitténs förhandlingar i början av år 1966 har flera andra partiella nedrustningsåtgärder behandlats. Arbetet koncentrerades dock till icke-spridningsfrågan. De två huvudsakliga hindren för ett avtal har visat

60 sig vara Sovjetunionens inställning till NATO:s planerade multilaterala kärnvapenstyrka och de obundna staternas krav på motprestationer från stormakterna, d. v. s. ett påtagligt avbrott i den kapprustning som pågår. 2.6.4

Avrustningsplaner

Det h a r redan sagts att om man skall försöka realistiskt avväga vilka framtidsutsikterna är för nedrustningssträvandena, så kan man möjligtvis — under gynnsamma förutsättningar — hoppas på en viss nedrustning men knappast avrustning. Dock har FN genom sin generalförsamling fattat sådant beslut — vari Sverige deltagit — att även en långsiktig plan för allmän och fullständig avrustning ligger under behandling vid Genévekonferensen. Öst- och västmakternas förslag skiljer sig i vissa väsentliga avseenden från varandra. Västmakterna föreslår ett långsammare tempo, en gradvis reduktion tvärsöver samtliga vapenslag och militära försvarsanordningar, samt garanti för bevarad balans och tillfredsställande kontroll vid varje steg. Sovjetunionen föreslår däremot snabbare nedrustning, vidare att denna företas genom totalt avlägsnande av vapensystem efter vapensystem, varvid redan i första stadiet alla kärnvapenbärare skulle förstöras. Förenta staterna och Sovjetunionen skulle emellertid till slutet av den andra av tre etapper få behålla ett strängt begränsat antal robotar, ett s. k. kärnvapenparaply. Överensstämmelser finns emellertid mellan stormakternas avrustningsförslag på många viktiga punkter. Båda syftar till ett genomgripande djärvt beslut. Enligt båda förslagen skulle rustningsspiralen till en början skruvas definitivt nedåt, huvudsakligen av »tormakterna. Båda förslagen innebär att en internationell organisation i FN:s regi, en »International Disarmament Organization» (IDO), skulle komma till stånd för att kontrollera nedrustningen. De förutser även bägge att freden i en avrustad värld till slut skall skyddas av FN underställda polisstyrkor, vilka gradvis byggs upp under nedrustningsprocessens gång. 2.6.5 Nedrustningens krav på Sveriges försvar I direktiven för försvarsutredningen framhålls bl. a.: »Utredningen bör vid sina överväganden av krigsmaktens sammansättning beakta de internationella förhandlingarna om nedrustning. För vårt lands vidkommande är det — vid sidan om andra relevanta krav — angeläget att eftersträva en sådan uppbyggnad av krigsmakten att Sveriges möjligheter att snabbt medverka i en allmän, internationell nedrustning underlättas.» Något underlag för att bedöma vad en mer omfattande och allmän nedrustning kan innebära för olika åtgärder eller vilka former den kan få, föreligger inte och syns inte heller komma fram under de närmaste åren. För

61 att få underlag för ställningstagande skulle det därför vara nödvändigt att studera konsekvenserna för den svenska krigsmakten i ett stort antal hypotetiska exempel på tänkbara överenskommelser. Någon klart utformad svensk nedrustningsstrategi finns därför inte, men vissa grundläggande faktorer kan dock urskiljas. Utrikes-, handels- och försvarspolitik måste samordnas med uppträdandet i internationella sammanhang på sådant sätt att man skapar största möjliga konsekvens och säkerhet. Det militära försvaret måste utformas så att det är krigsavhållande genom sin defensiva styrka samtidigt som det innebär så litet offensivt hot mot omvärlden som möjligt. Detta överensstämmer väl med vår hittillsvarande försvarspolitik. Även om man ser mycket långt framåt torde det inte bli aktuellt med en »allmän och total avrustning». I både Sovjetunionens och Förenta staternas förslag bibehåller länderna även vid det utopiska slutmålet militära styrkor — en lätt beväpnad milis — för yttre och inre skydd. Denna milis kan bli av förhållandevis stor numerär. Slutsatsen för Sveriges del måste bli att grundprinciperna för den allmänna värnplikten och den nuvarande militärutbildningen torde kvarstå även med en långtgående nedrustning i världen. Ett försvar, som bygger på allmän värnplikt är i detta läge den starkast tänkbara manifestationen av folkets vilja att slå vakt om sin frihet och att motsätta sig all aggression. En krigsmakt uppbyggd på allmän värnplikt av den svenska typen och med förhållandevis kort utbildningstid är till sin natur defensiv och avsedd för landets försvar. En angripare måste med ett sådant system räkna med att möta hela nationens samlade försvarsvilja. Små rustningsbegränsningar kommer till en början sannolikt inte att påverka vår nuvarande försvarsorganisation. Vid mera omfattande överenskommelser bör däremot inriktningen av vårt försvar omprövas. I första hand kan vi då räkna med kvalitativa begränsningar i fråga om den tekniskt sett mest avancerade materielen t. ex. stridsflygplan, ubåtar och stridsvagnar. Sådana åtgärder torde emellertid under alla förhållanden ligga så långt i framtiden att de inte är aktuella vid de överväganden rörande försvarets utformning, som nu sker. En anpassning av motsvarande slag är naturligtvis också aktuell när det gäller kärnladdningar. Om en allmän internationell överenskommelse innebärande förbud mot spridning av kärnladdningar och totalt förbud mot prov kan åstadkommas, är en svensk anslutning naturlig och fordrar inga militära åtgärder i Sverige. Vi måste emellertid också vara beredda på att en tillräcklig anslutning till en uppgörelse inte kan uppnås. Anspråken på svenska insatser i FN:s fredsbevarande aktioner kommer sannolikt att kvarstå och kan komma att öka. Erfarenheterna har visat att det i regel varit svårt för FN att tillräckligt snabbt organisera en effektiv lednings- och underhållsorganisation. Härutöver har det i regel visat sig

62 svårt att — särskilt vid början av en operation — tillräckligt snabbt kunna transportera enheterna till det aktuella området. Vissa kompletteringar av krigsmakten för att tillgodose dessa behov kan därför från dessa utgångspunkter vara motiverade. De sociala och ekonomiska konsekvenserna för vårt land av en omfattande nedrustning är svåra att överblicka. Den för försvarsändamål ständigt sysselsatta arbetskraften har uppskattatstill omkring 120 000 personer varav 60 000 i industrin. Härtill kommer värnpliktiga och inkallad reservpersonal. Huvuddelen av krigsmaktens materielanslag används för beställningar inom landet. Ur positiv synpunkt innebär en nedrustning att arbetskraft och produktionsresurser kommer att friställas för andra verksamheter. Inom vissa branscher kan emellertid verkningarna bli kännbara liksom för vissa samhällen vars sysselsättningsunderlag i dag huvudsakligen utgörs av försvarsanknutna funktioner. De typiska försvarsindustriernas strävanden att inrikta produktionen även på civila produkter minskar omställningssvårigheterna. Genom att industrikapacitet och arbetskraft även frigöres inom andra industriländer kan konkurrensläget för t. ex. svensk verkstadsindustri emellertid försämras. Eftersom man kan förutsätta att åtgärderna kommer att vidtas successivt och under en längre tidsperiod kan verkningarna reduceras. De torde i regel icke bli mer ingripande än sådana omställningar som redan görs i samband med rationaliseringar eller på grund av handelspolitiska skäl. Bland möjligen tänkbara åtgärder för att göra samhället mindre känsligt för en eventuell nedrustning kan nämnas en sådan lokalisering av militär verksamhet att inte samhällen eller landsdelar är helt beroende av försvarsverksamheten.

2.7 F N : s m ö j l i g h e t e r till f r e d s b e v a r a n d e i n s a t s e r

FN:s viktigaste uppgift enligt FN-stadgan är att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Det primära ansvaret för freden läggs enligt stadgan på säkerhetsrådet. Rådet har i stadgan utrustats med vissa funktioner och organ för att lösa uppgiften. Genom stormakternas inbördes motsättningar har emellertid säkerhetsrådet hitintills inte lyckats fylla denna sin uppgift p å ett tillfredsställande sätt, vilket torde ha framgått av tidigare kapitel. Trots detta har FN på olika sätt otvivelaktigt bidragit till att förhindra eller förebygga fientligheter mellan eller inom stater. I FN-stadgans artikel 7 anges principen att FN med militära medel skall kunna ingripa i och häva en akut konflikt. Detta tvångsmedel skall kunna användas utan appell från de krigförande parterna. Den främsta förutsättningen för ett ingripande är ett enigt säkerhetsråd. Denna förutsättning, liksom även de folkrättsliga förutsättningarna för ett sådant ingripande, saknas emellertid f. n. En medlemsstat kan därför inte för närvarande räkna med att i händelse av angrepp eller hot om angrepp mot det egna landet erhålla hjälp av FN för att möta angreppet eller avvärja hotet. Ländernas reella säkerhetspolitik bestäms därför ännu så länge av andra faktorer. Det är i dagens internationella läge alltså knappast realistiskt att räkna med en enighet mellan stormakterna av det slag som tvångsmässiga ingripanden av FN förutsätter. I själva verket har säkerhetsrådet aldrig antagit någon resolution om obligatoriskt inskridande med sanktioner. I de fall där FN ingripit med militära medel har detta skett på rekommendation av säkerhetsrådet eller, i Suez-fallet, av generalförsamlingen och då i form av frivilligt deltagande i aktionen. Genom säkerhetsrådets begränsade möjligheter att verka har med tiden en aktivitetsförskjutning inträtt i riktning från säkerhetsrådet till generalförsamlingen vilket innebär att den stora majoriteten medlemsstater genom generalförsamlingen tagit över en del av stormakternas ansvar. Med stöd av FN-stadgans artikel 4 och i enlighet med en resolution hösten 1950 — den s. k. Achessonresolutionen — har nämligen generalförsamlingen blivit behörig att utfärda rekommendationer om lämpliga åtgärder. Förutsättningen är dock att säkerhetsrådets handläggning av ärendet blockerats genom stormaktsveto och avförts från rådets dagordning. Genom detta förfarande har en annan form uppkommit av FN-ingripanden med militära medel än som antyds i artikel 7 av FN-stadgan.

64 Denna verksamhet, som kommit att benämnas FN:s fredsbevarande aktioner (»peacekeeping operations»), har blivit den normala formen för kollektiva FN-insatser för fredens upprätthållande. Exempel på ingripanden av denna typ är Suez 1956, Kongo 1960 och Cypern 1964. I samtliga dessa fall har aktionen tillkommit genom rekommendation av säkerhetsrådet eller enligt särskild procedur av generalförsamlingen. Vidare har inbjudan eller medgivande förelegat från det land där trupperna satts in. Denna typ av fredsbevarande verksamhet har kommit att alltmer accepteras bland FN:s medlemsstater. Även denna form av FN-aktivitet har emellertid mött svårigheter. Den s. k. »finansieringskrisen» uppkom sedan FN:s Kongo-operation förorsakat politiska stridigheter mellan stormakterna. Två av säkerhetsrådets medlemmar, Sovjetunionen och Frankrike, undandrog organisationen sitt stöd, även ekonomiskt. Följden blev en finansiell kris som efter hand aktualiserade FN-stadgans artikel 19 om förlust av rösträtt i generalförsamlingen. I sista hand bottnade krisen i meningsskiljaktigheter rörande kompetensfördelningen mellan säkerhetsrådet och generalförsamlingen. Utvecklingen har hittills medfört ett ökat inflytande för församlingen •— och därmed för generalsekreteraren — i förhållande till säkerhetsrådet. Frankrike och Sovjetunionen önskar återställa det ursprungliga läget i detta hänseende. Artikel 19-krisen är numera övervunnen, men den konstitutionella kompetenskonflikten kvarstår. Vilket inflytande konflikten kan komma att få för FN:s framtida fredsbevarande verksamhet torde bli i mycket hög grad beroende på hur det allmänna förhållandet mellan stormakterna utvecklar sig. Intresset för att vid behov medverka i FN:s fredsbevarande operationer har emellertid vuxit starkt. Efter en uppmaning till medlemsstaterna från generalsekreteraren har ett antal länder, däribland de nordiska, utbildat särskilda beredskapsstyrkor som skall vara beredda att på anmaning och efter medgivande från staternas regeringar delta i FN:s fredsbevarande uppgifter. En svensk styrka av detta slag är organiserad sedan år 1963. Styrkan, som är organiserad på frivillig basis, skall kunna inkallas och utsändas med kort varsel. Härigenom undviker man de besvärliga improvisationer som hittills varit nödvändiga, då man i all hast behövt ställa en styrka till FN:s förfogande. Sitt direkta fredsbevarande värde har organisationen genom att den möjliggör ett ingripande på ett tidigt stadium i en konflikt. En sådan åtgärd förutsätter beslut av regeringen i varje särskilt fall. Även andra omständigheter är ägnade att påverka FN:s handlingsförmåga. Det stora antalet nya medlemsstater i FN kan t. ex. komma att spela en allt mer betydelsefull roll. De »nya» ländernas hållning kan komma att påverka stormakternas syn på FN som fredsinstrument i både positiv och negativ riktning. En annan form av fredsbevarande operationer är de observatörgrupper

65 som på FN:s uppdrag inom vissa konfliktområden övervakar att ingångna stilleståndsavtal upprätthålls. Exempel härpå är de grupper som verkar i Palestina, Kashmir och Korea. I flertalet fall har dessa kontrolluppdrag fått lång varaktighet eftersom konfliktanledningarna ej har kunnat undanröjas. De ekonomiska konsekvenserna av denna verksamhet är betungande, varför möjligheten för FN att åta sig nya uppgifter kan äventyras om inte uppdragen successivt kan avvecklas. För mindre stater utanför stormaktsblocken kan i framtiden deltagande i FN:s fredsbevarande aktioner bli en viktig uppgift. Till FN:s fredsbevarande verksamhet i vidare mening hör jämväl dess arbete till förmån för de ekonomiskt underutvecklade länderna. Det är på det ekonomiska och sociala området som en organisation av FN:s struktur verksamt kan bidra till fredens befästande. Detta är en mindre dramatisk verksamhet än de »fredsbevarande operationerna», men säkerligen på längre sikt icke mindre betydelsefull. Genom sina insatser på det ekonomiska och sociala området kan FN bidra till den fredliga förändring av rådande läge i u-länderna, som i den internationella stabilitetens intresse är så angelägen. FN:s verksamhet »på fältet» bör inte undanskymma att en av organisationens främsta uppgifter är att tjäna som ett permanent internationellt organ för utbyte av informationer men framför allt för förhandling, medling och förlikning. Genom denna verksamhet bidrar FN till att latenta eller uppkommande tvistefrågor på ett tidigt stadium kommer under så allsidig belysning som möjligt. Hur många internationella konflikter som på detta sätt kunnat dämpas eller undvikas är av naturliga skäl omöjligt att veta. Men Förenta Nationerna har obestridligen i många fall visat sitt värde som internationellt förhandlingsorgan. Slutsatsen för Sveriges del av dessa reflektioner om FN som fredsfaktor synes bli att vi aktivt bör fortsätta vårt deltagande i FN:s arbete och att vi bör vara beredda att, som hittills, på anmodan av FN:s behöriga organ lämna organisationen de bidrag som kan befinnas önskvärda och möjliga. Upprättande av fasta beredskapsstyrkor för FN-tjänst är en positiv åtgärd i denna riktning. En sådan verksamhet inom FN:s ram får på sitt sätt uppfattas som ett led i Sveriges säkerhetspolitik. I denna mening har FN en, låt vara indirekt, betydelse för Sveriges säkerhet. Samtidigt är det konstaterandet ofrånkomligt att FN inte ännu har uppfyllt förväntningarna från år 1945 att bli en organisation som förmår ge sina medlemsstater verklig trygghet.

5—614789

2.8 E k o n o m i s k - p o l i t i s k u t v e c k l i n g

2.8.1 Inledning Den tekniska och ekonomiska utveckling som kom igång i och med den industriella revolutionen för ca 150 år sedan koncentrerades till ganska begränsade områden av jorden. De skillnader i levnadsstandard som därmed uppstod har hela tiden blivit större och inga spontana krafter har lyckats hejda och ännu mindre vända denna process. Det har hävdats att medelinkomsten inom världens rikaste områden idag ligger omkring 30 å 40 gånger högre än i de fattigaste länderna. Med all reservation för använda metoder att mäta produktionen och för olikheter i mänskliga behov till följd av skillnader i klimatiska förhållanden, ger uppgiften dock en antydan om de stora skillnaderna i konsumtionsstandard. Även inom varje land tenderar den ekonomiska utvecklingen i sina tidigare skeden att favorisera de industriellt expansiva regionerna. Genom den politiska frigörelsen, ökad utbildning samt bättre kommunikationer blir u-ländernas befolkning alltmer medveten om de stora skillnaderna i utvecklingsnivå. De politiska ledarna i dessa länder blir härigenom tvingade att snabbt söka förbättra sina folks ekonomiska och sociala villkor. U-länderna kan inte hävda sig med maktmedel mot stormakterna och de representerar obetydlig ekonomisk och militär styrka. De är i starkt behov av hjälp för sin utveckling. Vissa av dem kan dock i framtiden få stor ekonomisk och politisk betydelse. Sedan andra världskriget har flertalet historiska internationella ekonomiska förbindelser grundligt modifierats och en fundamental omgruppering av världens handelsnationer, stora som små, har ägt rum. Ett av de mest slående dragen i de gemensamma marknader som utvecklas eller diskuteras i olika delar av världen, är den horisontella integrationen. Denna innebär att industriländerna samarbetar i handelsblock medan de transoceana länderna också bildar separata grupper. Som ett särfall kan man se vissa afrikanska länders associerade medlemskap i EEC. Tanken på Europas enande är lika gammal som själva nationalstaten. Att den aldrig förverkligats beror bl. a. på skillnader i språk, statsskick, lagstiftning och historisk bakgrund. Först återuppbyggnadsproblemen efter andra världskriget gav större styrka åt enhetssträvandena i Västeuropa. Även i Östeuropa har de regionala

67 samarbetssträvandena ökat i styrka. En del av de koordinerade planerna inom detta område innefattar projekt i betydande skala, t. ex. regional överföring av olja, gas och elektricitet. Utrikeshandeln är fortfarande låg i förhållande till nationalprodukten men ökar i omfattning, även med länder utanför Europa. Den tilltagande handeln mellan öst- och Västeuropa förefaller att påskynda övergången mot marknadshushållning i Östeuropa. I föreliggande avsnitt har gjorts ett försök att skissartat behandla de krafter som påverkar den ekonomisk-politiska utvecklingen i världen samt att studera utvecklingstendenserna särskilt i den mån de kan ha betydelse vid utformningen av vår egen säkerhetspolitik.

2.8.2 Utvecklingen i industriländerna I de rika länderna i Västeuropa har fortsatt ekonomiskt framåtskridande kommit att betraktas som något nästan automatiskt. Den högre ekonomiska utvecklingsnivån avspeglas i förbättrade utbildningssystem, ökade sociala trygghetsåtgärder och höjd konsumtionsstandard samt en större delaktighet i landets kultur bland folk inom alla samhällsklasser. I förening med de förbättrade transport- och kommunikationsmöjligheterna har utvecklingen inneburit en effektivare spridning av expansionsimpulserna från en industri eller ort till andra. Detta har stimulerat de ekonomiska framstegen. Världshandeln domineras nu av tre till sin betydelse nästan lika stora handelsblock, vilka står för sammanlagt mer än hälften av det totala internationella varuutbytet. Dessa tre handelsblock, som ifråga om handelns omfattning kommer i ordningen EEC, Förenta staterna och EFTA, svarar emellertid endast för omkring en sjättedel av jordens totala befolkning. De är dessutom mycket olika till sin struktur och sina ambitioner. EFTA har t. ex. det utan jämförelse minsta invånarantalet och den per invånare räknat största utrikeshandeln. De tre handelsblocken måste just genom sin dominans även komma att spela en betydande politisk roll. EEC har en klart uttalad strävan i denna riktning. Dess mål har ursprungligen varit att på grundval av en ekonomisk union skapa en oupplöslig politisk enhet i Västeuropa, ett mål som dock efter Frankrikes ställningstaganden förefaller mycket avlägset. Tack vare den politiska målsättningen har EEC vunnit Förenta staternas stöd, trots att intressena på det handelspolitiska planet är mycket svårförenliga. EFTA däremot, med sin principiellt liberala inställning på samma område, måste räknas som Förenta staternas främsta stöd när det gäller att liberalisera världshandeln, utan att diskriminera u-länderna. EFTA har lyckats att som medlemmar förena NATO-länder och neutrala länder samt att med denna grupp associera Finland till ekonomiskt samarbete. Härigenom har en rad europeiska industriländer sluppit bli ställda utanför han-

68 delsblocken och därigenom riskera komma efter i utvecklingen på ett sätt, som skulle ha orsakat allvarlig oro för framtiden. De politiska ledare, som stöder Västeuropas enande i dag, gör det av en mångfald olika skäl — en del helt oförenliga med varandra. På det politiska planet önskar de att Västeuropa skall bli en av framtidens stormakter, någonting av typ Förenta staterna eller Sovjetunionen. Sedan de västeuropeiska före detta kolonialmakterna förlorat sitt traditionella inflytande utanför Europa, uppfattas ett samgående mellan dem som ett sätt att återvinna en förstarangställning i världen. De politiska avsikterna bakom EEC kan belysas med följande två uttalanden. Förenta staternas vice utrikesminister George W. Bali har anfört att landets stöd åt EEC från början uppkommit ur en politisk övertygelse: »Det är ett medel att befästa förståelsen mellan Frankrike och Tyskland och att säkert knyta Tyskland till västern.» Dessutom innebär EEC att den gamla rivaliteten i Europa kommer att ersättas av »ett varaktigt, fredligt och produktivt kompanjonskap som bygger på gemensamma målsättningar, gemensamma regler och gemensamma institutioner». Den dåvarande franske premiärministern Debré gick på sin tid ännu längre i att underordna de ekonomiska intressena för det västeuropeiska samarbetet under de politiska motiven. Enligt hans uppfattning är det viktigaste målet solidariteten mellan nationer som har en gemensam ideologi och en gemensam syn på Europas framtid. Ekonomisk samverkan inom gemenskapen är ett nyttigt mål, men inte livsviktigt. Det väsentligaste problemet är att utveckla en gemensam strategi beträffande försvars- och utrikespolitik. Ett enande betraktas av många som ett medel att stärka Västeuropa i den öst-västliga maktkampen och att skapa en starkare allierad för Förenta staterna än vad Västeuropas länder individuellt kan bli. Denna uppfattning tar underförstått för givet att det inte finns något alternativ till den nuvarande öst-västliga uppdelningen av Europa. Det finns en del européer som skulle välkomna starkare ekonomiska band mellan Förenta staterna och Västeuropa inom en atlantisk ekonomisk gemenskap. Men det finns andra som önskar en mycket mer oberoende roll för Västeuropa. De tänker sig ett integrerat Västeuropa som en »tredje makt» i världen, som skulle kunna medla mellan de två stormakterna. Det bästa hoppet om fred skulle ligga i en avspänning eller frigörelse från stormaktsblocken i Centraleuropa. Samarbetet mellan Frankrike och Tyskland har flyttat den europeiska handelns tyngdpunkt från Storbritannien, samtidigt som Storbritannien gradvis förlorat inflytande på världens angelägenheter allteftersom dess besittningar krympt. Storbritanniens möjligheter att återfå en världspolitisk roll synes nu ligga inom ramen för ett atlantiskt block. De politiska faktorer som hänger samman med den västeuropeiska inte-

69 rationen förefaller uppenbara nog. Svårare är det att uppskatta de ekonomiska fördelarna. Man förutsätter allmänt att Västeuropa genom gemensamma marknader tillförsäkrar sig en mera dynamisk ekonomi och en högre tillväxttakt. Den moderna industritekniken medger större effektivitet och därmed lägre kostnader per enhet om den totala produktionen är mycket stor. I den mån hemmamarknaden inte är tillräcklig kan vinster uppnås dels genom specialisering så att varje land koncentrerar sig på den produktion för vilken det har de bästa förutsättningarna och dels genom ökning av marknadens geografiska omfattning. Det har uttryckts tvivel på att Västeuropa har så mycket ytterligare att vinna i dessa avseenden eftersom handeln mellan länderna redan före tillkomsten av gemensamma marknader var omfattande. Detta har illustrerats av att den ekonomiska tillväxttakten inte skulle ha ökat särskilt starkt genom tillkomsten av EEC. De fulla vinsterna av samarbetet kan dock inte erhållas förrän på längre sikt. Industriens omstrukturering karaktäriserad av utbyggnad av de större, lönsamma enheterna och en följd av företagsfusioner är tids- och framför allt kapitalkrävande. Denna process är dock i full gång. Att även mindre länder med mycket liten intern marknad tidigare kunnat uppnå snabba ekonomiska framsteg torde framför allt bero på att goda förutsättningar funnits för en stark specialisering av näringslivet och en betydande, ostörd utrikeshandel. Den genom marknadsblockens tillkomst ökade rörligheten för kapital och arbetskraft medför en tendens att lokalisera nya företag till de redan tidigare ekonomiskt mest expansiva regionerna. Samtidigt kan skönjas en tendens i motsatt riktning. I samband med industriens strukturrationalisering sker en tillbakagång i äldre industriområden till följd av den alltmer förstörda och hopgyttrade miljön, arbetskraftens överrörlighet och den högre prisnivån. För att inte en ekonomisk blockbildning skall medföra alltför ojämn utveckling för de deltagande länderna syns det nödvändigt att dessa befinner sig på någorlunda lika industriell utvecklingsnivå. Ju mer beroende ett land är av utrikeshandeln desto viktigare är det att dess interna löneläge inte ligger högre än konkurrentländernas. Skillnader till följd av högre produktivitet är dock rimliga. Högre löner kan leda till utflyttning av företag, tillströmning av arbetskraft och därmed risk för arbetslöshet. Medan storindustrierna förstärks av sammanslagningar och överenskommelser, finns risk att det enskilda landets makt försvagas. Det kommer inte bara att avstå från rätten att införa tullar eller importrestriktioner. I praktiken kan det leda till att regeringarna kanske tvingas avstå från stabiliserande ingrepp i sina länders ekonomi, vilket bl. a. kan leda till större fluktuationer i sysselsättningen.

70 Den långa raden av internationella kriser under senaste halvseklet har medfört att statsingreppen i ländernas näringsliv ständigt ökat. Betydande produktionsresurser har avdelats för militära ändamål och både investeringar och produktion har anpassats till statens säkerhetsintressen. De ekonomiska ingreppens omfattning och utformning i de olika industriländerna har även påverkats av mycket mäktiga interna krafter, som delvis verkat i samma riktning. Bland dessa kan nämnas arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att trygga full sysselsättning, skattepolitiska åtgärder för att justera inkomstfördelningen samt åtgärder för att påskynda den ekonomiska tillväxttakten. Samhället har bl. a. genom lagstiftningsåtgärder fått en struktur som medger stor inre anpassningsförmåga. Härmed blir det lättare att bibehålla inre framåtskridande och stabilitet, men det har skett till priset av en ganska påfallande osmidighet utåt. Detta har försvårat utvecklingen inom handelsblocken. Statsledningarna har alltså ställts inför besvärliga avvägningsproblem mellan å ena sidan friare handelsförbindelser och därmed förknippad förväntan om ekonomisk expansion och risker för starkare konjunkturkänslighet samt å andra sidan en viss grad av protektionism, som möjliggör upprätthållande av trygghetsmålen men medför sämre ekonomisk utveckling. Industriländerna har valt den friare handeln och därmed minskat det nationella oberoendet i ekonomiskt avseende. Samtidigt har man emellertid genom specialbestämmelser inom handelsblocken sökt skydd för t. ex. sin jordbruksproduktion. För länder som inte deltar i en ekonomisk blockbildning blir den potentiella förlusten av marknader allt större ju fler länder som omfattas av blocket och ju högre gemensam yttre tulltaxa den tillämpar. Partiell eller total sammanslagning av EEC- och EFTA-områdena kan lösa diskrimineringsproblemet vad beträffar EFTA-länderna — men försvårar det för andra utomstående. Gemensamma marknader verkar således inte bara förenande — de kan också splittra. De förenar de deltagande länderna, men samtidigt stärks de faktorer som skiljer gruppen från den övriga världen. I Sovjetunionen med dess avsaknad av »de fria krafternas spel» framstår koordineringen av den ekonomiska politikens skilda delar som statsledningens kanske väsentligaste uppgift. Den snabbt expanderande industrin och näringslivets större komplexitet har aktualiserat fördelnings- och lokaliseringsproblemen och ökat svårigheterna att dirigera hela det sovjetiska samhället centralt från Moskva. Man ser behovet att införa något slag av marknadshushållning med vinstkriterier i planhushållningen för att skapa bättre förutsättningar att effektivt utnyttja tillgängliga resurser. Man söker påskynda effektiviseringen av de statliga företagen bl. a. genom att förmå utländska privatföretag att bygga upp industrier i Sovjetunionen och där-

med skapa konkurrens. Förutsättningarna för att delta i den internationella handeln ökas på detta sätt. Det ekonomiska samarbetet inom Östeuropa regleras av Rådet för ömsesidigt ekonomiskt bistånd (SEV, på engelska benämnt Comecon). Dess huvuduppgift har uppgivits vara att samordna ländernas långsiktiga och kortsiktiga planer för att mera effektivt utnyttja ländernas resurser, främja en snabb tillväxt i varje land och utjämna skillnaderna i levnadsstandard mellan länderna. Någon större samordning har dock ännu inte åstadkommits på grund av motstånd från medlemsstaterna. Det ekonomiska systemet i Östeuropa har på senare år genomgått ständiga kriser och omvälvningar. Statsledningen i Sovjetunionen måste i framtiden ägna ökad uppmärksamhet åt jordbrukets utveckling, höjning av konsumtionsstandarden och åt decentralisering av den ekonomiska ledningen. Samarbete över handelsblockens gränser

FN:s ekonomiska Europakommission är enda forum för allmän diskussion av ekonomiskt samarbete över handelsblockens gränser. Inom dess handelskommitté har tagits flera initiativ. Även från enskilda länders sida förekommer en betydande aktivitet och en mängd bilaterala avtal har slutits. Ett nytt, växande intresse märks från västtysk sida att genom åtgärder på handelns och industrins område liksom beträffande kommunikationer och kultur stödja de mindre, östeuropeiska staterna i deras materiella utveckling och strävan att minska beroendet av Sovjetunionen. Utvecklingen i denna riktning har gått snabbt, framför allt på affärslivets område. Enskilda företag inom EEC-länderna tränger in på den östeuropeiska marknaden. Härigenom hoppas många, bland andra president de Gaulle, att man skall finna en väg till politisk avspänning. Trots att Östeuropa i hög grad industrialiserats under senare tid, har handelsutbytet i stort sett samma karaktär som handeln mellan högt och lågt utvecklade länder, d. v. s. Östeuropa exporterar i första hand livsmedel, råvaror, bränslen och metaller medan Västeuropa tillhandahåller halvfabrikat och industriella slutprodukter. För närvarande är Östeuropa mera beroende av denna handel över blockens gränser än Västeuropa är. Att handeln ännu inte nått större omfattning synes främst bero på de östeuropeiska staternas begränsade tillgång på utländsk valuta. Ett problem för de kommunistiska ländernas handel med icke-kommunistiska länder är behovet av långsiktsavtal för att uppnå större säkerhet och stabilitet i den ömsesidiga handeln. För kommunistländernas vidkommande är det tills vidare osannolikt att man skall avskaffa den kvantitativa kontrollen över utrikeshandeln. Den är nödvändig för planeringsfunktionerna med de metoder man använder idag.

