Ekonomisystem för försvaret 2betänkande.

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

konomiystem ör försvaret

Statens offentliga utredningar 1969: 24 Försvarsdepartementet

EKONOMISYSTEM FÖR FÖRSVARET BETÄNKANDE AVGIVET AV 1964 ÅRS FÖRSVARSKOSTNADSUTREDNING

Svantki Reproduktion) AB. Sthlm 93743 1969

Innehållsförteckning Skrivelse till chefen för försvarsdepartementet

7 Kap

9 9 9 9 10 13 14 14 17 17 20

1 Utredningsarbetet Utredningsuppdraget Händelseutvecklingen Programbudgetering Komplement- och samhällskostnader Omorganisation inom materielförvaltningen Utredning inom verkstadsområdet Försöksverksamhet Utredningsarbetets bedrivande mm Utgångspunkter, samverkan m m Det fortsatta arbetet

Avd A EKONOMISYSTEM FÖR FÖRSVARSDEPARTEMENTETS VERKSAMHETSOMRÅDE Kap 2 Grunddrag i försvarets ekonomisystem Krav på högre effektivitet Slutprodukterna i fokus Planering och budgetering det centrala ökad delegering Kostnadsredovisning med interndebitering införs Program, uppdrag och ansvarsområden definieras Planerings- och budgetgången Kap 3 Programbudgetering inom försvaret Verksamhetens indelning i program Verksamhetens indelning i produktionsområden Uppdragssystemet Primäruppdragens avgränsning Sekundäruppdragens avgränsning Uppdragens avgränsning i tiden Kap 4 Anslagssystemet Nuvarande anslagssystem och kritiken av detta Uppdragens roll i ett nytt anslagssystem Huvuddrag i ett nytt anslagssystem

25 25 25 26 28 29 31 33 35 35 36 37 38 39 39 40 41 43 44

Avd B EKONOMISYSTEM PA MYNDIGHETSNIVÅN Kap 5 Budgetering Verksamhetens grunddrag Ansvarsområden Indelning i ansvarsområden Ansvarsområden på central nivå Ansvarsområden på regional och lokal nivå Olika budgettyper Budgetcykeln Begreppsdefinitioner För tidsschemat styrande faktorer

49 50 53 54 55 58 59 62 62 64

Budgetproceduren 65 Synpunkter på tidsschema och budgetprocedur 67 Budgetarbetet 73 Budgetarbetets mål 73 Budgetarbetets organisation 75 Budgetarbetets utgångspunkter 77 Uppgiftsformulering 77 Resurstilldelning 78 Interndebitering 81 Budgetarbetets förlopp 83 Preliminär budget 83 Definitiv budget 94 Central myndighets budget 95 Centrala myndigheters roll i budgetarbetet 95 Exempel på budgetarbetet vid försvarsgrensstab 96 Budgetdirektiven 97 Försökserfarenheter 99 Budgetens sammanställning 100 Stabens budget 107 Exempel på budgetarbetet vid central förvaltning . . . . 108 Det interna budgetarbetet. Exempel 110 Budgetering av internleveranser 112 Sammanställning av FMV:s budget 116 Exempel på fackbudget. Sjukvård 119 Personalbudgeten — ett exempel på särskild resursbudget . . 121 Kostnadsbudget — utgiftsbudget 123 Vissa driftbetingade investeringar 125 Vad är en investering? 126 Investeringskalkylering 128 Investeringsförslag 130 Budgetuppföljning — verksamhetskontroll 131 Mål — resultat på olika nivåer 133 Prestationsvärdering 135 Kontroll 138 Orsaksanalys 138 Bestämning av måluppfyllelsen 140 Bestämning av effektiviteten 141 Bestämning av produktiviteten 142 Behandling av budgetawikelser 143 6 Rapportering och redovisning Rapportering Rapporteringens syften Rapporternas innehåll och periodicitet Budgetrapporter Övriga rapporter Rapporter till Kungl Maj:t m f1 Redovisning Kassaredovisning otillräcklig Allmänna krav på redovisningens utformning Försökserfarenheter Behov av data i planering, uppföljning och kontroll . . . . Särskilda problem Krav på samordning

147 147 147 148 150 150 152 152 153 153 155 155 157 158

5 Kap

Kontoplan för försvaret Kommentarer till kontoklassindelningen Konteringsexempel Synpunkter på prestationsredovisning 7 Revisionen inom försvaret Revisionen växer in i styrsystemet Vad revisionen omfattar Riksrevisionsverket som centralt revisionsorgan för statsförvaltningen Revisionen vid försvarets civilförvaltning Utvecklingen på revisionens område — gammal och ny organisation Statens ekonomi-administrativa system FKU:s förslag Revision och rationalisering bör hållas isär Centralt revisionsorgan för försvaret

158 159 163 163 166 166 166 168 169 170 171 173 174 174

Avd C ORGANISATION, UTBILDNING, GENOMFÖRANDE M M Kap 8 Organisation. Ekonomifunktionen Synpunkter på organisation Ekonomifunktionen Ekonomifunktionen i nuvarande organisation Nya krav på ekonomifunktionen Ekonomifunktionens uppgifter Budgetering Redovisning och rapportering Krav på enhetlighet Ekonomifunktionens ställning — ansvarsförhållanden . . Ekonomifunktionens organisation Kap 9 Utbildning Målsättning och krav på ekonomiutbildningen Fast organiserad utbildning Intern utbildning Utbildningens organisation Tidsplaner och kostnader FKU:s kommentarer

181 181 182 182 184 184 185 186 188 . 189 191 194 194 196 199 199 200 201

Kap 10 Ekonomisystemets lönsamhet Kostnader Administrativa förfaringssätt samt ADB Utbildning Organisation Beslut och produktion Sammanfattning och slutsatser rörande kostnaderna . . . . Intäkter Lönsamhetsbedömning Kap 11 Genomförande av utredningens förslag Nya förutsättningar mm Förslag

202 203 204 205 209 210 211 213 215 217 218 220

Avd D SAMMANFATTNING Kap 12 Sammanfattning av utredningens förslag

223 Särskilda yttranden

6 Bilaga 1 a Programindelning enligt programbudgetgruppens förslag . . . b Produktionsområdesindelning enligt programbudgetgruppens förslag c Exempel på primäruppdragskatalog: Arméförband . . . . Bilaga 2 Interndebitering Syfte Försökserfarenheter Internprisers sammansättning Resursfördelning och prissättning Interndebiteringens administration Styrning med kostnadsdata Bilaga 3 Exempel på investeringskalkyler Bilaga 4 Försökserfarenheter rörande »skuggbudgetarbete» inom armén Syfte, omfattning i stort m m Skuggbudgetarbetets bedrivande inför 1969/70 Erfarenheter från skuggbudgetarbetet 1969/70 Efterdialog 1969/70 Skuggbudgetarbetets bedrivande inför 1970/71 Programplaner Verksamhetsberättelse Bilaga 5

Effektivitetsbedömningar inom armén Syfte m m Kontroll och effektivitetsbedömning inom förbandsproduktionen Kontroll av krigsförband Kontroll av produktionsapparaten Bilaga 6 Comptrollerorganisationen i USA Bilaga 7 a Beskrivning av arbetsledningsinstrument vid arméstaben (ALI/Ast) Allmän bakgrund Beskrivning och kritik av tidigare system — Krav på det nya systemet Presentation av arbetsledningsinstrumentet Bilaga 7 b Styrsystem för försvarets materielverk Bakgrund Verksamheten i stort inom försvarets materielverk . . . . FMV:s styrsystem Budgetsystemet Bilaga 7 c Ekonomisystem för fortifikationsförvaltningen Bakgrund FortF:s verksamhet och organisation Ekonomisystem för FortF

235 237 239 241 241 242 243 250 251 253 257 272 272 272 281 283 285 292 293 296 296 296 302 305 307 310 310 310 312 327 327 327 329 333 341 341 343 350

Herr Statsrådet och Chefen för Kungl Försvarsdepartementet

Den 13 december 1963 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för försvarsdepartementet att tillkalla sakkunniga för att utreda vissa frågor om kostnadsredovisning inom försvaret. De av chefen för försvarsdepartementet den 27 december 1963 utsedda sakkunniga som antagit benämningen 1964 års försvarskostnadsutredning har den 5 februari 1968 överlämnat ett första delbetänkande Ekonomisystem för försvaret 1 (SOU 1968:1—2). Den fortsatta utredningen har verkställts av direktören Arne Henrikson, ordförande, avdelningschefen Sven Ivar Ivarsson, ledamoten av riksdagens första kammare Sture Palm, förbundssekreteraren Ceve Larsson, översten Gunnar Nordlöf och direktören Jan Spärr. Utredningen har härvid biträtts av de tidigare förordnade experterna majoren G O I Ehrling, bankkamreraren N Ekehorn, avdelningsdirektören A Frank, docenten I O L Ståhl, översten G V Engdahl samt. av kommendören C J L af Petersens, departementssekreteraren J K E Wahlström och överstelöjtnanten C A W Edgren, de sistnämnda förordnade den 1 februari, 22 augusti respektive 6 september 1968. Huvudsekreterare och biträdande sekreterare åt utredningen har varit organisationsdirektören T Palm respektive byrådirektören P G Hårderup. Såsom experter för särskilda uppdrag har utredningen anlitat majoren R Sundquist för utbildningsfrågor samt avdelningsdirektören C-A Lundström för främst redovisningsfrågor. Utredningens första delbetänkande omfattade de grundläggande principerna för ett nytt ekonomisystem inom försvaret samt utformningen av systemet för förband och andra enheter på den lokala myndighetsnivån, för militärområdesstab samt försvarets förbandsbundna verkstäder. Den nu avslutade, sista etappen i utredningsarbetet avser ekonomisystemets utformning för den centrala nivåns myndigheter samt sammanhanget i systemet mellan olika nivåer. Sålunda behandlas systemets funktion som instrument för samordning inom den centrala nivån samt de centrala myndigheternas ledning av verksamheten i fred. Härvid redovisas sambandet mellan långsiktig programplanering och budgetering samt behandlas intern budgetering, redovisning och kontroll, revision och anslagssystemet. Vidare överväger utredningen ekonomiorganisationen liksom behovet av utbildning samt lämnar förslag härvidlag. Med hänsyn till olikheter beträffande verksamhetens art samt organisation

har de centrala myndigheterna varierande krav på ekonomisystemets utformning. Utredningen har ansett sin uppgift vara att främst behandla ekonomisystemets principer och deras generella tillämpning på central nivå. Emellertid har samtidigt vissa centrala myndigheter, försvarsstaben, arméstaben, försvarets materielverk och fortifikationsförvaltningen, i underhandskontakter med utredningen och med tillämpning av grundläggande principer påbörjat den konkreta utformningen av ekonomisystemet, anpassat till respektive myndighets speciella förhållanden och behov. Detta arbete, som varit utredningen till stort gagn, är ännu inte avslutat men i betänkandet redovisas myndigheternas resultat i nuläget såsom bilaga. Utredningen anser att detta, såsom komplement till betänkandet i övrigt, kan vara vägledande för andra myndigheter inom försvaret. Vid ett allmänt införande av ekonomisystemet bör dessa själva svara för systemets tillämpning och anpassning. Kravet på enhetlighet och samordning måste härvid beaktas. I fråga om behandlingen av kapitalkostnader har särskilt yttrande avgetts av Sven Ivar Ivarsson, i vilket Sture Palm instämt. Med detta andra betänkande som härmed vördsamt överlämnas är utredningens uppdrag slutfört. Stockholm den 18 juni 1969

Arne Henrikson Sven Ivar Ivarsson

Sture Palm

Ceve Larsson

Gunnar Nordlöf

Jan Spärr / Tore Palm

KAPITEL 1

Utredningsarbetet

Utredningsuppdraget I sitt första betänkande (SOU 1968: 1—2) har 1964 års försvarskostnadsutredning (FKU) redovisat sitt av Kungl Maj:t givna uppdrag samt resultaten av arbetet fram t o m 1967. Sålunda presenterades utredningens överväganden och förslag avseende principerna för ett nytt ekonomisystem för försvaret samt dessas tillämpning vid regionala och lokala myndigheter. FKU har sedan det tidigare betänkandet lämnats fortsatt sitt arbete med att utforma tillämpningen av principerna för centrala myndigheter. Men hänsyn till att vissa principiella frågor endast eller huvudsakligen berör de centrala myndigheterna har en utförligare behandling av dessa frågor fått anstå till detta senare arbetsskede. Utredningen har i det första betänkandet klargjort sin tolkning av uppdraget. Denna innebär att ett internt budgeteringssystem samt i anslutning härtill bättre redovisning och rapportering skulle utarbetas såsom hjälpmedel för ledningen i fred inom krigsmaktens olika myndigheter. Det sålunda utformade ekonomisystemet omfattande hela organisationen skulle underlätta samordning av planeringen dels mellan sidoordnade myndigheter, dels mellan central, regional och lokal nivå liksom mellan olika fackfunktioner. Ekonomisystemet syftar även till att ge ett bättre underlag för behandling av långsiktplanering och budget inom regering och riksdag. Denna tolkning av uppdragets innebörd i stort har utredningen inte ansett sig ha anledning att ändra inför behandlingen av de centrala myndigheternas problem. De yttre förutsättningarna har på viktiga punkter klarnat under utredningsarbetets gång. Härmed avses främst den fortsatta utvecklingen av programbudgetering, genomförandet av en omorganisation inom den militära, centrala förvaltningen samt pågående omgestaltning av den statliga revisionsverksamheten .

Händelseutvecklingen Programbudgetering

Försvarskostnadsutredningen intog redan från början av sin verksamhet den ståndpunkten att målet utgjorde ett modernt ekonomisystem anpassat till den militära organisationen och till dennas särpräglade funktioner och uppgifter. Det stod härvid klart att programbudgetering intar en central plats i ett så-

10 KAPITEL 1

dant system. I statskontorets programbudgetutredning1 har, med bl a programbudgetmetodiken som grund, utvecklats principerna för myndigheters ekonomisystem. De härvid utförligt behandlade grundläggande tankegångarna har FKU funnit väl tillämpliga även inom försvaret, särskilt för de centrala myndigheternas interna system. FKU:s förslag överensstämmer således med nämnda principer. Inom försvarsdepartementet har utredningen fortgått om programbudgetering och dess utformning för försvaret på departements- och riksdagsnivå. Härigenom har en väsentlig grund lagts för FKU:s nu avslutade arbete rörande ett totalt, integrerat ekonomisystem inom försvaret samt för den vidare utvecklingen av detta som tillämpningen vid de olika myndigheterna kräver. Handläggningen av programbudgetfrågorna och den vidare utvecklingen av programbudgettekniken har inom försvarsdepartamentet lagts på den härför inrättade »programbudgetgruppen» (PBG). Det stod från början helt klart att programbudgetgruppens och FKU:s arbete omfattade samma ekonomiadministrativa system. Detta innebar med nödvändighet en nära samverkan för att sammanhanget i systemet skulle säkerställas. Emellertid var det också nödvändigt att avgränsa uppgifterna så att dubbelarbete kunde undvikas. Denna avgränsning gjordes sålunda, att programbudgetgruppen främst svarade för programbudgeteringen och dess sammanhang med långsiktsplanering då det gäller riksdag, Kungl Maj:t och programansvariga, medan FKU utvecklade principerna för myndigheternas interna ekonomisystem, tillsammantagna utgörande ett för försvaret gemensamt och integrerat system. Självfallet har det även ankommit på FKU att vid systemutvecklingen beakta kravet på sammanhang mellan å ena sidan ekonomisystemet och å andra sidan programbudgeteringen på departements- och riksdagsnivå. Genom tillkomsten av programbudgetgruppen och nämnda uppdelning av arbetet har utvecklingen av de olika komponenterna i det totala systemet kunnat påskyndas. Komplement- och samhällskostnader

I delbetänkande 1 framlade FKU förslag om att de s k komplementkostnaderna rent principiellt borde beaktas i myndigheternas budgetering och redovisning.2 Komplementkostnaderna definierades som »sådana kalkylmässiga kostnader för en myndighets verksamhet som icke motsvaras av utgifter i samma myndighets redovisning». Som exempel nämndes pensionskostnader, sjukförsäkringsavgifter och andra sociala kostnader, hyror, avskrivningar och ränta på tillgångar som anskaffats genom anslag på driftbudgeten samt portoavgifter. Vid den interna budgeteringen och redovisningen inom en myndighet borde komplementkostnader behandlas på samma sätt som övriga kostnader. De borde därför budgeteras på de ansvarsområden där de utgör påverkbara 1

»Programbudgetering» SOU 1967: 11—13 ' FKU anslöt sig härvid till de förslag som framlagts av programbudgetutredningen

UTREDNINGSARBETET

kostnader. Pensionskostnaderna skulle därvid ingå som tillägg till lönerna. Tilläggets storlek borde anges i direktiv från försvarsdepartementet. Sådana komplementkostnader som hyror, räntor och avskrivningar är ofta samkostnader som det kan vara lämpligt att redovisa samlat på ansvarsområden på högre nivå, ibland endast för myndigheter som helhet. I enlighet härmed förutsatte FKU att budgetering av kapitalkostnaderna i regel inte skall behöva ske på lokal nivå. Det skall vara en fråga för regionala och centrala myndigheter. Utredningens förslag beträffande fast egendom innebar att faktiskt erlagda hyror för icke statsägda fastigheter skall hänföras till den myndighet som disponerar dessa. För statsägda fastigheter skulle den fondförvaltande myndigheten, fortifikationsförvaltningen, i stället debitera en hyreskostnad, omfattande såväl drifts- och underhållskostnader som kalkylmässigt beräknade avskrivningar och räntor. Eftersom hyror för t ex mark och kaserner vid ett förband i relativt ringa utsträckning är påverkbar kostnad för förbandschefen kunde det enligt utredningens mening vara olämpligt att budgetera hyror på denna nivå. Även praktiska skäl talar för detta. Hyrorna bör budgeteras och redovisas på regional nivå såsom kostnadselement för underställda enheter. Utredningen behandlar denna fråga ytterligare i detta betänkande. Även för icke räntabla investeringar (befästningar, krigsmateriel) kunde det finnas anledning att fördela anskaffningskostnaderna över hela utnyttjandetiden genom beräkning av avskrivning och ränta. FKU ville dock inte föreslå detta utan att frågan blivit föremål för särskild utredning. I statsverkspropositionen för budgetåret 1969/70 (bil 2) har vissa anslagstekniska omläggningar tagits upp som berör här nämnda kostnader. Sålunda skall t v för samtliga utgående löner räknas med ett lönekostnadspålägg om 23 %. Denna procentsats utgör, i avvaktan på resultatet av en utredning om differentierade lönekostnadspålägg, ett medelvärde för statens sociala personalförpliktelser (sjukförsäkring, ATP, SPR-pension) och arbetsgivaravgiften. En försäkringsmässig beräkning av de slutliga pensionsförpliktelsernas storlek innehåller flera problem, bland vilka kan nämnas de stora variationerna i pensionsålder. I avvaktan på ett fortsatt, tekniskt utredningsarbete rörande lämpliga pålägg för olika personalgrupper har lönekostnadspåläggen i försvarets huvudtitel tagits upp i särskilt anslag utanför ramen. Vidare föreslås att de hittillsvarande, för en huvudtitel gemensamma ersättningsanslagen till fastighetsfonder delas upp och redovisas för varje myndighet som lokalhyra. Hyrorna beräknas t v efter nu gällande principer för ersättningsanslagens beräkning, d v s som en summa av formella avskrivningsbelopp och förräntningskrav. En senare omprövning av dessa principer förutskickas emellertid. Lokalkostnader för förhyrda lokaler har beräknats på de faktiska hyrorna för hyresåret 1967/68. För försvarsdepartementets del har denna reform medfört att hyror debiteras för centrala myndigheters lokalutnyttjande medan huvuddelen av ersätt-

12 KAPITEL 1

ningsanslagen som berör förbandsverksamheten fortfarande redovisas som klumpanslag. Ett utredningsarbete har påbörjats rörande en utvidgad uppdelning av ersättningsanslagen. Härmed har kostnader för sociala personalförpliktelser samt kostnader för lokaler jämställts med lönekostnader m m och ingår i budgeten som utgifter. De förlorar därmed karaktären av komplementkostnader. I fråga om programbudgetutredningens förslag rörande behandlingen av portokostnader har chefen för finansdepartementet uttalat, att han icke utan ytterligare prövning är beredd att ta ställning därtill (prop 1969: 1, bil 2). Vad beträffar ränte- och avskrivningskostnaderna för andra investeringsobjekt än lokaler framhåller han — med hänsyn till deras stora betydelse vid fastställande av optimala handlingsalternativ — att man bl a även bör pröva möjligheten att mer allmänt utnyttja kapitalfondstekniken innan slutlig ställning tas till hur man skall finna en praktisk och rättvisande lösning för behandlingen av dessa kostnader. I föregående delbetänkande behandlade utredningen frågan om huruvida och på vilket sätt det kan finnas anledning att i det ekonomiska systemet på olika nivåer inom krigsmakten ta hänsyn till de kostnader för försvaret som kan kallas samhällsekonomiska kostnader, d v s de reella kostnader som försvaret åsamkar samhället utöver vad som kommer till synes i försvarshuvudtiteln. En studie häröver bifogades betänkandet.1 Utredningens utgångspunkter var att det för det första vore önskvärt att kartlägga de beslutssituationer där de samhällsekonomiska kostnaderna kan vara relevanta samt de skäl som kan anföras för respektive emot att de skall beaktas. För det andra borde undersökas vilka slag av kostnader som kan vara av intresse samt för det tredje vilka beräkningsmetoder som kan användas. Med underlag i nyssnämnda studie framförde utredningen i en skrivelse till chefen för försvarsdepartementet den 16.3.1967 — samtidigt med studiens överlämnande — några samhällsekonomiska aspekter som borde beaktas vid fortsatt utredningsarbete inom departementets verksamhetsområde. De problem som behandlades var av två slag. Ett antal problem sammanhänger med en ökad samordning mellan försvarsplanering och övrig offentlig samhällsplanering. Därvid pekades på behovet av att samordna försvarets lokalisering med riksplaneringen och ta hänsyn till lokaliseringspolitiska önskemål. Ett annat område som betonades var försvarsplaneringens samordning med arbetsmarknadspolitik och mer långsiktig näringspolitik. Tillkomsten av bl a en särskild försvarets fredsorganisationsutredning och den intensifierade näringspolitiska utredningsverksamheten har skapat en grund för den eftersträvade samordningen. Utredningen förväntar att nämnda frågor kommer att behandlas i detta sammanhang. Vidare framhölls angelägenheten av att de kostnader försvaret internt kalkylerar med i möjligaste mån avspeglar resursernas alternatiwärde. I skrivelsen påvisades ett flertal undersökningar som aktualiseras härav. 1

Studien utfördes på utredningens uppdrag av professor Lars Werin.

UTREDNINGSARBETET

13 Bl a framhölls att andra, mera marknadsmässiga värderingsprinciper för försvarets fastighetsbestånd erfordras för att de samhällsekonomiska kostnaderna för försvarets mark- och byggnadsutnyttjande skall kunna beaktas i resursallokeringen. Ett annat problem är värderingen och hänsynstagandet till de samhällsekonomiska kostnaderna för värnpliktsuttaget. För det tredje borde inräknandet av pensions- och andra sociala kostnader i försvarets lönekostnadskalkyler bidra till ett bättre arbetskraftsutnyttjande, bättre avvägning mellan konsulttjänster och fast anställd personal osv. Som ovan nämnts har reformer i sistnämnda avseende påbörjats. En ökad omföringsrätt mellan löne- och sakanslag samt större valfrihet för myndigheterna i fråga om organisationens storlek och anställningsformer för olika personalkategorier borde ävenledes bidra till ett rationellare utnyttjande av de till försvaret avdelade samhällsresurserna. Ett steg i denna riktning utgör den sammanslagning av myndigheternas avlönings- och omkostnadsanslag som föreslås i statsverkspropositionen för budgetåret 1969/70. Syftet härmed är att lägga grunden för en utveckling mot att myndigheterna i större utsträckning än f n själva får välja produktionsfaktorer vid genomförandet av sin verksamhet. Omorganisation inom materielförvaltningen

Försvarets materielförvaltningsutredning 1966 har lagt fram förslag rörande den centrala materielförvaltningens organisation. Detta resulterade i riksdagens beslut att från den 1 juli 1968 föra samman armé-, marin- och flygförvaltningarna, försvarets intendenturverk samt försvarets förvaltningsdirektion till en för försvaret gemensam organisation, försvarets materielverk. Uppgifterna för detta verk är i huvudsak desamma som de tidigare ämbetsverkens (motsvarande). Förändringen innebär i princip en organisatoriskt säkerställd samordning av alla försvarsgrenarnas materielförvaltningar samt möjligheter till en mera rationell verksamhet. Försvarskostnadsutredningen började sitt arbete inom materielförvaltningsområdet genom ett samarbete med arméförvaltningen. Avsikten var att härigenom täcka in huvuddelen av den samlade, centrala verksamheten inom en försvarsgren, således inom stab — genom samarbete med arméstaben — och materielförvaltning. Såsom FKU redan i sitt förra betänkande uppgav har emellertid en anpassning skett till den väntade utvecklingen mot och den sedermera genomförda omorganisationen till ett gemensamt materielverk. Ett begränsat samarbete inleddes med materielförvaltningsutredningen omfattande ömsesidig orientering och säkerställande av att skiljaktiga principiella uppfattningar inte förelåg. Sedan materielverkets tillkomst har samarbetet tagit den formen, att i utvecklingsarbetet rörande FMV:s ekonomisystem engagerad personal biträtt såsom experter. Omorganisationen av materielförvaltningen har således i princip inte påverkat utredningens arbete. Det har emellertid utökats att omfatta även styrning av den samlade materielförvaltningen. Genom den nya, enhetliga

14 KAPITEL 1

ledningen av de tidigare försvarsgrensförvaltningarna torde utvecklingsarbetet vid arméförvaltningen kunna anpassas till och nyttiggöras övriga materielförvaltningar inom materielverket. Utredning inom verkstadsområdet

En första etapp i 1966 års verkstadsutrednings arbete har redovisats. Uppdraget avsåg en strukturundersökning av försvarsgrenarnas verkstadsorganisation syftande till att mer rationellt tillgodose behovet av verkstäder för underhåll av tygmateriel mm. Det ingick även att undersöka den lämpligaste företagsformen för verkstäderna. Verkstadsutredningen skiljer på å ena sidan sk förbandsbundna verkstäder (i FKU:s delbetänkande 1 benämnda förbandsanslutna) och å andra sidan övriga verkstäder. Uppgiften i fred för de förbandsbundna verkstäderna är främst att lämna service vid utbildningen. I krig organiseras de till verkstadsförband. Verkstadsutredningen föreslog att de även i fortsättningen skall tillhöra förvaltningsorganisationen, övriga verkstäder skulle drivas affärsmässigt under ledning av försvarets fabriksverk. Riksdagen har senare tagit ställning till de framförda förslagen och beslutat (enligt proposition nr 109/1968) i huvudsak att endast de centrala flygverkstäderna t v överförs till fabriksverket, att verkstadsutredningen under sitt fortsatta arbete lämnar ytterligare underlag för bedömning av vilka verkstäder som bör betraktas som förbandsbundna samt att krigsmaktens beställningar hos fabriksverket regleras genom långsiktiga ramavtal som det bör ankomma på Kungl Maj:t att godkänna. Försvarskostnadsutredningen har i det förra betänkandet lämnat förslag rörande ekonomisystemets tillämpning inom förbandsbundna verkstäder. Förslaget avsågs även utgöra en modell för övriga fackfunktioner. Utformningen skedde i nära samverkan med verkstadsutredningen. Försöksverksamhet

Den i Södra militärområdet tidigare bedrivna försöksverksamheten avsåg att lämna underlag för FKU:s förslag rörande den regionala och lokala nivån. Sedan dessa förslag lagts fram i utredningens första betänkande har emellertid försöksverksamheten fortgått. Syftet härmed har i stort varit att vidare utveckla och anpassa ekonomisystemets principer i fråga om den praktiska tillämpningen på nämnda nivåer. En avveckling av försöken har därtill bedömts som irrationell med hänsyn till ett eventuellt införande av ekonomisystemet och till omfattningen av de åtgärder vid berörda enheter som försöksverksamheten medfört. Ytterligare en väsentlig fördel synes ha vunnits genom fortsatt försöksverksamhet, nämligen att utvecklingen av ekonomisystemet på central nivå kunnat baseras på enheter som inordnats i systemet. Den nödvändiga kopplingen mellan olika nivåer har härigenom blivit säkerställd. Utvecklingsarbetet inom Södra militärområdet har omfattat samtliga komponenter i ekonomisystemet. Vid tidpunkten för framläggandet av FKU:s

UTREDNINGSARBETET

första betänkande befann sig dessa i olika utvecklingsstadier. Medan främst frågorna kring budgetering (resursbudgeter), kostnads- och utgiftsredovisning samt rapportering var rätt väl utvecklade återstod åtskilligt i fråga om prestationsbudget, prestationsredovisning (prestationsvärdering), efterkalkylering samt resultatanalyser. Nu pågående försöksverksamhet koncentreras därför till de sistnämnda områdena utan att de övriga eftersatts. Utformning av uppdragssystemet vilken främst skett på central nivå har pågått för att ligga till grund för verksamhetsplanering och resursberäkningar. Uppgiftsställningar har således utarbetats för försöksförband och avses föreligga för samtliga arméförband inom Södra militärområdet inför budgetåret 1969/70. Planeringen av den samlade verksamheten vid försöksenheterna skedde tidigare utan deltagande från de centrala myndigheterna. En koppling mellan samtliga instanser föreligger nu. Ett led häri utgör de av arméstaben ledda försöken med arméns »skuggbudget» i program- och uppdragstermer som inleddes hösten 1968. Ett annat uttryck härför är de uppdrag som ställts av cheferna för marinen och flygvapnet till försöksförbanden inom dessa försvarsgrenar. Militärbefälhavaren har för planeringsverksamheten inom Södra militärområdet utgett provisoriska anvisningar. Dessa innebär en konkretisering av arbetet i ett antal planeringsinstrument i enlighet med FKU:s förslag. Av dessa instrument kan på prestationssidan nämnas militärområdets verksamhetsplan (år B), militärområdets långsiktsplan (år B + 1 till B 4- 5), militärbefälhavarens uppdragsställningar till underlydande och underställda förband (år B) samt motsvarande vid staber och förband. Under hösten 1968 har en första upplaga utarbetats av militärområdets långsiktsplan. Motsvarande instrument på resurssidan är t ex militärområdets resursbudgeter, kostnads-, utgifts-, materiel-, personal- och fastighetsbudget, samt militärbefälhavarens resurstilldelning (år B). Uppgiftsformuleringar och formen för resurstilldelning har utvecklats vid de budgetdialoger som förts inför budgetåren 1967/68—1970/71 mellan militärbefälhavaren och förbanden. Härvid har typuppdragsställningar tagits fram. På grund av de gjorda erfarenheterna har militärbefälhavaren beslutat att all verksamhet inom det egna kompetensområdet, åtminstone för arméförband, skall konkretiseras och styras genom uppdragsställningar. Försök har utförts med personal- och materielbudgeter. Vidare har tillläggs- eller rationaliseringsbudgeter upprättats. De har delvis kunnat realiseras. Inom ramen för övrig försöksverksamhet har metoderna för prestationsvärdering utvecklats. Försöken har huvudsakligen berört utbildningsresultat i fråga om såväl enskilda som förband. Ett omfattande arbete kvarstår innan användbara metoder tagits fram för olika områden.

16 KAPITEL 1

Efterkalkylering och resultatanalyser har i egentlig mening ännu inte gjorts. Ett av skälen härtill har varit bristerna beträffande prestationsvärdering. Inledande försök har dock utförts med analys av prestationer och kostnader varvid sambandet mellan dem hittills endast kunnat diskuteras i mycket grova termer. Försöksverksamheten inom Södra militärområdet har gett impulser till samt utnyttjats för fortlöpande förenklingar av redovisningssystemet. Informationsbehovet på regional och lokal nivå har således preciserats till vad som är nödvändigt. En bedömning av behovet för central nivå har härvid också skett. Denna bedömning måste naturligtvis verifieras och eventuellt justeras. Under budgetåret 1968/69 har inletts försök vid Bergslagens artilleriregemente med syfte att pröva den lämpliga formen för ett första steg i ett stegvis införande av det ekonomisystem FKU förordar, dock utan att frångå grundprinciperna i detta. Härvid prövas även möjligheterna till förenklingar i systemet utan att dess positiva effekter nedgår. Allt eftersom försöksverksamheten fortgått har personalen vid de militära myndigheterna i allt större utsträckning engagerats i försöken och därmed i tillämpningen av ekonomisystemets principer på skilda områden. Främst gäller detta personal på regional och lokal nivå. Vid förberedelsearbetet för försöksverksamheten budgetåren 1969/70 och 1970/71 har personal på central nivå deltagit dels i utvecklingsarbetet på regional och lokal nivå, dels genom att i viss mån leda verksamheten i ekonomisystemets termer. Vid arméstaben bedrivs under 1968/69 och 1969/70 försök med intern verksamhetsplanering, budgetering, kostnadsredovisning samt vissa härav betingade organisationsstudier. Dessa försök har i hög grad bidragit till och underlättat den principiella utformningen av ekonomisystemet på den centrala nivån. För budgetåret 1969/70 föreslås (statsverkspropositionen år 1969, bil 6) en viss utökning av försöksverksamheten. Vid nu berörda enheter avses försöken fortgå i oförändrad omfattning. Därutöver innebär förslaget att de även skall omfatta Falu försvarsområde, Dalregementet, Artilleriskjutskolan, Norrlands kustartilleriförsvar med Härnösands kustartillerikår, Skaraborgs flygflottilj samt Bergslagens militärområdesstab. Vid dessa nya försöksenheter skall uppläggning ske enligt det system som nu tillämpas vid Bergslagens artilleriregemente. Med hänsyn till den vidgade omfattningen av försöken föreslås i propositionen att utgifterna härför redovisas på särskilda förslagsanslag, »Arméstaben», »Förband med särskild budget» respektive »Militärområdesstaber med särskild budget». Det förordas att dessa anslag tas upp med belopp motsvarande beräknade utgifter. Tidigare har de angetts med ett formellt belopp av 1 000 kr. Syftet med den fortsatta och vidgade försöksverksamheten är främst att vidareutveckla rutiner för främst försvarsgrenschefs och militärbefälhavares ledning av verksamheten i ekonomisystemets termer

UTREDNINGSARBETET

att vidareutveckla det ekonomisystem som prövas inom Södra militärområdet samt att till detaljerna precisera det »första steg-system» som kan bli aktuellt vid ett allmänt införande av ekonomisystemet. Härtill kommer begränsade försök vid övriga staber, förband och skolor i syfte att genom utgiftsredovisning skaffa visst statistiskt underlag. Försöksverksamheten har fram t o m 1967/68 letts av FKU. Fr o m 1968/69 sker den under ledning av respektive försvarsgrenschef med överbefälhavaren som samordnande.

Utredningsarbetets bedrivande m m Utgångspunkter, samverkan m m

Utvecklingen av ekonomisystemet för de regionala och lokala nivåerna skedde samtidigt med att principerna för det totala ekonomisystemet successivt växte fram inom FKU. Genom efter hand vunna erfarenheter i en relativt omfattande försöksverksamhet och genom den fortlöpande anpassningen till nämnda utveckling har FKU ansett sig stå på en säker grund i fråga om det realistiska i föreslagna principer. Bedömningen att ekonomisystemet ger ökade möjligheter till ledning, samordning och kontroll av verksamheten resulterande i högre effektivitet och ett stärkt kostnadsmedvetande står fast. Uppfattningen har befästs genom erfarenheterna från försöksverksamheten under budgetåret 1967/68 och styrks av de överväganden rörande lönsamheten av att införa ekonomisystemet som redovisas i föreliggande betänkande. Ekonomisystemets principer är oberoende av organisationsnivån. Komplexiteten ökar visserligen på den centrala nivån, bl a genom en större dominans av långsiktig planering och en omfattande investeringsverksamhet som i stort sett är obefintlig i lägre instanser. Men utredningen har den bestämda uppfattningen att de föreslagna grundprinciperna i fråga om bl a budgetering, kostnadsredovisning och en till verksamheten knuten indelning i ansvarsområden också kan ligga till grund för systemutformningen för de centrala myndigheterna. Med utgångspunkt häri har utredningsarbetet huvudsakligen omfattat problematiken kring hur grundprinciperna skall omsättas och tillämpas på den centrala nivån. Andra väsentliga utgångspunkter har varit den nödvändiga knytningen såväl nedåt i organisationen till ekonomisystemet på regional och lokal nivå som uppåt till den långsiktiga planeringen i försvarets program och övriga på systemet inverkande faktorer. Vid flera centrala myndigheter har sedan någon tid pågått utveckling av nya styrsystem och informationssystem med främst syftet att åstadkomma en mera rationell ledning av verksamheten och en ökad effektivitet i denna. Dessa strävanden har på ett lyckligt sätt sammanfallit med målsättningen för FKU:s arbete. Ett nära samarbete med ett ömsesidigt utbyte har blivit följden. Vid arméstaben utvecklas ett arbetsledningsinstrument jämsides med ett 2

18 KAPITEL 1

antal informationssystem rörande utbildning, krigsorganisation, personal m m . Det tidigare nämnda arbetet med en »skuggbudget» i program- och uppdragstermer för armén gällande budgetåren 1969/70 och 1970/71 utgör även ett värdefullt underlag för FKU:s ställningstaganden. Omorganisationen av den centrala materielförvaltningen har medfört behov av ett nytt administrativt system. Uppbyggnaden av detta har som nämnts ovan börjat parallellt med och under beaktande av FKU:s arbete. Materielverkets systemutveckling innefattar även berörda fackfunktioner inom hela organisationen. Vid fortifikationsförvaltningen pågår även arbete med ett nytt administrativt system. Detta inkluderar budgetering och redovisning. Behov av att utnyttja de administrativa hjälpmedel och principer som ekonomisystemet och programbudgeteringstekniken innebär har även kommit till uttryck för försvarsstaben. Där pågår utveckling av överbefälhavarens styrsystem för ledning av krigsmakten med tillämpning av nämnda principer. I viss utsträckning har utvecklingsarbetena kompletterats genom försök på central nivå. Främst gäller detta arméstaben, vilket tidigare berörts, och arméförvaltningen/armématerielförvaltningen där framför allt budgetering prövats. Försvarskostnadsutredningen fann tidigt att det var nödvändigt att dels begränsa sin verksamhet till att omfatta ett fåtal s k typmyndigheter, dels erhålla en betydande medverkan från dessa. Endast härigenom bedömdes uppdraget kunna slutföras inom rimlig tid. Inskränkningen av arbetet till vissa, för förekommande slag av likartade funktioner och arbetsuppgifter representativa typmyndigheter har medfört en koncentration av FKU:s verksamhet och mera genomarbetade förslag än vad som annars varit möjligt. Utnyttjandet av myndigheternas systemutveckling av skilda slag, men med anknytning till utredningen, samt av den personal som varit engagerad i denna har inneburit att FKU i främsta rummet kunnat ägna sig åt principiella frågor samt åt sådana som berör samordning mellan myndigheterna och mellan dessa och lägre instanser. Härutöver har de problem behandlats som sammanhänger, bl a, med knytning av ekonomisystemets tillämpning på myndighetsnivå till programbudgetering och långsiktsplanering på departementsnivå. Utredningen har således följt sin principiella linje att myndigheterna själva bör utforma sina ekonomisystem i detalj. Utredningen har sökt lösningar till principiella problem samt utvecklat och anpassat grundprinciperna för den centrala nivån, följt upp arbetet med ekonomisystemen samt medverkat till att detta skett i överensstämmelse med de egna intentionerna. De typmyndigheter som FKU valt och som genom respektive chefers tillmötesgående i hög grad bidragit till slutresultat är: försvarsstaben, arméstaben, försvarets materielverk — tidigare arméförvaltningen — samt fortifikationsförvaltningen. De i betänkandet redovisade tillämpningsexemplen anger det läge som

UTREDNINGSARBETET

utvecklingsarbetet på myndighetsvisa system nått vid tidpunkten för betänkandets tryckning. Utredningen anser dessa system vara vägledande för de centrala myndigheter som inte deltagit i utvecklingsarbetet. Önskvärt hade varit att dessa andra myndigheter under arbetets gång fortlöpande haft tillfälle att påverka utvecklingen. Härigenom hade de krav kunnat beaktas som föranleds av skiljaktigheter beträffande organisation, uppgifter, nuvarande administrativa mönster m m. Detta har emellertid inte varit möjligt på grund av de begränsade resurserna hos FKU och vid ifrågavarande myndigheter. Utredningen har lagt stor vikt vid att principerna blir klarlagda och metoderna utformade för integrering av den långsiktiga planeringen i krigsorganisationsorienterade program och den kortsiktiga planeringen som anpassas till verksamheten i fredsorganisationen. Endast härigenom kan samband ernås mellan planering och budgetering från central till lokal nivå. Det krävs således en samordning mellan förberedelserna för omläggning av försvarets budget till programbudgetsystemet och för införandet av myndigheternas interna ekonomisystem. Hithörande frågor har behandlats av FKU vilket, som tidigare berörts, medfört samarbete med programbudgetgruppen. Detta samarbete har blivit mycket intensivt i utredningens slutskede. Strävan har härvid varit att i förslag m m ta hänsyn till de synpunkter och krav som förts fram i fråga om gemensamma problem betraktade ur skilda synvinklar. Uttryck för detta är att man i programbudgetgruppens och FKU:s betänkande återfinner en i vissa stycken lika lydande behandling av gemensamma delar i det totala planerings-budgeteringssystemet. Dessa delar har för sammanhangets skull inte kunnat uteslutas ur något av betänkandena. En principiell fråga är hur mycket av samhällsekonomiska kostnader och effekter som normalt skall ingå i de militära myndigheternas ekonomiska kalkyler. Samhällskostnadernas roll gör sig framför allt gällande i de långsiktiga beslut rörande avvägning mellan resursinsatser för försvaret och för andra områden av offentlig verksamhet. Dessa beslut fattas av regering och riksdag. Underlag bör kunna tas fram inom försvarsdepartementet och krigsmaktens centrala ledning. De effekter det här blir fråga om att beräkna, av värnpliktsuttaget, av den militära fredsorganisationens lokalisering, av försvarsbeställningar till industrien etc, låter sig knappast fångas i kalkylmodeller som med fördel kan föras in i de militära myndigheternas normala kalkylering. Detta är ett skäl till att utredningen förordar att kalkyler av detta slag genomförs utanför det budgeterings- och redovisningssystem som utformats för myndighetsnivån. Utförs sådana kalkyler med regelbundna mellanrum — de bör bl a ingå som ett led i perspektivplaneringen — skapas förutsättningar för att planeringen och genomförandeverksamheten inom programplaneperiodens ram på ett tillfredsställande sätt tillgodoser samhällsekonomiska krav — så långt dessa kan definieras och förutses. Enligt utredningens mening föreligger då inte behov av att utvidga budgetering och redovisning med informationer som saknar direkt betydelse i de beslutssituationer som cheferna i den militära organisationen ställs inför.

20 KAPITEL 1

Detta innebär dock inte ett avkall på behovet av data för nämnda, centralt utförda samhällsekonomiska kalkyler. Sådana data måste samlas i redovisningen oberoende av deras värde för myndigheternas ledning av verksamheten. Utredningen har i sitt första delbetänkande ägnat samhällskostnaderna och deras roll i försvarets ekonomi en relativt utförlig behandling. Kalkyler rörande samhällskostnader bör enligt utredningens mening genomföras utanför det ekonomisystem som utformats för myndighetsnivån. Av dessa skäl har utredningen inte funnit anledning att — utöver det ovan framförda — i detta betänkande beröra frågan ytterligare.

Det fortsatta arbetet

Utredningen har funnit det angeläget att förutsättningar tidigt skapas för ett principbeslut om införande av ekonomisystemet. Först då ett sådant beslut fattats kan åtgärder i full utsträckning vidtas för att i detalj utforma och anpassa systemet efter varje myndighets krav och behov. Av bl a yttrandena över FKU:s första betänkande framgår att slutbehandlingen för FKU:s del av den centrala nivåns ekonomisystem måste betraktas som en av nämnda förutsättningar. Detta har påverkat och påskyndat utredningsarbetet. Det har således betraktats såsom mer väsentligt att utveckla grunddragen i ekonomisystemet och utforma den principiella tillämpningen av dessa för den centrala nivån än att i detalj anpassa dem till de olika myndigheterna. Det senare hade också varit önskvärt. På grund av de begränsade resurserna skulle detta emellertid ha medfört en betydande tidsutdräkt vilket skulle fördröjt införandet av ekonomisystemet. Det parallellt med utredningen bedrivna utvecklingsarbetet i vissa myndigheter har också i väsentlig grad bidragit till att fullständiga systemet. Genom att utredningen i och med detta betänkande lämnar förslag till grundprinciperna för ekonomisystemet för centrala myndigheter och sammanhanget mellan dessa och med lägre nivåer kan principbeslut fattas i ett tidigt skede. Betänkandet ger även underlag för ett påbörjande av arbetet med att tillämpa systemen vid de myndigheter som inte varit direkt berörda av det tidigare utvecklingsarbetet. Med hänsyn till behovet av fortsatt arbete vid myndigheterna samt till de krav på enhetlighet som måste ställas för att uppnå tillräcklig integrering har FKU hos chefen för försvarsdepartementet föreslagit att det åläggs ÖB att sammanhålla och leda införandet. Ledningen skulle omfatta fortsatt detaljutformning av ekonomisystemet, försöksverksamhet mm samt planläggning för systemets införande. Härigenom anser utredningen att kontinuiteten i arbetet blir säkerställd beträffande den fortsatta samordningen och i fråga om de kompletterande undersökningar som kan erfordras.

UTREDNINGSARBETET

Utredningen har av praktiska jande överbefälhavaren försvarsstaben chefen för armén chefen för marinen chefen för flygvapnet arméstaben marinstaben flygstaben försvarets civilförvaltning försvarets sjukvårdsstyrelse

ÖB Fst CA CM CFV Ast MS FS FCF SjvS

använt gängse förkortningar för fölfortifikationsförvaltningen FortF försvarets materielverk FMV försvarets forskningsanstalt FOA rnilitärbefälhavare MB militärområde milo försvarsdepartementets programbudgetgrupp PBG riksrevisionsverket RRV

Utredningen har vidare i betänkandet använt begreppet »försvaret» som synonym till »krigsmakten».

AVDELNING A

EKONOMISYSTEM FÖR FÖRSVARSDEPARTEMENTETS VERKSAMHETSOMRÅDE

KAPITEL 2

Grunddrag i försvarets ekonomisystem

Krav på högre effektivitet Utredningens förslag till ekonomisystem för försvaret är i sina grunddrag likt dem som förekommer inom större företag — privata såväl som allmänägda — och som nu även håller på att införas inom den civila, statliga administrationen. De pådrivande krafterna har varit flera men följande förtjänar särskilt att nämnas. Behovet av bättre ekonomi-administrativa system har starkt ökat på grund av statsförvaltningens tillväxt, bristen på arbetskraft och de som följd härav stegrade kraven på rationalisering och ekonomisering. Av stor betydelse har också varit att man kunnat peka på goda erfarenheter av de ekonomisystem som nu tillämpas inom progressiva företag och inom stora delar av amerikansk förvaltning. Utredningen har funnit att ett ekonomisystem för försvaret i alla väsentliga hänseenden kan baseras på samma grundprinciper som gäller för motsvarande system inom näringslivet och inom den civila statsförvaltningen. Den bestämmande faktorn härvidlag är inte om man kan redovisa verksamhetens resultat med vinst eller förlust i vedertagen företagsekonomisk bemärkelse. Det väsentliga är kravet att få bästa möjliga resultat av gjorda insatser, d v s att göra verksamheten effektivitetsinriktad. FKU har följaktligen kunnat utnyttja de erfarenheter som vunnits på detta område inom näringslivet. Det är emellertid nödvändigt att i den praktiska tillämpningen av de grundläggande principerna ta hänsyn till förhållandena i varje särskild organisation. FKU har därför främst inriktat sitt arbete på att i samarbete med försvarsdepartementet och de berörda myndigheterna söka en utformning av systemet som med tillgodoseende av de allmängiltiga krav som ställs på ledningsinstrument av detta slag bäst passar försvarets organisation.

Slutprodukterna i fokus Ett ekonomisystem skall inrymma de administrativa hjälpmedel som erfordras för att styra verksamheten inom en organisation mot bästa möjliga ekonomi. Det kan därför också sägas utgöra ett styrsystem även om ett totalt sådant innehåller ytterligare komponenter. Utvecklingen av ekonomisystem inom olika delar av stasförvaltningen karaktäriseras främst av en gemensam huvudprincip eller metod — program-

26 KAPITEL 2

budgetering. Denna sätter också sin prägel på försvarskostnadsutredningens förslag till ekonomisystem för försvaret. Programbudgeteringen innebär att planeringen av verksamheten riktas in på myndigheternas slutprodukter/mål. Resultatet kan inte som t ex inom näringslivet redovisas i form av en vinst eller förlust. Slutprodukterna måste trots detta stå i fokus för planeringen, oavsett vilka metoder som används för att bestämma deras omfattning och ändamålsenlighet. I planeringen skall således göras en avvägning mellan olika program med hänsyn till å ena sidan vad de ger i form av behovstillfredsställelse och å andra sidan vad de kräver i resursuppoffringar. En prövning i efterhand av effektivitet och produktivitet inom myndigheterna skall kunna ske genom att kostnader och resursförbrukning på samma sätt som i planeringen jämförs med de prestationer som uppnås inom ramen för uppgjorda program. Inom försvaret kompliceras styrningen av att slutprodukterna består av krigsförband m m som byggs upp genom bidrag från flera olika myndigheter i fred såsom staber, utbildningsförband, materielanskaffande myndigheter osv. Organisationen inom krigsmakten är olika i krig och i fred. De program som är definierade med utgångspunkt i organisationen vid mobilisering och krig och som sammansätts av de egentliga slutprodukterna kan därför inte utan uppdelning på olika uppdrag ingå i de arbetsuppgifter som åvilar myndigheterna i fred. Inom försvaret får man egentligen två planeringsnivåer. Den ena omfattar slutprodukterna och den andra olika uppdrag i vilka preciseras de bidrag till slutprodukterna som i form av prestationer och delprodukter skall genomföras i fredsorganisationen. Ett krav på ekonomisystemet är att dessa båda nivåer väl samordnas i planeringen och den efterföljande kontrollen. Med dessa utgångspunkter ställs på ekonomisystemet följande krav. Det skall underlätta en mot slutprodukterna samordnad planering av den på flera myndigheter fördelade verksamheten. Det skall innehålla en registrering och redovisning av data som ger underlag för å ena sidan kalkyler i planeringsfasen och å andra sidan uppföljning och kontroll i genomförandefasen. Det skall medge en enkel koppling till data från olika informationssystem, såsom krigsorganisations-, personal-, utbildnings- och materiel- (underhålls-, förråds-) system, för att ett allsidigt beslutsunderlag skall stå till buds, dels då det i planeringsfasen gäller att precisera mål, dels då det i kontrollfasen gäller att bestämma måluppfyllelse, effektivitet och produktivitet.

Planering och budgetering det centrala Ekonomisystemet innefattar administrativa hjälpmedel för planering, samordning och kontroll. Hit hör långsiktsplanering och budgetering, prestationsoch kostnadsredovisning, rapportering och uppföljning. Med hjälp av dessa instrument kan ledningen på ett samlat sätt styra verksamheten i sin helhet i önskad riktning och samtidigt delegera ekonomiskt ansvar långt ner i organisationen.

GRUNDDRAG I FÖRSVARETS EKONOMISYSTEM

27 Långsiktsplaneringen är av naturliga skäl styrande för all annan planering. Där anges framför allt de mål i stort som verksamheten skall inriktas mot. Resursanspråken uppskattas. Handlingsfriheten är relativt stor ifråga om val av alternativ för att nå målen. Med tilltagande grad av noggrannhet ju mer man närmar sig en budgetperiod preciseras mål, uppgifter och resursanspråk i fastare planer för kortare planeringsperioder. I budgeteringen samordnas verksamhetsplaner och resursförbrukning i ett definitivt val av det handlingsalternativ som förväntas ge gynnsammaste förhållande mellan prestationer och resursuppoffringar för att nå det uppställda målet. I budgeteringen ingående uppföljning och kontroll ger successiva möjligheter att alltefter utfall och ändrade förusättningar med korrigerande åtgärder styra verksamheten mot det uppställda målet med bibehållande av bästa relation mellan prestationer och kostnader. Budgeteringen utgör således den centrala delen av ekonomisystemet på myndighetsnivå och chefernas främsta instrument för att styra verksamheten. Ekonomisystemet har anpassats till verksamhetens art, till organisationen och dess indelning i ansvarsområden samt till kraven på samordning mellan såväl olika nivåer som inom var och en av dessa. Planering, budgetering, kontroll, analys o s v sker dels för den på varje nivå samordnande myndigheten (chefen) avseende myndighetens ansvarsområde i vilket olika fackfunktioners verksamhet ingår, dels för den alla nivåer omfattande verksamheten inom varje fackfunktion. Systemets funktion som instrument för avvägning och samordning av flera fackfunktioner inom olika ansvarsområden har stått i förgrunden. Det har dessutom ansetts viktigt att systemet kan tjäna som hjälpmedel för ledningen av de olika fackfunktionerna. Systemutformningen beaktar sålunda samtidigt fackfunktioners speciella krav på underlag för planering, samordning och kontroll. Systemet har slutligen förutsatts bli så enkelt och praktiskt uppbyggt att det smidigt kan anpassas till ändringar i organisationen och till skiftande krav på underlag för beslut och budgetering. Utredningen vill understryka betydelsen av att en effektiv integrering sker av planering och budgetering på olika nivåer inom krigsmakten. Härigenom knyter man ihop planer och budgeter med olika tidsperspektiv. Detta är en av huvudtankarna i programbudgeteringen. Nämnda samspel gäller alla faser i planeringen, från systemanalyser och perspektivplanering, långsiktiga försvarsbeslut och fleråriga programplaner, riksstatsbehandling för ett visst budgetår och motsvarande interna budgetering inom försvarets olika myndigheter ända ner till den lokala nivån. I detta nya system, där tyngdpunkten läggs på planering och budgetering, kopplas således resursbudgeteringen ihop med de resultat i form av försvarskraft som förväntas och de prestationer som skall utföras i fredsorganisationen. Denna konsekventa koppling mellan bidrag till krigsmaktens slutprodukter å ena sidan och förbrukningen av resurser å den andra utgör den väsentliga skillnaden mellan programbudgetering och hittillsvarande budge-

28 KAPITEL 2

teringsmetoder. Detta har också varit styrande för alla väsentliga ändringar av nuvarande metoder för budgetering och redovisning som förslaget till nytt ekonomisystem innebär.

ökad delegering Ett av de mest utpräglade grunddragen i ekonomisystemet är möjlighet till en starkt ökad handlingsfrihet på alla nivåer. Detta åstadkoms genom att budgeteringen görs vittutgrenad och förs långt ner i organisationen. Cheferna får således i princip handlingsfrihet inom ramen för en fastställd budget som de själva utarbetat och känner ansvar för. De får härigenom möjlighet att fortlöpande anpassa genomförandet till det erhållna utfallet och till ändrade förutsättningar. Den ökade delegering av befogenheter och ansvar som detta innebär utgör i praktiken en decentralisering. Utredningen hävdar att denna kommer att föra med sig bättre ekonomi och högre effektivitet inom försvaret. Skälen härtill är främst följande. Genom att själva utföra budgetarbetet och själva anpassa verksamheten till händelseutvecklingen i syfte att nå uppställda mål med ett minimum av resursuppoffring får personalen en väsentligt bättre inblick i kostnaderna och deras påverkbarhet. Ett ökat kostnadsmedvetande bör därför förväntas. Handlingsfriheten medger också att befattningshavares kunskaper, omdöme, initiativförmåga och detaljkännedom om föreliggande förhållanden till fullo utnyttjas, t ex för en smidigare anpassning till uppkommande situationer. Cheferna får vidare ett reellt ansvar för verksamheten i stället för det nuvarande, i huvudsak endast formella. Denna delaktighet eller påverkan bör lämna i utbyte ett ökat engagemang med positiva effekter. Självständighet i fredsverksamheten medför t ex rutin och förmåga att analysera en situation och att därefter fatta beslut vilket även torde vara värdefullt för verksamheten i krig. En annan konsekvens av delegeringen blir en avlastning från högre myndigheter beträffande detaljarbete samt ett färre antal beslut som behöver föras upp på högre nivå. Vad som främst möjliggör en ökad delegering är den kostnads- och prestationsredovisning som ekonomisystemet omfattar. I kombination med den på uppdrag från högre nivåer grundade budgeten, vilken byggs upp nedifrån i organisationen, ger redovisningen helt nya möjligheter att kontrollera utförda prestationer, resursuppoffringen härför samt effektiviteten i verksamheten. Det är tack vare detta som chefer på alla nivåer kan ges en vidgad handlingsfrihet. Detta förutsätter emellertid också klart definierade uppdrag, ett klart avgränsat ansvar för utförda prestationer och av dessa föranledda kostnader samt att prestationerna kan mätas eller värderas. Redovisningen kan härigenom lämna ett för varje nivå och varje ansvarsområde relevant underlag för en effektiv kontroll. Den mest långtgående delegeringen av det ekonomiska ansvaret för verksamhetens bedrivande sker när ledningen nöjer sig med att formulera och delge befattningshavare på lägre nivåer de delmål som uppsatts för

GRUNDDRAG I FÖRSVARETS EKONOMISYSTEM

nivåerna ifråga. För genomförandet ger ledningen ramen för den totala resursinsats som bedöms vara erforderlig för måluppfyllelse på en bestämd nivå. Man benämner denna form av styrning för målstyrning. Motsatsen till målstyrning är direktstyrning, som innebär att ledningen tar det direkta ekonomiska ansvaret för hela organisationen. De olika nivåerna får direkta order om vad som skall produceras, hur och när den aktuella produktionen skall genomföras samt hur produktionsresurserna skall användas. FKU:s förslag innebär att en avsevärd förskjutning sker från direktstyrning som nu dominerar inom försvaret mot ökad målstyrning.

Kostnadsredovisning med interndebitering införs Redovisningen är f n begränsad till utgiftsslag och till objekt som anskaffas. Bokföringen är således kassamässig och syftar främst till kontroll av att anslag och anslagsposter inte överskrids. Tilldelningen av resurser i form av anslagsmedel sker vidare med hänsyn till var utgifterna för t ex anskaffning uppstår och således inte till var resursuppoffringen sker. Det nuvarande systemet ger därför ingen knytning mellan utförda prestationer och de kostnader dessa föranleder. Systemet bidrar inte till att rikta in planering och kontroll mot bästa möjliga ekonomi. Det uppammar i stället ett anslagstänkande som har en motsatt effekt. En effektivitetsinriktad planering, redovisning och kontroll kräver kostnadsredovisning så att de värdemässiga resursuppoffringarna för olika ansvarsområden, prestationer och program (uppdrag) kan anges. Detta utesluter dock inte behovet av att i budgeten beräkna utgifterna samt att registrera och kontrollera deras utfall för olika resurskategorier, objekt mm. Det kan emellertid påpekas att utgifterna ofta infaller samtidigt med eller under samma period som motsvarande kostnad uppstår. Genom kostnadsredovisningen skall således i budgeten för olika ansvarsområden och prestationer samt i kalkyler beräknade kostnader kunna följas upp. Härigenom erhålls ett hjälpmedel för den interna styrningen av verksamheten. Försvaret har genom sin storlek och på grund av kraven på en rationellt bedriven verksamhet undergått en utveckling mot allt högre grad av specialisering. Ett uttryck för detta är den organisatoriska indelningen i fackfunktioner som sträcker sig från högsta till lägsta nivå. Följaktligen sker en mycket omfattande inbördes leverans av tjänster och varor mellan olika ansvarsområden. Detta medför som en given konsekvens av att kostnadsredovisning införs krav på att tillämpa interndebitering. En helt genomförd interndebitering skulle innebära mycket stora svårigheter och avsevärt tynga redovisningen. Den skulle inte heller tjäna något rimligt syfte. Utredningen föreslår därför att interndebitering — liksom budgetering — sker i fråga om de på varje nivå och inom varje ansvarsområde påverkbara kostnaderna. Detta bör dock inte tillämpas okritiskt. För att ytterligare underlätta redovisningen bör sådana kostnader som saknar

30 KAPITEL 2

eller har föga betydelse för styrningen inte omfattas av interndebiteringen. Dessa inskränkningar gäller självfallet inte kalkylsituationer, t ex inför en investering. Kostnadernas behandling i redovisningen skall ge ett användbart underlag för kostnadsberäkningar och kalkyler. Detta kräver en analys av kostnaderna i anslutning till varje särskild beslutssituation. Den löpande redovisningen har i FKU:s förslag primärt utformats så att den tjänar de krav som ställs i samband med budgetarbete, uppföljning och kontroll på olika ansvarsområden inom organisationen. Utredningen vill betona att denna uppläggning av redovisningen dessutom väl synes passa de krav som ställs vid kalkylering. Det är behandlingen av kostnaderna såsom de framkommer i redovisningen som kan bli olika. När det gäller de löpande kostnaderna riktas intresset på olika ansvarsområden och de olika aktiviteter och prestationer som utförs inom dem under budgetperioden. Man kan också uttrycka det så att chefens uppgift inte primärt är att hålla nere en viss kostnad, t ex löner, utan att söka uppnå den lägsta totala kostnaden för de prestationer som utförs. Detta kräver en ökad frihet att dirigera om resurserna med hänsyn till växlande betingelser i verksamheten. En förutsättning härför är att det nuvarande anslagssystemet reformeras. I budgetarbetet och uppföljningen åtskiljs investeringsutgifter och årliga kapitalkostnader och de för verksamheten under budgetåret löpande kostnaderna. Detta är motiverat av investeringarnas karaktär av flerperiodkostnad och den annorlunda behandlingen av huvuddelen av dem i beslutsprocessen. Intresset knyts till enstaka objekt eller till objektgrupper. Såväl utgifterna för investeringar som av dessa uppstående årliga kapitalkostnader i form av räntor och avskrivningar skall ingå i den myndighets budget som äger att fatta beslut härom. Utredningen har funnit att avskrivning och ränta såsom uttryck för kostnaden att utnyttja byggnader, materiel och annat kapital inte är relevanta som beslutsunderlag vid den löpande genomförandeverksamheten inom olika myndigheter. I prissättning för intern debitering av utnyttjandet skall således inte ränta och avskrivningar ingå. Undantag kan möjligen göras för hyror till fastighetsfond och andra självbärande verksamheter. Då investeringsobjekt utnyttjas uppkommer kostnader för underhåll och drift. Sker utnyttjandet inom annat ansvarsområde än det som fattat beslut om investeringen skall dessa kostnader budgeteras och redovisas av den utnyttjande chefen. De påverkas ju av denne. FKU har rekommenderat att denna internleverans betalas med ett standardpris motsvarande en »normal» kostnad. Genom sådan interndebitering får det levererande ansvarsområdet »intäkter» som kan dras från de egna kostnaderna. Kontroll av effektiviteten kan ske genom att studera avvikelser från »standardkostnaderna». Även om investeringsutgifter och kapitalkostnader inte ingår i budgetering och redovisning för den löpande genomförandeverksamheten bör de beaktas i myndigheternas planering på alla nivåer. På lokal och regional nivå har man

GRUNDDRAG I FÖRSVARETS EKONOMISYSTEM

3 1

visserligen inte ansvar för större och långsiktiga investeringsbeslut. De fattas av myndigheter på central nivå som också upprättar investeringsbudget och svarar för redovisning av kapitalkostnader. I planeringen av genomförandeverksamheten påverkar emellertid myndigheterna utnyttjandet och förslitningen av tillgängliga kapitalresurser genom val av produktionsmetoder. Som exempel på sambandet mellan löpande, direkt påverkbara driftskostnader och avskrivningar kan nämnas att underlåtenhet i underhållet kan ge avkortad livslängd för en maskin och därmed behov av högre avskrivningar. Utredningen förordar att myndigheterna på regional och lokal nivå lämnas informationer om kapitalkostnadernas storlek. Detta kan t ex ske så att centrala myndigheter i årsredovisningen fördelar kapitalkostnaderna på nyttjande myndigheter och ger dessa informationer därom. Även andra uppgifter kan lämnas i anslutning till budgetdirektiven så att i budgetdialogen mellan myndigheterna synpunkter och förslag kan inkluderas rörande samtliga kostnader och resurser, såväl de direkt budgeterade för vilka myndigheterna är ansvariga, som de indirekt påverkbara för vilka högre myndigheter är direkt ansvariga. I det sistnämnda innefattar utredningen investeringsförslag, åtföljda av investeringskalkyler. Såväl driftskostnader som investeringsutgifter och kapitalkostnader skall således budgeteras och redovisas vid det ansvarsområde vars chef kan påverka desamma. Detta innebär att driftskostnaderna från den lägsta nivån successivt ackumuleras för allt större ansvarsområden för att i central nivå tillsammans med investeringsutgifterna respektive kapitalkostnaderna utvisa de totala beloppen. Utredningen har (se kapitel 1) uppmärksammat de nu dolda kostnaderna i försvarsbudgeten, de s k komplementkostnaderna samt de samhällsekonomiska kostnaderna. De förra har FKU föreslagit skall budgeteras och redovisas där de är påverkbara. De samhällsekonomiska kostnaderna kan inte beaktas i den interna budgeteringen utan hör hemma i kalkylsammanhang. Likaså bör det vara av värde att beakta de samhälleliga alternativkostnaderna när det gäller åtgärder med långsiktiga verkningar.