72 En väsentlig fråga är om den tack vare samarbetet möjliggjorda specialiseringen av ländernas näringsliv och det därmed ökade inbördes beroendet kommer att utjämna konfliktanledningarna eller om det kommer att utnyttjas i maktpolitiskt syfte. Vilka är riskerna för vidare förvecklingar i det senare fallet? Tydligt är att ingendera sidan är beredd att bli så beroende av handel med den andra att man skulle bli sårbar för plötsliga, politiskt betingade avbrott. Vid en uppskattning av den möjliga effektiviteten av ekonomisk krigföring mot Sovjetunionen, under förutsättning av nuvarande politiska blockbildningar, måste man hålla i minnet att denna stats import endast motsvarar ca 3 % av dess totala produktion. Endast en fjärdedel av denna import kommer från länder utanför Comecon-området och endast hälften av den senare importen kommer från NATO-länder. Importen från NATOländer motsvarar alltså knappt 0,5 % av totala produktionen i Sovjetunionen. En blockad mot de mindre länderna i Östeuropa skulle eventuellt kunna bli allvarligare, eftersom importen från NATO-länderna motsvarar en större del av deras produktion — ungefär två å tre procent. Men inte heller denna förlust skulle kunna bli katastrofal. Man måste förutsätta att Sovjetunionen i nödfall skulle kunna fylla större delen av ersättningsbehovet. Konsekvenser i andra delar av världen

Stora industristater kan i längden inte begränsa sina ekonomiska intressen till de närmast kringliggande länderna. Europamarknaden blir för liten. Det dröjer troligtvis inte länge förrän Västtyskland, Frankrike och Italien inleder en mera aktiv ekonomisk politik i Asien och de delar av Afrika, som inte är associerade med EEC. De två västeuropeiska handelsblocken har skapat oro bland utomstående stater, eftersom det finns risk att deras export till Europa kan komma att försvåras. U-ländernas problem kommer att behandlas mera i det följande. År 1958 undertecknade Costa Rica, Guatemala, Honduras, El Salvador och Nicaragua, samtliga i Mellanamerika, ett avtal om ett frihandelsområde och en samordning av industriproduktionen. År 1960 sammanslöt sig huvuddelen av de latinamerikanska staterna till det latinamerikanska frihandelsområdet (Latin American Free Trade Association, LFTA). I övrigt pågår överläggningar i Mellersta östern och i Afrika om olika slags handelssammanslutningar. 2.8.3 U-ländernas ekonomiska problem U-länderna står inför betydligt svårare ekonomiska och sociala problem än dem som Europa mötte under förra seklet då det befann sig i motsvarande utvecklingsskede.

73 Den årliga befolkningsökningen är mycket större i Asien och vissa delar av Afrika än den var i Europa under 1800-talet. Detta beror framför allt på att de medicinska framstegen under senare år medfört att barndödligheten sjunkit och medellivslängden stigit. Möjligheterna att avlasta det växande befolkningstrycket genom emigration är praktiskt taget obefintliga. De flesta områden på jorden uppvisar för närvarande en årlig folkökning på två procent eller däromkring, vilket innebär att världens folkmängd fördubblas på 35 år. Vissa områden, t. ex. Förenta staterna och Europa kommer med sin måttliga ökning och sina stora produktionsresurser med största sannolikhet att kunna försörja sina invånare med livsmedel under överskådlig tid. Tveksamheten är betydligt större beträffande t. ex. delar av Asien och Latinamerika. Västeuropeiska erfarenheter talar för att en industrialisering tillsammans med en modernisering i tanke- och levnadssätt kommer att medföra en behövlig sänkning av födelsetalen och minska befolkningstrycket. Det kommer dock sannolikt att dröja decennier innan man kan konstatera någon avsevärd förändring. Därför bedrivs nu över stora delar av världen familjeplaneringsprojekt för att åstadkomma frivillig barnbegränsning. Man har beräknat att med nu kända brukningsmetoder lämpar sig högst tio procent av jordens bebodda landyta för jordbruk och i stort sett utnyttjar man hela denna yta. Genom bevattning, konstgödsling och effektivare redskap m. m. kan man emellertid få ut avsevärt större skördar. Den nuvarande skördeökningen på ca 1 procent om året förslår dock inte långt. Enligt FN:s beräkningar lever inte mindre än 53 procent av världens befolkning på en kaloritillförsel som är mindre än minimibehovet. En viss reserv finns i Förenta staterna i den s. k. Jordbanken, vilken innebär att stora jordbruksarealer för närvarande ej utnyttjas. Avsikten är att därmed minska överproduktionen inom landet. Ett typiskt u-land har två ekonomiska huvudsektorer. Den ena består av husbehovsjordbruk där inkomsten oftare är in natura än i kontanter. Den andra har vuxit upp som svar på efterfrågan från de utvecklade ländernas sida och den producerar vanligen något primärt livsmedel eller någon jordbruks- eller mineralråvara för export. Inom denna begränsade sektor regleras näringslivet av krafter som liknar dem som råder i industriellt avancerade länder. Betydande utländska kapitalintressen dominerar ofta bilden. U-länderna är i hög grad beroende av exportinkomsten från den senare sektorn för att finansiera industriell utbyggnad, skolväsende m. m. Men de är samtidigt mycket känsliga för konjunkturvariationer till följd av näringslivets ensidiga inriktning — exporten domineras ofta av ett enda varuslag. På senare år har världsmarknadspriserna på obearbetade jordbruks- och mineralprodukter fallit starkt medan priserna på de färdigfabrikat som uländerna importerar stadigt stigit. Det har exempelvis angivits att år 1960 kunde en given kvantitet råvaror bara betala tre fjärdedelar av den kvantitet färdigfabrikat som den kunde betala 10 år tidigare. Det bör dock påpekas

74 att världsmarknadspriserna på råvaror var särskilt höga år 1950 under intryck av Korea-krisen. Den allmänna tendensen kvarstår dock. För många u-länder innebär detta förluster som är avsevärt större än den utländska hjälp de erhåller. Samtidigt hindras industriens utveckling både av kapitalbrist och diskriminerande importtullar på industriprodukter i de utvecklade länderna. Inom de rika länderna ökar förståelsen för att de måste vidta ekonomiska åtgärder som sätter u-länderna i stånd att utveckla sin ekonomi, och det snabbt. Mer och mer har man uppmärksammat hur u-ländernas många ekonomiska problem är beroende av förhållandena på världsmarknaden. Den mer traditionella biståndsverksamheten i form av ekonomisk hjälp, långfristiga lån, uppförande av sjukhus och skolor, utsändande av experter, utdelning av stipendier etc. måste kombineras med åtgärder på det handelspolitiska området. Man talar om s. k. »infant industries» d. v. s. nybildade industrier i u-länderna, som måste få rätt att med höga tullar och allmänt protektionistisk politik skydda sig under några uppbyggnadsår. Det har bl. a. föreslagits speciella tullättnader för u-ländernas export, stabilisering av råvarupriserna, ökad import från u-länderna och ekonomiska garantier för privata investeringar i u-länderna. FN:s program »utvecklingens årtionde» innebär att man insett faran av klyftan mellan rika och fattiga länder. FN:s experter har inlett samarbete med varje lands inhemska experter för att planera och organisera utvecklingsarbetet. Målet är att u-ländernas nationalinkomst skall ha nått en årlig ökning av 5 procent år 1970, vilket är fallet för de industrialiserade länderna i dag. Den genomsnittliga ökningen i u-länderna är f. n. omkring 3,5 procent. Med hänsyn till den snabba befolkningsökningen blir nationalinkomstens ökning per invånare dock betydligt lägre. För att få igång den ekonomiska utvecklingen i u-länderna och därmed successivt minska klyftan mellan u-länderna och de rika länderna har man uppskattat att hjälpen under en tioårsperiod borde byggas upp till ett årligt belopp om ca 25 miljarder dollar. Dess storlek är i hög grad beroende av vilken form hjälpen får.

2.8.4 Politisk utveckling i u-länderna I inånga av de länder som nyligen nått självständighet var nationalistiska känslor en förutsättning för befrielsekampen. Nationalismen fyller alltjämt uppgiften att svetsa samman en ny statsbildning. De av kolonialmakterna uppdragna gränserna, som nu blivit statsgränser, skär ofta tvärs igenom etniska och religiösa grupper. Stam- och språkförbistringen är särskilt påtaglig i det svarta Afrikas stater och på sina håll i Asien. Även när skilda religioner konfronteras i samma land uppstår ofta minoritetsproblem, själv-

75 styrelse- och frigörelsesträvanden. Motsättningarna har en tendens att förvärras, när en minoritetsgrupp generellt har en annan ekonomisk och social status än majoriteten, t. ex. behärskar handels- och affärsväsendet eller tvärtom utgör en socialt eftersatt och föraktad grupp. De makthavande politikerna har vanligen behov att vädja till nationalism också då de behöver avleda massornas uppmärksamhet från att den ekonomiska utvecklingen inte går så bra som de utlovat. Aggressiv nationalism anses erbjuda en säkerhetsventil för besvikelsen. I de afro-asiatiska stater, där ett parlamentariskt styrelsesätt infördes omedelbart efter den koloniala frigörelsen, har detta i regel ersatts av enpartisystem eller militärdiktatur. För att hålla tillbaka splittringstendenser av inånga slag måste statsmakten vara stark. Genom det auktoritära styrelseskicket får emellertid oppositionella grupper svårt att göra sig gällande. Deras väg att genomföra förändringar i den förda politiken blir statskupper och våld. Statliga initiativ kan spela en stor roll för att möjliggöra ett effektivt utnyttjande av de mycket knappa resurserna och få igång en ekonomisk utveckling men den bristande administrativa erfarenheten och korruptionen i statsledningen gör risken för felsatsningar stor. Genom privata investeringar bearbetas ofta mera lönande projekt. Det finns i nästan alla u-länder en stark motvilja mot utländsk kontroll över större företag, särskilt sådana som exploaterar deras naturliga råvarutillgångar. De betraktas som rester av ett kolonialt beroende, som måste brytas för att den nationella frigörelsen skall bli fullständig. I de rika länderna kommer denna inställning nästan ofrånkomligt att minska benägenheten hos företagare och regeringar att investera i och utveckla handelsförbindelser med u-länderna. Sådana reaktioner bidrar till att hämma den ekonomiska utvecklingen och vålla missnöje. Stormakternas militära baser i u-länder är bl. a. avsedda att dämpa politisk spänning och skydda kommersiella intressen. Effekten blir lätt den motsatta i det att de lätt kan skapa motsättningar mellan den stat till vilken basen upplåtits och upplåtarstaten liksom stater i grannskapet, överhuvudtaget påverkas relationerna mellan enskilda u-länder och framför allt stormakter av konflikten mellan u-landets krav på politisk handlingsfrihet och stormaktens önskan att påverka u-landets politik gentemot andra stormakter. Från rena marknadssynpunkter betyder underutvecklingen att näringslivet inte från början är starkt nog att utan särskilda skyddsåtgärder konkurrera framgångsrikt på exportmarknaden. Arbetskraften sysselsätts därför till en del med mindre produktiva uppgifter eller också är den arbetslös. Ett u-land, som är inställt på att påskynda sin ekonomiska utveckling, blir därför tvunget att genom energiska åtgärder reglera sin utrikeshandel så att mindre nödvändig import kan hållas tillbaka och utländska valutor sparas

76 för den import som utvecklingen kräver. Av samma skäl tvingas det att forcera sin export även om detta förutsätter understöd. Behovet att organisera ett effektivt motstånd mot industriländernas protektionistiska och diskriminerande politik utgör otvivelaktigt en huvudp u n k t för dem som talar för regional ekonomisk samverkan i Asien, Sydamerika och Afrika. Men det finns också viktiga motiv av mycket mer positiv art. De största behoven av ekonomisk integration finns i Centralamerika och Västafrika, där den ekonomiska utvecklingen allvarligt hindras av splittringen i en mängd små stater. Om det vore möjligt att bilda större, enade marknader i dessa områden, skulle uppenbarligen lusten att upprätta nya industrier bli i motsvarande grad större, och avsevärda vinster i fråga om massproduktion och regional specialisering skulle kunna förverkligas. Man bör inte av allt detta sluta sig till att ekonomiskt samarbete mellan u-länder är lätt att organisera ens under de gynnsammaste förhållanden. Samma krafter som verkar för politisk nationalism i u-länderna tenderar att uppmuntra också ekonomisk nationalism. I de flesta latinamerikanska och asiatiska stater är egendomsfördelningen utomordentligt ojämn, och detta i förening med den sociala nöden skapar på många håll ett missnöje som utgör en stark grogrund för revolutionära rörelser. På många håll skapar den feodala samhällsstrukturen och kapitalägarnas bristande intresse att investera i egna landet ett nationalekonomiskt tillväxtproblem, som för sin lösning kräver reformer, vilka kan vara svårare att åstadkomma med legala metoder. Osäkerheten om framtiden gör att kapitalet placeras i andra länder. En ond cirkel skapas på detta sätt. De allmänna missförhållandena leder till ett revolutionärt tryck, ofta under intryck av revolutioner i andra länder (Kina, Kuba). Mest påtagligt och mest »spontant» är detta tryck i dag i Latinamerika, den som helhet mest utvecklade av de tre underutvecklade kontinenterna. Även i Asien är den sociala oron stark även om den inte alltid är lika utbredd. Oftast är den då inspirerad av utländsk agitation i en eller annan form. Afrika har ännu icke nått fram till de sociala motsättningarnas tidevarv, men det finns all anledning att räkna med att det både i Asien och Afrika skall uppstå en social revolutionsatmosfär liknande den som tidigare präglat Europa och som Latinamerika nu upplever.

2.8.5 U-länderna i stormaktspolitiken Man kan urskilja många olika motiv för stormakternas engagemang i u-landsområdet och för deras bistånd i olika former. Stormakterna kan genom bl. a. tekniskt och ekonomiskt bistånd främja en utveckling i u-landet, som står i överensstämmelse med givarlandets politiska och strategiska strävanden. Särskilt i stategiskt betydelsefulla områden kan det vara angeläget att få till stånd vänskapligt sinnade regimer.

77 Hot att dra in t. ex. livsmedelsleveranser till ett u-land kan vara ett påtryckningsmedel mot politiska förändringar. Exempelvis bör de mycket betydande kvantiteter livsmedel som Förenta staterna levererar till olika u-länder ge givaren en viktig ekonomisk maktställning, som skulle kunna utnyttjas för politiska påtryckningar. Den akuta konflikten mellan Indien och Pakistan hösten 1965 torde ha bilagts främst tack vare hot om ekonomiska sanktioner från stormakterna. Den politiska och ideologiska kampen i världen har medfört att u-ländernas betydelse ökat. De får därmed ibland möjligheter att spela ut stormakterna mot varandra och får på så sätt styrka bakom kraven på större ekonomisk likställighet med de länder som tidigare behärskat dem. Vissa av de produkter u-länderna exporterar kan vara av vital betydelse för stormakterna, t. ex. olja och vissa mineraler. Genom ekonomiskt inflytande över produktionen kan stormakten säkerställa leveranserna. På längre sikt kan andra motiv vara styrande. U-länder och industriländer har gemensamt intresse av en expanderande världsekonomi och en ökad internationell arbetsfördelning. Ekonomisk utveckling innebär ökad efterfrågan och skapar därmed nya marknader. Detta är en viktig drivkraft även för de insatser industriländernas näringsliv gör i u-länderna. De rikare länderna kan sägas ha en moralisk skyldighet att hjälpa de nya, fattiga länderna. Denna insikt befrämjas av de internationella organisationerna, som ökar vår kunskap om rådande förhållanden. Däremot är det högst diskutabelt om en ekonomisk utveckling i u-landsområdet på längre sikt kan främja fredligare internationella förhållanden. Genom utvecklingen höjs folken ur sitt apatiska tillstånd och blir mer politiskt intresserade. Samtidigt möjliggör ökade ekonomiska resurser att medel avsätts för militära rustningar. 2.8.6 Den ekonomiska utvecklingens konsekvenser Den tekniska och industriella utvecklingen skapar ständigt nya förutsättningar för våra sociala, ekonomiska och politiska institutioner. Socialismens och kapitalismens metoder för att styra det moderna, industriella samhället närmar sig varandra. På kapitalismens sida erkänns alltmer behovet av statens medverkan i att befrämja nationalproduktens tillväxt och att fördela de totala resurserna. På socialistiskt håll, eller kanske främst kommunistiskt, inser man å andra sidan alltmer värdet av det privata, enskilda initiativet inom ramen för ett kollektivt system. Man blir benägen att utnyttja vinstintressen för att effektivisera produktionen. Än större förändringar sker i avvägningen mellan nationell suveränitet och internationell samverkan. Allt flera problem måste lösas inom en vidare ram än den nationalstaten kan erbjuda. För att möjliggöra en friare handel, bättre arbetsfördelning mellan län-

78 derna och större rörlighet för arbetskraften kan behövas ekonomiska samarbetsorgan sådana som EEC. De deltagande länderna måste ligga på någorlunda lika utvecklingsnivå och de får inte vara för många för att inte samarbetsproblemen skall bli för svåra. Tillkomsten av sådana gemensamma marknader ökar svårigheterna för och skärper motsättningarna till de länder som h a m n a r utanför. Å andra sidan kan en allmän tullsänkning, t. ex. en sådan som planerades inom ramen för den s. k. Kennedyrundan, minska effekten av handelsblockens gränser. När det gäller försvarsfrågorna och utrikespolitiken kan grupperingen bli en helt annan. De länder som har stor strategisk betydelse genom sitt läge, sina råvarutillgångar eller dylikt söker genom stormaktssamarbete försäkra sig om erforderligt stöd gentemot ett gemensamt yttre hot. Atlantpakten är ett exempel på detta. För de världsomfattande problemen att utjämna skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan olika länder finns det behov av institutioner, där industrioch u-länder kan samarbeta på jämställd bas. Det förefaller alltså mindre troligt att några nya suveräna, överstatliga enheter skall uppstå. I stället finns det skäl att räkna med en rad funktionellt orienterade institutioner med varierande geografisk utbredning — ett helt nätverk av samarbetsorgan. En känsla av starkt yttre hot kan dock bryta en sådan utveckling. Utvecklingen i industriländerna synes leda till ett alltmer ökat inbördes beroende. Detta innebär inte att maktsträvanden upphör eller att konfliktanledningar automatiskt försvinner. Men maktkampen kommer kanske i ökad utsträckning att föras med ekonomiska maktmedel eftersom förlusterna vid militära operationer blir alltmer förödande för samhällsstrukturen. Krigshandlingar kominer därför kanske att tillgripas först sedan övriga medel misslyckats. Däremot kommer militära resurser genom sin blotta existens att verksamt komplettera övriga maktmedel. U-landshjalpen kan på sätt och vis ses som ett internationellt inkomstfördelningsproblem. De utvecklade länderna skulle genom lägre stegringstakt i sin konsumtion kunna skapa utrymme för en avsevärt ökad u-landshj älp. Vidare skulle de genom att avskaffa importtullar på import från uländer kunna slå ut sin egen, mindre lönsamma produktion av t. ex. jordbruksprodukter och därmed minska den inom vissa sektorer rådande överproduktionen. Men vad skulle kunna förmå industriländerna härtill? Varken de tidigare nämnda politiska eller humanitära motiven förefaller i nuläget tillräckligt genomslagskraftiga. Växande ekonomiska och sociala motsättningar mellan rika och fattiga länder förefaller inte att inom en nära framtid kunna hämma de rika ländernas vidareutveckling. En sammanslutning mellan de fattiga länderna kan knappast bli effektiv utan en större och mäktigare ledarnation såsom Kina, men dess förutsättningar att ta ledningen bedöms i varje fall nu vara små.

79 De maktmedel man kan få till förfogande kan knappast bli tillräckliga för att förmå de rika länderna till eftergifter. Det finns därför knappast skäl att tro att de rika länderna skall behöva satsa alla sina resurser för att möta ett militärt anlopp från framvällande styrkor från fattigare länder. Däremot kan den högre levnadsstandarden i industriländerna locka till en invandring från u-länderna av stor omfattning och därmed skapa ett tryck på arbetsmarknaden. Detta kan på längre sikt få betydande konsekvenser för industriländernas levnadsstandard och kultur.

2.9 V ä r l d s p o l i t i s k a f r a m t i d s p e r s p e k t i v

2.9.1 Begränsningar i prognosmöjligheterna Hur kommer den framtida värld att se ut, i vilken de åtgärder, som nu övervägs för vårt försvars förnyelse, skall verka för att ge stöd åt vår nationella säkerhetspolitik? Ställd inför en sådan fråga är man närmast benägen att först söka något svar på ett antal mera preciserade frågeställningar. På vad sätt kommer den tekniska och ekonomiska utvecklingen i de rika länderna att ge upphov till nya konsumtionsbehov, marknader och internationella samarbetsformer? Vilka nya problem skapar havens och rymdens exploatering? Kommer spänningen mellan stormaktsblocken att dämpas och kommer i samband därmed de sedan andra världskriget olösta politiska problemen i Centraleuropa att finna en lösning? Finns förutsättningar för nya stormakter och vilka blir i så fall konsekvenserna? Hur kommer u-ländernas ekonomiska, politiska och sociala utveckling och särskilt den snabba befolkningstillväxten att påverka industriländerna? Vilka följder för det internationella umgänget får den vapentekniska utvecklingen och särskilt kärnvapnens spridning till flera länder? Vågar man hoppas på ökad internationell förståelse och fredlig samverkan som en följd av det internationella samarbetet på olika områden, kommunikationsmedlens utveckling och en successivt ökad kunskap om betingelser för fredlig samlevnad? Kan som en följd härav en mera effektiv internationell rättsordning uppnås? Eller kommer människornas ständiga kamp för ökad makt, det tilltagande inbördes beroendet mellan länderna och de större militära resurserna även i u-länderna att leda till konflikter och krig som även berör vår del av världen? Flera av delfrågorna har något behandlats i tidigare kapitel eller kommer att behandlas senare. Några prognoser eller säkra svar är dock inte möjliga att ge. En stor mängd faktorer inverkar på den världspolitiska utvecklingen, ofta på ett svåröverskådligt sätt. Dessutom styrs vi inte ödesbestämt mot ett visst mål. Utvecklingen är i hög grad beroende på enskilda personers och gruppers insatser. Trots dessa reservationer görs i detta

81 kapitel försök att skissera några tänkbara utvecklingslinjer. Arbetet har naturligt nog tagit intryck av utländska studier t. ex. sådana som aktualiserats av frågan om en omorganisation av NATO. Studier av detta slag får huvudsakligen betraktas som ett underlag för diskussioner och ett stöd för de beslutandes fantasi beträffande den framtida utvecklingen. Historien visar dock att verkligheten ofta varit mera fantasifull än människor kunnat förutse. 2.9.2

Maktpolitiken

I sin strävan att förverkliga de egna målen har stater och grupper av människor i alla tider utnyttjat sin maktställning. Strävan efter att uppnå makt är därför en normal och ofrånkomlig företeelse i det politiska livet. Vår tids och framtidens problem måste vara att finna metoder att kontrollera och styra de snabbt framväxande maktresurser som teknikens utveckling erbjuder. I skarp kontrast till den snabba utvecklingen inom naturvetenskap och teknik står vår långsamt ökade kännedom om människan i samhället, om samlevnad i grupper och nationer och konflikter mellan dem. Alltför litet vet man hur sådana kunskaper praktiskt skall tillämpas. Adlai Stevenson har framhållit, att det har krävts en vetenskaplig revolution för att producera kärnvapen och att det nu krävs en revolution inom politiken för att kontrollera dem. I sina strävanden att främja egna intressen kommer staterna ibland att samverka med varandra och ibland att motverka varandra. De utnyttjar därvid sina maktresurser för att ge tyngd åt löften, hot eller krav och, om inte detta räcker, kan de tillgripa våld. Betydande forskningsinsatser görs världen över inom det säkerhetspolitiska området. Härigenom skapas successivt ökad kunskap om det internationella maktspelet, som kan ge viss vägledning vid staternas agerande. Ett kraftprov på möjligheterna att förhandla och nå överenskommelser under trycket av terrorbalansen var Kuba-konflikten hösten 1962. Den fortsatta tekniska utvecklingen och den successiva uppkomsten av nya maktcentra kan dock komma att försvåra stormakternas ansträngningar att bibehålla världsfreden. Mänsklighetens framtid torde ytterst bero på om den i tid lär sig politiskt behärska de tekniskt avancerade stridsmedel den nu kan producera. Vad finns det för risk att staternas agerande till följd av ledarnas personliga egenskaper skall avvika från det rationella beslutsmönster, som tidigare tecknats, bl. a. i kapitlet »Makt och maktbalans»? Redan den mångåriga urvalsprocess som en blivande ledare måste genomgå kan tänkas premiera sådana egenskaper som hänsynslöshet och misstänksamhet. I vilken utsträckning sätter detta sin prägel också på deras utrikespolitik? Även om Q-614789

82 de politiska målen mycket väl kan vara defensiva, kan ledarna kanske känna sig säkra först när de nått överlägsenhet över tänkbara rivaliserande stater. Inte ens i totalitära stater där all makt är samlad i händerna på en liten ledargrupp, kan denna agera oberoende av administration och allmän opinion. Trots oinskränkt makt över massmedia kan ledargruppen inte ögonblickligen vända opinionen i önskad riktning. 2.9.3 Förutsättningar för stormaktsställning För att bedöma olika staters möjligheter att i en framtid uppnå en stormaktsposition kan man studera en mängd olika faktorer såsom geografiskt läge, folkmängd, råvarutillgångar, industriell kapacitet och tekniskt utvecklingsläge. Befolkningsfördelningen på 1970-talet kan i grova drag karaktäriseras av att störst är de två tätbefolkade områdena Indien och Kina med över 500 milj. invånare vardera. Därefter kominer Förenta staterna och Sovjetunionen med över 200 milj. samt Pakistan, Indonesien och Japan med ca 100 milj. invånare. För år 1970 har bruttonationalprodukten i Förenta staterna beräknats bli 650 miljarder dollar samt i Sovjetunionen 340, i Västeuropa 300 och i Kina 120 miljarder dollar. Närmast därefter kominer Indien med 72 och Japan med 45 miljarder dollar (allt räknat i 1955 års prisnivå, omräknad med officiell växelkurs). Inte ens med extrema antaganden om ekonomisk tillväxt kan någon nuvarande stat nå upp till de två stormakternas nivå under återstoden av 1900-talet. År 1962 var försvarskostnaderna i EEC-staterna plus Storbritannien bara en fjärdedel av Förenta staternas. Vilket mätetal — utom rena folkmängdssiffror — man än använder, finner man att Förenta staterna och Sovjetunionen bör kunna förbli de dominerande militärmakterna. Kina kommer att i maktpotential ligga avsevärt efter Sovjetunionen, främst på grund av ogynnsamt ekonomiskt utgångsläge med därav följande svårigheter att få fram tillräckligt stora kvantiteter av kvalificerad militär materiel. Kina lägger ned stora ansträngningar för att få fram vapenbärare för sina kärnladdningar. För närvarande finns endast flygplan tillgängliga. Interkontinentala robotar kommer enligt amerikanska bedömanden att finnas operativt användbara tidigast under perioden 1975—1980. Europas tidigare politiskt dominerande ställning i världen kunde byggas upp och bibehållas tack vare européernas tekniska, ekonomiska och militära överlägsenhet över de färgade folken i Asien och Afrika. Genom resurser i kolonierna kunde de europeiska stormakterna kompensera sig för sin underlägsenhet i befolkningsnumerär, geografisk omfattning och naturtillgångar. Deras politiska och militära nedgång genom andra världskriget var en av orsakerna till den koloniala frigörelsen, som i sin tur ytterligare minskade de europeiska staternas inflytande.

83 Genom ett enande av huvuddelen av Europa, kombinerat med dess frigörelse från inflytande från såväl Sovjetunionen som Förenta staterna, skulle det kunna bli en tredje stormakt och återigen få ett betydande inflytande på den politiska utvecklingen i världen. Den sammanlagda befolkningen skulle uppgå till mer än 300 miljoner människor i besittning av enorma resurser, såväl intellektuella som materiella. Detta Europa, omfattande en enda gemensam marknad, skulle framför allt bli en ekonomisk maktfaktor som framgångsrikt skulle kunna hävda sig mot såväl Förenta staterna som Sovjetunionen. Tack vare den ekonomiska styrkan skulle ett sådant Europa vidare kunna bli en politisk och militär maktfaktor av första rangen. De reella möjligheterna att förverkliga en sådan tanke kommer att senare behandlas. Långt därefter kommer Japan, vars industriproduktion år 1970 beräknas vara den tredje i storlek i världen, och möjligen Indien under förutsättning att dess ekonomiska utvecklingsprogram blir framgångsrikt, övriga länder har antingen mycket lägre folkmängd eller låg bruttonationalprodukt. 2.9.4 Kärnvapnens spridning och dess konsekvenser Det synes i detta avsnitt i första hand vara aktuellt att diskutera konsekvenserna av den successiva uppbyggnaden av ett kinesiskt kärnvapen. Så länge Kina endast disponerar ett mindre antal kärnladdningar, burna av äldre flygplan, torde de endast kunna utnyttjas för att förbättra Kinas maktställning gentemot de svagare rustade grannländerna. Kina är redan nu den militärt starkaste av Asiens stater och anskaffningen av kärnladdningar kommer att ytterligare framhäva denna ställning. Kärnladdningarna kan utnyttjas för att ge Kina ökat inflytande över andra länder och för att ge skydd åt allierade som hotas av aggression från s. k. imperialistiska stater. Till följd av motsättningarna mellan Sovjetunionen och Kina kan det bli möjligt för Förenta staterna att fortfarande skapa tilltro till sina förpliktelser mot länder i Fjärran östern. Förenta staterna behöver ju inte genom sitt militära stöd till ett av kinesiska kärnvapen hotat land sätta sin egen säkerhet i fara. Det kan till och med bli möjligt att Förenta staterna och Sovjetunionen samverkar för att försvara ett hotat land. Detta är särskilt troligt när det gäller Indien. Eftersom dock Indien inte kan garanteras ett hundraprocentigt skydd mot eventuella kinesiska kärnvapen ens med de luftförsvarssystem som blir tillgängliga i framtiden, torde det bli svårare för Indien att trygga sin säkerhet utan tillgång till egna kärnvapen. Förena staterna kan vid en eventuell, omedelbar risk för kinesisk aggression med kärnvapen sätta huvuddelen av dessa ur spel genom ett förebyggande anfall, eventuellt med konventionella stridskrafter, eller hota med ett vedergällningsslag. Genom sina spaningsflygningar över kinesiskt territorium torde Förenta staterna känna till läget av alla flygbaser och viktigare

84 industrier. Hänsyn till reaktionen i andra asiatiska stater och i Sovjetunionen samt risken för spridning till ett mera allmänt krig verkar dock starkt återhållande. På lång sikt kan det vara möjligt för Kina att komplettera sin arsenal ined vätevapen, burna av interkontinentala robotar. Om detta kommer till stånd beror inte bara på vilka resurser man kan och vill satsa på den vapentekniska utvecklingen utan också på vilka de politiska ambitionerna är. Eftersträvar man globalt inflytande och i så fall på detta sätt? Kinesiska interkontinentala robotar måste betraktas som ett hot mot stormakterna. Detta hot kan mötas genom anskaffning av antirobotar. I nuvarande utvecklingsläge kan sådana vapen inte ge effektivt skydd mot de kvalificerade och kvantitativt betydande kärnvapen en stormakt kan sätta in. Däremot kan de väntas bli effektiva mot de enklare och fåtaliga laddningar Kina kan komma att disponera. Eventuell anskaffning av sådana antirobotar som nu finns utvecklade i Förenta staterna borde därför till stor del bli beroende av det framtida hotet från Kina. Utan antirobotar kan Förenta staterna råka ut för samma typ av förtroendekris gentemot sina allierade i Sydöstasien som den som NATO nu upplever. Vill Förenta staterna verkligen utsätta sig för risken för ett kärnvapenanfall mot hemlandet genom att bistå en hotad allierad? När den kinesiska kärnvapenarsenalen växer kan man inte utesluta möjligheten att vapen levereras till andra länder, t. ex. i Latinamerika, Mellersta östern och Afrika för att där stödja kommunistiska regimer. Däremot kan man inte förväntas ha någon önskan att förse de närmaste grannländerna med egna kärnvapen. På längre sikt kan finnas risk för spridning av kärnvapen till stater i Mellersta Östern, varigenom lokala konflikter där skulle bli långt farligare än hittills. Israel har hittills under trycket av ett militärt hot från kringliggande arabstater inte velat godta några restriktioner i sin atomforskning, som skulle försvåra en egen kärnvapenutveckling. Tekniska resurser för en sådan disponeras av allt att döma liksom även möjligheten att få fram vapenbärare för insats mot grannländerna. Skulle Israel på allvar gå in för anskaffning av kärnvapen är det troligt att Förenade Arabrepubliken tvingas till ett motsvarande steg. Sonderingar för att undersöka inköpsmöjligheterna i olika länder, t. ex. Kina, kan då snabbt bli aktuella. I den pågående kapprustningen mellan Israel och arabstaterna har parterna av allt att döma kunnat spela ut stormakterna mot varandra. Dessa har för att trygga sina positioner i detta strategiskt betydelsefulla område förmåtts att leverera kvalificerade vapen till båda sidor. Lokala konflikter i området kan därför komma att leda till mera omfattande krigshandlingar, och interventioner från stormakterna för att återställa status quo kommer att kräva större styrkor än tidigare. Samtidigt måste stormakterna ålägga sig starka restriktioner för att inte råka i öppen konflikt med varandra.

85 Skulle staterna i Mellersta östern disponera egna kärnvapen blir risken att lokala konflikter utvecklas till storkrig på kärnvapennivå än mera akut. Det måste rimligtvis ligga i stormakternas intresse att hejda en sådan utveckling och skapa stabilitet i området. Detta bedöms endast kunna ske genom att de tar initiativet till ett avtal om rustningskontroll och säkerhetsgarantier, vari hänsyn tagits till de mindre staternas intressen och stormakternas krav på att maktbalansen inte skall förändras. Men vågar man verkligen hoppas på en sådan utveckling? För alliansfria stater kan ett innehav av kärnvapen i vissa fall synas önskvärt. Redan ett påbörjat utvecklingsarbete höjer den nationella prestigen. Gentemot rivaliserande grannländer kan innehav av kärnvapen antas avskräcka från aggression. De kan också utnyttjas i politiskt utpressningssyfte. Om spridningen blir så stor att kärnvapen betraktas som en nära nog obligatorisk del av en krigsmakt, kan ytterligare stater finna anskaffning nödvändig. Samtidigt måste nackdelarna av kärnvapenanskaffning betonas. De flesta länder som kan komina ifråga har svåra ekonomiska problem. Dessa skulle väsentligt försvåras av ett så betydande engagemang, som inte heller skulle nämnvärt bidra till att förbättra maktpositionerna gentemot stormakterna. Dessa bedöms komma att anskaffa sådana resurser i antirobotar och luftförsvar att de mindre staternas förhållandevis enkla och fåtaliga kärnvapenbärare inte kan komina till verkan i viktigare mål inom stormakternas territorium. När två rivaliserande stater båda skaffat sig kärnvapen uppstår problemet att göra dessa så osårbara att de inte kan elimineras i ett första anfall. Kostnaderna stiger då snabbt. För de alliansanslutna staterna är behovet av kärnvapen av annan karaktär än för de alliansfria. Först i samband med upplösning av alliansen eller minskning av trovärdigheten av stormakternas kärnvapengarantier växer behoven. Inom en allians kan dock kärnvapeninnehav minska beroendet av den ledande staten och medföra en viss rätt till deltagande i den strategiska planläggningen. Däremot är det ingen genväg till stormaktsställning. För en sådan krävs, som tidigare framhållits, även betydande resurser av många andra slag. Det är troligt att en fortsatt spridning av kärnvapen medför ökad risk för att de kommer till användning både till följd av felbedömningar och rena misstag i händelse av krig. Man kan nämligen inte räkna med att de mindre länderna har råd med den komplicerade lednings- och kontrolloreanisation som stormakterna utvecklat. I viss mån kan dessa ökade risker motverkas genom att ett nytt politiskt handlingsmönster vid kärnvapenhot utvecklas, så att riskerna för missförstånd minskas. Trots att stormakterna på olika sätt sökt försvåra kärnvapnens spridning, kan de, när denna väl är ett faktum, möjligen ha ett intresse av att minska de uppkomna riskerna genom att söka få fram lednings- och

86 kontrollsystem för de nya kärnvapeninnehavarna. Men framför allt torde stormakterna bli tvungna att revidera sina säkerhetsgarantier till olika stater för att inte tvingas in i konflikter, där de inte har några vitala intressen att försvara. Sammanfattningsvis kan konstateras, att den dominerande maktställning de nuvarande stormakterna innehar i kraft av sina överlägsna tekniska, ekonomiska och militära resurser inte torde rubbas av en fortsatt kärnvapenspridning under överskådlig tid. Däremot torde riskerna att dessa vapen skall komma till användning i lokala krig avsevärt öka på längre sikt. Helt nya möjligheter för politiska utpressningsmanövrer mellan rivaliserande, medelstora stater uppkommer. 2.9.5 Utvecklingstendenser i Östeuropa De kommunistiska staterna i Östeuropa synes på senare år ha fått möjlighet att föra en mera självständig politik. Detta sammanhänger framför allt med en allmän politisk utvecklingstendens men också med att de tilltagande motsättningarna till Kina tenderat att minska Sovjetunionens auktoritet. Kommer denna utveckling att leda till ett fullständigt oberoende eller innebär den bara en inom snäva gränser fixerad och av andra skäl nödvändig rörelsefrihet? F r å n ekonomisk synpunkt finns flera splittrande faktorer. De olika utvecklingsnivåerna gör att vissa östeuropeiska stater tvingas införa pris- och marknadsmekanismer för att främja den industriella utvecklingen medan andra, mera jordbruksinriktade stater, ännu så länge kan tillämpa de äldre planeringsmetoderna. Handelsförbindelserna med Västeuropa kan de östeuropeiska staterna synbarligen besluta om helt självständigt. Samarbetet inom Comecon har börjat uppluckras och t. o. m. mött starkt motstånd, speciellt från Rumäniens sida. En stigande levnadsstandard medför successivt krav på ökad individuell och nationell frihet. Trots allt är dock de enande faktorerna betydande. Samtliga stater har ett i grunden gemensamt samhällssystem grundat på kollektivt ägande av produktionsmedlen och central planering. Det torde inte vara möjligt för länder med en folkmängd mellan 7 och 30 miljoner och mycket lägre köpkraftsnivå än i Västeuropa att till fullo utnyttja fördelarna av industriell stordrift utan utveckling av en betydande utrikeshandel. Denna handel kan lättast utvecklas inom Östeuropa och kommer att väsentligt underlättas genom det successiva införandet av marknadsstyrda ekonomier. På längre sikt bedöms utvecklingen mot en marknadsekonomi underlätta även handeln mellan öst- och Västeuropa så att denna får allt större omfattning. Det är tänkbart att de östeuropeiska staternas ekonomiska beroende av Sovjetunionen därmed minskas och delvis ersätts av ett beroende av de västeuropeiska marknaderna. Denna utveckling hämmas dock av

87 historiskt betingade farhågor för tysk dominans och står därmed troligen i strid med Sovjetunionens politiska strävanden. Politiska splittringstendenser kan komma till synes om Sovjetunionens dominans minskar. Rumänska krav på Bessarabien och ungerska krav på Transsylvanien skulle då kunna aktualiseras. De politiska regimerna i Östeuropa har troligen inte ett övervägande folkflertal bakom sig. Det är därför troligt att ledarna söker stärka sin ställning genom en starkt nationalistisk politik. De olika staternas nationella och kulturella särdrag har hittills kunnat bibehållas trots de politiska växlingarna. Inom Warszawa-pakten har Sovjetunionen successivt lagt ett allt större ansvar för uppsättning av väpnade styrkor på sina allierade. Dessa har i samband därmed kommit att eftersträva ett större medinflytande vid utformningen av paktens strategi, vid fördelningen av de militära och ekonomiska åtagandena och vid centrala avgöranden sådana som frågan om krig eller fred. Till och med har begärts en omorganisation av W P för att göra parterna mera jämställda. Under de senare åren har av allt att döma vapenbärare för kärnladdningar börjat tilldelas de östeuropeiska staterna medan däremot själva laddningarna fortfarande är under sovjetisk kontroll. I början av år 1965 föreslogs av Östtyskland upprättandet av något slag av multilateral kärnvapenstyrka. Ett skäl kan vara minskad tilltro till Sovjetunionens vilja att med kärnvapen försvara Östeuropa — alltså en parallell till problemen inom NATO. Sovjetunionen torde emellertid ha mycket starka invändningar mot att ge upp sitt kärnvapenmonopol inom pakten. Det förefaller emellertid inte som om dessa problem skulle kunna sätta W P : s framtid i fara. Sammanhållningen torde vara tillräckligt stor så länge det tyska problemet är olöst och så länge de östeuropeiska regimerna för sin egen och ländernas säkerhet är beroende av sovjetiskt stöd.

2.9.6 Utvecklingstendenser i Västeuropa NATO:s framtid

De problem som NATO nu brottas med och de mycket skilda anspråk på de strategiska dispositionerna som de olika NATO-länderna företräder finns utförligt behandlade i »Strategi i väst och öst» (SOU 1966:18) och behandlas därför inte så utförligt här. Endast några kommentarer till framtidsutsikterna skall göras. E n arbetsgrupp inom NATO med uppgift att studera reformer av organisationen har inom sig nått fullständig enighet om det fundamentala behovet av en fortsättning av Atlantpakten. Trots att de farhågor för sovjetisk expansion, som motiverat alliansens tillkomst, numera minskat har man varit överens om de stora gemensamma intressena mellan medlemsländerna och

88 om behovet av fortsatt verksamhet. Alliansen sägs skapa bättre förutsättningar för att bevara ländernas integritet. Olikheterna i uppfattning gäller alliansens ställning och syften, dess organisation samt kontrollen över dess kärnvapen. Bland aktuella problem kan nämnas frågan om hur man skall kunna ta tillvara alla möjligheter till avspänning i Europa. Skall även östeuropeiska länder kunna ingå som medlemsstater? Förenta staternas engagemang i Vietnam har aktualiserat medlemsländernas förpliktelser mot varandra. Skall de vara globala eller mera begränsade? Vidare har man studerat möjligheten att minska Förenta staternas dominans inom alliansen. Man har dock ansett ständig närvaro av amerikansk trupp i Europa som nödvändig. De europeiska NATO-länderna synes ha två motstridiga mål. Dels vill de undvika att bli indragna i ett kärnvapenkrig mot sin egen vilja, dels vill de vara säkra på att få kärnvapenstöd när deras existens hotas. Dessa mål anses, främst från fransk sida, bäst tillgodoses genom egna, europeiska kärnvapenstyrkor och ett minskat beroende av Förenta staterna såväl militärt som ekonomiskt. Det fortsatta samarbetet inom atlantalliansen kan tänkas gå i någon av följande riktningar: 1. Ett samarbete mellan de atlantiska staterna under Förenta staternas ledning, vajrvid Förenta staterna skulle ha det utrikespolitiska huvudansvaret i såväl krig som fred samt avgörandet i fråga om kärnvapenanvändning. Det är dock tveksamt om hotet från världskommunismen kommer att bedömas vara så starkt att det kan förmå stater med skilda ekonomiska och militära intressen att sluta sig samman på sådana villkor. Ovilja finns även mot att underordna sig en ekonomisk dominans från Förenta staterna. Alternativet synes därför bli aktuellt framför allt om NATO-länderna finner hotet från kommunismen stort. 2. Ett samarbete på någorlunda jämställd bas mellan de europeiska staterna å ena sidan och Förenta staterna å andra sidan, varvid det i Europa skulle finnas självständiga kärnvapenstyrkor, är ett alternativ som funnit starka förespråkare främst i Frankrike. Dock avses inte Västtyskland få tillgång till egna kärnvapen. Vad varje medlemsstat begär, är att anfall mot den skall förhindras genom hot om vedergällning. Även om de europeiska kärnvapenstyrkorna är måttliga till omfattningen, anses särskilt i Frankrike flera oberoende kärnvapenstyrkor i en allians skapa osäkerhet hos en angripare om vilka försvarsåtgärder han kommer att möta. Därmed ökas försvarets krigsavhållande effekt. Avsikten är att i högre grad utnyttja kärnvapnen som maktfaktor i den dagliga diplomatin och i agerandet under kriser. En enhetlig ledning av kärnvapenstyrkorna och principen med graderad vedergällning anses däremot göra krigsoperationerna beräkningsbara och skulle främst tjäna syftet att förhindra att ett redan utbrutet, begränsat krig utvecklas till allmänt kärnvapenkrig.

89 3. En överenskommelse om europeisk säkerhet, garanterad av stormakterna gemensamt. Alternativet verkar föga realistiskt så länge farhågor finns att endera stormakten skall få ett dominerande inflytande eller att någon aggressiv stat skall uppstå i Europa. Det kan knappast bli aktuellt förrän stormakterna enats om att de framtida stora världsproblemen finns bland u-länderna och att alla krafter måste koncentreras på att lösa dem. Detta förutsätter att stormakterna inte h a r allvarligt rivaliserande ekonomiska och politiska intressen i u-länderna. överväganden om NATO:is framtid innebär ett besvärligt balanserande mellan så skilda anspråk som garantier mot sovjetiskt expansion, ökat oberoende för de enskilda staterna samt hänsyn till farhågor för tyska revanschsträvanden.

Ekonomiska integrationssträvanden i Västeuropa

I kapitlet »Ekonomisk-politisk utveckling» har den politiska och ekonomiska innebörden av integrationssträvandena i Västeuropa berörts. Trots många formella och praktiska hinder har de västeuropeiska handelsblocken visat sig funktionsdugliga. Kanske tiden snart är inne att överbrygga klyftan mellan dem? För länder som inte deltar i blocken blir den potentiella förlusten av marknader eller minskningen av handelsvinsterna allt större ju flera länder som omfattas av blocken och ju högre yttre tulltaxa de tillämpar. Det förefaller dock inte osannolikt att handelsblockens yttre tullmurar kan komma att sänkas.

2.9.7 Nya maktgrupperingar i Europa President de Gaulle h a r vid många tillfällen alltsedan 1945 förklarat sig beredd att acceptera tanken på ett Europa som en dag skulle vilja lösa sina egna problem, och då främst den tyska frågan, inom ramen för en »entente constructive» från Atlanten till Uralbergen. Den senare gränsen bör h ä r inte tolkas alltför bokstavligt. Detta enade Europa skulle bli en tredje stormakt mellan Förenta staterna och det Kina som så småningom också väntas uppnå stormaktsställning. Ett sådant perspektiv ligger rimligtvis bortom den horisont som behöver överblickas i ett nu aktuellt försvarsbeslut, men det finns ändå skäl att undersöka i vad mån utvecklingen kan väntas gå i en sådan riktning. Den skulle betyda praktiskt taget en utplåning av stormaktsmotsättningarna i Europa och för vår del en helt ny säkerhetspolitisk situation. I kapitlet »Ekonomisk-politisk utveckling» har de ökade ekonomiska förbindelserna mellan öst- och Västeuropa behandlats. I samband därmed h a r

90 behandlats de restriktioner av olika slag som väntas hämma utvidgningen av handeln. En förutsättning för frihandelssamarbete och i än högre grad för en fastare ekonomisk integration är någorlunda likhet i de olika ländernas målsättningar och instrument för den ekonomiska politiken. Det torde ta lång tid av successivt närmande mellan Öst- och Västeuropa innan en sådan tillräcklig likhet uppnås. Förutsättningen var ju inte att den skulle uppnås med våldsmedel. Ett steg på vägen skulle kunna vara ett starkare organiserat samarbete mellan de kommunistiska staterna i Östeuropa som motvikt mot Sovjetunionens dominans. Samtidigt skulle skapas en motvikt mot de västeuropeiska marknadsblocken. Som tidigare berörts bedöms förutsättning härför finnas inom en mycket närmare framtid. Den allmänna ekonomiska utvecklingen och övergången till en marknadsekonomi skulle då främjas. Sovjetunionen och i än högre grad dess östeuropeiska allierade synes bli alltmera positiva till ett steg för steg ökat ekonomiskt samarbete mellan öst och väst. Ett av de främsta hindren mot det skisserade samarbetet synes vara farhågorna för ett återigen aggressivt Tyskland. För tyskarna själva synes återföreningen vara ett centralt politiskt mål. Varken Förenta staterna, Sovjetunionen eller de västeuropeiska staterna torde dock vara villiga att stödja en politik som går ut på återförening såvida den inte samtidigt innebär begränsningar i Tysklands militära styrkor och fortsatt förbud för tyskt kärnvapeninnehav. Sovjetunionen kräver vidare att ett enat Tyskland inte får försämra dess säkerhet eller rubba dess inflytande i Östeuropa. Även staterna där anser sig ha berättigade säkerhetskrav. Alldeles bortsett från inriktningen av en framtida tysk politik kan det knappast undvikas att ett enat, starkt industrialiserat Tyskland med en folkmängd på ca 75 miljoner kommer att få ett dominerande inflytande i Europa. Det är svårt att se hur Frankrikes ledarställning skall kunna byggas upp i ett sådant läge. En förutsättning för den skisserade utvecklingen torde därför vara ett nära samarbete mellan Förenta staterna och Sovjetunionen i Europa, som skulle kunna skapa en motvikt mot en eventuell tysk dominans. En mera trolig maktgruppering än den president de Gaulle tänkt sig skulle kunna utgöras av fyra skilda maktgrupper med inflytande i Europa, nämligen Sovjetunionen, Östeuropa, Västeuropa och Förenta staterna. Dessa grupper skulle var för sig vara så stora att ekonomisk och politisk balans mellan dem skulle uppnås och därmed förutsättningar skapas för bättre inbördes relationer. Inom detta mönster skulle existerande militära pakter kunna bestå men successivt få minskade uppgifter. Den fredliga utveckling, som här tecknats, förutsätter en uppriktig vilja till samarbete och ett inbördes hänsynstagande som man finner föga prov på i internationell politik. Avspänningen kan bland annat störas av konflikter i u-landsområdet där stormakterna har rivaliserande intressen.

91 2.9.8 En värld med många stormakter De politiska förändringar som följt på kolonialväldenas avveckling i Asien kan komma att medföra betydande konsekvenser också för resten av världen. I Asien finns länder med stora landarealer, naturtillgångar och mycket stor befolkning, som just börjat utnyttja sin nyvunna politiska makt, modern teknik och moderna idéer för sina syften. Mer än en miljard människor — däri inte inräknat 700 miljoner kineser — som länge varit föremål för andra länders politiska maktutövning har nu själva blivit aktiva i politiken. När de så småningom lärt sig fullt utnyttja moderna tekniska hjälpmedel både för fredliga och krigiska ändamål kan de möjligen komma att bryta den nuvarande bipolära maktbalansen centrerad kring Moskva och Washington. Möjligheterna av ett slut på det bipolära tillståndet kan också skönjas av andra skäl. Oppositionen från de obundna och även vissa alliansanslutna stater mot inflytandet från Moskva och Washington kan komma att medföra flera fristående maktcentra med tillgång till egna kärnvapen. En utveckling, som på lång sikt innebär en värld med ett större antal stormakter, men utan den nuvarande dominansen för Förenta staterna och Sovjetunionen, kan även bli möjlig om dessa två stater ger upp sina ambitioner på fullständig dominans för att istället ägna sig åt interna utvecklingsproblem eller geografiskt mera närliggande konflikter. Det kan tänkas att Förenta staterna genom motsättningarna till sina allianspartner i Västeuropa starkt minskar sitt engagemang där och att även erfarenheterna av engagemangen i avlägsna länder är så negativa att man inte vill riskera ett upprepande. Sovjetunionen kan vara engagerad i konflikter med Kina, som gör sina gamla, territoriella anspråk gällande. Ett från början ekonomiskt men sedermera även politiskt och militärt nära samarbete mellan de västeuropeiska staterna kan ha etablerats och kan inkludera en gemensam kärnvapenstyrka. Även Indien kan ha skaffat sig kärnvapen även om man endast har flygplan som vapenbärare. Användningsmöjligheterna är därför begränsade till stöd för aktioner mot grannstaterna. Stormakterna skulle kunna utgöras av Förenta staterna, Sovjetunionen, Västeuropa, Kina, Indien och Japan. Runt dessa maktcentra skulle andra, av dem beroende nationer gruppera sig. Många av dessa skulle kunna utgöra områden där de olika stormakternas intressesfärer skär varandra. En världsmakt, men av annat slag, skulle FN kunna vara vid denna tid. Om allvarliga motsättningar skulle uppkomma i ett sådant läge verkar de politiska grupperingarna ytterst osäkra. En hotad icke-kärnvapenstat har stora möjligheter att parera hotet genom att söka stöd hos någon stormakt. Ovissheten om hur olika stormakter skall reagera på en begränsad aggres-

92 sion framtvingar en försiktighet, som kanske är större än i det läge där två stormakter var helt dominerande. Å andra sidan medför kärnvapnens spridning större risker för att de skall användas av misstag eller till följd av felbedömningar. Mängden möjliga grupperingar mellan dessa stormakter måste göra det politiska spelet svåröverskådligt och riskerna för felbedömningar betydande. Spridningen av kärnvapnen till så många av varandra oberoende maktcentra gör att kärnvapnen oftare kan komma att användas i utpressningssyfte för att förmå en svagare granne till eftergifter. Risken blir allt större att konflikter snabbt kommer upp till kärnvapennivå eller att de redan från början ligger på denna nivå. 2.9.9 Alltjämt en bipolär värld Om man hypotetiskt förutsätter att nuvarande avspänningssträvanden misslyckas och att misstroendet mellan stormakterna ökas och ger upphov till fortsatta rustningar kan man vänta sig att världen även framgent kommer att domineras av de nuvarande stormakterna Förenta staterna och Sovjetunionen. I kraft av sin ekonomiska, industriella och personella kapacitet har de förutsättningar att fortsätta att utveckla och anskaffa stridsmedel på en nivå högt över tänkbara konkurrenter. Framför allt skapar försöken att vinna ökat inflytande i u-Jandsområdet nya motsättningar. Stora försvarsanslag gör att stormakterna trots en snabb teknisk utveckling kan upprätthålla en terrorbalans som medför att ingendera stormakten behöver befara ett avsiktligt anfall från motparten. Förhållandet mellan stormakterna kan vidare karakteriseras på följande sätt: 1. De ideologiska motsättningarna och ökande tekniska resurserna samverkar till fortsatt global maktkamp mellan de två stormakterna. Dessa kan öka sina maktresurser ifråga om landareal, folkmängd och naturtillgångar endast genom att dra in de hittills obundna staterna i sin inflytelsesfär. Flexibilitet i politiken kan endast uppnås i de obundna områdena. Där kan stormakterna fortfarande flytta fram sina positioner, slå till reträtt, förhandla med varandra och göra andra politiska manövrer. De två stormaktsblocken satsar betydande styrkeresurser — ideologiska, ekonomiska, militära och politiska — på att vinna inflytande i de obundna staterna i ett försök att transformera världen till två gigantiska maktblock, som längs alla gränser står i oförmedlad kontakt med varandra. Det finns inte längre några perifera eller likgiltiga områden. Varken Förenta staterna eller Sovjetunionen kan tillåta någon mera betydande framflyttning av motståndarens positioner oberoende av om det berörda området är skyddat genom en allians eller ej. 2. Under perioder då motsättningarna skärps ökas mängden av faktorer som spelar roll i maktkampen. Varje händelse som innebär en framgång

93 för ena parten är automatiskt till nackdel för den andra. Framför allt måste stormakterna ägna uppmärksamhet åt sådana områden där en förlust kan ge upphov till en serie fortsatta förluster. Kraftfulla motåtgärder kan där bli aktuella. 3. Maktkampen karaktäriseras av en ständig växling mellan kriser och avspänningsperioder. Det påtvungna försiktiga agerandet medför att inga stora problem kan lösas med maktmedel. Framflyttning av positionerna kan endast ske i små steg och med utnyttjande av motståndarens svaghetsperioder. Stormakterna blir därför benägna att utlösa en kris på ett tidigt stadium för att hejda en utveckling som senare endast kan vändas genom krig. På samma sätt kan de föredra ett förebyggande, begränsat krig om därigenom ett större krig i ett senare skede kan undvikas.

2.9.10 En samlad u-landsfront mot industriländerna I kapitlet »Ekonomisk-politisk utveckling» har uttryckts viss tveksamhet om industriländerna kan finna tillräckligt starka skäl för en mera betydande expansion av biståndet till u-länderna. Känslan av moralisk skyldighet att hjälpa de fattiga kommer troligen att väga lätt när det gäller att göra avvägningar mellan olika behov i staternas budgetar. Kan man verkligen räkna med att industriländerna frivilligt avstår från någon mera märkbar del av sin annars möjliga standard? Vilka möjligheter har u-länderna att i stället tilltvinga sig ökade bidrag? Möjligen kominer FN att få vissa möjligheter att förmå industriländerna till ökad u-landshjälp. En maktgruppering bestående av de många överbefolkade unländerna, kanske ledda av Kina och inkluderande Indien, Indonesien och afrikanska stater skulle kunna bildas för att utöva tryck på de utvecklade länderna. Genom sina begränsade maktresurser skulle en sådan gruppering knappast kunna hävda sina intressen genom öppna krigshandlingar i stor skala utan kanske främst genom attacker i olika former mot stormakternas globala stödjepunkter och stormaktsägda produktionsmedel såsom oljefyndigheter, gruvor och plantager. Vidare skulle blockadåtgärder mot export av råvaror och industriprodukter från u-länderna kunna sättas in och utländsk egendom skulle k u n n a nationaliseras. Samarbetet mellan u-länderna har dock hittills inte varit så framgångsrikt att ovanstående perspektiv verkar särskilt aktuellt. Troligare är kanske en mindre våldsam utveckling med successiv invandring av arbetskraft från låglöne- till höglöneländer med därpå följande press på arbetsmarknaden och på standardnivån. Detta ger så småningom upphov till missnöje och konflikter med befolkningsminoriteter. En folkvandring i fredliga former?

94 2.9.11 Sammanfattande

bedömning

Det världspolitiska läget karaktäriseras för närvarande av en ovanligt stor rörlighet. En snabb ekonomisk omvandlingsprocess pågår såväl i öst- som Västeuropa. Vissa separatistiska tendenser kan iakttas i de politiska och militära maktgrupperingarna. Sonderingar om betydande förändringar i dessa görs och det ekonomiska samarbetet mellan tidigare starkt antagonistiska grupper av stater ökar. Det kommunistiska blocket har splittrats och Kina får ett alltmer ökande internationellt inflytande. I u-landsområdet kan en viss stagnation i utvecklingen noteras. Detta läge innebär emellertid inte att man skall förvänta sig snabba förändringar. Inför nya maktgrupperingar krävs tidsödande anpassningsåtgärder, hela tiden med beaktande av att inte maktbalansen rubbas. Vi står alltså inför en långdragen politisk-ekonomisk omvandlingsprocess och det lär dröja 10-tals år innan något av de skisserade tillstånden uppnås. I det föregående har tecknats några av de många tänkbara utvecklingslinjerna. Vilken som blir aktuell är omöjligt att nu sia om. Vad som diskuteras är ju de framtida statsledningarnas bedömningar av framtiden med utgångspunkt från en annan situation än den nu rådande. En central fråga är om de dominerande stormakterna kommer att fortsätta på den inledda avspänningens väg eller om motsättningarna återigen kommer att öka. Även om det skulle finnas skäl för en viss fredsoptimism i framtidsbedömningen måste det beaktas att stormakterna disponerar över mycket stora militära styrkor. I Centraleuropa är betydande stående militära förband grupperade på båda sidor om gränsen mellan öst och väst och de är försedda med stora mängder kärnladdningar för taktiskt bruk. Om allvarliga motsättningar skulle uppstå under det kommande politiska omvandlingsskedet finns alltså militära maktmedel omedelbart till hands. Ingenting tyder för närvarande på att någon mera betydande minskning av dessa förestår. Om en mera allmän nedrustning skulle komma igång måste den ske långsamt och i små steg för att inte balansen mellan stormakterna skall rubbas. Det torde inte råda någon tvekan om att statschefer och statsledningar runt om i världen, inte minst i Europa, verkligen anser försvarsåtgärder vara nödvändiga för fredens bevarande och nationernas fortbestånd eller, vilket inte kan uteslutas, för egen expansiv maktpolitik. Ett påtagligt mått på allvaret i dessa bedömningar är de uppoffringar som försvarsutgifterna innebär och som för politiker ur inrikespolitisk synvinkel medför att andra verkligen trängande behov måste eftersättas. Motiven må sedan vara fruktan för främmande aggression, tankar på egen expansion eller hos stormakterna föreställningen att de har skyldighet att fungera som »poliser» i lokala konflikter. Inga säkra tendenser till en mera långtgående och långvarig avspänning i världen kan skönjas i dagens läge. Snarare kan motsatsen befaras.