Program, uppdrag och ansvarsområden definieras I det föreslagna ekonomisystemet förutsätts att det görs en för planeringen lämplig indelning av försvarets slutprodukter i program. Indelningen måste styras av de krav som ställs av försvarsdepartementet och de centrala staber som är primärt ansvariga för långsiktiga systemanalyser och programplaneringen inom försvaret. En annan viktig förutsättning är att ansvarsområden är klart definierade och avgränsade. Det bör härvid eftersträvas att befogenheter och ansvar för prestationer och kostnader sammanfaller samt att delat ansvar på olika områden undviks. Först härigenom kan man helt utnyttja de fördelar som en vittutgrenad budgetering för med sig. Generellt gäller att systemet med

32 KAPITEL 2

budgetering och efterföljande redovisning och kontroll bör utformas så att det vid varje tillfälle speglar de rådande organisatoriska förhållandena. Det är väsentligt att en integrerad planering och budgetering kan genomföras för program och ansvarsområden. Programbudgeteringen är nödvändig för att planeringen skall inriktas mot slutmål och slutprodukter. Budgeteringen på ansvarsområden syftar till att klarlägga ett chefsansvar i den fredsmässiga genomförandeverksamheten. Översättningen från program till fredsuppgifter sker via uppdrag i ett särskilt »uppdragssystem». Detta spelar en central roll för möjligheterna att koppla samman programbudgeteringen med myndigheternas interna budgetering. Det nya systemet för budgetering, redovisning och kontroll inom försvarets olika ansvarsområden förutsätter också, såsom nedan belyses, vissa förändringar när det gäller det ekonomiska ansvaret hos myndigheter med samordnande uppgifter och sådana med fackinriktning inom speciella resursområden. Exempel på myndigheter med den förstnämnda uppgiften är försvarsstaben på central, milostab på regional och regementschef på lokal nivå. Myndighet med fackfunktioner är materielverket med ansvar för materielanskaffning, teknisk service på materielområdet och motsvarande funktioner på regional och lokal nivå. Ett nytt synsätt erfordras när det gäller den löpande genomförandeverksamheten inom olika ansvarsområden. Systemet avser att underlätta för de militära cheferna på lokal, regional och central nivå att samordna och leda den samlade verksamheten omfattande flertalet fackfunktioner. Innebörden av detta är att budget, redovisning och rapportering skall ge underlag för en riktig avvägning mellan olika fackfunktioners insatser för att lösa givet uppdrag. Den samordnande chefen skall sålunda äga största möjliga handlingsfrihet — utan onödiga detaljbindningar — att efterfråga tjänster från fackfunktioner i den utsträckning som erfordras för att lösa huvuduppgifterna. Ett effektivt utnyttjande av det nya systemet förutsätter denna ökade handlingsfrihet samtidigt som kontrollen av kostnader och resultat blir mer meningsfull och rationell. Inom myndigheter med fackfunktioner kvarstår emellertid ansvaret för att dessa fungerar så rationellt som möjligt. I detta ansvar ligger att man skall påverka budgetarbetet vid lokala och regionala enheter genom direktiv, service o s v . För att underlätta för fackfunktionen att påverka verksamheten inom det egna kompetensområdet har systemet utformats så att det kan ge informationer för såväl den samordnande som den fackmässiga styrningen. I fråga om investeringar medför det nya systemet inga krav på ändrade ansvarsförhållanden och befogenheter. Den allmänna investeringsinriktningen kommer — såsom hittills — att bestämmas av systemstudier, långsiktsplanering och beslut om investeringar av regering och riksdag. Myndigheter med fackfunktioner — t ex materielverket och fortifikationsförvaltningen — svarar för anskaffning, förrådshållning m m. För att underlätta styrningen av sådan verksamhet inom respektive myndighet erfordras budgetering för objekt eller objektgrupper med efterföljande redovisning och kontroll.

GRUNDDRAG I FÖRSVARETS EKONOMISYSTEM

33 Planerings- och budgetgången Styrande för budgeteringen på kort och medellång sikt är den långsiktiga planeringen. Inom försvaret ställs stora krav på långsiktsplaneringen på grund av investeringarnas storlek. Långsiktsplaneringen, som legat förhållandevis långt framme inom försvaret, kommer att förbättras ytterligare genom införandet av programbudgetering. Inom försvaret liksom inom industrin görs åtskillnad mellan perspektivplaner, programplaner och systemplaner. De förstnämnda utgör »idéskisser av olika handlingslinjer rörande försvarets utveckling på längre sikt». Med de alternativa förutsättningar som anvisas av statsmakterna kan man i perspektivplaneringen »spela» fram konsekvenserna i fråga om försvarseffekter, kostnader m m. Ett viktigt bidrag till denna analys erhålls från ett utbyggt ekonomisystem som ger underlag för kostnadsberäkning m m. Ju längre man kan vänta med olika större investeringsbeslut som binder utvecklingen desto större nytta får man av perspektivplaneringen som underlag för mer bindande planering på kort och medellång sikt. Man kan ta större hänsyn till nya förutsättningar beträffande angreppsfall, finansiella ramar, utvecklade vapensystem, organisationsförändringar, effektivitet i fredsorganisationen m m. Viktigare förändringar inom organisationen behöver grundas på särskilda studier. Det kan gälla studier av olika vapensystem, alternativa krigsorganisatoriska lösningar, rationalisering av den fredsmässiga verksamheten osv. I de flesta fall krävs att dessa studier genomförs såsom större projekt utanför den ordinarie organisationen. De systemplaner som projekten utmynnar i ger i sin tur underlag för övrig planering. I planeringssystemet för försvaret ingår en rullande, femårig programplan. Denna innehåller en betydande del fasta planer och avser att ge underlag för beslut i samband med det årliga budgetarbetet. Första året i programplanen förutsätts överensstämma med petita för detta budgetår. Programplanen kan betraktas som en översiktlig femårsbudget. Den femåriga programplanen förutsätts i nu föreliggande förslag bygga på ett grundalternativ för de närmaste årens utveckling inom försvaret. I planen kan byggas in mål och förväntningar beträffande organisationsförändringar, effekthöjningar m m, som samtidigt blir vägledande vid budgetdirektiv från centrala myndigheter till underlydande myndigheter. Dessa direktiv kan behöva föregås av en dialog med lokala och regionala myndigheter beträffande förväntad kostnadsutveckling, personalbehov m m. Ett viktigt hjälpmedel för myndigheterna blir den prestations- och kostnadsredovisning som ingår i ekonomisystemet. Budgetarbetet för ett budgetår får stor spridning ned i organisationen. Avsikten är att budgeten skall utnyttjas som ett hjälpmedel för ledning av den egna verksamheten. Samtidigt underlättas en samordning mellan den långsiktiga planeringen och den kortsiktiga. Budgetarbetet kan ses som en dialog mellan över- och underordnade instanser förd med tilltagande grad av precision allteftersom tiden för genomförandet nalkas. 3

34 KAPITEL 2

De centrala myndigheternas dialog med lokala och regionala myndigheter avseende ett visst budgetår kommer av flera skäl att sträcka sig över flera år. Det erfordras grunddata ur långsiktsplanerna för årsplaneringen på lokal och regional nivå. Krigsorganisationsplaner, personalplaner, tillkomsten av ny materiel m m kräver en flerårig planering även för lokala enheter. En annan motivering är att underordnade myndigheter skall kunna lämna uppgifter till de centrala myndigheternas petitaarbete. Vidare kan de lokala och regionala myndigheterna få i uppdrag att analysera följderna av variationer i det underlag som deras planering grundats på såsom ett led i centrala myndigheters alternativplanering. När det gäller petitaarbetet krävs med nuvarande regler ett förberedelsearbete som sträcker sig inemot två år före budgetårets ingång. Det första året får man arbeta med en preliminär budget som ger underlag för äskandena. Proposition och regleringsbrev och de uppgifter, ramar och anvisningar som ytterligare lämnas ger förutsättningar för att utarbeta den definitiva budgeten. Utfallet under budgetåret skall fordöpande följas upp i budgetkontrollen. Härigenom får man tidigt prognoser för det slutliga utfallet och således möjligheter att genom omfördelning av resurser motverka ett negativt utfall. Om trots detta uppgifterna inte beräknas kunna lösas inom tilldelad ram måste frågan underställas prövning av överordnad instans. Denna kan härvid tilldela ytterligare resurser eller begränsa uppgifterna. Om det slutliga utfallet uppvisar ett budgetöverskridande måste detta regleras av den överordnade myndigheten (chefen). Detta kan endast ske med utnyttjande av budgetunderskridanden inom andra ansvarsområden och inom ramen för myndighetens budget. En nödvändig förutsättning härför är att budgetöverskott inte får tas i anspråk utan medgivande av den överordnade myndigheten. Detta senare kan i viss mån betraktas som en inskränkning av chefs befogenheter. Men en annan ordning skulle förrycka den genom samordnad planering mellan och inom myndigheterna på alla nivåer åstadkomna, väl avvägda fördelningen av uppgifter och resurser. Följden härav skulle bli en mindre rationell och oekonomisk verksamhet.

KAPITEL 3

Programbudgetering inom försvaret

Försvarsdepartementets programbudgetgrupp har i betänkandet »Planering och programbudgetering inom försvaret» (SOU 1969:25) presenterat principerna för och förslag till ett nytt planeringssystem för försvaret i vilket programbudgetering ingår som ett led. Det föreslagna planeringssystemet är i första hand avsett att ligga till grund för planeringen på hög nivå. Systemet får dock betydande återverkningar för planeringen på övriga nivåer. Ett krav vid utformningen av systemet har därför varit att det skall ge en lämplig ram för planeringen på myndighetsnivå. Att utveckla principerna för denna planering har varit FKU:s huvuduppgift, d v s med FKU:s terminologi att utforma principerna för myndigheternas interna ekonomisystem. Syftet med detta kapitel är att sammanfatta vissa grunder i det av programbudgetgruppen föreslagna planeringssystemet, vilka varit en av utgångspunkterna för FKU:s arbete. Redogörelsen i kapitlet bygger på framställningen i programbudgetgruppens betänkande och är till stor del direkt citat.

Verksamhetens indelning i program Programindelningen föreslås enligt programbudgetgruppen göras så att programelement — krigsorganisationens förband på bataljonsnivå (motsv) och lägre nivåer — förs samman till delprogram. Förband med samma eller likartade uppgifter bör föras samman. För att det skall bli möjligt att studera vissa funktioner som förekommer i flera delprogram bör programelementen inom delprogrammen vid behov grupperas i funktionsgrupper. Delprogrammen sammansätts till huvudprogram enligt två modeller. Enligt den ena bör delprogrammen föras samman till organisatoriska huvudprogram. Härigenom tillgodoses främst kraven från ansvars-, produktionsoch resurstilldelningssynpunkt. Denna indelning bör främst tillämpas i genomförandeverksamheten. Enligt den andra modellen förs delprogrammen samman till avvägningsprogram. Denna indelning bör främst tillämpas vid perspektivplaneringen och vid awägningsdiskussioner. Den bör således utnyttjas vid myndigheternas kontakter i avvägningsfrågor med Kungl Maj:t. Vid den organisatoriska programindelningen bör förband och fredsorganisatoriska enheter, som är avsedda för central ledning och för gemensamma stöduppgifter eller är motiverade av fredsorganisationen, hållas isär i särskilda huvud- och delprogram. Den centrala ledningen i krig och fred bör

36 KAPITEL 3

föras samman till ett huvudprogram. Gemensamma myndigheter, serviceorgan eller funktioner för hela försvaret bör föras samman till ett annat huvudprogram. I detta ingår centrala förvaltningsmyndigheter, gemensamma skolor, försvarets rationaliseringsinstitut, försvarets radioanstalt, värnpliktsverket och försvarets forskningsanstalt. Resurser som är gemensamma eller inte kan delas upp på övriga program bör också föras hit. Civilförsvaret bildar ett eget huvudprogram. Det militära försvarets ekonomiska ram bildas av fem organisatoriska huvudprogram och civilförsvarets av ett sjätte huvudprogram. Sådana enheter eller sådan verksamhet som beräknas utanför krigsmaktens eller civilförsvarets ramar, t ex psykologiskt försvar och beredskapsstyrka för FN-tjänst, bör bilda ett sjunde huvudprogram. Följande indelning och benämning på huvudprogrammen föreslås 1. Arméförband 2. Marinförband 3. Flygvapenförband 4. Central och högre regional ledning 5. Gemensamma myndigheter och funktioner 6. Civilförsvar 7. övrig verksamhet Delprogramindelningen redovisas i bilaga 1. För vart och ett av de försvarsgrensvisa organisatoriska huvudprogrammen liksom för huvudprogrammet Civilförsvar bör finnas en programansvarig myndighet — programmyndighet. För övriga föreslagna huvudprogram har det inte varit möjligt att utse en programansvarig myndighet. För dessa bör i stället finnas en programmyndighet för varje delprogram inom respektive huvudprogram. Efter de riktlinjer för planeringen som fastställs av Kungl Maj:t och de direktiv som ÖB på grundval härav lämnat beträffande krigsmakten ankommer det på programmyndighet att genom sin programplanering styra fördelningen av uppgifter och resurser inom programmet. Därigenom inriktas verksamheten i stort för programmets utveckling. Programmyndighet föreslås inge förslag till anslagsframställning för programmet till Kungl Maj:t liksom en redovisning för programmets utveckling under närmast föregående budgetår.

Verksamhetens indelning i produktionsområden Organisationens verksamhet — produktionen — bedrivs vid olika staber, centrala förvaltningsmyndigheter, truppförband och skolor. Denna verksamhet föreslås efter sin karaktär indelas i produktionsområden. Följande indelning och benämning på huvudproduktionsområden föreslås 1. Ledning och förbandsverksamhet 2. Materielanskaffning 3. Anskaffning av anläggningar 4. Forskning och utveckling Indelningen i delproduktionsområden redovisas i bilaga 1.

PROGRAMBUDGETERING INOM FÖRSVARET

37 För produktionen inom de olika huvudproduktionsområdena bör finnas produktionsansvariga myndigheter — produktionsmyndigheter. Till dessa, som inför Kungl Maj:t har ansvar för att genomföra produktionen inom respektive område på ett rationellt sätt, har hänförts försvarsgrenscheferna i egenskap av ansvariga för förbandsproduktionen och de centrala förvaltningsmyndigheterna i egenskap av ansvariga för anskaffning och underhåll av materiel och anläggningar samt för forskning och utveckling. Produktionsmyndigheterna svarar för produktionen av den del av de försvarsgrensvisa programmen som ligger inom deras produktionsområde. De styr därigenom resursutnyttjandet genom sin planering av genomförandeverksamheten.

Uppdragssystemet För styrning av genomförandeverksamheten föreslås enligt programbudgetgruppen ett uppdragssystem. Ett uppdrag skall allmänt ange vilka prestationer som skall utföras samt var och när leverans av resultat skall ske. Ett uppdrag skall innehålla: — Prestationsuppgift — vad som skall utföras (om möjligt preciserat kvantitativt och kvalitativt) med anknytning till ett huvudprogram och ett huvudproduktionsområde. — Resursuppgift —vilka resurser som beräknats erforderliga för att fullgöra uppdraget, såväl betalningsmedel (dels för närmaste budgetår, dels för framtida åtaganden) som övriga resurser. — Vissa handlingsregler — t ex regler för omdisponering av resurser, uppföljning samt prövningsrutiner vid avvikelser från prestations- eller resursuppgift och eventuella restriktioner i övrigt. Uppdragen utgör länk mellan program och produktionsområde. I organisationen utgör de också en länk mellan olika organisationsnivåer såsom Kungl Maj:t, programmyndighet, produktionsmyndighet och andra verkställande myndigheter. I egenskap av länk mellan två organisationsenheter, på samma eller skilda nivåer, har uppdraget alltid en avsändare och en mottagare. Uppdrag, som har Kungl Maj:t som avsändare och produktionsmyndighet som mottagare, benämns primäruppdrag. Uppdrag, som har en produktionsmyndighet eller annan verkställande myndighet som avsändare och en produktionsmyndighet eller annan verkställande myndighet som mottagare, benämns sekundäruppdrag. Uppdragen är arbetselement i budgetarbetet när det gäller att dels utforma den programbudget som avses föreläggas riksdagen, dels omsätta programbudgeten till ett antal myndighetsbudgeter. Av Kungl Maj:t godkända primäruppdrag innebär beslut att utföra beskrivna prestationer med hjälp av tilldelade resurser och inom ramen för de

38 KAPITEL 3

handlingsregler som ingår i uppdraget. Samtliga av Kungl Maj:t givna primäruppdrag, som berör verksamheten under ett budgetår, bildar därmed den fastställda programbudgeten för året.

Primäruppdragens avgränsning Program- och produktionsområdesindelningen bildar utgångspunkt för primäruppdragens avgränsning. Inom varje huvudprogram samt beträffande huvudprogrammen Central och högre regional ledning, Gemensamma myndigheter och funktioner samt övrig verksamhet inom varje delprogram, förutsätts finnas en ansvarig produktionsmyndighet för varje huvudproduktionsområde. Den övre begränsningen för primäruppdraget skulle då bli att det omfattar ett huvudprogram och ett huvudproduktionsområde och verkställs av en produktionsmyndighet. En sådan avgränsning ger för de tre huvudprogrammen Armé-, Marin- och Flygvapenförband ett fåtal men omfattande primäruppdrag. Avgörande för en längre gående avgränsning av ett primäruppdrag måste främst vara i vilken utsträckning Kungl Maj:t ytterligare behöver styra verksamheten vid underlydande myndigheter samt i vilken utsträckning behov finns att följa den verksamhet som föreskrivs i primäruppdraget. Någon allmän regel för primäruppdragens avgränsning torde enligt programbudgetgruppen vara svår att ställa upp. Mot bakgrund av vad som anförts och med beaktande av det system som nu används för Kungl Maj:ts föreskrifter till myndigheterna har följande riktlinjer enligt programbudgetgruppen varit vägledande för den avgränsning av primäruppdragen som exemplifieras i primäruppdragskatalogerna i bilaga 1. Kungl Maj:t torde i överensstämmelse med nu tillämpad praxis och med hänsyn till de budgeterade beloppens storlek ha behov av att granska resursbehovsberäkningar och följa verksamheten på i princip delprogram- och delproduktionsområdesnivå. Att i alla situationer låta primäruppdragen styras av denna avgränsning bedöms dock inte vara lämpligt. I många fall är verksamheten av sådan karaktär, att resursuppoffringen är antingen gemensam för flera eller samtliga delprogram inom ett huvudprogram eller gemensam för flera eller samtliga delproduktionsområden inom ett huvudproduktionsområde. I sådana fall bör primäruppdraget få en vidgad omfattning, t ex huvudprogram — delproduktionsområde eller delprogram — huvudproduktionsområde. Avgränsningen huvudprogram — delproduktionsområde kan t ex vara lämplig för huvudprogrammet Marinförband och delproduktionsområdet Operativ och krigsorganisatorisk verksamhet. Avgränsningen delprogram —• huvudproduktionsområde torde bli regel för produktionsmyndigheternas ledningsverksamhet, t ex Marinstaben: Ledning och förbandsverksamhet. I vissa fall torde dock Kungl Maj:t behöva styra och följa verksamheten på nivån under delprogram och delproduktionsområde. Detta torde bli nödvändigt bl a för primäruppdrag som berör anskaffningsverksamhet och som nu regleras av tvåstegsförfärande.

PROGRAMBUDGETERING INOM FÖRSVARET

39 Sekundäruppdragens avgränsning Uppnådda prestationer och därmed sammanhängande resursförbrukning bör kunna redovisas. För att primäruppdragen skall kunna redovisas för Kungl Maj:t måste sekundäruppdragen alltid kunna återföras till primäruppdrag. Det blir därför naturligt att avgränsa sekundäruppdrag till att omfatta ett helt primäruppdrag eller del därav. Uppdragens avgränsning i tiden Sättet för uppdragens avgränsning i tiden är betydelsefullt. I avvaktan på den i olika sammanhang aviserade översynen av gällande budgetprinciper har programbudgetgruppen avgränsat uppdragen i det föreslagna uppdragssystemet till ett budgetår utom för uppdrag som berör verksamhet för vilken bemyndigandesystemet tillämpas redan nu. På sikt bör enligt programbudgetgruppen fleråriga uppdrag eftersträvas. Ett konsekvent genomförande av uppdragssystemet skulle då bl a innebära att förbandsverksamheten, i likhet med vad som nu är fallet för anskaffningen av materiel och anläggningar, styrs med uppdrag som sträcker sig över flera budgetår. De fördelar som därmed skulle vinnas består bl a i att bättre och mer sammanhållna beräkningar av prestationer och resursbehov kunde göras och att möjligheterna till intern planering vid verksamhetsställena ökas. I kapitel 4 utvecklas dessa tankar ytterligare.

KAPITEL 4

Anslagssystemet

Programbudgetutredningen påvisade i sitt betänkande sambandet mellan programbudgetering på myndighetsnivå och statsbudgetens utformning samt anslagssystemets konstruktion. FKU behandlade anslagssystemets roll för ekonomisystemet på regional och lokal nivå i delbetänkande 1 (kap 13). I statsverkspropositionen 1969 lämnar chefen för finansdepartementet en allmän redogörelse för hithörande frågor. Han förutskickade därjämte en översyn av gällande budgetprinciper. De förändringar som sammanhänger med en allmän övergång till programbudgetering skulle därmed bli prövade i ett sammanhang. Partiella reformer förutses emellertid kunna bli aktuella innan utredningen slutförts. Vissa sådana reformer har — såsom redovisas i kapitel 1 — redan föreslagits i statsverkspropositionen 1969 (bil 2). I den aviserade utredningens uppgifter kan förutskickas ingå att undersöka frågan om kostnadsanslag eller utgiftsanslag. Programbudgetutredningen redovisade som sin principiella ståndpunkt att kostnadsanslag borde införas i stället för utgiftsanslag såsom en konsekvens av kostnadsbudgeteringen på myndighetsnivån. Utredningen skisserade två alternativ för anslagsframställningar, riksstatsuppställning och regleringsbrev, det ena alternativet baserat på kostnadsanslag, det andra på utgiftsanslag. I båda alternativen redovisas totalkostnaderna, men slutsiffrorna i första alternativet visar kostnadsberäkningen, i det andra utgiftsberäkningen. FKU konstaterade i delbetänkande 1 att det vore mest ändamålsenligt att tilldela resurser till den lokala nivån i form av kostnadsanslag knutna till ställda uppgifter. FKU utgick emellertid ifrån att dels vissa likviditetsrestriktioner kunde behöva anges, dels att medel under den närmaste framtiden kommer att ställas till förfogande som utgiftsanslag. Utredningens förslag till redovisningssystem utformades för att tillgodose behovet av redovisning mot utgiftsanslag. Nödvändigheten av att frångå den nuvarande starka uppsplittringen på anslagsposter underströks. I stället förordades att anslagsmedel tilldelas såsom ett för hela verksamheten avsett maximerat nettoutbetalningsbelopp. Denna form har prövats i försöksverksamheten. Grundtanken i utredningens framförda synpunkter och förslag var att formen för tilldelning av betalningsmedel inte finge verka hindrande i strävan att med kostnadsbudgetering och -redovisning uppnå en effektivare ledning och ett mer rationellt genomförande av verksamheten. Med hänsyn till den aviserade budgetutredningen samt att programbudgetutredningen redan lämnat en enligt FKU:s mening tillräckligt uttömmande

ANSLAGSSYSTEMET

förberedande analys av problemet har frågan om kostnads- eller utgiftsanslag inte tagits upp till behandling i detta betänkande. I det följande diskuteras principiella riktlinjer för lämplig utformning av anslagssystemet med utgångspunkt främst i uppdragssystemet. Även om vissa av förslagen inte kan genomföras i ett kortsiktigt perspektiv har dock utredningen funnit det angeläget att redovisa hur anslagssystemet bör utformas för att utgöra en länk mellan riksstatsregleringen och myndigheternas budgetering och redovisning enligt ekonomisystemets principer.

Nuvarande anslagssystem och kritiken av detta Det finns skäl att helt kort redovisa några huvuddrag i nuvarande anslagssystem. Utredningen visade redan i det första delbetänkandet (kap 2—5) hur det nuvarande anslagssystemet för försvarets del i ovanligt hög grad innebar en långt driven uppdelning på skilda anslag och (av Kungl Maj:t anvisade) anslagsposter. Anslagen knyter an dels till försvarsgren och centrala myndigheter dels till utgiftsslag. I första hand avser anslagen att reglera den årliga förbrukningen av betalningsmedel. Denna reglering kan dock ske på flera sätt. Normalt indelas anslagen i s k obetecknade anslag, förslagsanslag och reservationsanslag. De på kapitalbudgeten anvisade investeringsanslagen har för försvarets del i huvudsak samma karaktär som reservationsanslagen. Obetecknade anslag får inte överskridas. På försvarshuvudtiteln utnyttjas denna anslagsform i mycket ringa utsträckning, i huvudsak endast för bidrag till frivilligorganisation eller likartad verksamhet. För förslagsanslagen gäller i princip att anslagen får överskridas om så är nödvändigt för att de på annat sätt av statsmakterna fastställda eller godkända ändamålen skall kunna fullföljas. Sålunda utgör avlöningsanslagen och flertalet av de s k omkostnadsanslagen förslagsanslag. Förutsättningen är därvid att grunderna för resurstilldelningen fastställs och kontrolleras på annat sätt än genom själva medelstilldelningen. Grunderna för resurstilldelningen kan vara personalstater, allmänna bestämmelser och författningar, taxor, tariffer etc. Medelsbelastningen är således beroende av bl a prisutvecklingen, möjligheterna att uppfylla personalstater, antalet värnpliktiga som slutgiltigt rycker in etc. Anslagsbeloppet är i inånga fall att betrakta som en prognos på medelsbehovet av i annan ordning fattade reella och kvantitativa beslut. Vissa avsteg från dessa principer har emellertid skett genom att Kungl Maj:t i samband med regleringsbreven angett högsta värden för anslagsposter vilka ej får överskridas utan Kungl Maj:ts hörande. De hittills behandlade två anslagsformerna innebär att riksdagens betalningsbemyndigande är tidsbegränsat till det aktuella budgetåret. Denna restriktion gäller ej för reservationsanslag som främst används för att finansiera anskaffningen av materiel m m. Ett icke utnyttjat anslag kvarstår under

42 KAPITEL 4

två år. Normalt finns på återkommande reservationsanslag en ingående balans, en s k reservationsmedelbehållning, som innebär att riksdagen redan medgett betalningsbemyndiganden utöver de nya anslagen för budgetåret. Reservationsanslagen kompletteras med att riksdagen godkänner beställningsbemyndiganden, som alltså normalt kan komma att likvideras över en serie år framöver. I själva verket utgör naturligtvis beställningsbemyndigandena den centrala realekonomiska styrmekanismen medan anslagen i hög grad endast innebär att riksdagen anvisar medel för att fullfölja betalningarna av ofta långt tidigare beställda objekt. Med vissa modifikationer kan ett likartat förhållande med en uppdelning i ett realekonomiskt respektive ett finansiellt beslut sägas gälla för investeringsanslagen på kapitalbudgeten. Gällande anslagssystem med dess koncentration på betalningsuppföljning och kameral kontroll är i många avseenden ett ofullständigt instrument för ett mer ambitiöst planerings- och budgeteringssystem. Kritik kan riktas mot systemet från flera utgångspunkter. En första central fråga avser anslagen som ett instrument i resursfördelningsprocessen. Nuvarande anslagsform, som i hög grad är knuten till insatsen av produktionsfaktorer eller skilda slag av resurser, medger inte den rörlighet som kan vara nödvändig för att fastställda mål eller prestationer skall uppnås på bästa sätt. Ett alternativ för statsmakternas styrning via anslagssystemet är att anslagen följer organisationsindelningen, med i princip ett anslag för varje självständigt planerande och budgeterande organisationsenhet eller grupp av organisationsenheter. Ett tredje alternativ är att anslagen i görligaste mån anknyter till ändamålsinriktade verksamheter, d v s anslagen blir programorienterade. En andra fråga gäller anslagens karaktär av resursramar. Traditionellt skall anslagstilldelningen främst reglera betalningsutfallen och har därför kompletterats med diverse restriktioner och tilldelningar av resurser, vars kostnader endast ofullständigt kan mätas med utbetalningar. En strävan inom programbudgetarbetet är att söka åstadkomma mer effektiva kostnadsberäkningar för alla utnyttjade resurser och därmed kunna avveckla många av dessa kompletterande restriktioner genom att föra in anslag som anger kostnadsramar i stället för betalningsramar. Under alla omständigheter bör det vara en strävan att kostnadsplaneringen förstärks i lägre nivåer och likviditetsplaneringen sker för flera organisationsenheter gemensamt, eventuellt för hela försvaret som helhet. En tredje fråga har redan tidigare berörts och sammanhänger med anslagens avgränsning i tiden. I en organisation med ofta mycket långsiktiga beslut måste aktiviteter som sträcker sig utanför budgetåret regleras med särskilda bemyndiganden. Olika möjligheter att samordna anslagssystem och bemyndigandesystem bör därför studeras. Ovannämnda problem kan sägas beröra anslagens inriktning, omfattning och utsträckning i tiden. I de följande avsnitten skall utredningen på grundval av det i kapitel 3 beskrivna uppdragssystemet närmare diskutera principer för utformning av ett nytt anslagssystem.

ANSLAGSSYSTEMET

43 Uppdragens roll i ett nytt anslagssystem I uppdragssystemet är främst följande punkter av intresse för ett framtida anslagssystem. På basis av programplaner och systemplaner utarbetar programansvariga och berörda förvaltningar eller staber i budgetprocessen förslag till s k primäruppdrag. Varje primäruppdrag ryms inom ett program och inom ett (större) förvaltnings/verksamhetsområde. Ytterligare avgränsningar av uppdragen med hänsyn till bl a skilda faser i uppbyggnaden av färdiga krigsförband kan vara önskvärd. Således kan det vara lämpligt att dela in uppdragen i kategorier som utbildningsuppdrag, materielanskaffningsuppdrag etc. Den närmare utformningen av programindelning och eventuell uppdelning i särskilda produktions- eller prestationsområden har utredningen inte anledning i detta sammanhang ta ställning till. Grundläggande för ett uppdrag är att det innehåller en plan över prestationer och resursbehov för att genomföra en viss verksamhet. När ett uppdragsförslag slutgiltigt godkänts av statsmakterna — en process som svarar mot dagens utfärdande av regleringsbrev — bör den verkställande myndigheten ha ett väsentligt mått av frihet att inom ramen för uppdragens prestationskrav och andra specifika restriktioner välja den teknik och det genomförande som minimerar kostnaderna. Alternativt kan myndigheten tänkas maximera prestationsvärdet inom ramen för tilldelade resurser och med hänsyn till övriga restriktioner. Det är av flera skäl olämpligt att generellt binda uppdragen till budgetårsindelningen. Ett utbildningsuppdrag kan således formuleras som utbildning av delar av en årsklass för vissa typer av krigsförband, en verksamhet som naturligt skär över budgetårsgränser då inryckning sker under ett budgetår och utryckning under ett annat. I samband med uppsättning av nya förband kan det bli aktuellt att formulera utbildningsuppdrag som sträcker sig över flera budgetår. När det gäller materielanskaffning kommer uppdragen närmast att svara mot de objektvisa beställningsbemyndiganden som f n medges. Dessa uppdrag kan i många fall medföra betalningskonsekvenser över många år. Ett konsekvent genomförande av uppdragssystemet innebär att försvarets förbandsverksamhet i framtiden, i likhet med vad som nu är fallet för materiel- och fortifikationsförvaltning, kan komma att arbeta med uppdrag som sträcker sig utanför budgetåret. Det bör emellertid understrykas att denna förändring i betydande utsträckning endast är av formell karaktär. Utan att formellt regleras i budget eller regleringsbrev måste naturligtvis en långsiktig planering av utbildningsverksamheten äga rum vid förbanden. Det finns dock många fördelar med mer explicita angivelser av långsiktiga bindningar genom uppdrag som sträcker sig över flera år. För det första erhålls möjligheter till bättre och mer totala resursberäkningar. För det andra kan man vid varje tillfälle också få ett förbättrat underlag för beräkning av redan intecknat respektive fritt resursutrymme. För det tredje kan mer långsiktiga uppdrag — inte minst till förbanden — leda till en bättre internplanering och ökad produktivitet. Utredningen vill dock bestämt

44 KAPITEL 4

understryka att inom ramen för en mer långsiktig planering måste ständigt finnas utrymme för omprövningar och flexibilitet i handlandet. Möjligheter att skapa sådan flexibilitet är bl a att utforma beställningsbemyndiganden där endast en mindre del av en serie omedelbart beställs medan resten av planerade beställningar inryms i särskilda optionsklausuler. På samma sätt kan uppdrag, som t ex avser utbildning, indelas dels i en del som avser omedelbar verkställighet, dels en del som närmast är ett uppdrag att planera för kommande utbildningsår. Självklart är också att ständigt återkommande uppdrag som avser allmän fredsorganisatorisk verksamhet naturligt avgränsas budgetårsvis. Med de principer som här skisserats för uppdragen kommer myndigheterna att i början av varje år ha »lager» av ännu inte verkställda uppdrag. Till dessa kommer de nya uppdrag som ges vid budgetårsskiftet eller under budgetåret. Vid årets slut kvarstår normalt ett »lager» av uppdrag för kommande verksamhetsperioder. Uppdragen förutsätts innehålla beräkningar av de totala resurser som skall åtgå för genomförandet. Samtidigt måste varje uppdrag innehålla en betalningsprognos med fördelning över skilda budgetår. Det finns dock ingen anledning att hårt styra detta betalningsutfall även om större avvikelser från prognosen normalt bör rapporteras och kunna leda till omprövningar.

Huvuddrag i ett nytt anslagssystem Som angavs i föregående avsnitt utgör primäruppdragen det huvudsakliga underlaget för den överordnade prövningen och styrningen av verksamheten. I princip skall en vidsträckt delegering av befogenheter till myndigheter och förband kunna äga rum beträffande metoder och slutgiltig resursawägning för genomförandet av uppdragen. Detta påverkar emellertid anslagssystemets utformning. Det är naturligt att i riksstaten sammanföra uppdrag som dels tillhör samma program, dels kommer att ges till samma myndighet eller grupp av myndigheter till en och samma anslagsrubrik. Eftersom de totala resurserna och inte de omedelbara likviditetsutfallen för uppdragen är avgörande bör riksdagens prövning i första hand omfatta en reglering av totalsumman för nya uppdrag. Detta innebär att riksdagen under varje rubrik sätter en övre gräns för de framtida ekonomiska utfästelser som följer av en samling uppdrag. Det förutsätts också att Kungl Maj:t till riksdagen redovisar ingående balansen av ännu icke slutgiltigt genomförda eller likviderade uppdrag.1 Sådana uppdrag som vid närmare granskning inte befunnits önskvärda att genomföra skall självfallet utgå ur den ingående balansen. Likaså bör uppdrag vars reella innehåll väsentligt förändrats omprövas i samband med den nya anslagstilldelningen. Det förutsätts att Kungl Maj:t får riksdagens bemyndigande att inom en anslagsrubrik göra en fördelning och närmare utforma de enskilda uppdragen. 1 Automatiska korrigeringar bör dock kunna ske till följd av pris- och löneförändringar mfl omständigheter som icke är direkt under myndigheternas kontroll för att garantera det reella innehållet i planeringen.

ANSLAGSSYSTEMET

45 Riksdagens realekonomiska prövning — vilken sker i anslutning till en redovisning av programplanerna — kan därmed sägas vara säkerställd. Ett lämpligt arbetsnamn på detta beslut kan vara programbemyndigande. Men ett sådant bemyndigande är inte tillräckligt för statsregleringen. Därutöver fordras ett beslut om att under året ställa betalningsmedel till förfogande. Den anslagsform som är lämpligast torde vara förslagsanslag, som innebär att betalningsmässiga över- eller underskridanden accepteras, då den realekonomiska prövningen redan säkerställts i andra former. Under varje anslagsrubrik skulle således riksdagen godkänna dels ett programbemyndigande, dels ett förslagsanslag. Kungl Maj:ts vidare prövning består i att utfärda regleringsbrev som dels omfattar godkända primäruppdrag, dels finansiella restriktioner till myndigheterna. För en myndighet eller grupp av myndigheter som erhåller flera primäruppdrag finns ingen anledning att pålägga en likviditetsrestriktion för varje uppdrag. Lämpligt bör vara att myndigheten erhåller en av Kungl Maj:t fastlagd betalningsrestriktion för hela sin verksamhet.1 Utredningen har därmed angett de principiella riktlinjerna i vad avser anslagens inriktning, omfattning och utsträckning i tiden. Resultatet kan sammanfattas så att utredningen föreslår att anslagen följer program och verksamhetsområden. Detta tillgodoser kraven på ändamålsinriktning och bör väsentligt minska den nuvarande starka uppsplittringen på anslag. Anslagssystemet ges också en direkt knytning till planeringssystemet genom att riksdagen varje år godkänner dels nya programbemyndiganden som kan sträcka sig över flera budgetår, dels betalningsmässiga förslagsanslag som begränsas till budgetåret. Dessa senare förslagsanslag bör kompletteras med att riksdagen liksom f n tar ställning till den totala försvarsramen. 1

Dock med den tidigare angivna rapporteringsskyldigheten vid större avvikelser.

AVDELNING B

EKONOMISYSTEM PÅ MYNDIGHETSNIVÅN

KAPITEL 5

Budgetering

Utredningens i delbetänkande 1 framlagda förslag till ekonomisystem för regionala och lokala myndigheter utformades för att i ett slutskede kunna inpassas i ett hela krigsmakten omfattande ekonomisystem. Detta skulle i sin tur vara en del i ett på programbudgetteknik uppbyggt planerings- och budgetsystem för försvarsdepartementets verksamhetsområde. I båda dessa avseenden förelåg vid förslagens framläggande sådant underlag att utredningen ansåg sig stå på fast grund i fråga om ekonomisystemets principer. Det fortsatta utredningsarbetet har bekräftat detta. Utformningen av ekonomisystem för regionala och lokala myndigheter ställer vissa krav på motsvarande utformning av ekonomisystem för centrala myndigheter. Dessa krav har varit en utgångspunkt för utredningens i detta betänkande redovisade förslag. I en för statsmakternas behov utformad tillämpning av programbudgeteringen läggs tonvikten på långsiktiga avvägningar och beslut rörande försvarseffekter. Tillämpat i myndigheternas ekonomisystem ligger huvudvikten på planering och ledning av genomförandeverksamheten. I ett försvarsdepartementets hela verksamhetsområde täckande planerings- och budgetsystem skall samordningen mellan dessa båda tillämpningsformer säkerställas. Detta har varit den andra utgångspunkten för FKU:s föreliggande förslag om ekonomisystem på myndighetsnivån. Det nära samarbete som förevarit mellan PBG och FKU har gjort det möjligt att under utredningsarbetets gång uppnå denna samordning. Samordningen har kunnat koncentreras till utformningen av det s k uppdragssystemet, d v s den teknik och de metoder medelst vilka i programplanerna redovisade mål, uppgifter och resurser omsätts i myndigheternas till fredsorganisationen anpassade handlingsprogram. Uppdragssystemet ger möjligheten att i budgetering och redovisning knyta samman den långsiktiga planeringen i krigsorganisationstermer och den till fredsorganisationens genomförandeverksamhet anpassade kortsiktiga planeringen. Även på myndighetsnivå måste emellertid planering och budgetering ske på flera års sikt. Tidsperspektivets längd beror på verksamhetens art och målsättning samt på vilken nivå som berörs. Inom krigsmakten är det naturligt att flerårsbudgeteringen vid centrala myndigheter — i betydande utsträckning även vid regionala och lokala myndigheter —• sker med programplaneperiodens längd, fem år. FKU:s uppgift har avgränsats till ekonomisystem på myndighetsnivå med 4

50 KAPITEL 5

främsta syfte att vara hjälpmedel för den relativt sett kortsiktiga planeringen och styrningen av den löpande verksamheten. FKU behandlar därför inte hjälpmedel m m för den studieverksamhet, planering m m som utgör led i perspektivplanering och systemplanering med ett tidsperspektiv på 10—15 år och som ligger till grund för de stora, strukturella besluten rörande krigsoch fredsorganisationens utveckling i stort och på längre sikt. Vid utformningen av ekonomisystemet har utredningen utgått ifrån att systemet i ett övergångsskede skall vara anpassat till i stort sett nu rådande fredsorganisation och att verksamhetens mål utgörs av föreliggande planer beträffande krigsorganisationen. Det bör dock ånyo framhållas att ekonomisystemet är och skall vara anpassbart till annorlunda och nya krav som kan ställas på det, orsakade av t ex ändrade målsättningar eller ändrad organisation. I utformningen av principerna för budgeteringen inom ekonomisystemets ram har utredningen eftersträvat att med bortseende från den organisatoriska indelningen så långt som möjligt utgå från den verksamhet som förekommer i krigsmakten och denna verksamhets logiska indelning i funktioner och aktiviteter, å ena sidan samordnande och å andra sidan fackbetonade. Vidare har eftersträvats att finna en sådan ansvarsområdesindelning som dels är anpassad till nyssnämnda verksamhetsindelning, dels ger klara och entydiga ansvarsgränser. Såsom budgeteringens principer utformats i det följande är de tillämpbara på nuvarande organisation. Exemplifieringen av olika faser i budgeteringen anknyter också till denna. Av framställningen framgår emellertid att en konsekvent tillämpning av principerna om en programinriktad planering och budgetering av verksamheten, fördelad på klart avgränsade ansvarsområden, visar på önskemål om förbättringar av organisationen. Slutligen bör beaktas att införandet av programbudgetering i statsförvaltningen befinner sig i en begynnelsefas. Ett betydande utvecklingsarbete återstår som på olika sätt kommer att påverka försvarsdepartementets planerings- och budgetsystem och därmed även detaljerna i ekonomisystemets utformning på myndighetsnivå. De allmänna principerna som redovisats såväl i delbetänkande 1 som i kapitel 2 i detta betänkande får dock anses vara en fast grund för det fortsatta arbetet.

Verksamhetens grunddrag Målet för krigsmaktens verksamhet i fred är att vidmakthålla och förnya en krigsorganisation samt att planera dess användning för vårt försvar. Denna skall förberedas på olika sätt i fred så att den snabbt kan omställas till krigsförhållanden. Krigsförbanden skall kunna utnyttjas inom olika operationsområden och där utveckla en viss försvarseffekt under ledning av operativa staber. Krigsorganisationen kan därför betraktas som ett lager av utbildad personal, utrustning av olika slag samt anläggningar. För att dels upprätthålla krigsorganisationens försvarseffekt, dels förnya denna i takt med teknikens och taktikens utveckling så att de operativa uppgifterna kan lösas,

BUDGETERING

måste lagret tillföras ny personal, ny utrustning och nya anläggningar för att ersätta avgångar, förbrukning och föråldring. Fredsorganisationen fungerar därvid som en produktionsapparat som nu och i framtiden skall kunna utföra vissa bestämda verksamheter som resulterar i krigsorganisationen och i planer för dess operativa användning. I vissa fall är krigsförband organiserade och i funktion redan i fred, främst inom luftförsvaret. Fredsorganisationen består av ett stort antal produktionsenheter i form av utbildningsförband, skolor, verkstäder, förråd mm. Produktionsledningen utövas främst av försvarsgrens- och regionala staber samt av specialinriktade fackorgan. Mot denna bakgrund kan den verksamhet som äger rum i fred i krigsmakten i stora drag åskådliggörs med figur 5:1. Sifferhänvisningar i den Ledningsorgan och produktionsapparat

OB rsonal •:•:•: ;y:sv:-T\v3>

v. .v.sr 'mmm W

;

v

Försvarsgrenschefer OV/Forvaltningar m t

öferiel

OB

/^Försyarsgrensstaber

O 6) 10)

777777777777777} ^Lägre r e g i o n a l a ,

jgnader;!:

Försvarsstab och milostaber m r>.

13)

V7777777777Verkstäder

Y////r^.

Skolc

, Fredsförband

Beredskap

K////////

t WWM 4) S\

4 ) 0 2)#-

3)

7)

y Krigsförband

m•i

///////,

8)

Förråd

FORBANDSPRODUKTION

Fig 5:1. Krigsmaktens verksamhet i fred

•

OPERATIV I VERKSAMHET

52 KAPITEL 5

fortsatta texten hänförs till olika aktiviteter i bilden. Skuggningen av produktionsapparatens rutor anger att dessa utgör delar av krigsorganisationen. Krigsförbandens personal (1) genomgår produktionsapparaten första gången i form av grundutbildning. Grundutbildningen sker huvudsakligen vid olika regementen i armén och kustartilleriet, vid flygvapnets flottiljer och flottans örlogsskolor och sjögående enheter. Vissa värnpliktiga ges dessutom utbildning vid skolor bl a för att tjäna som övningstrupp vid den fast anställda personalens utbildning. Efter genomförd grundutbildning överförs de värnpliktiga till krigsförband (2). De ersätter annan personal som överförts till andra förband eller som fallit för åldersgränsen. Den fast anställda personalen genomgår i princip samma process men utnyttjas dessutom som en »resurs» i produktionsapparaten vid utbildningen av de värnpliktiga eller för andra uppgifter främst i ledningsuppgifter vid staber, förvaltningar m m. De tas med jämna mellanrum ur produktionen för att själva genomgå vidare utbildning vid skolor. Materielen och annan utrustning (3) anskaffas och tillförs lagret med fördelning till de olika krigsförbanden. En obetydlig del av materielen och annan utrustning framställs inom den egna produktionsapparaten. Den centrala förvaltningen är i stället specialiserad på att ta fram de tekniska specifikationerna för utrustningen och beställa den från civila leverantörer. Tillgången på krigsmateriel är begränsad till krigsorganisationens behov. Den måste därför tas ur lagret och nyttjas i grundutbildningen (4). I flygvapnet är huvuddelen av materielen ständigt i tjänst. Materielen tas vidare med vissa mellanrum ur sitt krigsförband för underhåll i syfte att vidmakthålla dess prestanda eller för att genom modifieringar höja prestandanivån (5). För att minska förslitningen på krigsmaterielen ävensom rationalisera utbildningen anskaffas i viss utsträckning särskild utrustning för denna som tillförs produktionsapparaten (6). Krigsförbandens utrustning skall i krigsdugligt skick vara snabbt tillgänglig vid mobilisering. En viktig sida av produktionen är därför att tillhandahålla förråd så att utrustningen kan förvaras på ett tillfredsställande sätt (7). Under operationer i krig skall förbanden kunna stödja sig på befästningar och andra i fred förberedda anläggningar och ledas från skyddade stabsplatser (8). Krigsförbandens operativa användbarhet skall vidmakthållas. Operativ och mobiliseringsplanläggning skall prövas och kontrolleras. Förrådsställda krigsförband tas därför med jämna mellanrum ur lagret för att genomföra krigsförbandsövning och delta i större övningar. De slussas då ånyo genom produktionsapparaten (9). Under denna tid utgör förbanden samtidigt en beredskapsstyrka (12). Fredsorganisationen skall förbereda mobiliseringen av dels de delar av produktionsapparaten som ingår i krigsorganisationen (10), dels de »lagerhållna» krigsförbanden (11) samt upprätthålla insatsberedskap (12). I produktionsapparaten behövs även resurser av andra slag. Byggnader och lokaler fordras för förläggning, administration, utbildning, utspisning, förvaring och vård av utrustning mm (13). Personalen måste förplägas och

BUDGETERING

ges hälso- och sjukvård. Administrativa organ ingår för ledning av olika verksamheter. Utveckling, studier, långsiktig planering m m sker i de centrala staberna, förvaltningarna och vid t ex FOA. Ekonomisystemet skall vara ett hjälpmedel för att planera, samordna och kontrollera hela denna process, där såväl utveckling som produktion ingår, så att den totala effektiviteten blir så hög som möjligt.

Ansvarsområden Precisering av befogenheter och ansvar är grundläggande för varje ledningssystem. Det har avgörande betydelse i ekonomisystemet om åsyftade möjligheter till långt driven delegering skall kunna tillvaratas. Fördelningen av befogenheter och ansvar återspeglas i organisationens indelning i ansvarsområden. De grundläggande principerna för indelning i ansvarsområden har redovisats i kapitel 2. Ett ansvarsområde skall avgränsas så, att befogenheter och ansvar för prestationer och kostnader sammanfaller samt att delat ansvar på olika områden undviks. Ett ansvarsområde skall kunna ges en väldefinierad och klart avgränsad uppgift. För att lösa denna tilldelas resurser. Chefen för ansvarsområdet skall ha befogenhet att utnyttja dessa resurser efter en av honom själv uppgjord budget. Han svarar därigenom för å ena sidan att göra upp förslag till budget och å andra sidan att genomföra denna med de ändringar i förhållande till budgetförslaget som är en följd av överordnade myndigheters beslut (samordnande myndigheter och fackmyndigheter). Det budgetansvar som faller på sålunda avgränsade ansvarsområden bestäms å ena sidan av uppgiften och å andra sidan av befogenheter att förfoga över resurser. Enligt ekonomisystemets principer omfattar budgetansvaret i avseende på resurser de kostnader som påverkas av beslut inom ansvarsområdet. När krigsmaktens fredsorganisation indelas i ansvarsområden bör en ledande princip vara att skapa ansvarsområden för prestationer och produkter som har en direkt samhörighet med i programmen uppställda mål och definierade slutprodukter. Härigenom uppnås den bästa samordningen mellan planering och budgetering i program och budgeteringen i den fredsmässiga genomförandeverksamheten. För att framställa de oftast sammansatta produkter, som här åsyftas, fordras medverkan från ett flertal fackfunktioner. I förutnämnda ansvarsområdens uppgift ligger att med underlag i budget, redovisning och rapportering samordna fackfunktionernas insatser i ett inbördes väl avvägt förhållande så att givna mål, produkterna, uppnås med minsta samlade resursinsats. Ansvaret för budgetering och redovisning vilar hos chefen för den organisatoriska enhet som ansvarsområdet utgör. Tekniska och andra direktiv från en fackmyndighet fråntar inte denne chef det slutliga ansvaret för enhetens

54 KAPITEL 5

budget, omfattande även fackorganens insatser. Det mest typiska av dessa ansvarsområden är ett förband. Fackfunktionernas uppgifter är att lämna service i form av varor och tjänster till de produktframställande ansvarsområdena samt att upprätta och vidmakthålla en produktionskapacitet som är avstämd till behoven av varor och tjänster. För varje fackfunktion finns en organisation, på lokal och regional nivå i form av interna fackorgan i myndigheterna, på central nivå som självständiga myndigheter. Fackorgan inom en myndighet utgör interna ansvarsområden i denna. Budgeter för dessa ansvarsområden uppgörs enligt direktiv av myndighetens chef och godkänns av denne. Budgeterna är ett hjälpmedel för samordningen av fackfunktionerna. I central nivå är det — med användning av PBG:s terminologi — den programansvarige som har det samordnande budgetansvaret för produktionsansvariga myndigheter. Produktionsansvariga är samordnande för en eller flera fackfunktioner. Fackfunktioners ledning i central instans, de centrala fackmyndigheterna, ansvarar för att erforderlig kapacitet är tillgänglig i fackorganen på olika nivåer och skall inrikta verksamhet och organisation mot hög effektivitet. Detta gäller helt oberoende av befälsförhållandena. Den omständigheten att fackorgan på regional och lokal nivå är underställda cheferna för dessa myndigheter fråntar inte de centrala fackmyndigheterna befogenhet och skyldighet att till dessa chefer lämna förslag eller ge direktiv inom fackområdet. För att kunna uppfylla detta åliggande erfordras att budget, redovisning och rapportering klart håller isär prestationer och kostnader för varje funktion för sig på alla nivåer. Indelningen i ansvarsområden bör så nära som möjligt överensstämma med den formella organisationen. Införandet av nytt ekonomisystem och nya ledningsformer kan påkalla ändringar i den formella organisationen för att detta krav skall uppfyllas. Härvid måste emellertid en avvägning ske mellan de positiva effekter förbättrade ledningsformer förväntas ge och de negativa verkningarna av organisatoriska ingrepp. En successiv anpassning är ofta det lämpligaste. Indelning i ansvarsområden

Krigsmakten är en organisation med stor bredd och stort djup. I organisationen arbetar över 50 000 fast anställda, varav ca 23 000 militär personal. Årligen grundutbildas 50 000 och repetitionsutbildas omkring 100 000 värnpliktiga. De årliga driftutgifterna uppgår till i runt tal 5 000 miljoner och utgifterna på kapitalbudgeten till omkring 200 miljoner kronor. Organisationen är, delvis av beredskapsskäl, uppdelad på ett stort antal enheter. De centrala ledningsorganen — staber, förvaltningar mfl — är ca 15 st, de regionala organen, inräknat lägre regionala, omkring 40 stycken. Förbandsorganisationen, som i flertalet fall är en kombinerad utbildningsoch mobiliseringsorganisation, utgör tillsammans ca 70 st enheter. Slutligen ingår 45 mer eller mindre självständiga utbildningsanstalter (skolor) i organisationen, var och en specialiserad för utbildning av viss kategori befäl.

BUDGETERING

55 Nu gällande organisation av krigsmaktens högsta ledning i fred grundas — efter förslag av 1960 års försvarsledningsutredning — på en fördelning på olika myndigheter av ansvaret för olika funktioner, en reglerad samordning myndigheterna emellan och en klart uttryckt sammanhållande ledning hos ÖB. Fredsorganisationen i stort präglas av indelningen i försvarsgrenar. För fredsorganisationen gemensamma organ är dels försvarsstaben och militärområdesstaberna, vars organisation i fred bildar kärnor till de operativa ledningsorganen i krig, dels de centrala förvaltningsmyndigheterna, vars tillkomst främst har sin grund i strävan att åstadkomma en rationell fredsorganisation i tekniskt-ekonomiskt avseende. ÖB leder den operativa funktionen, vilken innefattar ett antal stödfunktioner. Den förbandsproducerande funktionen, som är en sammanfattande benämning av flera delfunktioner, leds av respektive försvarsgrenschef. Förvaltningsfunktionen omhänderhas av de centrala förvaltningsmyndigheterna, var och en företrädande sina fack. Forskningsfunktionen företräds främst av försvarets forskningsanstalt. Ingen av de angivna funktionerna kan verka var för sig. Var och en kräver en mer eller mindre stark anknytning till någon eller några av de övriga funktionerna. Det härigenom uppkommande samordningsbehovet tillgodoses genom direktiv och anvisningar varmed ÖB och försvarsgrenschefer har möjlighet att styra verksamheten i olika funktioner mot gemensamma mål. Den för verksamhetens inriktning nödvändiga långsiktsplaneringen sammanhålls och leds av ÖB; den är (vid sidan av den operativa funktionen) styrande för verksamheten inom de övriga funktionerna. Ansvarsområden på central nivå I det följande redovisas hur enligt utredningens mening befogenhets- och ansvarsfördelning bör avgränsas inom krigsmakten vid tillämpning av i det föregående redovisade grunder för ansvarsområdesindelning. Krigsmakten ses därvid såsom en myndighet med ÖB som chef. Huvudsyftet är att klargöra ansvarsfördelning på olika chefer under ÖB och samordningen dem emellan. Härvid bortses tillfälligt dels från de centrala myndigheternas varierande lydnadsställning till Kungl Maj:t, dels att verkställigheten av budgeterna sker på uppdrag från Kungl Maj:t och ej från ÖB. Krigsmaktens uppgift är att under vissa av statsmakterna givna betingelser upprätthålla en bestämd försvarseffekt. Denna målformulering måste översättas i mera gripbara termer. Uppgiftens innebörd är att å ena sidan precisera kraven på operativ kapacitet i olika angreppsfall och att å andra sidan utifrån dessa krav vidmakthålla och förnya en krigsorganisation. Här urskiljes klart två verksamhetsområden eller funktioner. Den ena, kallad den operativa funktionen, omfattar — mycket kort uttryckt — studier och analyser av försvarets utformning vilka skall ge underlag för att formulera operativa mål och fastställa behov av förband, dessas prestanda etc. De operativa målen anges för operationsområden och för försvarsfunktioner, t ex luftförsvaret.

56 KAPITEL 5

Till den operativa funktionen hör även att utföra den aktuella, centrala, operativa planläggningen samt att ge order och anvisningar för denna planläggnings genomförande samt order för kupp- och incidentberedskap. Uppgifterna ställs till ett flertal verksamhetsställen, såväl i de operativa planläggande instanserna, försvarsstaben och regionala staber, som till alla de myndigheter som har att förbereda en krigsorganisation och verksamhet i krig. Den operativa funktionen är en klart styrande huvudfunktion. Den bör utgöra ett ansvarsområde under ÖB. Dess uppgift är att leda den operativa verksamheten i fred, innebärande ansvar för att krigsmakten »äger beredskap, krigsduglighet och tjänstbarhet i övrigt» (ÖB:s instruktion § 2). ÖB har även ansvaret för att studier, forskning m m bedrivs rörande krigsmaktens utveckling och sammansättning i stort vid olika tidpunkter och att detta dokumenteras i långsiktiga planer — perspektivplaner. I denna långsiktsplanering bidrar främst de programansvariga försvarsgrenscheferna. Man återfinner här således ytterligare en funktion som bör utgöra ett ansvarsområde under ÖB. Programplanerna är underlaget för den andra huvudfunktionen — den förbandsproducerande. Denna, som är en samlande beteckning för flera funktioner, har till uppgift att vid givna tidpunkter och på bestämda platser ställa krigsberedda stridskrafter i fastställt antal till den operativa ledningens förfogande. I programplanerna ges för en femårsperiod uppgifter om hur krigsorganisationen skall vidmakthållas och förnyas. Förbandsproduktionen omfattar huvuddelen av fredsverksamheten. Förband ur olika försvarsgrenar är artskilda till sin funktion och uppbyggnad. Försvarsgrensindelningen är därför av många skäl en naturlig grund för indelning av förbandsproduktionen i tre ansvarsområden, ett för var och en av försvarsgrenarna. Förbandsproduktionen kan i stort sägas vara sammansatt av följande funktioner. Personalfunktionen omfattar rekrytering och redovisning av fast anställd och värnpliktig personal samt personalvård. Hit bör man även räkna redovisning och kontroll av personalens förmåner. Utbildningsfunktionen omfattar utbildning och övning av all personal. Materielfunktionen svarar för anskaffning och vidmakthållande av krigsförbandens utrustning. Hälso- och sjukvård utgör en annan funktion. Behovet av lokaliteter — mark, byggnader och anläggningar — tillgodoses av en fastighetsfunktion. Därtill kommer ett antal funktioner av mindre omfattning, delvis av helt fredsbetonad karaktär. Mest framträdande är här förplägnadsfunktionen samt den funktion som handhar räkenskapsväsendet i fred. Utöver dessa funktioner måste förbandsproduktionen (i sin helhet ävensom var och en av fackfunktionerna) stödja sig på studier, forskning, utveckling och försök. Var och en av dessa funktioner omfattar homogena, från varandra artskilda verksamheter. Funktionellt, och även organisatoriskt, finns här en naturlig grund för avgränsning av befogenhet och ansvar för prestationer och kostnader. Ledning av förbandsproduktionen innebär bl a att samordna dessa fack-

BUDGETERING

funktioners verksamhet mot de mål som uppställts i programplanerna. Med tillämpning av en terminologi från företagsvärlden representerar fackfunktionerna hjälpavdelningar som skall leverera varor och tjänster till de tre huvudavdelningar som har ansvaret för produktionen av färdiga förband till armén, marinen och flygvapnet. Ramen för denna samordning är programplaneringen. Fackfunktionerna karaktäriseras av att aktiviteterna och produkterna är likartade för alla försvarsgrenar; verksamheten kan grundas på en gemensam teknik. Helt gäller inte detta för materielfunktionen, där anpassning till försvarsgrenarnas stridsmiljöer ofta är viktigare än tekniskt lika lösningar. Forskningen lämnar bidrag i fråga om lösandet av långsiktiga utvecklingsoch avvägningsproblem samtidigt som den medverkar i förbandsproduktionens mera målbestämda forskningsfrågor. Redogörelsen ovan för funktioner på central nivå är inte fullständig. Avsikten har varit att visa grunddragen i en uppdelning på funktioner och ansvarsområden och samhörigheten dem emellan. En uppdelning på ansvarsområden för operativ verksamhet och förbandsproduktion gör det möjligt att leda och kontrollera krigsmaktens verksamhet efter krigsorganisationsorienterade program. Betydelsen av att utvecklingen på lång sikt ägnas särskild uppmärksamhet motiverar att långsiktsplaneringen ses som ett särskilt ansvarsområde. I programmens genomförande medverkar ett flertal fackfunktioner. En rationell produktion kräver att man i fred organisatoriskt sammanhåller var och en av dessa i fackmyndigheter. Deras verksamhet samordnas genom programmen. I nuvarande organisation motsvaras de nämnda ansvarsområdena av försvarsstaben (operativ verksamhet och långsiktsplanering) och försvarsgrenscheferna (förbandsproduktion) respektive av försvarsgrensstaber, förvaltningar och andra centrala myndigheter (fackmyndigheter). Nästa steg är en fördelning på ansvarsområden inom myndigheterna. Grunden för denna indelning är karaktären på myndighetens verksamhet, som vanligen ger en naturlig uppdelning på homogena aktiviteter som skall avspeglas i organisationen. Ansvarsområdesindelningen av försvarsgrensstaberna bör grundas på att de såsom fackorgan och den programansvariges stabsorgan leder främst två funktioner. Den ena omfattar utbildning av befäl och värnpliktiga vilken skall ledas så att krigsförbandens behov tillgodoses. Behoven, till kvantitet, kvalitet och tidsmässigt, anges av den andra huvudfunktionen som omfattar krigsförbanden, d v s krigsorganisationsplanering och de frågor som sammanhänger med vidmakthållande av krigsförbanden samt ledningen av mobilisering och beredskap. Man skulle kunna kalla denna sistnämnda funktion »krigsförbandsförvaltning». Dess förhållande till utbildningsfunktionen kan beskrivas sålunda. Vidmakthållandet av krigsförbandens prestandanivå kräver repetitionsutbildning, omskolning m m av personalen. Förbandsförvaltningen beställer utbildning av t ex repetitionsövningsomgångar hos utbildningsfunktionen.

58 KAPITEL 5

Med här nämnda uppgifter får »krigsförbandsförvaltningen» ett nära samband med den operativa funktionen. Uppdragen rörande mobiliseringsplanläggning och beredskap har sin grund bl a i de krav som ställs från den operativa funktionen. Dessa två ansvarsområden inom en försvarsgrensstab är de väsentligaste med hänsyn till behovet av samband mellan funktioner/ansvarsområden på regional och lokal nivå och ledningsorgan i den centrala. Utredningen har inte kompetens att gå närmare in på den interna organisationen i en central stab rörande dessa och andra, här inte nämnda men betydelsefulla funktioner. I de gemensamma förvaltningsmyndigheterna SjvS, FortF och FMV uppstår vissa problem, framför allt inom FMV. Dessa myndigheters verksamhet kan i tekniskt avseende naturligt indelas i homogena aktiviteter, lämpliga som grund för intern ansvarsområdesindelning. I denna indelning måste emellertid hänsyn även tas till att en samordning skall vara möjlig med andra fackfunktioner inom ramen för flera krigsorganisationsorienterade program. En naturlig första indelning av verksamheten vid FMV är i anskaffning, förrådsförvaring samt underhåll av materiel och andra förnödenheter. Man får med denna indelning produkt- och prestationsinriktade, för ledningen lämpligt avgränsade ansvarsområden. Vid en ytterligare nedbrytning ställs man inför svårigheten att förena en målinriktad ansvarsområdesindelning efter produkternas (materielens) och prestationernas (underhåll, förrådshållning) samhörighet med slutprodukterna, krigsförband, d v s med försvarsgrenar, med en indelning som medger bästa utnyttjande av inom verket befintlig, ofta specialiserad teknisk kapacitet. Ett syfte med det styrsystem som utvecklas för FMV (jfr bilaga 7 b) är att komma tillrätta med bl a detta svåra ledningsproblem. Vid sidan av här nämnda »materielfunktion» har FMV ansvaret för förplägnadsfunktionen jämte andra servicebetonade funktioner vilka var för sig utgör lämpliga ansvarsområden inom verket. Indelningen i ansvarsområden ger således i ett första steg huvudfunktioner under ÖB med samordnande och styrande uppgifter, långsiktsplanering, operativ verksamhet och förbandsproduktion. I ett andra steg framkommer ansvarsområden för fackfunktioner. Ansvarsområden på regional och lokal nivå Indelningen i ansvarsområden på den centrala nivån syftar till att uppnå klara ansvarsgränser för den centralt bedrivna verksamheten. Den syftar därjämte till att uppnå klart avgränsade ledningsfunktioner gentemot den på regional och lokal nivå bedrivna verksamheten. I delbetänkande 1 har utredningen behandlat verksamhetens indelning och fördelning på ansvarsområden inom regionala och lokala myndigheter. En jämförelse därmed visar att den ovan beskrivna indelningen i dels samordnande funktioner, dels fackfunktioner är grundläggande för indelningen i ansvarsområden även vid myndigheterna på regional och lokal nivå.

BUDGETERING

59 Man återfinner således samma grundläggande indelning efter funktioner som på den centrala nivån, d v s i operativ verksamhet som leds av MB och förbandsproduktion åvilande förbandschefer under ledning av MB (marinen undantagen). Inom myndigheterna återfinns fackfunktionerna utbildning, personal, materiel och andra förnödenheter, hälso- och sjukvård, fastigheter, förplägnad etc. Denna överensstämmelse i funktions/ansvarsområdesindelningen är grundläggande för ledning och samordning av verksamheten i de tre organisationsnivåerna och därmed även för ekonomisystemets utformning.

Olika budgettyper Budgeten är ett administrativt hjälpmedel för att planera, samordna och kontrollera verksamheten i ett företag under en viss period. Den färdiga budgeten, som inkluderar verksamhetsplanen, utgör en sammanfattad beskrivning av verksamhetens genomförande under budgetperioden och av det härför beräknade resursbehovet. En förutsättning är med andra ord att balans råder mellan ställda uppgifter och resurstilldelning samt att parterna — d v s den budgeterande enheten och de uppgiftsställande och resurstilldelande organen — är överens om denna balans. En konsekvens av denna principiella balans är att de i en godkänd och fastställd budget ingående delarna endast gäller det alternativ av flera undersökta som valts och marginella justeringar av detta — med snabbt avtagande relevans ju mer man avlägsnar sig från de givna förutsättningarna. I förarbetena till denna budget kan man mycket väl ha arbetat med alternativa budgeter som utgått från olika förutsättningar och av vilka man har valt ett som huvudalternativ. Budgetbeslutet återspeglar allså inte en valsituation utan ett träffat val. Det kan vidare finnas skäl att upprepa, att balansen mellan uppgifter och resurser kräver att ändringar på den ena sidan motsvaras av ändringar på den andra. En nedskärning av resurstilldelningen måste — om förhandsberäkningen är riktigt gjord — medföra en reducering av verksamhetens omfattning eller art, vare sig ändringen äger rum under budgeteringsproceduren eller under det budgeterade räkenskapsåret. En ökning av uppgiftens omfattning måste å andra sidan medföra ökad resurstilldelning. Likaså bör understrykas att den för verksamheten ansvarige chefen må avvika från detaljerna i budgetbeslutet om han håller sig inom ramen för den totala resurstilldelningen och för det angivna verksamhetsmålet med tillhörande restriktioner i handlingsfriheten och om han finner en sådan avvikelse motiverad. Han skall ju alltid välja det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet. Budgetens konstruktion (uppställning och innehåll) utformas med hänsyn till verksamhetens art och organisation samt till det planerings-, uppföljnings- och kontrolländamål som åsyftas. Av sistnämnda skäl kan flera budgeter ställas upp för samma verksamhet.

60 KAPITEL 5

Verksamheten i krigsmakten beskrivs i sin helhet i programbudgeten. Denna är en överordnad budget som främst är underlag för planeringen. Den sammanhålls av programansvariga som hämtar underlag från produktions- och fackansvariga myndigheter. Programbudgeten anger preciserat målen i form av produkter eller prestationer för krigs- och fredsorganisationen samt vilken resursuppoffring som förväntas för att uppnå målen. Av budgeten framgår inte primärt hur genomförandet i fred organiseras utan endast vilka produktionsmyndigheter som skall motta primäruppdragen. Såsom framgått av redogörelsen i kapitel 3 sammansätts programbudgeten av »uppdrag». Dessa tjänar som arbetselement när programbudgetens innehåll fördelas till produktionsmyndigheter. Dessa myndigheter fördelar sedan ofta i sin tur mottagna primäruppdrag på underlydande eller sidoordnade myndigheter i form av sekundäruppdrag. De uppdrag en myndighet mottar direkt ur programbudgeten (primäruppdrag), från överordnade eller från sidoordnade myndigheter m m (sekundäruppdrag) bildar sålunda underlag för myndighetens egen budget. En förbandsbudget av den typ som beskrivs i delbetänkande 1 är exempel på en sådan myndighetsbudget. Denna budget upprättas med syftet att vara ett hjälpmedel för myndighetens chef att planera, samordna och kontrollera genomförandet av samtliga myndigheten ålagda uppdrag. Myndighetsbudgeten sätts samman av delbudgeter för interna ansvarsområden/kostnadsställen. Dessa är av i princip två slag. Den ena typen löser uppdrag som direkt kan härledas ur ställda primäruppdrag. Exempel på detta är utbildning, anskaffning av materiel, forskning o s v . Gemensamt för dessa ansvarsområden är att deras produkter kan ställas i relation till ett ur primäruppdragen härlett mål. Den andra typen av interna ansvarsområden/kostnadsställen lämnar i huvudsak service till den första typen. Exempel på detta är sjukvård, mathållning, underhåll av materiel som används i utbildning o s v . Gemensamt för dessa senare ansvarsområden är att omfattningen av den service som skall lämnas i regel bestäms av de anspråk som ställs från kostnadsställen av den första typen. I budgetarbetet kommer detta att återspeglas på så sätt att intresset beträffande den första typen av ansvarsområden koncentreras till måluppfyllelse/totalkostnader (olika nivåer på dessa varvid bl a olika resursanvändningskombinationer prövas). För den andra typen av ansvarsområden kommer möjligheterna att lämna service m m , d v s befintlig och förväntad kapacitet för t ex verkstäder, sjukvårdsorgan, personal, ammunition, drivmedel o s v , att vara den dominerande frågan. För uppdrag som härleds ur primäruppdrag finns ansvariga produktionsmyndigheter. Utbildning »produceras» på lokal nivå. Primäruppdraget ställs till den centrala produktionsmyndigheten, t ex CA som är ansvarig inför Kungl Maj:t att uppdraget genomförs på riktigt sätt. Ovan har angivits att intresset här främst koncentreras till måluppfyllelse/totalkostnader. Det är då lämpligt att budgetarbetet leder fram till av CA godkända budgeter för t ex produktionen av utbildning.

BUDGETERING

61 För de »servicelämnande» lokala kostnadsställena upprättas internt fackbudgeter. Dessa grundas på det behov av service som internt preliminärt beräknats av produktionsansvariga. Här erfordras en central överblick över den efterfrågan på kapacitet som beräknas uppstå. Såväl över- som underskott kan uppstå lokalt och regionalt. Utjämningar kan krävas liksom investeringar eller nedläggningar. För de centrala fackmyndigheterna erfordras därför främst värden som anger befintlig och förväntad kapacitet samt vilken efterfrågan som kan förväntas för produktionen. I detta fall erfordras ingen budget från de lokala fackorganen. Centrala fackmyndigheter kan som regel inte ta ställning till en lokal eller regional fackbudget eftersom denna vid genomförandet huvudsakligen blir beroende av den efterfrågan på tjänster (»service») som kommer från de direkt producerande kostnadsställena. Däremot måste centralt godkännas och bestämmas vissa kapacitetsnivåer som skall finnas tillgängliga, normvärden för t ex mathållning, sjukvård, personalvård. Hur man lokalt löser uppgifterna bör och kan inte bestämmas centralt genom att en budget för ett fackområde godkänns. Utredningen är medveten om att detta sätt att se på problemet är mycket skilt från det nuvarande systemet. Det är dock en konsekvens av att ansvaret för uppdragen läggs på produktionsmyndigheterna. De centrala fackmyndigheterna har inte — som i nuvarande system — ansvar för att budgeten uppfylls beträffande vissa kostnadsslag. Däremot har centrala såväl produktionssom fackmyndigheter ansvar för att verksamheten drivs rationellt i stort inom respektive område. Detta sker genom i särskild ordning bedrivna effektivitetskontroller som måste skiljas från det ordinarie budgetarbetet. I samband med det senare måste bl a möjligheter skapas för att ur myndighetsbudgeter kunna ta fram tillräckligt med uppgifter om den ofta komplicerade samordningen mellan olika produktions- och fackintressen inom myndigheten. Samspelet mellan fack- och produktionsintressen har visats i delbetänkande 1 för lokal och regional nivå. I central nivå tillkommer att förslag till primäruppdrag skall göras upp för programbudgeten, planeringen i program samt i dennas koppling till studier, forskning m m syftande till perspektivplaner och systemplaner. Utredningen har valt att redovisa arbetet vid två centrala myndigheter, en central stab och en central förvaltning, för att visa delar av denna verksamhet i det nya systemet. Någon fullständig bild kan ej ges. Bl a måste nästan hela samspelet mellan programansvariga och produktionsansvariga beträffande investeringar i materiel, byggnader och forskning endast antydas. Exempel lämnas på fackbudget för sjukvård. En särskild typ av budget utgör personalbudgeten. Den är ett hjälpmedel för myndighetens personalplanering. I denna budget är uppgifter om personalbehov och -tillgång vid ansvarsområdena samt förändringar häri, uppgifter om personalens kvalifikationer, utbildningsbehov etc av störst intresse. I fråga om kostnaderna visar personalbudgeten sammanställningar av de personalkostnader som redovisas i budgeter för myndighetens interna ansvarsområden.

62 KAPITEL 5

Budgetperioden i statlig förvaltning är ett år, budgetåret. Budgeteringen för aktuellt budgetår måste emellertid vara inordnad i en över flera år utsträckt planering med utgångspunkter i under tidigare år genomförd verksamhet och med inriktning mot för kommande år planerad verksamhet. Den naturliga arbetsgången blir därför att ettårsbudgeteringen sker inom ramen för en rullande planering på flera års sikt, en flerårsbudgetering. På central nivå är flerårsbudgeteringen i krigsmakten organiserad inom programplaneperiodens fem år. För regionala och lokala myndigheters del har utredningen i delbetänkande 1 visat på behovet av en planering på flera års sikt. Innehållet i de senare årens budget blir självfallet av preliminär natur. Budgeter uppdelas i andra sammanhang vanligen i investeringsbudget och driftsbudget. Investeringsbudget upprättas för anskaffning av varaktiga tillgångar och utvisar planering av och utgifter för investeringars genomförande — i regel objektvis och täckande de tidsperioder de olika investeringsobjekten kräver. Utredningen har inte funnit det nödvändigt att behandla detta område eftersom ett i stort fungerande system finns. Däremot pekas på vissa typer av investeringar som hittills förbisetts beträffande metodik för beräkningar m m. Sådana hänger främst samman med den löpande verksamheten lokalt och regionalt och är av typen driftbetingade investeringar av mindre omfattning. Själva arbetsprocessen för budgeters uppgörande, godkännande och fastställande i statlig förvaltning ger anledning till att tala om preliminär budget och definitiv budget. Detta behandlas närmare nedan under rubriken Budgetcykeln. Ett klart samband måste finnas mellan ovan nämnda olika budgettyper för att hela budgetsystemet skall fungera som det ledningsinstrument det är avsett att vara. Det har redan av det ovan anförda framgått att sambandet mellan programbudget och myndighetsbudget uppnås genom att uppdragen är ett gemensamt element för båda typerna av budgeter. Även fackbudgeterna baseras på uppdrag. Ett enhetligt och konsekvent konstruerat uppdragssystem fungerar således som en sammanbindande länk mellan alla budgettyper. Det är ett uttryck för den målinriktade budgeteringen. Uppdragen — i dess olika varianter — fungerar i varje budget som slutprodukt eller slutprestation, d v s som kostnadsbärare.

Budgetcykeln Begreppsdefinitioner

Arbetet med att ta fram budgeten för en viss budgetperiod startar före denna. Kontroll och analys av budgetens genomförande fortsätter även efter budgetperioden. Budgetcykeln omfattar den tidsperiod som sammansätts av tiden för att ta fram budgeten, tiden för genomförandet och tiden för analys av budgetutfall. Under budgetcykeln utförs ett antal arbetsmoment, händelser. Budgetcykeln anger tidsschemat för dessa händelser. Som en sammanfattande benämning på en arbetsprocess som innefattar dessa händelser används begreppet budgetering. Budgeteringen kan för krigsmaktens del indelas i tre

BUDGETERING

huvudfaser, preliminär budgetering, definitiv budgetering samt genomförande och kontroll. Den preliminära budgeteringen omfattar den tidsperiod som avslutas med myndighetsnivåns förslag till programbudget till Kungl Maj:t. Fasen definitiv budgetering avslutas med budgetens ikraftträdande. I det följande används ytterligare några termer vars innebörd och samband med ovan beskrivna termer förklaras i figur 5:2. w

Q

% a o W

s

o

3W

ä

o

ti O

gg gg o S

-o a c — o :p

JU

t> ro

"B

Pffl

ti

'_i b -a u. o

>u — ! Ui

O

o

-g O

So

gå 5

<Q

w H w

oo

o

WW

n«

•ill

«

5 >

•Q

X

8 Q

u to

:<

CO

Z

Q

1—

fN

"00 -> £

64 KAPITEL 5

För tidsschemat styrande faktorer

För att underlätta den fortsatta framställningen används följande tidsschema och budgetårsbeteckningar för berörda budget- och programplaneperiod (fig 5:3).

B—2

B—1

B

B+ l

B+ 2

B+ 3

B+4

Budgetår

Aktuell budgetperiod Programplaneperiod

1 Fig 5:3. Tidsschema och budgetårsbeteckningar

Budgeteringen och dess uppdelning på ett antal händelser styrs bl a av — statsverkspropositionen i januari år B-2 för budgetåret B-l vilken påverkar dels innehållet i försvarsdepartementets budgetdirektiv för budgetåret B, dels tidpunkten då dessa kan lämnas, — den fastlagda tidpunkten (1/9 år B-l) för inlämnande till Kungl Maj:t av myndigheternas förslag till äskanden (programbudget) avseende budgetår B, — tidpunkten för expediering av fastställda primäruppdrag (Kungl Maj:ts regleringsbrev; i nuläget sker detta i mycket nära anslutning till budgetperiodens början), — externa krav, t ex tidpunkt då underlag för budgetredovisning skall lämnas till RRV, samt — ÖB:s uppgift att samordna budgetarbetet inom krigsmakten. För petitatarbetet på central nivå i nuvarande system har med dessa utgångspunkter utkristalliserats ett tidsschema innebärande att ÖB:s förberedande direktiv — baserade på försvarsdepartementets direktiv som utges i februari B-2 — utfärdats i början av mars, att preliminära äskandeförslag inlämnas till ÖB i mitten av maj B-2, att ÖB utfärdat slutliga direktiv under senare hälften av juni, varefter slutliga äskandeförslag utarbetats under juli och augusti B-l. När budgeteringen förs ner till lägre nivåer i organisationen förlängs automatiskt budgetcykeln om inte motverkande åtgärder vidtas. I försöksverksamheten (bl a arméns skuggbudgetarbete) där regionala och lokala myndigheter på ett omfattande och detaljerat sätt medverkat i det preliminära budgetarbetet har budgetcykelns första huvudfas påbörjats redan under oktober-november år B-2. Härvid måste emellertid beaktas att de tider som behövts för budgetarbetet varit beroende av bl a den ofullständighet i metoder och underlag, som naturligt sammanhänger med försök, samt personalens ovana.

BUDGETERING

65 Budgetproceduren

För att så länge som möjligt bibehålla handlingsfriheten bör planerings- och budgetarbete utföras så nära som möjligt den period budgeten omfattar. Det bör således om möjligt undvikas att budgetarbetet påbörjas ännu tidigare än som sker nu. Det väsentliga och mest omfattande planerings- och budgetarbetet utförs i realiteten under huvudfasen preliminär budgetering som avslutas tio månader före budgetperiodens ingång. Under huvudfasen definitiv budgetering sker främst justeringar i de preliminära budgeterna samt komplettering av detaljer — under förutsättning att statsmakterna beslutar utan större ändringar i inlämnade programbudgetförslag. Preliminär och definitiv budgetering för skilda perioder överlappar varandra. Varje budgetår sker såväl preliminär budgetering (för en budgetperiod B) som definitiv budgetering (för en budgetperiod B-l), d v s i stort sett under samma tidsperiod utarbetas budgeter för två budgetperioder. I petitaarbetet på central nivå ingår även »rullningen» av programplanerna. De centrala myndigheternas budgetarbete omfattar således inte endast ovannämnda två budgetperioder utan i realiteten sex budgetår. Planeringen låses i praktiken för år B då äskanden inlämnas (1/9 år B-l). Samtidigt med äskanden inlämnas programplaner för åren B, B + 1, B + 2, B + 3, B+ 4. Nästa planeringsskede omfattar preliminär budgetering för år B + 1 och en samtidig korrigering av programplanerna för åren B + 2, B + 3, B + 4 och tillägg av planer för år B + 5. Ett klart underlag för detta arbete erhålls först då statsverkspropositionen för år B framlagts, där Kungl Maj:ts ställningstagande till äskandena för detta år till programplaner t o m år B + 4 framkommer, samt då Kungl Maj:ts direktiv utfärdas för petitaarbetet avseende år B + l, vari även ingår direktiv för bl a programplaneringen för åren B + l till B + 5. Arbetsmomenten som innefattas i budgeteringen för budgetåret B är i stora drag följande. De ingår i en »budgetdialog» inom krigsmakten som omfattar fyra nivåer enligt figur 5:4. Budgetdialogen måste omfatta minst två steg.

< ÖB Programansvarig Produktionsansvarig

Regional myndighet Lokal myndighet

) - ,

Steg 1

1 1 1

Fig 5:4. Budgetdialogens yra nivåer 5

>\<

Steg 2

>

66 KAPITEL 5

ÖB:s direktiv utarbetas för den preliminära budgeteringen avseende programbudgeten år B och en samtidig »rullning» av programplanen till att täcka perioden B till B + 4. Underlaget för att bestämma t ex anknytning till dimensionerande angreppsfall, beskrivning av respektive huvudprogram, dessas utveckling, resursfördelning, särskilda föreskrifter m m utgörs av material som huvudsakligen kommit fram under det avslutade petitaarbetet i krigsmakten (programbudget för år B-l och programplan för åren B-l till B + 3) samt analyser av verksamhetsresultat från passerat budgetår (B-3). Nya direktiv från statsmakterna, som föreligger i februari år B-2, kan ge anledning till att det underlag som förelåg omkring den 1 oktober år B-2 måste revideras. Nästa steg i den preliminära budgeteringen är att programmyndigheter med ÖB:s direktiv som utgångsvärde formulerar primäruppdragens uppgiftsdel. Dessa ställs till respektive produktionsmyndigheter för beräkning av resursåtgången, t ex FMV och FortF i egenskap av ansvariga för anskaffning av materiel respektive anläggningar. Produktionsmyndigheten låter därefter beräkna behovet av resurser (uttryckt som kostnader) samt utgifter under budgetperioden för att utföra de i primäruppdragsförslaget preciserade uppgifterna. Beräkningarna genomförs under medverkan av regionala och lokala myndigheter sedan produktionsmyndigheten fördelat primäruppdragsförslagets uppgifter på dessa i och för framtida verkställighet. I uppdragstermer kan detta steg i det preliminära budgetarbetet beskrivas så, att myndigheterna på regional och lokal nivå beräknar sekundäruppdragsförslag ställda av respektive produktionsmyndighet. Kostnadsberäknade sekundäruppdragsförslag sammanställs av produktionsmyndigheterna till kostnadsberäknade primäruppdragsförslag (»offerter»). Beräknade utgifter sammanställs. Dessa insänds från programansvarig till ÖB. De till ÖB inkomna primäruppdragsförslagen kan nu sammanställas till en preliminär programbudget. Därmed är första steget avslutat. Den så framkomna preliminära programbudgeten blir därefter föremål för ÖB:s granskning och överväganden. Detta resulterar i ÖB:s slutliga budgetdirektiv för det andra steget, som expedieras till programmyndigheter. Med beaktande av dessa direktiv utformar programmyndighet, efter att vid behov i förnyade budgetdialoger ha inhämtat nytt underlag från produktions- och fackmyndigheter, slutliga primäruppdragsförslag vilka insänds omkring 1/9 (år B-l) genom ÖB till Kungl Maj:t. Med ÖB:s yttrande över programbudgetförslaget, som skall vara Kungl Maj:t tillhanda 1/10 (år B-l), är den preliminära budgeteringsfasen avslutad. Den definitiva budgeteringsfasen omfattar tiden 1/9 (år B-l) till omkring 1/7 (år B). Under denna budgeteringsfas sker Kungl Maj:ts budgetprövning som bl a har formen av en dialog mellan försvarsdepartementet och den centrala myndighetsnivån. Denna resulterar i statsverkspropositionen och riksdagens prövning av Kungl Maj:ts förslag. Efter riksdagens godkännande expedierar

BUDGETERING

försvarsdepartementet fastställda primäruppdrag och övriga föreskrifter (regleringsbrev) till respektive produktionsmyndighet. Som tidigare angetts äger detta rum i nära anslutning till budgetårsskiftet B-l/B. För att genomföra verksamheten under budgetperioden B måste varje myndighet vid periodens början ha upprättat interna verksamhetsplaner och resursbudgeter åtminstone för periodens första skede. Mot bakgrund av vad ovan sagts blir konsekvensen att produktionsmyndighet tvingas tillställa berörda myndigheter sekundäruppdrag utan att avvakta de av Kungl Maj:t fastställda primäruppdragen. I figur 5:5 illustreras den ovan beskrivna budgetproceduren under tre på varandra följande budgetår. Den fas som avslutar budgetcykeln omfattar budgetperioden och på denna följande period för utfallsanalys avseende det totala budgetutfallet. Under budgetperioden sker, som framgår av figur 5:2, en kontinuerlig budgetkontroll. Synpunkter på tidsschema och budgetprocedur

En av utgångspunkterna för en undersökning av hur budgetcykeln skall definieras och tidsbestämmas är att handlingsfriheten skall behållas så nära som möjligt intill budgetperiodens början. En annan utgångspunkt är hänsynstagande till andra aktiviteter som påverkar det arbetsutrymme som är tillgängligt för budget- och planeringsarbete under olika tider. Det är enligt utredningens mening en intern angelägenhet för krigsmaktens myndigheter att prioritera mellan planerings- och budgetarbete och övriga aktiviteter och därmed avgöra vilket tidsschema som skall gälla för budgetarbetet. Utredningens syfte är att påvisa vilka utvägar som bör sökas för att uppnå det väsentligaste, nämligen att förlägga budgetarbetet så nära som möjligt aktuell budgetperiod. En första utväg är givetvis att effektivera själva budgetarbetet. Detta sker genom att man skapar en smidigt arbetande organisation — planeringsoch budgetavdelningar — med snabba kommunikationsvägar sinsemellan och med ansvarsområdeschefer. Arbetet systematiseras medelst rutiner, blanketter, räkneschema o d. Vidare kan åtskilliga förberedelser vidtas av planeringsoch budgetorganen för att underlätta för ansvarsområdeschefer att utföra det egentliga budgetarbetet, val av alternativa resurskombinationer för att lösa givna uppgifter. Till detta kan följande synpunkter anföras. Den rullande flerårsplaneringen underlättar budgetarbetet om den fungerar effektivt så att varje budgetcykel kan påbörjas med ett väl genomarbetat planunderlag. Detta föreligger i september månad i och med att planeringen så att säga »låsts» i inlämnade programplaneförslag. Budgetarbetet för nästa planeringsperiod underlättas om flerårsplaneringen i alla myndigheter, centrala såväl som regionala och lokala, snarast möjligt uppdateras till samma nivå som inlämnade programplaner. En förberedelse som kan vidtas är således att fördela erforderligt underlag ur programplanerna till planeringsorganen i alla instanser.

68 KAPITEL 5

Budgetär

B-2

|_

Riksdagen

Kungl Maj:t

ÖB

Programmyndighet

Produktionsmyndighet

Regional myndighet

Lokal myndighet

^

>

- £ > < ] - Definitiv budgetering ~ C > K l D

Budget för år B - 1

fpSl) "-

K

Preliminär budgetering •

Fig 5:5. Schema över budgetproceduren B+ 2

Fig 5:5.

Schema över budgetproceduren

Beskrivning: 1) Underlag ur programbudgetförslag och programplaner (för år B-l) används för uppdatering av planeringen. 2) Försvarsdepartementet utger direktiv för budgetarbetet för år B. 3) ÖB utger direktiv för preliminär budgetering för år B. 4) Programmyndigheter infordrar kostnadsberäkningar för primäruppdragsutkast från produktionsmyndigheter. Dessa leder budgetarbetet vid myndigheter och verksamhetsställen, vilket resulterar i, 5) dels preliminära budgeter vid varje myndighet, dels underlag till primäruppdragsförslag som 6) produktionsmyndigheter sammanställer och lämnar

BUDGETERING

M

inomförande^

^

D e f i n i t i v budgetering

• [ ^

Preliminär budgetering

Genomförande

-H

- g j J < « l - D e f i n i t i v budgetering -£>J Preliminär budgetering

till programmyndighet 7) för sammanställning till förslag till programbudget. OB granskar förslaget 8) och ger nya direktiv. 9) Program- och produktionsmyndigheter utarbetar slutliga förslag till primäruppdrag - sammanställt i förslag till programbudget för år B — samt programplaner för år B till B + 4 . Förslagen ställs till Kungl Maj:t. 10) ÖB insänder yttrande däröver till Kungl Maj:t. 11) Propositionsarbete i Kungl Maj:t kansli. 12) Ur statsverkspropositionen hämtas underlag för att påbörja justering av preliminära budgeter. 13) Riksdagsbehandling av Kungl Maj:ts i propositioner framlagda förslag till programplaner och programbudget. 14) ÖB direktiv för definitiv budgetering år B. 15) Direktiv för utarbetande av definitiva budgeter ges successivt nedåt i organisationen. 16) Riksdagens beslut meddelas Kungl Maj:t i riksdagsskrivelser. 17) Kungl Maj:t ställer fastställda primäruppdrag till produktionsmyndigheter (regleringsbrev). 18) Primäruppdrag omsätts till slutliga uppdrag (sekundäruppdrag) för genomförande år B.

70 KAPITEL 5

Budgetarbetet för en period grundas bl a på utfall från tidigare budgetår och erfarenhetsvärden från tidigare budgetarbete. Såväl formulering av uppgifter som kostnadsberäkningar baseras på analyser av värden från redovisningen i jämförelse med budgeterade prestationer och kostnader. Dessa analyser ger även erfarenheter om t ex budget och redovisning tillgodosett informationsbehovet eller innehållit överflödiga uppgifter. Detta och andra skäl kan ge upphov till ändringar i budgeters och redovisningens uppställning. Vidare kommer av analyserna fram såväl positiva som negativa erfarenheter rörande förhållandet mellan måluppfyllelse och resursuppoffringar. Kännedom om dessa erfarenheter bör spridas. Överhuvudtaget bör analysarbetet syfta till att ge underlag för råd och anvisningar för nästa periods budgetarbete som underlättar såväl detta som en riktig budgetering. Inte minst viktigt är analyser rörande interndebiteringens utfall avseende såväl dess omfattning och inverkan på resursförbrukningen som prisjämförelser och prisers sammansättning. Analyserna erfordras för nya direktiv och anvisningar. Ju mer fullständiga och säkra anvisningar som kan utfärdas i dessa avseenden, desto säkrade och snabbare kan budgetarbetet genomföras. Det torde därför vara betydelsefullt att tillräcklig tid avsätts för sådant analysarbete och att budgetarbetet inte påbörjas för en ny period förrän analyserna slutförts. Utvärderingar och analyser av avslutad budgetperiods resultat skall ske vid varje myndighet, i varje nivå. Som underlag för en ny budgetcykel är den centrala nivåns utvärderingar av störst betydelse. Resultatet av dessa analyser bör sammanfattas i »förberedande» direktiv och ställas till planerings/budgetavdelningar och avse t ex råd och anvisningar för förbättring av förhållandet prestation/kostnad (effektivitetshöjande åtgärder), anvisningar för prissättning, kostnadsberäkningar och kalkylering, i redovisningsfrågor, kort sagt anvisningar för budgetarbetets utförande. Syftet med direktiv av denna art är att ge underlag för att förbereda själva budgetarbetet i avvaktan på »slutliga» direktiv som avser uppgiftsställningar, restriktioner, resursramar etc. Tidsschemat för inlämning av förslag till äskanden och statsmakternas prövning härav innebär i praktiken att myndigheternas handlingsfrihet är i varje fall »obestämd» under oktober-januari. Det syns föga meningsfullt att under denna period påbörja budgetarbetet för en ny budgetperiod — preliminär budgetering för år B — då intet nytt underlag föreligger från statsmakterna. Tiden bör utnyttjas för att dels genomföra tidigare nämnd uppdatering av flerårsplaneringen, dels utarbeta och utfärda ovannämnda förberedande direktiv. Det egentliga budgetarbetet bör således lämpligen påbörjas i vad avser definitiv budget för år B-l sedan statsverkspropositionen lagts fram i början av januari år B-2 och i vad avser preliminär budget för år B i början av mars sedan departementets direktiv utfärdats. Det tidigare nämnda första steget bör vara avslutat omkring mitten av juni och avse definitiv budget för

BUDGETERING

år B-l och det programbudgetförslag för år B som skall inlämnas till ÖB. Det andra steget för preliminär budget år B omfattar tiden juli och augusti. Budgetarbetet är då koncentrerat till den centrala nivån. Sammanfattningsvis kan budgetcykeln med de förutsättningar som här angivits beskrivas sålunda. Beskrivningen utgår från tidpunkten september budgetåret B-2. SeptB-2 Äskanden (förslag till programbudget) för år B-l inlämnas åtföljda av programplan för åren B-l till B + 3. Sept

nov B-2

a) Äskandens och programplaners innehåll delges regionala och lokala myndigheter så att där kan ske en uppdatering av flerårsplaner (endast planeringsorgan engageras). b) I alla nivåer men särskilt centralt sker analyser och utvärderingar av nyss avslutat budgetårs (B-3) resultat samt successiva utvärderingar av utfall under pågående budgetår (B-2). På grundval härav utarbetas anvisningar rörande prestationsvärderingar och kostnadsberäkningar, kalkylering och redovisning, effektivitetshöjande åtgärder och budgetarbetets tekniska utförande.

Nov B-2

Nyssnämnda anvisningar utfärdas. Med stöd härav förbereds budgetarbetets utförande och organisation i alla instanser (endast planerings- och budgetorgan engageras).

Jan—febr B-2

Statsverksproposition m m studeras i central instans (ÖB, program- och produktionsmyndigheter) i avsikt att förbereda direktiv som skall kunna ges ut, så snart Kungl Maj:ts direktiv kommit ut (senare hälften av februari).

Mars (början) B-2

Budgetdirektiv etc utfärdas (ÖB - programmyndighet produktionsmyndighet - regionala/lokala myndigheter) avseende definitiv budgetering för år B-l och preliminär budgetering för år B.

Mars—juni B-2

Under fasta, schemalagda arbetsperioder, interfolierade med successiva direkta budgetdialoger, utarbetas budgetförslag för olika nivåer med huvudvikten lagd vid detaljering av definitiv budget för år B-l medan mera grova värden tas fram för budgeten år B.

Juni år B-2—aug år B-l

Den centrala nivån utarbetar budgetförslagen för år B samt rullar femårsplanerna. Produktionsmyndigheter samt regionala och lokala myndigheter slutjusterar definitiva budgeten för år B-l med utgångspunkt i av Kungl Maj:t utfärdade regleringsbrev. Budgetcykeln får således det utseende som visas i figur 5:6.

72 KAPITEL 5

PRELIMINÄR BUDGETERING

DEFINITIV BUDGETERING

Förbere- Dir- Budgetarbete delser ektiv

Dir- Budgetektiv arbete

1 —

1 GENOMFÖRANDE OCH KONTROLL

Genomförande

1/7

1/1

1/7

1 ,/,

B-2

»-|-«

B-l

*• -^

B

Fig 5:6. Budgetcykeln

i försvaret

Datum

1/9

Budgetår

|-«

1/11 1/1

1/3 1/5

1 Kontroll och analys 1—1 h——I

(Budgetperioden)

Utredningen har här behandlat endast den aktuella budgetcykeln — som således omfattar tre år i alla nivåer — samt rullningen av femårsplaner på central nivå. Utredningen förutsätter emellertid att planeringen — i samband med budgetarbetet — på regional och lokal nivå i flera avseenden måste omfatta en längre tidsperiod än två år. Ett ytterligare skäl kan anföras för att budgeteringen normalt bör omfatta minst två år, nämligen den tröghet som ligger i en organisation av krigsmaktens storlek och i att verksamhetens olika delar måste vara väl samordnade. Större ändringar kan inte genomföras meUan två budgetår.Tiden för större omställningar, i avseende på såväl organisation som verksamhet, är så pass lång att förberedelser måste göras minst ett budgetår innan omställningen skall verkställas. Utredningen har här påtalat de möjligheter till koncentration av budgetarbetet som väl genomarbetade förberedelser ger. Utredningen förmenar att det härigenom skall bli möjligt att förlägga budgetarbetet huvudsakligen till tiden februari—juni varje budgetår. Utredningen har därvid även räknat med att i ett systematiserat och intrimmat budgeteringsförfarande kommer alla instanser att väl känna till vad deras budgetarbete omfattar. En väsentlig del av arbetet kan utföras innan samordnande chefs (programansvarigs, MB:s, förbandschefs) anvisningar och direktiv utfärdas. De flesta utgångsvärdena finns i gällande fleråriga planer (budgeter). Utredningen har vidare tagit hänsyn till att en vittutgrenad budgetering som förs långt ned i organisationen bl a har det syftet att detaljberäkningar rörande resursåtgång för utförande av prestationer skall kunna ske vid den verksamhetsenhet där prestationerna utförs. Överordnade nivåer arbetar med mer översiktliga värden om prestationer, produkter och kostnader knutna till överordnade större mål. Detta ger en mindre arbetsvolym hos överordnade myndigheter än om detaljberäkningar utförs — tiden för dessa myndigheters budgetarbete kan förkortas. Detta är en nödvändighet om den totala tiden för budgetarbetet genom hela organisationen skall kunna hållas inom rimliga gränser.

BUDGETERING

73 Det bör slutligen framhållas att den sammanlagda tiden för budgetarbetet är beroende av det antal nivåer man arbetar med. Krigsmakten innehåller i princip tre nivåer, central, regional och lokal. Här har redovisats att den centrala nivån i sin tur uppdelats i tre, ÖB, programansvarig och produktionsansvarig. Vid regionala och lokala myndigheter måste man räkna med minst två nivåer, den samordnande chefen (vars ställning i detta sammanhang motsvarar den programansvariges) och interna ansvarsområden (motsvarande produktionsansvariga på den centrala nivån). Om man i varje nivå skall avvakta att över-(under-)ordnad nivå avslutat sin del av budgetarbetet måste, med det antal nivåer det här är fråga om, tiden för ett fullständigt budgetarbete bli mycket lång. Det innebär ett tidigareläggande av budgetarbetets start till tidpunkter då premisserna är osäkra. För att motverka detta är det angeläget att finna sådana former för budgetarbetets organisation att tiderna för olika nivåers arbete överlappar varandra, d v s arbetet i en nivå påbörjas innan arbetet i över- (under-)ordnad nivå avslutats. Det kan vara svårt att praktiskt ordna detta mellan central och regional respektive mellan regional och lokal nivå men inom dessa nivåer bör detta vara möjligt.

Budgetarbetet Budgetarbetets mål

Budgetarbetets mål inom krigsmakten är att dels sammanställa en samlad budget för hela krigsmakten — en programbudget enligt definitionen i kapitel 3 — dels uppgöra budgeter för verksamhetsställen och myndigheter i organisationen. I de senare ingår på olika sätt fackbudgeter. Ett tredje mål för budgetarbetet är att sammanställa budgeter för olika fackmyndigheter. Allmänt sett är syftet med budgetarbetet att i planeringen precisera mål och prestationsnivå samt utforma handlingsalternativ och att med hjälp av kostnadsberäkningar söka det alternativ som ger begärd måluppfyllelse till lägsta kostnad. Då budgetarbetet fördelas på underenheter i organisationen är det för sammanhållningen oftast nödvändigt att ange ekonomiska ramar för den resursåtgång som preliminärt beräknats för till enheten ställda uppgifter. Sådana ramar skall uppfattas som riktvärden om inte budgetarbetets syftemål skall förfelas. I detta skall eftersträvas att på nyss angivna grunder budgetera riktigt, d v s nå balans mellan ställda uppgifter och därav betingat resursbehov vare sig därvid den givna ramen över- eller underskrids. Det faller sig naturligt att man vid given prestationsnivå skall söka lägsta kostnadsalternativ. Lika naturligt förefaller det att man vid given kostnadsram skall söka högsta prestationsnivå. Här är det emellertid fråga om att ett stort antal myndigheters verksamhet skall samordnas till en sammanlagt högsta prestationsnivå under förutsättning att man har en given kostnadsram. Ett viktigt syfte med budgeteringen är att med den utgångspunkten få bästa möjliga underlag för att avgöra om man uppnått balans mellan begärd

74 KAPITEL 5

prestationsnivå och avdelade resurser samt om utrymme finns för att i någon sektor höja prestationsnivån. Detta gäller för en enskild myndighet men i ännu högre grad för en programansvarig och i sista hand för krigsmakten som helhet. Under dessa förhållanden blir det inte möjligt att låta varje myndighet inom sin tilldelade kostnadsram sträva mot högsta prestationsnivå. Underskridanden av ekonomiska ramar kan i stället ge ökade möjligheter att efter beslut av högre myndighet höja prestationsnivån på de områden som ger största marginella utbyte för hela försvaret. Det sistnämnda resonemanget gör sig speciellt gällande i krigsmakten där den effekt som kan uppnås i krigsorganisationen är beroende av den effektivitet som kan åstadkommas i fredsorganisationen. Uppgiften för krigsmakten i fred är tvåfaldig, nämligen att å ena sidan bygga upp en krigsorganisation ( = ett »lager») som skall hållas i stånd och förnyas samt å andra sidan att bygga upp, underhålla och driva en organisation som dels tjänar som produktionsapparat för att bygga upp och vidmakthålla krigsorganisationen, dels samtidigt utgör en kärna till denna. Krigsorganisationen skall ge största möjliga försvarseffekt inom den av statsmakterna givna målsättningen; fredsorganisationen skall vara så rationell och billig som möjligt. Fredsorganisationen skall innehålla en kapacitet, d v s resurser, att genomföra i fred ålagda uppgifter. Den skall därutöver innehålla en beredskapskapacitet att, då läget så påfordrar, lösa i fred normalt inte förekommande uppgifter. Organisationen skall successivt anpassas till ändrade uppgifter. Kapaciteten skall motsvara behoven. Överkapacitet skall undvikas. En ständig målsättning är att fredsorganisationen skall vara så rationell som möjligt, d v s den skall kunna framställa produkterna och fullgöra prestationerna till lägsta möjliga kostnad. Det måste därför stå klart för varje ansvarsområdes chef — och det gäller i synnerhet de centrala myndigheterna — att budgeteringen skall ge underlag för kontroll och analys av organisationens »ekonomi». Utgångspunkten är härvid att intäkterna, prestationer eller produkter, har bestämts till kvantitet och kvalitet. Kontroll och analys gäller resursuppoffringarna i förhållande till uppnådda prestationer. Det erfordras bl a för att lönsamheten i organisationsförändringar skall kunna bestämmas. De centrala myndigheternas ansvar härvidlag omfattar dels den centrala myndighetens organisation, dels de organisationsenheter som på central, regional och lokal nivå handhar verksamhet tillhörande den centrala myndighetens område. Här berörd kontroll sker löpande. Effektiviteten i vidare bemärkelse analyseras i samband med studier, perspektivplanering och programplanering där vägningen mellan intäkter och kostnader är ett avgörande inslag. Prestationer och kostnader är ofta av den arten att de inte direkt kan hänföras till visst krigsorganisationsprogram. Det gäller även en stor del av studieverksamheten. Enligt utredningens mening bör man inte eftersträva att fördela kostnaderna för sådana prestationer till de krigsorganisationsorienterade programmen efter någon mer eller mindre skönsmässig fördelnings-

BUDGETERING

metod. Detta kan och bör ske kalkylvägen vid aktuella tillfällen då en total kostnadsfördelning är av intresse. Det är viktigare att åstadkomma en precisering och möjligheter till kontroll av prestationer och kostnader på ansvarsområdet, d v s få en klar gränsdragning mellan fredsorganisationens ansvarsområden. Budgetarbetets organisation

Budgeteringens förgrening långt ned i organisationen måste givetvis ha någon begränsning. Såsom allmän princip bör gälla att de befattningshavare deltar som har sådana befogenheter att de kan väsentligt påverka resultatet. Hur denna princip tillämpas i det enskilda fallet (inom respektive myndigheter) beror bl a på förhållandet mellan å ena sidan de fördelar som kan erhållas genom förbättrat informationsunderlag och ökat ansvar för utarbetande av budgeterna och å andra sidan kostnaderna för att belasta lägre nivåer i organisationen med budgetarbete. Man bör också beakta den olägenhet som kan uppstå genom att den totala tiden för budgetarbetet kan behöva förlängas. De berörda befattningshavarnas insikter om budgetarbetet kan även sätta en gräns för hur långt detta kan decentraliseras. Sådana brister kan dock avhjälpas genom särskild utbildning. Ett väl genomtänkt blankettsystem med klara anvisningar förenklar också väsentligt budgetarbetet. Under alla förhållanden bör i budgetarbetet delta direkt under en myndighets chef lydande ansvarsområdeschefer. I större myndigheter blir det ofta nödvändigt att gå ytterligare en eller två nivåer längre ned innan man nått alla de befattningshavare som har självständiga befogenheter med väsentlig ekonomisk betydelse. Budgetarbetets organisation bygger på den indelning i ansvarsområden som tidigare behandlats. Denna indelning ger en logisk grund för å ena sidan den målinriktade budgeteringens fördelning i organisationen och å andra sidan en uppbyggnad och sammanläggning av budgeter för mindre ansvarsområden (kostnadsställen) till budgeter för allt större ansvarsområden. Varje ansvarsområdes budget skall redovisa hur den verksamhet avses genomföras som bestämts av givna uppdrag. Detta gäller generellt för interna ansvarsområden (kostnadsställen) inom en myndighet likaväl som för en överordnad myndighet med flera sig underordnade myndigheter. Karakteristiskt för budgeteringen i försvaret är den samordning av ansvarsområdens och kostnadsställens budgeter som sker i flera nivåer. På den lokala nivån samordnas fackfunktioner m m inom förbandets, försvarsområdets, skolans etc ram. Inom milot samordnas förbands mfl budgeter. På den centrala nivån kommer samordningen inom program i förgrunden. Det gemensamma draget i denna samordning är att den skall riktas in och styras mot de mål som representeras av slutprodukterna såsom dessa redovisas i programplaner och som brutits ned till delmål för organisationsenheternas verksamhet med hjälp av uppdragssystemet. Grovt tecknat åligger detta samordningsansvar ÖB och försvarsgrenschefer (för förbandsproduktionen) på den centrala nivån, MB på den regionala och förbandschef (fobef)

76 KAPITEL 5

på den lokala. Budgetarbetet måste organiseras med hänsyn till dessa förhållanden. Samordning och samverkan skall åstadkommas mellan alla nivåer i syfte att på ett optimalt sätt uppnå det gemensamma målet, en effektiv försvarsorganisation. De tre nivåerna skall vara samordnade på sådant sätt att den kortsiktiga planeringen är i överensstämmelse med den långsiktiga målsättningen. För att budgetering enligt det nya systemet skall ge bästa resultat skall den samordnande chefen ges största möjliga frihet att planera av givna uppgifter föranledd verksamhet, fördela arbetet på myndigheter respektive inom myndigheten och utnyttja givna resurser så, att uppställda mål nås med minsta totala resursuppoffring. Man skapar de bästa förutsättningarna härför om denne chef mottar sina uppgifter och resurser i ett fåtal uppdrag, samtidigt givna och med så få restriktioner som möjligt i fråga om befogenheter att utnyttja resurserna. Då kan chefens kunskaper och initiativkraft komma till sin rätt och de lokala betingelserna utnyttjas bäst. Centralt sammanställs de uppgifter som enligt planerna skall genomföras vid regionala och lokala myndigheter inklusive de specifika uppdrag som kan gälla viss fackfunktion. För att lösa uppgifterna tilldelas en preliminär resursram. Det överlåts åt cheferna för regionala och lokala myndigheter att formulera interna uppgifter och att i ett internt budgetarbete beräkna resursåtgången för olika prestationer fördelad på interna ansvarsområden. Detta har bekrivits i delbetänkande 1. Budgetförslagen inlämnas såsom för respektive myndighet gällande budget. Budgetförslagen ger uppgifter om hur resursförbrukningen fördelas på uppdrag. Uppgifter om fördelningen på resursslag (produktionsfaktorer) grupperade efter fackområde kan lätt inhämtas. I central nivå mottas således för milo sammanlagda eller för lokal myndighet enskilt upprättat budgetförslag beroende på den lokala myndighetens ställning i förhållande till MB. Av förslagen framgår således beräknade resursinsatser för att lösa givna uppgifter. De innehåller även uppgifter om befintlig resurskapacitet och förslag om ändringar i denna (investeringsförslag). De utgör ett underlag för de centrala myndigheterna som är grundat på en i de lägre instanserna gjord avvägning mellan olika uppgifter och samordning av bl a fackfunktionernas insatser. Såväl bearbetningen inom var och en av de centrala fackmyndigheterna som samordningen dem emellan kan därigenom ske på säker grund. Det är givet att detta grovt tecknade första steg i en budgetdialog mellan produktionsmyndigheten i central nivå och verksamhetsställena (produktionsenheterna) på regional och lokal nivå måste följas av flera steg interfolierat med direkta kontakter mellan fackmyndigheten centralt och fackorganen regionalt och lokalt. Successivt preciseras anspråk och möjligheter att tilldela resurser. Det hela samordnas sedan centralt så att balans råder mellan uppgifter och resurser i de budgeter som godkänns. Här beskriven budgetdialog ger även central fackmyndighet underlaget för

BUDGETERING

att konstatera om de lokalt och regionalt beräknade behoven av resurser av olika slag kan (och bör) tillgodoses. De centrala myndigheterna skall övervaka att operativ verksamhet respektive förbandsproduktion på regional och lokal nivå får den »service» i form av materiel till förfogande, materielens underhåll, förplägnad, hälso- och sjukvård etc som erfordras för uppgifternas lösande, men de har även ansvar för att denna service lämnas på rationella grunder. En viktig del i detta ansvar är att följa upp produktionskapaciteten och att i god tid till programmyndigheten anmäla förslag till omorganisationer och investeringar i denna. Budgetarbetets utgångspunkter

I konstruktionen av försvarets planerings- och budgetsystem spelar uppdragen en betydelsefull roll. De utgör underlag för budgetarbetet och är en viktig faktor för samordning av budgeteringen inom och mellan myndigheter. Uppdragssystemet som sådant är beskrivet i kapitel 3. Förslag till uppdrag utgör en väsentlig beståndsdel i det centrala planerings- och petitaarbetet. Fastställda uppdrag tjänar som styrelement i genomförandeverksamheten (verkställighetsfasen). Vidare utgör uppdragen en länk mellan långsiktig planering i krigsorganisationstermer och budgetering i fredsorganisationen. Uppdragen fungerar i redovisningen som kostnadsbärare vilket gör det möjligt att i uppföljningen återföra verksamhetens utfall till jämförelse med ursprungliga programplaner och programbudgeten varur uppdragen hämtats. I ett uppdrag skall råda balans mellan uppgifter och resurser. Budgetarbetet syftar till att åstadkomma denna balans. Uppdragen blir därför arbetselement i budgetarbetet. För att kunna fungera som arbetselement ställs för det första vissa krav på uppdragens konstruktion och formulering. Detta skall här närmast behandlas. För det andra fordras att ett klassifikationssystem byggs upp som utgör grunden för identifikationsbeteckningar på uppdrag och för upprättandet av en »uppdragskatalog»1. Detta är under alla förhållanden nödvändigt om ADB-metoder skall tillämpas i budgetering och redovisning. Ett välkänt faktum, som bör observeras i detta sammanhang, är att en alltför långt driven systematisering och detaljspecificering av — i detta fall — uppdrag medför omfattande merarbete i redovisning och databehandling. Detta kan motverkas genom att man ursprungligt formulerar uppdragen så att de med så små förändringar som möjligt kan föras ned till lägsta nivå. Uppgiftsformulering Uppgiftsformuleringen skall precisera vilka prestationer eller produkter som skall utföras samt beskriva dessa. Hur denna precisering görs är emellertid i väsentlig grad beroende av vilken metod som valts för styrning av verksamheten. I programbudgetmetodiken ligger implicit den styrmetod som 1

Innehållet i en uppdragskatalog framgår av exempel i bilaga 1.

78 KAPITEL 5

brukar kallas målstyrning. Detta innebär att man koncentrerar sig på att precisera målen, d v s definiera de prestationer eller produkter som begärs, och kontrollera måluppfyllelsen medan val av produktionsteknik lämnas fritt åt uppgiftsmottagaren. Målstyrning förutsätter emellertid tillgång till tillfredsställande metoder att bestämma måluppfyllelsen. Utredningen återkommer härtill under rubriken Budgetuppföljning — verksamhetskontroll. I en komplex organisation som krigsmakten måste eftersträvas en systematik i målformuleringarna så att sammanhanget mellan i programplanerna formulerade mål och målen för de lägsta enheternas uppgifter bibehålls. Detta sker genom att överordnade mål successivt bryts ned till allt mindre operationella delmål för underordnade ansvarsområden. Kontroll av måluppfyllelsen underlättas ju noggrannare prestationer och produkter definierats och om mätmetoder anges. Uppgiften skall å ena sidan innehålla vissa mängddata som hänför sig till uppgiften och å andra sidan kvalitetskrav eller prestandakrav som hänför sig till själva produktdefinitionen. Det åligger överordnade, uppgiftsställande myndighet — i sista hand den centrala myndigheten — att å ena sidan ange normer för prestandanivåer och å andra sidan kontrollera prestationer och kostnader för att upprätthålla dessa nivåer. På lägre nivåer i organisationen kommer uppgifterna successivt att omfatta allt enklare eller mindre sammansatta produkter och tjänster. Detta underlättar i regel både fastställande av mål och utförande av prestationsvärderingar. En meningsfull planering och budgetering kräver att en verkställande myndighet får sina uppgifter samlade och i god tid före verksamhetsskedets ingång. Särskilt viktigt är detta då uppgifterna tas emot från flera överordnade myndigheter. Planerings- och budgeteringsproceduren (budgetcykeln) i krigsmakten bör läggas upp så att detta krav kan tillgodoses.

Resurstilldelning Det finns olika modeller för resursfördelning i offentlig förvaltning. I programbudgeteringen eftersträvas decentralisering som bl a kommer till uttryck i en resursfördelningsmodell som brukar kallas budgetallokering. Budgetallokerings innebörd i princip är att varje myndighet tilldelas resurser efter en av myndigheten uppgjord budget, uttryckt i monetära enheter. Såsom enda restriktion maximeras budgetens totalbelopp. Myndigheten skall sedan uppnå en specificerad effekt och tänks därvid fritt få köpa produktionsfaktorer till givna priser men inom den totala kostnadsramen. Principen förutsätter för den del produktionsfaktorerna tas från interna lager eller omfattar intern tjänste- eller varuproduktion ett interndebiteringssystem. Det är teoretiskt tänkbart att utsträcka detta till att omfatta all resursförbrukning — man närmar sig då den extremaste formen av decentraliserad resursfördelning som har kallats prisallokering. Inte ens på lång sikt

BUDGETERING

torde det emellertid vara praktiskt möjligt eller önskvärt att skapa ett totalt sådant internprissystem1. Utredningens synpunkter i denna fråga behandlas nedan under rubriken Interndebitering. F K U s riktpunkt är att en myndighets budget skall inkludera — i monetära enheter — den resursförbrukning och det resursutnyttjande som myndighetens chef inom sina befogenheter kan påverka. Härigenom uppnås en betydande förenkling i det kortsiktiga budgetarbetet framför allt för myndigheter på lägre nivåer. Det förenklar även resurstilldelningen. Budgetallokering förutsätter tilldelning av vissa fysiska, kvantitativt angivna resurser vid sidan av en monetär budget. Främst gäller detta kapitalresurser (maskiner, krigsmateriel, byggnader etc). Tilldelningen av resurser kombineras med uppgifter i uppdragen. En samling uppdrag konstituerar en myndighets verksamhet. För ett principiellt resonemang om resurstilldelningen betraktas verksamheten vid krigsmakten i fred som en produktionsprocess organiserad vid ett antal produktionsenheter. Produktionsenheterna är uppbyggda för framställning av olika produkter (-typer). De är organisatoriskt sammanförda efter geografiska gränser och militära behov. Den befintliga organisationen, bestående av personal, lokaler och utrustning, har tillkommit genom en serie tidigare investeringsbeslut, som för varje produktionsenhet fattats av en överordnad myndighet. För att framställa produkterna behövs resurser för produktionsenhetens drift och underhåll samt för anskaffning av varor och tjänster utifrån. Resurstilldelningen kan därför i princip sägas bestå av dels befogenhet att utnyttja produktionsenhetens befintliga kapacitet, dels resurser för att täcka kostnader för den löpande verksamheten. För att kunna utgöra underlag för budgeteringen måste därför i uppdragsformuleringarna anges dels ändringar eller restriktioner ifråga om kapacitetens utnyttjande dels tilldelningen för den löpande verksamheten samt hur denna tilldelning sker (fysisk tilldelning eller penningmedel). Största möjliga handlingsfrihet i valet av produktionsteknik uppnås om resurstilldelningen ur produktionsenhetens synvinkel avser ansvarsområdets hela verksamhet under den period uppdragen avser. Eftersom resurstilldelningen är knuten till uppdrag följer härav — om man vill vidhålla kraven på handlingsfrihet — att man antingen skall eftersträva att ge produktionsenheterna så få men stora uppdrag som möjligt eller att resurstilldelningen bör ges gemensamt för flera uppdrag. Budgeteringen i ekonomisystemet är så upplagd att det senare alternativet är väl möjligt att genomföra. Inom en given resursram kan en produktionsenhet i sitt budgetförslag visa hur resurserna fördelas på olika uppdrag. Här har hittills antagits att produktionsenhetens kapacitet är — med tillskott och avdrag som anges i tilldelningen — tillräcklig för begärd produk1

Jrf FOA P Rapport C 2808-11, juni 1968: »Om decentraliserad resursfördelning — främst prisallokering — inom försvaret» av Peter Jennergren.

80 KAPITEL 5

tion. Frånsett den produktivitetsökning som en chef kan åstadkomma med befintlig kapacitet är denna i stort sett icke påverkbar av denne chef. Under budgetarbetets gång kan det visa sig att lösandet av begärda uppgifter kräver kapacitetsutvidgning som endast kan åstadkommas genom investeringar. Den överordnade myndighet som har att ta ställning till produktionsenhetens budgetförslag måste då överväga om investeringen är motiverad eller ej. Beslutas investering — grunderna härför behandlar utredningen i annat sammanhang — och genomförandet uppdras åt produktionsenheten, tilldelas denna erforderliga resurser härför. Den balans som skall råda mellan kapaciteten hos olika produktionsenheter inom en organisation, i vilken internleveranser sker, rubbas vid förändringar i verksamheten. Ett av budgetarbetets syften är att återställa balansen för den period budgeten avser genom omfördelning av resurser och tillförandet av nya sådana. Här uppkommer automatiskt en situation, då den som leder verksamheten har stora möjligheter att påverka prestations/kostnadsförhållanden, d v s rationaliteten i produktionsprocessen. Det är t o m möjligt att med »snäva» målsättningar tvinga fram en höjd produktivitet. I annat sammanhang behandlas de mer långsiktiga frågeställningar som uppkommer vid en varaktig förskjutning av balansen. Resurstilldelningen efter här angivna grunder har ett samband med ekonomisystemets princip att budgeteringen skall omfatta den resursförbrukning som en produktionsenhets chef kan påverka. Man uppnår därmed indirekt en koppling till den delegering av beslutsbefogenheter som gäller. I allt väsentligt kommer t ex frågor om fredsorganisationens (produktionskapacitet, i varje fall till en början och liksom hittills, att behandlas och avgöras i de centrala myndigheternas budgetarbete. En till lägsta nivå spridd budgetering och redovisning på prestationer och ansvarsområden kommer emellertid att ge ett betydligt bättre underlag än f n för avgöranden om kapacitetsändringar. Av särskild betydelse är att det ekonomiska sambandet mellan ansvarsområden kommer fram genom interndebiteringen. När systemet inarbetats torde det därför bli möjligt för centrala myndigheter att med bibehållen kontroll delegera befogenheter att även besluta om kapacitetsändringar i de fall man klart ser att risk för beslut som inte sammanfaller med överordnade eller långsiktiga mål inte föreligger. En gradvis förskjutning kan ske från nuvarande i huvudsak centraliserade beslutsbefogenheter ifråga om resursdispositionen mot alltmer decentraliserade befogenheter efter hand som det nya systemet för planering, samordning och kontroll blir infört och inarbetat. Decentralisering innebär ju inte att central ledning frånhänder sig kontrollen över verksamhetens inriktning eller uppföljningen av resultat. Förbättrade metoder och instrument i dessa två avseenden ökar möjligheten att delegera befogenheter att disponera över resurserna. I en stor och komplex organisation som krigsmakten kan dock dessa förändringar endast göras successivt. En central tankegång är att uppgiftsställning och resurstilldelning skall följa varandra. Detta ställer flera krav. För det första fordras, sedan man

BUDGETERING

konstaterat att uppgifterna tekniskt går att lösa inom resurstilldelningens ram, att uppgiftställning och resurstilldelning är balanserade mot varandra. För det andra fordras att uppdragshierarkin är så ordnad att uppgifter och resurser verkligen kan följas åt. I nuvarande organisation råder i flera fall inte samstämmighet mellan befogenheter att ställa uppgifter och att tilldela resurser. Man måste således söka uppnå överensstämmelse mellan en uppdragshierarki och organisationshierarkin. Formerna för resurstilldelningen påverkas även av anslagssystemets konstruktion. Detta har behandlats i kapitel 4. Här skall endast nämnas att den eftersträvade handlingsfriheten i fråga om val av produktionsteknik medför ett behov att få disponera anslagsmedel (utbetalningsmedel) såsom en för flera uppdrag gemensam resurs. En betydelsefull fråga är om resursbehovet för de delar av en produktionsenhets organisation som är gemensamma och oberoende av produktframställningen skall anses ingå i givna »produkt»-uppdrag eller i ett självständigt uppdrag. Exempel: stabsavdelningen vid ett förband, telefonväxel, vakttjänst. Enligt den princip som utredningen förordar skall med produktframställningen direkt sammanhängande kostnader redovisas på denna. Gemensamma, s k samkostnader skall inte fördelas. Syftet härmed är å ena sidan att undvika schablonmässiga kostnadsfördelningar, som »skymmer» ett studium av påverkbara kostnader inom ett kostnadsställe, och å andra sidan att skapa möjligheter att i budgeteringen väga de prestationer som gemensamma funktioner åstadkommer och kostnaderna härför mot prestationer och kostnader inom produktframställande ansvarsområden. En fördelning av gemensamma kostnader kräver antingen ett fullständigt interndebiteringssystem eller att — i och för sig mycket svårbestämbara — fördelningsnycklar tas fram för en efterhandsfördelning i form av »pålägg». Båda metoderna gör såväl budgetering som redovisning krångligare vilket enligt utredningens mening inte svarar mot eventuella vinster. Om möjligt bör således ett ansvarsområde skapas dit gemensamma funktioner förs samman för budgetering och redovisning. Med hänsyn till att nuvarande budgetsystem är föga prestations- och programorienterat torde det även vara realistiskt att i utgångsläget för ekonomisystemets införande räkna med att relativt omfattande särskilda uppdrag ges för administration och för olika hjälp- eller stödfunktioner. På sikt — med mer utvecklade redovisnings- och interndebiteringsrutiner — skall dock sistnämnda uppdrags omfattning kunna minskas. Interndebitering Den princip för tilldelning av resurser som redovisats i föregående avsnitt syftar bl a till att en produktionsenhet själv skall få välja mellan olika resursslag för att genomföra en given uppgift i stället för att få dessa tilldelade från överordnad myndighet. För att därvid träffa rationella val måste utbytbara resurser kunna jämföras i ett enhetligt mått. Resursförbrukningen måste kunna beräknas som kostnader. Det är då önskvärt att så långt möjligt 6

82 KAPITEL 5

kunna sätta priser på de interna leveranser av varor och tjänster som förekommer i krigsmakten. Som ovan sagts kan ett internt prisavräkningssystem — intern debitering — utsträckas till att omfatta alla interna leveranser av varor och tjänster. I utredningens förslag begränsas emellertid interndebiteringen främst på grund av principen att budgetering och redovisning vid ett kostnadsställe (ansvarsområde) skall omfatta de kostnader som är påverkbara inom ramen för givna befogenheter och aktuell budgetperiod. Även av andra skäl föreslås interndebiteringen begränsas varvid följande utgångspunkter är vägledande: — Interndebiteringen skall endast omfatta mätbara kostnader. — Interndebitering skall tillämpas då den medför en förbättrad grund för beslutsfattning. — Det måste finnas ett relevant underlag för att bestämma det interna avräkningspriset. Den sista punkten är speciellt betydelsefull när interndebitering skall införas i krigsmakten och befintligt redovisningsunderlag inte ger tillräcklig information för att bestämma ett pris. Man bör då avvakta att påförd redovisning ger sådana informationer innan prisavräkning införs. I bilaga 2 lämnas en utförlig redogörelse för interndebiteringen. Genom exempel belyses de principer som utredningen förordar skall tillämpas. Det bör i sammanhanget också hänvisas till delbetänkande 1, bilaga 2, där grunderna för intern prisavräkning behandlas och tillämpningen på den lokala nivån beskrivs. Nedan redovisas de huvuddrag i det föreslagna interndebiteringssystemet som är av betydelse i budgetarbetet. I ekonomisystemet skapas genom interndebiteringen ett kund-leverantörförhållande mellan olika ansvarsområden (kostnadsställen). Detta bör i och för sig medföra ett mer ekonomiskt tänkande som leder till högre effektivitet. Det ger även ett mer genomarbetat underlag för den överordnade instans, där kund-leverantörförhållandet övergår till samordning och samplanering av flera underordnade ansvarsområden, att göra riktiga avvägningar mellan resursinsatserna på olika delprestationer, vilka tillsammans skall ge en slutprodukt. Dessa överordnade myndigheter får överblick över och möjlighet till analys av hur å ena sidan kundernas planläggning och utförande och å andra sidan leverantörernas organisation och produktionsförhållanden påverkar kostnadsläget. Materialet i budgeter och redovisning täcker visserligen endast en del av de totala kostnaderna. De centrala myndigheterna har emellertid vid sidan därav budgeter och redovisningar av de resterande drift- och kapitalkostnaderna varför en meningsfull analys kan göras beträffande storleken och variationen av de marginella kostnader som påverkas av den löpande verksamheten. Priset på en intern leverans bör gälla en bestämd tid, budgetperioden. Det sätts samman av de kostnader som hos leverantören påverkas av kundens beställning. Ett pris kan således sammansättas på olika sätt, beroende på typen av leverans m m. Leverantörens underlag för bestämning av priset är

BUDGETERING

beläggningsplanen för kommande budgetperiod. Det framräknade priset är underlag för kundernas kostnadsbudgetering. Proceduren förutsätter uppenbarligen kontakter mellan leverantör och kund för sammanjämkning av beläggningsplaner och diskussion om priserna och om de åtgärder som kan behöva vidtas för att man skall klara säsongtoppar m m. Ett avräkningspris skall i princip motsvara de kostnader som är en direkt följd av leveransen inom ramen för den i annat sammanhang fastställda, befintliga kapaciteten. Priset bestäms således av de volymberoende kostnaderna och kan sägas utgöra de av beställningen påverkade särkostnaderna. Internpriset bestäms som ovan sagts i budgetarbetet. Genom detta åstadkoms en avvägning och balans mellan olika ansvarsområden varvid interndebiteringen utgör en länk. Det är väsentligt att enhetliga normer tillämpas för prissättningen. Centralt måste således fastställas interndebiteringens omfattning, vilka komponenter som skall ingå i priset samt om detta skall vara fast under budgetperioden eller får varieras med hänsyn till för tillfället rådande prisläge för olika faktorer. I fråga om lokalkostnader förordar FKU att enskild myndighet budgeterar och redovisar kostnaderna för reparation och underhåll samt drift av till myndigheten upplåtna lokaler. Internt inom myndigheten bör debitering av lokalkostnader inte ske. Priset bör även sammansättas så att variationer i betingelserna för att leverera en vara eller tjänst framträder. Härigenom observeras skillnader i produktionsförhållanden vilket kan vara av stor betydelse för den överordnade myndighet som svarar för produktionskapaciteten hos flera produktionsställen omfattande samma typ av varor och tjänster. Kostnadsredovisning med interndebitering ger beslutfattaren underlag för att kostnadsvärdera olika handlingsalternativ och finna det alternativ som ger det bästa förhållandet prestation/kostnad. Det är dock angeläget att här skilja på beslutssituationer i den löpande verksamheten, då internpriset i regel är tillräckligt, och kalkylsituationer, då underlaget hämtas på annat sätt ur redovisningen. Detta senare behandlas längre fram i betänkandet. I den löpande budgeteringen och redovisningen kan interndebiteringen inskränkas till dels de kostnadselement som väger tungt i ekonomin, dels sådana resurser mellan vilka en beslutfattare har valmöjligheter. Den kan vidare byggas ut successivt, efter hand som man finner det ändamålsenligt. Budgetarbetets förlopp

Preliminär budget I den följande beskrivningen av budgetarbetet sker en exemplifiering utgående från dels den indelning i program och produktionsområden, dels det uppdragssystem som beskrivits i kapitel 3. Härigenom har framställningen kunnat göras mera konkret. Det bör dock betonas att den nämnda indelningen i program och produktionsområden samt uppdragssystemet utformats med hänsyn till de organisatoriska m fl förhållanden som råder om programbudgetsystemet införs i den närmaste framtiden. De grundläggande principerna är emellertid desamma. När mer erfarenheter vunnits om tillämpningen av det

84 KAPITEL 5

nya planerings- och budgetsystemet och dess inverkan på organisationen kan behov förväntas uppstå av att både justera systemet och ändra organisationen. I sådant fall skall, såsom tidigare framhållits, ekonomisystemets tillämpningsformer anpassas till de nya förutsättningarna. Redogörelsen för budgetarbetet knyts till en budgetperiod (budgetår), betecknad B. Redogörelsen börjar tidsmässigt vid den tidpunkt då det preliminära budgetarbetet kan påbörjas enligt redogörelsen för budgetcykeln ovan. Det budget- och planeringsarbete som under olika faser av budgetarbetet för år B samtidigt sker för andra budget- och planeringsperioder kommer också att redovisas. Perspektivplan Systemplaner Budgetår , B - 3

B-2

Underlag

Budget

B- 1

B+l

r."