DEL 3 Vi och vår närmaste omvärld

3.1 Politiska och militära förhållanden i vår närmaste omvärld

Den utrikes- och försvarspolitiska situationen i vår närmaste omvärld karaktäriseras av grannskapet till strategiskt betydelsefulla områden, med sedan andra världskriget olösta tvistefrågor, främst Berlinfrågan och Tysklandsproblemen i stort, d. v. s. uppdelningen i två tyska stater och den östra gränsens dragning. Militärpolitiskt karaktäriseras vårt omedelbara grannskap av att Danmark och Norge tillhör NATO, medan Finland för en neutralitetspolitik utifrån de speciella förutsättningar som följer av närheten till Sovjetunionen, av fredsavtalet efter de två krigen med dess begränsningar för den egna försvarspolitiken samt av vänskaps- och biståndsavtalet med Sovjet. 3.1.1 Norge En målsättning för norsk politik är att man inte ännu en gång får vara så oförberedd för en försvarsstrid att denna — även om man får hjälp utifrån — slutar med en relativt lätt seger för angriparen. Norge har bedömt det nödvändigt att i krig lita till betydande hjälp från allierade vid ett sovjetiskt anfall. Hjälpen måste förberedas i fred. Den ekonomiskt och politiskt förmånligaste lösningen har bedömts vara anslutningen till NATO. Norge, liksom även Danmark, söker inom NATO föra en i förhållande till övriga paktmedlemmar modifierad politik. Man har undvikit att göra sitt medlemskap alltför utmanande gentemot Sovjetunionen. Basering av utländsk trupp medges t. ex. inte i fredstid. Detsamma gäller i fråga om kärnvapen. Hittills har kostnader för materiel, befästningar m. m. i betydande omfattning täckts inom ramen för Förenta staternas vapenhjälpsprogram eller med direkta ekonomiska bidrag utifrån. Under de senaste 12 åren har t. ex. Norge erhållit i genomsnitt 600 milj. Nkr. per år i sådana bidrag. Dessa minskar emellertid nu starkt. I 1963 års försvarsplan, som avser åren 1964— 68 räknar Norge med ett sammanlagt bidrag motsvarande endast 900 milj. Nkr. eller ca 9 procent av de totala militära kostnaderna under perioden. Norge prioriterar enligt försvarsplanen alltmer försvaret av Nordnorge. Bedömningen är härvid att denna landsdel för Norge har den största strategiska betydelsen vid en konflikt mellan stormaktsblocken i Europa — en betydelse som ökat sedan andra världskriget — och är mest utsatt för risken 7— 614789

98 för ett sovjetiskt anfall. Den norska försvarsinsatsen skall koncentreras till följande huvuduppgifter, nämligen att förebygga lokala aktioner i Finnmark att omedelbart sätta in väpnat motstånd mot varje angrepp var som helst i landet att föra sådan grad av organiserat och uthålligt försvar så att hjälp från allierade låter sig realiseras på effektivaste sätt, varvid en prioritering av försvarsresurserna till fördel för Nordnorge bör ske att medverka i FN-aktioner inom den ram tillgängliga resurser medger och i den mån det är förenligt med egna säkerhetskrav. Genom att förstärka försvaret i norr med stående styrkor vill man förhindra att Sovjetunionen genom ett överraskande angrepp snabbt och kanske utan strider når vissa viktiga operativa mål och därmed ställer NATO inför ett fullbordat faktum. När operationerna redan avslutats kan nämligen en hjälpinsats inte te sig särskilt tilltalande. Den norska krigsmaktens personalstyrkor i fred uppgår till ca 33 000 man. Som framgår av ovanstående är huvuddelen av Norges stående stridskrafter, främst den s. k. Brigad Nord samt sjö- och kustartilleristridskrafter koncentrerade till Nordnorge. Huvuddelen av styrkorna är förlagd inom Troms fylke medan endast smärre enheter finns i Finnmarks fylke. Den norska arméns stridskrafter utgörs förutom av brigaden i Nordnorge huvudsakligen av i södra delarna av landet mobiliserade förband. Den norska flottan har ändrat karaktär från en mobiliserings- till en beredskapsflotta med huvuduppgift i invasionsförsvaret. Antalet mindre fartyg kommer att öka. I Nordnorge pågår en utbyggnad av kustartilleriet. Det norska flygvapnet utgörs av en Nike-bataljon och fem stridsflygplansdivisioner. Dessutom tillkommer luftvärn. Luftförsvaret är koncentrerat till Osloområdet. Det norska hemvärnet är av tämligen stor omfattning och dess utrustning håller på att moderniseras. 3.1.2 Danmark Danmark anser sig i än högre grad än Norge vara beroende av en större försvarsgemenskap och särskilt stödet från Förenta staterna. Utrikesminister Haekkerup har uttalat: »Hvis USA tak sig ud af Europa i morgen, vill Danmarks uafhaengighed vaere borte i l0bet af tre år.» Förhållandena mellan Västtyskland och Danmark är traditionellt ansträngda men det militära samarbetet har under de senare åren utvecklats tämligen snabbt. Vid ett eventuellt sönderfall av NATO torde ett ännu närmare samarbete dem emellan vara troligt. Ett större förlitande till Västtyskland har diskuterats öppet under senare år. I detta sammanhang kan

-99 framhållas att Danmark, bl. a. av jordbrukspolitiska skäl, har ett betydligt större intresse än t. ex. Norge att vinna anslutning till EEC och att detta även torde återspeglas i NATO-engagemangen. Även Danmarks; ansvar för Färöarna och Grönland torde medverka till beroendet av NATO. För många danskar har dock försvarsproblemen tett sig föga hoppingivande. Som en följd härav har den danska inställningen till försvaret inte varit särskilt positiv och en del av opinionen har direkt motarbetat försvarsansträngningarna. Genom försvarsöverenskommelsen år 1960 har det danska försvaret fått sin nuvarande form. Dess huvuduppgift är att förhindra främmande makt att på kort tid sätta sig fast på eller ockupera stora delar av danskt territorium — alltså ett rent kuppförsvar. Det förutsätts att hjälp skall komina tidigt. I ett arbete om dansk säkerhetspolitik har generalmajor Erik Kragh uttryckt försvarets uppgifter ungefär på följande sätt: »Försvaret skall vara av en sådan kvalitet och omfattning att en angripare icke genom ett snabbt genomfört angrepp kan besätta en större del av landet och därmed ställa NATO inför ett fullbordat faktum. En presumtiv angripare måste räkna med att han kommer att möta motstånd som inte utan vidare kan övervinnas men som skapar förutsättningar för att andra NATO-styrkor hinner ingripa. Angriparen skall alltså vara medveten om att han kommer i krig inte endast med de små danska styrkorna utan också med styrkor från övriga NATO-länder och att angreppet alltså kommer att leda till ett mera omfattande krig, vars följder inte kan överblickas och som kan sluta i ett kärnvapenkrig.» Den danska krigsmakten omfattar i fred ca 52 000 man. Den danska armén består av ett antal brigadgrupper, varav drygt två är ständigt organiserade, ett 15-tal lokalförsvarsbataljoner samt artilleri och hemvärn. Marinen utgörs främst av fregatter, torpedbåtar, minläggare och minsvepare samt ett antal kustartillerifort. Dess uppgifter är starkt knutna till spärrning av Öresund och Bälten. < Det danska flygvapnet omfattar en Nike-bataljon för Köpenhamns luftförsvar samt totalt åtta stridsflygplansdivisioner. 3.1.3 Finland Finland för sedan krigsslutet år 1945 en neutralitetspolitik. I viss mån kan dock Finland maktpolitiskt sägas tillhöra Sovjetunionens intressesfär. Sovjetunionen har emellertid inte här sökt driva fram en politisk utveckling och ett inflytande som liknar situationen i andra randstater till Sovjetunionen. Det formella bandet med Sovjetunionen, vänskaps- och biståndsfördraget av år 1948, föreskriver bl. a. att om Finland eller Sovjetunionen via Finlands territorium skulle bli utsatt för väpnat angrepp från Tysklands eller annan därmed förbunden stats sida, kommer Finland att med alla disponibla styrkor försvara sitt territorium, vid behov med Sovjetunionens hjälp. Vidare skall överläggningar mellan fördragsparterna äga rum om

100 bägge parter konstaterar att hot om angrepp av nämnt slag föreligger. Parterna skall inte ingå i allianser eller delta i koalitioner som är riktade mot den andra parten. Finland har på grund av krigserfarenheterna bedömt det väsentligt för sin trygghet att föra en utrikes- och försvarspolitik, karaktäriserad av försiktighet, förhandlingar och utjämning av motsättningar, för att därmed skapa förutsättningar för goda förbindelser med Sovjetunionen men även med länderna västerut. Finland har genom handelsutbyte med Sovjetunionen under en lång följd av år knutit relativt starka ekonomiska band med detta land. Finlands associering med EFTA från år 1961 har emellertid betytt ett friare handelsutbyte västerut. Finlands krigsmakt är till sin storlek i fred begränsad av bestämmelserna i Parisfredsfördraget av år 1947. Det föreskriver att stridskrafterna skall begränsas till vad som erfordras för uppdrag av intern natur och för det lokala försvaret av gränserna. Starka kvantitativa och kvalitativa begränsningar fixeras i detta fördrag. Bl. a. av ekonomiska skäl har styrkorna inte utbyggts till den fastställda nivån inom alla vapenslag. Inom arméstridskrafterna synes begränsningarna vålla vissa bekymmer medan man inom övriga delar av krigsmakten inte har behövt utnyttja hela personalstyrkan. Några officiella uppgifter om mobiliserbara styrkor finns inte men en organisation och materiel för dessa torde finnas. Den sammanlagda fredsstyrkan uppgår vissa tider av året till upp mot 40 000 man. Materiel för krigsmakten inköps såväl från Sovjetunionen som från NATO-länder. Även från Sverige görs vissa inköp. Även om Finlands militära resurser i dag får anses vara blygsamma, har det finska försvaret officiellt fått ganska omfattande allmänna uppgifter. Enligt dessa är målsättningen för försvaret i Finland att kränkningar av neutraliteten skall avvärjas att försök att anfalla via Finlands land- och sjöterritorium skall förhindras, likaså överflygning av luftrummet att beredskap skall organiseras mot kärnvapen och radioaktivt nedfall att folkförsörjningen skall tryggas och att försök att överraskande lamslå försvarsviljan och försvarsförmågan skall förhindras. President Kekkonen har under de senaste åren framlagt förslag till en finsk-norsk gränspakt i Nordeuropa och föreslagit att Norden bör bli en kärnvapenfri zon. Dessa uttalanden kan tyda på finska framtidsförhoppningar om en nordisk »fredszon» som omfattar även Finland.

3.2 Sveriges och g r a n n l ä n d e r n a s s t r a t e g i s k a b e t y d e l s e

3.2.1 Definition och begränsningar Med ett lands strategiska betydelse avses i allmänhet det värde och de fördelar en annan stat skulle förknippa med innehavet av landets territorium, t. ex. möjligheter att där basera stridskrafter och radarstationer, områdets betydelse som uppmarsch- och genomgångsområde, råvarutillgångar m. m. Mot detta måste sedan uppoffringarna för att uppnå fördelarna vägas. Detta problem har närmare behandlats i kapitlet »Makt och maktbalans». Flera faktorer bestämmer ett områdes strategiska betydelse. Vissa är relativt konstanta, t. ex. geografiskt läge, råvarutillgångar och folkmängd, medan andra åter är variabla. De senare kan variera snabbt och ibland på ett sätt, som är mycket svårt att förutse. De aktuella militära styrkeförhållandena ingår normalt inte i de faktorer som konstituterar ett lands strategiska betydelse. Genom att studera gruppering och basering av stridskrafter kan man dock få en uppfattning om den betydelse området tillmäts. I det följande kommer Skandinaviens strategiska betydelse att belysas, dels genom en kort historisk återblick, dels genom en granskning av dagens situation. 3.2.2 Skandinaviens strategiska betydelse under andra världskriget I Norden möttes under andra världskriget de strategiska intressena för atlantiska, centraleuropeiska och östeuropeiska stater. Detta ledde till omfattande militära operationer, vilkas resultat medförde snabba och oväntade förändringar i maktförhållandena inom området. Då kriget inleddes år 1939 dominerades östersjöområdet av Tyskland och Sovjetunionen. De nordiska staterna var i stort obundna av pakter eller garantifördrag och Sverige var till stor del sålunda omgivet av obundna, vänskapligt sinnade makter. Redan innan krigets första år hade gått tillända var situationen radikalt förändrad. Västmakternas och Tysklands kolliderande intressen i Skandinavien hade gett upphov till militära operationer, som snabbt ledde till att Tyskland behärskade Danmark och Norge. Därigenom vann Tyskland bl. a. fördelarna att Östersjöutloppen, och efter ytterligare något år hela Östersjön, behärskades i det närmaste fullständigt, goda baser för bekämpning

102 av västmakternas sjötransporter på Atlanten kunde upprättas i Norge och tillförseln av järnmalm kunde säkerställas. Under tiden hade även Sovjetunionen visat sitt intresse för det nordiska området, bl. a. genom angreppet mot Finland och ockupationen av de baltiska staterna. Dessa åtgärder motiverades sannolikt av säkerhetspolitiska hänsyn inför en befarad konflikt med Tyskland. Vid krigets slut flyttades Sovjetunionens intressesfär inom själva Östersjöområdet fram ända till Lybeck. Danmark hade också vissa svårigheter att bli av med de ryska trupperna på Bornholm. Bistånds- och vänskapsavtalet av år 1948 med Finland är ett annat exempel på ett sovjetiskt strategiskt intresse. I Nordkalottområdet försökte Sovjetunionen år 1944 uppnå att Spetsbergen skulle ställas under gemensam sovjetisk-norsk och Björnön under sovjetisk kontroll, men synes inte ha drivit denna linje speciellt hårt. Vår egen situation under andra världskriget bestämdes i hög grad av den politiska kampen om den svenska järnmalmen. I dagens läge kan denna inte tillmätas samma betydelse.

3.2.3 Dagens situation Den strategiska situationen har avsevärt ändrats sedan andra världskriget. Kvar står dock inflytandet av de militärgeografiska förhållandena, vilka i dagens läge bl. a. innebär, att Norden fortfarande är beläget i ett gränsområde mellan dominerande stormakters intressen. När det gäller att värdera hur starka dessa strategiska intressen kan vara måste flera faktorer beaktas. Nordkalotten och Norra Ishavet

Sovjetunionens nuvarande baseringsmöjligheter i Norra Ishavet har många begränsningar och svagheter, även om baser och varvsresurser byggts ut kraftigt under senare år. Endast två större hamnar är isfria året runt. Pä norska sidan om gränsen finns däremot goda, naturliga baseringsmöjligheter. Ishavsmarinens nuvarande basering är också ogynnsam på grund av störa avstånd till aktuella operationsområden* vilka bl. a. torde vara NATO:s förbindelsevägar över Atlanten. Det havsfiske i industriell skala som bedrivs med utgångspunkt från bl. a. Murmansk-ohlrådet torde även ha stor betydelse för Sovjetunionens livsmedelsförsörjning och skyddet härav vara av hög angelägenhetsgrad. ; Det torde därför vara till betydande sjöoperativ fördel för Sovjetunionen om positionerna kan flyttas fram dels inom Nordkalotten men även längre söderut på Norges västkust. De förstärkningar som under senare år vidtagits av de sovjetiska stridskrafterna i Ishavet, inte minst de atömdrivna ubåtarna, kan illustrera den betydelse området tillmäts, i Det måste på samma sätt förutsättas vara ett väsentligt intresse för NATO

103 att förhindra eller försvåra sovjetiska operationer inom Ishavsområdet.; Utgångsläget härför är gott genom att t. ex. Nordnorge, Island och Grönland kan utnyttjas för basering av NATO:s sjöstridskrafter för ubåts jakt samt flygstridskrafter. Detta leder till slutsatsen att Nordkalotten och Norges västkust är föremål för ett betydande storstrategiskt intresse. I Norge kan man också iaktta en klar kraftsamling till försvaret av dess nordliga regioner. Insats av andra NATO-förband än norska är även förberedd. Övningar av just sådana operationer har under senare år genomförts vid upprepade tillfällen. Därvid har bl. a. amerikanska, brittiska och kanadensiska stridskrafter deltagit. Dessa övningar, som medfört betydande kostnader och politiska påfrestningar, är ett klart tecken på NATO:s stora intresse för Nordkalottområdet. Sovjetunionens upprepade protester mot övningarna och försvarsförberedelserna i området är ett bevis för den andra partens intresse. Med hänsyn till kommunikationer och behov av t. ex. flygbaser synes det vara realistiskt att räkna med att svenskt territorium kan komma att beröras vid eventuella större operationer på Nordkalotten. Behovet härav ökar ju längre söderut i Norge operationerna sträcks ut. östersjökusten och Öster sjöutloppen

Östersjön och Östersjöutloppen har redan i fredstid stor ekonomisk betydelse för samtliga strandstater i Östersjön. Inskränkningar i nyttjanderätten och genomfartsrätten torde därför snabbt få allvarliga konsekvenser. I händelse av krig i Centraleuropa kan Warszawapakten (WP) bedömas få särskilt stort behov av sjötransporter i Östersjön. För att motverka NATO:s möjligheter att försvåra eller omöjliggöra denna trafik, kan det bedömas vara ett stort intresse för W P att kunna dels ha sjö- och luftoperativt herravälde i egentliga Östersjön, dels spärra utloppen. Samtidigt kan det vara av intresse för W P att kunna operera med en del av östersjöflottan — främst ubåtar — utanför Östersjön, d. v. s. kunna utnyttja sunden för ut- och inpassage, framför allt vid ett mera långvarigt krig. NATO har av motsvarande skäl ett starkt intresse att helt behärska östersjöutloppen för att dels hindra W P att utnyttja dessa för offensiva operationer, dels möjliggöra egna offensiva operationer inom Östersjön. NATO har för den första uppgiften redan i dagsläget ett gynnsamt läge genom Danmarks medlemskap i NATO. W P : s läge måste däremot betecknas som sämre. Därtill kommer en annan faktor, nämligen det flankhot som NATOstridskrafter i Danmark skulle utgöra vid en eventuell WP-offensiv västerut i Centraleuropa. I detta sammanhang bör även den västtyska flottans bassituation observeras. Västtyska sjöstridskrafter utsträcker numera sin övningsverksamhet till stora delar ,av Östersjön. Därvid har övningar bedrivits nära svenskt territorialvatten utanför t. ex. Blekinge och Gotland. Svenskt territorium har även kränkts vid upprepade tillfällen.

104 Danmark har som medlem av NATO anslutit sig till det gemensamma kommandot för utloppen (BALTAP), även om inga danska stridskrafter i fred är underställda kommandot. Sovjetunionen har redan från början motarbetat kommandots tillkomst. Liksom inom Nordkalottområdet har NATO-övningar av stor omfattning genomförts inom området kring Östersjöutloppen. Dessa övningar har varit integrerade och synes bl. a. ha avsett möjligheterna att tillföra reserver vid en sovjetisk offensiv västerut. Från Sovjetunionens sida har intresset för Östersjön tagit sig både politiska och militära uttryck. På det politiska området kan särskilt nämnas det målmedvetna arbetet under 1960-talet för att göra Östersjön till ett »fredens hav». Sovjetunionens förslag vid den internationella sjörättskonferensen i Geneve 1958 att Öresund och Bälten skulle stängas för icke strandägares örlogsfartyg redan i fredstid ligger också i linje härmed. På den militära sidan har, förutom genom en omfattande övningsverksamhet, intresset kommit till uttryck i en intensiv övervakning. Södra Östersjön och Östersjöutloppen torde sålunda kontinuerligt övervakas genom marin patrullering från W P : s sida. Parallellt med den marina aktiviteten i Östersjön pågår en omfattande flygaktivitet. Denna har vid olika tillfällen lett till kränkningar av svenskt territorium från båda stormakternas sida. Det kan alltså med fog konstateras att båda stormaktsblocken har betydande strategiska intressen i Östersjön och Östersjöutloppen och att man redan i fredstid söker tillvarata dessa intressen. Under krig, då Sverige är neutralt, kan s. k. oskadlig genomfart med utnyttjande av svenskt vatten, t. ex. ända upp till norra Bohuslän, skapa känsliga situationer. Svenskt territorium är inte av avgörande betydelse för att kontrollera och utnyttja Östersjöutloppen. Säkerheten i en sådan kontroll kan dock bedömas öka väsentligt om t. ex. Skåne, Västkusten och södra Norge disponeras. För att effektivt utnyttja de betydande sjöstridskrafter, som NATO redan nu disponerar inom östersjöområdet och härutöver kan tillföra vid behov, kan en utvidgning av bassystemet vara ett starkt önskemål. Goda baseringsmöjligheter för sjöstridskrafter finns t. ex. på Sveriges sydöstra och östra kust och på Gotland. Sverige som luftoperativt basområde

F r å n luftoperativ synpunkt torde det svenska territoriet ha såväl offensiv som defensiv betydelse för båda parter. Från offensiv synpunkt kan t. ex. båda stormaktsblocken bedömas ha intresse av att disponera flygbaser i Sverige. NATO kan därigenom förbättra sina operationsmöjligheter bl. a. gentemot W P : s sjötrafik och marina basområden i Östersjön liksom mot basområden i Murmanskområdet. W P å sin sida kan ha behov av att kunna disponera flygbaser i Sverige för att där-

105 igenom skapa möjligheter att med attackflyg kunna verka mot mål i Norge och på havet därutanför. W P kan också bedömas ha intresse av en sådan basering för att därifrån bekämpa NATO:s övervattensstridskrafter och sjötrafik i Nordsjön. Betydelsen av att kunna basera offensivt flyg i Sverige kan bedömas öka efter hand som det taktiska attackflygets roll inom stormakternas flygstridskrafter ökar. Det dåliga flygbasläget i Nordnorge bör i detta sammanhang observeras från svensk synpunkt. Minskningen av det strategiska bombflyget på grund av utvecklingen av strategiska robotar har dock medfört minskat behov av framskjutna baser för denna typ av flygstridskrafter. NATO:s luftförsvar är redan nu framskjutet till Skandinavien genom de luftbevakningsorgan, flygbaser och luftvärnsrobotförband m. m. som finns i Norge och Danmark. En framflyttning av luftförsvaret till svenskt territorium skulle dock medföra fördelar. För luftförsvaret av Östersjökusten och innanför liggande områden skulle en framflyttning av W P : s luftförsvarsorgan till Skandinavien innebära betydande fördelar framför allt vad gäller bekämpning av flygplan som anflyger på låg höjd. Även luftrummet som sådant har strategisk betydelse. Stormakternas luftoperativa verksamhet skulle i vissa situationer kunna underlättas genom överflygning av svenskt territorium. 3.2.4

Sammanfattning

Någon större förändring av det nordiska områdets strategiska betydelse synes inte vara att vänta och även i framtiden torde därför intressen från atlantiska, centraleuropeiska och östeuropeiska makter komma att mötas och i många fall även korsas här. Områdets relativa betydelse har här inte närmare diskuterats. Dess karaktär av flankområde, jämfört med t. ex. Centraleuropa, med begränsat värde som utgångspunkt för större offensiva operationer mot en huvudmotståndare, kan emellertid vara värt att notera.

3.3 Geografiska f ö r h å l l a n d e n

En av de mest stabila faktorerna som en nations makt vilar på anses vara dess geografiska förhållanden. Hav som omger ett land, bergskedjor som skiljer det från andra länder påverkar t.ex. i hög grad dess säkerhetsproblem. Även om utvecklingen på vapenteknikens och transportteknikens områden har förändrat situationen har den inte kunnat eliminera de geografiska faktorernas betydelse. Ett lands geografiska förhållanden utgör därför fortfarande en betydelsefull faktor som utrikes- och säkerhetspolitiken måste beakta. Ett läge mitt i stormakternas presumtiva anmarschvägar, exempelvis det som Polen, Holland och Belgien har haft och ännu h a r är naturligt nog mera utsatt än ett avsides läge sådant som Skandinaviens och Greklands. Svårframkomlig terräng kan även minska intresset för landet. Detta kan gälla t. ex. för Schweiz. Vårt lands klimat och geografi är i väsentliga avseenden annorlunda än det centrala Europas och dess geografiska struktur är på många sätt till fördel för försvarsverksamheten. Oss omgivande vattenområden underlättar våra möjligheter till övervakning och förvarning samt i många lägen även tidig vapeninsats mot företag riktade mot oss. Vår långa sjögräns innebär från vår synpunkt både för- och nackdelar. Fördelarna för oss, som bl. a. innebär att en angripare tvingas vidta speciella och kostnadskrävande transporttekniska åtgärder för att förflytta trupp och materiel över vatten, torde dock överväga. Även kustlinjens utformning med långsträckta skärgårdsområden medför fördelar ur försvarssynpunkt. Terrängen liksom även kommunikationsnätet vid vår landgräns begränsar på flertalet platser en angripares möjligheter att sätta in markstridskrafter. I vissa avseenden kan dock de geografiska förhållandena vara till nackdel från försvarssynpunkt, såsom en stor landyta med få människor, ringa bredd i vissa riktningar och långa och fåtaliga kommunikationsleder. Liten befolkningstäthet med gles bebyggelse och relativt få storstäder minskar för vår del sårbarheten vid eventuella kärnladdningsanfall och andra anfall som kan komma att beröra samhällets civila delar. Befolkningsfördelningen inom landet är emellertid ojämn, vilket inom vissa områden försvårar lokal rekrytering till krigsmakten och snabb mobilisering. Storstadsregionernas snabba tillväxt och den pågående befolkningskoncen-

107 trationen till tätorter ökar samhällets sårbarhet för yttre störningar. Även industrilokaliseringen med sin koncentration till större enheter bidrar till en ökad tätortsbebyggelse. Tätorterna är dessutom ofta belägna inom från försvarssynpunkt mindre lämpliga områden. Vårt lands kommunikationsnät förbättras ständigt. I vissa fall kan en utbyggnad av vägnätet i gränsområden medföra ökade försvarsproblem. Motorfordonsbeståndet ökar kraftigt vilket ger ökade möjligheter till transporter i krig. Av landtransportmedlen kommer dock järnvägarna alltjämt att svara för den största transportkapaciteten och har därför fortfarande stor strategisk betydelse. Deras ökade automatisering medför ökad sårbarhet och minskad personell reserv. Kustsjöfarten bedöms komma att minska i omfattning. En koncentration av sjöfarten till ett färre antal moderna storhamnar kan väntas. Den ökade bilfärjetrafiken med utlandet är en annan kommunikationsteknisk företeelse av intresse. Även om isbrytarresurserna successivt ökat kommer isläggning även i fortsättningen att försvåra eller omöjliggöra sjötrafik under delar av vinterhalvåret inom större delen av norra Östersjön och Bottniska viken. Inom inrikesflygets område fortsätter utbyggnaden, och antalet för transportflygplan användbara flygfält kommer successivt att öka. Samhällets fortsatta geografiska och ekonomiska omstrukturering med ökat beroende av servicefunktioner såsom tillförsel av livsmedel, elkraft, vatten, drivmedel m,m. kommer att öka samhällets sårbarhet för yttre störningar och kommer även att göra en omställning till krigsförhållanden mer organisatoriskt krävande. Vårt läge måste dock anses vara bättre i dessa hänseenden än flertalet andra europeiska staters. Vid lokaliseringspolitiska överväganden och åtgärder måste emellertid även totalförsvarssynpunkter beaktas i erforderlig grad. I stort sett torde lokaliseringspolitikens och försvarspolitikens syften och geografiska inriktning här sammanfalla.

3.4 N å g r a s a m h ä l l s e k o n o m i s k a f ö r h å l l a n d e n a v b e t y d e l s e för v å r s ä k e r h e t s p o l i t i k

3.4.1 Försvarskostnader Försvarskostnader intar av naturliga skäl ofta en framträdande plats i diskussioner om en stats ekonomiska situation. Dessa kostnader bestäms av statsmakterna med utgångspunkt från säkerhetspolitiska bedömningar och avvägningar mot andra krav på samhällsutgifter. En stats ekonomiska resurser påverkar självfallet dess säkerhetspolitiska handlande. Möjligheterna att föra en självständig politik är t. ex. större för en stat med stor bruttonationalprodukt och stark produktivitet än för en ekonomiskt mindre väl utvecklad stat. Vid bedömningen av ett lands försvarspolitik måste dessutom hänsyn tas till landets produktionsinriktning. Ett land som Sverige med ett rikt differentierat näringsliv och starkt inslag av verkstadsindustri har t. ex. större förutsättningar att bygga upp sitt försvar med egna resurser än ett land med ensidig produktion. Några bedömanden om Sveriges ekonomiska möjligheter att bära försvarskostnader skall emellertid inte göras i detta sammanhang. Det är ett politiskt avgörande som det åligger försvarsutredningen att ta ställning till. Endast vissa samhällsekonomiska förhållanden, främst rörande näringslivet, som kan ha intresse från försvarssynpunkt kommer här att redovisas. 3.4.2

Industriresurser

Den svenska industrins storlek och mångsidighet, inte minst efter utbyggnaden under andra världskriget och under efterkrigstiden, har gjort det möjligt att inom landet tillverka det mesta av den komplicerade materiel, som en modern krigsmakt kräver. Vår krigsmaterielimport omfattar främst mera komplicerad materiel som av oss anskaffas i så små serier att egen tillverkning inte är lönande. Större delen av den civila ersättningsproduktion, som togs upp under andra världskriget, lades ned när importen från utlandet på nytt kom igång. Den skärpta konkurrensen, inte minst inom och mellan de två handelsblocken i Europa, leder även till att industriföretagen strävar efter specialisering för att med större serier bättre kunna utnyttja modern produktionsteknik. Detta har medfört att vissa varor produceras hos färre företag än tidigare eller att produktionen i många fall helt lagts ned inom landet.

109 Denna tendens till ett mera specialiserat, ensidigare och från krigs- eller avspärrningssynpunkt sårbarare näringsliv kommer otvivelaktigt att ytterligare understrykas alltefter som handelshindren i Europa undan för undan avskaffas och strävandena att åstadkomma ett gemensamt europeiskt handelsområde leder till verkliga resultat. Den ökade specialiseringen främjar emellertid den ekonomiska tillväxten och ger på så sätt i fredstid ett förstärkt ekonomiskt underlag för att utveckla försvarsresurserna. Även om det är möjligt att inom landet i fredstid tillverka krigsmateriel i relativt betydande omfattning, så bör man beakta att förutsättningarna för krigsproduktion är avsevärt sämre. Industrins sårbarhet i ett modernt krig är mycket stor. På många vitala områden går det inte att upprätta mer än en eller kanske ett par produktionskedjor. Tillverkningen av exempelvis en typ av ammunition kommer kanske då att hänga på att ett visst företags verksamhet kan fortsätta. Om detta enda företag slås ut, försvinner därmed möjligheten att inom överskådlig tid få fram produkten ifråga. En total avspärrning från utlandet skulle komma att medföra dels brist på bl. a. bränslen, drivmedel, konsumtionsvaror och vissa viktiga råvaror — vilka i förväg måste lagras om försörjningen skall kunna upprätthållas — dels ett ineffektivare utnyttjande av den befintliga produktionsapparaten genom exportens bortfall och nödvändigheten att övergå till en oftast oekonomisk ersättningsproduktion. Det bör i detta sammanhang observeras att andra världskriget aldrig innebar en fullständig avspärrning från utlandet. Sålunda pågick till ungefär ett halvår före krigsslutet ett betydande handelsutbyte med Tyskland och övriga länder på den europeiska kontinenten och dessutom importerades ej obetydliga kvantiteter viktiga råvaror m. m. via lejdtrafiken.

3.4.3 Livsmedelsförsörjning

Den jordbrukspolitiska målsättningen i vårt land inrymmer vissa försvarspolitiska aspekter. Av beredskapsskäl har det ansetts nödvändigt att upprätthålla förutsättningar för en produktion av en sådan storlek, att den i kombination med viss lagring skulle kunna trygga landets försörjning i en avspärrningssituation, även om en dylik produktion rent ekonomiskt ej skulle vara konkurrenskraftig i förhållande till utlandets. Vårt läge i en avspärrningssituation kan sammanfattas på följande sätt. Vår jordbruksproduktion, som i fredstid i det närmaste motsvarar det inhemska konsumtionsbehovet, är i betydande utsträckning beroende av införseln av produktionsmedel. Importfoder och den skördeökning som erhålls genom importgödsel motsvarar t. ex. ungefär en femtedel av vår nuvarande produktionsvolym. I en avspärrningssituation måste man därför räkna med en väsentlig minskning av den inhemska produktionen. En inhemsk handelsgödseltillverkning kan även i en sådan situation för-

.110 bättra läget. Även om hänsyn tas till andra produktionsminskande faktorer, kan man räkna med, att jordbruksproduktionen först efter några år sjunker till ett minimivärde om 5 500 miljarder kalorier. Under en omställningsperiod kan därför underskottet utjämnas medelst beredskapslager av handelsgödsel. Efter en partiell omställning av produktionen från animaliska till vegetabiliska livsmedel kan man påräkna, att den inhemska produktionen under normala väderleksförhållanden kommer att svara mot eller överstiga de 7 500 miljarder kalorier, som kan betraktas som den lägsta tillbörliga konsumtionsvolymen. Förutsättningen för en sådan inhemsk produktion är emellertid att jordbrukets försörjning med arbetskraft, drivmedel och andra produktionsförnödenheter löses på ett tillfredsställande sätt. Jordbrukets mekanisering har medfört, att jordbruksproduktionen har blivit alltmer beroende av importerade förnödenheter. Avflyttningen till städerna och avfolkningen av tidigare jordbruksområden har samtidigt väsentligt reducerat jordbrukets arbetskraftsreserv, varför arbetskraftsproblemet i ett eventuellt nytt krisläge blir svårare att lösa än under 1940-talets beredskapsår. En annan förutsättning är någorlunda normala skördar. Missväxt skulle i ett avspärrnings- och omställningsläge äventyra landets försörjningsmässiga säkerhet. En omprövning av den jordbrukspolitiska målsättningen är f. n. aktuell. 1960 års jordbruksutredning — som skall dra upp riktlinjerna för den framtida jordbrukspolitiken — skall nämligen bland annat överväga frågan om den lämpligaste storleken av den framtida jordbruksproduktionen och de krav, som i fortsättningen skall ställas på jordbrukets lönsamhet. Enligt direktiven skall utredningen vid dessa överväganden beakta beredskapsfrågan. Denna fråga bör enligt direktiven ingående prövas mot bakgrund av utvecklingen av bl. a. transport- och lagringstekniken samt de militära stridsmedlen. Statsmakternas kommande ställningstagande till jordbrukspolitiken kommer därför att påverka inriktningen av det ekonomiska försvarets lagringsåtgärder. Även andra utvecklingslinjer inom livsmedelsförsörjningen bör observeras. Detaljhandelns rationalisering och omstrukturering har t. ex. ändrat metoderna för lagerhållning. Lagerhållningen är t. ex. numera obetydlig i detaljhandelsledet. Även jordbruksenheternas rationalisering, som medför koncentration till vissa områden, kan ha negativa verkningar från försvarssynpunkt.

3.4.4 Energiförsörjning

Av de tre ännu så länge aktuella stora energikällorna kolet, oljan och vattenkraften, är det i huvudsak bara den sistnämnda vi har tillgång till inom landet. Våra energibehov under normala förhållanden tillgodoses till ungefär 60 % genom import av bränslen och drivmedel, medan de inhemska

Ill resurserna, främst vattenkraft och i någon mån inhemska bränslen, endast bidrar med omkring 40 %.. Ser man till enbart bränslen och drivmedel är vi för dessa energiformer till mer än 90 % beroende av import. Vi måste genom åtgärder av skilda slag redan i fred så långt som möjligt söka trygga energiförsörjningen såväl i en krigssituation som i ett avspärrningsläge där vi är neutrala. En tämligen omfattande lagring av bränslen och drivmedel är därför motiverad från säkerhetspolitisk synpunkt, inte minst för att vi skall kunna motstå olika former av påtryckningar. Genom elkraftnätets långa distributionslinjer från kraftverken i Norrland ner till mellersta och södra Sverige blir elkraftförsörjningen i krig sårbar. För vissa produkter kan ett elkraftavbrott på endast några timmar betyda allvarligt avbräck. Elektriska smältugnar kan exempelvis bli allvarligt skadade om strömtillförseln upphör under ett fåtal timmar. De måste i ett sådant fall byggas om, vilket kan innebära driftstopp i veckor. Senaste årens ökning av ångkraftresurserna har förbättrat situationen. Även tillkomsten av atomkraftverk kan på längre sikt minska distributionsavstånden och därmed även sårbarheten. Förutom direkta störningar genom angriparens krigshandlingar uppstår redan vid de beredskaps- och krisåtgärder, som planeras från de svenska myndigheternas sida, mycket besvärliga problem för krigsproduktionen och försörjningen. Vid mobilisering medför dessutom bortfallet av arbetskraft störningar i industrins produktionsförmåga.

3.4.5 Personalresurser Ett lands personella resurser bestäms av befolkningsmängd, dennas ålders- och könsfördelning, yrkesfördelning samt utbildningsnivå inom olika grupper. Behovet av personal för krigsmakten bestäms av krigsorganisationens storlek. Genom variationer av värnpliktsåldern kan i princip tillgången antalsmässigt anpassas efter behoven. För vår egen del torde en jämförelse mellan personalbehov och personaltillgångar visa att tillgången med nuvarande åldersgränser i stort sett är kvantitativt tillräcklig, övergången till mer tekniskt komplicerad materiel ställer ökade kvalitativa krav. Genom de skoloch utbildningssystem, som nu successivt genomförs, torde även de kvalitativa kraven i fråga om värnpliktiga specialister kunna tillgodoses. Tillgången på anställd personal hänger direkt samman med läget på den allmänna arbetsmarknaden. Den nuvarande situationen, som innebär svårigheter för många områden, påverkar också krigsmaktens rekryteringsmöjligheter och vakansläget, inte minst i fråga om befäl. Totalförsvarets personalbehov i övrigt torde i princip kunna tillgodoses utan större svårigheter även om brist kan uppstå inom enstaka yrkes-

112 grupper. Möjligheterna att i krig tillvarata arbetskraften begränsas emellertid av svårigheterna att då genomföra omfattande omflyttningar mellan rikets olika delar. Detta kan i synnerhet väntas bli fallet i ett utrymningsläge, när stora delar av den förvärvsarbetande befolkningen enligt nu gällande planer kommer att flytta från de större städerna till landsbygden. Inom vissa grenar kan svårigheter uppstå att erhålla personal med erforderlig yrkesskicklighet. Omskolningsproblem kommer att uppstå. Om någon betydande reserv finns av ännu inte utnyttjad arbetskraft, t. ex. bland gifta kvinnor och äldre personer eller i sysselsättningar, vilka kan definieras som »ej krigsviktiga», måste denna reserv insättas inom näringslivet för att ersätta krigstjänstgörande värnpliktiga. Även inom det militära försvaret måste sådan personal användas för att kunna frigöra värnpliktig personal både för krigsförband och för industri- och folkförsörjning. Befolkningens lokalisering är även av betydelse för försvarsverksamheten. Bl. a. påverkar detta möjligheterna till lokalrekrytering och en snabb mobilisering. Framförallt kan avfolkningen av vissa landsdelar, t. ex. övre Norrland, få allvarliga konsekvenser.

3.5 F r a m t i d a k o n f l i k t m ö n s t e r

3.5.1 Metodik Utvecklingen på olika områden förändrar successivt maktförhållandena mellan staterna. Härigenom skapas förutsättningar för en expansiv politik från vissa staters sida, syftande till en omfördelning av resurser. Denna kan inte ske utan motstånd utan endast i en ständig maktkamp som förs med ideologiska, politiska och ekonomiska medel. Hela tiden görs en avvägning mellan fördelarna av de mål som kan uppnås och riskerna för krigiska förvecklingar _ något av ett politiskt hasardspel. I lägen där motsättningarna är mycket starka k a n oförsiktiga åtgärder steg för steg eller plötsligt leda till krig. En central fråga är då av vilka orsaker staterna till följd av starka motsättningar kan misslyckas att bibehålla fredliga internationella relationer. Med ledning av de tidigare redovisade bedömningarna av de världspolitiska framtidsperspektiven görs därför i detta kapitel ett försök att skissera några hypotetiska men dock tänkbara, framtida situationer med, starka motsättningar, särskilt mellan stormakterna, och de krigsfall som kan tänkas utveckla sig ur dessa. Avsikten är sedan att med denna utgångspunkt välja några hypotetiska mönster för sådana krissituationer och aggressionsfall som kan få betydelse för planeringen av vårt lands försvar. För vår egen del måste det internationella beroendet, som berörts i de inledande kapitlen, alltid beaktas vid överväganden rörande den miljö i vilken vår säkerhetspolitik kommer att bedrivas i en framtid. Utformningen av vårt försvar måste nämligen ske mot bakgrund av en föreställning om i vilka situationer det skall kunna verka. Även om man i dagens läge skulle bedöma det världspolitiska läget som för vår del förhållandevis gynnsamt, kan det snabbt förändras. Att göra någon långsiktig prognos för lägets växlingar är, som tidigare påpekats, inte möjligt. I det följande behandlas storkrig och lokala krig var för sig, främst på grund av de restriktioner den agerande stormakten i senare fallet måste ålägga sig. Des,sa medför att konflikten får en speciell karaktär, bl.a. med avseende på de insatta stridsmedlen. , - _-;..-.• , ,,•: ..-..• 8-614789

114 3.5.2 Storkrig Uppkomstförlopp

Storkrig kan tänkas uppkomma på en mängd olika sätt. I den följande framställningen väljs som utgångspunkt de bedömningar statsledningarna kan tänkas göra beträffande för- och nackdelar med tilltänkta åtgärder. Kriget kan då uppkomma avsiktligt, genom felbedömningar eller genom utveckling ur lokala krig. Dessutom kan det uppkomma oavsiktligt, t.ex. genom tekniska felfunktioner. Även om det i praktiken många gånger kan vara svårt att klarlägga uppkomstförloppet i alla dess faser och de ursprungliga motiv, som legat bakom statsledningarnas politiska beslut, bör metoden dock kunna bidra till att belysa olika faktorers inflytande. Avsiktligt krig

För att inte endera stormakten genom ett överraskande, inledande slag mot motparten skall kunna sätta denna ur spel och därmed vinna världsherravälde har stora ansträngningar lagts ned både i Förenta staterna och Sovjetunionen för att göra de interkontinentala, kärnvapenbärande robotarna och ledningssystemen för dessa så långt som möjligt osårbara. Den som riktar ett inledande kärnvapenanfall mot motståndaren måste därför vara beredd på oundviklig vedergällning av utomordentlig styrka. Krig mellan stormakter utan restriktioner i valet av stridsmedel kan därför inte vara ett rationellt medel att förverkliga nationella mål. Det är därför i nuvarande vapentekniska situation inte rimligt att förutsätta att ett storkrig avsiktligt igångsätts. I den mån flera staters politiska mål eller vägarna att nå dessa direkt står i strid med varandra, blir det nödvändigt för parterna att göra åtminstone tillfälliga kompromisser eller företa en expansion i små steg under lång tid, så att varje steg för sig blir tillräckligt litet för att inte ge upphov till en okontrollerbar konflikt. De moderna stridsmedlens enorma förstörelseverkan har med andra ord tvingat stormakterna till ett försiktigare politiskt agerande än tidigare. Trots detta kvarstår en viss risk för avsiktliga krig på olika nivåer mellan stormakterna under förutsättning att stora motsättningar råder mellan dem. Avsiktligt storkrig skulle t. ex. kunna tänkas tillgripas av endera stormakten om denna genom ett tekniskt genombrott lyckats skapa ett effektivt skydd mot interkontinentala robotar och andra kärnvapenbärare, d. v. s. om man lyckas förhindra det ej acceptabla vedergällningsslaget. Den långa tiden för utveckling och serieproduktion av kvalificerad materiel samt det oundvikliga läckaget av teknisk information ger dock den andra parten tid att få fram motmedel, som förtar en stor del av effekten hos den nya materielen. Om ena stormakten har avsevärt större industriell och ekonomisk kapacitet

115 skulle den möjligen på längre sikt kunna satsa så mycket på nya, dyrare vapensystem att den andra stormakten inte har resurser att följa med. Risken för att storkrig mellan Förenta staterna och Sovjetunionen i framtiden skall uppstå av dessa skäl måste dock bedömas som mycket liten. I kapitlet "Världspolitiska framtidsperspektiv" har framhållits att förutsättningar på lång sikt finns för uppkomsten av nya stormakter, varvid Kina till följd av sin stora folkmängd och sin kärnvapenutveckling skulle kunna vara en av de första. En sådan ny stormakt har till en början endast ett mindre antal kärnladdningsbärande robotar av relativt enkelt utförande. Tidigare etablerade stormakter har härmed vissa möjligheter att med luftförsvar i olika former, inklusive antirobotar, skydda sig mot ett anfall med dessa. I amerikansk debatt har antytts, att i den mån Förenta staterna känner sin maktställning i Asien hotad av Kinas ekonomiska och politiska expansion, finns i princip möjligheter att bryta eller fördröja denna utveckling genom ett anfall med kärnvapen mot strategiskt viktiga mål. Utsikterna att fullfölja en inledande framgång fram till en acceptabel fred verkar dock minst sagt ovissa. Dessutom verkar sannolikt farhågorna för reaktioner från andra länder, inte minst från Sovjetunionen, starkt återhållande.

Oavsiktligt krig

Storkrig bedömdes för några år sedan kunna initieras utan någon form av medvetet övervägande, t. ex. genom tekniska fel eller mänskliga misstag. Exempelvis kunde de radarstationer, som skulle indikera fientliga flygeller robotanfall ge falskt alarm och därigenom utlösa en inte motiverad kärnvapeninsats. Vidare fanns risk att en underordnad chef skulle sätta in kärnvapen utan order eller t. o. m. att statsledningen i ett ögonblick av obalans skulle kunna beordra en utlösning. Även om dessa risker sannolikt starkt överdrivits i den säkerhetspolitiska debatten kan man dock konstatera, att en mängd skyddsåtgärder numera har vidtagits för att förhindra oavsiktliga krig. Insatsbeslutet kan t. ex. ha förbehållits statschefen och då troligen efter vissa kontrollåtgärder. En direkt kommunikationslinje har även upprättats mellan Washington och Moskva. Vapensystem och ledningsorganisationer har vidare gjorts mindre sårbara så att det vid en fientlig attack inte är nödvändigt att omedelbart utlösa ett kontraslag. Härigenom ges tid till bedömningar och mera nyanserade beslut. Även i framtiden bör man räkna med att stormakterna gör allt för att förhindra att de då tillgängliga vapnen av vedergällningskaraktär blir insatta oavsiktligt. Det är även möjligt att stormakterna fortsätter att förhandla med varandra sedan något enstaka misstag blivit begånget för att på så sätt avvärja ett hotande storkrig.

116 Med hänsyn till de omfattande åtgärder som vidtagits och förväntas bli vidtagna för a"t förhindra att storkrig, och därvid främst obegränsat kärnvapenkrig, uppstår av misstag synes det rimligt att i denna studie icke vidare ta upp denna krigsorsak.

Krig genom felbedömningar

Krig mellan stormakterna kan uppstå genom att parterna i en krissituation felbedömer varandras resurser, avsikter eller beslutsamhet att realisera dessa. Kuba-konflikten utgör ett exempel på en sådan konfrontation mellan stormakterna som kunde ha lett till ett storkrig. Sovjetunionens framflyttning av sina positioner kan ha varit baserad på den felaktiga bedömningen att Förenta staternas politik var svag och vacklande. När ett allvarligt menat motdrag kom, ansåg sig Sovjetunionens ledare nödsakade att slå till reträtt, vilket man kanske rentav från början var beredd på att göra. Krisen kunde lösas genom att ingendera av parterna satte målen högre än att de kunde nås med begränsade resurser. Tack vare parternas försiktigare agerande i det senare skedet och genom att de alltid lämnade möjligheter för en rimlig reträtt öppen, minskades riskerna. Den sovjetiska aktionen hade inte heller föregåtts av något större politiskt utspel, varför den politiska prestigen inte behövde skadas allt för allvarligt av en reträtt. Även i framtiden kan liknande situationer uppkomma genom att stormakterna till följd av felbedömningar av varandras avsikter gör framstötar inom varandras inflytelsesfärer. Sådana situationer kan också bli aktuella om konflikter skulle uppstå i känsliga gränsområden mellan stormakterna. Framstötarna kan leda till oväntat starka motåtgärder, ömsesidiga hot och slutligen krig mellan stormakterna. Den långa raden kriser under efterkrigstiden, inriktade på Berlinproblemen, synes hos stormakterna ha skapat en medvetenhet om det nära nog omöjliga i att rubba status quo. De upprepade ryska hoten under 1950-talet om en separatfred med Östtyskland med ingrepp i västmakternas rättigheter i Berlin har t. ex. inte satts i verkställighet. Läget i Europa kan därför betraktas som relativt stabilt. Riskerna för krig föranledda av felbedömningar från stormakternas sida av motpartens avsikter och beslutsamhet torde därför vara små. En ändring av detta läge synes förutsätta ganska stora förändringar i maktförhållandena. Förändringarna är dock inte större än att de kan tänkas inträffa under den närmaste 1 O-årsperioden. Speciellt osäkerheten om händelseutvecklingen i anslutning till att NATO-fördraget år 1969 formellt kan sägas upp bör härvid observeras. En olycklig kombination av underskattning av motpartens reaktion, felbedömningar samt psykisk labilitet hos ledande statsmän kan då inte uteslutas och därmed inte heller risk för initiering av storkrig. ; ; , , :; r

117 .Konsekvenserna av felbedömningar ökas när en stat disponerar kärnladdningar. Det genom en spridning av kärnvapeninnehavet ökade antalet centra, där beslut om insats av kärnvapen kan fattas, försvårar förhandlingar mellan staterna och kommer även att göra konsekvenserna av olika åtgärder mera svårbedömbara och innebära ökade risker för världsfreden.

Krig genom utvidgning av lokala konflikter

Krig mellan stormakterna kan både nu och i framtiden uppstå till följd av successiv spridning av från början lokala krig. Detta gäller särskilt om det berörda området har stor strategisk betydelse. Det har uttryckts farhågor för att det nu pågående kriget i Vietnam skulle kunna utvecklas till ett storkrig. Förenta staternas engagemang har successivt ökat i omfattning, krigsnivån har höjts och stridsområdets utbredning har ökats. Detta har skett för att förmå nationella befrielsefronten i Sydvietnam (FNL) att ge upp kampen och för att förmå Nordvietnam att upphöra med sitt militära bistånd. Om målet med nuvarande strategi ej nås, kan det inte uteslutas att Förenta staterna avsiktligt utvidgar kriget till grannstaterna, vilket i sin tur kan förmå Kina eller Sovjetunionen att mera aktivt ingripa mot Förenta staterna,. I vad mån detta kan leda till stridshandlingar mellan stormakterna även i andra områden är svårt att bedöma, men i varje fall försvåras i avgörande grad avspänning och lösning av gemensamma problem, t. ex. stopp för kärnvapnens vidare spridning. Om inte FN eller stormakterna själva lyckas förhindra kärnvapnens vidare spridning finns det risk för att ett större antal stater självständigt om ett antal år kan besluta om kärnvapeninsats. Härigenom finns det risk för att lokala krig kan komma att föras på högre nivå. Dessutom kan de nya kärnvapeninnehavarna vid försvaret av sitt territorium söka sätta in kärnvapen mot t. ex. en stormakts befolkningscentra för att därmed framtvinga att en annan stormakt engagerar sig. Det kanske t. o. m. kan vara svårt att snabbt avgöra varifrån en exploderande kärnladdning kommer. Liknande risker kan föreligga för kemiska och biologiska stridsmedel, vilka hittills inte rönt samma uppmärksamhet vid nedrustningsförhandlingarna. Den tidigare diskussionen om vapenteknikens och samhällsutvecklingens återhållande effekt på benägenheten att lösa konflikter med våldsmedel har endast i ringa mån tillämpning på u-landsområdet. Den begränsade vapentillgången, avsaknaden av kärnladdningar och den lägre graden av utveckling hos näringslivet medför att förstörelsen genom krigshandlingar ibland inte bedöms bli större än att den kan vara ett rimligt pris för att nå de nationella målen. Dessa förhållanden jämte politisk instabilitet kombinerad med påverkan från stormakterna kan därför inom u-landsområdet lättare leda till lokala konflikter. Så länge dessa kan hållas inom väldefinierade

118 geografiska gränser torde de inte betraktas som något hot mot världsfreden utan kan mötas med en begränsad insats av stridsmedel. Skulle däremot flera lokala krig uppstå samtidigt kommer det möjligen av Förenta staterna att kunna tolkas som en samlad "kommunistisk" offensiv, vilken inte anses kunna mötas utan en uppgörelse med hittillsvarande huvudmotståndaren Sovjetunionen. På motsvarande sätt kan Sovjetunionen och Kina tolka ett mera omfattande amerikanskt engagemang i u-länderna som inledningen till en större, "kapitalistisk" offensiv i världen. I något fall kan därvid grupper i ett u-land, som utsätts för en "kapitalistisk" aktion, t. ex. i form av en »polismission», tänkas begära hjälp från Sovjetunionen. Begränsade utomeuropeiska storkrig skulle då kunna utlösas. Vilken stormaktskonfrontation som skulle kunna föranledas därav är svårt att överblicka. Man kan givetvis inte utesluta att den kan komma att beröra Europa. En sammanslutning på ideologisk grund mellan de kommunistiska staterna och ett antal u-länder skulle annars ligga närmast till hands för att möta en sådan offensiv. Stormakterna kan emellertid allmänt sett väntas visa återhållsamhet ifråga om engagemang i lokala konflikter. Exempelvis är både Sovjetunionens och Kinas restriktivitet när det gäller att bistå Nordvietnam med militära resurser påfallande. Stridshandlingarna mellan Indien och Pakistan på hösten 1965 tvingades att upphöra genom ingripande från stormakterna. Under förutsättning att stormakterna finner det förenligt med sina intressen kan även FN bidra till att förhindra utvidgning av lokala konflikter, särskilt om FN-trupp kan sättas in så tidigt att stormakterna ännu inte bundit sig militärt eller prestigemässigt. Krigets karaktär

Tidigare i detta kapitel har gjorts försök att skissera några världspolitiska situationer i vilka storkrig kan tänkas bryta ut. Däremot har krigsnivån, dvs. användningen av kvalificerade stridsmedel och krigets fortsatta förlopp endast flyktigt berörts. Ett framtida krigs karaktär behandlas ingående i ÖB 65, främst då från svensk synpunkt. Mot bakgrund av den här förda diskussionen kan emellertid vissa aspekter behöva utvecklas närmare, bl. a. de överväganden som hos stormakterna kan tänkas ligga bakom valet av stridsmedel. Konventionellt

storkrig

Tidigare har något behandlats iinder vilka förutsättningar ett storkrig i Europa kan uppstå. En väsentlig fråga i detta sammanhang är om ett sådant krig ovillkorligen trappas upp till kärnvapennivå eller om det kan vara tänkbart att kriget fortsätts på konventionell nivå och som en följd härav

119 även kan få lång varaktighet. Förhållandet att ett sådant alternativ inte omnämns i stormakternas doktriner behöver i och för sig inte innebära att man där anser denna typ av krig vara otänkbar. Enbart ett öppet erkännande av möjligheten skulle nämligen kunna minska trovärdigheten av att kärnvapen kommer att sättas in för att möta en större aggression. F r å n en liten stats synpunkt är det emellertid ett alternativ som måste analyseras mera ingående. Enligt Förenta staternas doktrin måste de konventionella styrkorna ges sådan omfattning att de kan stå emot alla former av aggression med konventionella vapen. Styrkorna är tillräckliga först när Förenta staterna inte till följd av militär underlägsenhet blir tvungna att gripa till kärnvapen. Genom att vänta med insats av kärnvapen kan stormakterna få tid till besinning och förhandlingar, varigenom fortsatt krig eventuellt kan förhindras. Mot denna bakgrund skall nu förutsättningarna för ett konventionellt storkrig belysas med ett helt hypotetiskt resonemang. Man kan i de olika statsledningarna tänkas göra ungefär följande överväganden. NATO-styrkorna kan i ett storkrig i Europa förmodas bli underlägsna i fråga om konventionella stridsmedel. En offensiv av Warszawapaktens styrkor är därför rimlig som en inledande operation. Offensiven kan medföra att västtyskt och även franskt territorium blir hotat. Erfarenheterna från andra världskrigets härjningar torde göra dem föga benägna att vänta med en uppgörelse till dess en stor del av Västeuropa blivit ockuperat. Först Västtyskland, därefter Frankrike och kanske även Storbritannien torde aktualisera frågan om insats av kärnvapen. Ett krig, som från Förenta staternas synpunkt är avlägset och dessutom begränsat till konventionell nivå, förefaller för det land som utgör krigsskådeplats bli förödande. Detta land kommer därför i ett desperat läge och måste utnyttja hela sin förhandlingsstyrka i början av kriget för att få en chans att överleva. Frankrike, som har egna kärnvapen, kan därför förmodas hota med att sätta in dem mot strategiskt viktiga mål eller befolkningscentra i Östeuropa om inte offensiven avbryts. Detta är i grova drag de motiv som anförs för en självständig fransk kärnvapenstyrka. Hur kan Sovjetunionen tänkas komma att uppfatta detta? Hotet kan uppfattas som allvarligt menat och bedömas medföra icke tolerabla konsekvenser om utpekade mål blir förstörda. Det är därför möjligt att offensiven avbryts och förhandlingar kommer igång. En annan och hårdare reaktion skulle kunna vara att fullfölja offensiven och omedelbart med konventionella stridsmedel bekämpa de franska kärnvapnen på dess baser och i övrigt lita till det skydd jaktflyg och luftvärn kan erbjuda mot återstående flygplanburna kärnvapen och det skydd antirobotsystemen kan ge mot ballistiska robotar. Det förefaller som om kärnvapenanskaffningen hos andra rangens stater skulle bli det främsta

m skälet för anskaffning av äntirobotsystem i Förerita starterna och Sovjetunionen. F ö r att förhindra en höjning av krigsriivån kan Sovjetunionen underlåta att rikta ett vedergällningsslag med; kärnvapen iriot Frankrike. En annan sovjetisk reaktion skulle kunna vara att inför kärnvapenhotet svära med ett hot om förödande vedergällning. Därmed skulle Frankrike förmås att avstå från att utnyttja sina kärnvapert. Slutligen vore det också möjligt för Sovjetunionen att helt nonchalera det primära hotet i förvissning om att det inte kommer att sättas i verkställighet. De här förda resonemangen synes ge vid handen att den återhållande verkan på en stormakt av de franska och andra nationella kärnvapnen av mindre omfattning, inte är större än att en stormakt möjligen skulle kunna genomföra ett anfall i Europa på konventionell nivå. Vilken reaktion kan man vänta från Förenta staternas sida? Om krigshandlingarna inte kan brytas genom förhandlingar kan Förenta staterna dels för att nå sitt mål att stoppa Sovjetunionens och därmed kommunismens expansion och dels för att bistå sina allierade tvingas överväga att hota med massiv kärnvapeninsats såvida inte Förenta staternas villkor tillgodoses. Eftersom amerikanska kontinenten torde bli foga berörd av ett konventionellt krig i Europa eller i u-länderna är det tänkbart att Sovjetunionen bedömer Förenta staternas hot som mindre troligt. Om hotet förverkligas kommer ganska säkert Sovjetunionen att omedelbart rikta ett förödande vedergällningsslag mot Förenta staterna och därmed har förlusterna blivit så stora att de inte står i proportion till de ursprungliga målen. Förenta staterna gör under detta antagande ingen kärnvapeninsats. Sovjetunionen kan alltså tänkas fortsätta offensiven i Europa. Kriget kan då fortsättas på konventionell nivå. Om det på detta sätt bedöms vara möjligt att konventionellt storkrig utbryter trots kärnvapnens befintlighet, finns det skäl att fråga om dessa vapen verkligen kommer till användning senare under kriget. Det återhållande momentet verkar att vara minst lika starkt senare. Man kan då få en parallell till förhållandet att stridsgaser inte användes under andra världskriget trots att båda parter var rustade för en sådan eventualitet. Inte ens i det desperata slutskedet fann tyskarna det lönsamt att använda stridsgaser. Den ovan förda diskussionen kan ge anledning till slutsatsen att ett storkrig på konventionell nivå inte kan uteslutas vid diskussionerna om vårt försvars framtida utformning. Ett konventionellt storkrig kan troligen få lång varaktighet. Därmed får förbindelserna över Atlanten åter betydelse liksom under första och andra världskriget. De betydande ubåtsstyrkor, som Sovjetunionen byggt upp på senare år och stationerat i Norra Ishavet, tyder på att man åtminstone inte utesluter möjligheten av ett sådant krigsfall. Detta får betydande konsekvenser i det nordiska området. Sovjetunionen torde då få ökat behöv av