Utfall

B + 2 B + 3

B+4

hv.TflTfTHTj . i i i i i r r r ^ ^ ^

"r-SivSivSSProgramplan $;$:':£:*:•:£:

A

Budge *$§$$$&£

Budgetmfeete avser

Progamp I a n i x i x j x j x j A

^V.W.YAV.V.V.W.V.'>X%V|V.VAVAW.V.V.V.V

/

/ /

D e f i n i t i v budget (fastställd programbudget - regleringsbrev)

& budget (programbudgetförslag)

Preliminär

Period för budgetarbetet avseende år B Fig 5:7. Tidsförhållanden

och underlag för budgetarbetet

avseende år B

Då det preliminära budgetarbetet kan påbörjas föreligger följande underlag (jfr figur 5:7): utfallet från budgetperioden B-3 budgeten för innevarande budgetperiod, B-2 nyligen inlämnade förslag till äskanden för budgetperiod B-l programplaner, som nyligen justerats för åren B-l (programbudgetförslag) B, B + 1, B + 2 och B + 3 samt perspektivplan och ett antal systemplaner. Det preliminära budgetarbetets mål är att upprätta primäruppdragsförslag som kan sammanställas i ett förslag till programbudget (för år B) och att upprätta ett förslag till programplan för budgetåren B till B + 4. Budgetarbetets fördelning under ÖB sker enligt en fastställd fördelning

BUDGETERING

av programansvar (jfr bilaga 1) och kan i stort beskrivas med hjälp av figur 5:8. På försvarsgrenscheferna faller ansvaret att uppgöra förslag till programbudget för huvudprogrammen 1, 2 respektive 3. Ur huvudprogram-

HUVUDPRODUKTIONSOMRADEN

HUVUDPROGRAM

Ledning och förbandsverksamhet m m

Materielanskaffning m m

Anskaffning av anläggningar m m

Forskning och utveckling m m Z O

1. Arméförband

CA

-,

CM

-

Q

O 2. Marinförband Q

Z

PROGRAM BUDGET

3. Flygvapenförband

CFV

4. Central och högre regional ledning 5. Gemensamma myndigheter och funktioner

-rsr

T

PRIMÄRUPPDRAG FÖR VERKSAMHET PRIMARUPPDRAG FOR ADMINISTRATION

PRIMÄRUPPDRAG FOR VERKSAMHET OCH ADMINISTRATION

Centrala myndigheter

Fig 5:8. Schematisk bild över budgetarbetets fördelning pä centrala myndigheter

86 KAPITEL 5

men 4 och 5 fördelas ansvaret på de centrala myndigheterna efter delprogram. De primäruppdragsförslag som skall upprättas för dessa delprogram omfattar dels myndigheternas egen administration som återfinns under produktionsområdet »Ledning och förbandsverksamhet m m» i huvudprogram 4, dels gemensamma aktiviteter (ur huvudprogram 5). Under huvudprogram 5 faller primäruppdrag som avser för övriga program gemensam verksamhet och avgränsas till huvudproduktionsområde allt efter verksamhetens karaktär. I några fall, t ex för FOA, är det lämpligt att sammanföra primäruppdrag som avser myndighetens administration med primäruppdrag som omfattar vid myndigheten bedriven verksamhet, d v s i detta fall forskningsverksamhet. Det gemensamma primäruppdraget hänförs till huvudproduktionsområdet »Forskning och utveckling». I figur 5:8 har endast de huvudprogram redovisats som berör krigsmaktens egentliga verksamhet. Figurens ram över huvudprogram och huvudproduktionsområden representerar såväl ett års programbudget som femåriga programplaner. Den operativa verksamheten är inte sammanfattad i något program. Uppgifterna återfinns inom alla huvudprogram och där hänförda till ett delproduktionsområde »Operativ och krigsorganisatorisk verksamhet» inom produktionsområdet »Ledning och förbandsverksamhet mm». Uppdragen på den operativa verksamhetens område kommer därigenom att klassificeras såsom sekundäruppdrag vilka inte redovisas särskilt i programbudget och programplaner. Internt inom krigsmakten är det emellertid möjligt, såsom uppdragssystemet konstruerats, å ena sidan att ställa uppgifter till försvarsgrenschefer, centrala myndigheter, regionala staber etc och begära särskild redovisning av budgetförslag över sekundäruppdrag rörande operativ verksamhet och å andra sidan att sammanställa värden ur myndigheternas budgeter till en samlad budget för den operativa verksamheten. Syftet härmed är att ÖB skall få överblick över insatserna för denna verksamhet och hur de fördelas på uppgifter och på ansvarsområden. För budgetarbetet utfärdar ÖB direktiv. Dessa utgör dels förtydligande av, dels kompletteringar till av statsmakterna givna direktiv. Genom direktiven riktas verksamheten in mot gemensamma mål, sker prioritering mellan olika funktioner och regleras budgetarbetet. Direktiven bör innehålla anvisningar för programplaneringens utförande inom de utgiftsramar som av Kungl Maj:t anvisats för alternativa planeringsnivåer. De operativa mål som uppställs för planeringsperioden skall självfallet anges och i samband därmed vilken studieverksamhet som pågår och dess förväntade inverkan på planeringen samt krav på handlingsfrihet för att uppnå erforderlig operativ effekt i framtiden, d v s efter planeringsperioden. I direktiven bör även återfinnas en prioritering mellan åtgärder för att upprätthålla operativ effekt relativt potentiella angreppsfall under planeringsperioden. Detta sker i operativa termer — eldkraft, rörlighet, uthållighet — vilket indirekt ger ÖB:s krav på krigsförbandens kvantitet och kvalitet, d v s målen för förbandsproduktionen.

BUDGETERING

87 Resursutnyttjande och resursförbrukning kan styras i stort med gemensamma riktlinjer rörande t ex utnyttjande av värnpliktiga, anställningspolitik, beredskapsfrågor, ändringar i fredsorganisationen samt underhållsnivå beträffande materiel och fastigheter. Allmänna, gemensamma bestämmelser behöver utfärdas för kostnadsberäkningar, t ex avseende pris- och löneläge. Värnpliktskontingenternas storlek i grundutbildning respektive repetitionsutbildning är ett viktigt grundvärde för budgeteringen och bör meddelas i ÖB:s direktiv. Vad som tidigare allmänt sagts om anställningspolitik behöver preciseras i fråga om rekrytering och anställning av fast anställd personal av olika kategorier på grund av den betydelse detta har för personalkostnadernas utveckling. Slutligen bör i direktiven ges bestämmelser för rapportering och redovisning. De programansvarigas budgetarbete inleds med att på basis av ÖB:s direktiv fullständiga och justera i programplanerna intagna data för att kunna precisera uppgiftsdelen i de primäruppdragsförslag som skall bli budgetarbetets resultat. Dessa uppgifter ställs till produktionsansvariga myndigheter med begäran om att beräkna de resursbehov som uppstår för uppgifternas lösande. Med hänsyn till ÖB:s direktiv rörande resurser och utgiftsramar samt programansvarigas eget behov av att styra resursutnyttjandet anges vid behov samtidigt restriktioner rörande resursutnyttjande och tillgängliga utgiftsramar. För uppgifternas precisering utnyttjas till programplanerna hörande handlingar som anger produkternas/prestationernas kvantitet, kvalitet m m, t ex taktisk-organisatorisk-ekonomisk målsättning (TOEM), i erforderlig grad justerade och fullständigade. I de fall produktionsmyndighet samtidigt är programansvarig vidtas självfallet här nämnda åtgärder internt inom myndigheten. Till restriktioner och normer hör även av fackmyndigheter utfärdade föreskrifter. I direktiven för budgetarbetet rörande t ex uppgifter inom huvudproduktionsområdet »Ledning och förbandsverksamhet mm» för huvudprogrammen 1, 2 och 3 ingår normer och andra restriktioner som utfärdats av FMV och SjvS. Såsom fackmyndighet för drift och underhåll av materiel, för försörjningen med utbildningsammunition, drivmedel, förplägnad mm utfärdar FMV föreskrifter beträffande nyttjandet av materiel, normer för lagerhållning av förnödenheter, för standard på portioner i förplägnaden o s v . På motsvarande sätt anger SjvS såsom fackmyndighet för hälso- och sjukvården föreskrifter i enlighet med medicinska krav. I den mån de resurser som berör fackmyndighetens område ingår i interndebiteringen svarar myndigheten för att bestämmelser för prissättningen utfärdas. Budgetarbetet avseende preliminär budget för år B kan inte ske utan hänsynstagande till budgetutfallen från föregående och innevarande (år B-2) budgetår. Vidare måste det samtidigt pågående arbetet med definitiv budget för år B-l beaktas. Slutligen skall en anpassning ske till den framåtriktade planeringen, d v s till åren efter B. Kontinuiteten i verksamheten kräver således att till ovan nämnda uppgiftsformuleringar fogas en redovisning av

88 KAPITEL 5

å ena sidan hur utfallet av tidigare verksamhet påverkat uppgiften och å andra sidan de mål (eventuellt successiva) som ställs upp för kommande år. Det är även nödvändigt att programansvarig, liksom ÖB, anger de krav på handlingsfrihet som han behöver ställa upp och hur detta skall tillgodoses i planeringen. Dessa upplysningar är nödvändiga för att varje budgeterande instans skall kunna utföra budgetarbetet med det tidsperspektiv som samordningen av ettårsbudgetering och flerårsbudgetering kräver. Uppdragssystemets konstruktion är — som tidigare sagts — sådan att primäruppdrag till viss produktionsansvarig myndighet avgränsas genom produktionsområdesindelningen. Såsom visas i figur 5:9 ställs uppgifter inom produktionsområdet »Ledning och förbandsverksamhet m m» således till respektive försvarsgrensstab (egentligen till försvarsgrenschef såsom produktionsmyndighet). Till materielanskaffande förvaltningar (FMV, SjvS) ställs de uppgifter som berör förnyelsen av i krigsorganisationen ingående utrustning och till FortF uppgifter rörande nybyggnader och iståndsättning av krigs- och fredsorganisationens anläggningar. Forskningsuppgifterna, som till större delen sammanhänger med materielanskaffning, ställs huvudsakligen till FMV. Produktionsmyndigheternas budgetarbete inleds med att precisera hur i primäruppdragen givna uppgifter skall fördelas på produktionsenheter — inom myndigheten eller, såsom sekundäruppdrag, till underordnade myndigheter eller sidoordnade produktionsmyndigheter. I den mån uppdelning sker omformuleras primäruppdragens uppgiftsdel till ett antal uppgiftsdelar — en för varje sekundäruppdrag. Restriktioner beträffande resursutnyttjande måste ävenledes knytas till sekundäruppdrag eller grupp av sekundäruppdrag liksom de normer och föreskrifter som berör desamma. Primäruppdragen inom produktionsområdet »Ledning och förbandsverksamhet mm» måste till helt övervägande del transformeras till sekundäruppdrag som ställs till regionala och lokala myndigheter — häri inbegripet skolor — vilka såsom produktionsenheter svarar för genomförandet. Vid formulering av sekundäruppdragens uppgiftsdel skall eftersträvas att, på samma sätt som för primäruppdragen, ange mål, produkter eller prestationer, så att bästa möjliga överensstämmelse nås med i programmen uppställda mål. Allmänt sett är de lokala och regionala myndigheternas uppgifter inom »förbandsverksamheten» att vidmakthålla de krigsförband för vilka myndigheterna har mobiliseringsansvar, att utbilda ny personal som erfordras för nya förband eller skall ersätta avgångar samt att förbereda förbandens mobilisering och insättande i operativa förband. Genomförandet av dessa uppgifter sker emellertid under olika betingelser vid förband m m tillhörande olika försvarsgrenar. Sålunda arbetar i princip — arméförbanden i en fredsorganisation, indelad för huvuduppgifterna utbildning och krigsorganisatorisk verksamhet samt med stödavdelningar, bl a fackorgan. Huvuddelen av krigsförbanden är »i förråd». Flygvapenförbanden arbetar till övervägande delen i en organisation som överensstämmer med

BUDGETERING

HUVUDPRODUKTIONSOMRADEN

HUVUDPROGRAM

Programmyndighet

1 . Arméförband

CA

2 . Marinförband

CM

3. Flygvapenförband

CFV

al LU UJ

MaterielLedning anskaffoch förbandsverk- ning m m samhet

Anskaffning av anläggningar mm

Forskning och u t veckling mm

L

d

CA (Ast)

q Q

m

o Q O

CM (MS)

CFV (FS)

SjvS

FMV

FortF

Varje pil representerar en samling primäruppdrag

Fig 5:9. Schematisk bild över primäruppdrags fördelning på produktionsmyndigheter

90 KAPITEL 5

krigsorganisationen, d v s är indelad i flygförband, stridsledningslörband och basförband samt stödavdelningar. De marina förbanden intar en mellanställning mellan dessa ytterligheter. Utredningen har i delbetänkande 1 utförligt behandlat dessa skiljaktigheter och den inverkan de har på förbandsverksamhetens organisation och därmed på ekonomisystemets utformning. Nämnda skiljaktigheter har i här behandlat sammanhang inverkan på formuleringen av sekundäruppdrag som ställs till lokala myndigheter. På regional och lokal nivå befintliga produktionsenheters anspråk på resurser dominerar de sammanlagda fackbudgeterna för förbrukning och nyttjande av materiel och andra förnödenheter, för nyttjandet av anläggningar, för förplägnad och annan service och för hälso- och sjukvård. En väsentiig nyhet i det nya systemet är att behoven av resurser från de olika fackfunktionerna inte som nu beräknas centralt, utan framräknas vid de egentliga produktionsställena på regional och lokal nivå utifrån de krav som huvuduppgifterna — utbildning, övningar, vidmakthållande av förbandens krigsduglighet, mobiliserings- och krigsplanläggningsarbete mm — ställer på resurser. Beräkningarna måste dock styras genom att uppdragsställande myndighet anger dels ramar för den totala resursförbrukningen vid t ex ett förband eller för viss verksamhet, dels normer och restriktioner av olika slag för bl a prestationsnivå (prestandakrav) och utnyttjandet av knappa resurser. Den verksamhet som skall budgeteras vid regionala och lokala myndigheter grundas således till huvuddelen på uppgifter inom produktionsområdet »Ledning och förbandsverksamhet mm». Innan uppgifterna ställs sker ett förberedande samråd med centrala fackmyndigheter — under den produktionsansvariges (försvarsgrenschefens) samordnande ledning —• för att utröna om balans i stort råder mellan uppgifterna och tillgängliga resurser. Man utgår härvid dels från tidigare erfarenhetsvärden (budgetutfall från tidigare år), dels från de avvikelser jämfört med tidigare planeringsvärden som det aktuella budgeteringsläget ger upphov till. Exempel på arbetsgången i central myndighet återfinns i redogörelsen för skuggbudgetarbetet inom armén (bilaga 4). Utredningen har tidigare framhållit att uppgifter och resurser till myndigheter på regional och lokal nivå bör ställas i samlad form och vid samma tillfälle. Budgetarbetet vid dessa myndigheter skall ge en samlad budget för hela verksamheten. Det avser att inom ramen för vissa restriktioner beträffande utgifter och resursutnyttjandet beräkna kostnaderna för att lösa uppgifterna och visa kostnadernas fördelning å ena sidan på uppgifter och å andra sidan på fackfunktioner. Det senare är liktydigt med att få klarlagt resursanspråken inom de olika fackorgan som skall lämna service och tjänster till de enheter (ansvarsområden) som svarar för utbildning, mobiliserings- och krigsplanläggning etc. Med nuvarande ansvarsförhållanden ställs uppdragen till större delen till MB utom vad gäller marinen där uppdragen i huvudsak går direkt till lägre regional/lokal instans. Undantag i övrigt utgör uppdrag till skolor samt vissa

BUDGETERING

andra direkta fackfunktionsuppdrag, t ex berörande fartygsunderhåll i marinen. Efter ett förberedande stabsarbete, under vilket i milostaben ingående fackfunktionsrepresentanter bearbetar erhållna uppgifter etc till mer detaljerade uppgiftsformuleringar och anvisningar rörande resursbudgeteringen, utger MB direktiv för budgetarbetet hos underlydande myndigheter. De direktiv MB utfärdar påverkas av MB:s operativa ansvar för regionen. Av MB gjorda preciseringar av uppgifter och mål samt resursutnyttjande grundas således, förutom på erhållna uppdragsförslag inom förbandsproduktionen, på de uppdrag MB erhållit för den operativa verksamheten. Indirekt följer härav att sekundäruppdrag inom förbandsproduktionen bör vara så formulerade att MB:s handlingsfrihet på det operativa området bibehålls i erforderlig utsträckning. Utredningen har i delbetänkande 1 beskrivit hur budgeteringen på lokal och regional nivå utformas i ekonomisystemet. Förbandschef och MB samordnar budgetarbetet mellan interna ansvarsområden. Budgeteringen har förutsatts ske inom en för respektive myndighet angiven kostnadsram. Från överordnad myndighet ställda uppgifter omsätts i en intern verksamhetsplan vilken anger mål och fördelning av uppgifter på ansvarsområden. För uppgifternas lösande lämnas preliminära resursramar. Vid ansvarsområdena kostnadsberäknas olika alternativ att lösa uppgifterna. Ansvarsområdenas budgetförslag bearbetas och sammanjämkas av förbandschefen (MB) som efter förnyade dialoger med ansvarsområdeschefer slutligen sammanställer ett förslag till förbandsbudget (milobudget). Detta underställs närmast högre myndighet — den uppgiftsställande — för godkännande. Vid förband och andra lokala myndigheter utarbetas således ett första förslag till budget för år B. Hos MB sammanställs underlydande myndigheters budgetförslag till ett första förslag till milobudget. Under budgetarbetets gång äger givetvis ett samarbete rum mellan MB och de lokala cheferna. Liksom på den centrala nivån bearbetas samtidigt dels den definitiva budgeten för år B-l, dels de fleråriga planerna. De sålunda framtagna budgetförslagen skall utgöra underlag för budgetarbetet på central nivå. Budgetförslagen kan kallas »resursberäknade sekundäruppdragsförslag» som på central nivå skall sammanställas till primäruppdragsförslag. Den beskrivna proceduren är schematiskt återgiven i figur 5:10. För att tillgodose de centrala myndigheternas krav på underlag skall av budgetförslagens uppställning framgå den beräknade resursåtgången för att lösa givna uppdrag. Ett budgetförslags innehåll återges schematiskt i figur 5:11. Uppdragens nummerbeteckning klassificerar dessa (enligt de indelningsgrunder som redovisats i kapitel 3) till dels sekundäruppdrag och därigenom till primäruppdrag och program, dels typ av uppdrag — operativ verksamhet, utbildning, materielanskaffning etc — d v s till delproduktionsområde

92 KAPITEL 5

FortF

Försvarsgrenchef (stab)

r

]

L

V Justerade sekundäruppdrag för förnyade resursberäkningar

RESURSBE RÄKNADE SEKUNDÄRUPPDRAG

SEKUNDARUPPDRAG Uppgifter Resursramar Restriktioner

(Budgetförslag)

Regionala myndigheter

Uppgifter Resursramar Restriktioner

Budgetförslag

Lokala myndigheter

Lokala myndigheter

Fig

5:10. Schematisk

inom produktionsområdet

bild över

fördelning

förbandsverksamhet

och

resursberäkning

m m

av

sekundäruppdrag

BUDGETERING

93 Myndighet: X Budgetförslag för år B Uppdrag nr 001 002 Prestationer: a) Enligt givna uppgifter 50 b) Reducerade till given ram 401 Differens —10

20 20

S:a kostnader

70 65' —5

40 40

30 210 253' 190 —5 —20

S:a utgifter

Given ram (utgifts-)

200 180 —20

1 2 3

Här anges orsaken till och konsekvenser av avvikelser, såväl i vad avser prestationer som kostnader. Fig 5:11. Schematisk bild över innehållet i ett budgetförslag (fiktiva belopp)

och därigenom till huvudproduktionsområde. I figurens uppställning är nummerbeteckningen neutral i förhållande till det klassificeringssystem som väljs. Budgetförslaget skall visa resursåtgången för varje uppdrag, dels den åtgång som beräknas för att uppnå i uppgifterna ställda mål (»Prestationer» rad a) i figuren), dels — om given resursram överskridits — reducerat så att summan blir lika med given ram (rad b) i figuren). Om resursramen begränsats till ett maximerat utgiftsbelopp anges beräknad summa utgifter, eventuellt uppdelad, beroende på vilka restriktioner i avseende på utgifter (anslag) som angetts i budgetdirektiven. För sammanställning av primäruppdragsförslag efter den program- och produktionsområdesindelning, som tidigare beskrivits, är en redovisning av utgifternas fördelning på delprogram och delproduktionsområden nödvändig för att få anslutning till det anslagssystem som samtidigt föreslås. Budgetförslagen visar huruvida givna uppdrag kan lösas inom given ram. Om så inte är fallet kompletteras budgetförslaget med uppgifter om orsakerna till avvikelser samt förslag till åtgärder — begränsningar i uppgifterna om ramen skall hållas och tillskott av resurser om uppgifterna skall genomföras. Av väsendig betydelse är att de centrala myndigheterna får upplysningar om framtida konsekvenser av förändringar i målsättningen för olika uppgifter å ena sidan och vilka besparingar respektive kostnadsökningar de å andra sidan ger. Det material som i detta budgetdialogens första steg samlas hos överordnade myndigheter sammanställs och bearbetas av produktionsmyndighet under medverkan av berörda fackmyndigheter. Bearbetningen syftar till att — i första hand med bibehållen målsättning — genom jämkningar på såväl uppgifts- som resurssidan åstadkomma balans dem emellan. I detta skede sker direkta kontakter mellan fackfunktionsrepresentanter på olika nivåer i syfte att erhålla kompletterande underlag för bearbetningen. Om målsättningen inte kan bibehållas måste ett avgörande träffas av program- och produktionsansvariga om hur en sänkning skall verkställas. Sedan man i central nivå uppnått balans mellan uppgifter och resurser utgår nya direktiv med uppgifts- och resurstilldelningar. Förnyade beräkningar utförs och en ny omgång budgetförslag tas fram.

94 KAPITEL 5

I princip skall härigenom det preliminära budgetarbetet vara avslutat. Återstående arbete med sammanställning av programbudgetförslag m m som skall inlämnas till Kungl Maj:t sker i de centrala budget- och planeringsorganen. I praktiken kan givetvis erfordras upprepade dialoger av större eller mindre omfattning.

Definitiv budget Det preliminära budgetarbetet vid regionala och lokala myndigheter kan anses avslutat i maj år B-2 med de budgetförslag som efter budgetdialogens andra steg lämnats till den centrala nivån (jfr Budgetcykeln, sid 67 ff). I den centrala nivån är fasen avslutad då äskanden inlämnas i september år B-l. Vid alla myndigheter och ansvarsområden i krigsmakten har därmed upprättats budgetförslag för verksamheten år B. Programplaner är uppgjorda för åren B till B + 4. Sludigen har definitiva budgeten för år B-l trätt i kraft. Den definitiva budgeten för år B grundas på statsmakternas ställningstagande till de förslag som lagts fram i den preliminära budgeten. Såsom redovisats tidigare i avsnittet Budgetcykeln synes det möjligt att förbereda arbetet med den definitiva budgeten innan nyssnämnda underlag blir tillgängligt för myndigheterna. Underlaget framkommer dels då statsverkspropositionen överlämnas till riksdagen i januari år B-l, dels successivt under månaderna januari—maj samma år när riksdagen tagit ställning till Kungl Maj:ts i statsverkspropositionen och kompletterande propositioner framlagda förslag. Detta nya underlag omsätts i direktiv från ÖB, programansvariga etc för en ny budgetdialog som genomförs efter samma mönster som för det preliminära budgetarbetet. Direktiven anger slutligt fastställda uppgifter och restriktioner för verksamheten år B samt en, i avvaktan på riksdagsbeslut, preliminär resurstilldelning. I huvudsak torde det som regel bli fråga om att ange avvikelserna från de preliminära budgetförslagen. Detta ger anledning till justeringar i dessa. Det kan vidare vara fråga om att precisera detaljer för vilka beslutsunderlag tidigare saknats eller beslutet uppskjutits för att handlingsfriheten skulle bibehållas. På grund av riksdagsbehandlingens läge i tidsschemat å ena sidan och kravet på att myndigheternas definitiva budgeter skall träda i kraft vid ingången av budgetåret å den andra blir det nödvändigt att myndigheterna, i synnerhet på regional och lokal nivå, tillställs definitiva uppdrag innan Kungl Maj:t utfärdat bestämmelser och anvisningar i form av fastställda primäruppdrag (regleringsbrev). Det föreligger således en viss ofullständighet i underlaget då definitiva budgeter sätts i kraft vid ingången av budgetåret. Osäkerheten är emellertid betydligt mindre än i nuvarande system. Ett resultat av den planerings- och budgetprocedur som ingår i det nya systemet är att i alla instanser och i alla lägen — inte blott under budgetarbetet — finns ett betydligt säkrare underlag för att planera och leda verksamheten. Detta skapar bättre förutsättningar att parera ändringar, analysera konsekvenser och välja nya alternativ för att med bibehållen målsättning genomföra

BUDGETERING

avsedd verksamhet. Detta förhållande kombinerat med den ökade handlingsfriheten torde neutralisera ovannämnda osäkerhet i underlaget. Utredningen är vidare angelägen att framhålla att budgetens främsta syfte är att vara ett hjälpmedel för verksamhetens ledning. I budgeten redovisas det alternativ som av flera prövade befunnits ge begärd måluppfyllelse med minsta resursuppoffring. Under verksamhetens gång kan dels utfallet, dels ändringar i förutsättningar föranleda omprövning av planeringen så att budgeten »förbättras». Det är med andra ord inte meningen att en vid budgetperiodens ingång fastställd budget skall följas slaviskt oberoende av hur verksamheten utfaller. Därför är det motiverat att inom ett ansvarsområde indela årsbudgeten i skeden om verksamheten är sådan att utfallet från ett skede påverkar detaljplaneringen för nästa. Budgetens detaljer utformas successivt efter hand som utfallet ger ett förbättrat underlag. Handlingsfriheten behålls så länge som möjligt. Utredningen har här berört budgetarbetets förlopp i stort med syfte att dels visa hur den överordnade planeringsbudgeten i programtermer omsätts till myndighetsbudgeter för genomförandet, dels beskriva hur budgetarbetet på central nivå knyts samman med budgetarbetet vid lokala och regionala myndigheter såsom detta beskrivits i delbetänkande 1. Framställningen är avsedd att visa principerna även om exemplifieringen i viss grad är grundad dels på föreslagen indelning i program och produktionsområden, dels på att budgeteringen sker inom av riksdagen bundna utgiftsramar. Primär- och sekundäruppdrags närmare innehåll och uppställning har inte behandlats, ej heller statsverkspropositionens uppställning och riksdagens behandling av denna. Enligt den överenskomna arbetsfördelningen har förslag i dessa hänseenden utarbetats av PBG och redovisas i dess betänkande. Central myndighets budget

I ett tidigare avsnitt har påvisats att flera budgeter kan uppställas för samma verksamhet. En myndighets samlade budget kan i sig innehålla flera delbudgeter (fackbudgeter). Utredningen skall i detta avsnitt redogöra för hur en central myndighets budget och i den ingående delar arbetas fram, d v s det interna budgetarbetet. Redogörelsen illustreras med exempel hämtade från dels en försvarsgrensstab (arméstaben), dels försvarets materielverk. De förra har kunnat grundas på försökserfarenheter, de senare är konstruerade. I närmast föregående avsnitt lämnad beskrivning av budgetarbetets förlopp är en utgångspunkt för redogörelsen. Centrala myndigheters roll i budgetarbetet Såsom i det föregående redovisats är målet för budgetarbetet att lämna förslag till Kungl Maj:ts anslagsäskanden i form av dels en programbudget innehållande förslag till primäruppdrag för programplanernas första år, dels förslag till programplaner för aktuell femårsperiod. Programmyndigheterna ansvarar för dessa till Kungl Maj:t lämnade förslag.

96 KAPITEL 5

Budgetarbetet vid produktionsmyndigheterna — till vilka av riksdagen och Kungl Maj:t godkända primäruppdrag ställs — syftar till att ta fram underlag till programmyndigheternas primäruppdragsförslag samtidigt som en preliminär budget upprättas för genomförandet. Ett färdigt primäruppdragsförslag grundas på ett omfattande beräknings- och samordningsarbete i vilket alla i produktionen medverkande myndigheter deltar och som syftar till att åstadkomma balans — i alla nivåer — mellan uppgifter och resursinsatser inom givna ramar samt mellan de produktframställande ansvarsområdenas anspråk på service och de servicelämnande fackområdenas kapacitet. De olika planer och budgeter som arbetas fram i detta sammanhang utgör myndigheternas interna arbetsunderlag. Till Kungl Maj:t inlämnas endast färdiga primäruppdragsförslag. De centrala myndigheternas roll i budgetarbetet är således i princip följande. Programmyndighet ger erforderliga direktiv och anvisningar till produktionsmyndigheter för uppgörande av primäruppdragsförslag samt sammanställer de utarbetade förslagen till programbudget. Produktionsmyndighet leder och samordnar budgetarbetet hos underlydande och sidoordnade myndigheter. Detta resulterar dels i preliminära verksamhetsplaner och resursbudgeter, dels i underlag för primäruppdragsförslag. Fackmyndighet medverkar genom att till produktionsmyndigheter lämna uppgifter om kapacitetsförhållanden och anvisningar m m för budgetarbetet inom respektive fack. I nuvarande organisation representerar försvarsgrenschef med stab alla tre typer av myndigheter, program-, produktions- och fackmyndighet. Centrala förvaltningar är främst produktions- och fackmyndigheter men även programmyndighet i vad avser verkens administration (delprogram). FKU behandlar inte det arbete i en försvarsgrensstab som leder fram till programplaner och förslag till samtliga primäruppdrag i ett program; ej heller det studiearbete mm som resulterar i perspektivplaner. För detta arbete finns i stort fungerande rutiner som tillämpats i hittillsvarande långsiktsplanering; en anpassning måste dock ske till programplaneringens och -budgeteringens krav. Vissa begränsade försök har bedrivits i armén inför budgetåret 1970/71 genom att CA:s anvisningar till FMV och SjvS rörande förslag till anslagsäskanden utformats såsom primäruppdragsförslag. Utredningen har vidare inte gått närmare in på det omfattande samarbete mellan t ex försvarsgrensstaber och förvaltningar som budgetarbetet i central instans kräver. Enligt utredningens mening torde nu tillämpade samarbetsformer väl passa in i det nya systemet.

Exempel på budgetarbetet vid försvarsgrensstab En försvarsgrensstab biträder försvarsgrenschefen i ledningen av programmen och utövar under försvarsgrenschefen ledningen av förbandsverksamheten. Den sistämnda genomförs vid ett antal verksamhetsställen på regional och lokal nivå. Staben är därutöver fackmyndighet för ett antal områden. I staben skall den samlade budgeten — programmyndighetens budget för program-

BUDGETERING

met — göras upp. Den byggs upp på så sätt att produktionsmyndigheter resursberäknar primäruppdragsförslag. Försvarsgrenschef är själv ansvarig för förbandsverksamheten medan FMV och SjvS resursberäknar materielanskaffning och viss utveckling och FortF byggnadsverksamheten. För förbandsverksamheten byggs härvid budgeten upp nedifrån genom sammanläggning av ansvarsområdens/myndigheters budgeter från lokal, i förekommande fall över regional myndighet till den centrala nivån. I budgeterna innefattas prestationer och resurser som lämnas från fackfunktionerna. Styrande för budgetens sammanställning är uppdragssystemet. Såsom tidigare beskrivits skall den hos produktionsmyndigheten — här försvarsgrensstaben såsom den arbetande instansen under produktionsmyndigheten försvarsgrenschef — sammanställda myndighetsbudgeten kunna omvandlas till primäruppdrag(sförslag) som ger kopplingen till den överordnade programbudgeten. I det förslag till program- och produktionsområdesindelning, som föreslås av PBG, är den här berörda i försvarsgrensstab upprättade budgeten liktydig med en sammanställning av primäruppdrag(sförslag) för försvarsgrenens huvudprogram ( 1 , 2 resp 3) och huvudproduktionsområdet »Ledning och förbandsverksamhet m m». Primäruppdragsförslag för övriga i programmen ingående produktionsområden, »Materielanskaffning m m», »Anskaffning av anläggningar m m» samt »Forskning och utveckling m m» beräknas vid FMV, SjvS och FortF och tillställs programmyndigheten. Utgångspunkten för budgetarbetet är dels programplanen för aktuellt budgetår med till denna knutna dokument som specificerar målsättningar, prestationer och resursanspråk, dels överordnads •— programmyndighetens — direktiv, dels slutligen erfarenhetsvärden av olika slag från föregående budgetårs verksamhet. Jämfört med den planering som redovisats i programplanen och dess dokument kan ändringar ha inträtt å ena sidan i verksamheten och å andra sidan i resursberäkningarna. I båda fallen påverkas budgetarbetet. Beslut från statsmakternas sida att uppskjuta en krigsmaterielbeställning inverkar på verksamhetsplaneringen och resursåtgången likaväl som internt inom krigsmakten beslutad senareläggning av en ändring i krigsplanläggning eller uppskjutande av utbildning på ny materiel. Ändringar i resursberäkningarna kan ha sin orsak i ändrad prisnivå eller oförutsett höjda kostnader för t ex drift och underhåll av ny materiel. Alla dessa faktorer måste beaktas då programmyndigheten utarbetar direktiv för budgetarbetet rörande verksamheten vid de produktionsområden som ingår i programmet.

Budgetdirektiven I fortsättningen skiljs inte på det arbete som utförs för försvarsgrenschefen som programmyndighet och försvarsgrenschefen som produktionsmyndighet för förbandsverksamheten. Detta måste sannolikt göras men formerna härför är en organisatorisk fråga om arbetsfördelning inom staben. Budgetdirektiven 7

98 KAPITEL 5

måste utarbetas i samarbete med de centrala fackmyndigheterna. Dessa analyserar var för sitt område vad de ändrade förutsättningarna har för inverkan på resursåtgången i stort för förbandsverksamheten och, framför allt, vilka ändringar i krav på produktionskapacitet som kan förutses vid lokala och regionala fackorgan (verkstäder, förråd, sjukvårdsii rättningar, matinrättningar) respektive återverkan på industrier m m för makrielanskaffning o d. Ändringar i produktionskapacitet är föremål för långsiktig planering och denna måste ses över på grund av kortsiktiga ändringar i efterfrågan. Med ledning av analyserna utarbetas direktiv och anvisningar för respektive fackområden som dels skall inflyta i den produktionsansvariges budgetdirektiv, dels i vissa fall också ställs direkt till fackorganen på regional och lokal nivå. Resultatet av detta samordnade arbete med budgetdirektiven skall vara att den balans i stort mellan uppgifter och resurser återställs som rubbats av de jämfört med programplaneringen ändrade förutsättningarna. Detta gäller såväl mellan olika produktionsområden som inom produktionsområdet förbandsverksamhet. Budgetarbetet vid underlydande myndigheter inom förbandsverksamheten skall i sin tur visa om denna balans i stort håller när detaljberäkningar genomförts. Det kan vara skäl att här upprepa att de centrala fackmyndigheternas ansvar i vad rör förbandsverksamheten är att tillse att det finns sådan produktionskapacitet att efterfrågan på resurser för att lösa givna uppgifter kan tillgodoses, men även att detta sker på rationella grunder. Det ovan nämnda förberedelsearbetet för budgetdirektiven bör även innebära att myndigheterna var för sitt område sammanställer uppgifter om den resursförbrukning i stort som är grund för budgetdirektiven. Jämförelsen med de värden som budgetarbetet på regional/lokal nivå respektive i förvaltningar för produktionsområdena materielanskaffning, byggnader och forskning resulterar i, ger utgångspunkter från den centrala bearbetningen av budgetförslagen. I ett helt genomfört och inarbetat ekonomisystem bör budgetdirektiv, som å ena sidan anger om särskilda krav i fråga om prestationer föreligger jämfört med tidigare år och å andra sidan ger kvantitativt bestämda restriktioner i fråga om resursutnyttjandet, vara tillräckliga för att styra budgetarbetet mot uppställda mål inom de totalt för förbandsverksamheten beräknade resursramarna. Man kan förutsätta att de enskilda myndigheternas budgeter stannar vid belopp som erfarenheten visat inte ger onormala avvikelser. Resursramar — i kostnads- eller utgiftsmått — skall inte behöva anges för budgetarbetet. Dessa fastställs när budgeterna godkänns. Detta kan eventuellt gälla alla produktionsområden men för anskaffning av materiel och byggnader torde även framgent ungefär nuvarande former behöva bibehållas. Vid större förändringar i verksamheten för vilka erfarenhetsunderlag beträffande resursåtgång saknas kan, i syfte att undvika opåräknade överskridanden av den totala ramen, i budgetdirektiven anges att den nya verksamheten inte får medföra kostnadsstegringar över en viss gräns, t ex uttryckt i

BUDGETERING

procentuell ökning jämfört med föregående år. Den sistnämnda utvägen kan vara nödvändig att tillgripa i en verksamhet som försvarets där inga »marknadsmässiga» incitament till kostnadssänkningar finns. Decentralisering måste åtföljas av någon form av styrning i rationaliserande riktning. Detta kan ske antingen med direktiv som anknyter till kostnadsnivån eller med krav på ökat antal prestationer eller höjd prestandanivå. I utgångsläget — innan ekonomisystemet och budgeteringsförfarandet är inarbetat — kan det vara lämpligt att inom produktionsområdet förbandsverksamhet ge de budgetansvariga cheferna ledning för arbetet genom att anvisa ramar för den resursförbrukning som centralt beräknats för verksamheten. Ramen bör betraktas som riktvärde och anges såsom kostnads- eller utgiftsram beroende på om anslagen ges såsom kostnads- eller utgiftsanslag. Grunden för anvisade ramar är en av produktionsmyndigheten med biträde av fackmyndigheterna gjord beräkning av resursåtgångens fördelning på de underlydande myndigheter till vilka uppgifterna ställs. En betydelsefull del av budgetdirektiven är föreskrifter och anvisningar för kostnadsberäkningar. Dessas omfattning bestäms i första hand av budgetuppställningen, d v s vilka poster som tas med i budgeten. I en komplex organisation som krigsmakten är det av synnerlig betydelse att budgetens konstruktion bestäms »uppifrån» så att enhetlighet och jämförbarhet uppnås. Det måste således i budgetdirektiv anges dels vilka kostnader som skall budgeteras, dels hur kostnadsberäkningar skall utföras. Utredningen vill starkt framhålla betydelsen av enkelhet. Budgetering och kostnadsberäkningar får inte bli ett självändamål utan skall alltid tjäna ett bestämt syfte.

Försökserfarenheter Inom armén har genomförts försök med budgetering enligt det nya systemet. Redogörelse härför lämnas i bilaga 4. Där redovisas främst försöken med budgetering av förbandsverksamheten som inom armén är den dominerande posten (c:a 1 100 mkr). Inom förbandsverksamheten ges exempel på de uppgifter som ställs till MB och skolor med anmodan att undersöka om dessa kan lösas inom samtidigt given medelsram. MB m fl skall precisera uppgifterna och redovisa utgifternas fördelning på dessa. Det viktigaste momentet i MB:s och lokala chefers budgetarbete är att undersöka om balans kan uppnås mellan givna uppgifter och tilldelade resurser samt, om detta inte är möjligt, att anmäla konsekvenser av avvikelser och förslag till åtgärder. (Jfr fig 2 i bilaga 4.) I försöken har det inte varit möjligt att tillämpa det nya systemet i sin helhet. Bl a har det varit nödvändigt att endast överslagsmässigt i central nivå beräkna budgetbeloppen för de tjänster m m som tas i anspråk från fackfunktionerna för personal (löner), anläggningar m m medan materielkostnader, sjukvård, mathållning m m beräknats lokalt. Nödvändigheten att leda beräkningarna fram till belastningar på anslag enligt nuvarande system har naturligtvis även medfört att redovisningen i programbudgetform (fördel-

100 KAPITEL 5

ning av kostnader/utgifter på program och produktionsområden) inte kunnat ägnas den tid som skulle ha erfordrats. Härtill kommer att kostnadsredovisningen i flera avseenden inte ger erforderligt underlag för budgeteringen varför fördelningen mellan olika uppdrag är något osäker. Av redogörelsen i bilagan framgår emellertid klart hur betydelsefull dialogen är mellan över- och underordnade myndigheter när det gäller att uppnå en riktig avvägning mellan uppgifternas omfattning och resursinsatserna. När myndigheterna på regional och lokal nivå deltar i budgetarbetet erhåller man inte blott ett mer realistiskt beräkningsunderlag som är baserat på de lokala förhållandena utan man får även fram ett intresse och ansvar hos dessa myndigheter för att genomföra uppgifterna och nå de uppställda målen med en väl avvägd resursinsats. En annan positiv effekt är att dessa myndigheter i större utsträckning än tidigare får möjlighet att planera på längre sikt. Det är inte överraskande att beräkningarna på regional/lokal nivå visar avvikelser från i direktiven lämnade resursramar. Dessa senare visar de centralt bedömda anspråken på resurser av olika slag — i stora tal, t ex att drift och underhåll av materiel i förbandsverksamheten m m inom armén skall uppgå till ett visst belopp. Bakom detta ligger en centralt beräknad utbildningsvolym satt i relation till underhållsbehov. Den detaljerade beräkning som sker i lokal och regional nivå med utgångspunkt i definierade uppgifter ger således ett betydligt säkrare underlag för att dels bestämma hur stora resurser som behöver avsättas för olika ändamål, dels göra förnyade avvägningar mellan dessa, dels slutligen för sammanjämkningen av den totala budgeten för ett program.

Budgetens

sammanställning

Budgetförslagens uppställning skall tillgodose produktionsmyndighetens krav på sammanställning av primäruppdragsförslag. Dessutom måste olika fackområden få en överblick över kapacitetsutnyttjande och -behov. Enhetlig uppställning krävs för att en stegvis sammanläggning nedifrån skall kunna genomföras. Budgetförslagens uppställning bör givetvis överensstämma med de slutliga budgeternas. En budgetuppställning som är underlag för primäruppdragsförslag visar sammanlagd resursåtgång för varje (sekundär)uppdrag, klassificerat i det system som föreslås av PBG för indelning av delprogram (eventuellt programelement) och delproduktionsområden. Resursåtgångens fördelning på samtliga fackområden är sannolikt inte en nödvändig uppgift för den centrala bearbetningen av budgetförslagen. Värden som anger fördelning (förbrukning) kan vid behov hämtas ur den statistik som kommer fram ur redovisningen, systematiserad enligt det förslag till kontoplan som redovisas i kapitel 6. Till budgetförslagen måste däremot fogas kapacitetsuppgifter av typen antal portionstagare, antal reparationsobjekt/typ o s v specificerade enligt fackmyndigheternas anvisningar.

BUDGETERING

101 Uppbyggnaden av budgeten för enbart förbandsverksamheten exemplifieras i det följande med budgetförslag för huvudprogram 1. Denna budget skall således sammanställas i Ast som produktionsmyndighet och överlämnas till CA som programmyndighet. Motsvarande arbete inom FMV behandlas nedan. Budgetförslagen är uppställda som tabeller, schematiserade och med fiktiva belopp. I figur 5:12 visas budgetförslaget från ett förband. Med underlag från förbandets interna budgeter för olika ansvarsområden — för produktionsuppgifter respektive fackfunktioner — har kostnaderna för att genomföra uppgifterna med given målsättning fördelats på delproduktionsområden. Totalbeloppet för dessa uppdrag är 22 mkr. Man har därigenom överskridit den givna ramen. Genom reduceringar har summabeloppet nedbringats till given ram, 20 mkr. Motiveringar lämnas till reduceringarnas fördelning på de olika uppgifterna. Vidare anges konsekvenserna av att givna uppgifter inte helt kan genomföras. I figuren visas inte uppdelat de samkostnader som faller inom delprogram »1.0 Gemensamma produktionsresurser». Ur produktionsmyndighetens synvinkel är dessa intressanta eftersom de anger kostnader vid förbanden för att upprätthålla produktionskapaciteten för utbildning, krigsorganisatorisk verksamhet m m. I figur 5:13 visas, på motsvarande sätt, det budgetförslag som upprättas i milostaben efter det att budgetförslagen från förband ställts samman. I figur 5:14a har budgetförslagen från samtliga milon sammanställts i Ast. I figur 5:14b visas en sammanställning av kostnadsslag för huvudprogram 1 som gjorts centralt i samarbete mellan centrala produktions- och fackmyndigheter på grundval av statistik om kända förändringar. Det framgår av denna beskrivning att varje budgetansvarig myndighet å ena sidan tillställer överordnad myndighet en sammanställd budget såsom förslag och å andra sidan har tillgång till underordnade myndigheters budgetförslag (i förbandet interna ansvarsområden, i milot förband och i Ast milon). Informationsmängden komprimeras till mottagarens direkta behov men metodiken medger att kompletterande informationer alltid kan begäras från närmast lägre instans. Uppställningen i figur 5:14a och b visar således i schematiserad form förslag till budget för förbandsverksamheten inom armén. Den utgör underlaget för den bearbetning och sammanjämkning som skall utföras av centrala myndigheter i samarbete. Under vart och ett av delprogrammen finns en redovisning av kostnadernas fördelning på delproduktionsområden. En viktigare information för fackmyndigheter är härutöver uppgifter i fysiska termer om fördelningen på milon (i andra huvudprogram på lokala myndigheter) och i vissa fall även förband m m av kapacitetsbehov och resursåtgång, eftersom fackmyndigheterna har behov av att känna till hur resursanspråken fördelas på produktionsenheterna (t ex rörande förplägnad, sjukvård, underhåll vid verkstäder). Den centrala bearbetningen av budgetförslag för produktionsområden

102 KAPITEL 5

O

mn

T-H

<s o CS CM

pueq

I I

-IOJSOJBAUI3H

puBqjoj -SJBASJOITKfOq

paBqjojs[fgq - j a p a n o -s3tnu -p3[ BJBnOlSai 3 j 3 o q O Bp3J}n3TJ) < O O on

i n tu japBSuqjBsaBj

a,

in ta j a p s S u q -spnB[jjo>j

1-1

n Q

:a) £1

in in a s p e S u q -U3JUBJUJ

I I

i c o

~<3

in in pnBqjpj -sSujuppjoj;

c -o •k

ti

J3SJ11S3J -snoi}5[npoid BuiuiEsnainsr)

00 I-f

s -a

H

en

C3 CO

-Cl

a

•a c

^-B

c3

°&

•a .3 ciS «c

I

•s :0

•2

1i* fa. -S- s 2

<L> 5 ^

B

cE

•ii

a

a 05

3 •O

-O :0

.3

s

C

•c 8

c at

°2

CC

o

•s:

ta

•s

i-c

O aJ _- C JO O u O <D

ilB Q,• as t-

3 o

.o

ag 60 J> C CK

'3 2 =2 r3 -ro

.s-s P

o)

aavHKosNoixxnaoHdiHa

i II 3

n, so

•w

3al -— a

10 o

s

.£; OJ M Ö

c a a! c/j

u

&

O. 3

Ej (5

fl 2 S

i

B a B •§ 3 K ^

BUDGETERING

o o

O o o -H O

O VO O\00

01 T 3 ^

E d 60 C *3 3 a o S S

&o . * oi a puBq -J0JSUJBAUI3H

puBqjoj -SJBASJp}p3>[Cr[

puBqjpjsn^q - j s p u n o -sSmu -paj BjBuoiSaj 3 j g p q O B[BJJU33

uiui japBSuqjBSUBj

m ui japBSuq -spuBpjOfsi

ui ui japBSuq -U3JUBJUI

O 00

ui ui puBqjoj -sSumppjpj

jasjnsaj -suoijTjnpojd BuiuiBsuauiaQ

•g c a .o

É

I

_ •x

flo "->

c

£P~3 .Söt»

:0

•3.21= 1? M B

E

H-.o a

<S

^

Ila

o

•SÄ

00 0

a •§

3^!

ft, "a a

^3"° S Q

a. 3 33

2-

a. «

.? 5 Ö3 §

o

00 C

«N|

a -o

fl

G •a

ja

£E a « O >

60 C •3 •a

cg 2=. J2 « ti c

3 •a c 3

—

c o

C*

aay^pvosNoix^naoHdiaa

B

Slö 3

D,'So

"öl

01 53

a

<D . > al •3' =ofe el e *J o •4-» 60 3 3 T3 o .M al CÖ

al £>

104 KAPITEL 5

O O

C « 60

pH

o

Vi Tfr r o ro

3 O »O v© Ho

%

*""'

a o s 55 t/2.*

ol

O

rO

,-. 1 —1 o

r^

o t*-» SO ro ro ro

o o in o

!>• »O CN <N

Ä

pusq -JOJSUJBAUI3H

puBqjoj -SJBASJOjp3>ICr[

puBqipjsijBq

-jspun o -sSuiu

O oo

O CM

Tt en

-p3[ BJBUOIS9J 9 J § p q O BJBJJU33

ui m JSpBSljqjBSUBJ

o *o

ui ui j a p B g u q -SpUB[JJOfJ

CM « 3

m rf

O 00 •^ en

ui ui j s p B S u q -U3JUBJUJ

O oo CN ^ H

O C» <S ^H

*"*

*—^

O

o o

V , fN oo oo

T t PO

T3

—'

ol JO

O oo

c

f I* as

tes

ja J=

q i

:B!

i

•c

3 °ej

-s

•C o

c

o O _

Si J3 "C

« M

<>

o o J3

E

01 oj k!

u it*i n. u O >

c 00

S >

J

c/:

q q •d

|

•a XL

5 00

tr,

•2

ol 00

u ~

:0 o

Ji2 g

M

jq CJ

O r-o\ e'en en

^j- ro

n C

•-^

o S JO

O en en CM

oiC

O O «"> r f en en

"d c d •C

JO-C o u O >

a

\0 r f <N CM

s

*•< 2 .

ui ui puBqjoj -sguiuispjpj

jssmsai -suop^npaid BmuiBsuauiar)

_ ol C

360 °U c o, c -o T3 33

.•3 :al J 3 tS Ä C h-J ol

0\ oo

> al 00

'B "O r3 JD

3 •a B

3 Ui

O

oo

'3 •a J3 3

v 3

g Q, 00

ti

a

c o

"Öl

B) 2

o

•o al

>

— -• Bi

HaY^PVOSMOU^naOHdlHQ

=3

oo £

i3

00 3

2 g

S-o C O)

•"

M«

al

^_^

tö

"BTS"

oo

k,

BUDGETERING

ol .

sg

B i I. 3 O o 173 M -O

o

o o o o en en

CM

pusq

t~;

«VC«

-J0JSUJBAUI3H

puBqjoj -SJBASjpjJB3(Cr[

puBqipjsnBq - j a p u n o -sSuiu -p3[ BJBUOI33J 3J§pq O BJBJJU30

VD t - en \0

m

rf r-^ten en

UI UI JSpBgpqjBSUBJ

rr

t - t-~

ui ui j a p B g u q -SpUBJiJOJsI

en

Omr*

ui ui j s p B S u q -IJ3JUBJUI

CM

•"fr ON CM CM CM —c *—1 1-t

ui ui puBqjoj -sSu;u[3pjpj

-suoij^npcud BUIUIBSU3UI3Q

o Os CM

•9 3

•3

s £ •a c £3

c

Ja

J3 Ui

:0 00

e

o O 00

.Bo B Ui

<

•o c

35 O T3 05 C

.1 I

5 C -o o

Q.

o. a

SB'S

•si °

Ja 3

I •§• a 3

a:

•o

"3 u "-< ,60

a «a S. v.

a S te: o

O

B o

o

o J*

-

oo B 00 00

Ils

-o

tt,ffi<

rr >o

106 KAPITEL 5

torde i framtiden i många fall kunna ske som en jämförelse m;d på olika sätt framtagna standardvärden (se bl a TOEM). För fackoeråde^a bearbetas främst kapacitetsvärden. När de första budgetförslagen bearbetats och sammanjämkats utges nya direktiv med justeringar i uppgifter och resursramar (överflyttningar av kapacitet o d inom fackområden). Nya budgetförslag upprättas. Efter eventuellt upprepade budgetdialoger uppnås balans mellan uppgifter och resurser inom de givna ramarna. Underlydande myndigheters budgetförslag kan preliminärt godkännas och produktionsmyndigheten, försvarsgrenschefen, kan göra upp primäruppdragsförslag. Budgetarbetet vid central fackmyndighet, t ex FMV, avser i fråga om förbandsverksamheten följande. De från produktionsmyndigheten, Ast, överlämnade sammanställningarna över behoven inom FMV:s fackområden skall genomgås i syfte att konstatera om de anmälda anspråken föranleder åtgärder lör att kapaciteten på personal, anläggningar, materiel och annan utrustning inom dessa fackområden skall vara tillräcklig. Vid granskningen har man att utgå ifrån att budgetförslagen uppgjorts med beaktande av de föreskrifter och anvisningar som FMV utfärdat. Dessa berör t ex normer för underhållsarbete på materiel, restriktioner beträffande nyttjandet eller förbrukning av viss materiel och vissa förnödenheter, normer för lagerhållning av förbrukningsartiklar, normer för standard på portioner i förplägnaden, för tvättbyte m m. Vidare förutsätts att beräkningarna utförs i enlighet med utfärdade bestämmelser och anvisningar för interna avräkningspriser och interndebiteringens omfattning. Ett viktigt moment i budgetarbetet är de kostnadsberäkningar som görs vid fackorgan som svarar för internleveranser. Dessa kostnadsberäkningar ligger bl a till grund för bestämning av pris på levererade produkter. Därvid uppkommer även frågor om ändringar i den befintliga kapaciteten. I en dylik situation måste den budgeterandes kostnadsberäkningar innefatta kalkyler över olika alternativ att tillgodose ett ökat kapacitetsbehov. Beräkningarna blir här mer omfattande. Alternativen att skapa egen större kapacitet eller att »köpa» tjänster måste vägas mot varandra. Det blir här fråga om en investeringskalkyl, ibland av mycket begränsad omfattning. För granskningen av dylika frågor kan det vara erforderligt att t ex FMV direkt inhämtar en budget från ett visst fackområde, t ex en verkstad. Nämnda kalkyler bör i första hand göras vid det ansvarsområde där frågan om kapacitetstillskott uppkommer. De sludiga kostnadsberäkningarna liksom beslut i frågan tas emellertid i den instans som har ansvar för budgetering och redovisning av kostnader för befintlig kapacitet och därmed också logiskt har befogenheter att fatta beslut om ändringar i denna. Det är i nämnda instans — i regel central myndighet — som ansvaret för produktivitet och effektivitet i befintlig kapacitet ligger. I budgetarbetet måste ofta uppgifter hämtas från andra informationssystem för att beslutsunderlaget skall bli fullständigt. I den granskning som sker i t ex FMV kombineras sålunda data som erhållits i budgetförslagen

BUDGETERING

med data ur t ex ett förrådssystem, som ger tillgångar och förändringar i lagerhållna förnödenheter, eller ett underhållssystem, ur vilket data om underhållsbehov och underhållskapacitet kan hämtas. Grundläggande för fackfunktioners deltagande i budgetarbetet är data om tillgänglig kapacitet och dennas fördelning på produktionsenheter, planerade förändringar etc. Formerna för hur dessa data skall hämtas in, vilka data som behövs m m erfordrar försök.

Stabens budget Verksamheten vid försvarsgrensstab beskrivs i ett primäruppdrag ur huvudprogram 4. Till detta huvudprogram har i föreliggande programindelningsförslag förts, såsom delprogram, vissa centrala samt högre regionala myndigheters verksamhet. Programansvariga är respektive myndighets chef. Delprogrammen — som samtidigt fungerar som primäruppdrag — omfattar de uppgifter som åligger vederbörlig myndighet enligt gällande instruktion. Målen för dessa uppdrag — som kan kallas »administrationsuppdrag» — är för en försvarsgrensstab dels att utföra planeringen inom respektive programområden, dels att utöva ledningen av förbandsverksamheten samt att svara för vissa fackfunktioner. Allmänt sett har myndigheterna antingen en utförande eller en ledande funktion eller bådadera, berörande uppdrag från andra huvudprogram, En konsekvent tillämpning av programbudgetmetoden skulle innebära att en stor del av de uppgifter, som innefattas i myndighetens »administrationsuppdrag» och därvid förbrukade resurser, fördelades på de uppdrag vilka myndigheten tillställs ur andra huvudprogram för att leda eller genomföra. Till »administrationsuppdragen» skulle endast hänföras sådana uppgifter och resurser som inte kan hänföras till andra uppdrag. I utgångsläget för införandet av det nya systemet har det emellertid varit nödvändigt att tillgripa ovan relaterade metod på grund av ett ofullständigt redovisningsunderlag och att interndebitering ej tidigare tiilämpats. Ett mål för det interna budgetarbetet vid de centrala m fl myndigheterna, som har väsentlig betydelse, är därför att få fram hur dessas resurser utnyttjas vid genomförandet av de målbestämda uppgifterna och därigenom indirekt ett klarläggande av balansen mellan verksamhetsvolym och resurstilldelning. Det är ingen principiell skillnad mellan en förbandschef och chefen för en central myndighet i fråga om att göra upp planer och budgeter för hur uppgifter skall lösas och resurser fördelas och utnyttjas på bästa sätt. Efter hand som en intern budgetering och kostnadsredovisning byggs ut i de centrala myndigheterna skall det också bli möjligt att minska omfattningen av de resurser som knyts till »administrationsuppdragen», medan huvuddelen förs över till uppdrag inom de program där avgränsade och definierade mål för verksamheten har ställts upp. Man vinner härmed även ökad flexibilitet. För genomförandet av ett uppdrag, som kräver medverkan av produktionsenheter på central, regional och lokal nivå, uppnår man större frihet

108 KAPITEL 5

att fördela resursinsatsen mellan dessa nivåer än om man är beroende av att en bestämd mängd resurser avsatts — eventuellt med bindningar till anslag — för den centrala respektive regionala myndigheten. För ledningen av det interna arbetet i Ast skall således upprättas en budget, som beskriver hur uppgifter fördelats på ansvarsområden inom staben och vilka resurser som beräknats åtgå för uppgifternas lösande. Budgeten visar bl a behovet av internleveranser. Vid Ast bedrivs försök med kostnadsredovisning under budgetåret 1968/ 69. Försöken ingår som ett led i utformningen av ett ekonomisystem för Ast som började studeras redan under 1967. Parallellt med nämnda försök utförs även i viss utsträckning budgetering på ansvarsområden. Interndebitering prövas även för t ex serviceverksamhet. De principer efter vilka man arbetar för att utveckla ett »chefens för arméstaben arbetsledningsinstrument» redovisas i bilaga 7a. Det interna budgetarbetet vid en försvarsgrensstab utförs efter samma grunder som vid t ex en central förvaltningsmyndighet. Detta exemplifieras längre fram i anslutning till beskrivningen av FMVs budget.