421 norska Atlantkusten för en mera framskjuten och spridd ubåtsbasering och även Östersjöutloppen får i ett sådant läge ökad strategisk betydelse. Kärnvapnens användning vid storkrig I föregående avsnitt har behandlats förutsättningar för ett storkrig pä konventionell nivå, Därvid h a r antagits att statsledningarna haft starka restriktioner mot insats av kärnvapen. Om trots allt dessa sätts in, får man räkna med att det sker med iakttagande av olika begränsningar för att hålla kriget på så låg nivå som möjligt. De för strategiskt bruk avsedda kärnvapnen kan som en ren maktdemonstration sättas in mot ödemarker eller bringas att explodera på så stor höjd att skadorna på människor oeh materiel blir måttliga. Härigenom bedöms den andra stormakten eller en mindre stat kunna förmås till eftergifter. När det gäller insats av kärnladdningar för taktiskt bruk kan stormakterna ömsesidigt tänkas demonstrera sin vilja till begiänsningar. Vissa geografiska områden kan undantas från bekämpning, exempelvis stormakternas egna territorier. Även vid målvalet kan begränsningar iakttas, t. ex. så att endast rent militära mål bekämpas. Ofrånkomlig verkan mot bebyggelse och civilbefolkning gör det dock svårt att för motparten klarlägga avsikten. Risken är stor att allt flera måltyper kommer att bekämpas. Någon antalsmässig begränsning synes knappast tänkbar. Offentliggjorda uppgifter om ett krigsspel som bedrivits inom NATO kan belysa problemen med användning av taktiska kärnvapen. T samband med krigshandlingar i Centraleuropa insattes ett stort antal kärnladdningar mot militära mål i syfte att hejda angriparens offensiv. Verkningarna mot civilbefolkningen beräknades härvid få så stor omfattning att den valda taktiken inte kunde betraktas som rimlig. Skulle trots allt taktiska kärnvapen komma till användning i Centraleuropa måste man räkna med att restriktionerna mot en fortsatt geografiskt begränsad insats starkt minskats. Om Sverige blir engagerat i storkriget vid en sådan tidpunkt finns det därför risk för att en stormakt i sin önskan att snabbt få kontroll över landet inleder sin aktion med hot om kärnvapeninsats mot för försvaret betydelsefulla mål utan hänsyn till förluster bland civilbefolkningen. Därvid skulle man kunna hänvisa till vissa platsers stora militära betydelse t. ex. som centra för militär ledning och administration och som kommunikationsknutpunkter. Det som av oss kan tolkas som terror eller hot om terror mot civilbefolkningen skulle i den här skisserade situationen alltså ur en stormakts synvinkel kunna vara en rimlig betvingelsemetod. Värdet av en sådan insats blir emellertid mer begränsat om vår mobilisering redan genomförts och civilförsvarsåtgärder vidtagits, vilket får förutsättas om storkrig redan pågått en tid. Däremot torde terroranfall i stor skala mot befolkningsmål inte rimma med en angripares syfte med en aggression mot vårt land. Radioaktivt ned-

122 fall, materiell förstörelse, epidemier m. m. torde försvåra angriparens operationer och möjligheter att utnyttja vårt land. Vidare finns risk för en allmän upptrappning till denna, krigsnivå. Användning

av kemiska

stridsmedel

Frågan om insats av kemiska stridsmedel har ägnats ganska litet utrymme i den militärpolitiska litteraturen men har avgörande betydelse vid utformningen av vår skyddsfilosofi. Stridsvärdesnedsättande ämnen kan vid överraskande insats mot militära förband möjliggöra tillfällig, lokal överlägsenhet. Det kan därför i vissa situationer finnas ett militärt behov av att använda dem. Eventuella verkningar mot civilbefolkningen och fruktan för repressalier mot den egna befolkningen kan knappast verka återhållande på en presumtiv angripare eftersom ämnena ej är dödande och verkningarna i regel är av övergående natur. Lönsamheten för en angripare att sätta in de dödande stridsgaserna kan minskas om militära förband och för den civila samhällsverksamheten betydelsefull personal hos försvararen försetts med skyddsutrustning och kan förvarnas om gasinsatsen. Vid stormakternas överväganden om insats av stridsgas mot varandra spelar också den egna, oskyddade civilbefolkningen en avgörande roll. Repressalier kan riktas mot den och få så stor verkan att nackdelarna av en insats blir avsevärt större än de lokala, militära fördelar som står att vinna. I ett isolerat anfall mot en mindre nation behöver dock en stormakt inte vänta sig några nämnvärda repressalier. Även om den mindre nationen disponerar kemiska stridsmedel räcker varken tillgängliga vapenbärares räckvidd eller antal till. Å andra sidan måste hänsyn tas till risken för att anfallet utvecklas till storkrig och att stridsgaser då automatiskt kommer till användning. Det förefaller som om restriktionerna mot insats av stridsgaser mot militära mål skulle vara något mindre vid ett isolerat anfall mot en liten nation än i ett storkrig. En god skyddsutrustning hos den angripne minskar dock fördelarna av insatsen. Användning

av biologiska

stridsmedel

Även frågan om insats av biologiska stridsmedel har ägnats relativt liten uppmärksamhet i den internationella strategiska debatten. I många avseenden torde samma synpunkter som anförts för kemiska stridsmedel gälla även här. Härutöver bör dock framhållas de stora möjligheter som finns för anonym utspridning av sådana vanliga smittoämnen, som kan ge upphov till snabbt uppflammande, till synes »normala» epidemier. Angrepp av denna typ måste bedömas vara ytterst påfrestande för civilbefolkningens motståndsvilja. Vetenskapens framsteg när det gäller framställning av dödande smittämnen eller de av dessa bildade gifterna medför stora möjligheter för

123 biologisk krigföring utan smitta i andra hand. Den höga verkningsgraden möjliggör spridning över stora områden. Även på skyddsområdet har emellertid gjorts stora framsteg såväl i fråga om immunisering som vaccinering.

Angrepp mot Sverige i samband med storkrig

Sveriges strategiska värde kan visserligen påverkas av förändrade politiska och militära förhållanden men torde av stormakterna ändå inte komma att bedömas vara så stort att de kan ta risken av ett storkrig enbart för att få kontroll över Sverige. Så länge Sverige har efter landets strategiska värde avpassade försvarsresurser, inrikespolitiskt stabila förhållanden och inte står i centrum för storpolitiska tvister måste förutsättningarna för att ett storkrig skall kunna få sitt upphov i Sverige betraktas som på gränsen till obefintliga. Om ett storkrig skulle uppstå, torde det ha sitt ursprung i konflikter på annat håll, t. ex. genom något av de tidigare beskrivna händelseförloppen. Problemet är därför nu närmast under vilka förhållanden Sverige kan tänkas bli angripet och i vad mån vi genom egna åtgärder kan förhindra detta. Om storkriget igångsätts avsiktligt, vilket enligt föregående diskussion i och för sig är föga troligt, kan endera stormaktsblocket tänkas rikta ett inledande, överraskande angrepp mot Sverige t. ex. för att förbättra sitt strategiska utgångsläge. Angriparen behöver då inte ålägga sig lika starka politiska restriktioner vid valet av mål och medel i krigföringen som skulle vara fallet vid ett isolerat anfall mot Sverige. Det är dock föga troligt, att ett sådant kvalificerat överraskningsmoment, som en första insats av kärnvapen, kominer att spelas ut i en sekundär anfallsriktning. I en situation som denna torde det vara rimligt att anta att en tilltagande spänning mellan stormakterna och ökande rustningar bör ge oss viss förvarning, exempelvis på samma sätt som skedde före andra världskriget. Rustningsnivån är dock nu i många hänseenden högre än före andra världskriget och förvarningstiden i motsvarande grad kortare. I en mycket spänd politisk atmosfär kan därför själva krigsutbrottet komma överraskande. Sverige kan alternativt tänkas bli indraget först i ett senare skede av storkriget. Orsaken kan då vara att endera stormakten avser att utnyttja Sverige för sina syften eller finner att det finns risk att hans motståndare sätter sig i besittning av landet. Han kan i det senare fallet finrta det motiverat att själv ingripa för att förebygga motståndarens aktion. Stormakternas operationer kan också av andra skäl få en sådan inriktning att fördelarna att utnyttja svenskt område ter sig större än de nackdelar det medför att dra in Sverige i kriget. En sådan händelseutveckling är särskilt trolig om Sverige av stormakterna skulle uppfattas som ett militärt vakuum eller om vår utrikespolitik skulle ge anledning till farhågor att neutralitetspolitiken inte ä r allvarligt menad.

124 Även om Sverige lyckas förbli neutralt torde riskerna vara* större än u n der andra världskriget att vi skall bli direkt eller indirekt berörda av krigshandlingar. Neutralitetskränkningar, krav på ensidiga eftergifter, flyktingströmmar samt eventuellt radioaktivt nedfall är några exempel härpå. Att dra in Sverige i storkriget torde te sig mindre attraktivt för stormakterna om Sveriges politik är stödd på ett tillräckligt starkt försvar och har sådan fasthet att inte någon behöver befara att landet frångår sin alliansfria politik; ,,\ Ett anfall mot Sverige — även om det sker överraskande — torde, som tidigare framhållits, rimligen föregås av starkt ökad spänning mellan stormakterna. För att inte ett sådant överraskande anfall skäll löna sig som inledning till ett storkrig måste vårt försvar tillräckligt tidigt kunna uppnå erforderlig styrka. Detta kräver bl. a. möjligheter att snabbt höja beredskapen inom krigsmakten, men även en sådan uppmärksamhet och beslutsamhet från statsmakternas sida att den strategiska förvarningen utnyttjas och beredskapshöj ande åtgärder vidtas tillräckligt tidigt. En presumtiv angripare kan då förmås att gå andra vägar än via Sverige. Blir vi ändå angripna bör vi, om storkriget redan är ett faktum, kunna räkna med att det andra stormaktsblocket i eget intresse ingriper mot anfallsoperationerna eller angriparens uppladdningsområden. Indirekt får vårt försvar därigenom ett stöd.

3.5.3 Lokala krig Uppkomstförlopp

I kapitlet »Ekonomisk-politisk utveckling» har berörts hur förhållandena i u-länderna kan väntas ge upphov till en mängd konflikter, vilka kan tänkas leda till lokala krig. Dessa påverkar svensk säkerhetspolitik endast om de utvecklas till storkrig. Problemen med storkrig har tidigare behandlats även från denna utgångspunkt. Av intresse är här främst frågan i vad mån lokala krig i Europa är möjliga. För den större del av Europa, som i nuläget är ansluten till endera av de två stormaktsblocken, torde risken att bli utsatt för ett lokalt krig vara obetydlig så länge stormakternas garantier om stöd uppfattas som trovärdiga, möjligen med undantag för de svagare försvarade flankområdena i norr och söder. I övrigt skulle endast de neutrala staterna kunna tänkas löpa någon risk att bli utsatta för lokala krig. I kapitlet »Makt och maktbalans» behandlas bl. a. ett förhållande mellan två stormakter och en mindre stat som kan tänkas leda till lokalt krig. Tilllämpat på svenska förhållanden kan man hypotetiskt t ä n k a sig att det i någon situation är lönsamt för Sovjetunionen att eventuellt i flera steg flytta fram sina positioner via Sverige för att slutligen nå kontroll över den norska

125 Atlantkusten. Omvänt skulle det för NATO kunna vara lönande att förebygga en sådan utveckling genom att sätta sig i besittning av Sverige. Fördelarna med dessa åtgärder torde bli särskilt påtagliga om ett storkrig, som kan följa därefter, väntas bli så långvarigt att öppethållande av förbindelserna över Atlanten får krigsavgörande betydelse. För att inte den angripande stormakten skall försvaga sin ställning i andra riktningar, där den kan vänta sig motåtgärder från huvudmotståndaren, kan den sätta in endast begränsade styrkor. Alternativt är det rimligt att anta att stormakten söker sätta in angreppet överraskande och med så stora styrkor att motståndet snabbt krossas och aktuellt område snabbt kan besättas. Huvudmotståndaren skall om möjligt inte ges tid att reagera, t. ex. med militär hjälp, utan bli ställd inför ett fullbordat faktum. Genom att utforma vårt försvar så att angriparen antingen inte har utsikter till framgång eller åtminstone tvingas räkna med stora förluster eller en i tiden långt utdragen operation, kan vi räkna med att anfallet inte ter sig lönsamt och därför inte blir av. Även om angreppet sätts in överraskande torde det vara realistiskt att räkna med att det föregås av en uppenbart tilltagande spänning mellan stormakterna. Bl. a. kan hemmaopinionen hos den angripande stormakten genom propaganda behöva göras beredd på det förestående kriget. Denna tid måste vi utnyttja för beredskapshöjningar. Exempel på en sådan förberedande händelseutveckling kan vara starkt ökat spänningstillstånd mellan stormakterna i Europa och att sovjetiska trupper marscherat in i Finland, tyska trupper i Danmark eller amerikanska i Norge. Motstånd från dessa länder bör kunna förutsättas, åtminstone i någon form. I ett sådant läge kan sympatidemonstrationer i Sverige samt kanske även frivilliga spontana stödåtgärder tänkas förekomma, som sedan kan tas som förevändning av den angripande parten för väpnade aktioner även mot Sverige. En alternativ väg för Sovjetunionen, om man skulle eftersträva kontroll över åtminstone vissa delar av norska Atlantkusten, kunde vara att gå direkt på målet utan att engagera Sverige. I stormaktsblockens flankområden är positionerna mindre låsta och de i fred insatta styrkorna förhållandevis små, varför begränsade framstötar där synes vara mera möjliga utan att de säkert leder till storkrig. I norsk debatt har t. ex. behandlats en situation, med ett lokalt sovjetiskt anfall mot Nordnorge utan egentliga samlade motåtgärder från NATO. Eftersom det norska försvaret i Finnmark torde vara alltför svagt för att avvärja en sådan attack från en stormakt och eftersom inga främmande baser finns i Norge skulle Sovjetunionen inte behöva riskera att på något avgörande sätt fördröjas i sin operation eller att omedelbart möta amerikanska förband. NATO skulle då kunna ställas inför ett fullbordat faktum. Den av allt att döma ganska kontinuerliga förekomsten av amerikanska fartygsförband inom det norra området gör emellertid ett sådant händelse-

126 förlopp ganska otroligt under nuvarande förhållanden. Man kommer till samma slutsats från politisk synpunkt. En sådan aktion skulle, om den lyckades och således inte omedelbart ledde till storkrig, åtminstone få till följd att spänningen mellan stormakterna steg markant och rustningsnivån inom NATO höjdes. En försvagning av NATO:s styrkor i Centraleuropa genom tillbakadragande av de där stationerade anglo-amerikanska trupperna, kan minska NATO:s möjligheter att ingripa med konventionella styrkor i det nordiska området och öka riskerna för väpnad sovjetisk insats där. Redan under nuvarande förhållanden är NATO:s konventionella resurser på kontinenten knappa. I det nya läget skulle hjälp till Norden kunna försvåras genom att Sovjetunionen provocerar kriser på andra håll i Europa. Tillgängliga NATOreserver måste då troligen i första hand avses för att förstärka försvaret av Centraleuropa. Lokala konflikter mellan stormakterna torde ibland kunna få den karaktären att endast endera av dem kan sätta in tillräckliga maktresurser på platsen ;för att hävda sina intressen. Den andra stormakten kan då visa sin beslutsamhet att inte ge upp positionerna genom att vidta motåtgärder på en annan mera gynnsam plats. Under Kuba-krisen befarade av allt att döma statsledningen i Förenta Staterna att Sovjetunionen skulle hota med eller vidta motåtgärder i andra delar av världen — i Berlin eller Skandinavien — för att avhålla Förenta Staterna från en invasion på Kuba. De långa och sårbara förbindelserna dit gjorde nämligen att Sovjetunionen hade svårt att på platsen med makt hävda sina intressen. Såsom konflikten avlöpte aktualiserades aldrig denna typ av påtryckningsmedel, om den överhuvudtaget övervägts. På samma sätt kan man hypotetiskt tänka sig en sovjetisk eller östtysk avspärrning av Västberlin där NATO-makterna har svårt att på platsen vidta tillräckligt effektiva motåtgärder. De skulle då i stället kunna överväga att spärra Östersjöutloppen för fartyg från Warszawa-paktens stater, vilket bl. a. på grund av en starkt expanderande sjöfart troligen skulle få stora konsekvenser för öststaternas ekonomi. Krav kan härvid riktas på Sverige att även spärra sina vatten, främst den svenska delen av Öresund, under hot om att åtgärderna annars kommer att genomdrivas med våld, d. v. s. kränkning av svenskt territorium. Förhandlingar kan krävas från båda sidor och dessa kan i sin tur leda till att Sverige engageras i en besvärlig konfliktsituation. Utloppens internationellrättsliga status innebär nämligen att Sverige är skyldigt att medge passage på svenskt vatten av såväl handelsfartyg som örlogsfartyg. NATO kan i denna situation överväga att genom överraskande anfall på Sverige snabbt flytta fram sina positioner och därmed säkerställa full kontroll över utloppen. Diskussionen om detta är lönande eller ej blir i stort sett analog med den som tidigare fördes beträffande anfallriktningen norska Atlantkusten.

127 Ytterligare andra tänkbara konflikter i nordiska området, som så småningom skulle kunna engagera Sverige i ett lokalt krig, kan nämnas. Endera stormakten kan tänkas flytta fram sina militära positioner inom egen intressezon genom att stationera trupp där mot värdlandets vilja, förebärande sådana förhållanden som avsetts i ingångna avtal. En sådan aktion kan eventuellt utlösa okontrollerade stridshandlingar som i sin tur leder till samlat motstånd. Exempel på en sådan situation skulle kunna vara en sovjetisk inmarsch i Finland åberopande vänskaps- och biståndsfördraget av år 1948 eller en omfattande västtysk basering av stridskrafter i Danmark med hänvisning till NATO-åtaganden. Aggressionen kan även företas på en lägre nivå. För att nå tillgång till strategiska mål i andra länder kan en stormakt behöva disponera endast en mindre del av landet. Den kan därför t. ex. tänkas föreslå förhandlingar för att på begränsad tid få arrendera någon del av landet. Förhandlingarna kan beledsagas av omväxlande hot och löften. Först efter betydande förändringar i nu rådande militärpolitiska läge i Centraleuropa kan lokala krig där bedömas tänkbara. En sådan utveckling kan dock gå snabbt om den väl kommer igång. Om NATO skulle försvagas så långt att en sovjetisk expansion västerut blev möjlig utan större militära risker, skulle detta kunna fresta till ett utnyttjande av situationen. Vid en motsvarande utveckling inom Warszawapakten skulle någon stat i väst k u n n a frestas att bistå frigörelsesträvanden från nuvarande regimer i Östeuropa om möjligheter därtill yppades utan risk för mera omfattande militära engagemang. Den största risken för krig bedöms på många håll ligga i att politiska framstötar spontant inleds utan tillräckligt beaktande av de militära riskerna och att stormakterna själva ej lyckas få kontroll över de politiska krafterna inom respektive block. Latent politiskt offensiva krafter finns inom båda blocken men främst inom Tyskland. Landets delning kan för stora grupper av det tyska folket omöjligen framstå som en tillfredsställande lösning sett ur nationell synvinkel. Om stormakternas »tryck» över Centraleuropa i framtiden skulle lätta och deras stridskrafter dras tillbaka eller sammanhållningen inom blocken minska, finns alltså å ena sidan möjligheten att detta sker i samband med uppgörelser eller underlättar att sådana kommer till stånd. Men å andra sidan finns alltjämt en risk att de många olösta1 tvistefrågorna i detta område, i allt väsentligt de som berör Tyskland, åter kan göra sig gällande. I och för sig är det tänkbart att det därvid skapas risker för lokala krig och att dessa utvidgas så att de även kommer att beröra Sverige. Det lokala krigets karaktär

Om ett lokalt krig i Europa uppkommit måste man räkna med att den engagerade stormakten söker anpassa krigets karaktär så att risken för

128 utvidgning blir liten. Diskussionen i föregående kapitel tyder på att detta säkrast kan uppnås genom en så stor styrkeinsats att operationen mycket snabbt kan fullföljas. Den andra stormakten måste ställas inför ett fullbordat faktum. Angriparen kan tänkas inleda kriget med anfall mot mobiliseringsplatser, ledningsorganisationen och kommunikationer i avsikt att försvaret och hela samhällsapparaten skall lamslås. Härigenom skall förutsättningar skapas för en snabb ockupation av hela landet. Möjligheterna till framgång är i hög grad avhängiga av att den mindre staten inte anpassat sin beredskap i takt med en stigande internationell spänning. För att snabbare nå målet kan stormakten tänkas tillgripa en begränsad insats av kärnladdningar eller kemiska stridsmedel. Även i en sådan situation torde dock steget från konventionellt krig till kärnvapennivå vara det mest .betydelsefulla och därför även komma att övervägas ytterst noga. Det kan även ifrågasättas om inte den politiska belastningen av en sådan höjning av krigsnivån är än större vid ett lokalt krig där huvuddelen av världens nationer inte är direkt engagerade. Ovissheten om det går att begränsa ett från början lokalt kärnvapenkrig torde för överskådlig tid vara en starkt återhållande faktor. En ökad spridning av kärnvapen kan emellertid medföra ökade risker. En desperat statsledning i en sådan ny kärnvapenmakt skulle kunna befaras tillgripa sitt yttersta medel för att värja sig i en nödsituation. Beslut om en sådan insats måste emellertid övervägas mycket noggrant eftersom den mindre staten kan vänta sig ett betydligt starkare vedergällningsslag. I fråga om insats av kemiska och biologiska stridsmedel gäller i princip samma synpunkter som anförts i samband med karaktären av ett storkrig. I och med att riskerna för motåtgärder från den andra stormakten minskas, reduceras i viss mån de återhållande krafterna vid insats av kemiska och biologiska stridsmedel. Hänsynen till reaktionen hos andra stater torde dock verka mer återhållande än vid storkrig, speciellt när det gäller användning av dödande kemiska stridsmedel. 3.5.4 Inverkan av svenska

kärnladdningar

Tidigare h a r tidsintervallet från ett eventuellt beslut om svenska kärnvapen tills dessa kan komma i operativt bruk i huvudsak varit bestämt av uppbyggnaden av det civila atomenergiprogrammet. Ur denna synvinkel har ett ställningstagande hittills inte varit erforderligt. Numera är situationen en annan. Tidsintervallet kommer från och med nu att bli i huvudsak konstant såvida inte aktiva åtgärder vidtas för att förkorta det. överbefälhavaren har i enlighet härmed i den högsta av honom utredda kostnadsramen föreslagit att vissa projekterings- och konstruktionsarbeten för att öka våra kunskaper samt vissa anskaffningar av råvaror skulle få vidtas. Kostna-

129 derna härför har angetts till totalt 50 milj. kr. Det kan därför bli nödvändigt för försvarsutredningen att ta ställning till frågan om handlingsfriheten beträffande anskaffning av svenska kärnvapen fortsättningsvis bör upprätthållas och i så fall i vilka former. Frågan om ett svenskt kärnvapeninnehav har många aspekter — säkerhetspolitiska, militärtaktiska, tekniska och ekonomiska. Här skall belysas den mera begränsade frågeställningen om kärnvapnens krigsavhållande effekt från svensk synpunkt. Därvid skall behandlas storkrig dels då kärnvapen redan kommit till användning, dels då stormakterna eftersträvar en konventionell krigsnivå samt slutligen lokala krig. Under förutsättning av storkrig torde kärnvapen knappast komma att sättas in mot vårt land förrän kärnvapenkriget är ett faktum genom insats mot andra mål än svenska. Det förhållandet att Sverige saknar egna kärnvapen förefaller inte ha någon nämnvärd betydelse i detta sammanhang, eftersom det förutsatta anfallet mot vårt land måste betraktas som ett led i storkriget och primärt riktat mot huvudmotståndaren. Den, som under förutsättning av ett kärnvapenkrig, överväger att angripa Sverige med eller utan insats av kärnvapen, måste ta hänsyn till att sådana vapen kan komma att sättas in mot honom även om Sverige inte disponerar några. Huvudmotståndaren torde genom sina kvalitativt och kvantitativt bättre resurser ha större möjligheter än Sverige att sätta in kärnvapen mot baser, uppladdningsområden m. m. för ett invasionsföretag. Mot företaget som sådant torde däremot insats försvåras av brist på operativ samordning med svenska stridskrafter. Man kan hypotetiskt anta att Sverige har egna kärnvapen i ett läge, då storkrig råder och huvudmotståndaren i detta ännu icke gjort bruk av sina kärnvapen. Stormakterna skulle då under inflytande av dels sin värdering av ett kärnvapenkrig som en i det närmaste oacceptabel krigsnivå och dels av sin osäkerhet om ett angripet Sveriges benägenhet att initiera kärnvapenkriget genom att som första land sätta in sina kärnvapen till försvar, kunna tänkas känna starkare tveksamhet inför ett anfall på Sverige, än om vi endast hade ett konventionellt försvar. Under pågående storkrig kan endera stormakten tänkas ställa krav på disposition av svenskt territorium och hota med krigshandlingar om kraven ej tillgodoses. Sverige måste rimligtvis avvisa dessa och deklarera att svenskt territorium skall försvaras med alla medel — även med tillgängliga kärnladdningar. Stormakten kan trots detta tänkas sätta in ett anfall med konventionella medel och därvid speciellt eftersträva att oskadliggöra våra kärnladdningar eller bärare för dessa. Angriparen tar medvetet risken att de eventuellt återstående kommer att sättas in mot hans anfallsföretag. Ett sådant handlingssätt är särskilt troligt om vi endast har få laddningar. Stormakten kan för att snabbare genomföra operationen tänkas även 9-614789

i3ö sätta in kärnladdningar mot Sverige. Är det efter detta förfarande möjligt att bibehålla storkriget begränsat till konventionell nivå? Risken är stor att den andra stormakten inte uppfattar den avsedda geografiska begränsningen utan kärnvapen sätts in också inom andra operationsområden. Sådana utsikter medför att den angripande stormakten måste förmodas ålägga sig mycket starka restriktioner mot varje insats av kärnvapen. Man kan dock inte utesluta möjligheten av ett gemensamt intresse hos stormakterna för en geografisk begränsning. Om stormakten understöder sina tidigare nämnda krav med ett hot om större insats av kärnvapen under förutsättning att de svenska vapnen sätts in måste detta hot alltså tillmätas en förhållandevis låg grad av trovärdighet. Vid ett eventuellt beslut om insats av svenska kärnvapen måste hänsyn tas till risken att mötas av ett vedergällningsanfall och den mindre risken att beslutet ger upphov till ett allmänt kärnvapenkrig. I ett lokalt krig kan möjligen stormaktens restriktioner mot kärnvapeninsats vara mindre eftersom den geografiska begränsningen redan från början är klar. En förutsättning är dock att operationen kan slutföras snabbt. Ett svenskt kärnvapeninnehav synes i viss utsträckning kunna få en krigsavhållande effekt tack vare den risk för politiska komplikationer angriparen utsätts för. Genom lämpligt val av strategi har h a n dock möjligheter att minska dessa. Det synes ovisst om den inom en given anslagsram ofrånkomliga minskningen av våra konventionella stridskrafter, som en anskaffning av kärnvapen medför, verkligen kan uppvägas av den större militära effekten hos dessa. Särskilt gäller detta om en låg anslagsram skulle bli aktuell. Vidare kan ifrågasättas trovärdigheten av att en svensk statsledning fattar beslut om en första kärnvapeninsats. Med hänsyn till de stora ekonomiska konsekvenserna av en svensk kärnvapenanskaffning är det troligt att vår försvarssituation inte blott de närmaste åren utan även på längre sikt försämras i händelse av ett beslut om tillverkning av kärnvapen. Ett anskaffningsbeslut kan även medföra att vårt lands möjligheter att verka för internationella nedrustningsåtgärder försämras. Å andra sidan kan ett pågående utvecklingsarbete möjligen ge oss vissa påtryckningsmöjligheter gentemot stormakterna.

3.5.5 Aggressionsfall som vårt försvar bör kunna möta Ett antal hypotetiska, storpolitiska händelseförlopp som kan leda till krigshandlingar mot Sverige har ovan diskuterats. Många ytterligare skulle kunna tas med, framför allt sådana som inte är så nära kopplade till det nuvarande världspolitiska läget. Frågan är dock h u r långt detta är nödvändigt med hänsyn till att ändamålet med arbetet är att få fram synpunkter på vilka aggressionsfall som bör vara dimensionerande för vårt försvar.