Exempel på budgetarbetet vid central förvaltning Med utgångspunkt i program- och produktionsområdesindelningen omfattar budgetarbetet vid FMV följande huvuddelar. 1. Att ta fram underlag, främst resursberäkning, för programmyndigheters primäruppdragsförslag inom produktionsområde »4. Forskning och utveckling m m». 2. Att ta fram underlag, främst resursberäkning, för programmyndigheters primäruppdragsförslag inom produktionsområde »2. Materielanskaffning mm». Uppdragen omfattar materielanskaffning samt materielunderhåll som ej är hänförligt till förbandsverksamhet. 3. Medverkan i budgetarbetet för förbandsverksamheten inom flera huvudprogram såsom tidigare beskrivits. 4. Att utarbeta primäruppdragsförslag för verkets egen administration (delprogram 5.4). Här ingår även ledningen av verkstads- och förrådsorganisationerna samt »service»-organ såsom matsalar, drivmedelsanläggningar mm. FMV:s uppgift är främst att anskaffa ändamålsenlig materiel och andra förnödenheter samt att tillse att denna materiel m m används, underhålls och förvaras på ett tekniskt och ekonomiskt lämpligt sätt. Verksamheten blir därmed i mycket stor utsträckning inriktad på (materiel-)objekt, kring vilka planer och budgeter därför måste byggas upp. I distinkta termer skall uppgiften att anskaffa och underhålla varje objekt åläggas bestämd organisationsenhet inom verket. Icke objektbunden verksamhet, till vilken kan räknas främst verkstads- och förrådsledning, bör på motsvarande sätt delas in i målinriktade verksamheter så avgränsade att uppgiften att genomföra dessa alltid kan åläggas viss organisationsenhet och planeras/budgeteras för denna.

BUDGETERING

109 Sett ur FMV:s synvinkel kommer det interna budgetarbetet att röra sig om följande huvudområden. a) Forskning och utveckling på materielområdet. b) Anskaffning av materiel och andra förnödenheter. c) Drift, underhåll och förvaring av materiel. d) Ledning av verkstadsorganisationen. e) Ledning av förrådsorganisationen. f) Ledning av »service»-organ såsom matsalar, drivmedelsanläggningar m m. Underlaget för c)—f) utgör å ena sidan de krav krigsorganisationen ställer på materielens tillgänglighet samt på verkstads- och förrådsförband och å andra sidan de anspråk på tillgång till och utnyttjande av materiel samt på »service» som framkommer i budgetförslagen från regionala och lokala myndigheter. Budgetarbetet för primäruppdrag inom materielanskaffningsområdet omfattar att göra intern förvaltnings- och fackbudget för anskaffningarnas genomförande. Detta avser aktiviteter såsom utredningar, försök, konstruktionsarbete, utarbetande av tekniska bestämmelser, inköpsförhandlingar, leveranskontroll m m. Ett viktigt moment är att välja mellan att utföra ett arbete med egna resurser eller att anlita utomstående, konsulter, firmor eller industrier. Den färdiga budgeten skall vara ett hjälpmedel för verksledningen att styra anskaffningsverksamheten mot bästa möjliga effektivitet. Underlaget för budgetarbetet utgör å ena sidan taktiskt-tekniskt-ekonomiska målsättningar (TTEM) för materielobjekten jämte planer av olika slag som ger mål för verksamheten och underlag för dess planering. Ä andra sidan står till förfogande dels en kapacitet bestående av lokaler, den anställda personalen och »hjälp»-avdelningar inom verket, dels beräknade belopp för med verksamheten förenade utgifter. Den följande beskrivningen av budgetarbetet är knuten till uppgörande av kostnads/intäktsbudget för genomförande av materielanskaffningar. Beskrivningen tjänar emellertid även som ett allmänt exempel på principerna för internt budgetarbete vid central myndighet. För den anskaffning av krigsmateriel liksom för anskaffning av anläggningar, investeringar med avgörande och långsiktig inverkan på försvarseffekt eller fredsorganisation, som här avses, finns redan nu väl utvecklade metoder och förfaranden. Bl a kan nämnas de långsiktiga anskaffningsplanerna som bildar underlag för anslagsäskanden m m. I dessa »leverans- och kostnadsplaner» med tillhörande objektplaner återfinns, objektvis ordnade, alla uppgifter om såväl tekniska data som hur objektens framtagande planerats. I planerna klargörs beroende- och tidsförhållanden mellan olika aktiviteter och händelser under hela eller huvuddelen av objektets utvecklingsfas och livslängd, behov av beställningsbemyndiganden och betalningsmedel, behov av arbetsinsatser inom ämbetsverket, tillgångar i förråd, objektets livslängd m m. I ekonomisystemet får dessa planer sin naturliga plats som »investeringsbudgeter». Samordningen av olika myndigheters investeringsbudgeter, som är inbördes beroende av varandra, kan bli bättre genom den mer integrerade

110 KAPITEL 5

budgeteringsprocedur som ekonomisystemet möjliggör. Den följande beskrivningen tar således inte sikte på sistnämnda investeringsplanering eftersom FKU inte funnit anledning att föreslå några nya tekniker eller rutiner härför. De redan befintliga formerna kan på ett naturligt sätt inordnas i det samlade ekonomisystemet.

Det i n t e r n a b u d g e t a r b e t e t .

Exempel

Budgeten byggs upp nedifrån. För verket gällande planering, som har sin grund i programplaner och systemplaner, ger underlag för att i direktiv som utfärdas i budgetarbetets start fördela uppgifter och resurser på interna ansvarsområden — avdelningar, byråer och sektioner. En successiv nedbrytning sker till det minsta ansvarsområde, t ex sektion, där självständig budgetering bör ske med utgångspunkt i chefens möjligheter att påverka kostnaderna. Till en sektion givet uppdrag kan t ex innehålla följande uppgifter (grovt skisserade). 1. Biträde vid leveranskontroll mm för planerad serieleverans av materiel X. (Sektionen har tidigare utarbetat tekniska bestämmelser för denna materiel). Beträffande leveranstidpunkter och beräknade betalningar hänvisas till leverans- och betalningsplan för detta objekt ( = »investeringsbudgeten» för objektet ifråga). 2. Utarbeta tekniska bestämmelser för serietillverkning av materiel Y. Förslag jämte preliminär leverans- och betalningsplan — upprättad i samråd med inköpsavdelningen — skall vara färdigställt under budgetårets (B) tredje kvartal. Leveransplanen skall omfatta ca 200 st under år B + l , 500 st år B + 2 samt 250 st år B + 3. Beräknat totalbelopp, enligt objektplanen, 11 mkr. 3. Genomför försök enligt försöksplan C med materiel Z. Beräknat belopp 150 000 kr. 4. Medverka i utredning U 32 angående prestandakrav på materielsystem 32. (Sektionen är ansvarig för del av detta system). För kostnadsberäkningarna har direktiv givits av t ex följande innehåll: »Personalkostnader beräknas med hjälp av bifogad tabell. Förslag om nyanställning av personal skall grundas på samråd med personalavdelningen. Resekostnader beräknas enligt bifogad tabell. Kostnader för lokaler, expenser, telefon och sjukvård budgeteras inte. Tjänster från förlagsavdelningen kan påräknas till högst 5 % av dess kapacitet. För eventuellt överstigande behov skall kostnader beräknas i samråd med förlagsavdelningen. Externa tjänster högst 50 000 kr. För sektionens kostnader har beräknats en ram på 600 000 kr». Vid beräkning av kostnaderna för olika alternativ att lösa uppgifterna har sektionschefen tillgång till följande underlag. Personalkostnader — de schablonpriser som erhållits som tabellbilaga till budgetdirektiven.

BUDGETERING

111 Omkostnader — beräknade kostnader för resor och traktamenten efter i budgetdirektiven angiven beräkningsmall. Interna tjänster — prisuppgifter från hjälpfunktioner inom myndigheten, t ex för kopiering av ritningar, för duplicering av skrifter, för transporter med tjänstebil. Externa tjänster — prisuppgifter från extern leverantör. Sektionschefens budgetförslag innehåller valt alternativ för lösandet av uppgifterna och redovisar, fördelat på uppgifter: personalkostnader, resekostnader, interna tjänster (hjälpuppdrag, t ex från förlagsavdelningen) samt externa tjänster, t ex enligt figur 5:15 (belopp i tkr). Kostnader Uppgift

Personal

Resor

1 2 3 4 Summa

40 215 105 60 420

15 10 15 5 45

1 2 3

Interna tjänster

Externa tjänster

5 60 20 14

33 15

i

9 9

Summa 60 31823 155 79 612

Därav 9 tkr enligt särskilt överenskomna priser. Investeringsbelopp 11 mkr. För direkta försökskostnader tillkommer 150 tkr.

Fig 5:15. Exempel på sammanställt budgetförslag för en sektion

Om budgetförslaget inte kunnat inrymmas inom beräknad ram anges hur stor bristen är (i exemplet 12 tkr), orsaken därtill samt förslag till alternativa vägar att sänka kostnaderna. En mindre förändring i försöksplanen för uppgift 3 kan t ex medföra besparingar om 5 tkr i resor. En leveransförsening på två månader i uppgift 1 kan medföra att 7 tkr faller ut först följande budgetår. Det framgår av exemplet att ett viktigt underlag för budgetarbetet utgörs av olika slags planer (leverans- och betalningsplaner för anskaffningsobjekt, försöksplaner mm) som fogar samman verksamheten under flera år. Självfallet för detta med sig att en justering sker av dylika planer samtidigt med budgetarbetet. Det kan alltså ånyo framhållas att budgetarbetet inte kan begränsas till endast en budgetperiod. Budgetförslagen enligt ovanstående exempel sammanställs successivt i överordnade ansvarsområden (byrå, avdelning, huvudavdelning). Man bygger därmed upp ett förslag till FMV:s budget för genomförande av de materielanskaffningar, som programmyndigheterna infordrat kostnadsberäkningar för. Dessa senare, som inom verket görs objektvis, transformeras till primäruppdragstermer och överlämnas till programmyndigheterna. Efter bearbet-

112 KAPITEL 5

ning hos dessa — i samråd med FMV mfl — ges vid behov nya direktiv om budgetarbetet i FMV visat att balans inte råder mellan uppgifterna (materielanskaffning) och resurser (FMV:s kapacitet). En justering av det första förslaget till budget vidtas. Sedan eventuellt ytterligare jämkningar ägt rum ges primäruppdragsförslagen sin slutliga form och för FMV:s del kan preliminär budget godkännas. Budgeten skall även utgöra underlag för att göra upp primäruppdragsförslag för verkets administration. Såsom budgetförslagen enligt exemplet ovan tas fram är de i första hand knutna till objekt, d v s till anskaffningsuppdrag. Detta gör det möjligt att hänföra kostnaderna som uppstår inom verket till vederbörligt primäruppdrag inom produktionsområde 2, materielanskaffning. FKU har tidigare berört skälen till att kostnaderna för myndigheters administration i ett inledningsskede budgeteras och redovisas på ett för verkets kostnader gemensamt primäruppdrag. Efter hand som en intern kostnadsredovisning byggs ut skall det emellertid bli möjligt att i större utsträckning fördela »administrations»-kostnaderna på programdestinerade uppdrag. Inom FortF sker detta redan nu. Utredningen har vid upprepade tillfällen framhållit att en sådan kostnadsfördelning inte bör drivas för långt. Delkostnader som upparbetas inom en s k »sak»-byrå, som uteslutande arbetar med anskaffningsuppgifter inom ett avgränsat materielområde, torde med obetydliga approximationer kunna fördelas på bestämda objekt. En inköpsavdelnings kostnader kan ävenledes till större delen fördelas direkt medan återstoden såsom samkostnader för avdelningen inte kan fördelas utan att tillgripa schabloner. Administrativa avdelningar och planeringsorgan representerar enheter vars kostnader utgör samkostnader för verket som helhet eller för större avdelningar och där vinster av en fördelning efter schabloniserade fördelningsnycklar är diskutabla. Avgörande är vilken metod verksledningen anser ger bäst underlag i strävan att effektivera verksamheten. För serviceenheter, t ex expensförråd, transportcentral och förlagsavdelning, kan kostnadsfördelningen uppnås genom interndebitering. Med hänsyn till att införandet av interndebitering såsom ett hjälpmedel för budgetering och kontroll av verksamheten internt inom en central myndighet är en väsentlig nyhet, som följer med ekonomisystemets införande, skall utredningen i det följande något utförligare behandla detta. Redogörelsen för försöken i Ast (bilaga 7a) ger även exempel härpå. B u d g e t e r i n g av i n t e r n l e v e r a n s e r Inom FMV finns ett antal »interna stödfunktioner» som omhänderhas av interna hjälpkostnadsställen. Ett exempel är en förlagsavdelning som kopierar och duplicerar, framställer bildmaterial och publikationer. Denna avdelnings verksamhet grundas på uppdrag, till huvuddelen från sidoordnade avdelningar inom verket men delvis även från utomstående myndigheter. Avdelningen har utrustning av speciellt slag och yrkesutbildad personal. Avdelningens kapacitet bör vara avstämd till ett normalbehov inom myndigheten.

BUDGETERING

113 Avdelningens budgetering utgår från inkomna uppgifter om förväntade anspråk på leveranser — fördelade över budgetperioden. Med erfarenhetsvärden rörande tider för framställning av olika produkter undersöks först om kapaciteten är tillräcklig. Om så är fallet görs kalkyler över kostnader för framställning av olika produkter med utgångspunkt i materialpriser och maskindriftspriser. Här tas alltså med kostnader direkt sammanhängande med produktframställningen. Man får fram ett genomsnittspris för varje typ av produkt baserat på särkostnaden för framställning av produkterna ifråga. En prissättning efter dessa grunder utgår ifrån att den befintliga kapaciteten — som tillkommit genom investeringar i maskinell utrustning och iordningsställande av lokaler — är en gemensam tillgång för verket vilken, liksom andra befintliga tillgångar, t ex lokaler, skall utnyttjas i verksamheten. Verksledningen ställer dessa tillgångar till förfogande. Kostnaderna budgeteras av verksledningen. Budgetarbetet på underavdelningarna syftar bl a till att visa vilka förändringar i den befintliga kapaciteten som behöver göras och kostnaderna härför. Om kapaciteten visar sig otillräcklig kan olika utvägar sökas för att täcka bristen, t ex övertidsarbete eller utläggning av vissa arbeten som extern tjänst. Uppdragsgivarna meddelas att leveranser över en viss mängd kommer att betinga högre pris. Det kan även visa sig lönsamt att anskaffa viss utrustning som ersätter ökat behov av arbetskraft, d v s ökar kapaciteten med oförändrad personalstyrka. Chefen för förlagsavdelningen lämnar då som komplement till sitt budgetförslag en kalkyl för en eventuell investering. Hjälpavdelningens budget är en kostnads/intäktsbudget där intäkterna kommer fram genom att kunderna, huvudavdelningar eller andra hjälpavdelningar, debiteras för levererade varor och tjänster. Den beställande avdelningen, kunden, budgeterar dessa tjänster på basis av prisuppgifter från hjälpavdelningen. Om kundens behov är större än vad hjälpavdelningens kapacitet räcker till — den är dimensionerad för ett normalt behov — höjs priset av orsaker som ovan angivits. Eftersom beställaren budgeterar inom en given resursram ställs han inför valet att antingen minska beställningen till hjälpavdelningen eller att genom förändringar i andra delar av budgeten ta fram det resurstillskott som behövs för att få utrymme för den större beställningen. Lyckas inte detta och behovet är angeläget måste en resursbrist anmälas i budgetförslaget. Hos hjälpavdelningen ger den större beställningen upphov till att antingen övertid eller legoarbete tas till eller att en investering framstår som motiverad. I båda fallen registreras åtgärden i budgetförslaget, beträffande investeringsalternativet med en investeringskalkyl. Såväl den beställande avdelningens som hjälpavdelningens budgetförslag granskas och bearbetas av en gemensam överordnad chef, t ex en avdelningschef. Denne kan då, med hänsynstagande till faktorer som förslagsställande avdelningar inte har tillgång till i sina bedömningar, avgöra om de ökade kostnaderna, som det större uttaget av tjänster från hjälpavdelningar ger upphov till totalt för myndigheten, är motiverade och kan inrymmas i myn8

114 KAPITEL 5

dighetens resursram. Om så är fallet är nästa avgörande huruvida det ökade kapacitetsbehovet skall tillgodoses genom tillfälliga åtgärder eller om en investering är motiverad. Om behovet av kapacitetstillskott bedöms vara av kort varaktighet — en eller två budgetperioder — torde tillfälliga åtgärder vara det lämpligaste. Kan det däremot bedömas att ökningen blir varaktig måste avgörandet baseras på en kalkyl i vilken kostnaderna för externa tjänster — som i så fall skulle bli regel — ställs mot kostnaderna för en investering. I beslutet måste emellertid även vägas in ickeekonomiska faktorer. Behovet av tillgång till en kapacitet i krigsorganisationen är för försvarets myndigheter ofta ett skäl till att välja investeringsalternativet, trots att detta ställer sig dyrare. Exemplet visar att budgetering enligt ekonomisystemets principer kopplat med internprissättning och baserat på direkt med produktframställningen sammanhängande kostnader ger följande fördelar. För varje ansvarsområde framgår om befintlig kapacitet är för liten, tillräcklig eller för stor samt kostnaderna för att få balans mellan uppgifter och kapacitet. Det är de marginella förändringarna som är intressanta och dessa kommer fram genom att endast påverkbara kostnader, som är förenade med de aktuella uppgifterna, budgeteras. Kostnader för kapaciteten budgeteras inom leverantörens ansvarsområde och kostnader för ändringar i kapaciteten beräknas likaså där och framläggs i särskilda kalkyler. Budgeteringen av internleveranser tvingar fram en samordning mellan beställande och levererande avdelningar. Den ömsesidiga inverkan får en klar belysning på sakliga grunder. Det uppstår en positiv konflikt som i första hand löses genom förhandlingar. Kan en kompromiss inte uppnås har den överordnade, samordnande budgetinstansen i den sakliga argumentation som förs fram i de båda avdelningarnas budgetförslag ett gott underlag för beslut. Kravet på samordning mellan avdelningarna medför automatiskt möjligheter till rationalisering, antingen i »förhandlingsfasen» då båda parter eftersträvar »billigare» lösningar eller i den överordnade budgetinstansens sammanjämkning då en rationalisering kan tvingas fram. Såsom ett ytterligare exempel på hur budgeteringen samordnas inom en myndighet skall med några ord beröras förråds- och underhållsfunktionernas uppgifter och samband med anskaffningsfunktionen. I långsiktiga anskaffningsplaner (objektplaner, systemplaner) skall ingå beräkningar av kostnader för materielens vidmakthållande under dess livslängd, inklusive de drift- och underhållskostnader som uppstår vid materielens nyttjande i fred. För dessa beräkningar ansvarar sakorganen. Härav erhålls underlag för beräkningar av årliga kostnader. De för FMV gemensamma funktionsorganen för förråd och verkstäder har planerings- och ledningsuppgifter. I materielanskaffningsuppdragen är dessas andel att såsom hjälpfunktioner planera och förbereda materielens mottagande, redovisning, förrådsförvaring och distribution respektive planera för och förbereda materielens underhåll. Båda funktionerna har även ansva-

BUDGETERING

ret för att erforderlig »produktionskapacitet», för förvaring och underhåll, finns tillgänglig då materielen förs ut till krigsförbanden (motsvarande). I budgetarbetet medverkar alltså dessa hjälporgan med beräkning av egna administrationskostnader för planeringsarbete m m och beräkning av kostnader för förrådsförvaring respektive underhåll. Därtill åligger det dessa hjälporgan liksom ledningsorganen för »service»-verksamhet att budgetera de samkostnader för respektive fackorganisationer som inte budgeteras vid annan myndighet samt att beräkna utgifter för anskaffning av (investeringar i) nya produktionsresurser som föranleds av materielanskaffningsuppdragen eller av andra orsaker. Med produktionsresurser avses här för driften erforderliga resurser. Går man ner på enskildheter, t ex personal, transportmedel, hanteringsmateriel, maskinutrustning, reservdelar och, framför allt, lokaler, uppkommer i varje enskilt fall en fråga huruvida anskaffning skall ske genom dessa hjälpfunktioners försorg eller av andra organ, eventuellt i form av uppdrag till andra myndigheter. Detta sammanhänger med den ansvarsuppdelning som sker inom FMV. Anskaffning av lokaler inordnas i regel i programmyndighetens investeringsplaner för anläggningar och i uppdrag som ställs till FortF. Det kan även i en del fall bli fråga om att delegera uppgifter och befogenheter i form av uppdrag till regionala eller lokala fackorgan, t ex anskaffning av förrådsinredningar. FMV deltar i granskningen av budgetförslagen rörande förbandsverksamheten (jfr ovan sid 106). Granskningen fördelas på de interna ansvarsområdena vid FMV. För materielunderhåll ansvariga enheter undersöker om redovisat underhållsbehov kan tillgodoses med tillgänglig kapacitet. Härvid utgör verkstädernas budgeter — som visar dels samkostnader för driften, dels särkostnader föranledda av efterfrågan på tjänster — ett nödvändigt underlag.1 Budgetunderlaget från ett milo kan t ex visa ett underhållsbehov som överstiger inom milot tillgänglig verkstadskapacitet. Verkstadsledningen inom milot har i sina budgetförslag lämnat detaljerade uppgifter om kapacitetsutnyttjandet och på vilka tekniska områden brister föreligger. Den har vidare lämnat förslag till motverkande åtgärder, t ex att för visst underhållsbehov anlita civila leverantörer — vilket ger kostnader utanför ramen — eller att göra en mindre utvidgning av kapaciteten vid en verkstad. I det senare fallet bifogas en investeringskalkyl. Av budgetunderlaget från ett annat milo kan emellertid framgå att där finns överskott på underhållskapacitet. Ett led i FMV:s granskning är då att undersöka om det är lämpligt att göra en utjämning mellan de två milona med hänsyn till extra kostnader för transporter o d. Detta mycket schematiska exempel har blott haft till syfte att antyda dels vad budgetgranskningen i FMV omfattar, dels vilket underlag som erfordras härför. När budgetförslagen för förbandsverksamheten godkänts registreras vid FMV de budgetvärden som för detta produktionsområde (förbandsverksam1

Jfr i delbetänkande 1, kapitel 12, redovisat förslag till budgetering vid verkstäder.

116 KAPITEL 5

het) gäller dess fackområden. Registreringen sker med fördelning på enheter inom verket som har ansvar för ledning och kontroll av fackverksamheten på regional och lokal nivå. Beroende på den organisation som råder kan denna fördelning ske dels efter fack, dels efter försvarsgrenar eller annan till den militära organisationen knuten ansvarsindelning. Vid de ansvarsområden inom verket (verkstadsledning, förrådsledning, ledning av förplägnadstjänsten etc) vilkas uppgift främst är att leda och utöva uppsikt över verksamheten vid produktionsenheter (»hjälpkostnadsställen») på regional och lokal nivå registreras även de kapacitetsförändringar som ingår i budgetförslagen eller föranleds av dessa, i förekommande fall med bilagda investeringsbudgeter. Sammanställning

av F M V : s

budget

Med utgångspunkt i den föregående beskrivningen kan en huvudavdelnings (armématerielförvaltningens) sammanställda budget ställas upp såsom visas i figur 5:16a. Huvudvikten är här lagd på att visa resursinsatserna för uppIntern kostnadsbudget:

Huvudavdelning A

1. Förbandsverksamhet (Ledning av förråds- och verkstadsorg mm) Personal Lokaler Omkostnader Interna tjänster Externa tjänster

X X X X X

Summa

2. Materielanskaffning

4. Forskning o. utveckling

Objekt nr

Objekt nr

42 X X X X

osv

Gemensamt (ej fördelade samkostnader)

02 X

X

X

X

X X X

X X X

X X X

X X1 X

4 Materielanskaffning och centralt underhåll 400 10

Forskning och utveckling

42 OSV

Hjälpavdelningars samkostnader

Utgifter för:

Huvudprogram 1 » 5 Summa

22 20

Fig 5:16a. Exempel på uppställning av sammanställd kostnadsbudget för huvudavdelning i FMV (belopp i mkr)

gifter inom olika produktionsområden (förbandsverksamhet etc). Denna uppställning ger ett samband till program och primäruppdrag beträffande materielanskaffning och forskning samt till det samarbete som äger rum med försvarsgrenschef i fråga om förbandsverksamheten.

BUDGETERING

117 Uppställningen överensstämmer även delvis med ansvarsområdesindelningen efter nuvarande organisation som t ex innehåller särskilda organisationsenheter för ledning av förråds- och verkstadsorganisationerna. För ledningen av huvudavdelningens verksamhet krävs givetvis tillgång till å ena sidan budgeter för underlydande ansvarsområden och å andra sidan interna planer av olika slag för t ex försök och anskaffningar, förändringar i förråds- och verkstadsorganisation m m. Till budgeten har även fogats en sammanställning av beräknade utgifter för materielanskaffning och forskning, fördelade på de huvudprogram inom vilka armématerielförvaltningen mottar primäruppdrag och till dessa knutna anslag. Sammanförs huvudavdelningarnas budgeter kan den samlade driftbudgeten för FMV ställas upp på det sätt som schematiskt visas i figur 5:16b. Figuren visar exempel på en uppställning som tjänar uppgiften att ge total överblick över den verksamhet inom krigsmakten som verket enligt sin instruktion har ansvar för. Den redovisar i den övre delen (I) verkets kostnader för driften, i den undre delen (II) sammanställningar ur andra budgeter för verksamhet som faller inom verksamhetsområdet. Den övre delen visar den interna verksamhetens fördelning på produktionsområden och på ansvarsområden (huvudavdelningar). Man får tänka sig att till varje kolumn finns en redovisning som visar beloppens fördelning på interna uppdrag vilka försetts med kodbeteckningar som visar samhörigheten med primäruppdrag. I uppställningen har budgeterade belopp betecknats med ett kryss (X). I summaraden införda belopp (i mkr) är godtyckligt valda men anger storleksordningen. Ur I och II kan utläsas följande. Det åligger verket att tillse att förbandsverksamhetens behov av resurser om tillhopa 890 mkr kan tillgodoses. Lösandet av denna uppgift beräknas kosta (6 + 3 + 6 + 6 = ) 21 mkr. Materielanskaffningsuppdragen — inköp av materiel m m för beräknade utgifter om sammanlagt 1 565 mkr — beräknas dra till uppdragen hänförliga kostnader om (23 + 18 + 28 + 4 = ) 73 mkr. Forskningsuppdragen beräknas kosta (9 + 5 + 9 + 1 = ) 24 mkr att genomföra. Av huvudavdelningarna redovisade gemensamma, ej fördelade samkostnader uppgår till (4 + 3 + 5 + 3 = ) 15 mkr. Slutligen redovisas för verket gemensamma kostnader av den administrativa avdelningen (adv B), vilka uppgår till 17 mkr, varav 2 mkr avser kostnader för krigsorganisatoriska och mobiliseringsförberedelser. Till figuren måste fogas några kommentarer. Såsom interna ansvarsområden har markerats ett begränsat antal, i princip motsvarande huvudavdelningarna i nuvarande organisation1. Andra indelningar kan naturligtvis från verksledningens synpunkter vara lämpliga. Bl a kan det bli fråga om att organ för ledning av verkstads- och förrådsorganisationerna upptas som direkt under verksledningen lydande ansvarsområden. Vidare är det fullt klart att det även i en översiktlig uppställning som denna kan finnas behov av att redovisa ansvarsområden inom huvudavdelningar. Redovisningen på 1 Armé-, Marin-, Flyg- och Intendenturmaterielförvaltningarna samt administrativa avdelningen (B).

118 KAPITEL 5

X X X X X

o

»Ti

X X X X X

C/3

.3 o

X X X X X

«o

X

CN

B "5 ca

•a 2

5 o

*-*

XX

l (

X X X X X

m

[1-,

X

XXX

>o

£•*

s

X

XXX

C*1

B o o -o

<

X

XXX

•*

»-H

X

XXX

~*

•c

S

•3 ,«.

B

O

ca ca I-I C 2 B

• >

O

•8 °?3

3 Ö

tt,

X

XXX

s

X

XXX

<

X

XXX

a\

oo c

B E b •

*

00 B

£ fa ca

Vi

I

X

XXX

Tf

U-

X

XXX

oo CN

B ca

i

s

ca

s

<:

<N

X

XXX

-c:

oo

XXX

fa .2 S ta

<N

OO O en <N

OO »o

o

Ov

O CM

CN

o\

s CN CN

o

O

8 O <n r- CN OO

oo

O

O

X X X X X

VO

-o

U-

X X X X X

VC

"5S

s

X X X X X

m

<

X X X X X

VO

s:

> •o ii b

t 1

as

CS

I

•a

C/3

-

Q T3 •Bl u

r

B o

ii «3; CB

B Ä

£

C ca

X X X

X X X

g M B "" — U

O

—

x

o. _ ; C 5 LU

CO

C C

8 O CN

in oo

*r\

VO

O

«o 00 O

ft.

a.

ca

E E

B B 3

c

I -Q

2 o5-

8 Huvudprogram 1 2 3 5

B

_

Budgeterad resursåtgång enl regionala/ lokala myndigheters budgeter

B

k.

O vo

^ j

x:

c g 5 S

ej

-O X

a

'3 S

$3 '5b

g c

VO

B

M

-v

,_,

—i CN

oo

3 C/3

Utgifter för investeringar i produktionskapacitet

gg

Utgifter för materielanskaffning och centralt underhåll

»•g

ft. "^ ft.

s -o O f—i

•é-i 00

£

BUDGETERING

1 19

ansvarsområden skall återspegla hur verksledningen har organiserat ledningen av verksamheten. Uppdragsnummer klassificerar uppdragen efter delprogram och produktionsområde, i vissa fall efter programelement och delproduktionsområde. Indelningen i delproduktionsområden är emellertid i huvudsak ointressant för FMV; den fyller intet ändamål i dess planering och budgetering. Den behöver emellertid följas för att produktionsansvarig försvarsgrenschef skall kunna sätta samman primäruppdragsförslag. För den interna planeringen och budgetuppföljningen behöver uppdragsnumren kompletteras med till det interna styrsystemet anpassade identifikationsbeteckningar, t ex för objekt, för organisationsenhet (»kostnadsställe») m m. Av figuren framgår att lokalkostnader till huvuddelen budgeteras gemensamt på ansvarsområde B. Inom produktionsområde 1 upptagna lokalkostnader utgör samkostnader för fackorganisationerna; i personalkostnaderna ingår samkostnader för fackorganisationerna. Under rubriken Omkostnader antas att kostnader för expenser, telefon, sjukvård och resor budgeteras. I underlaget till den översiktliga budgeten finns givetvis dessa kostnader specificerade. Interna tjänster bör lämpligen redovisas uppdelat så att beläggningen på betydelsefulla interna »hjälpavdelningar» kommer till synes. Syftet är att ge verksledningen incitament till undersökningar rörande lönsamheten i dessas drift. I driftbudgeten redovisade summabelopp under respektive ansvarsområden är hypotetiska. Syftet är att visa den ungefärliga proportionen mellan kostnader för olika produktionsområden. Exempel på fackbudget. Sjukvård Innebörden i central fackmyndighets ansvar skall något belysas med ett exempel som hämtats från sjukvårdsområdet. I fackmyndighets ansvar ingår att biträda produktionsansvariga, centrala myndigheter med att ange normer m m för de prestationer inom vederbörligt fackområde som skall utföras i samband med produktionsprocessen — i exemplet nedan inom sjukvårdsområdet. I delbetänkande 1 (sid 129) skisserade utredningen dels hur sådana normer (i form av delmål) kunde anges, dels hur prestationer bör mätas. FKU vill framhålla betydelsen av att de centrala fackmyndigheterna utarbetar såväl normer för prestationer som metoder för att mäta prestandanivån. För hälso- och sjukvården vid ett förband finns inrättat en organisationsenhet som har lokaler, utrustning och personal. Dimensioneringen av denna enhets kapacitet beräknas av den för sjukvården ansvariga centrala fackmyndigheten, sjukvårdsstyrelsen, utifrån medicinska krav och ett på statistiskt underlag beräknat normalt sjukvårdsbehov som är relaterat till bl a utbildningskontingentens storlek. Denna fasta (befintliga) kapacitet har byggts upp genom investeringar. Besluten härom har fattats på central nivå med underlag från fackmyndig-

120 KAPITEL 5

heten, sjukvårdsstyrelsen (samt FortF i fråga om lokalerna). Den centrala myndigheten ansvarar för att denna kapacitet vidmakthålls, att den förändras när krav uppstår på förbättrad utrustning eller på ökad kapacitet samt att resurser avsätts för driften. Den har emellertid även ansvar för att kapaciteten minskas om den visar sig överdimensionerad samt att undersöka om man genom organisatoriska eller andra förändringar kan rationalisera driften. Med den normala (eller fasta) kapaciteten förenade (sam)kostnader är i princip inte påverkbara av förbandschefen eller av den för sjukvården vid förbandet ansvarige läkaren. Dessa kostnader sammanställs av den centrala fackmyndigheten som därigenom får möjlighet att jämföra fasta kostnader för normal kapacitet mellan olika förbandssjukvårdsinrättningar och ställa dem i relation till olika statistiska uppgifter om driftskostnader samt utförda prestationer (genomförd sjukvård). Personaluppsättningen är naturligtvis avpassad till den ovannämnda normala kapaciteten. Av flera skäl, som sammanhänger med utbildnings-, befordrings- och krigsplaceringsförhållanden, är det nödvändigt att för denna, liksom för annan specialist- eller yrkespersonal i krigsmakten, från centralt håll i viss utsträckning dirigera personalens placering och tjänstgöring. Med hänsyn härtill skulle även de »fasta» personalkostnaderna ur förbandschefens synvinkel vara opåverkbara. I detta liksom i andra fall hävdar emellertid FKU att personalkostnaderna visserligen som summa kan vara opåverkbar men att en chef kan påverka personalens utnyttjande och därmed kostnadernas fördelning på olika prestationer. Därtill kommer att sjukvårdspersonalens tjänstgöringsförhållanden ger kostnader för övertidsersättning o d som är av stor betydelse i den lokala budgeteringen. I budgetarbetet för förbandsverksamheten beräknas bl a kostnaderna för sjukvården med hänsyn till aktuella uppgifter. Till försvarsgrensstab inkomna budgetförslag innehåller således sammanställningar över anspråken på sjukvårdskapacitet. Dessa överlämnas till SjvS för granskning. Ett av de väsentligaste momenten i denna granskning är en undersökning om anspråken på sjukvårdskapaciteten motsvaras av tillgängliga resurser. Är så icke fallet skall SjvS utarbeta förslag till åtgärder. Under den dialog som utspelas över budgetförslagen, främst mellan SjvS och den produktionsansvariga myndigheten och från SjvS:s sida även i kontakter med fackorganen på regional/lokal nivå är riktpunkten för budgetarbetet att uppnå balans mellan de krav som ställs på sjukvårdstjänster m m och tillgängliga resurser samt att noggrant utvärdera behovet av tillskott eller andra förändringar i kapaciteten. Vid SjvS sammanställs samtliga krav på sjukvård som budgeterats. Tillsammans med tidigare nämnda eventuella investeringsbehov fås härmed en total bild över sjukvården. Exemplet kan överföras till andra fackområden. Det avser att i princip visa hur den centrala myndigheten kan göra en total sammanställning för sitt fackområde genom sammanläggning av kapacitets- och andra värden

BUDGETERING

från olika nivåer. Ett genomgående drag är därvid att utgifter för investeringar till huvudsaklig del budgeteras av centrala myndigheter medan kostnader för den löpande verksamheten budgeteras i alla nivåer enligt principen att det skall ske där de är påverkbara.

Personalbudgeten — ett exempel på särskild resursbudget Vid de flesta ansvarsområden i försvarets enheter utgör personalkostnaderna en mycket stor post i driftbudgeten. Det framförs ofta att dessa inte är påverkbara av respektive chef eftersom han i regel inte kan bestämma om personalens löneförmåner eller dess sammansättning och kvalitet. Enligt FKU:s mening är emellertid chefens möjligheter att fördela den till förfogande ställda personalen på olika uppgifter ett av hans viktigaste medel att påverka såväl prestationernas kvalitet som kostnadernas storlek. Personalens fackkunskaper och personliga duglighet kan utnyttjas olika väl — ett väsentligt led i god planering och ledning är strävan att alltid utnyttja personalen på sådant sätt att det sammanlagda resultatet av personal- och andra resursinsatser blir det bästa möjliga. Vid de instanser inom försvaret som f n representerar en personalfunktion och har direkta åligganden i personaladministrativa frågor (värnpliktsverket, personalkårchefer, personaladministrativa enheter vid försvarsgrensstaber och centrala förvaltningar, personalvårdsbyrån m fl) handläggs ärenden som ror rekrytering, utbildning, avlönings- och anställningstekniska frågor samt principer för personalvården. I fråga om fast anställd militär och civilmilitär personal utgör fördelning i stort, kommenderingar och befordringsfrågor en stor del av ärendena. I det nya systemet erfordras en starkare knytning mellan dessa avgränsade personalfrågor och personalens utnyttjande i produktionen. Samordningen sker i personalplaneringen och dokumenteras i personalbudgeten. I denna senare redovisas resultaten av gjorda avvägningar mellan å ena sidan de krav på bästa utnyttjande av personalen, som företräds av de produktionsansvariga, och å andra sidan de möjligheter att tillgodose dessa krav som redovisats av personalfunktionen med underlag i planer för personaltillgångar, avlönings- och anställningstekniska föreskrifter samt — inte minst viktigt — personalvårdande hänsyn. Personalområdet är ett av de svåraste att planera. Planeringen påverkas av många, inte bara svårbestämbara utan även irrationella faktorer. Planeringen måste ske på lång sikt om man skall tillförsäkra sig personal med rätta kvalifikationer till alla befattningar vid alla tidpunkter. Samtidigt är det nödvändigt att planeringen ger underlag för åtgärder på kort sikt. De höga kostnaderna för personal — inte bara löner och lönebikostnader utan även rekryterings- och utbildningskostnader mm — motiverar en strävan att få ut bästa möjliga prestationer av varje anställd. Personalkostnadernas budgetering på ansvarsområden har behandlats tidigare. I personalbudgeten sammanställs dessa med andra uppgifter som erford-

122 KAPITEL 5

ras som underlag för en väl fungerande personalplanering. Personalbehov och personaltillgång vid ansvarsområdena samt förändringar häri under budgetperioden sammanställs för att få överblick över hur personalen är disponerad inom myndigheten, hur brister (och överskott) är fördelade samt förväntade förändringar. Redovisningen bör ske med personalen uppdelad i lampliga kategorier — grundutbildning, typ av befattning och löneställning. Till detta fogas uppgifter om beräknade avgångar och nyanställningsbehov samt planerade omplaceringar (befordran) med anteckningar om kvalifikationskrav, ungefärlig löneställning och tidpunkt för anställning. Utbildningsoch omskolningsplaner upprättas med anteckningar om åtföljande konsekvenser i tillgångar, placering m m. I samtliga dessa planer, vilkas uppställning formas individuellt efter varje myndighets särskilda krav, är det väsentligt att forändringar över tiden kan följas. Ansvaret för att sammanställa personalbudgeten bör åläggas ett särskilt ansvarsområde (personalfunktionen), vars uppgift är att biträda chefen och övriga ansvarsområden i uppföljning och administration av personalfrågor. Personalfunktionen har inte ansvar för övriga ansvarsområdens utnyttjande av tilldelad personal och därmed inte heller för personalkostnaderna. Uppgiften är att verka för att myndighetens personalbehov tillgodoses på ett effektivt sätt och tillse att gällande författningar och avtal därvid följs. Personalfunktionens företrädare skall för myndighetens chef redovisa de totala personalkostnaderna, dessas utveckling och hur de påverkas av övriga ansvarsområdens behov och önskemål, av avgångs-, rekryterings-, utbildningsoch andra förhållanden. Därigenom får myndighetens chef möjlighet att väga in de totala personalkostnaderna i sitt beslutsunderlag vid sidan av den avvägning mellan personal- och andra resurser som sker i bedömningen av övriga ansvarsområdens budgetförslag. Utredningen har tidigare framhållit att de centrala myndigheterna har ansvaret för »produktionskapaciteten» vid underordnade myndigheter på regional och lokal nivå. Innebörden häri är bl a att en central kontroll utövas over produktionsenheternas organisation. Skälen härtill är flera. Främst är det kravet på en totalt sett hög effektivitetsnivå i krigsmakten. Frihet att organisera produktionsenheter efter lokala optimeringar kan leda till minskad totaleffektivitet. Ett andra skäl är att produktionsenheterna ofta är kärnor till krigsorganisationens förband. Organisationen i fred måste anpassas därefter. Ett tredje skäl är den centrala myndighetens ansvar för rationalisering av driften, bl a genom investeringar i maskinella hjälpmedel som kan ersätta personal. Dylika investeringar kan göras billigare om de sätts in vid många produktionsenheter samtidigt. Detta är en bakgrund till att central myndighet i viss utsträckning bestämmer om och styr personaluppsättningen vid regionala och lokala enheter och därför behöver ha tillgång till uppgifter om dessas personalorganisation Det galler framför allt kvalificerad personal som är krigsplacerad. Det kan även galla annan personal beroende på den centrala myndighetens behov av att utöva en effektivitetsinriktad styrning med hänsyn till ovannämnda skäl

BUDGETERING

123 Utredningen vill dock betona att denna styrning inte får utövas eller uppfattas såsom ett konstant tryck på personalreduceringar. Vägledande bör alltid vara dels en vägning mellan prestationer och resursuppoffringar samt mellan personal och andra resurser, dels att insatta personalresurser utnyttjas effektivt. Ett speciellt förhållande i försvaret utgör personalkårerna för militär och civilmilitär personal, t ex generalstabskåren, sjöofficerskåren, flygingenjörskåren, tygtekniska kåren. I kårerna sammanförs personal med viss utbildning avsedd för bestämda befattningar i främst krigsorganisationen men även i fredsorganisationen. Denna personal placeras till tjänstgöring vid olika myndigheter under längre eller kortare perioder. Förflyttningarna ingår som ett led i utbildningen och hänger även samman med befordran och krigsplacering. Särskilda personalkårchefer ansvarar för rekrytering, utbildning samt planering av förflyttningar och befordran. Stora ansträngningar har lagts ned på att utveckla en effektiv, långsiktig planering för dessa kårer. Ett bidrag till ytterligare förbättring av denna torde uppnås med en myndighetsvis utförd personalbudgetering.

Kostnadsbudget — utgiftsbudget Budgeten för en myndighet och för interna ansvarsområden är primärt en kostnads/intäktsbudget, där intäkterna utgörs av utförda prestationer och kostnaderna av de i pengar — och i andra mått — värderade resursuppoffringarna. Kostnadsredovisning införs så att kostnaderna kan redovisas på ansvarsområden och på prestationer och uppdrag. Redovisningens ändamål är å ena sidan att vara underlag för budgetarbetet och å andra sidan att vara hjälpmedel för uppföljning och kontroll av verksamhetens utfall. Kostnadsbudgeten är chefens hjälpmedel för att styra verksamheten. Detta utesluter dock inte behovet av att i budgeten beräkna utgifterna samt att registrera och kontrollera deras utfall. Syftet med att beräkna utgifterna — upprätta en utgiftsbudget — är i första hand att göra upp en prognos över när likvida medel kommer att tas i anspråk. I andra hand fyller den ändamålet att visa hur utgifter beräknas bli fördelade på de olika utgiftsslag som det är av intresse att statistiskt följa upp. I offentlig verksamhet styrs utgiftsbudgeteringen i båda dessa avseenden av bestämmelser som utfärdas av Kungl Maj:t. I det förstnämnda avseendet är därvid riksstatens uppställning, d v s anslagssystemets utformning, bindande för Kungl Maj:t. Riksdagen beviljar anslag för utgifter som tillsammans ger en årlig utgiftsram för försvaret. Detta torde vara ofrånkomligt. Från denna synpunkt är det nödvändigt att utgifterna budgeteras och följs upp så att av riksdagen ställda krav på kontroll över skattemedels förbrukning tillgodoses. Utredningens synpunkter på anslagssystemets utformning har redovisats i kapitel 4.

124 KAPITEL 5

De skillnader i budgetbeloppen som kan förefinnas mellan kostnadsbudget och utgiftsbudget har sin orsak i en tidsskillnad mellan det tillfälle kostnaden respektive utgiften uppstår och redovisas (periodiseringen). De kostnader som redovisas i ett ansvarsområdes/kostnadsställes budget motsvaras till en del av utgifter/utbetalningar inom samma ansvarsområde/kostnadsställe och under den budgeterade perioden, nämligen kostnader för personal och externa tjänster. De kostnader som beräknas för mottagna internleveranser ger inte upphov till utgifter för ansvarsområdet. Utgifterna uppkommer hos det levererande ansvarsområdet, dock inte med säkerhet under samma budgetperiod. Förskjutningen mellan kostnader och utgifter/utbetalningar kan ha flera orsaker. I all förrådsverksamhet uppstår förskjutningar på grund av att uttag, som registrerats som kostnad hos avnämaren, och återköp, som registreras som utgift hos förrådet, inte sker vid samma tider. Det omfattande underhåll som måste utföras på materiel, som används i utbildningen och som bokförs som kostnad hos nyttjaren, kommer till stånd efteråt och på tider som anpassats till beredskapskrav och beläggningen på verkstäderna. Underhållskostnaderna registreras således senare än kostnaderna för nyttjandet. Skillnader uppstår således mellan utfall på kostnadsbudget och utfall på utgiftsbudget. En följd av givna utgiftsramar är därför att en chefs fria handlingsutrymme inte bestäms enbart av utfallet på kostnadsbudgeten utan även av utfallet på utgiftsbudgeten. Regelmässigt uppstår — av ovannämnda skäl — förskjutningar över budgetårsskiftet innebärande att under ett budgetår redovisade kostnader (och utgifter) förfaller till betalning först påföljande budgetår. Dessa förskjutningar är beträffande förbandsverksamheten i stort sett lika stora år från år. Särskilda regler gäller för handläggning av dessa s k utgiftsrester. Icke förty är det angeläget att göra regionala och lokala myndigheter uppmärksamma på att — i ett system med utgiftsanslag — uppföljningen av utgiftsläget och kontrollen av balansen mellan kostnader och utgifter är nödvändig. Detta kan ske genom att man i de handlingsregler som åtföljer uppdragen t ex anger att till följande budgetår uppskjutna utbetalningar skall stå i ett bestämt förhållande (lägre eller högre) till förskjutningar redovisade föregående budgetår. Utgiftsbudget — som bör göras upp först i samband med den definitiva budgeteringen — skall vid sidan av kostnadsbudgeten framför allt tjäna ändamålet som utgiftsprognos varigenom behovet av tillgång på likvida medel under olika delar av budgetperioden klarläggs. Det bör åligga varje myndighet som gör utbetalningar att upprätta en utgiftsbudget med detta syfte. För att få en samlad överblick för hela försvaret bör utgiftsprognoser under löpande budgetår sammanställas hos en myndighet, lämpligen FCF, för erforderlig rapportering till ÖB, programansvariga, produktionsmyndigheter, försvarsdepartementet och RRV. Uppföljning och kontroll sker genom rapporter över gjorda utbetalningar samt successivt reviderade utbetalningsprognoser. Härigenom säkerställs dels att centrala (produktionsansvariga) myndigheter får erforderlig kontroll och underlag för utjämningar, dels att en central myndighet kan

BUDGETERING

presentera ett samlat material över utgiftsläget i jämförelse med beviljade anslag. Utbetalningsprognoserna upprättas av de myndigheter där beslut om utbetalning (s k utanordningsbeslut) fattas. De visar med tilltagande säkerhet förväntat slutligt betalningsutfall för budgetperioden. I utbetalningsprognoserna är i och för sig en fördelning på anslag eller på utgiftsslag ointressant. Syftet är att visa beräknad belastning på statsverkets checkräkning. Läget i förhållande till anslag måste dock redovisas. Utgiftsbudgeten tas fram ur kostnadsbudgeten på så sätt att i varje ansvarsområdes (kostnadsställes) budget räknas fram vilka kostnader som är förenade med utgifter under budgetperioden. Härigenom kan — om så krävs — utgifternas fördelning på ansvarsområden redovisas. För myndigheter med investeringsuppgifter ger planeringen för anskaffning av materiel och anläggningar direkt underlag till utgiftsbudgeten. Utgifter för lagerökning — liksom eventuella inkomster från lagerminskning — hämtas ur de inköpsplaner (»inköpsbudgeter») som inom förrådsorganisationen görs upp för återanskaffning m m av förbrukade artiklar. Vissa driftbetingade investeringar I budgetering och redovisning i såväl statlig förvaltning som affärsföretag är det praxis att hålla utgifter för investeringar skilda från utgifter och kostnader för den löpande verksamheten (driften). Investeringarnas karaktär av långsiktiga bindningar av kapital gör det angeläget att fatta beslut om varje särskilt investeringsobjekt eller grupper av objekt. Långsiktsplanering, budgetering och redovisning av utfallet av investeringarna sker på motsvarande sätt objektvis eller för grupper av objekt. Den långa tid som ofta förflyter från det en investering övervägs tills beslut fattats, investeringen verkställts och det investerade objektet tjänat ut gör att ett objekt som regel följer med i flera års budgetering och redovisning. De löpande driftskostnaderna däremot kan budgeteras periodvis och kontrolleras för samma period, t ex ett år eller ett kvartal. Allt detta är beaktat i den produktionsområdesuppdelning och det uppdragssystem som beskrivits i kapitel 3. Vid sidan av ovan berörda investeringar av större omfattning aktualiseras emellertid i den löpande verksamheten ett icke oväsentligt antal investeringar av betydligt mindre storleksordning. Behoven uppstår främst på den lokala nivån och har nära samhörighet med den dagliga verksamheten. Det kan röra sig om kapacitetskrav på produktionsapparaten, som orsakas av ändringar i utbildningen, krav på höjd standard i förläggnings- och utspisningslokaler, samt behov av moderniseringar för att rationalisera utbildningen, underhållsverksamheten, förrådsdriften eller administrationen. En annan orsak till sådana investeringar är att större, centralt upptagna investeringar får följdverkningar inom andra områden än där ansvaret läggs för investeringens genomförande. Materielanskaffningar påverkar t ex behoven av förråd och underhållsresurser; utbildningsenheter kan behöva nya lokaler och ny utrustning. Dylika följdverkningar skall självfallet primärt beaktas vid

126 KAPITEL 5

framtagande av beslutsunderlag. Även sedan beslut fattats är det viktigt att informationer kommer fram vid budgeteringen så att bästa möjliga samordning kan ske av insatser som är beroende av varandra. Om materielleveranser försenas kan t ex en förrådsbyggnation eventuellt senareläggas till förmån för något annat angeläget byggobjekt. Särskilt viktigt är detta om tillgängliga resurser härigenom bättre tillvaratas. Möjligheterna att på kort sikt åstadkomma sådana förändringar får naturligtvis inte överdrivas men en effektivt verkande rapportering underlättar ett tillvaratagande av möjligheterna till samordning. Det finns emellertid ett flertal mindre följder av gjorda investeringar och ändrade förhållanden i övrigt som erfordrar kompletteringar för att verksamheten skall kunna genomföras på ett effektivt sätt. I varierande grad uppstår dylika frågor i många instanser inom organisationen, antingen i form av förslag eller för avgörande. För den här berörda typen av investeringar synes inte planerings- och kalkyleringsmetoder ha utvecklats och standardiserats på motsvarande sätt som för den först nämnda typen. Möjligheterna att inom ramen för kostnaderna för den löpande verksamheten kunna göra investeringar med syfte att effektivera verksamheten har på ett påtagligt sätt kommit fram under FKU:s försök. I nuvarande system har en förslagsställande lokal myndighet små möjligheter att dels beräkna om utrymme finns för sådana utgifter inom tilldelade anslagsmedel, dels göra en riktig kalkyl och dels slutligen få åtgärder vidtagna inom rimlig tid på grund av den omständiga handläggningsgången innan beslut kan fattas. Utredningen har därför ansett det motiverat att dels något beröra vad som karakteriserar en investering, dels utveckla synpunkter och förslag rörande investeringskalkylering. 1 bilaga 3 lämnas ett antal exempel på kalkylering av investeringar av här berörd typ.

Vad

är

en

investering?

Det är framför allt fem förhållanden som karakteriserar en investering. För det första är det betalningsmönstret; utbetalningar nu mot avkastning i framtiden. För försvarets del tar sig denna avkastning mera sällan uttryck i inbetalningar. Däremot kan intäkter i form av förbättrad kapacitet genom investeringar i »produktionsapparaten» räknas såsom kostnadssänkningar. För det andra inskränker investeringen genom sin relativa storlek organisationens framtida handlingsfrihet. Man binder resurser som annars skulle ha kunnat användas på annat sätt. Kalkylmässigt inverkar detta så, enligt FKU:s synsätt, att de i förkalkyl till ett investeringsbeslut ingående posterna alla betraktas som rörliga. Efter beslutet och verkställande av investeringen betraktas de genom investeringen åstadkomna resurserna, t ex en drivmedelsanläggning med tvätt- och smörjhall vid ett förband, som en given kapacitet vilken ställts till produktionsapparatens förfogande. Man har bundit resurser i organisationen. Dessa bör utnyttjas. Nyttjarna belastas med endast (sär-)kostnader för resursernas utnyttjande. Dessa kostnader är fortfarande rörliga, de redovisas löpande och tas med

BUDGETERING

i de kalkyler som föregår beslut i den löpande verksamheten. Avskrivningar och ränta (kapitalkostnader) belastas inte nyttjarna. De behandlas som fasta kostnader. Härigenom premieras nyttjandet av den kapacitet som åstadkommits med investeringen framför andra alternativ. De totala kostnaderna för anläggningen, inklusive kapitalkostnaderna, följs upp på den nivå där investeringen beslutats. Informationer härom lämnas till förbandet. Detta säkerställer att lönsamheten i att driva anläggningen i oförändrat skick hålls under kontroll. När så inte synes vara fallet — vilket kan påvisas av förbandschefen under budgetdialogens gång — ges anledning att göra en förnyad kalkyl och undersöka nya alternativ för att motsvara efterfrågan på de resurser — behovet kan ändras med tiden — som förutnämnda investering var avsedd att tillgodose. Inför denna nya kalkylsituation skall återigen alla kostnader betraktas som rörliga. För det tredje inverkar tidsperspektivets längd så att dels många poster i varje förkalkyl över projektets konsekvenser måste bli högst osäkra, dels ett instrument behövs för att väga betalningar i dag mot framtida betalningar mot varandra. Som instrument för avvägning i tiden används i näringslivet räntan. Kalkylräntan borde enligt FKU:s mening fastställas med hänsyn till avkastningen på andra projekt som konkurrerar om samma resurser. Man bör också ha klart för sig att varje alternativ i nuläget är den första länken i en kedja av varandra delvis uteslutande framtida alternativ. Det är i själva verket ett val mellan två sekvenser av alternativ och antalet ökar således potentiellt med tiden. En teoretiskt tillfredsställande förkalkyl kan inte åstadkommas emedan man inte kan överblicka mer än några få generationer av alternativ. För att kunna ställa upp en kalkyl måste man vidare precisera den tid över vilken åtgärden sträcker sina verkningar och den grad i vilken åtgärden påverkar organisationens kapacitet. För det fjärde griper en investering ofta över annars gällande organisatoriska gränser. En omorganisation och upprustning av en verkstad kommer att få konsekvenser inte bara för verkstaden själv utan även för leverantörer, avnämare och överordnade centrala eller regionala myndigheter. Så långt de är mätbara och klart hänförbara till projektet i fråga måste de beaktas i förkalkylen (beslutsunderlag) och den eventuella efterkalkylen. Man kommer då att tvingas söka kalkylunderlag inom redovisningen för flera ansvarsområden. Detta kan bli en anledning till konflikter mellan företrädare för olika aspekter (mobiliserings- och krigsförberedelser kontra fredsverksamhet, personal- kontra materielfunktionerna etc). Vid tveksamhet eller skilda uppfattningar hos respektive specialister bör därför beslutet om en åtgärd fattas hos en instans med ansvar för optimering av resursanvändningen. Denna beslutande instans får sedan uppdra åt någon att svara för genomförandet. Denne skall budgetera och redovisa (i monetära och ickemonetära termer) genomförandet inom sitt ansvarsområde. Övriga sekundärt berörda chefer får alltså se sin miljö förändras vartill hänsyn givetvis skall tas vid deras budgetering av investeringens utnyttjande. Om den exemplifierade omorga-

128 KAPITEL 5

nisationen och upprustningen av en verkstad såsom avsett leder till lägre särkostnader för underhåll och reparationer för anslutna förband eller krigsmaterielförråd, skall denna sänkning slå igenom i de interna avräkningspriserna (verkstadens intäkter respektive förbandens och förrådens kostnader) och därmed i avnämarnas resursbehov. För det femte skall förkalkylerna inför ett (investerings-)beslut framhäva skillnaderna mellan alternativa handlanden. Den för alla alternativ gemensamma basen behöver därför inte belasta kalkylen. Detta betyder att kalkylen för ett visst projekt kommer att utformas på olika sätt beroende på alternativens utseende. Ett av de aktuella alternativen kan givetvis vara »ingen åtgärd de närmaste åren». Ibland kan det av beräkningstekniska skäl vara enklare att jämföra två konkurrerande alternativ inte med varandra utan med ett fiktivt nollalternativ. Karakteristiskt för en investering är således inte den anskaffade tillgångens art utan beslutssituationen med valets inverkan på organisationen på lång sikt, svårigheten att förutsäga handlingsmöjligheterna och osäkerheten om framtiden som väsentliga komponenter. Ett investeringsbeslut blir därför ofta policyskapande. En investering kan gälla både små och stora belopp och beröra ett eller flera ansvarsområden. Investeringskalkylen måste därför röra sig betydligt friare än en mera permanent inrättning som ett redovisningssystem. Redovisning och kalkylering måste dock bygga på en gemensam grundsyn så att den förra producerar data avpassade till den senares behov. I slutskedet måste en kalkyl ge utrymme för icke kvantifierbara överväganden — man skall inte tro sig om att kunna räkna fram ett riktigt beslut.

Investeringskalkylering Redan i nuläget försöker man givetvis att göra rättvisande kalkyler som underlag för investeringsbeslut. Vad det här är fråga om är närmast att inom ramen för ekonomisystemets principer utforma sådana anvisningar för investeringskalkylering att beslut kan grundas på en rättvisande bedömning av investeringsförslags lämplighet och genomförbarhet sett mot bakgrunden av försvarets ekonomi i stort. Enligt utredningens mening är det väsentligt att i ekonomisystemet bygga in metoder och regler för kalkylering av ett projekts lönsamhet som skall kunna användas av såväl förslagsställaren som beslutsfattaren. Det är en förutsättning för att den ökade frihet att fatta ekonomiska beslut som man vill bereda chefer på lägre nivåer skall få en reell innebörd. Det gäller för både det slag av rationaliseringsåtgärder som han inom ramen för sin budget och sina befogenheter har rätt att göra och de förslag rörande effektivitetshöjande åtgärder som förutsätts komma fram i budgetförslag. I båda fallen är det önskvärt att åtgärder och förslag skall vara underbyggda av rättvisande kalkyler. Vidare bör eftersträvas en sådan befogenhetsfördelning att centrala instanser avlastas rena rutinärenden utan att förlora kontrollen över försvarets utveckling på längre sikt.

BUDGETERING

129 Såväl planeringen som beslutsprocessen underlättas om man så långt möjligt standardiserar förfaringssättet genom instruktioner och anvisningar för kalkylering med tillhörande blanketter. Det torde även vara lättare att få fram användbara uppslag till lönsamma projekt om förslagsställaren i förväg kan bilda sig en uppfattning om hur hans idé kommer att bedömas. En »standardisering» medelst blanketter för presentation av investeringsförslag underlättar en snabb behandling av dessa. Det väsendigaste är emellertid att kalkyleringen i alla instanser och i alla sammanhang grundas på enhetliga principer för utnyttjande av redovisningens datamaterial, nuvärdesberäkningar, användning av kalkylränta etc. Bedömningen av olika förslag bör ske på enhetliga grunder oberoende av varifrån de emanerar eller vad de avser eller när de läggs fram. För de typer av investeringar FKU här behandlar behöver kalkylen endast omfatta kostnadssidan, resursuppoffringen, och en intäktssida som huvudsakligen kommer att bestå av »besparingar» genom effektivare resursutnyttjande (rationaliseringar, simulatorutbildning contra fullskaleutbildning, maskinbyten o d). Med hänsyn till att det finns speciallitteratur i ämnet (se bilaga 3) begränsas framställningen här till en sammanfattning av allmängiltiga principer för investeringskalkylering. Det bör alltså bestämmas efter vilka kriterier en föreslagen åtgärd skall bedömas: krav på dokumentation, på ekonomisk livslängd, på lönsamhet eller på begränsning av kapitalinsatsen. Härtill kommer givetvis krav på åtgärdens tekniska nivå (»lika bra som/eller bättre — kvantifierat — än nuvarande system» ed). En investeringskalkyl enligt fastställt formulär bifogas varje förslag till åtgärd med följder över mer än ett budgetår. I kalkylblanketten kan nämnda krav »byggas in». Förslagsställaren bör själv eller med biträde av ekonomifunktionens företrädare vid hans organisatoriska enhet kunna utföra kalkylen och se om hans förslag uppfyller »lönsamhetskraven». I annat fall kan han söka modifiera sin idé eller eventuellt skrinlägga den. Investeringskalkylen kommer då att verka dels som ett administrativt sorteringsinstrument, dels som ett instrument för att höja kvaliteten på intressanta projekt. I den mån exempelvis lönsamhetskravet (kalkylränta eller annat mått) eller kravet på maximal återbetalningstid fungerar som administrativt sorteringsinstrument kan det sättas så högt att klart olönsamma projekt aldrig tas upp till realbehandling och beslut men samtidigt så lågt att man får ett lagom antal förslag att välja mellan. Det är inte säkert att ett sådant lönsamhetskriterium alltid behöver stämma med den teoretiskt riktiga alternativkostnaden för ianspråktaget kapital — man kan välja ett något mindre lönsamt projekt som bättre passar in i verksamheten i övrigt eller som innehåller viktiga icke kvantifierbara fördelar eller vars förkalkyl innehåller färre osäkerhetsmoment. En annan fullt rationell grund för val av ett något mindre lönsamt alternativ kan vara en önskan att behålla en större handlingsfrihet. Man bör då i stället kräva att valet av ett till synes något mindre lönsamt alternativ klart motiveras. I samband med att föreskrifter och anvisningar utfärdas för upprättande 9

130 KAPITEL 5

av investeringsförslag är det naturligt att även fastställa vilka befogenheter att fatta beslut i investeringsfrågor som delegeras till regional och lokal instans. Centrala myndigheter befrias därmed från ett betungande antal mindre betydande ärenden utan att berövas kontrollen över investeringsutvecklingen. Utredningen föreslår att en kalkylinstruktion med tillhörande blanketter utarbetas och fastställs. Den bör innehålla: a) definition av investeringsbegreppet, b) anvisning på i vilka fall ett investeringsförslag skall följas av en lönsamhetskalkyl, c) anvisningar för val av kalkylmetod (beräkning av återbetalnings tid, internränta, annuitet, nuvärde eller s k kapitalvärdekvot) eller av kombinationer därav, d) anvisning på vilka poster som normalt skall ingå i en kalkyl, behandling av livslängdsproblematik och alternativkostnader, e) beslutskriterier (längsta återbetalningstid, lägsta internränta, fastställd kalkylränta, lägsta kapitalvärdekvot) och normer för hänsyntagande till de i monetära termer icke kvantifierbara faktorerna, f) formulärsamling med kommentarer. Det här föreslagna, standardiserade förfaringssättet tillämpas i ett flertal privata företag. Kompletta formulärsamlingar finns utarbetade. Uppställning och innehåll varierar dock mellan företagen, beroende på skillnader i verksamhet, organisation m m. Utredningen har avstått ifrån att försöka konstruera formulär för försvarets behov av det skälet att verksamhet och organisation även inom krigsmaktens olika fackfunktioner är skiljaktiga. Det bör ankomma på ekonomifunktionen i respektive central fackmyndighet att med ledning av här återgivna principer, studium av litteratur och i näringslivet förekommande förebilder konstruera formulären, respektive överarbeta redan befintliga. I bilaga 3 lämnas exempel på blanketter med tillhörande instruktion som utarbetats och tillämpats i arméns verkstadsförvaltning.

Investeringsförslag En investeringsbudget innehåller — oberoende av storleken på de investeringar som redovisas i budgeten — i princip dels en förteckning över investeringsobjekt, såväl tidigare påbörjade som de som skall påbörjas under det kommande budgetåret, dels en uppställning över hur de beräknade utgifterna för varje objekt fördelas i tiden. Samtliga i budgeten upptagna nya objekt åtföljs av ett investeringsförslag innehållande en motivering och beskrivning av objektet samt konsekvenserna av ett genomförande varvid lönsamhetskalkylen utgör ett väsendigt inslag. För investeringsförslagen används lämpligen blanketter vilka bl a kan innehålla plats för följande uppgifter: Investeringsobjektets beteckning och benämning Totalt utgiftsbelopp, ursprungligt och reviderat Bemyndiganden och anslag (beviljade och behov av nya)

BUDGETERING

131 Utgifternas beräknade fördelning i tiden Förväntad avvikelse från redan beviljade anslag Beräknad tidpunkt för färdigställande För budgetåret sker en uppdelning av investeringsutgifternas fördelning per kvartal eller tertial. Vidare bör viktigare beslutstidpunkter markeras. Den naturliga grunden för förteckning av en myndighets investeringar är efter objekt, gruppvis sammanförda efter en indelning som sammanhänger med myndighetens indelning i ansvarsområden. För att kunna anslutas till programplanering och programbudgeten måste objektens identifikationsbeteckning även ge hänvisning till uppdrag och delprogram. När investeringsförslagen bearbetats och godkänts har beslut fattats om projektens genomförande. Till detta kan överordnad myndighet ha fogat särskilda anvisningar, rapporteringsbestämmelser, krav på efterkalkyler m m.

Budgetuppföljning — verksamhetskontroll Utredningen har i delbetänkande 1 (sid 149—158) behandlat budgeteringens sista fas, uppföljning och kontroll av budgetutfallet samt värdering av verksamhetens resultat. I huvudsak anförs följande. Budgetuppföljningen ger i första hand underlag för erforderliga justeringar av verksamheten genom jämförelse mellan planer och faktiska resultat. I andra hand fås underlag för budgetering av prestationer och kostnader för följande budgetperiod(-er). Budgetuppföljningen kan delas upp i flera steg: — värdering och redovisning av prestationer samt kostnadsredovisning, — konstaterande av avvikelser mellan budget och utfall i fråga om dels prestationer, dels kostnader, — analys av avvikelsernas orsaker, — bestämning av måluppfyllelse, effektivitet och produktivitet. För att kunna utföra en meningsfylld verksamhetskontroll krävs att uppgifterna formulerats på sådant sätt att de prestationer som lösandet av uppgifterna innebär blir klart definierade. Vidare måste prestationerna kunna mätas eller värderas varigenom de, liksom beträffande kostnaderna, kan ställas mot budgeterade värden. I delbetänkande 1 behandlades visserligen prestationsvärdering och resultatvärdering men detta var främst knutet till den lokala nivån och till förbandsproduktionen. Problem mer berörande centrala instanser ger därför anledning att ytterligare behandla nämnda frågor. Det är naturligt att avvikelser från budgeter uppstår. De framgår av de periodiskt återkommande budgetrapporterna. Genom den periodiska budgetuppföljningen upptäcks avvikelserna i regel så tidigt att korrigerande åtgärder blir möjliga. Analysen av avvikelsernas orsaker gäller såväl prestations- som kostnads-

132 KAPITEL 5

sidan och en jämförelse dem emellan. Analyserna syftar till att visa om avvikelser uppkommit genom brister i produktionen eller i produktionsapparaten eller om anledningen är en mindre lämplig avvägning mellan resurser och målsättning. Ett viktigt område för analyserna är även i interndebiteringen använda avräkningspriser. Analyserna tar sikte på att konstatera dels om uppkommande avvikelser på prestations- eller kostnadssidan ger anledning till korrigerande åtgärder under löpande budgetperiod, dels om balans fortfarande råder mellan uppgifter och resurser och dels vilka åtgärder som skall vidtas under följande perioder. En budgetansvarigs genomgång av budgetrapporten för sitt ansvarsområde avslutas med en rapport till överordnad där avvikelserna både för prestationer och kostnader kommenteras beträffande orsakerna och de konsekvenser som kan uppstå samt vilka åtgärder som den budgetansvarige avser vidta eller föreslår. Härvid är det nödvändigt att man koncentrerar sig till väsentliga avvikelser och till sådana områden som högre chefer särskilt önskar kommenterade. Den högre chefen får ur sin budgetrapport en översikt av läget, detaljer undviks. Med ledning av denna och de underordnades rapporter blir läget klarlagt vid aktuell tidpunkt. Om några oklarheter föreligger infordras kompletterande upplysningar. De underordnades föreslagna åtgärder granskas och korrigeras om så är behövligt. Chefer i alla nivåer får genom budgetrapporteringen möjlighet att snabbt och enkelt konstatera hur verksamheten följer planerna samt underlag för att rikta in verksamheten för följande perioder. Utförda prestationer har bestämts med utgångspunkt i målet för verksamheten eller uppgiften för respektive organisationsenhet. I vad mån målet har uppnåtts anger graden av måluppfyllelse. Det är inte enbart resultatet i form av prestationer och måluppfyllelse som är intressant. Lika viktig är effektiviteten, d v s relationen mellan graden av måluppfyllelse och uppoffringarna (kostnaderna) för att utföra prestationerna. Effektiviteten lämnar underlag till bedömning av lämpligheten av valda metoder för att nå målet. Medan effektiviteten anger en värdering av verksamhetsresultatet bestämmer produktiviteten främst mängden utförda prestationer i förhållande till kostnaderna för dessa. Härvid tas således inte hänsyn till om prestationerna är bättre än vad som erfordras och det förutsätts att underkända prestationer gallrats bort. Det måste observeras att produktiviteten inte utgör ett uttömmande mått på verksamhetsresultatet utan endast ett led i verksamhetskontrollen. I sådana fall andra led inte är möjliga att använda kan emellertid produktivitetsbestämningen ha värde som underlag för produktivitetshöjande åtgärder. Ett logiskt samband finns självfallet mellan effektivitet och produktivitet. Det kan också konstrueras på annat sätt men de här nämnda definitionerna har ansetts vara lämpliga i fråga om statlig förvaltning (SOU 1967: 11, sid 41 ff).

BUDGETERING

133 Mål — resultat på olika nivåer

Såsom inledningsvis nämnts är en förutsättning för verksamhetskontroll att målet för verksamheten är klart angivet samt att de prestationer som krävs för att nå målet kan definieras och mätas eller värderas. Svårigheterna att tillgodose dessa krav varierar med organisationsnivån och verksamhetens art. Generellt kan sägas att det blir lättare ju längre ner i organisationen man kommer. Den yttersta målsättningen för krigsmakten bestäms av den kombination av olika angreppsfall i vilken försvarseffekten skall vara sådan att angreppen kan avvärjas eller göras så resurskrävande att de av moståndaren bör bedömas som icke lönsamma. Denna målsättning är resultatet av operativa studier med bakgrund av det militärpolitiska läget, vilken uppoffring av samhällets resurser som politiskt är möjlig, bedömningar av den framtida utvecklingen härvidlag m m. Med utgångspunkt i den sålunda av statsmakterna fastställda målsättningen bestäms försvarets sammansättning i stort — kvantitativt och kvalitativt. Detta sker genom studier som visar behovet av stridskrafter av olika slag, deras prestanda samt deras utnyttjande. Den resursfördelning eftersträvas som ger optimal effekt inom ramen för den givna angreppsfallskombinationen. Dessa fördjupade och mer i detalj gående studier beskrivs ej närmare här. De sker vid försvarsstaben under medverkan av främst försvarsgrensstaberna och försvarets forskningsanstalt. Utöver avvägningen mellan försvarsgrenarna och mellan olika vapensystem lämnas underlag för utformningen av principerna för stridens förande och därigenom för den operativa lednings- och planläggningsverksamheten —- den operativa funktionen -— samt för den försvarsgrensvisa verksamheten, främst förbandsproduktionen. Med ledning av detta underlag utförs den långsiktiga planeringen av försvarets verksamhet som får sitt uttryck i perspektivplanerna och i sista hand i programplanerna. Budgetprocessen inom krigsmakten startar med utgångspunkt i programplanernas avvägning mellan resurser och mål i krigsorganisatoriska termer. Transformeringen av programbudgeten till budgeter för myndigheter och verksamhetsställen med de till fredsverksamheten anpassade uppgifterna och till dessa balanserade resurserna sker genom uppdragssystemet. Uppdragen utgör en mål-medel-kedja för att förverkliga i programplanerna angivna mål. Ett rätt utformat uppdragssystem ger emellertid också underlag för kontroll av verksamheten och av de resultat som uppnås. Detta gäller oberoende av nivå och verksamhetsområde. Uppdragen skall bl a innehålla mål för genomförandeverksamheten . Målformuleringarna i uppdragen måste vara så distinkta som möjligt. Endast härigenom kan uppdragen fylla funktionen att vara ett medel för styrning och uppföljning av verksamheten. De skall med andra ord konkretisera målen på ett sådant sätt att det reella resultatet av verksamheten kan jämföras med det som förväntas i planeringen. Uppgifterna bör klart utvisa kvantitet och kvalitet hos de prestationer som krävs för att nå målet.

134 KAPITEL 5

Ovan har beskrivits i mycket stora drag hur målen ställs upp dels för försvaret i sin helhet och för den operativa funktionen med ÖB som ansvarig, dels för förbandsproduktionen där försvarsgrenscheferna bär det direkta ansvaret. Vad först beträffar de totala målen för krigsmakten kan ett konkret samband mellan mål och verksamhetsresultat inte klart anges. Försvarets sammansättning och utveckling samt planläggningen av krigsorganisationens utnyttjande grundas på studier, analyser, erfarenheter och informationer av olika slag eller med andra ord på hypoteser. I vad mån dessa leder till avsett resultat i form av en lämplig krigsorganisation planerad för ett optimalt handlande kan inte konstateras i fred. Genom förnyade studier där utvecklingen, ytterligare erfarenheter m m utnyttjas sker visserligen en anpassning till »dagsläget» men fortfarande utgörs grunden av hypoteser. Inte ens i krig kan samstämmigheten mål—resultat verifieras. En av förutsättningarna härför är att just ett av de angreppsfall eller en av de angreppsfallskombinationer som varit planeringsgrundande blir aktualiserat. Sannolikheten härför torde vara ringa. För försvaret i sin helhet kan således målen inte anges på sådant sätt att verksamhetsresultat kan jämföras med klart definierade uppgifter. Detta förhållande råder inte av en tillfällighet utan är av naturliga skäl som framgått ovan oföränderligt. Emellertid har angreppsfallsstudierna och de härvid uppställda hypoteserna lett fram till konkreta och såväl kvantitativt som kvalitativt bestämda förutsättningar för att nå målen. Dessa förutsättningar anges i form av antal förband med viss eldkraft rörlighet osv, tidskrav, behov av förberedelser m m. I vad mån verksamheten utmynnar i prestationer som motsvarar sålunda uppställda krav kan kontrolleras. Den totala målsättningen och med denna som grund utförda studier ger målen för den operativa funktionen — operativa mål avseende operationsområden och försvarsfunktioner omfattande krigsplanläggning, krigsförberedelsearbete, beredskap m m. Dessa operativa mål kan, baserade på bl a resultaten av förbandsproduktionen, definieras så att verksamheten med i studier m m angivna förutsättningar delvis blir kontrollerbar. Den operativa verksamheten kräver emellertid medverkan från vissa stödfunktioner såsom forskning och studier i krigshistoria, militärpolitik och militärteknik. Den kräver vidare bidrag från sådana funktioner som sambandsoch övrig teletjänst, underrättelsetjänst, kommunikationstjänst, kvartermästar- och övrig underhållstjänst, fältarbetstjänst, säkerhetstjänst samt upplysnings- och presstjänst. Karaktäristiskt för dessa funktioner är att de ger produkter i form av planläggningsunderlag och bidrag till operativa planer och order. På grund av detta underlag kommer i flera fall en »produktion» att sättas igång i andra fackfunktioner. Det ligger i dessa stödfunktioners natur att målen delvis är svåra att precisera. Resultaten kan därför, åtminstone på högre nivåer, i regel endast bedömas med ledning av tidigare gjorda erfarenheter. För den operativa verksamheten i central nivå kan mål och uppgifter nu inte i full utsträckning konkretiseras i prestationer. Problemen kompliceras

BUDGETERING

ytterligare beträffande den operativa verksamheten genom den delvis splittrade ansvarsbilden. Chefen för försvarsstaben utövar således under ÖB den direkta ledningen över den operativa verksamheten inom milo bl a genom att ställa upp geografiskt anknutna målsättningar. Dessa påverkar emellertid och påverkas även av förbandsproduktionen genom programplanerna där försvarsgrenscheferna är direkt ansvariga och centrala förvaltningsmyndigheter är berörda. Det är önskvärt att vidga målsättningssystemet att även omfatta den operativa funktionen och dess stödfunktioner. Att i mål och uppgifter precisera värderingsbara prestationer torde dock inte vara uppnåeligt i alla avseenden. Prestationsvärdering som medger full kontroll av resultaten är därför knappast möjlig för den operativa funktionen. Den operativa funktionen är genom långsiktsplaneringen och programplanerna styrande för den andra huvudfunktionen, förbandsproduktionen. Denna kan sägas leverera samt vidmakthålla krigsförband till den operativa funktionen. I programplanerna lämnas de kvalitativa och kvantitativa målen för förbandsproduktionen genom »taktisk-organisatorisk-ekonomiska målsättningar» (TOEM), »taktisk-teknisk-ekonomiska målsättningar» (TTEM) m fl preciserande handhngar. Härigenom fastställs bl a konkreta krav på krigsförbandens eldkraft, rörlighet, uthållighet mm samt deras antal. Resultaten blir därför i stor utsträckning möjliga att jämföra med uppställda mål. Man bör således kunna konstatera om de producerade krigsförbanden m m vart och ett för sig samt sammantagna har den kapacitet och kan ge den effekt som angetts i målsättningarna. Redan på programnivå skapas därför den eftersträvade möjligheten till jämförelse mellan mål (uppgifter) och prestationer, dock i grova termer. Genom den uppdragsvisa spjälkningen som sker till olika fack- och stödfunktioner samt successivt ner i organisationen ernås en sådan detaljeringsgrad och en sådan uppdelning i konkreta element att en alltmer rättvisande jämförelse mål-resultat blir möjlig.

Prestationsvärdering

Utredningen har tidigare funnit det ligga utanför sitt kompetensområde att närmare ange riktiinjerna för utformningen av metoderna för prestationsvärdering (mätning). Hemställan har därför gjorts att ÖB åtar sig uppgiften att leda utvecklingen av denna komponent i ekonomisystemet. Arbetet därmed pågår under medverkan av försvarsgrenscheferna. Vid behandlingen av prestationsmätningsproblematiken i det tidigare betänkandet var diskussionen främst knuten till den lokala nivån. Den rörde sig därför huvudsakligen om hur prestationer och effektivitet vid det enskilda produktionsstället skulle kunna mätas, värderas och bedömas. Även den från flera produktionsställen integrerade prestationen behandlades men fort-

136 KAPITEL 5

farande betraktat från den lokala nivåns synvinkel. Prestationsvärdering på central nivå bygger i stor utsträckning på det underlag som erhålls från de lägre nivåerna. Som delvis belysts i det föregående måste den emellertid ses från något annorlunda aspekter. Syftet med kontrollverksamheten är att genom värdering och redovisning av prestationerna och genom kostnadsredovisning möjliggöra ett konstaterande av verksamhetsresultatet sett mot bakgrund av målsättningen. För t ex ÖB (och statsmakterna) gäller det således att konstatera om resultatet i form av prestationer, slutprodukterna, ger den effekt som i aktuella angreppsfall blivit uppsatt som mål. På samma sätt syftar kontrollen för programansvariga samt för ansvarsområdeschefer på alla nivåer till att visa nyttan av de utförda prestationerna jämfört med målsättningen, måluppfyllelsen. Genom de parallellt med prestationsvärderingen redovisade kostnaderna kan också effektiviteten och produktiviteten bestämmas. Härigenom får man underlag för kontroll av planeringen, t ex att valet av prestationer varit lämplig, samt av verksamhetens bedrivande. Det senare kan ge anledning till analyser av verksamheten syftande till rationaliseringar. Av det tidigare framgår att all verksamhet initieras genom uppdrag och däri ingående uppgifter och resurser. Dessa ger upphov till ett resultat, prestationer och kostnader. Ett mycket stort antal olika objekt blir därför aktuella för prestationsvärdering. I grova drag är dessa objekt eller områden följande. ÖB bär ansvaret för att krigsmakten »äger beredskap, krigsduglighet och tjänstbarhet i övrigt» (ÖB:s instruktion § 2). Detta innebär att ÖB:s kontroll skall inriktas mot slutprodukterna — krigsorganisationen som helhet och att dess operativa effekt svarar mot målsättningen — beredskap (incident- och kupp-), — operativ planläggning och krigsförberedelsearbete samt — resultatet av den operativa verksamhetens stödfunktioner. Försvarsgrenscheferna såsom programmyndigheter har det direkta ansvaret för förbandsproduktionen enligt huvudprogrammen och har som kontrollobjekt slutprodukterna — krigsförband — mobilisering och — mobiliseringsberedskap Försvarsgrenscheferna och centrala förvaltningsmyndigheter såsom produktions- och fackmyndigheter svarar för kontrollen av effektiviteten i produktionsapparaten inom det egna ansvarsområdet samt har — liksom underlydande myndigheter — kontrollobjekten i övrigt knutna till respektive fackområde såsom — utbildning — anskaffning av materiel — underhåll av materiel — uppförande av befästningar

BUDGETERING

— underhåll av befästningar — hälso- och sjukvård osv. Utöver dessa objekt, direkt knutna till slutprodukterna, finns andra som har karaktären stöd- eller servicefunktioner. Det kan nämnas mathållning och olika administrativa verksamheter. Prestationerna inom nämnda områden planeras och utförs också med utgångspunkt i uppdrag med uppgifter och resurser. De skall därför bli föremål för kontroll. Som tidigare framhållits föreligger f n svårigheter att klart definiera uppgiften och att med tillräcklig relevans värdera prestationerna. Detta utgör ju förutsättningen för en effektiv kontroll. Några synpunkter skall lämnas på de härmed sammanhängande problemen med anknytning till det ovan sagda. Den planläggning vid Fst som sker för olika angreppsfall kan endast bli föremål för en subjektiv bedömning, förutom naturligtvis ett konstaterande av att uppgiften lösts med beaktande av gällande bestämmelser m m. Samma förhållande råder i fråga om övrigt planläggningsarbete vid såväl centrala som regionala staber och förvaltningar. Detta utesluter emellertid inte att en viss värdering av prestationerna kan ske. Genom den standardisering av planläggningen som främst är möjlig på regional nivå och genom den erfarenhet som redan finns beträffande planläggningsarbete torde detta till stor del kunna systematiseras och delas upp i element som är mätbara. Utöver kontrollen att anbefallda planer upprättats lämnas härigenom underlag för kontroll av att de också har föreskrivet och lämpligt innehåll. En icke oväsentlig roll då det gäller krigsplanläggning spelar de kunskaper som härav berörd personal besitter. Men detta led i krigsförberedelsearbetet bör och kan även kontrolleras. Såsom ovan nämnts får den operativa verksamheten mer konkreta uttryck på den regionala och lokala nivån. Även här omfattar verksamheten planläggning, men denna leder delvis till reella resultat. Det kan röra sig om gruppering (omgruppering) av krigsförband, underhållsanstalter, krigsförråd m m som kräver direkta åtgärder. Resultatet av dessa är klart konstaterbart och kan mätas. Ett annat område för krigsförberedelser utgör beredskap av olika slag, t ex mobiliserings- och kuppberedskap. Uppdragen härvidlag är i regel definierade så att prestationsmätning direkt kan utföras. Ett förband skall t ex efter viss tid vara mobiliserat med vissa maximerade vakanser i fråga om personal och materiel. Såväl kvantitet som kvalitet på prestationer kan i viss utsträckning konstateras. Kuppberedskapen kontrolleras redan nu genom beredskapskontroller. Förbandsproduktionen sker till väsentlig del på den lokala nivån. Utredningen lämnade i delbetänkande 1 utförliga synpunkter på hur prestationsvärderingen där skulle gå till. Dessa har beaktats i nu pågående utvecklingsarbete.

138 KAPITEL 5

Kontroll

Det första syftet med kontrollen är att visa om valda alternativ samt de förutsättningar dessa baserats på varit riktiga. Denna form av kontroll är besvärlig att genomföra med hänsyn till svårigheten att säkert bedöma konsekvenserna av andra alternativ än dem som valts och genomförts. Man kan emellertid säga att detta sker kontinuerligt inom ramen för planeringsverksamheten. I denna måste alternativtänkandet inta en framskjuten plats. Resultatet av den pågående verksamheten skall fortlöpande ställas mot andra alternativ så att verksamheten inriktas mot givna mål. Planeringsprocessen inrymmer således den s k beslutskontrollen som ger signaler till korrigerande åtgärder. Denna kontroll berörs ej vidare här. Det andra syftet med kontroll riktas mot resultatet av genomförandeverksamheten. Med underlag av budgetrapporter med utfallsdata ställda mot budgetdata erhålls avvikelserna mellan vad som planerats och vad som genomförts. Kontrollen grundas på dessa data och omfattar analys av orsakerna till avvikelserna samt bestämning eller bedömning av effektiviteten. Som tidigare framhållits tar den senare sig uttryck i måluppfyllelse, effektivitet och produktivitet. Kontrollprocessen i stort framgår av figur 5:17.

Orsaksanalys En budget helt överensstämmande med utfallet är inte möjlig att åstadkomma. Ett avvikande utfall är således naturligt. Så länge avvikelserna håller sig inom vissa gränser innebärande att slutresultatet inte äventyras och korrigerande åtgärder inte erfordras är de, t ex under löpande budgetår, ointressanta. Självfallet skall de beaktas vid planering av följande budgetperioder för att eliminera »kända» felkällor i budgeten och få denna så riktig som möjligt. Man måste alltså fastställa tolerabla intervall för avvikelsernas storlek. Detta sker genom bedömning av vilken storleksordning som bör föranleda åtgärder, med tidigare erfarenheter som grund samt med beaktande av noggrannheten i rapporterade data. Med ledning av sålunda bestämda intervall avgörs om analys skall utföras. Det måste dock observeras att en tolerabel avvikelse kan ha uppstått genom en motverkande effekt av två komponenter ingående i en prestation med var för sig icke tolerabla avvikelser. Även i detta fall bör analys ske. Förhållandet torde emellertid bli uppmärksammat på lägre nivå. Vid analys måste hänsyn tas till det inbördes beroendet mellan olika ansvarsområden. Detta gäller såväl slutprestationer som andra prestationer sammansatta av komponenter från olika ansvarsområden. Prestationerna åstadkoms ju dels med hjälp av resursinsatsen vid ett ansvarsområde, dels med hjälp av prestationer som erhålls från andra ansvarsområden. Vid avvikelse som konstaterats bero av t ex brist i en (intern-)leverans från annat ansvarsområde är det nödvändigt att man i budgetrapporten

BUDGETERING

Kostnadsredovisning

w

M

cLf-i .~_li —

139 Prestationsredovisning

yr Budgetrapporter A v v i k e l s e r konstateras

Ja

Kostnadskomponenter för resp v e r k samhets (ansvars-) område

A v v i k e l s e r n a hänförs t i l o l i k a komponenter

Efterkalkyl Måluppfyllelse Effektivitetsbedömning Produktivitetsbedömning

I

Bedömning och analys av o r s a k s - , påverkbarhetsoch ansvarsförhållanden

K o r r e k t i v a åtgärder

Fig 5:17. Skiss över

kontrollprocessen

A n a l y s e n förs ej v i d a r e

Prestationskomponen ter för resp v e r k samhets (ansvars-) område

140 KAPITEL 5

klart fastslår detta förhållande. Den egentliga analysen skall i detta fall utföras vid det levererande ansvarsområdet och inom dess fackfunktion. Härigenom undviks onödigt analysarbete. Orsaksanalyser kan utgå från prestationssidan eller från kostnadssidan. För att undvika en ensidig inriktning på analys av kostnadsavvikelser kan det vara skäl att låta kontrollen utgå från prestationerna. Härvid framstår kostnadskontrollen som en naturlig konsekvens av avvikelserna i fråga om prestationerna. Vid Ast pågår utveckling av metoder för kontroll och effektivitetsbedömningar inom armén. Delvis stödjer man sig härvid på försöksverksamhet. I bilaga 5 redovisas huvuddragen av de resultat man kommit till i nuläget. Bl a lämnas exempel på resultatanalys inom förbandsproduktionen.

Bestämning av måluppfyllelsen Det primära resultatmåttet är i vilken utsträckning man lyckats uppnå det mål som angetts i uppgiften, måluppfyllelsen. Denna utgörs av värdeförhållandet mellan faktiskt uppnådda prestationer och de planerade prestationerna. Ytligt betraktat kan bästa möjliga måluppfyllelse i fråga om en viss prestation anses önskvärd. Den enskilda prestationen får emellertid inte ses isolerat. Uppställda mål för ett ansvarsområde är ju resultat av en avvägning mellan olika uppgifter (prestationer) och för ansvarsområdet tillgängliga resurser. Detta föregås i sin tur av en »ovanför» liggande avvägning mellan olika ansvarsområden, tillsammans syftande till en optimal bestämning av mål (prestationer) och resursfördelning. Detta innebär att en »överprestation» i regel är mindre önskvärd och, med viss överdrift, lika lite fördelaktig som en »underprestation». Anledningen härtill är det faktum att mer eller mindre utpräglade underprestationer alltid kommer att uppstå. Den marginella nyttan av överprestationen är därför ringa eller ingen. Slutsatsen härav blir att de resurser som skulle åstadkomma en överskottsnytta beträffande en viss prestation bör fördelas om till prestation för vilken man har svårt att nå målet. Detta gäller såväl inom det egna ansvarsområdet som i ett större sammanhang. Det förda resonemanget får naturligtvis inte tillämpas okritiskt. I många fall kan en underprestation väl kompenseras av en överprestation. Ett uttryck härför är den sammanvägning av olika delprestationer som sker t ex i förbandsproduktionen. Nämnda kompensationsförfarande får dock inte blandas ihop med värdering av förbandsutbildningen genom sammanvägning av förmågan inom olika utbildningsområden till ett sammanfattande omdöme (jfr bilaga 4). En bristande förmåga i anfallsstrid kan ju inte kompenseras av en aldrig så stor skicklighet att slå bivack. I detta fall måste man utgå från absoluta minimikrav inom de olika utbildningsområdena och ett med hänsyn till dessas betydelse vägt totalomdöme.

BUDGETERING

141 Hur måluppfyllelsen bestäms, analyseras och utnyttjas visas exempel på i bilaga 5. Bestämning av effektiviteten Planeringen måste riktas in mot bästa möjliga effektivitet i genomförandet. Då effektiviteten anges som förhållandet mellan måluppfyllelse (prestationer) och kostnader kan detta uppnås på två vägar. Den ena innebär att man med låsta kostnader strävar efter en maximering av måluppfyllelsen. Den andra vägen utgår från en specificerad måluppfyllelse och skall leda till ett minimum av resursuppoffring. Vilken väg som bör följas är delvis beroende av organisationsnivån. Programbudgettekniken liksom grundtankarna i det föreslagna ekonomisystemet syftar till en styrning av verksamheten genom att målen för denna preciseras samtidigt som en betydande handlingsfrihet lämnas beträffande val av metoder och resurser för att lösa uppgifterna. Av detta följer logiskt att en minimering av kostnaderna skall eftersträvas för att nå uppställda mål. Härigenom skapas också det utrymme i kostnadshänseende som krävs i konsekvens med principen om ökad handlingsfrihet. På högre nivåer i organisationen är emellertid förhållandena något annorlunda. Till stor del beror detta på att preciserade mål inte kan anges. Svårigheterna härvidlag har tidigare framhållits. En annan faktor som inverkar är att ju högre upp i organisationen man kommer desto mer långsiktig blir effekten av de åtgärder som kontrollverksamheten — i detta fall effektivitetsbestämningen — föranleder. Ofta kan genomförandet under löpande budgetår endast påverkas i ringa grad. En naturlig följd av dessa förhållanden är att effektivitetssträvandena på högre nivåer riktas in mot en maximering av prestationerna (måluppfyllelsen) inom en låst kostnadsram. Detta ställer sig rimligt med hänsyn till att det alltid finns uppgifter »i lager». Effektivitetsbedömning syftar till att utröna i vad mån resultatet av genomförandet — i form av prestationer och kostnader — överensstämmer med det som planerats. Härigenom får man i regel en antydan om huruvida brister föreligger. Emellertid utgör planerade värden ofta en dålig utgångspunkt för bestämning av effektiviteten. Svårigheter att göra exakta förkalkyler samt efter dessa inträffade förändringar i förutsättningarna talar bl a härför. Resultatet måste i stället betraktas mot bakgrund av vad som reellt varit möjligt. Därför måste efterkalkyler göras i vilka de verkliga, påverkande faktorerna utgör underlag. Beroende av ändamålet med effektivitetsbedömningen kan man ha olika utgångspunkter härför. Vid en kostnadsminimering kan t ex den faktiskt uppnådda prestationsnivån sättas i relation till vad som enligt efterkalkylen borde ha förbrukats. Vid en mer fullständig bedömning påverkar även avvikelser på målsidan (måluppfyllelsen) effektivitetsbilden. Härigenom blir det möjligt att studera olika marginaleffekter. Exempel på utförandet av effektivitetskontroll inom förbandsproduktionen framgår av bilaga 5. Effektivitetsbedömningar och de analyser m m som är aktuella i samband

142 KAPITEL 5

med dessa måste anpassas till de organisatoriska och produktionsmässiga förutsättningarna. Dessa varierar starkt vid olika myndigheter och på olika nivåer. Denna kontrollverksamhet utgör också ett ofta komplicerat specialområde som FKU inte har anledning att närmare behandla. Av det i korthet nämnda framgår emellertid nödvändigheten av att i verksamhetens planering och styrning utnyttja resultatet av effektivitetsbedömningar. Framställningen jämte i bilaga 5 lämnade exempel m m synes även visa den betydelse som ekonomisystemet har för möjligheterna att genomföra effektivitetsfrämjande kontrollverksamhet.

Bestämning av produktiviteten Den tredje formen av kontrollelement är produktiviteten. Denna bortser i huvudsak från resultatets kvalitet och anger i stället kostnaden per utförd prestation. Självfallet utgör produktiviteten inte ett uttömmande mått på verksamhetens effektivitet — härför måste även kvaliteten inrymmas. Produktiviteten har sin största betydelse då det gäller enkla, enhetliga prestationer där kvaliteten är variationsfri eller standardiserad. Exempel på områden där detta kan vara fallet utgör verkstads- och förrådsverksamhet samt inom administrationen. Framför allt inom det sistnämnda området, som ofta inte lämpar sig för kvalitativa värderingar, är produktiviteten det enda möjliga uttrycket för hur verksamheten bedrivs. Genom studium av produktiviteten, eventuellt uppdelad i komponenter med hänsyn till olika produktionsresurser, lämnas underlag för rationaliseringar. Genom att ställa produktmängden i relation till olika produktionsfaktorer, sammantagna eller var och en för sig, fås ett uttryck för produktiviteten av de utnyttjade resurserna. Med detta som underlag kan bedömningar göras av verksamhetens rationalitet i fråga om de enskilda produktionsfaktorerna såväl som den totala insatsen. Genom uppföljning av produktivitetsutvecklingen samt jämförelser mellan enheter med likartad verksamhet erhålls indikation på svagheter i organisationen eller i produktionsapparatens tillstånd. Ett sådant förfaringssätt torde vara användbart och även önskvärt inom försvaret. I avsaknad av möjligheter att basera en värdering av produktionsapparaten på en vinst-förlustberäkning förefaller metoden angelägen att tillämpa. Med hänsyn till den höga differentieringen av försvarets verksamhet synes produktiviteten endast i undantagsfall, t ex inom industriellt betonade områden, kunna beräknas för de enskilda produktionsfaktorerna. De påverkande beredskapskraven liksom de stora möjligheterna att variera kombinationen av olika produktionsfaktorer bekräftar detta. Men produktiviteten uttryckt i förhållandet mellan antalet prestationer och kostnaderna för dessa bör enligt utredningens mening kunna ge samma resultat som i industrin, nämligen underlag för kontroll av organisationen och dess status. Även i detta fall måste dock effektivitetsmåttet, då så är möjligt, användas parallellt med produktiviteten. Kortsiktigt måste kontrollen riktas in på att konstatera brister i den be-

BUDGETERING

findiga produktionsapparaten som snabbt kan rättas till. På längre sikt skall den åsyfta dels mer tidskrävande åtgärder, dels själva organisationen. Kombinerad med effektiviteten kan produktiviteten även utnyttjas för annat ändamål, nämligen vid valet mellan olika prestationer. Produktivitetsmåttet anger ju kostnaden för ett visst slag av prestation. Vid valet mellan substituerbara prestationer måste deras kostnad få inverkan. Effekten eller nyttan av prestationerna är naturligtvis det primära. Bristande kvalitet kan dock ofta kompenseras med ökad kvantitet och den ökade effekt som vinns med en prestation jämfört med en annan kan visa sig orimligt kostbar. Bedömningen av vilket val som är mest fördelaktigt i dylika situationer måste därför även grundas på de produktivitetsmått man erhållit i verksamheten eller — om valet står mellan tidigare inte utförda prestationer — på mått som man beräknat. Denna form av avvägning mellan effekt och kostnader är inget nytt utan förekommer redan nu i planering och budgetering. Varför den framhållits här är att en direkt koppling finns till produktivitetsmåttet och att redovisningen inom ekonomisystemet lämnar ett väsentligt bättre underlag för att bestämma detta. Förhållandet är detsamma på alla nivåer och från elementära delprestationer till slutprestationerna. Behandling av budgetavvikelser

Utfallet under budgetåret skall fortiöpande följas upp och analyseras. Härigenom får man inte endast underlag för successiva korrigeringar så att valet mellan olika resurskombinationer och prestationer blir den bästa möjliga med hänsyn till rådande förutsättningar. Man bör också tidigt få prognoser för det sludiga utfallet för budgetåret vilket kan bestämmas med allt större säkerhet. Frågan uppstår då hur man skall förfara med konstaterade avvikelser från budgeten, över- eller underskridanden. Avvikelserna kan bero på flera olika skäl, t ex felbedömningar i budgeten samt ändrade, icke påverkbara förutsättningar. Såsom exempel kan nämnas försenad materielleverans, ett onormalt bra eller dåligt väder vid en större övning, oberäknad avgång av värnpliktiga vid ett förband osv. Naturligtvis kan avvikelser också uppstå på grund av att personalen skött sina åligganden bättre eller sämre än väntat. Avvikelser mellan utfallet av verksamheten och budgeten förekommer såväl på intäkts-/prestationssidan som på kostnadssidan. De förra ger anledning till omplanering samt omdisponering av resurser inom ifrågavarande ansvarsområde eller vid behov genom åtgärder av högre chef. Detta sker inför budgetperiod eller budgetår efter den period under vilken avvikelsen uppstått och syftar till att fylla bristerna så att uppställda mål uppnås. Som underlag vid bestämning av hur detta skall ske används bl a resultatet av verksamhetskontrollen och de analyser m m som den omfattat. Anledning saknas att här närmare behandla denna fråga. I delbetänkande 1 redovisade utredningen sin principiella syn på behandlingen av slutliga kostnadsavvikelser, d v s de avvikelser som kvarstår vid budgetårets utgång. Utredningen angav följande utgångspunkter:

144 KAPITEL 5

— Budgeteringen skall alltid inriktas på att ange så »rätta» värden som möjligt. Reserver skall inte läggas in. — Omfördelning av resurser inom en myndighets budget skall kunna ske. Härigenom skapas frihet att inom ramen för givna uppgifter och tilldelade resurser genomföra »vardagsrationaliseringar». Detta kan sägas ligga inom systemets principer — att planlägga och budgetera mot bästa ekonomi. — Efter hand beräknade eller bedömda kostnadsunderskridanden i budgeten får disponeras först efter högre myndighets bemyndigande och skall då medföra tilldelning av ny uppgift med motsvarande tilldelning av resurser. — Kostnadsöverskridanden i budgeten skall anmälas så tidigt som möjligt för att reglerande åtgärder — minskning av uppgiften eller, om så erfordras, tilldelning av nya resurser — skall kunna vidtas. Utöver de motiveringar som utredningen framförde i delbetänkande 1 för dessa utgångspunkter skall, med hänsyn till frågans betydelse, här framföras några ytterligare synpunkter. I resonemanget om hur kostnadsavvikelser skall behandlas måste först tre olika typer av »felkällor» beaktas. Man har då först anledning förutsätta att all personal fullgör sina uppgifter efter bästa förmåga. Men den personella kapaciteten varierar med följden att resursbehovet är olika vid två enheter trots samma uppgifter och i övrigt lika förutsättningar. Detta skall emellertid beaktas i budgeten. Ett från budgeten avvikande utfall bör alltså i princip inte kunna bero på nämnda skillnad. Felbedömningar i budgeten orsakas främst av bristande erfarenhet av den verksamhet som skall bedrivas. Sålunda uppkomna avvikelser är oundvikliga men blir storleksmässigt allt mindre ju mer erfarenhet och kunskaper som samlas. Den tredje typen av felkällor, ändrade inte påverkbara förutsättningar, kan i ännu mindre grad undvikas. Konsekvenserna bör dock i första hand mötas genom en alternativplanering av den budgeterande. Hur man bör förfara om ett fullföljande av verksamhetsplanen innebär att budgeten överskrids synes inte utgöra några svårigheter. Så snart tendensen blir uppenbar bör vederbörande chef genom omplanering, omfördelning inom budgeten och val av substitut för »kritiska» prestationer söka nå de uppställda målen med en oförändrad budgetram. Om detta inte visar sig möjligt skall det avgöras av närmast högre chef huruvida ytterligare tilldelning av resurser kan ske eller om de givna uppgifterna skall begränsas. Mera diskutabel blir frågan då ett underskridande av budgeten beräknas uppstå. Detta understryks av de idéer som förts fram att underskridandet som en slags belöning skulle komma ifrågavarande enhet tillgodo för att genomföra angelägna objekt utanför det egentliga uppdraget. Detta skulle utgöra ett incitament, utöver övriga, för cheferna att ekonomisera. Utredningen har emellertid den bestämda uppfattningen att en sådan lösning inte är lämplig.

BUDGETERING

145 Den ambition som varje chef har att fullgöra sitt arbete så bra som möjligt behöver inte denna stimulans. Av det ovan nämnda kan härutöver konstateras att ett gynnsamt budgetutfall inte behöver uppstå på grund av en effektivt ledd och genomförd verksamhet. FKU:s uppfattning grundas emellertid främst på andra förhållanden. Hela ekonomisystemet, byggt på programbudgettanken, syftar till en integrerad och såväl mellan som inom de olika funktionerna samordnad planering och verksamhet. De delmål som härigenom ställs för de skilda enheterna i organisationen är uttryck för den optimering av den totala verksamheten som eftersträvats. God måluppfyllelse och effektivitet måste prägla verksamheten och dess resultat. Detta kan endast åstadkommas genom en stark ledning mot de gemensamma målen, dock med bibehållande av den definierade handlingsfriheten på olika nivåer. Verksamhet utom ramen för den budgeteringsprocess som i högre nivåer är kopplad till den långsiktiga planeringen bör därför inte äga rum. Den skulle leda till »felaktiga» suboptimeringar som strider mot den totala målsättningen. Suboptimeringar kan inte helt elimineras utan vissa sådana kan sägas vara en följd av den ökade handlingsfrihet som kännetecknar ekonomisystemet. Men dessa är »kalkylerade» och begränsas genom uppföljningen. De har av FKU bedömts väl uppvägas av de fördelar som i övrigt följer med systemet. Det kan ifrågasättas om det inte är önskvärt att låta en chef få frihet att disponera rationaliseringsvinster för ytterligare rationalisering. Utöver de argument som ovan anförts mot detta måste det följande understrykas. Principen med en ökad handlingsfrihet byggd på budgetering, uppföljning och kontroll av verksamheten måste ju i realiteten få till följd avvikelser från budgeten, såväl uppåt som nedåt. Det har konstaterats ovan att dessa ofta beror på tillfälligheter eller på förhållanden som inte kunnat förutses. Men oberoende härav måste avvikelserna på något sätt och någonstans i organisationen bli reglerade. Skulle budgetöverskott få disponeras för »egna» ändamål blev man tvingad att tilldela varje chef med flera underlydande ansvarsområden en väl tilltagen reserv av resurser för att täcka eventuella underskott. Detta förefaller inte rimligt. Nämnda princip måste därför också bygga på att en reglering av budgetavvikelser kan ske genom överföring av resurser mellan ansvarsområden. Detta förutsätter att överskott disponeras av den gemensamme chefen för ansvarsområdena. Sammanfattningsvis har således utredningen den uppfattningen, att även en så långt möjligt riktig budgetering medför ett från budgeten avvikande utfall, att slutliga såväl underskridanden som överskridanden av budgeten skall regleras, utjämnas, av den överordnade chefen samt att därför budgetöverskott inte kan få disponeras av den chef vars verksamhet lett till detta. Godtas principen om att avvikelser mot budgeten är ett naturligt utslag av att en planering aldrig kan bli 100 %-igt riktig måste man finna någon form för att göra utjämningar mellan avvikelser i den ena riktningen mot avvikelser i den andra. I sista hand skall utjämningar kunna ske inom ra10

146 KAPITEL 5

men för de utgifts- och andra restriktioner som angetts av riksdagen och Kungl Maj:t. Angående i kostnadsbudgeten redovisat nyttjande av olika resurser till standardpriser kan restriktioner om nyttjandemängder verka hindrande för utjämningar. Ett behov av att satsa mer resurser på skjututbildningen för en jagarbesättning i stället för andra övningar kan t ex hindras på grund av att ammunitionsförbrukningen begränsats. I princip skall emellertid svårigheter att inom givna kostnadsramar göra utjämningar inte föreligga. Utredningen har i kapitel 4 visat på en utformning av anslagssystemet som väl torde tillgodose behovet av här berörda utjämningar.

KAPITEL 6

Rapportering och redovisning

I kapitel 5 har utredningen behandlat budgetuppföljning och verksamhetskontroll. Frånsett syften och metoder innebär uppföljning och kontroll i princip en jämförelse mellan i verksamhetsplaner definierade och verkligt utförda prestationer samt mellan i resursbudgeter beräknade och verkliga resursuppoffringar. Jämförelser och analyser skall alltså ske mellan i planer och budgeter registrerade data och de data som efter hand samlas i prestations- och kostnadsredovisningen. Utfallet av dessa jämförelser och analyser ger underlag för åtgärder under pågående budgetperiod för planering och budgetering av efterföljande budgetperioder. Självfallet skall redovisning av prestationer och kostnader vara anpassad till planer och budgeter så att i möjligaste mån en direkt jämförelse kan ske. Det omfattande material som samlas i redovisningen samt behovet av att analysera materialet ur olika synvinklar gör det emellertid nödvändigt att dels systematisera själva redovisningen (datainsamlingen), dels bearbeta och sammanställa materialet innan det vidarebefordras till därav berörd personal (informationen). Detta senare är ändamålet med rapporteringen. Den är eni väsentlig del i ekonomisystemet. Utredningen behandlar i detta kapitel först rapporteringens syften och allmänna synpunkter på dess uppläggning. Detta är styrande för redovisningens innehåll och omfattning m m som behandlas i kapitlets andra del.

Rapportering Rapporteringens syften

De krav som allmänt ställs på rapporteringen framgår indirekt av den budgetuppföljning och verksamhetskontroll som är ett led i budgeteringen. Man kan urskilja några olika syften som ger riktlinjer för rapporteringens innehåll och uppläggning. Rapporteringens främsta syfte är att vara underlag för uppföljningen av genomförandeverksamheten. Verksamhetsplanering och resursbudgetering sker med uppdragen som grund. I uppdragen knyts uppgift och resursuppoffring samman. Rapporter rörande uppnådda prestationer och rörande resursuppoffring hänförs till uppdrag. Med uppdragssystemet som grund organiseras alltså en rapportering mot — i sista hand — programbudget och programplaner. Kraven på denna rapportering formuleras i stort av programansvarig.

148 KAPITEL 6

I ett längre gående syfte skall denna rapportering ligga till grund för bestämning av den försvarseffekt, som krigsmakten har i aktuellt läge. Intresset koncentreras till rapporter angående uppnådda prestationer jämfört med planerade, d v s rapporter över måluppfyllelsen. En sammanläggning av dessa rapporter måste här ske till de program eller delar av program som utgör element i försvarseffektbedömningen. De särskilda krav som detta ställer på rapporteringen utöver ovan nämnda bör formuleras av ÖB. Ett tredje syfte är att ge underlag för bestämning av effektiviteten och produktiviteten i framställningen av produkter och prestationer och för åtgärder att höja effektiviteten i produktionsapparaten. Här fordras rapporter som gör det möjligt att ställa måluppfyllelse i relation till resursuppoffring hänfört till ansvarsområde (kostnadsställe), d v s produktionsenheterna. Analyser av detta förhållande skall ske för varje ansvarsområde (kostnadsställe) för vilket budget gjorts upp och kostnadsansvarig chef utsetts. Analyserna omfattar även val av metodik och hjälpmedel i produktionen samt organisationen, bl a som underlag för rationaliseringsarbetet. Sådana analyser utförs även i samband med förvaltningsrevision. Sammanställningar av rapporterna — i regel med utvärderade data för varje produktionsenhet — skall ske hos produktionsansvariga myndigheter och hos fackmyndigheter på central nivå. Det faller således på dessa myndigheter att organisera denna rapportering samt att ge anvisningar och metoder för utvärderingar. Rapporteringen skall således tillgodose de behov som antytts ovan. När denna rapportering skall organiseras synes det utredningen naturligt att det först nämnda syftet — uppföljning av genomförandeverksamheten — bör vara styrande. Fackfunktionerna kan och bör för sina särskilda behov i största möjliga utsträckning utnyttja denna rapportering.

Rapporternas innehåll och periodicitet

Rapporter bör allmänt sett kunna sammanställas över samtiiga de uppgifter som prestationsredovisningen och kostnadsredovisningen avser att tillhandahålla, d v s över prestationernas kvantitet och kvalitet och deras fördelning till ansvarsområden och uppdrag (program) samt kostnadernas fördelning efter art, ansvarsområden och uppdrag (program). Underlaget till rapporterna skall alltså kunna hämtas ur prestationsredovisningen samt ur, som senare skall visas, bestämda klasser i den kontoplan med vilken kostnadsredovisningen systematiseras. Rapporternas innehåll och utformning skiftar naturligtvis i hög grad och är beroende av å ena sidan den nivå i organisationen mottagaren befinner sig på och å andra sidan den verksamhet han leder. Med hänsyn till behovet i en organisation av krigsmaktens struktur av att enkelt kunna lägga samman rapporter i såväl horisontell som vertikal led måste rapporternas uppställning och innehåll i stor utsträckning standardiseras. Ett allmänt krav på rapporters innehåll och uppställning är att de skall vara lättlästa och utan onödiga detaljuppgifter. Rapporternas värde sjunker

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

snabbt om de är svårlästa och innehåller så många uppgifter att läsaren känner olust inför ett studium av dem. Studiet skall riktas in på väsentligheter. För att uppnå detta bör t ex redovisningens sifferuppgifter i rapporterna avrundas till jämna 100- eller 1000-tal kronor för att läsarens uppmärksamhet skall riktas mot de stora, betydelsefulla avvikelserna. Detaljrikedomen skall helt naturligt minska ju högre upp man kommer i organisationen. På hög nivå är ofta en rapport i diagramform på grund av sin större överskådlighet att föredra framför tabellariska uppställningar. Periodiciteten i rapporteringen bestäms framför allt av när behov föreligger av underlag för styrningsåtgärder under löpande budgetår och för detaljbudgetering av en efterföljande budgetperiod. Allmänt sett gäller att rapportfrekvensen måste vara större i organisationens lägre nivåer än i den högre och i övrigt anpassas till verksamheten. Självfallet skall rapporterna anknyta till budgetens skedesindelning. Därmed tillgodoses i regel önskemålet att få rapporter, när ett i planeringen uppställt mål uppnåtts. I stort sett tillgodoses här nämnda krav om tidsschemat för rapporteringen är avstämt till det tidsschema som gäller för budgetcykeln (kapitel 5). Den arbetsmängd som uppstår vid rapportsammanställningar kan självfallet inte negligeras. Rapportperiodernas längd betyder här mycket. Det kan emellertid förutskickas att ADB-metoder kommer att tillämpas för den helt övervägande delen av redovisningen. I ett ADB-system kan såväl budget- som redovisningssystem databehandlas. Rapportperiodernas längd spelar då, tekniskt sett, mindre roll under förutsättning att rapporter kan tas fram som ett led i den bearbetning som rutinmässigt görs vid fasta, relativt tätt återkommande tider. Skall rapporter tas fram vid andra tider än de fasta uppstår ett avsevärt merarbete. Detsamma gäller för rapporter som kräver andra bearbetningsprogram än de rutinlagda. Datamaskinens stora möjligheter att leverera data gör det nödvändigt att sovra materialet så att inte mängden data döljer den information som är väsentlig. Alltför mycket information och alltför täta rapporter kan leda till att mottagarna ägnar oproportionerligt mycket tid åt uppföljning och kontroll till förfång för den direkta ledningen av verksamheten samt planeringen för framtiden. Det är viktigt att rapporterna färdigställs så snart som möjligt efter en verksamhetsperiods utgång. Rapporternas värde beror av deras aktualitet. Här uppkommer lätt en konflikt mellan den schemalagda bearbetningen i datorer och de tidsperioder av varierande längd som är lämpliga för verksamhetens indelning. Den schemalagda bearbetningen ställer också ett absolut krav på att underlaget är tillgängligt på bestämda tider. De störningar som uppstår när underlaget inkommer för sent är oftast de mest besvärande för en väl organiserad rapportering. Det omfattande rapportflöde som behövs för uppföljning och kontroll av verksamheten i krigsmakten är i sig själv arbets- och kostnadskrävande. Förutom att detta ställer krav på en allmän strävan till restriktivitet då rapportrutiner etableras erfordras också en konstant uppsikt över att syste-

150 KAPITEL 6

met inte belastas med rapportering som av en eller annan anledning blivit obehövlig. En kontinuerlig, kritisk granskning av rutinerna bör utgöra en av ekonomifunktionens uppgifter. Slutligen kan pekas på den möjlighet till begränsning av rapportmängder som s k undantagsrapportering medger. Denna innebär att rapportering endast sker då vissa angivna toleransgränser för avvikelser från budgeterade värden under- eller överskrids.

Budgetrapporter

De viktigaste interna rapporterna är de som ger information om utfall av budgeten (prestations- och resursbudgeten) för respektive ansvarsområden och uppdrag. Budgetrapporter upprättas för varje ansvarsområde (kostnadsställe) för vilket en budget gjorts upp och kostnadsansvarig chef utsetts. Redovisningsunderlaget bearbetas vid behov så att rapportdata kan jämföras med budgetdata och så att det blir möjligt att snabbt konstatera vilka avvikelser som uppstått från budgeterade prestationer och belopp. Genom sammanläggning av budgetrapporter knutna till uppgifter fås rapporter över resursförbrukningen för uppdrag. Sammanläggningen sker i omvänd riktning till den enligt vilken uppdragen successivt fördelats i organisationen, i sista hand i en fördelning av uppgifter till olika interna ansvarsområden (kostnadsställen) vid t ex en lokal myndighet. Denna sammanläggning är, om enhetlig kostnadsslagsindelning och systematiserad uppdragsklassificering tillämpas, möjlig att utföra maskinellt. En motsvarande sammanläggning av prestationsrapporter är inte möjlig eftersom prestationsresultaten i regel inte kan adderas. Särskilda rapporter över utfallet på prestationssidan måste således upprättas och biläggas budgetrapporter över resursförbrukningen. Budgetrapporter måste kommenteras om de skall få sitt rätta värde för mottagaren. Det faller sig naturligt att kommentarerna görs med anknytning till prestationsutfallet och det samband som i regel finns mellan detta och avvikelser från budgeterad resursförbrukning. Den nu nämnda rapporteringen kan sägas vara upphängd på kostnadsbärare, uppdrag (i dess generella betydelse), som är ett samordnande element i budgetering och redovisning. Eftersom uppdragssystemet i princip är så konstruerat att uppdragsansvar sammanfaller med ansvarsområde fås ur nämnda rapportering även en uppföljning — i varje fall i stort — över kostnaders fördelning på ansvarsområden.

övriga rapporter

Budgetrapporter ger emellertid inte tillräckligt underlag för uppföljning och kontroll av organisationens effektivitet, för vilken krävs mer detaljerade upp-

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

gifter om prestationer och kostnader vid ett verksamhetsställe (ansvarsområde eller kostnadsställe). Utöver de data som ingår i budgetrapporterna behövs en sidoordnad statistik över t ex antal och kvalitet på prestationer eller produkter samt åtgång av produktionsfaktorer (resursslag) respektive en mer detaljerad kostnadsstatistik för t ex kontroll av standardpriser. Behoven och användningen av sådana statistiska uppgifter preciseras av central fackmyndighet var för sitt område. Det bör dock betonas att rapportering av sådana data inte behöver ske med lika hög frekvens som rapporteringen »mot uppdrag». Det är inte heller nödvändigt att integrera denna rapportering med den automatiserade behandlingen av data till budgetrapporter. Däremot är det angeläget att denna databehandling organiseras så att analyser, som baseras på programmerad bearbetning av sistnämnda data och sidoordnad statistik, underlättas. För de centrala program- och produktionsansvariga, liksom fackmyndigheter, är det viktigt att tillse att rapporteringen täcker alla kostnader, att en successiv addering av samkostnader sker till de särkostnader som rapporterna nerifrån i organisationen innehåller. I den centrala nivån skall de totala kostnaderna kunna sammanställas dels för sig, dels med uppnådda totala prestationer såväl för program och produktionsområden som för fack. En sammanställning och analys av rapporterna under det gångna budgetåret bör avges av varje budgetansvarig myndighet såsom en verksamhetsberättelse. Innehållet i denna är självfallet beroende av verksamhetens art och ändamål. Berättelsen bör i stort bestå av två delar. I en första del lämnas redogörelsen för verksamhetens resultat jämfört med uppställda mål. Redogörelsen disponeras lämpligen efter mottagna uppdrag. Resursförbrukningen jämförs med tilldelningen. Avvikelser i fråga om måluppfyllelse och resursförbrukning och dessas orsaker kommenteras. Genom att redovisa resultat från tidigare år och framtida planer för motsvarande uppgifter erhålls en bild av utvecklingen. Erfarenheternas inverkan på framtida uppgifter, planer och prognoser bör anges. Redogörelsen bör så långt det är möjligt kompletteras med tabeller och diagram i vilka data ur planeringen jämförs med data ur rapporteringen. I en andra del redovisas organisatoriska och personella förhållanden med kommentarer rörande produktivitet och effektivitet. Gjorda analyser om organisatoriska och andra förhållandens inverkan på verksamhetsresultaten redovisas. Exempel på verksamhetsberättelse och synpunkter på en sådans uppställning och innehåll återfinns i bilaga 4. Verksamhetsberättelser av här avsett slag har tidigare inte avkrävts militära myndigheter. Det måste med nödvändighet ta en viss tid innan man funnit den lämpligaste formen för den typ av redogörelse som här avses. Innehållet kan under de första åren endast ge en direkt jämförelse mellan planeringsdata och utfallsdata medan analyser av avvikelseorsaker, produktivitet och effektivitet fordrar tillgång till några års samlade material ur ett utbyggt kostnads- och prestationsredovisningssystem.

152 KAPITEL 6

Rapporter till Kungl Maj:t m fl

Denna rapportering avser i första hand att tillgodose uppföljningen av den budget som fastställts för krigsmakten genom anslagsgivning eller på annat sätt. I denna uppföljning inräknas även de årsredovisningar som skall avges i det nya systemet. I andra hand skall rapporteringen täcka behovet av statistiska uppgifter till Statistiska Centralbyrån m fl. Utformning av och innehåll i rapporter som avser uppföljning mot riksstaten sker enligt bestämmelser som utfärdas av riksrevisionsverket. Detta påverkar utformningen av krigsmaktens rapportsystem. Denna rapportering bör lämpligen samordnas med utbetalningsprognoser, vilka får ökad betydelse i samband med att dels antalet anslag starkt begränsas, dels större frihet till omföringar lämnas, allt inom en given total ram för det militära försvaret. I PBG:s förslag till planeringssystem ingår sk årsredovisningar som en väsentlig del i Kungl Maj:ts uppföljning och som underlag för försvarsdepartementets budgetarbete. Årsredovisningar avses skola lämnas av dels programmyndighet, dels samtliga myndigheter som erhållit primäruppdrag från Kungl Maj:t. FKU har inte anledning att behandla denna årsredovisning utförligare eftersom detta skett i PBG:s betänkande. De tidigare nämnda, internt inom krigsmakten förekommande verksamhetsberättelserna bör med fördel kunna utformas så, att de utgör underlag för här berörda årsredovisningar.

Redovisning Inom ramen för pågående arbete med utveckling och införande av programbudgetering i statsförvaltningen har i riksrevisionsverket utarbetats ett förslag till »Riktlinjer för kostnadsredovisning i statsförvaltningen». Utvecklingsarbetet och praktiska tillämpningsförsök med statsförvaltningens normalkontoplan (den s k S-planen) fortgår under riksrevisionsverkets ledning. Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde har redovisningsfrågorna behandlats, dels i försöken med ekonomisystemet vid förband och staber, dels i samband med de undersökningar som programbudgetarbetet i departementet föranlett. I förstnämnda avseende har — under civilförvaltningens ledning — det av FKU föreslagna redovisningssystemet vidareutvecklats vid fortsatta försök inom milo S. Vidare har civilförvaltningen för de begränsade försöken vid A 9 utarbetat en redovisningsteknik som gör det möjligt att redovisa utgifter mot uppdrag. Tekniken innebär en utveckling av titelredovisningsmodellen och utgör ett led i en övergång från nuvarande redovisning till en kostnadsredovisning i ekonomisystemet. De med programbudgetarbetet sammanhängande undersökningarna har även huvudsakligen utförts av försvarets civilförvaltning. I samarbete med RRV och försvarets rationaliseringsinstitut har civilförvaltningen, bl a, på Kungl Maj:ts uppdrag undersökt förutsättningarna för tillämpning av system S1 inom försvarets verksamhetsområde. Undersökningen visade att system S 1 »System S» är den ADB-tekniska utformningen av det sk SEA-systemet (Statens ekonomi-administrativa system).

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

i vid undersökningen föreliggande utformning inte helt tillgodoser behoven. En vidareutvecklad variant av system S synes om ett antal år vara en möjlig lösning. Ett omfattande arbete pågår således, både teoretiskt och praktiskt, på att konstruera till programbudgeteringen anpassade redovisningssystem. Olika verksamheter ställer särskilda krav i den ena eller andra formen. I vissa avseenden har inte full klarhet nåtts om val av redovisningstekniska principer. I detta läge har utredningen funnit att någon ytterligare argumentering för införande av kostnads- och prestationsredovisning inte längre är nödvändig. Inte heller torde ett klarläggande av de allmänna kraven och grunderna behövas. Detta senare har skett i programbudgetutredningens betänkande och i försvarskostnadsutredningens första delbetänkande. Ett redovisningssystems funktion är beroende av ett stort antal detaljer, främst av redovisningsteknisk men även — i datamaskinernas tidsålder — av maskinteknisk natur. Det har inte varit möjligt för utredningen att undersöka och utarbeta förslag i alla detaljer. Framställningen i det följande har därför koncentrerats till den allmänna uppläggningen av redovisningssystemet med betoning på de särskilda omständigheter som följer av det för den militära organisationens förhållanden utformade ekonomisystemet. I avseende på kontoplan kan utredningens förslag — som i stort överensstämmer med det av PBG framlagda förslaget — betraktas som en modifierad form av S-plan. Kassaredovisning otillräcklig

Kravet på nuvarande kassaredovisning är främst att möjliggöra kontroll av kassatransaktioner genom kronologisk bokföring samt av belastning på anslag och anslagsposter genom systematisk bokföring, för försvarets del genom titelsystemet. Vid flera av de centrala förvaltningarna är denna redovisning i stor utsträckning kompletterad med en dispositionsbokföring ofta så utformad att man därur även skulle kunna erhålla belastningen på olika typer av interna kostnadsbärare (t ex utförda investeringar å viss byggnad eller de sammanlagda utgifterna för visst materielobjekt). De informationer som kunnat hämtas ur kassaredovisningen är emellertid otillräckliga som hjälpmedel för en effektiv planering och styrning av verksamheten. Härtill erfordras att avsevärt mera information om verksamhetens ekonomi kan hämtas ur räkenskaperna. Kostnadsredovisningen är ett medel att beskriva en myndighets verksamhet i ekonomiska termer. Kostnadsredovisningen bör ses som ett dynamiskt informationssystem. Allmänna krav på redovisningens utformning

Om kostnadsredovisningen skall vara ett hjälpmedel för planering, uppföljning och kontroll av verksamheten måste den utformas så att den tillgodoser de krav på informationer som dessa aktiviteter ställer. I planeringsskedet finns behov av underlag ur redovisningen för kalkyler och kostnadsberäk-

154 KAPITEL 6

ningar för olika alternativ att genomföra en planerad verksamhet. Under genomförandet skall redovisningen göra det möjligt att löpande följa utfallet av fastställd budget. Slutligen skall redovisningen lämna informationsunderlag för kontroll och analys av resultat (efterkalkyler). Enbart redovisning av utgifter tillgodoser inte de krav som nämnts ovan. Först när samtliga i verksamheten uppkommande kostnadselement beaktas får man fullständig information om verksamhetens ekonomi. Vidare måste man till varje period, för vilken man vill ta fram ett resultat, hänföra de uppoffringar av resurser som krävts för verksamheten under perioden ifråga. Utgifter måste med andra ord periodiseras. Med tillämpning av programbudgetering följer även andra krav. För det första skall kostnaderna kunna fördelas efter ändamål, d v s i försvarets planerings- och budgetsystem på uppdrag, delprogram och program. Internt finns även ett krav att kunna fördela kostnader på prestationer, produkter e d inom uppdrag, informationer som behövs dels för kontroll av produktivitet och effektivitet, dels som underlag för framtida planering och budgetering. Såsom objekt för kostnadsredovisningen, kostnadsbärare, uppträder alltså program, uppdrag och prestationer. För det andra måste en fördelning av kostnaderna kunna ske på organisatoriskt eller arbetsmässigt avgränsade verksamhetsställen — ansvarsområden eller kostnadsställen, för vilka budgeter upprättats. För det tredje, slutligen, skall de insatta resurserna kunna redovisas efter art, d v s som kostnadsslag. Den strukturella uppbyggnaden av kostnadsredovisningen i ekonomisystemet kan sammanfattas i följande generella krav på gruppering av kostnaderna, nämligen efter prestationer, uppdrag, program ansvarsområden och kostnadsslag Denna gruppering utgör grunden för indelningen av del av kontoplanen. För att tillgodose behovet av instrument för periodisering och omfördelning av kostnader tillkommer ansvarsområden av typ hjälpkostnadsställen och hjälpkonton Utöver ovan nämnda allmänna krav på kostnadsredovisningen ställs i ekonomisystemet det kravet att kostnader skall kunna kopplas samman med prestationer för att verksamhetens resultat ur olika synvinklar skall kunna utvärderas. Kostnads- och prestationsredovisning måste följakdigen utformas så att det blir möjligt att ställa samman kostnadsdata med motsvarande prestationsdata. Detta skall kunna ske såväl för uppdrag, delprogram och program som för ansvarsområden. Redovisningen skall slutligen medge kontroll av förbrukningen av anslag samt att övriga restriktioner ifråga om resursförbrukningen följs. Kostnadsredovisningen måste således kombineras med utgifts/utbetalningsredovisning samt kassabokföring.