131 Urvalet av dylika aggressionsfall som grund för utformning av våra försvar splaner kan tänkas göras enligt följande principer: 1. Anfallssituationen måste vara resultat av ett som rimligt bedömt politiskt händelseförlopp och själva anfallets utformning måste kunna bedömas som resultat av en rationell planering hos angriparen. :| 2. Endast sådana situationer behandlas där krigsmakt och totalförsvar i övrigt är de avgörande medlen för vår säkerhetspolitik., i 3. Sådana aggressionsläll bör väljas som bedöms ställa anspråk av olika k a r a k t ä r på försvaret, t. ex. genom variation i angriparens syfte, graden av överraskning, utnyttjade stridsmedel m. m. Innan man övergår till urvalet av aggressionsfall finns det skäl att ställa sig frågan om den kommande utvecklingen på olika områden rimligtvis kan leda till aggressionsfall som ställer väsentligt andra anspråk på försvaret än de hittills behandlade. Har fantasin räckt till? I avvaktan på fortsatta överväganden skall några av de aggressionsfall beskrivas som skulle kunna vara dimensionerande för vårt försvar. Med de oerhörda resurser i fråga om stridsmedel, speciellt kärnladdningar, som stormakterna redan nu disponerar måste ett storkrig utan några restriktioner i fråga om stridsmedlens användning betraktas som en oreparabel katastrof för mänskligheten. Den förstörelse som kan åstadkommas innebär exempelvis total ödeläggelse av de stridande ländernas samhällsliv och en global spridning av radioaktivitet. Ett sådant krig kan inte tjäna något rimligt politiskt mål. De förluster som uppkommer kan inte tillnärmelsevis uppvägas av eventuella fördelar av att motståndaren besegras. Mycket stora ansträngningar görs därför vid utformningen av stormakternas strategi och vapensystem för att förhindra uppkomsten av obegränsade storkrig. Skulle ett sådant krig trots allt bryta ut måste man anta att konventionellt betonade operationer för att erövra territorium kommer att spela en underordnad roll. Sveriges strategiska betydelse blir därför antagligen begränsad i denna situation. Om vi skulle lyckas stå utanför kriget måste vi ändå räkna med att i hög grad utsättas för dess verkningar, t. ex. radioaktivt nedfall och kanske drivande stridsgasmoln. Storkrig utan begränsningar i utnyttjade stridsmedel synes vara en situation där våra möjligheter att stå utanför konflikten och undgå krigets verkningar endast i ringa grad kan påverkas av våra åtgärder och resurser. Denna typ av krig, som dessutom förefaller allt mindre tänkbar, bör därför inte vara dimensionerande för utformningen av vårt försvar. Ett starkt totalförsvar ökar emellertid även i en sådan situation våra överlevnadsmöjligheter som nation. Inom, storkrigets ram kan möjligheterna av anfall som drabbar civilbefolkningen och som från den anfallnes synpunkt måste betraktas som terroranfall inte förbises. Av samma skäl som ovan bör dock inte heller denna möjlighet i någon nämnvärd grad påverka våra försvarsåtgärder.

132 I ett storkrig har man mot ovanstående bakgrund skäl att vänta sig att stormakterna ömsesidigt eftersträvar vissa begränsningar i användningen av de mest destruktiva vapnen. Kärnvapnen kan tänkas bli insatta huvudsakligen till stöd för militära operationer i anslutning till stridsområdet och stormakternas egna territorier kan därvid tänkas bli helt skonade. Det måste dock vara svårt för stormakterna att för varandra klargöra målvalet eftersom betydande skador kan väntas drabba även civilbefolkningen. Stormakternas mål med ett krig av denna karaktär kan inte vara att förinta motståndaren utan torde vara begränsat till att uppnå sådan överlägsenhet att han kan förmås acceptera betydande eftergifter, t. ex. uppgivande av stora delar av Europa. Kriget kan få stor varaktighet, och strategiska manövrer för att förbättra de egna positionerna kan få stor betydelse. Sverige kan i detta sammanhang bli hotat. Endera stormakten kan t. ex. kräva att få utnyttja vårt land för basering eller genommarsch av förband. Om endera stormakten angriper Sverige torde syftet vara att snabbt få kontroll över vårt land innan motparten på allvar hinner ingripa. Angriparen kan förväntas ålägga sig begränsningar i kärnvapenanvändningen, dels för att inte minska möjligheterna att utnyttja landet och dels för att inte riskera en upptrappning av kriget. Den andra stormakten, som genom omständigheterna blivit vår allierade, kan med hänsyn härtill bli restriktiv vid insats av kärnladdningar mot vårt land. Mycket talar för en begränsad användning t. ex. endast mot vissa typer av militära mål. En sådan begränsad insats av kärnladdningar bör inte på ett avgörande sätt kunna minska våra möjligheter till fortsatt försvar. Inför en situation då storkriget har begränsats till konventionell nivå, vilket alltmer måste betraktas som en möjlighet, har en mindre stat tämligen goda utsikter att med sina försvarsåtgärder och sin politik förbättra sin egen situation. Med hänsyn till en angripares beslutssituation ter sig i ett sådant läge svenska försvarsåtgärder meningsfulla. De kan medföra att neutralitetspolitiken blir framgångsrik liksom under både första och andra världskriget. Även situationer där lokala väpnade konflikter i Europa kan komma att beröra Sverige har skisserats. I dessa fall torde styrkan av svenskt totalförsvar i avgörande grad påverka en presumtiv angripares åtgärder och ställningstaganden. De med ett lokalt krig förbundna restriktionerna medför att användning av kärnladdningar kan te sig rimlig endast om kriget därigenom kan få mycket kort varaktighet. Inom ramen för alla de ovan skisserade aggressionsfallstyperna kan, enligt vad som tidigare diskuterats, krigsöppningen tänkas ske antingen kuppartat eller som ett systematiskt uppbyggt anfall i större skala. Graden av överraskning kan här självfallet variera inom ganska vida gränser. Mot bakgrunden av tänkbara uppkomstmekanismer för krig som kan

133 beröra Sverige kan det helt kuppartade anfallet möjligen uteslutas såsom dimensionerande för våra försvarsåtgärder. Även om utlösningen av ett anfall kan komma tämligen överraskande, torde den allmänna spänningen dessförinnan dock ha nått en sådan nivå, att den bör ha utlöst politiska och militära reaktioner från olika håll. Mot en stat med Sveriges politiska stabilitet, höga levnadsstandard, fasta samhällsordning och betydande försvarsresurser torde möjligheterna för subversiv krigföring som väsentlig betvingelsemetod vara så begränsade att de knappast behöver beaktas. De enda avseenden, i vilka en sådan typ av krigföring kan tänkas påverka krigsmaktens och även totalförsvarets utformning, synes vara ifråga om beredskap mot kuppartade anfall mot viktiga samhällsfunktioner. Bland andra tänkbara aggressionsfall brukar även avspärrning nämnas som dimensionerande för vissa delar av totalförsvaret. Som direkt metod för en stormakt att på kort tid nå vissa politiska och strategiska mål förefaller avspärrningen numera vara mindre lämpad, men som sidoresultat av krigshandlingar i Europa är vårt lands avspärrning så mycket mer sannolik. Avspärrningsåtgärder kan även tänkas utnyttjas för att ge politiska hot en mera konkret innebörd och större tyngd. För att helt motverka sådana verkningar, eller åtminstone göra dessa mindre kännbara, kan lagringsåtgärder i fred och ransoneringsåtgärder i en konfliktsituation behöva vidtas. På sätt och vis kan därför avspärrningsfallet anses vara dimensionerande för vissa totalförsvarsåtgärder. I de flesta fall torde dock övriga tänkbara aggressionsfall ställa de högsta kraven på samtliga totalförsvarsgrenar, varför det endast i undantagsfall torde bli aktuellt att ange vissa bestämda aggressionsfall som dimensionerande för en speciell gren av totalförsvaret. Andra försvarspolitiska uppgifter än de som kan beskrivas under rubriken aggressionsfall — avvärjande av mer eller mindre oavsiktliga neutralitetskränkningar, insats av svenska styrkor i FN:s fredsbevarande operationer etc. — fordrar mindre resurser. Det erfordras dock en kontroll att de ryms inom den ram som sätts av de dimensionerande antagandena. En mera utförlig diskussion av de aggressionsfall som bör vara dimensionerande för vårt försvar redovisas i ÖB 65. Den överensstämmer i allt väsentligt med här framförda synpunkter.

3.6 I n r i k t n i n g e n a v svensk s ä k e r h e t s p o l i t i k

3.6.1 Den svenska politiska

linjen

I tidigare kapitel har påvisats vår säkerhetspolitiks beroende av internationella förhållanden. Vår grundsyn är baserad på det förhållandet att vårt land utgör en liten nation med klart begränsade resurser och att vår säkerhet i första hand kan äventyras genom stormakters handlande. För ett litet land är den politiska handlingsfriheten begränsad, men ju flera alternativ som står öppna, desto större är utsikterna att finna lösningar, som är förenliga med våra politiska mål. Erfarenheterna från två världskrig visar hur ringa valfrihet ett neutralt land under ogynnsamma förhållanden kan ha mellan olika handlingslinjer inom ramen för en bibehållen neutralitetspolitik. Det är därför inte på förhand möjligt att närmare precisera den neutralitetspolitik som en regering i en framtid kan bli satt att tillämpa under ännu okända yttre förhållanden. Uppgiften för vår säkerhetspolitik och för vår försvarsplanering är att skapa handlingsfrihet i framtida situationer. Vissa grundläggande drag i vår neutralitetspolitik finns dock, som måste vara fasta trots växlingar i det utrikespolitiska läget. De skulle kunna i korthet uttryckas i följande punkter: 1. Sverige är beslutet att ståndaktigt vägra att ge efter för påtryckningar och hot från främmande makt. 2. Sverige är beslutet att skydda sin alliansfrihet och värna sin neutralitet mot kränkningar, incidenter och ingrepp från vilken främmande makt de än görs och vare sig de förekommer i fredstid, som inslag i storkrig eller som förspel till mot oss riktade krigsföretag. 3. Sverige är beslutet att värna sin frihet och självständighet mot varje militärt angrepp utifrån. 4. Sverige är beslutet att — i den mån det icke eftersätter möjligheten att organisera militärt motstånd — skydda sin befolkning ( = den fysiska överlevnaden). 5. Sverige är beslutet att även under vidrigaste tänkbara omständigheter vidmakthålla sitt folks strävan att förverkliga den nationella samhörighetskänslan och den demokratiska samhällsordningen ( = den psykiska överlevnaden).

135 Den svenska neutralitetspolitiken har av statsministern i ett uttalande i riksdagen år 1959 karaktäriserats på följande sätt: »Neutralitetspolitiken innebär, att vi eftersträvar fördelen av att kunna undgå att omedelbart dras in i ett framtida världskrig. Den medför emellertid också förpliktelser och krav på fasthet och konsekvens hos sina företrädare. Neutralitetspolitiken förutsätter, att omvärlden kan hysa förtroende för vår vilja att orubbligt hålla fast vid den valda utrikespolitiska linjen. Den får inte göras beroende av tillfälliga faktorer utan måste vara ett uttryck för ett varaktigt program. Man skall kunna lita på våra försäkringar, att alliansfriheten i fred innebär, att vi i händelse av krig skall hävda neutraliteten. Neutralitetspolitiken får icke skapa vare sig misstro hos någon stormakt eller förväntningar hos någon annan stormakt om avsteg från den valda handlingslinjen. Den medger icke handlingsfrihet i den meningen att Sverige, efter utbrottet av ett stormaktskrig, kan, utan att vara angripet, välja att ens i ett kritiskt läge under yttre tryck inträda på någon av de krigförandes sida. Omvärlden skall vidare kunna lita på att svenskt territorium och svenska resurser icke skall kunna utnyttjas för angreppshandlingar. Vi kan inte underlata att bjuda motstånd mot varje angripare eller underlåta att motsätta oss kränkningar av landets neutralitet. Försvaret är i nuvarande världsläge ett nödvändigt stöd för utrikespolitiken. Det skall skapa respekt för vår vilja att hävda neutraliteten åt alla håll och för vår förmåga att försvara oss, om vi ändå blir angripna. Men det är ett svenskt försvar för svenskt territorium. Förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians är sålunda helt uteslutna, om vi vill bevara förtroendet för vår utrikespolitik och försvarspolitik.» Hänsynen till de reella maktförhållandena i världen skapar alltså bestämda gränser för vår politiska handlingsfrihet. Inom denna ram kan vi emellertid genom egna åtgärder i hög grad påverka vår handlingsfrihet. Denna beror på de maktresurser av olika slag vi kan förfoga över. Ett funktionsdugligt totalförsvar är en viktig del av dessa resurser. Försvarsbesluten är därför ett av de främsta medlen att skapa den politiska handlingsfrihet som vi eftersträvar. 3.6.2 Åtgärder för att främja freden i världen Vi söker genom vår utrikespolitik medverka till en förändring av den internationella miljön i riktning mot en allmän avspänning och ökning av den internationella säkerheten. Säkerhetspolitikens mål kan givetvis främjas av att risken för konflikter totalt sett minskas eller att rustningarna internationellt begränsas. Främst görs våra utåtriktade insatser inom ramen för FN:s verksamhet. Det kan gälla att finna nya utgångspunkter för internationella överenskommelser om rustningsbegränsning, stopp för kärnvapnens vidare spridning eller rentav nedrustningsåtgärder. Men det kan också gälla att minska riskerna för överraskande anfall t. ex. genom olika kontrollåtgärder. Svensk medverkan i FN:s aktioner vid akuta konflikter och i områden som ä r mer eller mindre permanent oroliga h a r underlättats genom vår

136 alliansfria ställning. Det är sannolikt att ingripanden från FN:s sida för att förebygga konflikter, medla mellan parterna eller bevaka stilleståndsgränser blir allt vanligare under förutsättning att organisationens auktoriet kan upprätthållas och erforderliga ekonomiska resurser ställs till förfogande. Den svenska neutralitetspolitiken, grundad på sådana maktresurser att ett angrepp mot oss ej ter sig lönande för någondera stormaktsgruppen, har även stor betydelse för stabiliteten i hela Norden och bidrar till att minska farorna för såväl oss själva som våra grannländer. Tankar framförs ibland om u-landshjälp som ett alternativ eller en komplettering till försvarsåtgärder. Genom sådan hjälp skulle freden i världen och därmed även vår säkerhet främjas. Såsom tidigare anförts är det inte eventuella framtida konfliktpräglade motsättningar mellan rika och fattiga folk som är av primär betydelse för vår säkerhetspolitik. Vidare torde det vara tveksamt om ökad teknisk och ekonomisk hjälp gör dessa länder mindre benägna att i sina inbördes relationer använda våldsmedel. Tvärtom kan deras möjligheter att föra en aggresiv politik härigenom öka. Risken härav får självfallet inte föranleda återhållsamhet i strävandena att få till stånd en gynnsam ekonomisk och social utveckling i u-länderna. Vårt bistånd till u-länderna måste bygga på en annan motivering än hänsyn till vår säkerhetspolitik. Den svenska utåtriktade aktiviteten för att minska spänningen i världen har i huvudsak två tidsdimensioner. På kort sikt gäller det att så långt det står i vår förmåga medverka till att akuta konflikter och oroshärdar hålls under kontroll. På längre sikt måste fredsarbetet inspireras av tron på en framtida internationell rättsordning, som underbyggd med kollektiva resurser, respekteras av alla. Realistiskt sett är detta ett mål först på mycket lång sikt. Men det skulle bli ännu mera avlägset om inte dagens krigshot kan avvärjas. 3.6.3 Säkerhetspolitikens anpassning till internationella förhållanden I 1964 års målsättning för krigsmakten sägs att »försvaret skall ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att anfall mot Sverige fordrar så stora resurser och tar så lång tid att fördelarna, som står att vinna med anfallet, rimligen icke kan bedömas värda insatserna». Man utgår alltså från en potentiell angripares värderingar. Från svensk säkerhetspolitisk synpunkt är det av stor betydelse att de strategiskt viktiga områdena i norr och söder inom den nordiska regionen i huvudsak inte är svenska och att vi har omedelbart militärt ansvar endast för mindre delar av dem. Vidare måste hänsyn tas till att det nordiska områdets betydelse är påtagligt stor endast i samband med motsättningar mellan stormakter eller stormaktsblock i Europa. Det finns därför skäl att vid vår försvarsplanering utgå från förhållandet att en presumtiv angri-

137 pare i sina överväganden rörande lönsamheten av en aggression mot oss främst har att ta hänsyn till existensen av och möjliga återverkningar från en annan stormakt med delvis motsatta mål. Insättandet av resurser mot oss medför minskad säkerhet för angriparen i andra möjliga operationsriktningar. Det är främst detta förhållande som medför att en liten neutral nations försvarsåtgärder mot en stormakt ter sig meningsfulla. Vi kan i sådana situationer nå avsedd fredsbevarande effekt genom att en presumtiv angripare endast kan avsätta begränsade resurser för aggression mot oss. Vid eventuella lokala aggressioner blir de politiska restriktionerna dessutom troligen starkt återhållande, allra helst om den angripna nationen försvarar sig och kan göra det tillräckligt effektivt. I det föregående har diskuterats olika politiska framtidsperspektiv och i vilken utsträckning dessa kan tänkas leda till väpnade konflikter mellan stater eller grupper av stater. Ur dessa har sedan ett antal konfliktsituationer utvalts som kan tänkas påverka Sverige och diskuterats i vilken utsträckning dessa bör och kan läggas till grund för utformningen av vårt försvar. Även om krigsriskerna i Europa idag kan synas tämligen små, måste dock vårt försvar vara så utformat, att det flexibelt kan möta olika typer av angrepp hur relativt osannolika de än kan te sig just nu. I vissa situationer måste främst andra säkerhetspolitiska medel än militära komina till användning. I andra situationer däremot är utformningen av vårt totalförsvar av avgörande betydelse för våra möjligheter att genomföra våra politiska mål. De senare situationerna bör väljas så att totalförsvarets funktion belyses under skilda yttre förhållanden. Mot denna bakgrund bör totalförsvaret sedan utformas så, att man når ett godtagbart resultat i så många lägen som möjligt, även om det måste ske på bekostnad av den maximala effekt som skulle kunna uppnås i ett läge som kan bedömas som troligare. En i detta sammanhang väsentlig fråga är i vilken mån vårt totalförsvar skall utformas för att kunna verka mot ett anfall då kärnvapen utnyttjas. Stormakternas strategiska doktriner i dag baseras på att även begränsade kärnvapenkrig skall kunna föras. En öppen fråga är om begränsningar t. ex. i målval, antal insatta laddningar och laddningsstorlek i längden är möjliga med hänsyn till den uppenbara risken för upptrappning. Mer överens synes man vara om att den viktigaste skiljelinjen ligger mellan konventionellt krig och användningen av det första kärnvapnet, även om också andra »trösklar» uppmärksammas. Ju längre tid man lyckas föra begränsade krig utan att kärnvapen används, desto mer tycks nationerna anpassa sig till denna utveckling i den meningen att kärnvapenkrig även i begränsad form betraktas som allt mindre trovärdiga inom ramen för politiska händelseutvecklingar i vår del av världen under överblickbar tid. Det framstår också som allt mindre troligt att en första kärnvapenanvändning i ett krig kommer att ske mot Sverige.

138 Om en stormakt skulle överväga ett anfall mot oss, torde därför en starkt avhållande verkan kunna nås redan i ett läge då vårt försvar har en sådan motståndskraft mot konventionella stridsmedel a t t angriparen ställs inför valet att avstå från anfallet eller tillgripa kärnvapen. I det senare fallet tillkommer en mängd andra avhållande restriktioner och komplikationer av både politisk och militär art för den som överväger att angripa. Om ett kärnvapenkrig trots allt bryter ut kan detta tänkas föras på olika nivåer. Mycket talar för en begränsad användning t. ex. endast mot vissa typer av militära mål. Begränsad insats av kärnladdningar samt av biologiska och kemiska stridsmedel får inte på ett avgörande sätt minska våra möjligheter till försvar. Även i en sådan situation då kärnvapen kan befaras komma till mera allmän användning, har en god konventionell försvarskraft och ett starkt civilförsvar en viss avhållande effekt, främst om syftet med ett anfall mot oss endast har en sekundär uppgift. Förberedelser i fred, som kan möjliggöra en senare, snabbt genomförd ytterligare höjning av motståndskraften mot kärnvapen är i många situationer en god investering med hänsyn till osäkerheten om framtiden. I den nu gällande målsättningen för krigsmakten anges att motstånd skall kunna bjudas även i form av det fria kriget. Vidare sägs att varje vapenför svensk, som inte är bunden av andra viktiga uppgifter inom totalförsvaret, bör sättas i stånd att militärt delta i kampen för landets självständighet. Åtgärder som utvisar att vi, även om en angripare lyckas ta delar av vårt land i besittning, där ämnar fortsätta motståndet i olika former, bl. a. gerillakrigföring, torde i kombination med övriga försvarsåtgärder ha en avhållande verkan även på längre sikt. En krigsmakt byggd på allmän värnplikt — även i stor utsträckning med avseende på befälsfunktionerna —- samt med decentraliserad förrådshållning och mobilisering ger ett gott underlag för motstånd över hela landet och om så erfordras även i form av det fria kriget. Ett väl utrustat och talrikt hemvärn, som även ges utbildning för sådant motstånd, är ytterligare en positiv faktor. Enbart gerillaförsvar torde emellertid ha direkt motsatt verkan. Om vi inte vidtar några åtgärder för direkt försvar mot anfall av större omfattning kan man fråga sig hur vi sedan ska kunna övertyga omvärlden att vi därefter genom gerillakrig kommer att bestrida en angripare herraväldet över vårt territorium. Medvetet avstående från försvarsåtgärder mot en invaderande angripare torde inte kunna tolkas av denne som annat än bristande försvarsvilja. Mot en sådan bakgrund kan hot om gerillakrigföring knappast verka trovärdigt eller avhållande från anfall, i varje fall inte i anslutning till pågående storkrig. Det skulle istället göra anfallsriktningen genom Sverige relativt lockande i förhållande till andra alternativ som kan finnas. Även vårt samhälles struktur torde vara mindre lämplig för denna typ av krigföring. Gerillakrigföring har t. ex. varit mest effek-

139 tiv i primitiva samhällen där en ockupationsmakt inte kan utöva lika effektiv påtryckning på vissa befolkningsgrupper som den torde kunna göra i ett modernt samhälle med alla dess känsliga samhällsfunktioner. Våra möjligheter att förbättra vår säkerhetspolitiska situation genom en isolerad nedrustning torde vara obefintliga. Anledningen till stormakternas rustningar är nämligen motsättningar och misstro mellan dessa och deras strävan att upprätthålla ett världsomspännande inflytande. Vår strategiska betydelse är trots allt dessutom sådan att endera stormakten, om den kan befara att den andra parten utan motåtgärder kan sätta sig i besittning av vårt territorium, kan se sig tvungen till ett anfall i förebyggande syfte. En isolerad nedrustning kan därför bli provocerande och redan i fredstid öka det stormaktspolitiska intresset för det nordiska området och även öka olika stormaktsgruppers militära aktivitet där. Krav på försvarets beredskap

Våra försvarsberedelsers krigsavhållande effekt beror till stor del på möjligheterna att tillräckligt snabbt få dem i funktion. Stormakternas stora stående styrkor liksom de tekniska möjligheterna att omedelbart sätta in strategiska robotvapen gör, att en mycket snabb och överraskande krigsutveckling i och för sig numerärt och tekniskt sett är möjlig. De politiska förutsättningarna och ett troligt förspel bör emellertid ge oss tillräcklig förvarningstid för vår mobilisering. Aggresiva krav på oss eller anfall torde knappast komma som en blixt från en klar himmel. Vid stormakternas val mellan olika alternativa strategiska möjligheter och riktningar kan frågan om hur lång tid en operation beräknas ta, ha stor betydelse. Resursinsatsen mot oss kan självfallet göras mindre om vår försvarskapacitet inte hinner bringas att fungera. Detta gäller hela totalförsvaret, men i synnerhet krigsmakten, de centrala ledningsfunktionerna och civilförsvaret. Till en del kan detta dilemma motverkas med att man skapar förutsättningar för gradvisa beredskapsförstärkningar. Sverige har med sin inriktning på neutralitet i krig och avsaknad av stående styrkor större anledning än flertalet andra länder att vid en påtagligt oroande utveckling vidta förstärkning i insatsberedskapen. Med hänsyn till vår neutralitetspolitik och våra utfästelser att ingen skall behöva räkna med att vi skall göra eftergifter gentemot någondera stormakten, kan beredskapsstärkande svenska åtgärder mera ha stabiliserande och lugnande återverkan på skeendet i stort, speciellt i vår närmaste omvärld, än motsatsen. Vårt beredskapssystem har också ett värde däri att det under lugna perioder medger finansiella och personella besparingar. Vissa gränser för krigsmaktens beredskap, som inte bör underskridas, sätts dock bl. a. av kraven på att avvärja kränkningar av vårt territorium.

140 Krav på fasthet i säkerhetspolitiken

F ö r a t t vi skall ges en m ö j l i g h e t a t t stå u t a n f ö r ett k r i g i v å r o m v ä r l d k r ä v s a t t s t o r m a k t e r n a v e r k l i g e n l i t a r p å a t t vi a v s e r stå n e u t r a l a och a t t vi k o m m e r a t t g ö r a det, ä v e n o m vi skulle bli u t s a t t a för s t a r k a p å t r y c k n i n g a r . V å r t h a n d l a n d e i fredstid, u t r i k e s p o l i t i s k t och f ö r s v a r s p o l i t i s k t , m å s t e e n t y d i g t och s t ä n d i g t v a r a s å d a n t , a t t det i n t e ger a n l e d n i n g till tvivel i detta grundläggande avseende. I vad m å n vi n å t t f r a m g å n g h ä r m e d ä r s v å r t a t t o b j e k t i v t k o n s t a t e r a . U t t a l a n d e n vid officiella b e s ö k k a n v a r a f ä r g a d e av ö g o n b l i c k e t s p r o b l e m och d e n a r t i g h e t s i t u a t i o n e n synes k r ä v a , m e n de k a n likväl v a r a u t t r y c k för h u r m a n v ä r d e r a r v å r politik. N å g r a e x e m p e l p å d y l i k a u t t a l a n d e n o m svensk p o l i t i k å t e r g e s d ä r f ö r h ä r n e d a n . Utrikesminister Nilsson hänvisade till att Sverige avser att fullfölja sin traditionella neutralitetspolitik. Man var ense om att denna politik utgör ett bidrag till lugnet och säkerheten i norra Europa. (Kommuniké från utrikesminister Torsten Nilssons besök i Sovjetunionen den 7—18 maj 1963.) Vid samtalen konstaterades ånyo att den traditionella svenska neutralitetspolitiken utgör ett viktigt bidrag till lugnet och säkerheten i norra Europa. (Kommuniké från den sovjetiske utrikesministern A. A. Gromykos besök i Sverige den 17—21 mars 1964.) Från sovjetisk sida förklarades, att man värdesätter Sveriges neutralitetspolitik och anser att den utgör ett viktigt bidrag till lugnet och stabiliteten i norra Europa. Båda parter bekräftade sin vilja att på allt sätt söka främja lösningar som kan bidra till avspänningen och stärkandet av freden i Europa. (Kommuniké från Ordförandens i Sovjetunionens Ministerråd N. S. Chrusjtjov besök i Sverige den 22—27 juni 1964.) Vid samtalen konstaterades ånyo att den traditionella svenska neutralitetspolitiken utgör ett viktigt bidrag till lugnet och säkerheten i norra Europa. (Kommuniké från statsminister Tage Erlanders besök i Sovjetunionen den 10—18 juni 1965.) De svenska stats- och utrikesministrarna erinrade om den svenska neutralitetspolitikens principer. De franska ministrarna erkände den nyttiga och viktiga roll som den svenska politiken spelar som bidrag till freden och stabiliteten i norra Europa. (Kommuniké den 9 juli utfärdad i samband med de franska premiär- och utrikesministrarnas besök i Sverige år 1964.) Å fransk sida bekräftades att Frankrike förstår och värdesätter den betydande roll, som den svenska politiken spelar för jämvikten i Europa. (Kommuniké den 15 januari utfärdad i samband med statsministerns officiella besök i Paris år 1963.) O v a n n ä m n d a u t t a l a n d e n b e s t r i d e r i v a r j e fall i n t e u p p f a t t n i n g e n a t t s v e n s k s ä k e r h e t s p o l i t i k v u n n i t f ö r t r o e n d e . Vi m å s t e dock g ö r a k l a r t för oss, a t t u t l ä n d s k a b e d ö m a r e k o n t r o l l e r a r och b l i r ö v e r t y g a d e först g e n o m en l å n g v a r i g , o b r u t e n serie av å t g ä r d e r från v å r sida, s o m s t å r i s a m k l a n g med våra deklarationer. F ö r t r o e n d e för v å r politik f o r d r a r å e n a s i d a n , a t t d e t ej f i n n s u p p e n -

141 bara brister i vårt totalförsvar vilka kan ge anledning misstänka att vi redan i fred återförsäkrat oss om hjälp utifrån för att fylla luckorna i ett skärpt läge. Å andra sidan bör vårt försvar ej heller innehålla överskottskapacitet, t. ex. ifråga om basresurser, eller ges en sådan teknisk och materielmässig utformning att våra resurser uppenbarligen ter sig särskilt användbara för att utnyttjas i samverkan med annan stat. Man kan här konstatera att det råder ett sammanhang och behov av balans mellan vår försvarspolitik och vår utrikespolitik för att säkerhetspolitikens syften skall kunna uppnås. Även om ett av eller båda stormaktsblocken inte anser sig ha primära offensiva syften via svenskt territorium, kan likväl ett för oss farligt läge uppstå om de misstror varandras avsikter. På båda stormaktssidorna kan man anse sig behöva planlägga ockupation av svenskt territorium för att förebygga att motparten eljest gör det. I ett spänt läge skulle vi därigenom kunna riskera att bli utsatta för ett farligt stormaktspolitiskt intresse. Det ligger i vår förmåga att klargöra hur onödig en sådan aktivitet är. Kombinationen av en fast, förtroendeingivande utrikespolitik och ett häremot svarande starkt totalförsvar bör kunna inge stormakterna en sådan respekt för vår neutralitetsvilja och förmåga att stå emot påtryckningar, att de avstår från angrepp, hot om sådant, långtgående påtryckningar eller annan aggressivitet mot oss. Det måste stå klart för alla, att vi menar allvar med vår inriktning på neutralitet och att vi målmedvetet skapar försvarsresurser, som ingen kan bortse från i ett kris- eller krigsläge. Våra fleråriga försvarsbeslut kan tas som ett exempel härpå. 3.6.4 Anpassning till en krigsmiljö där vi är neutrala Vid krig i vår omvärld ökas kraven på totalförsvaret. De krigförande parterna måste bli övertygade om att inte motparten kan skaffa sig fördelar genom att orättmätigt utnyttja svenskt territorium. Inte minst gäller detta svenskt luftrum, vars utnyttjande ur båda stormaktsblockens synvinkel skulle kunna medföra fördelar. Detta ställer bl. a. särskilda krav på vårt luftförsvar. Utrikespolitiken ställs på svåra prov. Händelseutvecklingen kan tvinga till temporära modifieringar inom ramen för vad den svenska statsledningen från tid till annan anser vara möjligt utan att ge upp neutralitetspolitikens bärande princip och den egna suveräniteten. Dessa modifieringar blir dock mindre i den mån politiken stöds av ett tillräckligt starkt försvar. Vi kan även utsättas för andra svårigheter. Under ett krig mellan stormakter kan vårt land avspärras från sina handelsmarknader och vi kan härigenom råka i beroende av andra stater genom att vi får brist på för vår folkförsörjning och ekonomi viktiga varor. Möjligheten härav bör medföra att vi i fredstid genomför en lagring av särskilt betydelsefulla varor och

142 vidtar olika förberedelser som kan minska våra behov av sådana förnödenheter. Härigenom ökar vår motståndskraft gentemot försök till utpressning. Vår jordbrukspolitiska inriktning sker också med hänsyn till möjligheten av en avspärrning. Naturligtvis kan olika förberedelser av beskrivet slag vara av betydelse även för andra typer av konfliktfall. Stridsmedel insatta på andra håll i Europa kan ge upphov till skador även i vårt land. Speciellt kan radioaktivt nedfall från kärnvapenexplosioner behöva medföra skyddsåtgärder i vårt land. 3.6.5 Säkerhetspolitiken om vi råkar i krig Vi kan inte bortse från risken av att Sverige, trots alla våra åtgärder, blir indraget i ett framtida krig. I detta nya läge har de ovannämnda säkerhetspolitiska medlen visat sig otillräckliga, den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken har misslyckats. Säkerhetspolitikens medel måste ändra karaktär och alliansfriheten kan då — men först då — förbytas i sonderingar om hjälp utifrån. Vi har ju då mot vår vilja dragits med i kriget genom att den ena parten i detta angripit oss. Ett krigsutbrott innebär således inte att säkerhetspolitiken upphör. Den måste fortsätta, om än med andra medel. Kriget kan naturligtvis aldrig vara ett självändamål. Krigstillståndet innebär en fortsatt balansering av utrikes- och försvarspolitiken i syfte att åstadkomma ett fredsslut på fördelaktigaste villkor. Om vi trots allt råkar ut för ett kärnvapenkrig av större omfattning kommer överlevnadsproblem att uppstå för vår civilbefolkning. Dessa problem kan komma att bli de helt dominerande. Utan att gå in på mer detaljerad diskussion av olika totalförsvarskomponenters roll i sådana konfliktfall skall här endast framhållas att den handlingsberedskap, som vi i detta avseende bör skapa, också kan ha betydelse i förhandlingssituationer där vi genom medvetna val kan påverka det fortsatta skeendet. Olika skyddsåtgärder för vår civilbefolkning påverkar trovärdigheten av ett svenskt militärt motstånd i händelse av aggression och medverkaF"till att skapa psykologiska betingelser för en god motståndsvilja.