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

155 Försökserfarenheter

I det redovisningssystem som utredningen utformat för lokala och regionala myndigheter har ovannämnda krav tillgodosetts. Systemet har prövats under försöksverksamheten i Södra militärområdet. Försöksbetingelserna har emellertid begränsat ett fullt utnyttjande av systemets möjligheter. Systemet ger ett gott underlag för beräkningar, bedömningar och beslut samt för budgetering och kontroll långt ner i organisationen. Rapportsystemet är utformat så att rapporter till högre chefsnivåer är sammandrag av rapporter till lägre nivåer. Rapporterna tas fram månadsvis. Konteringen sker på kostnadsslag och kostnadsställen och ADB-systemet, med anslutet uppdragsregister, tillåter sedan redovisning på såväl kostnadsslag och kostnadsställen (ansvarsområden) som på uppdrag (kostnadsbärare) och anslag. För att möjliggöra en relativt omfattande interndebitering är en särskild redovisning för hjälpkostnadsställen inarbetad i systemet så att övervakning av internpriser (standardpriser) kan utföras. Prestationsredovisning är inte inlagd i ADB-systemet. Denna sker t v manuellt. Mätning kan ännu inte utföras av alla prestationer utan måste kompletteras med värderingar. Erhållna mätvärden är i sig själva icke adderbara. Bearbetning av mätvärden för kontroll av måluppfyllelsen måste därför — och det torde komma att gälla under ett flertal år framåt i tiden — utföras manuellt. Budgetbelopp kan införas på alla nivåer och i rapporterna erhålls såväl budgetvärden och utfall som avvikelser utskrivna. Vid konteringen kan anges antingen belopp eller ianspråktagen kvantitet. Omräkning av kvantitet (antal) till kostnad sker vid databehandlingen då ett fast pris per kvantitet finns angivet. ADB-systemet är prövat utom beträffande tänkta bokslutsprogram. Redovisningen systematiseras med hjälp av en kontoplan, innehållande fem klasser, vilket är tillräckligt för redovisningen på dessa nivåer. Kontoplanen har beskrivits i delbetänkande 1 (kapitel 11). Såsom visas längre fram kan denna kontoplan inordnas i en kontoplan för hela försvaret. Detta var en förutsättning då förslaget utarbetades. Behov av data i planering, uppföljning och kontroll

Användes en kontoplan för att systematisera redovisningen kan kostnads/utgiftsredovisning och kassabokföring behandlas i samma system. Utredningen behandlar därför i fortsättningen dessa olika delar i redovisningssystemet i ett sammanhang. I det följande skall undersökas vilka krav som uppstår på redovisningen i försvaret, dels i olika faser av verksamheten, dels i olika nivåer i organisationen, samt hur den ovan redovisade strukturen i redovisningssystemet tillgodoser dessa krav. Redovisningens utformning i ett hela krigsmakten omfattande ekonomisystem kan i stort beskrivas sålunda. För varje produktionsenhet i krigsmakten (myndighet eller verksamhetsställe) som mottagit uppdrag skall redovisningen lämna underlag för verksamhetens planering, uppföljning och kontroll. Detta kallas i fortsättningen produktionsenheternas interna redovisning.

156 KAPITEL 6

Ur produktionsenheternas interna redovisning skall underlag hämtas till uppdragsgivarens planering, uppföljning och kontroll. Det gäller framför allt att de produktionsansvariga myndigheternas behov på central nivå tillgodoses men även sidoordnade uppdragsgivare skall erhålla tillräckliga informationer för budgetering, uppföljning och efterkalkyler rörande utlagda sekundäruppdrag. Ur produktionsansvariga myndigheters redovisning skall underlag hämtas för programansvarigas planering, uppföljning och kontroll av försvarets program. Redovisningsmaterialet skall även lämna dataunderlag för studier och långsiktig planering. Denna utformning av redovisningen tillgodoser behovet av underlag för verksamhetens inriktning och ledning mot i planer uppställda mål, såväl för enskilda myndigheter på alla nivåer som totalt för krigsmakten. Redovisningen skall även ge underlag för kontroll av produktivitet och effektivitet i fredsorganisationen. Här finns ett behov från fackmyndigheters sida att i redovisningen kunna hämta för fackmyndigheter specialiserade och detaljerade informationer. Kraven på informationsunderlag ur redovisningen är något olika i planerings-, genomförande- och kontrollfasen. I planeringsfasen, då verksamhetsplaner och budgeter görs upp, är det data från tidigare perioder som utgör ett underlag. Ur redovisningen hämtas data om kostnader för olika resursslag som åtgått för lösande av en liknande uppgift vid tidigare tillfällen. Beräkningarna utförs vid kostnadsställen och sammanställs för produktionsenheter i budgetförslagen. Uppgifterna hämtas således i regel ur den redovisning som härrör från respektive kostnadsställen. Behovet av detaljerade uppgifter är olika. Vid ett hjälpkostnadsställe erfordras t ex uppgifter rörande kostnadselement som ingår i ett internpris. För produktionsansvariga på central nivå är det den sammanlagda resursförbrukningen för planerade sekundäruppdrag som utgör arbetselement i budgetarbetet. I den löpande uppföljningen skall redovisningen främst ge underlag till budgetrapporter, d v s uppgifter om kostnader fördelade på kostnadsslag, ansvarsområden och uppdrag, ibland — om budgeten är så uppställd — på prestationer. Samtidigt skall ske kontroll av anslagsförbrukning och beloppsfastställda restriktioner. Redovisningen bör vara så ordnad att utfallsdata ställs mot budgetdata. I denna fas skall redovisningssystemet medge en sammanläggning av uppgifter från underordnade till överordnade ansvarsområden, så att uppdragsgivare i uppdragssystemets organisation får erforderlig information. Då budgeteringen grundas på principen att kostnadsansvarig budgeterar de kostnader han kan påverka under budgetperioden kommer redovisningen att på samma sätt visa »påverkbara kostnader» för respektive ansvarsområden. Ett viktigt led i redovisningens organisation är att det i budgetdirektiv och redovisningsbestämmelser klart definieras vilka kostnader som skall medtas i budgetering och redovisning. Detta är nödvändigt eftersom »påverkbara

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

kostnader» är ett relativt begrepp. Den förenkling av budgetering och redovisning som principen ger måste kombineras med en noggrant genomförd fördelning av kostnadsansvaret, så att alla kostnader kommer med i redovisningen. I ekonomisystemet löses detta problem i princip genom uppdragssystemet, innebärande att all verksamhet och all resursförbrukning som redovisas i programmen genom uppdragen fördelas på ansvariga myndigheter. I kontrollfasen krävs för resultatanalys och andra efterkalkyler mer detaljerade uppgifter än som erfordras i den löpande uppföljningen. Det gäller framför allt mer detaljerade kostnadsslagsuppgifter. Budgetuppföljning och verksamhetskontroll ställer de allmänna kraven (jfr kapitel 5). Intresset riktas här mot att kunna sammanställa data ur kostnadsredovisningen med data ur prestationsredovisningen i olika konstellationer, t ex prestation/kostnadsslag, summering av kostnadsslag över kostnadsställen för jämförelse med vid kostnadsstället utförda prestationer, summering över ansvarsområden för att få totalkostnad för uppdrag, delprogram och program etc. Slutligen skall bokslut för myndighet kunna upprättas. Man finner att i flera sammanhang är kombinationen prestation/kostnad den mest värdefulla informationen. Härav framgår betydelsen av att åstadkomma en nära samordning mellan prestations- och kostnadsredovisningen. I de tre faserna skall redovisningen även utgöra ett underlag för prognoser, kontroll respektive analys av utgifter och utbetalningar. När kassaredovisningen byggs ut med kostnadsredovisning är det den senare som är det viktigaste hjälpmedlet för styrning och kontroll av verksamheten. Utgifts- och kassaredovisning övergår till att mera vara ett hjälpmedel för finansieringsoch likviditetsfrågor. Generellt gäller att redovisningen skall vara så upplagd att kontering och rapportering kan ske på enklaste sätt.

Särskilda problem

Den löpande verksamheten är merendels inte upplagd så att budgetårsskiftet ger en naturlig gräns, då verksamhetsmål uppnåtts. Redovisningen måste vara så upplagd, att å ena sidan bokslut för budgetåret kan upprättas och å andra sidan kontinuiteten i redovisningen mot uppdrag, program och även långsiktsplaneringen bibehålls. En rättvisande kostnadsfördelning kräver att interna leveranser prissätts så att en kostnadsavräkning kan ske. Intern debitering måste tillgodoses i redovisningssystemet. Detta uppnås genom att särskilda konton (hjälpkostnadsställen) avdelas i kontoplanen för levererande verksamhetsställen. Hur bokföring av interna transaktioner sker visas nedan under »kontoplanen». För vissa typer av dessa hjälpkostnadsställen finns skäl att upprätta till verksamheten anpassade, särskilda kontoplaner. För verkstäder har FKU lämnat förslag i delbetänkande 1 (kapitel 12). Modellen bör efter vissa modifieringar kunna användas för andra verksamhetsställen med special(fack)betonade uppgifter.

158 KAPITEL 6

I större förvaltningar med omfattande inköpsverksamhet tillkommer ett behov av någon typ av dispositionsbokföring samt reskontra mot utomstående (kunder) och mot egen anställd personal. Vidare föreligger behov av bemyndiganderedovisning, beställningsredovisning, redovisning av planerade data med viss tidshorisont samt integration mellan beståndsredovisning och löpande ekonomisk redovisning. Krav på samordning

I sidoordnade redovisningssystem måste ingå de konteringsbegrepp som erfordras för att redovisningen mot en försvarets stomkontoplan skall säkerställas. Det är nödvändigt för att samordning av redovisningsunderlag skall kunna ske inom krigsmakten i uppföljningen av program och långsiktsplaner. Detta motiverar att en myndighet åläggs att medelst direktiv och anvisningar reglera utformningen av sidoordnade redovisningar och kontoplaner, så att detta krav uppfylls. Utredningen föreslår att FCF utses härtill. Kontoplan för försvaret

När redovisningen byggs ut för att tillgodose de anspråk som beskrivits i det föregående används en kontoplan för att få en systematisk uppställning över alla konton som används i bokföringen. Kontoplanen utgör även en plan över hur dessa konton skall samarbeta, dels vid löpande noteringar, dels vid bokslutet. Kontoplanen visar även sambandet mellan kostnads- och utgiftsredovisningen. Systematiseringen innebär att konton klassificeras med hänsyn till deras karaktär och syfte samt att de sammanförs i grupper och klasser. Behovet av rapporter och analyser av den process som är föremål för redovisningen styr kontoplanens indelning. Den i ekonomisystemet viktigaste grupperingen, nämligen efter prestationer (kostnadsbärare), ansvarsområden (kostnadsställen) och kostnadsslag har tidigare berörts. Sedan programbudgetutredningen år 1967 framlade ett principförslag om en statlig normalkontoplan (S-planen, SOU 1967:11 kap 8) har ett flertal förslag till kontoplaner framlagts. Riksrevisionsverket har i samband med försöksverksamheten med programbudgetering och utvecklingen av system S vidareutvecklat S-planen. Programbudgetgruppen inom försvarsdepartementet har i sina båda betänkanden lämnat förslag till en kontoplan för försvaret som i princip anknyter till S-planen men där en del av försvarets behov tillgodosetts dels genom viss modifiering av innehållet i kontoklass 2, dels genom tillförandet av en redovisning mot program i kontoklass 6, som inte utnyttjas i S-planen. Utredningen har redan i delbetänkande 1 (kapitel 11 och 12) utformat två kontoplanstyper, dels en avsedd för milo och förband, dels en för förbandsbundna verkstäder. Båda dessa typer är i användning vid vissa förband och milo respektive vid vissa verkstäder. En för försvaret gemensam kontoplan (stomkontoplan) är nödvändig för att redovisningen skall bli enhetlig. Stomkontoplanen ger allmänna och ge-

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

mensamma regler för kontoindelning och kontering. Den bör tillgodose behoven för huvuddelen av verksamheten och i övrigt tjäna som grundstomme med angivande av huvudprinciper efter vilka kontoplaner anpassade till olika behov skall konstrueras. Försvarets stomkontoplan bör vara så lik S-planen som möjligt. En kontoplan för försvaret bör bl a med stöd av det gångna årets erfarenheter utformas i enlighet med bifogade förslag (figur 6:1), vilken i stort överensstämmer med programbudgetgruppens förslag. Med små ändringar kan tidigare föreslagen kontoplan för milo och förband inordnas i denna kontoplan. Kontoplanen för försvarets verkstäder kan ävenledes efter en mindre modifiering av innehållet i kontoklass 2 anslutas till försvarets kontoplan. Detta senare är ett exempel på en kontoplan som, med tillämpning av stomkontoplanens principer, särskilt utformats för att tillgodose en speciell verksamhets behov. Grundtanken vid utformningen av här framförda förslag till kontoplan för försvaret har varit att tillgodose behovet av redovisning inom hela försvarskoncernen mot alla typer av intressenter och med så litet konteringsarbete som möjligt. Detta medför vissa problem enär antalet intressenter är stort, vilket framgår av tabellen i figur 6:2. Kommentarer

till

kontoklassindelningen

Kontoklass 1 innehåller i likhet med S-planen konton för tillgångar och skulder samt konton för förrådstillgångar. Konton för viss driftsfrämmande verksamhet såsom exempelvis personalkasseverksamheten har även placerats i denna kontoklass. Kontoklass 2 innehåller konton för statistisk information uppdelad på olika typer av inkomst- och utgiftsslag. På grund av konstaterade särbehov inom försvaret har indelningen blivit annorlunda än i S-planen. Möjlighet finns dock att vid rapportering till centrala myndigheter utom försvaret översätta utgiftsslagskoderna så att tillräcklig information för allmänt bruk kan erhållas. Inom kontoklassen redovisas alla utgifter och inkomster utom differenser i interna förrådshållningskonton. Som komplementkostnader redovisas endast tjänster (motsv) som bekostats från annan huvudtitel. Övriga tjänster som erhålls utan ersättning redovisas över försvarsgirokonton i kontoklass 3. Myndighet, som verkställer utbetalning, gör uttag över eget förrådskonto i kontoklass 1 eller mottar inkomst, svarar för en rättvisande fördelning på kontona inom kontoklass 2. Kontoklass 3 innehåller, som i S-planen, hjälpkonton och konton för hjälpkostnadsställen. Inom kontoklassen redovisas även alla rörelser över tidigare omnämnt försvarsgiro. Fackansvariga myndigheter har möjlighet att genom fastställande av vissa konton inom klassen få behovet av fackstatistik tillgodosett. Kostnadsfördelning från hjälpkonton/hjälpkostnadsställekonton mot kost-

KAPITEL 6

93 Egen verksamhet (självbärande) (7,8)

co

II 0 ca

0 _x

o D) c

ti

ti

'Z Q

CO 5

« E i: o

O-

O

m

tu t i

D

o

O

"O

låt

CN CO

i-

>

O rx

4) _ i

=

co CO

t

=

••*•

=

CO

"o Q-

TJ O

0,1

-

-i;

J

oS

Q.

C

X

= S

K

1 —

-o

C c

Ull

Jill

K

O

y

"ÖJ £ "S.

s5si

CM

>

CO IX

rx

£

!r fi v)

E

« .2

E E

?ii

O co

O

•-

D

-O

2 E

41 >

LO

TJ

E

> o

£ o E

o i £ o *-

«

rx

ca

oi

<—

rsi

m

•*}•

irj

-o

E o

E o

E O

E O

E O

E O

E O

O) O

CD O

OJ 0

DJ O

Dl O

OJ O

Dl o

QTJ 3

O. TJ 3

r— 3 -O X

(\j 3 X J X

O. "O 3

>

Q. "O 5

>

-

Q. "O 3

>

^ f 3 X I X

(vj 3 O X

i/i -o

O - L.

o

£

c -^ 41 -O 41 Q

co £ * 2 I X rx — . - o-

j x

Q. "D 3

>

Q. TJ 3

>

2 3 f

.E

» &-i

TJ

R53

IX

O

>

I X 3 -O X

-O 3 -O X

CO -O

i-v. °ci

41 O

-

CQ ±£

LU

N

_^

to

l O W)

>

CO

OJ

lO

U_

v™"

Uppdelning enl r e s p

—

lO

i. to

o

to to

o U

o

in

U

ft

vi

|l 11

>

LO

U

m y n d i g h e t s

b e s t ä m m a n

>

CQ

O to

CO oto

OO

CO

J~

lO

•—'

Tf

c o

i1 _ a-ö.

to

-O

IX

0 TJ D C

o

ål

o

11!

_9- o ro £ o — CO X

Jt CL

— O C O

a> TJ D C

X 1

o

a> o ^

( N O

co

X

>

TJ 4>

i_

Ii C

C O

.11 •— U -

O

- ¥

OJ c • -

vf ^ 8 ££5

CO

o^

O

C 0

u >

c E

™ £ -E E

o E

* >

DJ

Q

0 4> DJ i C v)

•- E TJ

4i ^ r

—

c —

2 «

•— _n

:

ill 33

O)

c

41 J,

§

rCJx^l

zli * -

Q)

u

O

«

E

S— G

111 O

<u

c

-z

E

CL D

•£

S

E1 TJ CN

<

- ^

o

CN :o

4>

"O £J

t c :o 0 U_ _1C

Fig 6:1. Förslag till stomkontoplan

CO

•o 2 CN CO 4) TJ 4> E

-° Q

lO

2 -5. •o > °

"N"

för försvaret

4.

t:

~v

CN >

il

co |

T

CN ^

-O

(SF-kontoplan)

11 ai

L?

c

TJ 41

"i

II

:

o-i

o

o

Si 0

Q

_

E

v l_ E u 41 T )

> CO

TJ 41

•5. S

4)

2 3

41 Q

£ X

i

E

fx

C

41 T J

41 TJ

tx

2 ^

i

o

° o

^-

i i

Soå, LO

C O

Sro5

> ro

o ' |

-Il

lr,

:

^-

CN

*-

c O

il co •—

o to

o

o

:0

O

TJ

i? £1

|

C

m 5 S. CM < .

o Dl C

o £

41 Q

'Öl

o Dl -C • c

4) C •a

D J "

s5S S o l

-i:

_g

oi

> * a, Z TJ

O

1*1 SI s

mS-I i n i . o

S x ^. <

c

E "5

O

3 LS

1'! i

E Q.J; "* n

c o

41 E v o ö

4>

u

1 i. TJ

a C

a.

Dl c:

de

c o

o

\

"g §

:o TJ

41 to

> ^

"O

2 & « 2

> c 2

o u_

(O

CM

to

s-

TJ a. CL 3

_*

41 U_

OJ o

1 C 3 0)

Dl

« 2

Dl D T)

:o TJ c 3

1 XJ TJ C D

3 to 1 -

TJ O. O3

B

c 3

TJ

•S OI o

'OJ O TJ o_ Q.

4)

:o TJ c

:o T I

TJ

3 :o TJ C 3

Dl O TJ O. a. 3

O TJ

:D

TJ C

3, Dl O TJ Q. Q. 3

41 TJ

O) D TJ a. o_ 3

Dl O TJ O-

O

C

t o

OJ

O

co "O

c

P

41 "o B O

41 O

o

o

1 ° i 8 o J* &

-5

5> o^

r

Dl

o .E

X) X> : o T3 "O T J C C C 3 3 3 _M - ^ _ ¥ 4) 4) 41

il

C 3

11 s

~

•O CO

O3

U

TJ TJ TJ D_ O . Q . O. O. O . 3 3 3

s

., £

•iJ

i.i »-^

S

O

il

-

tO c CO —

4) i Z

i

>

O -O

o

o O)

ON

41 TJ

G

o

oi O

Ii

8 S

D

•o o c "5 0

ON

CO CK

IX c CO _

D Dl C

E

J " g_ a» ö i

£ o) S « o £

CM

SO

K

—

O

-J-

i

*- _*

' D I

c

O - i ;

i rx

F

Oj

lO

CN i o- D

TJ

OJ

00 Q ,E

41 "O 1 C 0) o > E . c E

K

E o SL%

oS

Si ro i i

g

1 •*

o

||

41 *> C

CO

91 Kostnuppdrcg program (5,6)

O

90 Inkomstuppdrag m m (8)

OJ a

c

O-

_^

Q

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

Typ av myndighet Kungl Maj:t

Behov av redovisning (månads- eller kvartalsvis)

Erhålls ur kontoklass

Redovisning mot utgiftsanslag Redovisning mot bemyndigande Redovisning mot inkomstuppdrag Redovisning mot primäruppdrag (fördelad på huvudkostnadsslag) e) Redovisning mot program (delprogram)

1 —a) 8, (2)

RRV

a) b) c) d) e)

Redovisning av inkomster Redovisning mot utgiftsanslag Redovisning mot utgiftsslag Redovisning av fonder, diversemedel m m Prognostisering av betalningsutfall

8 1 2 1 —b)

Alla försvarets myndigheter (för egen verksamhet)

a) Redovisning mot erhållna sekundäruppdrag b) Redovisning mot givna sekundäruppdrag c) Redovisning mot egna kostnadsställen (ansvarsområden, uppdelad på kostnadsslag) d) Redovisning mot egna hjälpkonton e) Redovisning mot egna utgiftsanslag (delramar) f) Redovisning av egna fonder, diversemedel m m g) Redovisning mot av fackmyndighet anbefallda statistikkonton h) Uppföljning av försvarsgirotransaktioner i) Redovisning mot inkomstuppdrag j) Redovisning av personalkasseverksamhet (od) k) Redovisning av investeringar 1) Redovisning av avskrivningar m) Redovisning av självbärande verksamhet n) Sammanställningar bl a mot prestationsområden (ansvarsområden, kostnadsställen); underlag för årlig verksamhetsberättelse (bokslut)

5,(2) 5,(2)

(Flertalet av redovisningarna skall ske mot budgeterade värden och/eller värderamar)

ÖB

Programansvarig myndighet (Exvis ÖB, CA, CM, CFV, F M V , SjvS, FortF, FCF, FRA, FOA, MHS m fl)

Fackansvarig myndighet (Exvis F M V , F C F , SjvS, FortF)

a) b) c) d)

o) Redovisning mot alla program och delprogram p) Prognostisering av betalningsutfall (för hela försvaret fördelat på anslag) o) Redovisning mot egna program eller delprogram uppdelade på programelement och produktionsområden samt fördelade på huvudkostnadsslag p) Redovisning mot erhållna primäruppdrag q) Prognostisering av betalningsutfall (för anslag eller delramar ställda till myndighets förfogande) r) Redovisning mot (del)produktionsområden o) Redovisning mot av resp myndighet centralt anbefallda statistikkonton p) Redovisning mot bemyndiganderamar q) Redovisning av intäkter erhållna i samband med avskrivningar och inkomstuppdrag r) Beställningsredovisning m m s) Reskontrabokföring mot personal och kunder (leverantörer)

Fig 6:2. Olika myndigheters

behov av

redovisning

6, (2) 6

4,(2) 3,(2) 1 1 3 3 8,(2) 1 7,8 3,85,8 4,5 6 —b)

6,(2) 6,(2) -b) —d)

3 —a) 8 —a) e)

162 KAPITEL 6

nadsställen (4) och kostnadsbärare (5) sker sedan enkelt, exempelvis med hjälp av internpriser. Kontoklass 4 innehåller konton för statistisk redovisning mot myndighetens kostnadsställen (ansvarsområden). Kontoklass 5 innehåller konton för verksamhetsställets produkter (interna kostnadsbärare, uppdrag, prestationer eller objekt) vilka i allmänhet definieras i det mottagna sekundäruppdraget. Vidarefördelning av belastningen sker automatiskt inom kontoklassen upp mot högre myndigheters sekundäruppdrag med hjälp av ett sidoordnat uppdragsregister. Samma uppdragsregister innehåller även noteringar om motkonton inom kontoklass 8 i den mån verksamheten skall drivas självbärande. Varje konto inom kontoklass 5 har alltså i uppdragsregistret erhållit en hänvisning till konto i klass 5, 6 eller 8. Kontoklass 6 innehåller konton för uppsamling av kostnader mot Kungl Maj:ts uppdrag (primäruppdrag) och program (delprogram, programelement, produktionsområden). Kontoklass 7 innehåller konton för utbetalda levereringar (i de fall sådana kan förekomma), för driftsfrämmande utgifter och diverse bidrag. Därest krav på avskrivningsförfarande införs för andra investeringar än byggnader har konton härför upptagits i denna kontoklass. Kostnader för mindre investeringar, för vilka avskrivningsplan inte erfordras eller ej är lönsam att göra upp, debiteras inte konto i kontoklass 7 utan i kontoklass 3. I praktiken torde endast vissa investeringar för uppbyggnad av buffertlager för utbildning (t ex ammunition) eller för inköp av maskiner o d, gjorda av fackansvarig myndighet, komma ifråga för debitering på konto i kontoklass 7. Senare avskrivningar krediteras avskrivningskonto i kontoklass 8 och debiteras konto i kontoklass 3 (i allmänhet ett försvarsgirokonto). a) Redovisning mot bemyndigande sker i en sidoordnad rutin, samordnad bl a med rutiner för beställningsredovisning och prognostisering av betalningsutfall. Vid FMV kan detta ske i en s k ABL-redovisning. b) Betalningsutfallet under budgetåret kan för ett stort antal utgiftsslag fastställas relativt säkert. De största variationerna beror på oförutsebara förändringar i löneläget samt i leveransförskjutningar gällande beställningar med leveransvärde över 250 000 kronor. Därnäst inverkar allmänna förändringar i konjunkturbilden och konjunkturpolitiska beslut. Betalningsutfallsprognos bör därför sammanställas manuellt men med utnyttjande av en maskinell uppföljning av leverans- och betalningsutfall för de största av fackmyndigheten utlagda beställningarna. Dessa senare har även ett avgörande inflytande på betalningsutfallsprognos gällande budgetåren efter pågående budgetår. Värdena bör hämtas ur den sidoordnade beställningsredovisningsrutinen. c) Det är ett klart uttalat önskemål att den totala belastningen i kontoklass 2 skall sammantaget inom försvaret visa nettobelastningen. Inbördes tjänster mellan olika försvarsmyndigheter bör redovisas över försvarsgirokonton i kontoklass 3. Härigenom undviks dubbeldebitering av konton i kontoklass 2. Den myndighet som svarar för betalningen ansvarar för konteringen mot kontoklass 2. Avskrivningar som sker på investeringar bokförda mot kontoklass 7 bör därför gottskrivas konto i kontoklass 8 och samtidigt belasta nyttjarens försvarsgirokonto (eller annat konto i kontoklass 3). Ersättning för lokaler och andra förmåner, som försvarsmyndighet tillhandahåller, regleras på liknande sätt över försvarsgiro. Som komplementkostnader räknas endast förmåner som andra statliga myndigheter tillhandahåller försvaret utan ersättning och anbefallts skola belasta respektive kostnadsbärare. d) Se nedan under synpunkter på prestationsredovisning. e) Samordnas lämpligen med den sidoordnade beställningsredovisningen. Fig 6:2 {forts)

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

163 Ersättning för sociala förmåner (pensionsavgifter etc) belastar inte kontoklass 7 utan bokförs på konton i klass 1, 2 och 3 (alt 4 och 5). Ej avskrivna investeringar, bokförda i kontoklass 7, bör finansieras av till myndighets förfogande ställt förlagskapital. Kontoklass 8 innehåller konton för inkomster och intäkter av olika slag. Kontoklass 9 innehåller konton för bokslut. Innehållet i kontoklassen växlar beroende på om bokslutet skall gälla enskild myndighet eller hela »försvarskoncernen». Kontoplanen är uppgjord med hänsyn till att den av RRV föreslagna organisationen med redovisningscentraler och redovisningsgrupper genomförs. Bäst löses rapporteringen till olika intressenter om alla försvarets myndigheter hänvisas till en redovisningscentral. Konteringsexempel I inledningsvis nämnda »Riktlinjer för kostnadsredovisning i statsförvaltningen (Förslag dec 1968)» har riksrevisionsverket i kapitel 4 redovisat principer och modeller (konteringsexempel) för kostnadsredovisning. Principerna för kontering mot här föreslagen kontoplan är likartade, även om vissa smärre avsteg införts beträffande behandlingen av inkomster och avskrivningar, samt beträffande användningen av kontoklass 6. Exempel på konteringar se tabell i figur 6:3.

Synpunkter på prestationsredovisning

Prestationsredovisningens syfte är att ge underlag för rapporter rörande utförda prestationers kvalitet och kvantitet. Uppgifterna skall kunna sammanställas med rapporter om resursförbrukning så att uppföljning och kontroll kan ske mot i planer och budgeter beräknad resursåtgång per prestation. Uppföljning och kontroll skall även kunna ske per kostnadsställe (ansvarsområde). Med prestation avses här såväl enkla prestationer som sammansatta uppdrag. Eftersom planer och budgeter byggs upp nerifrån med en vid verksamhetsställen gjord beräkning av vilka prestationer som skall utföras för att lösa given uppgift — varvid det ofta är nödvändigt att gå långt ned i detaljer — och vilka resurser som därvid går åt, finns i planer och budgeter en klar koppling mellan prestation och kostnad. En annan utgångspunkt är att planeringen av prestationer innebär en bestämning av mål, tidpunkter då målet skall vara uppnått samt metod för mätning eller värdering och kontroll av måluppfyllelsen. Även om mätmetoder i vissa fall är outvecklade måste alltid konstateras för det första att planerad prestation utförts, för det andra om den utförts på planerad tid och, för det tredje, om prestationen motsvarar i planen uppställt mål. I det sista avseendet är bestämningens noggrannhet beroende på använd metod, som kan spela mellan subjektiv bedömning och objektiv mätning.

164 KAPITEL 6

Kontoklass Exempel

uTT 10 22 1

Direkt kostnad

2 Indirekt kostnad

20 Fas 1 Fas 2 31

Fas 3 3

Köp brukstillgång (investering)

4 Investering (i egen produktion) Direkt kostnad

10 2)

41 31

Indirekt kostnad 5

Komplementkostnad

6 Utbetalning av bidrag a) Mot program

41 19

50 41

10 26

541 541

b) Förmedling 7 a)Inköp till förråd 13

b) Uttag ur förråd

35 81

23 8 a)Driftsinkomsf b) Intäkt (avskrivning) 9 Leverering Uppdragsgivaren

19 70 80 -o

Mottagaren

10 Redovisning mot program a) Direkt (Alt) b) Via hjölpkostnadsbärare

o debitering/kreditering ra statistisk notering

Fig 6:3. Konteringsexempel,

grafisk

översikt

(Beteckningssätt

enligt RRV

normer)

RAPPORTERING OCH REDOVISNING

165 För att kunna organisera en rutiniserad prestationsredovisning synes i och för sig krävas att det bestäms vilka prestationer som skall redovisas — hur långt ned i detaljer? — och att dessa grupperas på lämpligt sätt efter uppgifters art (även i detta fall kan uppdragsklassificeringen användas för indelningen), att standardiserade mät- eller värderingsskalor (betygsskalor) utvecklas för likartade aktiviteter, att metoder utvecklas och fastställs för sammanvägning av olika mått på delprestationer till ett mått på sammansatt prestation, att prestationsredovisningen kan lokaliseras till ansvarsområden samt att blankettsystem utvecklas för rapportering av prestationsdata. Den gemensamma bakgrunden till dessa krav är metoder för att mäta eller värdera prestationer som utarbetats med målbestämningssystemet som grund, d v s prestationsmätningen riktas in mot (och begränsas till) bestämningar av måluppfyllelse i de delar som har betydelse för verksamhetens totala mål. För att uppnå det andra syftet, kopplingen mellan prestationer och kostnader, kan för det första konstateras att prestations- och kostnadsredovisning påverkar varandra. Kostnadsredovisningen måste ges en sådan indelning att kostnader kan hänföras till de prestationer som tagits med i prestationsredovisningen. Denna i sin tur behöver anpassas till den periodindelning som av andra skäl är styrande för kostnadsredovisningen. För det andra uppstår frågan om kostnads- och prestationsredovisningen kan samordnas tekniskt, i sista hand i mekaniserade rutiner. Problemet synes här vara att finna metoder (formler) för sammanvägning av delprestationsdata, för sammanläggning av prestationsmått från flera prestationsområden (kostnadsställen, ansvarsområden) etc som medger programmering i datorer. Inrapporterade prestationsdata skulle i princip genomgå samma bearbetning som inrapporterade kostnadsdata och presenteras mot planeringsdata på samma sätt som kostnadsdata. Prestations- och kostnadsredovisningen utgör tillsammans hjälpmedlen för den väsentliga delen i uppföljning och kontroll, nämligen resultatanalysen. Om prestationsredovisning och -rapportering kan mekaniskt genomföras på sätt ovan antytts, är bearbetningen av prestations- och kostnadsdata i resultatanalys ett relativt enkelt problem att lösa med hjälp av datorer. I bilaga 5 redovisas de försök som utförts inom armén med prestationskontroll och resultatanalys med utgångspunkt i prestationsmätningsmetoder som i princip beskrivits i delbetänkande 1. I försöken använda metoder — ännu outvecklade — synes erbjuda lösningar som medger att ovan anförda krav på och mål för prestationsredovisningen tillgodoses. En fullgod prestationsredovisning efter här angivna riktlinjer är naturligtvis ett mål som måste ses på lång sikt. Men även med nu tillgängliga, ofullständiga metoder torde det vara möjligt att ordna en redovisning — t v till stor del manuell — som förbättrar möjligheterna till en systematiserad verksamhetskontroll och resultatanalys.

KAPITEL 7

Revisionen inom försvaret

I detta kapitel skall behandlas revisionen av den ekonomiska förvaltningen inom försvaret. Huvudfrågorna är dels vad kontrollen skall omfatta och dels hur den skall vara organiserad.

Revisionen växer in i styrsystemet Ett utmärkande drag för utvecklingen inom revisionsområdet är att revisionen kommit att alltmer integreras i den löpande verksamheten. Draget av polisiär kontroll försvagas. I stället blir revisionen i ökande omfattning inriktad på ekonomisk analys som underlag för beslut. Därmed utvecklas dess egenskap att vara ett led i det administrativa system som styr en organisations löpande verksamhet. Revisionen blir ett av hjälpmedlen för ledningen att kontrollera att dess intentioner slår igenom i praktiken i organisationens arbete. Revisionen lämnar underlag för verksamhetens planering, den blir inte bara en efterföljande kontroll. Gränsen blir inte längre så skarp mellan revisionen och övriga administrativa funktioner. Dess kontroller och lönsamhetsbedömningar kommer till ökad användning vid planeringen, vid den löpande styrningen, vid rationaliseringsarbetet. Revisionen males in i styrsystemet som ett av de väsentliga medlen för att uppnå ökad effektivitet i verksamheten. Denna utveckling har kommit igång också inom statsdriften. I det följande skall göras ett försök att helt kort belysa detta utvecklingsförlopp som en bakgrund till utredningens förslag i fråga om revisionen. Framställningen kommer att behandla bl a följande frågor — vad revisionen omfattar — riksrevisionsverket som centralt revisionsorgan — specialrevisionen för försvaret — utvecklingen på revisionsområdet — statens ekonomi-administrativa system — FKU:s förslag

Vad revisionen omfattar Först skall erinras om innebörden av några grundläggande begrepp inom revisionens område. Med begreppet intern kontroll avses sådana åtgärder i det ekonomi-admi-

REVISIONEN INOM FÖRSVARET

nistrativa systemet som kan betraktas som en inbyggd fortlöpande kontroll. De fortgår oavbrutet såsom en del av den egentliga verksamheten. (Exempel: kontrollsummeringar inlagda i ett dataprogram). Kontrollen sker på alla nivåer inom en organisation. Ett led i det interna kontrollsystemet i vidsträckt bemärkelse är den löpande uppföljning av budget och verksamhetsplaner som alla budgetansvariga chefer har att göra med hjälp av bl a redovisningsrapporter av olika slag. Den omfattar således också granskning av utvecklingen av den egna produktiviteten inom myndigheten. Revision är å andra sidan en granskning som regelmässigt företas av organ eller personer som är utomstående i förhållande till den verksamhet som granskas. Revisionen är i stort sett en granskning av redan vidtagna åtgärder eller befintliga system, medan kontrollen sker i en mer omedelbar anslutning till den egentliga verksamheten. Detta hindrar givetvis inte att revisionen kan vara »framåtsyftande» genom att inriktas på områden där den blir av väsentlig betydelse som underlag för beslut om den framtida verksamheten. Man har i den statliga revisionsverksamheten brukat skilja mellan kameral revision och sakrevision. Gränsen mellan dem är dock inte distinkt. I stort sett kan man säga att den kamerala revisionen avser kontroll av bokföringens och redovisningens riktighet samt en granskning ur författningsmässig synvinkel av fattade utgiftsbeslut och andra ekonomiska dispositioner. Sakrevisionen däremot utgör en kontroll från allmänt ekonomiska synpunkter av lönsamhet och effektivitet. I nyare terminologi övergår man till att benämna denna revision förvaltningsrevision (ang betydelseförskjutningen se nedan). Den kamerala revisionen kallas också redovisningsrevision. Den kamerala revisionen i egentlig mening har traditionellt ansetts omfatta huvudboksgranskning, förgranskning och eftergranskning. Huvudboksgranskningen avser att kontrollera att bl a gjorda utgifter har täckning i anvisade medel, att tillgångar och skulder redovisats i vederbörlig ordning, att tillgångarna är vederbörligen inventerade och styrkta och att utnyttjandet av checkräkning, postgiro mm svarar mot centralt bokförda transaktioner på dessa konton. Boksluten för de s k huvudförvaltningarna bildar underlag för riksbokslutet. Förgranskning är en företrädesvis formell och siffermässig kontroll (siffergranskning). Den utmärks av olika slag av »prickningar» av verifikationer och av kontrollsummeringar och avstämningar. Den sker i huvudsak stickprovsmässigt. Ef tergranskningen av räkenskapsmaterialet omfattar såväl kameral revision som sakrevision. Granskningen kan utföras som en allmän genomgång av samtliga verifikationer för en viss tidsperiod (fortlöpande granskning) eller som en stickprovsgranskning efter statistisk eller annan urvalsmetod. Den kan också inriktas på kontroll ur någon särskild aspekt (systematisk granskning). Sakrevision innebär kontroll av att de åtgärder som föranlett kostnader är från ekonomisk synpunkt motiverade och ändamålsenliga. Sakrevision är således inte en kontroll av räkenskaper utan en kontroll av lönsamhet och ekono-

168 KAPITEL 7

mi i den bedrivna verksamheten. Den hittillsvarande sakrevisionen har varit av synnerligen blygsam omfattning i förhållande till verksamhetsområdets storlek. Ett viktigt område för sakrevisionen har dock varit övervakning av att den statliga upphandlingen sker i affärsmässiga former med ett för staten som helhet så gott ekonomiskt resultat som möjligt. Vidare har skett granskning av de taxor som myndigheterna tillämpar, d v s en övervakning av att statliga myndigheter med uppdragsverksamhet tar betalt i erforderlig utsträckning för de prestationer de tillhandahåller så att de uppnår föreskriven kostnadstäckning. Med förvaltningsrevision menas en i jämförelse med nuläget utvidgad och intensifierad sakrevision. Termen kan sägas vara hämtad från aktiebolagslagen där man skiljer mellan granskning av företagets räkenskaper och av dess förvaltning. När begreppet förvaltningsrevision införs i statlig verksamhet är avsikten att markera den huvudvikt som man vill att revisionen skall lägga vid granskning av hur myndigheterna uppfyller sin målsättning och av kostnaderna för verksamheten i förhållande till utförda prestationer. Förvaltningsrevisionen anknyter därmed på ett naturligt sätt till ett programbudgetsystem. Organ för intern revision inom ett företag eller en myndighet inrättas numera ofta som stabsorgan åt ledningen för kontroll av ekonomin inom olika grenar av organisationen. Den kan bedriva såväl kameral granskning som förvaltningsrevision. En av dess uppgifter är att kontrollera att den interna kontrollen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Den interna revisionens granskning omfattar dock regelmässigt inte ledningens åtgärder. Den externa revisionen utförs av i förhållande till företaget/myndigheten utomstående revisorer eller organ. Aktiebolagslagen innehåller bestämmelser om denna revision i vad den åsyftar att i ägarnas och tredje mans intresse säkerställa en korrekt redovisning. Där intern revision finns inrättad kan samarbete etableras mellan den interna och den externa revisionen.

Riksrevisionsverket som centralt revisionsorgan för statsförvaltningen Riksrevisionsverket är den centrala förvaltningsmyndighet som har att svara för kontrollen av statens inkomster, utgifter och förmögenhet. Det innebär — enligt verkets instruktion av 1967 — att man i första hand skall övervaka att de statliga myndigheternas verksamhet är ordnad på ett ändamålsenligt, planmässigt och från allmänt ekonomiska synpunkter tillfredsställande sätt. Särskild uppmärksamhet skall ägnas prövningen av lönsamhet och effektivitet i verksamheten. Det är alltså en effektivitetsgranskning som numera har ålagts riksrevisionsverket. Härutöver gäller dock alltfort att verket har tillsyn även över redovisningsrevisionen och alltså äger granska myndigheternas räkenskaper, verkställa inventering av kassor m m. Riksrevisionsverket handhar vidare riksbokföringen och svarar för utarbetandet av finansstatistiken. Verket skall tillse att statens redovisningssystem

REVISIONEN INOM FÖRSVARET

fungerar ändamålsenligt och att erforderliga förbättringar vidtas. Riksrevisionsverket äger att i detta syfte utveckla redovisningssystem och meddela föreskrifter beträffande bokföringen. De angivna uppgifterna för riksrevisionsverket gäller även försvarets område. Här finns emellertid också en vid försvarets civilförvaltning inrättad s k specialrevision. Arbetsfördelningen mellan dessa båda myndigheter är i stort sett den att FCF såsom ett försvarets interna organ ombesörjer revision av staber och förband medan riksrevisionsverket reviderar de centrala förvaltningsmyndigheterna (inkl FCF). Centralt bedriven granskning av statsförvaltningen utövas också av riksdagens revisorer. Denna revision utgör ingen räkenskapsgranskning utan punktvisa undersökningar av ändamålsenligheten av den verksamhet myndigheterna bedriver. Riksdagsrevisionen behandlas ej vidare i detta betänkande som endast avser Kungl Maj:t underställd verksamhet.

Revisionen vid försvarets civilförvaltning Civilförvaltningen utövar revision vid samtliga myndigheter inom krigsmakten utom de centrala förvaltningsmyndigheterna, försvarets rationaliseringsinstitut, försvarets fabriksverk, försvarets forskningsanstalt, försvarets radioanstalt och flygstaben. Den revisionsverksamhet som försvarets civilförvaltning bedriver avser huvudsakligen kameral revision. Den består bland annat av — stickprovsvis genomförd siffer- och kvittensgranskning — kontroll av att utgifter och inkomster är grundade på givna föreskrifter samt behörigen verifierade, att utbetalda löner och ersättningar är grundade på i riktig ordning fattade beslut och att räkenskaperna är rätt förda samt — inventering av kassor, förskott, värdehandlingar m m. Det totala räkenskapsmaterial som omfattas av civilförvaltningens granskning utgör omkring 2 milj verifikationsfolier per år. Härav belöper sig drygt hälften på armén (ca 60 %) samt av återstoden ungefär hälften på marinen och hälften på flygvapnet. Den fortlöpande granskningen sker såtillvida stickprovsvis som den för varje myndighet i regel omfattar antingen vissa månader eller vissa mer betydelsefulla slag av inkomster och utgifter. Frekvensen av formella revisionsanmärkningar har under de senaste tio åren minskat mycket. Efter 1963 har endast gjorts en anmärkning. Civilförvaltningen väljer i stället att framställa erinringar om felaktigheter genom revisionspromemorior. Dessa delges vederbörande myndighet. Huvudsyftet är att åstadkomma rättelse för framtiden. I den mån revisionsförrättningar verkställs på platsen omfattar de förutom inventeringar även undersökning av den ekonomiska förvaltningen vid sådana organ som har hand om kassa, bokföring, upphandling, förråd etc. De iakttagelser som därvid görs delges cheferna genom förrättningsrapporter. Den sakrevision som utövas av försvarets civilförvaltning är av mycket be-

170 KAPITEL 7

gränsad omfattning. Den avser huvudsakligen upphandling samt hyror och arrenden. Som exempel på den upphandlingskontroll som sker kan nämnas åtgärder för att samordna virkesinköp, prisgranskning vid inköp av färskvaror och granskning av elavgifter. Den sakrevision som därutöver sker kan avse t ex planering av resor, utnyttjande av telefon, avgifter för uppställning, inbindning av publikationer eller inköp av kontorsmateriel. Däremot sker inte någon produktivitets- eller effektivitetsgranskning i form av mera systematiskt upplagd revision av ändamålsenligheten av vidtagna förvaltningsåtgärder i vad avser den egentliga militära verksamheten, t ex beträffande utbildningens effektivitet. Civilförvaltningens resurser för revisionsverksamheten utgör ett krigsråd, 22 revisionstjänstemän i lönegrad 21 och högre, 3 kanslister samt 13 biträden, av vilka 10 sysslar med revisionsarbete. Utöver dessa tjänster finns några tjänster som hålls vakanta. Utöver den revision, som handhas av civilförvaltningen, utövas inom krigsmakten viss revision av försvarets materielverk, fortifikationsförvaltningen och försvarets sjukvårdsstyrelse. Denna revision, som endast vid materielverkets intendenturmaterielförvaltning är av nämnvärd omfattning, avser bl a ändamålsenligheten av vissa utgifter, att anskaffning skett i enlighet med utfärdade föreskrifter samt att inkomster och utgifter bokförts på rätta redovisningstitlar.

Utvecklingen på revisionens område — gammal och ny organisation Ett centralt organ för frågor rörande statens bokföring och revision, riksräkenskapsverket, bildades 1921 genom att riksbokslutsbyrån utbröts ur statskontoret och sammanfördes med kammarrättens revisionsavdelning. Revisionen var till en början helt och hållet inriktad på formell och kameral granskning. Den statliga revisionsverksamheten kännetecknades av en betydande formalism, ibland driven till petimeteri. En av orsakerna härtill var det strikta s k redogörareansvaret och den skriftliga anmärkningsprocessen. Riksdagens revisorer, vars verksamhet varit avsedd att ha en bredare inriktning, påtalade i sin berättelse 1940 angelägenheten av att den stadiga revisionen även bereder utrymme för en granskning av statsförvaltningen från allmänt ekonomiska synpunkter. Med anledning härav tillsattes 1941 års revisionsutredning (SOU 1942:57) som ledde till att statens sakrevision inrättades 1943. Sakrevisionen fick till uppgift att granska huruvida statens förvaltning utövades på ett ändamålsenligt sätt från ekonomiska synpunkter. Ytterligare en organisationsförändring som var avsedd att verka i samma riktning — d v s till stärkande av den sakrevisionella granskningen av statsförvaltningen — vidtogs 1960. På grundval av ett förslag av 1956 års rationaliseringsutredning (SOU 1959:22) sammanslogs då riksräkenskapsverket och sakrevisionen till en ny central revisionsmyndighet, som blev det nuvarande riksrevisionsverket.

REVISIONEN INOM FÖRSVARET

171 Sammanslagningen av de två enheterna till ett gemensamt ämbetsverk ledde dock inte till avsett resultat. Att sakrevisionen organisatoriskt inlemmades i riksräkenskapsverket medförde sålunda inte den uppblomstring av sakrevision över hela fältet som man hade hoppats på. Det var alltfort det kamerala inslaget som satte sin prägel på den stadiga revisionsverksamheten. Samtidigt visade det sig bli allt svårare att med tillräcklig intensitet fullgöra även denna kamerala revision genom riksrevisionsverket. En av orsakerna härtill var att under efterkrigstidens starka expansion av den statliga verksamheten försummades utvecklingen av de administrativa funktionerna både centralt och vid myndigheterna. Budget- och redovisningssystemet var föråldrat. ökningen av statens ekonomiska verksamhet, såväl beloppsmässigt som ifråga om omfattningen av de bedrivna aktiviteterna, gjorde det allt svårare att upprätthålla en tillfredsställande revision. Man torde kunna tala om en sjunkande kurva för revisionsverksamhetens effektivitet. Denna trend synes nu vara på väg att brytas. Det sammanhänger dels med den nya inriktning på effektivitetsgranskning och den organisatoriska omläggning av revisionsväsendet som har inletts och dels med introduktionen av programbudgetering som förebådar ett underlag av helt ny typ för revisionen. Genom beslut av 1967 års riksdag (prop 1967:79) har sålunda beslutats att det stadiga redovisnings- och revisionsväsendet organisatoriskt skall läggas upp efter nya linjer. Till grund för omläggningen ligger en inom riksrevisionsverket gjord utredning. De nya riktlinjerna som antagits av riksdagen innebär bl a att — riksrevisionsverket inte längre skall syssla med löpande kameral revision på sätt som hittills skett, utan främst inrikta sig på en utvidgad sakrevision, kallad förvaltningsrevision — den statliga redovisnings- och kassaverksamheten koncentreras till större kamerala enheter, redovisningscentraler — organ för intern revision inrättas i myndigheterna med uppgift att övervaka den interna kontrollens utformning och att utöva revision — ett generellt ADB-system för den statliga redovisningen utarbetas av riksrevisionsverket och genomförs successivt från 1.7.1968 (system S). Den här skisserade omorganisationen av det stadiga redovisnings- och revisionsväsendet skall ske successivt, parallellt med att myndigheterna ansluter sin redovisning till det centrala ADB-systemet. Det är detta som skapar möjligheterna till den planerade decentraliseringen av stora delar av revisionen. (Jfr riksrevisionsverkets skrivelse till Kungl Maj:t 24.2.1969 ang redovisning och revision inom statsförvaltningen.)

Statens ekonomi-administrativa system De ovan beskrivna organisatoriska greppen ingår i det stadiga ekonomiadministrativa system (SEA-systemet) som riksrevisionsverket är i färd med att successivt introducera vid statliga myndigheter. Därmed skapas förutsättningar för att genomföra den målinriktade styrning av statsverksamheten som

172 KAPITEL 7

programbudgeteringen innebär. Det sker också en betydande rationalisering av redovisningsväsendet och revisionen får en helt ny karaktär genom att inriktas på effektivitetskontroll. Det av riksrevisionsverket utvecklade generella ADB-redovisningssystemet utgör ett led i de organisationsförändringar som syftar till en centralisering av myndigheternas bokföring och kassatjänst. Härtill ansluter sig sedan en effektivisering av revisionen, dels i form av att den kamerala revisionen flyttas ut i myndigheterna och dels genom utveckling av förvaltningsrevisionen. I fråga om redovisningens organisation innebär SEA-systemet att man vid ett antal myndigheter — ca 40 — skapar serviceorgan som skall svara för redovisnings- och kassaverksamheten inom större delen av statsförvaltningen. De skall utföra kameral förhandskontroll, utbetalning, bokföring och annan redovisning. De myndigheter som betjänas av dessa redovisningscentraler ingår därmed i en gemensam redovisningsgrupp. De sålunda anslutna myndigheternas ekonomiska handlingsfrihet, deras självständiga ställning i vad avser dispositionen av anslag etc, berörs självfallet inte av dessa förändringar i de kamerala rutinerna. Det generella ADB-systemet (system S) för redovisningen har från tekniska synpunkter byggts upp så flexibelt att det skall kunna tillgodose mycket varierande behov hos avnämarna. Systemet förutsätter visserligen att vissa allmänna krav iakttas, t ex beträffande finansstatistisk redovisning, men detta skall inte hindra den enskilda myndigheten att lägga upp redovisningen så att den får fram de informationer som enligt dess egen bedömning är nödvändiga. Särskilt i vad avser kostnadsredovisningen har förutsatts att behovet är stort av anpassningsbarhet. Systemet har i vissa delar börjat tas i bruk vid några myndigheter från 1.7.1968. Även ifråga om revisionens organisation innebär SEA-systemet betydande förändringar. Det som hittills benämnts kameralrevision decentraliseras från riksrevisionsverket till revisionskontor, förlagda till vissa större myndigheter där det finns redovisningscentral inrättad. I princip skall det således inom varje redovisningsgrupp finnas såväl en redovisningscentral som ett revisionskontor. Vid dessa revisionskontor skall utföras redovisningsrevision av alla de till gruppen anslutna myndigheternas räkenskaper. Vidare skall revisionskontoret ha tillgång till personal som på uppdrag av de anslutna myndigheternas verksledningar kan utföra förvaltningsrevision åt dem. Verksledningens ekonomiska ansvar omfattar således inte endast en skyldighet att fortlöpande följa verksamheten från ekonomisk synpunkt utan också att genom förvaltningsrevision i efterhand kontrollera dess effektivitet. Revisionskontorens verksamhet utgör intern revision inom redovisningsgruppen. Vid vissa myndigheter med omfattande och komplex produktion förutsätts att en särskild enhet för intern revision skall kunna inrättas. Externrevisionen utövas av riksrevisionsverket. I och med att ekonomisystemen läggs på ADB kommer också redovisningsrevisionen att få ändrad karaktär. Den interna kontrollen får ökad betydelse.

REVISIONEN INOM FÖRSVARET

173 Den formella revisionen, »prickningen» och kontrollen av räkenskapsmaterialets formella beskaffenhet, som nu företrädesvis utövas av biträdespersonal, kommer att i stor utsträckning kunna ersättas av den automatiska kontroll som ligger inbyggd i själva ADB-systemet. I stället inriktas revisionspersonalens uppgifter alltmer på att övervaka och utveckla den interna kontrollen i ekonomisystemet. Detta, liksom den nya inriktningen mot effektivitetsgranskning, innebär att revisionen kräver personal med annan utbildning och kvalifikationsgrad än den hitintills har disponerat. Riksrevisionsverket skall liksom hittills vara central revisionsmyndighet, utöva tillsyn över all revision inom statsförvaltningen och svara för erforderlig enhetlighet inom redovisningsväsendet. Den av ämbetsverket själv bedrivna revisionen skall som nämnts i allt väsentligt inriktas på förvaltningsrevision. SEA-systemet har ännu inte påverkat förhållandena inom försvaret. Det kan emellertid i detta sammanhang vara värt att påpeka att det av FKU utvecklade redovisningssystemet i stort sett följer samma mönster som det programbudgetutredningen introducerat på den civila sidan och som upptagits i SEA. Den kontoplan för försvaret som är under utarbetande baseras också på S-planen. I det fortsatta utvecklingsarbetet och praktiska genomförandet av redovisningssystemet inom försvaret förutsätter FKU att man i största möjliga utsträckning utnyttjar och anknyter till det för statsförvaltningen generellt utarbetade ADB-systemet.

FKU:s förslag Den utveckling på revisionsområdet som under senare år ägt rum på den civila sidan bör enligt FKU:s mening också överföras till försvarets område. Ett sådant önskemål kan nästan sägas vara en självklar följd av de tankegångar som ligger bakom programbudgeteringen och arbetet med ekonomisystemet inom FKU. Då ekonomisystemet genomförts vid myndigheterna kommer det att ge underlaget för förvaltningsrevisionen inom försvaret. Genom programbudgeteringsprocessen har målsättningarna konkretiserats, programplaneringen tagit form och budgeter fastlagts för verksamheten. De prestationer som skall åstadkommas har preciserats liksom kostnaderna för dem. Genom den efterföljande redovisningen av kostnader och prestationer sker därefter uppföljning och kontroll av det faktiska utfallet av verksamheten i förhållande till uppgjorda planer. Mot denna bakgrund sker slutligen den effektivitetsbedömning som förvaltningsrevisionen ytterst utgör. FKU är inte någon organisationsutredning. Det ligger utanför dess uppdrag att lägga fram konkreta förslag till förändring av den nuvarande organisationsstruktur som gäller för revisionen inom försvaret. Med hänsyn till den vikt som revisionen är avsedd att inta i ett framtida ekonomisystem vill dock FKU anföra sina allmänna synpunkter på vilka riktlinjer som enligt dess mening bör följas i uppläggningen av revisions väsendet för att det skall stå i konformitet med ekonomisystemet i övrigt.

174 KAPITEL 7

Revision och rationalisering bör hållas isär I samband med tillkomsten av försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) diskuterades möjligheten av att inom samma organisation lägga såväl rationaliseringsverksamheten inom försvaret som revisionen. Såsom FKU framhöll i sitt remissutlåtande över utredningens förslag är detta inte lämpligt. Även om dessa båda effektivitetsfrämjande funktioner utan tvivel har nära samband med varandra så har de dock skilda arbetsmetoder och delvis skilda syften. Uppgiften för revisionen är att på ett objektivt och opartiskt sätt ge uppdragsgivaren en bedömning av effektivitet och lönsamhet i den granskade verksamheten. Revisionen skall vara framåtsyftände — i den mening att man väljer revisionsprojekt som är av ekonomiskt väsentlig betydelse för den framtida verksamheten — men den skall inte ge sig in på något som kan uppfattas som försök till styrning av myndigheternas löpande drift. Revisionen är en kontrollfunktion som skall arbeta så att den — genom organ som står fria från den löpande verksamheten — kan ge impulser till effektivitetsfrämjande åtgärder. I samband med granskningen kan den, som ett led i en konstruktiv kritik, komma med idéer och uppslag till förändringar. Däremot skall revisionen inte engagera sig för djupt genom att framlägga konkreta förslag till lösningar. Erforderliga åtgärder skall vidtas av andra organ, i regel inom den granskade myndigheten själv, eventuellt med biträde av ett rationaliseringsorgan eller andra konsulter. Om myndigheten inte skulle följa det centrala revisionsorganets uppfattning i en fråga som enligt dess mening är väsentlig för effektiviteten är det dess skyldighet att föra saken upp till Kungl Maj:ts prövning. Genom sin övervakningsuppgift har revisionen ett ansvar för att effektivitetsfrågorna tillbörligt beaktas. Det finns sålunda hos revisionsorganet en partställning som inte har någon motsvarighet hos ett rationaliseringsorgan med dess väsentligen konsulterande uppgifter. När det gäller den interna revisionen, är den ett organ för verksledningen. Det är därför måhända tänkbart att man inom en och samma myndighet kan förena den interna revisionen med rationaliseringsfunktionen i en gemensam organisatorisk enhet. Men i varje fall på central nivå torde de båda funktionerna vara mest betjänta av att fullgöras oberoende av varandra genom myndigheter med klart isärhållna uppgifter. Rationaliseringen bör inte påtvingas en myndighet, vilket lätt riskeras bli fallet om den kommer från en revisionsmyndighet med övervakande uppgifter. Lika väsentligt är det å andra sidan för revisionen att den intar en helt fri och självständig ställning så att den inte frestas till taktiska hänsynstaganden när den fullgör sin revisionsuppgift. Centralt revisionsorgan för försvaret Inom statskontorets ram sammanhölls tidigare rationaliseringsverksamheten för hela statsförvaltningen. Genom knoppning från statskontoret bildades FRI. Samtidigt framhölls vikten av att en decentralisering av rationalise-

REVISIONEN INOM FÖRSVARET

ringsverksamheten kom till stånd genom förstärkning av de lokala resurserna för rationalisering. Organisationen av revisionsväsendet skulle kunna erbjuda en parallell härtill. Försvarets verksamhet är så omfattande och av så speciell karaktär att det knappast ger några stordriftsfördelar att bedriva revision därav genom samma organ som reviderar den civila statsförvaltningen. Revisionen av försvaret kräver både egen personal och egna metoder för effektivitetsgranskningen. I det föregående har framhållits att revisionen alltmer tenderar att växa in i styrsystemet såsom en integrerande del av detta. Detta kunde utgöra en anledning att organisatoriskt förlägga revisionen av försvaret till myndigheter som är en del av själva försvarsorganisationen. Den skulle därmed förutsättas ha bättre fackkunskap och kanske större auktoritet. Revisionsmyndighetens uppgift att övervaka redovisningssystemets utformning — som genom kostnadsredovisningens utveckling kräver allt högre grad av myndighetsanpassning — utgör också ett skäl för en sådan lösning. Å andra sidan kan det sägas att det vore en fördel om förvaltningsrevisionen av försvarets verksamhet utfördes av en myndighet utanför försvaret, fri från de bindningar som finns mellan organ inom samma hierarki. Det skulle kunna ge större garanti för revisionens självständighet. Enligt nuvarande ordning fullgör FCF revision — huvudsakligen av kameral natur — av staber och förband. Riksrevisionsverket reviderar centrala förvaltningar och övervakar dessutom i kraft av sin allmänna tillsynsskyldighet revisionen inom hela försvaret. Det synes nödvändigt att en ändring nu sker av denna uppgiftsfördelning. Enligt det ovan nämnda riksdagsbeslutet 1967 angående revisionen skall riksrevisionsverket inte längre syssla med löpande kameral revision utan inrikta sig på förvaltningsrevision. Den kamerala granskning som riksrevisionsverket bedriver vid centrala förvaltningsmyndigheter inom försvaret omfattar ca V2 miljon verifikationer per år. Att hålla kvar en kameral verksamhet av denna storleksordning vid riksrevisionsverket skulle inte överensstämma med riksdagens avsikter. Det synes uppenbart att den kamerala granskningen måste organiseras på annat sätt än hittills. FKU har övervägt två alternativ: A. Att i analogi med organisationen på den civila sidan låta FCF utgöra ett »revisionskontor», en internrevision inom försvarskoncernen. FCF skulle då — utöver uppgiften att svara för redovisningssystemet — utföra all intern revision, i den mån sådan inte organiserades genom egna enheter vid vissa större försvarsmyndigheter. Riksrevisionsverket skulle fortfarande utöva tillsyn över revisionen inom försvaret och även själv utföra viss förvaltningsrevision. B. Att låta FCF bli central revisionsmyndighet för försvaret i vad avser såväl redovisnings- som förvaltningsrevision. FCF skulle då helt överta riksrevisionsverkets uppgifter på detta område. Även i detta alternativ förutsätts att vissa större myndigheter har egna internrevisioner.