3.7 S a m b a n d e t mellan resurser och säkerhetspolitisk ambition

Varje beslut som i fredslid skall ange vår säkerhetspolitiska ambition samt omfattningen och utformningen av mot denna svarande försvarsresurser har att i möjlig grad ta hänsyn till antagna förhållanden i en obestämd framtid. Besluten påverkar också andra länders bedömning av vår politik och våra möjligheter att fullfölja den i kritiska lägen. Vi kan aldrig med någon högre grad av säkerhet bedöma vilka militärpolitiska förhållanden som kan komma att råda i en framtid och huruvida vårt land kan komma att utsättas för militär aggression eller hot om sådan. Angreppshot och angrepp mot Sverige och påfrestningar på vår neutralitetspolitik måste antas kunna komma från många olika riktningar och insättas på olika krigsnivåer. Även i en given militärpolitisk situation finns för en eventuell angripare många valmöjligheter och kombinationer. Det mot bakgrund av en viss kostnadsram utformade försvaret kan beräknas ha förmåga att avvärja ett anfall med en viss antagen, fientlig styrkeinsats. Höjer angriparen insatsen minskar våra möjligheter att hindra honom att få fast fot på svensk mark och vår krigsmakt får inrikta sig på att fördröja framträngandet och därmed vinna värdefull tid. Det råder alltså ett samband mellan anslagsnivån till försvaret och den styrkeinsats från en presumtiv angripare vid vilken en viss försvarseffekt kan uppnås. En rationellt planerande angripare torde söka avpassa sina styrkor så att han bedömer att han med erforderlig grad av säkerhet kan nå sitt mål. Detta fordrar en betydande överlägsenhet från hans sida. Andra anspråk på hans resurser gör dock att han inte sätter in större styrkor än nödvändigt. Härav kan slutsatsen dras att vi genom anslagen till vårt försvar under en följd av år kan direkt påverka den styrkeinsats och den krigsnivå en eventuell angripare tvingas kalkylera med. Ju högre denna är, desto mindre troligt är det att han finner ett anfall mot vårt land lönande. I den år 1964 fastställda målsättningen för krigsmakten sägs bl. a.: »Krigsmakten skall därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att anfall mot Sverige fordrar så stora resurser och tar så lång tid att de fördelar, som står att vinna med anfallet, rimligen icke kan bedömas värda insatserna.» I överensstämmelse härmed kan hävdas att försvarets styrka måste avpassas med hänsyn till det värde en eventuell angripare kan komma att tillmäta vårt land. Detta värde blir i hög grad beroende av den då aktuella

144 situationen. I ett tidigare kapitel har diskuterats hur Sveriges och grannländernas strategiska betydelse ändrat sig sedan tiden för andra världskriget och h u r den fortsatta utvecklingen kan tänkas bli. Exempelvis har i kapitlet »Framtida konfliktmönster» gjorts bedömandet att vårt lands strategiska betydelse blir särskilt stor om ett framtida storkrig i Europa förs på konventionell nivå och då även får lång varaktighet. Risken för ett krig av denna typ torde inte kunna uteslutas. I målsättningen för krigsmakten står också: »Krigsmakten skall i det längsta kunna förhindra att en angripare får fast fot på svensk mark och kan utnyttja vårt land för sina syften.» För att detta mål skall kunna uppnås krävs att försvarets styrka står i rimlig relation till de resurser en stormakt kan komma att sätta in mot oss. Begränsningar i kommunikationsmedlens kapacitet har i varje fall tidigare haft väsentlig betydelse för våra försvarsmöjligheter. Ett glest vägnät i norr har t. ex. beräknats allvarligt hämma en eventuell angripares möjligheter att transportera fram och underhålla sina militära förband. Kommunikationsmedlens utveckling anses dock successivt minska sådana restriktioner. Större vikt måste i stället läggas vid att bedöma h u r stora styrkor en eventuell angripare med hänsyn till andra angelägna behov kan avdela mot vårt land. Resultatet beror i hög grad på vilka relationer man antar vara rådande mellan stormakterna. Att de successivt kan förändra sig har närmare berörts i kapitlet »Politiska framtidsperspektiv». Vidare har man frågan om vilka framsteg som kan göras när det gäller att lösa internationella konflikter på annat sätt än genom krig. I vilken grad erfordras militära resurser för det internationella maktspelet även under fred? Man kan i den internationella utvecklingen iaktta tendenser av oroande slag som i och för sig skulle kunna leda till anspråk på ökande försvarsresurser. Men det finns också tecken på ökat internationellt samarbete som skulle kunna leda till mera fredliga förhållanden och därmed mindre anspråk på vårt försvar. Att göra en sammanfattande bedömning av alla divergerande tendenser och med ledning därav vilka hot vår säkerhetspolitik kan komma att möta, är en stor och svår uppgift som försvarsutredningen är satt att genomföra. Det finns idag inget som tyder på annat än att de beslut om vårt försvars framtida utformning som fattades år 1958 och 1963 i stort sett var riktiga. Medvetet eller omedvetet tog man därvid bl. a. av samhällsekonomiska skäl vissa risker för vår framtida säkerhet. Fullständig trygghet kan givetvis aldrig uppnås. Om man i framtiden skulle acceptera samma risknivå, innebär då vår bedömning av den internationella utvecklingen att vårt försvar behöver en anslagsutveckling över eller under nuvarande nivå? Vid ett ställningstagande härtill liksom till andra större statliga åtagan-

145 den måste hänsyn tas till att en god tillväxt i vår samhällsekonomi också är en viktig förutsättning för att skapa de resurser vår säkerhetspolitik bedöms kräva. Mot bakgrund av vad som nu anförts, synes även en diskussion om ändamål med och behov av olika former av uttalanden och direktiv för försvarsplanering vara motiverad. Det kan finnas olika syften med en uttalad ambition från den politiska ledningens sida. Det kan gälla att skapa bakgrund för medborgarnas engagemang i försvarspolitiska frågor, frivilligarbete m.m., att utåt för omvärlden manifestera det svenska folkets försvarsvilja och trovärdigheten i vald politisk handlingslinje, att ge den grundläggande inriktningen av h u r befintliga försvarsresurser skall disponeras i fred och i händelse av krig samt att bilda underlag för militära och civila myndigheters långsiktiga planering. Frågan är om dessa syften samtidigt kan på bästa sätt tillgodoses i gemensamma formuleringar och i samma typ av dokument. För att kunna tjäna som en allmän manifestation bör en uttalad ambition — eller, som man också skulle kunna kalla den, en målsättning — vara utformad i allmänna och kortfattade ordalag och självfallet vara av helt öppen natur. Den bör också vara allmängiltig och endast behöva ändras vid stora och varaktiga militärpolitiska ändringar i vår omvärld. Samma krav gäller när den skall utnyttjas inom landet som motiv för försvarsverksamheten. Som underlag för myndigheternas planering och för den grundläggande inriktningen av denna är en allmän målsättning emellertid inte tillräcklig. Statsmakternas ansvar för inriktningen av försvarsplanläggningen torde nämligen inte kunna uttryckas tillräckligt konkret genom allmänt hållna, öppna uttalanden. Som underlag krävs här mer preciserade anvisningar, som skall ges av statsledningen och kan växla med hänsyn till bl. a. förändringar i de militärpolitiska förhållandena och ändringar i anslagsramen till försvaret. Beskrivningar över aggressionsfall som i sig även innebär politiska risk- och ställningstaganden kan vara lämpliga i detta sammanhang. Sådana anvisningar kan av naturliga skäl inte till alla delar vara öppna. Härutöver kan direktiv erfordras från statsledningen till de verkställande myndigheterna i fråga om hur befintliga resurser från tid till annan i princip skall disponeras och om den beredskap som ur politisk synpunkt kan vara motiverad. Denna senare form av direktiv måste vara hemlig.

10— 614789

i: (

DEL 4 Sammanfattande kommentarer

4. Sammanfattande kommentarer

Försvarsutredningens huvuduppgift är att ta ställning till vårt försvars framtida inriktning och omfattning. Man kan därvid konstatera, att många av de beslut om försvaret, som nu är aktuella, får konsekvenser långt in i framtiden. Exempelvis kan beslut om anskaffning av ett nytt attackflygplan ge operativ effekt tidigast efter 5 år och det sist levererade flygplanet kanske fortfarande är i tjänst efter 25 år. Likaledes måste de skyddsrum som nu byggs vara användbara för sin uppgift inom civilförsvaret under lång tid. Även om nytillkommande information successivt kan tillgodogöras genom tekniska modifieringar, ändrad taktik och utbildning, erfordras dock redan vid anskaffningsbeslutet en någorlunda preciserad uppfattning om den framtida militärtekniska miljö i vilken vårt totalförsvar kan komina att verka. Många utvecklingslinjer är länkbara och konsekvenserna av var och en av dessa måste analyseras. Detta är en omfattande uppgift. Det är förenat med än större svårigheter att finna en objektiv grund för avgöranden beträffande hela försvarets inriktning och omfattning eller allmännare uttryckt för inriktningen av vår säkerhetspolitik. Sveriges säkerhetspolitik innefattar alla de åtgärder vi vidtar på de utrikespolitiska, inrikespolitiska, försvarspolitiska och ekonomiska områdena för att säkerställa att vår fred och ytterst vår nationella självbestämmanderätt bevaras. Säkerhetspolitiken måste kontinuerligt anpassas till de internationella förhållandena och i synnerhet situationen i Europa. Hur de internationella förhållandena på längre sikt kan utveckla sig är inte möjligt att förutse och vi kan endast i ringa grad påverka utvecklingen. Studier av vilka anspråk, som kan komina att ställas på vår säkerhetspolitik, måste därför göras mot bakgrund av ett antal hypotetiska, alternativa utvecklingslinjer. Vårt totalförsvar måste såsom ett av säkerhetspolitikens medel utformas med ledning av en sammanfattande värdering av dessa utvecklingslinjer. En sådan värdering är en ofrånkomlig uppgift för försvarsutredningen. Som en avslutning till föreliggande studie antyds här endast hur värderingen enligt författarnas mening skulle kunna genomföras och hur kraven på vårt försvar sedan skulle kunna härledas. Utvecklingen i industriländerna synes leda till ett alltmer ökat inbördes beroende. Den industriella stordriftens fördelar kan uppnås genom specialisering av ländernas näringsliv och överenskommelser mellan länderna om

150 en friare handel och kommer att leda till en successivt stigande levnadsstandard. Befolkningstillväxten och den långsamma ökningen av livsmedelsproduktionen skapar alltmer akuta problem i u-länderna. Det i samband med kolonialväldenas avveckling ökade politiska intresset och medvetandet om den egna, låga standarden skapar anspråk på att snabbt nå delaktighet i industriländernas välstånd. Så länge reella resurser härför inte finns, skapas bakgrund för ett utbrett missnöje och politiska omvälvningar. På längre sikt bedöms möjligheter föreligga att kretsen av stormakter utvidgas, kanske främst med Kina, vars politiska betydelse Snabbt ökat under senare år. De reella förutsättningarna att realisera dess öppet deklarerade aggressiva politik är dock ännu så länge begränsade bl. a. till följd av dess i förhållande till stormakterna låga industriella kapacitet. Det förefaller troligt att den världspolitiska situationen under ännu något årtionde kommer att karaktäriseras av motsättningar mellan Förenta staterna och Sovjetunionen. Samtidigt kommer dock förhållandena i världen att undergå betydande förändringar. De två stormakternas dominans kommer av allt att döma att minska och de kan tvingas att inom respektive blockbildningar ge efter för strävanden efter politisk och ekonomisk självständighet. Medlemsstaterna har ansett sig kunna arbeta i denna riktning därför att de — synbarligen under inflytande av ovissheten om ett konventionellt krig kan hindras från att bli ett kärnvapenkrig — bedömer att riskerna för ett direkt anfall från motparten håller på att minskas. Stormakternas inbördes kärnvapenhot anses göra världen mera stabil. Så är det inte nödvändigtvis. Föränderligheten är ändock ett framträdande drag i världsbilden. När ett stort antal stater eftersträvar större handlingsfrihet och har vitt skilda mål kan antalet källor till internationella konflikter mycket väl öka. Stormakternas efterhand minskade dominans och möjligheter att globalt påverka skeendet kan leda till ökade risker för lokala krig. Dessutom kommer troligen lokala och regionala problem rörande länder utanför de två maktblocken att tilldra sig allt större uppmärksamhet i världspolitiken. Om utbrytningstendenser ur existerande pakter och ett ökat antal oroshärdar kommer att karaktärisera utvecklingen, kan å ena sidan effekten bli att Förenta staterna och Sovjetunionen finner det nödvändigt att gemensamt stabilisera läget och få till stånd överenskommelser som minskar riskerna att begränsade konflikter utvecklas till storkrig. Å andra sidan kan den allmänna osäkerheten komma att ge möjligheter till politiska eller militära framstötar avsedda att stärka den egna maktställningen. Även om statsledningarna eftersträvar att nå sina mål med fredliga medel kan det inte uteslutas att akuta kriser kan ge upphov till krig. Kriget är alltjämt ett brukat medel i det politiska maktspelet. Om det inte inträffar något hittills oväntat genombrott i fråga om kunskap om och metoder för

151 mänsklig samlevnad har man tyvärr skäl att vänta sig en fortsättning a\ hittillsvarande maktpolitik. Nya allvarliga kriser kan tid efter annan väntas uppstå. Men samtidigt kommer de antagligen att bidra till att främja strävandena att genom internationellt samarbete få konflikter under kontroll. Man måste dock konstatera att FN ännu inte blivit det verksamma instrument för världsfreden som många ursprungligen hoppades på. Vägen dit är oviss och lång. Man kan mot en sådan bakgrund ställa sig frågan vilka medel, som kan komma att krävas för att även i framtiden trygga våra politiska mål som är fred och självbestämmanderätt. Vilka är förutsättningarna att på längre sikt bibehålla vår nuvarande neutralitetspolitik, stödd på ett lämpligt avpassat försvar? För att klarhet skall nås och en uppfattning om erforderliga resurser skall erhållas, måste tänkbara framtida politiska situationer analyseras och bedömningar göras såväl av det strategiska värde Sverige kan komma att tillmätas som av de uppoffringar av olika slag en presumtiv angripare kan vara villig att göra för att sätta sig i besittning av vårt land eller någon del därav. Eftersom Sveriges säkerhet bedöms bli hotad främst i samband med motsättningar mellan två stormakter eller stormaktsblock, blir de resurser som kan sättas in mot oss med nödvändighet begränsade. I ett storkrig kan vårt land rimligen inte representera ett självständigt och, för strategien i stort, viktigt mål eller ett oumbärligt passageområde för någondera sidan. De är därför inte givet att vi under alla förhållanden måste dras in i ett eventuellt krig, inte ens om detta omfattar vissa områden inom den nordiska regionen. Vår säkerhetspolitiska ambition måste vara att stå utanför ett krig i Europa. I vad mån detta mål kan uppnås beror i hög grad på våra egna åtgärder. För att fylla sin fredsbevarande uppgift måste vårt försvar ha sådan styrka och sammansättning att en presumtiv angripare finner de med ett anfall förknippade uppoffringarna så stora att de ej motsvarar väntade fördelar med att behärska vårt land. Tänkbara framtida situationer ställer i detta avseende mycket olika anspråk på försvarets styrka. För de mest krävande, men samtidigt minst sannolika, situationerna k a n dock våra resurser aldrig räcka till. Våra samhällsekonomiska resurser och de nödvändiga avvägningarna gentemot andra samhälleliga behov sätter dessutom gränser för våra försvarsansträngningar. Dessa avvägningsfrågor har endast kortfattat berörts i föreliggande studie. Den har inriktats på de internationella förhållanden som utgör en väsentlig bakgrund vid försvarsutredningens ställningstaganden till vilken målsättning som skall gälla för våra försvarsansträngningar och vilken inriktning och omfattning dessa skall ha.

Litteraturförteckning L i t t e r a t u r e n h a r klassats dels p å en allmän g r u p p , dels på det a v s n i t t i vilket den i h u v u d s a k u t n y t t j a s

Allmänt Försvarskostnaderna budgetåren 1963/67. Betänkande avgivet av 1962 års försvarskommitté. SOU 1963:5. Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1963 beträffande riktlinjer för den framtida utformningen av det militära försvaret. Kungl. Majrts proposition nr 86 år 1963 angående vissa anslag till civilförsvaret m. m. ÖB-utredningarna 1957. Kontakt med krigsmakten nr 10—12 1957. ÖB 62 — Riktlinjer för krigsmaktens fortsatta utveckling. Försvarsstaben 1962. ÖB 65 — Utredning om det militära försvarets fortsatta utveckling. Försvarsstaben 1965. Cf 1965. Civilförsvarsstyrelsen 1965. Skyddsrum i de 14 största städernas innerområden. Kungl. Civilförsvarsstyrelsens skrivelse till Konungen. Dnr 3082/66 den 27 maj 1966.

1.1 Direktiv till 1965 års försvarsutredning. Anförande till statsrådsprotokollet den 29 januari 1965 av chefen för Försvarsdepartementet. 1.2 M. Fehrm m. fl. Långtidsplanering av vårt lands försvar. FOA P r a p p o r t A 143, 1965. Kungl. Maj:ts proposition nr 106 år 1966 med förslag rörande de värnpliktigas utbildning m. m.

154 L. Grape. Långtidsplaneringens målinriktning. Stencil från kurs i planering och planeringsteori vid Försvarsdepartementet 6.5. 1966. 2.1 Erik Holm. Stormaktspolitiken 1963—1965. Världspolitikens dagsfrågor nr 2—4, 1966. Översikt över det nuvarande utrikespolitiska läget. Underlag utarbetat av UD för 1965 års försvarsutredning. Försvarsutredningen, stencil, 1966. 2.2 FOA orienterar om Atomstridsmedel. Nr 4, 1965. FOA orienterar om BC-stridsmedel. Nr 2, 1964. Nils-H. Lundquist. Telekrigföring. Krigsvetenskapsakademien handl. & tidskr. nr 7, 1965. 2.3 Hans J. Morgenthau. Politics among nations. Knopf, New York, 1960. Herman Kahn. Tankar om det otänkbara. Aldus 1963. Herman Kahn. On escalation. Pall Mall Press, London 1965. E. Moberg. Modeller för internationella konflikter och rustningsförlopp. FOA P rapport C 151, 1965. Lennart Lundberg m. fl. Maktbalansens struktur och betydelse. Studier bedrivna på uppdrag av 1965 års försvarsutredning. Försvarsutredningen, stencil, 1966. 2.4 Backlund—Birnbaum—Edeen—Goldmann. Strategi i väst och öst. SOU 1966: 18. Sovjetunionens säkerhetspolitiska problematik. Säkerhetspolitiska studier nr 1, 1963. Utrikespolitiska institutet, stencil.

155 Thomas W. Wolfe. Sovjet strategy at the crossroads. Rand Corp 1964. L. Brezhnev. Report of the CPSU central committee to the 23:rd congress of the communist party of the Soviet Union, March 29, 1966. Novosti press agency publishing house, Moskva 1966. A. N. Kosygin. The directives of the 23:rd CPSU congress for the five-year economic development plan of the USSR for 1966—1970. April 6, 1966. Åke Sparring. Den rysk-kinesiska konflikten. Strategisk bulletin nr 3, 1965. Morton H. Halperin. China and the bomb. Pall Mall Press, London, 1965. Lin Piao. Leve segern i folkkriget. Till 20-årsminnet av det kinesiska folkets försvarskrig mot Japan. Danelius, Göteborg 1966. United States foreign policy. Compilation of studies. Prepared under the direction of Committee on Foreign Relations. 87th Congress doc. no 24, March 15, 1961. Mc Namara's defence statement, 23 febr. 1966, återgivet i Survival nr 5, May 1966. John F. Kennedy. Fredens strategi. Aldus 1961. Lyndon B. Johnson. Amerika och framtiden. Aldus 1964. Kärnvapenproblem i Västeuropa. Säkerhetspolitiska studier nr 2, 1964. Utrikespolitiska institutet, stencil. Statement on the defence estimates 1966. Her Majesty's Stationery Office, London 1966. André Beaufre. Modern strategi för fred och krig. Prisma 1966.

2.5 The military balance 1965—66. The institute for strategic studies, London, nov. 1965. Internationella organisationer. Kompendium vid Försvarshögskolan nr A: 2, 1.7.1965.

156 2.6 Nils Sköld. Avrustning — maktbalans och avspänning. Tiden 1961. Risto Hyvärinen. Neutrality and arms limitation. Cooperation and conflict nr 1, 1965. Olav Bjerkholt. Ekonomiska konsekvenser av nedrustning i Norge. Artiklen fra Statistisk sentralbyrå nr 17, Oslo 1966. Evan Luard m. fl. First steps to disarmament. A new approach to the problems of arms reductions. Thames and Hudson, London, 1965. Nils Sköld. De första stegen mot nedrustning. Strategisk bulletin nr 1, 1966. Alva Myrdal. Nedrustning — realitet eller utopi. Försvar i nutid nr 4, 1965. 2.7 Wilhelm Wachtmeister. Fredspolitik. Protokoll från CFF, skandinavisk konferens i Linköping 24—26.5.1965. 2.8 Gunnar Myrdal. Världsekonomin. Tiden, 1956. Emile Benoit. Europe at sixes and sevens. The common market, the free trade association and the United States. Columbia university press, New York, 1961. Kungl. Maj:ts proposition nr 100 år 1962 med bl. a. riktlinjer för biståndsverksamheten till u-länderna. Sidney Dell. Handelsblock och marknader. Tema 1965. Uwe Kitzinger. Spelet kring Europamarknaden. Aldus 1965. R. K. Andresen m. fl. Utvikling och utviklingshjelp. Internasjonal politikk nr 1, 1966. Göran Ennerfelt. Handeln mellan öst och väst. Bakgrund — problem — framtidsutsikter. SNS 1966.

157 2.9 John Strachey. Att förebygga krig. Cavefors/Prisma 1964. Raymond Aron m. fl. Foreign policy in a polycentric world. Survey nr 58, January 1966. Karl W. Deutsch. The future of world politics. The political quarterly nr 1, 1966. Henry A. Kissinger. The troubled partnership. A re-appraisal of the Atlantic Alliance. Mc Graw-Hill, New York, 1965. Timothy Stanley. NATO in transition. Praeger, New York, 1965. Richard Barnet—Marcus Raskin. After 20 years. Alternatives to the cold w a r in Europe. Random House 1965. Emlyn Hooson. NATO:s future. Preliminary report submitted to the NATO parliamentarians' conference. The Atlantic Community quarterly, winter 1966. André Beaufre. l'OTAN et l'Europe. Strategie nr 8, 1966. Thomas W. Wolfe. The Warsaw Pact in evolution. Survival nr 7, July 1966. Åke T. Nerman. Motsättningar och konflikter i världen, sedda i svenskt säkerhetspolitiskt perspektiv. Försvarsutredningen, stencil, aug. 1965. Nils Örvik—Niels J. Haagerup. Danmark, Norge och NATO. Strategisk bulletin nr 2—3, 1966. Nils örvik. Det nordiske alternativ — Nordisk forsvarsfelleskap. Norsk Militaert Tidskrift nr 9, 1965.

3.1 Forsvarssjefens forslag til forsvarsprogram for perioden 1964—68. St. meld. nr 15, 11 okt. 1963. Försvarsdepartementet, Oslo. Nordisk balanse — en studie i nordisk sikkerhetspolitikk. Internasjonal Politikk nr 2—3, 1964.

158 E r i k Kragh. V-; Baggrunden for Danmarks sikkerheds- og försvarspolitik. Nyt nordisk forlag, Köpenhamn, 1965.

;

3.2 Konfliktfall i Norden. ' w " ! r Säkerhetspolitiska studier nr 3, 1965. Utrikespolitiska institutet, stencil. Nils Örvik. Europe's n o r t h e r n cap and the Soviet Union. ' ' ; Harvard University, 1963. Torgil Wulff. Några säkerhetspolitiska synpunkter på maktbalansen inom Östersjöområdet. < Krigsvetenskapsakademien handl. & tidskr. n r 7, 1965. 3.4 Det ekonomiska försvaret. Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap. Stockholm 1964. Svensk ekonomi 1966—1970. 1965 års långtidsutrednings huvudrapport. SOU 1 9 6 6 : 1 . 3.5 Torgil Wulff. Sveriges säkerhetspolitiska situation. Strategisk bulletin nr 4, 1965. Rolf Björnerstedt. Undersökning rörande vissa civilförsvarsfrågor. Försvarsutredningen, stencil, juli 1966. Rolf Björnerstedt m. fl. Svenska kärnvapenproblem. Aldus 1965. Karl E. Birnbaum. Sverige och kärnvapenfrågan. Strategisk bulletin nr 6, 1965. Karl Frithiofson. Säkerhetspolitiska perspektiv på frågan om svenska kärnvapen. Årsberättelse i Krigsvetenskapsakademien 22.3.1966. Östen Undén. T a n k a r om utrikespolitik. Rabén och Sjögren, 1963. Nils Andrén—Åke Landqvist. Svensk utrikespolitik efter 1945. Almqvist & Wiksell, 1965. Karl Frithiofson. Sveriges säkerhetspolitik. Försvar i nutid nr 1, 1965.

3.7 Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 1964 med bl. a. målsättning för krigsmakten.

NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1 9 6 6 1. La Cooperation internordique.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966 Systematisk

förteckning

(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen)

Justitiedepartementet

Finansdepartementet

Lagberedningen. 1. Utsökningsrätt IV. [7] 2. Utsökningsrätt V. [38] Hyreslagstiftningssakkunniga. 1. Ny Hyreslagstiftning. [14] 2. Undersökning angående hyressplittringen. [15] Arbetspromemorier i författningsfrågan. [17] Decentralisering av naturalisationsärenden m. m. [20] 1963 års markvärdekommitté. 1. Markfrågan I. [23] 2. Markfrågan II. Bilagor. [24] Atomansvarighet III. [29] Vägfraktavtalet I. [36]

1965 års långtidsutredning 1. Svensk ekonomi 1966— 1970. [1J 2. Export och import 1966—1970. Bilaga 1. [2] 3. Tillgången på arbetskraft 1960—1980. Bilaga 2. [8] 4. Handelns arbetskrafts- och investeringsbehov fram till 1970. Bilaga 3. [10] 5. Utvecklingstendenser inom undervisning, hälso- och sjukvård samt socialvård 1966—1970- Bilaga 6. [13] 6. Framtidsperspektiv för svensk industri 1965—1980. Bilaga 4. [51] Ny myntserie. [4] Ny folkbokföringsförordning m. m. [16] Statliga betänkanden 1961—1965. [19] Oljebranschen. [21] Konsumtionskrediter i Sverige. [42] Värdesäkring av trafiklivräntor. [53]

Utrikesdepartementet Internationellt fredsforskningsinstitut i Sverige. [5]

Försvarsdepartementet Tygförvaltrångens centrala organisation. [11] 1965 års försvarsutredning. 1. Strategi i väst och öst. [18] 2. Svensk säkerhetspolitik. [56] Skeppsholmens framtida användning. [27] Militärsjukvården. [35]

Socialdepartementet Förenklad statsbidragsgivning till hälso- och sjukvården. [6] Omsorger om psykiskt utvecklingshämmade. [9] Läkemedelsförmånen. [28] Kommunerna och ungdomen. [32] De statliga undervisningssjukhusens organisation. [37] Vård utom skola av ungdomsvårdsskoleelever. [43] Aktiv åldringsvård och handikappvård. [45] Smittskyddslagstiftning. [50] Yrkesskadeförsäkring. [54]

Kommunikationsdepartementet Friluftslivet i Sverige. Del III. Anläggningar för det rörliga friluftslivet m. m. [33] Luftfartsverkets ekonomi och organisation. [84] Fordonskombinationer. [41] Utkommer senare.

Ecklesiastikdepartementet Yrkesutbildningen. [3] Arbetspsykologisk verksamhet. [40] 1962 års ungdomsutredning. III. 1. Ungdomens förenings- och fritidsliv. [47] Skolgång borta och hemma. [55]

Jordbruksdepartementet Renbetesmarkerna. [12] Bostadsarrende m. m. [26] 1960 års jordbruksutredning. 1. Den framtida jordbrukspolitiken. A. [30] 2. Den framtida jordbrukspolitiken. B [31] Jaktstadgan m. m. [46] Lantbruksnämndernas nya organisation m. m. [49] Skoglig forskning. [52]

Handelsdepartementet Ellagstiftningsutredningen. 1. Lagstiftning mot radiostörningar. [22] 2. Lagstiftning om elektriska anläggningar. [39] Sällskapsresor. [25] Prissamverkan och konkurrens. [48]

Inrikesdepartementet Bostadspolitiskt kreditstöd. [44]

ESSELTE AB, STOCKHOLM 1966