176 KAPITEL 7

Enligt det sistnämnda alternativet B skulle FCF från riksrevisionsverket överta dess ansvar för revisionen inom försvaret. Hela revisionen skulle därmed komma att ligga på en myndighet med exklusiv inriktning på försvarets verksamhet. Det bör emellertid samtidigt erinras om att FCF hittills endast i obetydlig utsträckning sysslat med sådana uppgifter som är avsedda att bli utmärkande för den framtida revisionen, d v s att på grundval av analyser av prestationer, kostnader och måluppfyllelse utvärdera effektiviteten i försvarsmyndigheters verksamhet. Det kan därför inte sägas att det finns någon militärt inriktad förvaltningsrevisionen sakkunskap att bygga på. För att kunna spela en sådan ny roll skulle uppenbarligen den nuvarande revisionsfunktionen inom FCF behöva helt omskapas till såväl organisation som innehåll och detta är ej i sikte. FKU vill också starkt framhäva den betydelse det får anses ha från allmänna synpunkter att det yttersta ansvaret för förvaltningsrevisionen (effektivitetskontrollen) ligger hos en från försvaret fristående myndighet. Såväl för statsmakternas bedömningar som allmänhetens förtroende bör en sådan integritet vara av värde. FKU förordar därför att tillsynen och det samlade ansvaret för revisionen inom försvaret skall ligga hos riksrevisionsverket (enligt alternativ A ovan). Enligt utredningens mening bör detta innebära att riksrevisionsverket utövar ledning då det gäller planeringen av de interna förvaltningsrevisionsinsatserna och också själv bedriver viss översiktlig förvaltningsrevision på från effektivitetssynpunkt avgörande punkter. Vad beträffar den interna revisionen inom försvaret bör den utveckling av revisionen som pågår inom den civila statsförvaltningen kunna vara vägledande. Det skulle innebära att interna revisionsorgan inrättas med uppgift att svara för all redovisningsrevision och att även utföra förvaltningsrevision. Innan FKU går in på organisationen av internrevisionen vill utredningen ånyo erinra om den grundläggande betydelse man tillmäter ansvariga chefers eget ansvar för ekonomin. Det är ett självklart krav på all statlig verksamhet — det gäller såväl civil som militär — att man vid myndigheterna bedriver en fortlöpande analys av ekonomin utifrån effektivitetsaspekten. Den kontroll som härigenom sker utgör en väsentlig komponent i styrningen och utförs alltså av praktiska skäl lämpligast i en decentraliserad organisation. Denna kontroll ligger också inbyggd i FKU:s ekonomisystem på alla nivåer där det sker budgetering och uppföljning av utfallet gentemot budget. Inom ramen för den föreslagna ekonomifunktionen skall detta ske på såväl lokal och regional nivå som inom staber och förvaltningar. Denna löpande granskning av uppnådda resultat har behandlats av FKU i delbetänkande 1 (sid 210 ff) under beteckningen budgetuppföljning och analys. Det är en funktion som ligger under ekonomichefen (jämför kap 5 och 8). Revisionen är, i motsats till den interna kontrollen, en granskning utförd av organ som står vid sidan av produktionen och som alltså inte är direkt involverade i den granskade verksamheten. Dock bör givetvis revisionen arbeta i nära anslutning till den här beskrivna interna budgetuppföljningen. Redovisningen ligger hos FCF. Liksom hittills bör FCF svara för redovis-

REVISIONEN INOM FÖRSVARET

ningsrevisionen vid staber, förband och huvudparten av övriga försvarsmyndigheter. Vid myndigheter som FMV och FortF, där verksamheten är av stor omfattning och komplexitet, finns ett uppenbart behov av att inrätta egna internrevisioner för förvaltningsrevision. Det kan i så fall finnas skäl att dit även förlägga redovisningsrevisionen av dessa myndigheter. Förvaltningsrevisionen från rent militär synpunkt av krigsmaktens förbandsproduktion, dess mobiliseringsberedskap, planering och annan verksamhet vid staber och förband, bör bedrivas av en internrevision direkt underställd ÖB. För att garantera att det ligger en heltäckande revisionsmatta över all verksamhet inom förvarshuvudtiteln bör en myndighet åläggas skyldighet att svara för revisionen vid alla enheter där den inte enligt särskilda bestämmelser ordnas på annat sätt. Det synes ligga närmast till hands att lägga denna skyldighet på FCF. Det innebär att även FCF i betydande omfattning engageras i förvaltningsrevision. För att förvaltningsrevision skall kunna bedrivas med framgång krävs en annan personalsammansättning än i en organisation för enbart kameral revision. Den kamerala revisionen utförs av dels biträdespersonal, som sköter siffergranskning m m, dels revisorer som är sakkunniga i redovisning och i de författningsfrågor som här kommer in. Förvaltningsrevisionen däremot kräver huvudsakligen personal som är kunnig i ekonomisk analys och som har förutsättningar att ur sakligt-innehållsmässiga synpunkter ta ställning i de bedömningsfrågor som uppkommer i analysen. För försvarets del betyder detta personal med möjlighet att t ex värdera de system för prestationsmätning som utvecklas inom ekonomisystemet. Denna väsentliga personalfråga måste särskilt beaktas i det fortsatta arbetet med omorganisationen av revisionen. FKU har här behandlat revisionen som ett led i hela ekonomisystemet för försvaret. Utredningen är emellertid medveten om att dess förslag skulle beröra och få konsekvenser för områden som det ligger utanför FKU:s kompetensområde att behandla. Ett slutligt ställningstagande till organisationen av revisionen och dess praktiska utformning fordrar sålunda ytterligare överväganden av annat slag än som kan ligga inom ramen för FKU:s uppgifter. Sammanfattningsvis föreslår FKU att förvaltningsrevisionen intensifieras, att internrevisioner organiseras för att bedriva såväl redovisnings- som förvaltningsrevision och att riksrevisionsverket, som har tillsyn även över revisionen inom försvaret, svarar för en övergripande förvaltningsrevision i stort. FKU erinrar om vad utredningen framförde i sitt delbetänkande 1 om behovet av att i förvaltningen arbeta in ett prestationstänkande i stället för »anslagstänkande». En av de väsentliga fördelarna med programbudgeteringen och det föreslagna ekonomisystemet för försvaret är att därmed ges förbättrade möjligheter att kontrollera att de resurser som satsas på försvaret utnyttjas på ett effektivt sätt. Dessa kontrollmöjligheter kan ytterligare 12

178 KAPITEL 7

stärkas genom en förvaltningsrevision som utifrån kan kontrollera resultatsutvecklingen inom olika avsnitt av ekonomin inom försvaret. FKU vill understryka att utredningen fäster stor vikt vid att en effektiv revision blir etablerad som ett led i styrningen av försvarets ekonomi och att sålunda huvudvikten i framtiden läggs på förvaltningsrevision. Det är i första hand ledningen inom försvaret som skall bevaka att planer och uppdrag blir uppfyllda, att brister i produktivitet och effektivitet blir föremål för korrigerande åtgärder. Revisionen svarar för kontrollen utifrån. Den skall utgöra en pådrivande faktor när det gäller att utveckla metoder för prestationsmätning och resultatbedömning — i en ekonomi som inte stöttas av mätteknik är effektiviteten svår att vidmakthålla. Inte minst från riksdagens synpunkt synes det vara väsentligt att revisionsfunktionen i den här behandlade moderna meningen utvecklas till en fast länk i försvarets ekonomisystem, tillförlitlig nog utifrån riksdagens kontrollbehov. Organisatoriskt kan dessa önskemål om en effektiv revision tillgodoses på olika sätt. FKU framlägger inte något i detalj utarbetat förslag i organisationsfrågan men har dock genom diskussionen i det föregående antytt problematiken och angett vilka vägar som enligt dess mening närmare bör undersökas, eventuellt genom särskild utredning. Det främsta syftet bör därvid enligt FKU vara att få igång ett utvecklingsarbete i vad avser förvaltningsrevisionen inom försvaret efter ungefär samma riktlinjer som man följt inom den civila statsförvaltningen. Att få till stånd en effektiv förvaltningsrevision är nödvändigt. Den är låset i ekonomisystemet.

AVDELNING C

ORGANISATION, UTBILDNING, GENOMFÖRANDE M M

KAPITEL 8

Organisation. Ekonomifunktionen.

Synpunkter på organisation Förutom av en mångfald andra faktorer såsom verksamhetens omfattning, art och differentiering, yttre krav på styrning och kontroll o s v påverkas en myndighets organisation av det tillämpade systemet för ledning. Genom den tröghet som av naturliga skäl måste prägla genomförandet av önskvärda förändringar i organisationen kan denna i regel inte momentant anpassas till varje ny förutsättning i fråga om nämnda, påverkande faktorer. Man tvingas därför till stegvisa organisationsändringar då hänsyn tas till utvecklingen inom samtliga områden. Detta innebär att organisationen aldrig kan sägas vara den mest rationella; förbättringar är ständigt aktuella. Det ekonomisystem FKU föreslår såsom ledningsinstrument skiljer sig i väsentliga stycken från det som nu tillämpas. Ett införande av systemet får därför organisatoriska konsekvenser i två avseenden. För det första medför det önskemål om förändringar i organisationen för att ett fullt utbyte skall erhållas av systemet. För det andra ställs krav på förändringar rörande ekonomifunktionens organisation. Det sistnämnda inryms i FKU:s uppdrag att behandla vilket sker senare i detta kapitel. Det åligger däremot inte utredningen att lämna förslag i fråga om allmänna organisatoriska konsekvsenser av ekonomisystemets införande. Ett maximalt utnyttjande av systemet förutsätter emellertid vissa förändringar. FKU vill därför bidra med synpunkter härpå. För de regionala och lokala nivåerna lämnades sådana i delbetänkande 1 (sid 204 ff). På den centrala nivån kan myndigheterna uppdelas i två, med hänsyn till verksamhetens art principiellt olika slag, staber och förvaltningsmyndigheter. Gemensamt för dessa gäller att organisationen så långt möjligt bör utformas i enlighet med de principer för indelning i ansvarsområden som beskrivits i kapitel 5. Endast härigenom kan befogenheter och ansvar delegeras i samklang med uppdragssystemets utformning vilken utgår från programmen och i dessa angivna slutprodukter. Utredningen har funnit att vissa brister beträffande nämnda överensstämmelse nu föreligger. Det bör emellertid understrykas att ekonomisystemets införande inte ställer absoluta krav på organisationsändringar. Systemets fördelar som ledningsinstrument kan dock inte utnyttjas till fullo utan en anpassning av organisationen till principerna om målstyrning och samlat ansvar för prestationer och kostnader. Det är emellertid inte fråga om större

182 KAPrTEL 8

organisationsändringar. Med smärre justeringar bedöms de väsentligaste fördelarna med systemet kunna utnyttjas. På sikt bör dock organisationen successivt anpassas så att ett fullt utnyttjande blir möjligt. De centrala myndigheternas verksamhet kan sägas omfatta tre olika aktivitetsområden: det långtidsinriktade, det produkt- eller programinriktade och det produktionsinriktade. I princip syftar dessa mot gemensamma mål men det sker med olika tidsaspekter och med en variabel utåtriktad effekt. En lämplig inriktning av en myndighets samlade verksamhet förutsätter en avvägning mellan områdena, deras mål och resurser. Detta kan endast ske om vart och ett av dem har företräde på sådant sätt att en riktig balans kan åstadkommas. För de centrala stabernas del synes de organisatoriska bristerna främst ligga däri att ett klart angivet ansvar för dels krigsförbanden (produkterna), dels produktionsapparaten saknas. Försvarsgrenschefernas programansvar ger behov av att ett programorgan upprättas, eventuellt inom respektive stab. Detta liksom behovet av klart avgränsade ansvarsområden för utbildningsrespektive förbandsorganisationen har behandlats i kapitel 5. Organisatoriskt avskilda men samverkande enheter med ett väl definierat ansvar härför skall således planera m m för perspektiv- och programplaneperioder liksom produktionsinriktade enheter budgetera för genomförandet. Behovet av samordning mellan enheterna tillgodoses av ekonomifunktionen vilken behandlas nedan. . Såsom angetts i kapitel 5 uppstår vid centrala förvaltningar särskilda svårigheter i ansvarsområdesindelningen, främst inom FMV. Anledningen härtill är den mer komplicerade samordningsstruktur som bildas av homogena aktiviteter, dessas knytning till andra fackfunktioner samt uppdragens i huvudsak tredelade programtillhörighet. Dessa problem har framför allt aktualiserats genom tillkomsten av FMV. . Arbetet med att lösa dessa problem, syftande till en rationellare organisation och verksamhet, har påbörjats vid FMV. Det sker i form av uppbyggnad av ett styrsystem vars ändamål är att rikta in verksamheten mot en maximal måluppfyllelse.

Ekonomifunktionen Ekonomifunktionen i nuvarande organisation

I nuvarande organisation och system är det ekonomiska ansvaret formellt knutet till förvaltningen. För denna grundläggande bestämmelser återfinns i förvaltningsreglemente för krigsmakten (kbr 25.11.1966). Enligt detta är förvaltningens ändamål att tillgodose krigsmaktens behov av fast och lös egendom samt andra nyttigheter. Förvaltningen definieras såsom en teknisk och ekonomisk verksamhet som sammanhänger med ändamålet. Reglementet fastställer vilka myndigheter som är förvaltningsmyndigheter och därmed tillagts befogenhet att besluta rörande förvaltning. Förutom centrala förvaltningsmyndigheter är t ex cheferna för försvarsstaben och

ORGANISATION.

EKONOMIFUNKTIONEN

försvarsgrensstaber, militärbefälhavare, förbandschef och chef för utbildningsanstalter förvaltningsmyndigheter. Uppräkningen är inte fullständig. För förvaltningen utfärdar Kungl Maj.t allmänna, medan centrala förvaltningsmyndigheter var för sitt område utfärdar särskilda föreskrifter. Handläggning av förvaltningsärenden är formaliserad i förvaltningsreglementet. Det väsentligaste i detta är att chefen beslutar ensam, att chefen äger bemyndiga underlydande befattningshavare att dels avgöra ärenden, dels i sin tur delegera beslutanderätten, att ärende avgörs efter föredragning (undantag medges), att om varje beslut i ärenden skall finnas handling som visar vem som fattat beslut, vem som varit föredragande samt beslutets dag och innehåll, att skiljaktig mening skall framgå av beslutshandlingen (föredragandes rätt och skyldighet att reservera sig). Handläggningen av ärenden med ekonomiska konsekvenser är således formaliserad i förvaltningsreglementet och övriga till förvaltningen knutna bestämmelser och föreskrifter. Vilka myndigheter och befattningshavare som äger besluta rörande förvaltning är bestämt i särskild ordning. Organisatoriskt har förvaltningsmyndighet till sitt förfogande personal med särskild utbildning som sköter förvaltningsverksamheten. Den är sammanförd i enheter som i det föregående benämnts fackorgan. Försvarets civilförvaltning är central förvaltningsmyndighet för avlönings-, kassa- och räkenskapsväsendet vid krigsmakten. FCF ger bl a ut föreskrifter och anvisningar för kassatjänsten i fred och krig för försvarets myndigheter utom de centrala förvaltningsmyndigheterna och vissa andra myndigheter. Härigenom regleras bl a kassatjänstens organisation, inventeringsskyldighet, bestämmelser angående förskott, kassabokföring m m . FCF:s uppgifter i fråga om revision har redovisats i kapitel 7. Den lämnade beskrivningen avser att i mycket stora drag visa hur handläggningen av ekonomiska ärenden är ansvarsmässigt och organisatoriskt reglerad i nuläget. Vad vidare angår budgetarbete avses härmed i nuläget utarbetande av förslag till anslagsframställning beträffande riksstatsanslag (petita), förslag till dispositionsföreskrifter (regleringsbrev) beträffande riksstatsanslag samt anvisningar och fördelning av medel i anslutning till dispositionsföreskrifter. Kungl Maj:t bestämmer vilken myndighet som skall avge petita och förslag till regleringsbrev beträffande ett anslag. F n gäller i princip att den myndighet som svarar för med ett anslag avsedd verksamhet också skriver petitan och förslag till regleringsbrev. Beträffande anslag till för krigsmakten gemensamma ändamål utser Kungl Maj:t lämplig myndighet. Anslag under riksstatens fjärde huvudtitel ställs alltid till krigsmaktens centrala förvaltningsmyndigheters förfogande. Detta sker även i fall myndigheten inte omhänderhar den verksamhet som skall betalas av anslaget. Redovisning och rapportering omfattar utgifter och inkomster. Försvarets

184 KAPITEL 8

kassor sänder in bokföringsunderlag till FCF som bearbetar detta till olika rapporter som ställs till och används av förvaltningsmyndigheterna för uppföljning och kontroll. FCF ger i detta avseende en omfattande service till andra myndigheter. Den organisation för och handläggning av ekonomiska ärenden, som ovan redovisats mycket schematiskt, har sin grund i nuvarande budget- och redovisningssystem. För att en beskrivning av »ekonomifunktionen» i nuvarande organisation skall bli fullständig måste emellertid de centrala stabernas och förvaltningarnas planeringsorgan och dessas verksamhet tas med i bilden. Vid dessa sker en beredning av beslut med långsiktig verkan, inte minst i ekonomiskt hänseende. Något förenklat kan förhållandena beskrivas sålunda, att de reella ekonomiska besluten fattas i planeringen efter samverkan mellan centrala staber och förvaltningar. I genomförandet fattas de formella ekonomiska besluten i enlighet med ett formaliserat administrativt förfarande.

Nya krav på ekonomifunktionen

Med införandet av ekonomisystemet följer att det ekonomiska ansvaret sprids ut i organisationen. Det reella ekonomiska beslutet ges större vikt än det formella. Budgetering, redovisning och rapportering är utformade för att de ekonomiska konsekvenserna skall kunna förutses, följas upp och kontrolleras av den som planerat och fattat beslut om verksamheten. Detta gäller såväl interna ansvarsområden vid t ex ett förband som fack-, produktions- och programmyndigheter. Ekonomisystemet ger budgetarbetet, redovisningen och rapporteringen en annan karaktär än den nuvarande. Tonvikten läggs på budgeteringen såsom uttryck för en planering, där prestationer ställs mot kostnader i olika, alternativa kombinationer samt på prestations- och kostnadsredovisningen som ger den för verksamheten ansvarige information om hur planeringen utfallit. De här nämnda förändringarna ställer krav på en förstärkt ekonomifunktion med delvis annorlunda ställning i organisationen och med tillgång till personal som erhållit utbildning för med den nya ekonomifunktionen förenade uppgifter.

Ekonomifunktionens uppgifter

Utredningen har i det första delbetänkandet behandlat ekonomifunktionen såsom en konsekvens av det föreslagna ekonomisystemet. Vid denna behandling låg visserligen tyngdpunkten vid den regionala och lokala nivån men de överväganden och ställningstaganden som gjordes i fråga om funktionens uppgifter är täckande för hela organisationen, således även den centrala nivån. Det finns därför anledning att upprepa den tidigare gjorda redovisningen men nu med huvudvikten lagd vid den centrala nivån.

ORGANISATION.

EKONOMIFUNKTIONEN

185 Uppgifterna i ekonomifunktionen kan sammanfattningsvis anges med de moment som ingår i budgetprocessen, d v s — budgetering innehållande planering, budgetarbete, kontroll och analys samt —• redovisning och rapportering. Till planeringen räknas här, liksom i det system för programbudgetering som beskrivs i kapitel 3, för den centrala nivån även perspektiv-, programoch systemplaner. På de lägre nivåerna medför det kortare tidsperspektivet att dessa planer där inte är aktuella.

Budgetering De uppgifter i fråga om planering och budgetarbete som faller på ekonomifunktionen är följande. — Sammanställa de direktiv och anvisningar som skall utfärdas för budgetarbetet. — Utarbeta rutiner och formulär för budgetarbetet. — Tillse att det underlag som erfordras i planeringen för kostnadskalkyler m m (prislistor o d) finns tillgängligt vid rätt tidpunkt samt att data ur kostnads- och prestationsredovisningen tillgodoser budgetarbetets krav. — Med ekonomisk sakkunskap biträda de budgetansvariga cheferna i budgetarbetet. — Bearbeta och sammanställa delbudgetförslag från budgetansvariga (ansvarsområdes-)chefer. — Upprätta förslag till dels definitiv budget för nästföljande år, dels budgetförslag (preliminär budget) för det därpå följande året och dels slutligen planer för den period som den långsiktiga planeringen omfattar. Uppgifter som faller på ekonomifunktionen i kontroll- och analysverksamheten (budgetuppföljningen) är, — Analys av det samlade resultatet inom egen myndighets ansvarsområde. — Utarbeta modeller och anvisningar för analysarbetet — utöver vad högre myndigheter föreskrivit. — Organisera och samordna analysarbetet så att detta riktas in på det som är väsentligt för bestämning av måluppfyllelse och för värdering av resultat. Analyserna skall ge underlag för effektivitetsvärdering. — Sammanställa och utvärdera rapporter om analyser utförda av berörda ansvarsområden och myndigheter. — Utarbeta sammandragsrapporter till högre myndigheter. —• Granska rapportbehovet. •— Ansvara för uppläggning av annan statistik än den som framkommer ur löpande redovisning. —• Tillse att kontroll av prislistor utförs. — Tillse att erfarenheter delges sido- och överordnade myndigheter. — Kontrollera att ekonomisystemet fungerar som avsett är.

186 KAPITEL 8

Redovisning och rapportering Redovisning och rapportering omfattar — prestationer, — resursförbrukning, uttryckt i såväl kostnader som kvantiteter, samt — utgifter (utbetalningar). Utredningen utgår ifrån att redovisning och rapportering till sina huvuddelar styrs genom enhetliga rutiner och tekniska förfaranden som en följd av kravet på samordning mellan centrala, regionala och lokala myndigheter. En dylik rutinisering av redovisningens och rapporteringens utförande syftar till att underlätta det löpande arbetet vid alla myndigheter. Ett visst utrymme för att tillgodose speciella krav måste dock finnas, bl a med hänsyn till lokala förhållanden. Utväxter på det enhetliga systemet bör dock begränsas till ett minimum. Vid myndigheterna skall dels redovisnings- och rapportbehovet fastställas, dels organiseras — insamling av redovisningsunderlaget samt granskning och kontroll av detta, — överföring av underlaget till för ADB lämplig form samt — bearbetning (eventuellt) och distribution av de efter databehandlingen inkommande rapporterna. Det ankommer på ekonomifunktionen att bereda och handlägga hithörande frågor. På ekonomifunktionen ankommer även att svara för att redovisningen tekniskt följer från högre myndigheter och inom myndigheten givna föreskrifter och anvisningar samt att utarbeta förslag till föreskrifter inom myndigheten. I ekonomifunktionens uppgifter ingår att kontrollera insamlat redovisningsunderlag, att låta överföra detta till databärande media (hålkort, hålremsa) samt vidare att kontrollera rapporterna från bearbetningen innan de distribueras. Utöver den löpande rapporteringen, som automatiskt framkommer ur bearbetningen, skall inom ekonomifunktionen utföras den ytterligare bearbetning av redovisningsmaterialet, t ex sammanställningar från prestationsoch kostnadsredovisningen, som kan erfordras som underlag för analysarbetet. En del av detta kan förväntas ske rutinmässigt efter modeller och scheman som utarbetats inom myndigheten. Övervägande delen av arbetet med redovisning och rapportering är av rutinbetonad natur men det måste ske under noggrann kontroll. En uppgift som f n faller på ekonomifunktionen är att ta fram underlag för avlöningsuträkning och att i viss utsträckning verkställa avlöningsutbetalning. Detta kräver ingående kunskaper i alla avtal, författningar och föreskrifter som reglerar personalens löneförmåner. Om, såsom utredningen föreslagit i delbetänkande 1 (sid 207, 218), personalfrågor samlas till en organisationsenhet (ett ansvarsområde) bör avlöningsfrågor överföras till

ORGANISATION.

EKONOMIFUNKTIONEN

detta ansvarsområde. I annat fall bör uppgiften fortfarande hänföras till ekonomifunktionen. En viktig uppgift för ekonomifunktionen är att tillse att budgetmaterialet presenteras så att beslut om val av alternativ kan grundas på ett fullt jämförbart material oberoende av varifrån ett förslag emanerar. Skilda projekt får därigenom konkurrera om resurserna på sinsemellan mera jämställd basis och det blir lättare att konstatera om något av alternativen faller utom ramen för verksamhet och målsättning på längre sikt. Ekonomifunktionen kan inte göra den beslutfattandes erfarenhet och bedömning överflödiga. Den kan emellertid presentera beslutsunderlag på ett sådant sätt att det går att klart skilja på vad som är objektiva fakta och vad som måste överlåtas på subjektiva bedömanden. En annan uppgift för ekonomifunktionen är att göra klart vilken information som behövs för att beslut i olika situationer skall vila på ett rättvisande ekonomiskt underlag vid sidan av de andra faktorer som ingår i beslutsunderlaget. Det bör åvila funktionen att tillse att redovisning och rapportering ger detta underlag vid rätt tidpunkt och på ett lämpligt sätt. Det kan vidare bli fråga om att i beslutet inblandade ansvarsområden ges anvisningar om vilka olika alternativ som skall räknas fram och hur kalkylerna skall utföras. På den centrala nivån har i stor utsträckning ekonomiska beslut, fattade för ett visst budgetår, en betydande inverkan på handlingsfriheten på längre sikt. Besluten får betydligt mer »investeringskaraktär» än på den regionala och lokala nivån. En följd härav är att kalkyleringen spelar en väsentlig roll som underlag för den centrala nivåns beslut. Det har då stor betydelse att ekonomifunktionen spelar en samordnande roll genom att utfärda anvisningar för kalkylarbetet (omfattande bl a det icke alltid självklara valet av kalkylmetod för olika beslutssituationer, kalkylens utformning, kalkylräntefoten samt beslutanderätten vid investeringar) genom kontroll av de i beslutsunderlaget ingående kalkylerna och genom efterkontroll av utfallet. De ekonomiska analyserna är naturligtvis av stor vikt för den centrala nivåns myndigheter. Vid analyser av måluppfyllelsen är för produktionsoch programmyndigheter jämförelsen med givna uppgifter det väsentligaste medan det för fackmyndigheter även är fråga om huruvida de kvalitetsnormer som uppsatts är riktiga, rimliga och förenliga med god ekonomi samt att därur dra slutsatser både om behov av normer och deras innehåll. Det gäller även att med underlag av utfallsvärden på prestationer och kostnader undersöka om resursförvaltningen kan göras effektivare — mer eller bättre prestationer till samma kostnad eller samma prestationer till lägre kostnad. På staberna torde i större utsträckning ankomma att analysera effekten av olika kombinationer av resursinsatser och att i detta sammanhang anmoda en eller flera fackförvaltningar att utföra kalkyler som ger underlag för analys av den effekt som variationer i sådana kombinationer kan ge. Analysarbetet är naturligtvis i princip detsamma på alla nivåer men på den centrala nivån är det fråga om andra dimensioner och andra effekter

188 KAPITEL 8

på försvarets ekonomi. Detta gör arbetet mer omfattande, mer kvalificerat samt också mer betydelsefullt. I stabsarbetet vid Fst och försvarsgrensstaber ligger huvudvikten vid planering, samordning och kontroll av programplaner och primäruppdrag mot den bakgrund som perspektiv- och systemplaner ger. Det kan även uttryckas så att dessa myndigheters främsta uppgift berör samordningen av flera funktioner — Fst i avseende på krigsmakten i sin helhet, de övriga staberna för respektive försvarsgrens program. De resursförvaltande myndigheternas ansvar är främst att, inom ramen för bl a direktiv och anvisningar från ÖB och försvarsgrenschefer, tillse att resurser anskaffas och vidmakthålls till den mängd, kvalitet och i övrigt på sådant sätt att målen i programplanerna mm uppfylls. Myndigheterna svarar var och en för ett eller flera »fack» och utgörs främst av de centrala förvaltningsmyndigheterna (FMV, SjvS, FortF), värnpliktsverket (värnpliktig personal) och försvarsgrensstaberna (sammanhållande för anställd personal). Utbildningen, som är en resursskapande funktion, intar en mellanställning. Utbildningen är en produktionsprocess som tar emot »råvaran» från och avlämnar färdiga produkter till »personalförvaltningen». Utbildningsfunktionen ansvarar själv för produktionsorganisationen och utnyttjar resurser från andra fackmyndigheter i produktionen. Funktionen leds av försvarsgrensstaberna. De resursförvaltande myndigheterna skall alltså även tillgodose utbildningsfunktionens behov. Denna, visserligen grovt tecknade bild ger en viss skillnad mellan ekonomifunktionens uppgifter i staberna och i förvaltningarna. Bilden är dock inte entydig eftersom t ex en försvarsgrensstab har såväl programansvar som produktions- och fackansvar. Skillnaderna kanske framträder mest i kalkyleringen, både för- och efterkalkylering. Förvaltningarna har att utföra mer detaljerade kalkyler om kostnader och utgifter för resursförvaltningen. På dem ankommer den väsentliga delen av anslagsförvaltningen (finansieringen) och utbetalningskontrollen. Förvaltningarnas kalkyler skall ge staberna de mera översiktliga kostnads-/utgiftsvärden som dessa behöver för den samordnade planeringen och budgeteringen samt utvärderingen av resultat. Priskalkyler för interndebiteringen är även en fråga för förvaltningarna. Dessa har ett ansvar för att det ekonomiska underlaget i planeringen etc är riktigt. Den här påvisade skillnaden påverkar personaluppsättningen i ekonomifunktionens organisation i staber och förvaltningar. Krav på enhetlighet

Ett viktigt moment i en ledningsfunktion är att styra handlandet med regler och föreskrifter samt att rutinisera genom arbetsscheman och blanketter. Syftet är tvåfaldigt. A ena sidan skall arbetet underlättas — inlärandet och utövandet av en aktivitet blir enklare om förfarandet standardiseras. A andra sidan gäller det att reglera handläggningen av ärenden så att beslutsprocessen förbättras. Informationer nerifrån bör kunna sammanställas på enklaste sätt till det beslutsunderlag som högre nivåer kräver. I krigsmakten finns krav

ORGANISATION.

EKONOMIFUNKTIONEN

på samordning i såväl vertikal som horisontell ledd. Därför måste största möjliga enhetlighet eftersträvas om beslutsprocessen skall kunna förenklas. Dessa allmänna regler gäller i lika hög grad för ekonomifunktionen som för andra funktioner. Det är sålunda väsentligt att ekonomifunktionen organiseras så att dessa mål uppnås och det bör ses som en ekonomifunktionens egen uppgift att ständigt eftersträva den högre effektivitet som detta medför. Det följer av sig självt att det är den centrala nivåns myndigheter som skall tillse att ekonomifunktionen fungerar effektivt. Varje central myndighet har anledning att, med hänsyn till vad här sagts om beslutsprocessen, tillse att ekonomifunktionen inom egen organisation och inom de underlydande organisationer, vars verksamhet skall ledas, är utbyggd så att dess ledningskrav blir tillgodosedda på bästa sätt. Behovet av att samordna all verksamhet inom krigsmakten ställer krav på en systematiserad organisation av ekonomifunktionen. Behovet av relevant beslutsunderlag för de samordnande myndigheterna, ÖB, programansvariga samt försvarsdepartementet måste tillgodoses, liksom för olika produktions- och fackansvariga myndigheter. Detta tvingar till en »överbyggnad» på de enskilda myndigheternas speciella, produktionsinriktade ekonomisystem så att en knytning säkerställs med uppdragssystemet (programbudgeteringen) och de olika fackmyndigheterna. Då uppstår behov av att ge en central myndighet uppgiften att organisera, vidmakthålla och utveckla den systematik i förfaringssätt, rutiner, blanketter m m som erfordras för att denna tekniska samordning skall komma till stånd. Det måste framhållas att det här sagda åsyftar det tekniska utförandet och systematiken i ekonomifunktionen. Det sakliga innehållet i budgeter eller rapporter, vilka data och mängder därav som skall vara med, berörs inte av denna systematisering. Men kravet på att kunna få ett relevant, systematiserat underlag för avvägningar och beslut i den samordnande planeringen, uppföljningen och kontrollen har också en annan verkan. Det kan nämligen tvinga enskilda myndigheter till att eftersätta sina krav på att självständigt utforma för sina speciella fack avsedda ekonomisystem. Till en systematisering av ekonomifunktionen hör även att underlätta och ge stadga åt budgetarbetet genom att utarbeta enhetliga budgetmodeller, budgetrutiner och fasta tidsplaner för budgetarbetet. FKU har berört detta i kapitel 5 (Budgetcykeln). Ekonomifunktionens ställning — ansvarsförhållanden

Ekonomifunktionen är en samordnande funktion. Ansvaret för beslut med ekonomiska konsekvenser ligger vid de olika ansvarsområdena. Detta gäller för alla nivåer. Ekonomifunktionens arbetsuppgifter vid central stab och förvaltning omfattar — liksom uppgifterna för andra funktioner i dessa myndigheter •—• såväl den interna verksamheten som den verksamhet vid andra myndigheter som skall ledas.

190 KAPITEL 8

Av den föregående redogörelsen framgår att ekonomifunktionen vid en myndighet har huvuduppgifterna att biträda myndighetens chef i budgeteringen, att samordna budgetarbetet vid övriga ansvarsområden och biträda dessa i arbetet, att leda och kontrollera den verksamhet som hänger samman med redovisning och rapportering, samt att kontrollera att ekonomisystemet »fungerar» och vara högsta företrädare för facket ekonomi innefattande vissa personal-, utbildnings- m fl frågor. För att fullgöra dessa uppgifter krävs, liksom på lokal och regional nivå, att ekonomifunktionen utövas av en särskild organisatorisk enhet, ekonomienheten. Denna skall vara direkt underställd myndighetens chef och sidoordnad andra ansvarsområden. Ekonomienheterna i olika myndigheter skall kunna kommunicera med varandra på det sätt som är vanligt mellan organ som företräder samma fackområde. Mot bakgrunden av kraven på enhetlighet i ekonomisystemet finns det skäl för att direktiv eller anvisningar ges om »tekniska» frågor i ekonomifunktionen på motsvarande sätt som nu sker om beräkningsmetoder od samt om former för presentation av budgetmaterial. I sista hand bör ekonomienheten i försvarsstaben vara styrande i detta avseende. I andra avseenden uppkommer frågan om en samordnande ledning av ekonomifunktionen på central nivå och därmed för krigsmakten i sin helhet. FKU har i delbetänkande 1 (sid 232) uttalat: »Systemet skall i sitt slutliga skick omfatta hela krigsmakten och därmed vara ett hjälpmedel i den överordnade planering, samordning och kontroll som åvilar ÖB». Härav framgår att ÖB enligt FKU:s mening bör leda ekonomifunktionen för krigsmakten. Det är givet att detta inte kan omfatta systemets detaljer. Ledningen bör åsyfta ekonomisystemets utformning och utveckling i stort till ett effektivt administrativt hjälpmedel för planering, samordning och kontroll på alla nivåer. Den bör huvudsakligen utövas genom direktiv och anvisningar samt information, bl a genom utbildning. Ekonomisystemets fungerande grundas till icke oväsentlig del på rutiner, blanketter, ADB m m. Kravet på enhetlighet och samordning medför ett behov av att en myndighet utses med ansvar för att dessa krav blir tillgodosedda. Vidare måste hänsyn tas till formella föreskrifter och externa redovisningskrav (RRV). F n har FCF ett dylikt ansvar beträffande avlönings-, kassa- och räkenskapsväsendet samt i övrigt allmän kontroll över medelsförvaltningen vid de myndigheter som i kassahänseende är underställda FCF. Undantagna är således nu centrala förvaltningsmyndigheter. Vidare skall FCF efter överenskommelse ombesörja det behov av maskinell bearbetning rörande räkenskaper och redovisningshandlingar m m som uppkommer vid myndigheterna. I en utbyggd ekonomifunktion uppkommer frågan hur problemen med redovisning av bl a prestationer/kostnader skall lösas. Uppdragssystemet

ORGANISATION.

EKONOMIFUNKTIONEN

bygger på att både mål (prestationer) och kostnader systematiskt kommer in i bilden vid alla tillfällen. Såsom central fackmyndighet bör FCF fortfarande svara för avlöningsoch kassaväsendet (-funktionerna) samt i fråga om räkenskapsväsendet tillse att bokföring och redovisning tillgodoser kraven på dels redovisning gentemot riksstaten enligt RRV:s bestämmelser, dels finansstatistik enligt av RRV eller annan myndighet utfärdade föreskrifter. FCF:s ansvar torde emellertid enligt utredningens uppfattning kunna utökas. Den tekniska ledningen och samordningen av redovisnings- och rapporteringssystemen inom försvaret synes lämpligen anförtros FCF. Redovisningen omfattar då även prestationer efter hand som prestations- och kostnadsredovisning kan integreras. Det ligger då närmast till hands att FCF ges motsvarande ansvar för ADB-systemets uppbyggnad och funktion samt för att erforderlig databearbetning och delgivning av informationer kommer till stånd. I samband härmed svarar FCF för lönsamheten i redovisningssystemet. Sedan det först byggts upp i enlighet med de behov som konstaterats föreligga med beaktande av kostnaderna härför skall kostnaderna och »intäkterna» av systemet följas upp. Det samlade ansvaret för ekonomifunktionen inom försvaret och för att den löser sina uppgifter bör åvila ÖB genom dennes ekonomienhet (jfr comptrollerorganisationen i USA, bilaga 6). Ansvaret omfattar även samordning av frågor som rekrytering, utbildning och utnyttjandet av berörd personal. Ledningen av ekonomifunktionen bör således utövas av ÖB. Vid den tekniska utformningen av redovisningssystemet mm bör ÖB biträdas av FCF. Genom att FCF utöver ledningen av avlönings- och kassaväsendet även svarar för räkenskapsväsendet inom försvaret åstadkoms erforderlig samordning. I det integrerade planerings-budgeteringssystemet inom försvaret får naturligtvis kontakterna mellan försvarsdepartementet och ekonomiorganisationen inom krigsmakten stor betydelse.

Ekonomifunktionens organisation

Den centrala nivåns myndigheter erfordrar en mer kvalificerad ekonomiorganisation än på lägre nivåer på grund av dess ledande roll, de långsiktiga beslutens krav och behoven av mer omfattande analyser mm. Vid en bedömning av organisationen bör man utgå ifrån att uppgifterna efter sin art kan delas upp på tre delar. Den första omfattar planering och budgetarbete, den andra kontroll och resultatanalys samt den tredje delen redovisning och rapportering. Mellan de två första, planering och kontroll, råder ett starkt samband. Deras verksamhet är direkt beroende av varandra i budgetprocessen. Redovisningsdelen har visserligen en viktig sammanhållande funktion men den har också en i arbetsprocessen mer fristående karaktär än de övriga och är tekniskt betonad.

192 KAPITEL 8

Uppdelningen av uppgifterna i dessa komponenter och det nämnda sambandet är bestämmande för och bör återspeglas i ekonomifunktionens organisation. Denna bör således bestå av en planerings- (budget-), en kontroll- och en redovisningsdel. De två första måste vara organisatoriskt knutna till varandra men kan eventuellt, om det är personellt befogat, sammanföras till en enda enhet. Redovisningsdelen bör ingå i ekonomienheten men kan om andra skäl talar härför placeras i annan organisatorisk enhet än de båda övriga. Ekonomienheten måste i sådant fall ha direktivrätt gentemot redovisningsdelen. Uppgifterna för ekonomienheten är av sådan art att denna måste lyda direkt under myndighetens chef. Uppgifterna ställer krav på de kvalifikationer som ekonomienhetens chef bör ha. Andra krav uppkommer av behovet av samverkan med övriga ansvarsområden, inom eller utanför myndigheten. Hans utbildning och ställning bör anpassas till dessa krav. Arbete av ekonomisk natur kommer att i stor utsträckning spridas till underavdelningar inom myndigheterna. Men det sker i varierande grad beroende på intern organisation, verksamhetens art m m. Belastningen på ekonomienheten blir därför i motsvarande grad olika. Denna skillnad kan lätt påvisas mellan t ex försvarsgrensstab och FMV. Detta måste beaktas vid bestämning av ekonomienhetens behov av personella resurser ifråga om kvalitet och kvantitet. Det primära är vilken arbetsvolym som bedöms bli aktuell. En definitiv bedömning kan dock inte göras förrän enskildheter i ekonomisystemets tillämpning vid de olika myndigheterna klargjorts. Först då kan man konkret avgränsa ekonomienhetens uppgifter från övriga enheters. Omfattningen och arten av ekonomiarbetet vid t ex regionala och lokala enheter har även stor betydelse. Det är således inte möjligt för utredningen att här lämna några konkreta förslag. En begränsning till synpunkter och rekommendationer måste göras varvid de olika faktorernas inverkan belyses. I viss mån är ekonomienhetens utseende oberoende av de för varje myndighet specifika kraven. Ovan har sålunda berörts en generell organisation. Samma förhållande gäller behovet av, och i viss mån även kvaliteten hos representanter för enhetens skilda delfunktioner. Planeringsdelens chef måste vara väl insatt i inte bara planering och budgetarbete utan även i ekonomisystemets övriga komponenter. Behovet av kvalificerade medhjälpare bedöms normalt till två stycken, varav en med högre ekonomisk utbildning (kalkylering m m). Kontrolldelen bör ledas av en befattningshavare speciellt kunnig i avancerat analys- och kalkylarbete. Endera av cheferna för planerings- och kontrolldelen bör ha civilekonomutbildning eller därmed jämställda kunskaper. Chefen för redovisningsdelen måste behärska redovisnings- och rapporteringsteknik. Han bör dessutom vara väl insatt i ADB-teknik och ha goda kunskaper om hur prestationsredovisning bör genomföras (värdering, sammanvägning osv). För bedömning i övrigt av ekonomienhetens behov av biträdespersonal och eventuellt även av ytterligare kvalificerade befattningshavare borde nu

ORGANISATION.

EKONOMIFUNKTIONEN

prövad organisation vid t ex Ast och FMV kunna tjäna som ledning. Detta har dock inte befunnits helt realistiskt. Arbetet vid Ast:s budgetavdelning torde i hög grad ha präglats av utveckling, försök, information om ekonomisystemet m m. Nuvarande organisation ger därför inte en rättvisande bild av de framtida behoven i ett färdigt system. I FMV har visserligen en planeringsenhet organiserats men med hänsyn till att detta skett innan ekonomisystemet för FMV utformats i detalj synes några definitiva slutsatser ännu inte kunna dras om dess ändamålsenlighet. Planeringsenheten består av en teknisk och en ekonomisk planering med vardera fyra kvalificerade tjänstemän. Enligt sin benämning är främst den ekonomiska planeringen aktuell här. Det bör observeras att den största delen av planeringsverksamheten sker vid FMV:s huvudavdelningar. Utredningen har således inte funnit det möjligt att i fråga om ekonomienhetens organisation gå längre än till ovan skisserat förslag. Detta innebär i princip att enheten sammansätts av planerings-, kontroll- och redovisningsenheter med ett sammanlagt behov av omkring fem kvalificerade tjänstemän. Behovet torde inte vara detsamma vid alla myndigheter men det angivna anser FKU vara realistiskt för försvarsgrensstaberna. Konsekvenserna av ekonomienhetens upprättande i personellt avseende bör ses mot bakgrund av att ekonomisystemet i realiteten och till huvuddelen innebär en omfördelning av arbete som genomförs i delvis nya former. Utredningen har därför den uppfattningen att erforderlig personalökning inskränker sig till någon eller några befattningshavare med högre ekonomutbildning. I övrigt bör personalbehovet kunna tillgodoses genom ändringar i organisationen och omfördelning av arbetsuppgifter inom och eventuellt även mellan myndigheterna.

KAPITEL 9

Utbildning

Ekonomisystemet innebär att organisationen i ökad omfattning berörs av ekonomisk aktivitet som delvis tar sig nya former. Behov av utbildning blir därför en av konsekvenserna vid systemets införande. De frågor som härvid blir aktuella har behandlats i en särskild delutredning. I en första etapp har denna utmynnat i förslag till utbildning för personal som skall medverka i introduktionen av systemet på lokal och regional nivå. Denna etapp har redovisats i delbetänkande 1 (sid 220 ff). Den andra etappen av delutredningen har separat överlämnats till chefen för försvarsdepartementet samtidigt med betänkandet1. Den omfattar en vidgad, centraliserad ekonomiutbildning samt introduktionsutbildningen inom försvaret i central instans. Målet har i stort varit att komma fram till förslag avseende — krav på kvalifikationer för den personal som är berörd av ekonomisystemet — krav på ekonomisk utbildning — utbildningens organisation i stort. Arbetet har begränsats till sådan utbildning som ligger inom ekonomisystemets ram. Trots att förvaltningsutbildningen delvis är av ekonomisk art har den emellertid inte heller behandlats. Skälet härtill är att en särskild utredning, försvarets förvaltningsskoleutredning (FörvSU) haft detta till uppgift. Samråd och ett visst samarbete har ägt rum mellan de båda utredningarna. Fullständigt underlag har saknats i vissa organisationsbestämmande frågor. Detta har medfört att dessa eventuellt senare måste kompletteras. Nedan redovisas huvuddragen i delutredningen samt de mer väsentliga förslagen. Avslutningsvis lämnar FKU några kommentarer.

Målsättning och krav på ekonomiutbildningen Ekonomisystemet berör såväl allmänt administrativa ledningsfunktioner som rena ekonomifunktioner. I den företagsadministrativa ledningsfunktionen 1 Delutredningen har med FKU:s direktiv som grund självständigt utförts av major R Sundqvist.

UTBILDNING

kan bl a innefattas allmän företagsekonomi och administrativa processer för ledning av verksamheten. I grunderna härför ingår definitioner, allmän teori om olika företagsekonomiska och företagsorganisatoriska system, principer för kalkylering och ekonomisk analys, beslutsteori, informationsbehandling, personal- och arbetsledning m m. Ekonomifunktionen omfattar budgetering (inkluderande planering och budgetarbete, kontroll och analys) samt redovisning och rapportering (av prestationer och kostnader). Resultatvärdering och resultatanalys kan även ses som ett led i uppföljningen. Det kan därvid behandlas som en särskild funktion. Med ledning av det sagda kan konstateras att ekonomisystemet kräver utbildning inom följande områden — allmänna (företagsekonomiska och administrativa grunder m m — budgetering och planering — redovisning — informationssystem, datainsamling, rapportering m m — resultatmätning och resultatanalys. Ändamålet i stort för ekonomiutbildningen är att inom dessa områden skapa ett sådant underlag i kunskaper att ekonomisystemet kan införas och tillämpas inom krigsmakten. Kunskaperna skall anpassas till de varierande kraven på personal i skilda nivåer och inom olika fack. Med hänsyn till ansvar och utbildningsbehov kan personalen grovt indelas i tre utbildningskategorier: Kategori I: chefspersonal (som regel i lägst lönegrad A 26), främst personal med ansvar för ekonomisk beslutsfattning på lägst regementsofficers (motsvarande) nivå. Huvuddelen av denna personal vid förband och staber utgörs av aktiva officerare. Inom centrala förvaltningar (motsvarande) förekommer emellertid även civilmilitär och civil personal. Kategori II: specialister (inom budgetering, redovisning m m), främst militär och civil personal. De har ansvar för uppgifterna för den egentliga ekonomifunktionen inom ekonomisystemet. Kategori III: övrig personal i ansvarsställning som, utan att tillhöra kategorien chefer eller specialister, berörs av ekonomisystemet, t ex befäl inom kompani. Ansvarsnivå och ställning i organisationen för den personal som berörs av ekonomisystemet bör i stort styra kvalifikationskraven. Störst ekonomiskt ansvar har chefspersonal och specialister. Övrig personal har som regel ett mera begränsat sådant ansvar. Bristen på en i detalj utformad ekonomiorganisation med befattningsbeskrivningar har tvingat till att i fråga om bl a kvalifikationskrav precisera vissa typbefattningar tillhörande de olika kategorierna. Från utbildningssynpunkt innebär detta i nuläget en fördel då det medger en hög standardisering. I figur 9:1 redovisas utbildningsmål och kvalifikationskrav i stort för olika typbefattningar.

196 KAPITEL 9

'Kategori

Typbefattningar1

Utbildningsmål/kvalifikationskrav

I Chefspersonal

a) Regementschef Regementschefs stf, stabschef Utbildningsofficer vid regemente Vissa avdelnings- och byråchefer i staber respektive förvaltningar med stort ekonomiskt ansvar b) Vissa sektionschefer och högre chefer vid central och regional stab med stort ekonomiskt ansvar

Goda kunskaper om det militära administrations- och ekonomisystemets olika komponenter, dessas syften och funktion samt tillämpning inom eget (myndighetens) ansvarsområde.

II Specialister

Chef/stf chef för ekonomifunktionen samt budget-/ ekonomispecialister

Utöver ovan angivna utbildningsmål ställs krav på fördjupade kunskaper om budgetering/kalkylering, redovisning, rapportering, kostnadsfördelning och kostnadsuppföljning samt resultatanalys inom (myndighetens) samtliga ansvarsområden och totalt.

III Övrig personal Befäl (officerare, underofficerare, motsv)

a) Plutonchef b) Kompanichef c) Bataljonschef/stabsofficer i regional eller högre stab/förvaltning

Kunskap/någon kunskap om ekonomisystemet samt förmåga att analysera egen verksamhets resultat utifrån prestationsmätning och kostnader. Kunskap/god kunskap om budgetering, rapportering och redovisning, i den mån sådan verksamhet berör befattningshavaren.

övrig befälspersonal (ubef, motsv)

Allmän orientering om ekonomisystemet och dess tillämpning/följder för egen verksamhet.

Fig 9:1. Utbildningsmål och kvalifikationskrav i stort

Det bör framhållas att kvalifikationskraven och därmed utbildningsmålen kan variera inom olika myndigheter. Det måste därför ankomma på dessa att fastställa kraven med hänsyn till gällande organisation och ansvarsnivå inom myndigheten samt att tillse att personalen får den utbildning som detta kräver.

Fast organiserad utbildning Den fast organiserade utbildningen vid skolor etc utgörs av grundutbildning för vissa typbefattningar och kompletterande utbildning inom specialområden. Härtill kan komma repetitions- och informationskurser av i huvudsak 1 Där viss befattning anges avses även motsvarande befattningar inom t ex övriga försvarsgrenar.

UTBILDNING

intern natur. I det följande redogörs för den permanent organiserade utbildningen vid skolor (motsvarande). Det årliga utbildningsbehovet bestäms i första hand av det totala antalet befattningar i organisationen för vilka denna utbildning krävs. Detta har uppskattats till ca 350 chefer (kategori I) och ca 300 specialister (kategori II). Exakt antal kan inte uppges förrän konsekvenserna av ekonomisystemet klarats ut i detalj. Övrig personal (kategori III) föreslås bli utbildad under sin ordinarie fasta utbildningsgång. Under ett första skede bestäms utbildningsbehovet av takten i ekonomisystemets införande och sålunda när all berörd personal skall vara utbildad. Förutsätts detta ske på t ex två år krävs sex chefs- och fem specialistkurser per år. Sedan engångsbehovet fyllts måste utbildningen fortgå på grund av personalens omsättning. Utgår man från en genomsnittlig omsättningstid av fyra år för chefer och sex år för specialister nedgår antalet kurser per år till tre respektive två. Emellertid påverkas detta behov även av i vilken utsträckning omsättningen sker inom de båda kategorierna, t ex genom befordran varvid såväl den tidigare som den nya befattningen kräver chefs (specialist-)utbildning. En närmare undersökning av nämnda omsättningsförhållanden erfordras för en riktig bestämning av utbildningsbehovet på sikt. Ekonomiutbildningen för aktiv personal (grundläggande ekonomiutbildning, GEU) bör som sagts ovan ansluta till den ordinarie fasta utbildningsgången. Utbildningen av chefer och specialister bör ske som särskilda standardkurser, som regel efter den fasta utbildningsgången, då behov av högre ekonomiutbildning föreligger för viss befattning. De krav på fördjupade kunskaper som härutöver ställs bör tillgodoses genom specialkurser. Dessa utgångspunkter leder fram till en principiell utbildningsgång för aktiva officer ar, enligt figur 9:2 (exempel från armén). Samtliga kurser utgör standardkurser. Den redovisade utbildningsgången innebär en stegvis uppbyggd utbildning som är anpassad efter dels den militära utbildningsgången i stort, dels befattnings- och ansvarsnivån för berörd personal. I figuren ingår inte utbildningen för specialister. Denna föreslås omfatta en standard- (system-)kurs om fem veckor samt därefter specialkurser. Standardkursen för allmän administrativ chefsutbildning (AACU) samt systemkursen för specialister bedöms i stort kunna ha samma innehåll beträffande ekonomidelen. En högre administrativ chefskurs förutses nödvändig men torde kunna anstå under några år bl a i avvaktan på resultat av utbildningen under den allmänna administrativa chefskursen. Utbildningen av civilmilitär personal för ekonomisystemet bör i huvudsak ha samma innehåll som motsvarande utbildning för militär personal i likartad befattnings- och ansvarsnivå. Då utbildningen i huvudsak kommer att ingå som del i förvaltningsutbildningen, som f n är under utredning, behandlas inte denna fråga annat än vad gäller ungefärlig nivå och utbildningsmål.

198 KAPITEL 9

i i Ungefärlig bafattningsnivå efter genomgången skola/kurs

Regeméntschef/sff m f l AACU

HACU

4 veckor

4 veckor

Kompanichef MHS/HK GEU 4 25 tim

Kompanichef/sff MHS/AK GEU 3 20 tim

Plufonchef/stf OS

Obligatorisk utbildning

GEU 2 10 tim KS GEU I 10 tim 1 KS OS MHS/AK MHS/HK GEU I osv AACU HACU

Fig 9:2.

B-10

9-11 10-13

-J

11-14

Är fr o m KS 13+X

14+X

= Krigsskolan = Officersskolan = Militärhögskolan, allmän kurs = ' " , högre kurs = Grundläggande ekonomiutbildning 1 , 2 osv = Allmän administrativ chefsutbildning = Högre "-

Utbildningsgång

för aktiva

officerare

Civil personal inom främst ekonomifunktionen kan, beroende på befattning, vid behov genomgå standardkurser för chefs- och specialistpersonal samt dessutom även specialkurser. För vissa civila specialistbefattningar inom ekonomifunktionen vid regional och högre stab/förvaltning förutsätts högre företagsekonomisk utbildning vara krav för anställning. Utöver utbildningen vid fasta utbildningsanstalter bör möjligheter skapas täi korrespondensstudier. Kurser utanför krigsmakten men i statsförvaltningens regi kan delvis utnyttjas för chefs- och specialistutbildning. Det kan även, åtminstone till en början, vara lämpligt att anlita icke stadiga utbildningsinstitut.

15 + X — •

UTBILDNING

199 Möjligheterna till en ökad samordning av den administrativa utbildningen bör beaktas. En särskild utredning torde emellertid krävas för detta. Frågan har samband med en eventuell administrativ linje vid MHS samt med FörvSU:s förslag till förvaltningsutbildning. Det torde ankomma på ÖB att föranstalta om en dylik utredning. Härutöver föreligger behov av samordning av utbildningen mellan olika kurser och kategorier, främst beträffande chefsoch specialistutbildning. Särskilda arbetsgrupper bör tidigt tillsättas för att ta fram erforderligt detaljunderlag, kompendier, korrespondenskurser, applikatoriska exempel m m. Detta är väsentiigt för att kunna bl a genomföra självstudier och nå utbildningsmålen trots de begränsade kurstiderna.

Intern utbildning Den internt organiserade utbildningen berör i huvudsak introduktionsutbildningen, som även kan hållas samman centralt, samt vidareutbildning av typen information/repetition. Introduktionsutbildningen är till sin karaktär en snabbutbildning av engångsnatur som måste tillgripas innan den fasta utbildningsorganisationen hunnit ge resultat. Dess allmänna syfte överensstämmer därför med vad som redovisats ovan. Som riktvärden för erforderlig utbildningstid anges 20—25, 25—30 och 5—20 timmar för kategori I, II respektive III beroende av befattning. Chefer och specialister bör i första hand genomgå centralt eller regionalt anordnade kurser. Utbildningen för övrig personal (kategori III) torde i princip kunna ha samma uppläggning och innehåll som redovisats i FKU:s första delbetänkande. Särskilda repetitions- och informationskurser kommer att krävas. Planerna härför måste anpassas efter behovet och kan inte anges generellt. Den interna utbildningen, som bör anpassas efter respektive myndighets speciella förhållanden, torde som regel kunna genomföras i myndighetens egen regi. Central introduktionsutbildning, där en myndighet har samordningsansvar, kan även övervägas och torde för myndigheter med liten organisation te sig fördelaktig. Det bör ankomma på ÖB att reglera detta. För att introduktionsutbildningen skall fungera ordentiigt är det av stor vikt att föreläsare/instruktörer har utbildats i god tid.

Utbildningens organisation Frågan om utbildningens organisation är bl a beroende av utbildningsansvar, utbildningsbehov, klasstorlek mm. Av väsentiigt intresse är att klarlägga i vad mån ekonomiutbildningen leder till en permament utökning av utbildningsorganisationen. Med utgångspunkt i nuvarande organisation syns detta främst vara aktuellt för chefs- och specialistutbildningen samt den högre

200 KAPITEL 9

utbildningen vid MHS. Nuvarande ansvarsprinciper kan i stort följas, dock bör MHS även tilldelas ansvar för chefs- och specialistutbildningen. Av hänsyn till det begränsade timantal som föreslås för den försvarsgrensanknutna utbildningen torde denna kunna genomföras utan organisatoriska konsekvenser. Lärarbehovet förutses således kunna täckas — utöver medverkan från den fasta lärarpersonalen — av deltidstjänstgörande lärare. Föreslagen ekonomiutbildning vid MHS beräknas innebära behov av två nya lärarbefattningar. Dessa avses även svara för ekonomiutbildningen till MHS-elever under AK och HK. Introduktionsutbildningen bör kunna ske på likartat sätt. Frågan om hur den skall genomföras och organiseras är dock ytterst beroende av de tidsförhållanden som kommer att gälla, bl a vilken tid som disponeras för förberedelser. En viss samordning av introduktionsutbildningen torde vara nödvändig för att på ett rationellt sätt kunna utnyttja tillgängliga resurser. ÖB bör svara för samordningen i stort och under sig utse härför lämplig myndighet, t ex intendenturförvaltningsskolan. Valet av MHS som central utbildningsenhet för den permanenta chefsoch specialistutbildningen — utöver den obligatoriska undervisningen av eleverna vid AK och HK — betingas främst av möjligheten till dels ökad integrering av den administrativa undervisningen, där ekonomiutbildningen ingår som en del, dels rationellare utnyttjande av lärarpersonalen. Andra alternativ kan även komma ifråga. Detta sammanhänger delvis med organisationen av kommande förvaltningsutbildning. Innan beslut fattats härom, eventuellt enligt FörvSU:s förslag, kan dessa alternativ inte bedömas. Inledningsvis är en viss prioritering av ekonomiutbildningen i MHS regi nödvändig med hänsyn till lärartillgång och utbildningsbehov. Under de första åren föreslås därför att endast den ena av de två föreslagna chefskurserna anordnas, allmän administrativ chefskurs. Härutöver bör de s k specialkurserna t v genomföras i nu kursanordnande myndigheters/institutioners regi. Sedan engångsbehovet av utbildning fyllts minskas det årliga behovet. I det sammanhanget bör den högre administrativa chefskursen införas. Det har även förutsatts att specialkurserna vid denna tidpunkt successivt kan överföras till MHS. Tidpunkten och organisationen i detalj för utbildningens genomförande är beroende av ett flertal faktorer till vilka ställning nu inte kan tas. Redovisade förslag bör därför främst ses som preliminära riktlinjer för utbildningens omfattning och genomförande.

Tidsplaner och kostnader Tidsplanerna för undervisningen är beroende av när och hur FKUs förslag skall genomföras. Det är principiellt önskvärt att den fasta utbildningen vid militära skolor etc kan börja minst ett år i förväg. Tidpunkten för introduktionsutbildningen i central, regional och lokal

UTBILDNING

nivå är också beroende av i vilken takt och omfattning ekonomisystemet införs. Från utbildningssynpunkt är det önskvärt med en successiv övergång, t ex milovis, för att på bästa sätt kunna utnyttja ett begränsat antal lärare/ instruktörer. Organisationen och tidsplaner för introduktionsutbildningen kan inte avgöras förrän principbeslut fattats om takten i införandet. De löpande kostnaderna för den fast organiserade ekonomiutbildningen har beräknats till 200 000 kr per år. Häri ingår således kostnader för lärare samt kurslitteratur m m. Däremot har inte inräknats kostnader för introduktionsutbildningen .

FKU:s kommentarer Till de ovan redovisade huvuddragen i den särskilda delutredningen om utbildning ansluter sig FKU i allt väsentligt. Med hänsyn till den nu pågående utvecklingen utanför FKU:s verksamhetsområde i fråga om bl a administrativ rationalisering, utbildning m m kan flera av de framförda förslagen inte ses isolerat. Ett ställningstagande kräver en mer samlad syn än vad som varit möjligt för FKU under den tid utredningsarbetet pågått. Några kommentarer i vissa frågor synes därför motiverade. FörvSU har inte lagt fram sina förslag då FKU avslutat sitt arbete. Kontakter har emellertid hållits mellan de båda utredningarna varvid uppfattningen erhållits att en viss organisatorisk samordning vore möjlig. Enligt FKU:s mening bör detta dock inte påverka igångsättning av utbildningen för ekonomisystemet. FKU:s förslag medför inte behov av några påtagliga, organisatoriska ingrepp. Samordningen bör kunna genomföras sedan ställning tagits till FörvSUs förslag. Inför en inom statsförvaltningen allmänt tillämpad programbudgetering, innebärande bl a att ekonomisystem utnyttjas liknande det som FKU föreslår, är en samordning av utbildningen rationellt motiverad inom hela den statliga sektorn. Främst är detta aktuellt för högre chefer och specialister. Detta har också antytts i redovisningen ovan. Med hänsyn till det nuvarande utvecklingslaget inom övriga sektorer har FKU emellertid den uppfattningen att dessa samordningssträvanden f n endast kan komma till uttryck i mycket begränsad utsträckning. På sikt bör frågan närmare undersökas. En särskild fråga utgör valet av personalkategori för de s k specialisterna som ekonomisystemet kräver. Dessa utgör kvalificerade befattningshavare inom ekonomifunktionen på alla nivåer. FKU har intagit den ståndpunkten att de som vid centrala och regionala staber och förvaltningar måste besitta särskilt ingående fackkunskaper bör rekryteras utanför krigsmakten, med civilekonomer eller sådana med jämförbar utbildning.

K A P I T E L 10

Ekonomisystemets lönsamhet

Syftet med ekonomisystemet är att åstadkomma en effektivare ledning och samordning av verksamheten inom krigsmakten. Härigenom skall de resurser som tilldelas försvaret för att nå uppställda mål utnyttjas bättre. Med andra ord så skall effektiviteten höjas antingen genom ökad effekt vid oförändrade kostnader eller genom sänkta kostnader vid oförändrad effekt. Detta resultat utgör kreditposten vid ekonomisystemets införande, d v s intäkterna härav. Men det finns även en debetsida, nämligen ökade kostnader förenade med dels ekonomisystemets införande, dels dess drift. De kan utgöra direkta kostnader med ett klart samband med de åtgärder som vidtas eller indirekta kostnader, följdverkningar, vilka ofta är svårare att precisera. Skillnaden mellan intäkterna och kostnaderna visar lönsamheten — eller den bristande lönsamheten — av att införa ekonomisystemet. Om intäkterna beräknas överstiga kostnaderna bör systemet införas. I likhet med vad generellt gäller inför en omorganisation eller vid införande av nya administrativa metoder od innebär emellertid beräkning av ekonomisystemets lönsamhet synnerligen stora svårigheter. Det kan t o m med fog påstås att vissa beräkningar är omöjliga att göra med någon högre grad av tillförlitlighet. Inte ens ejter en genomförd förändring av nämnt slag kan det lönsamma häri alltid konstateras. Detta torde belysas av t ex organisationsförändringar gjorda inom statlig verksamhet där ändå omfattande undersökningar och utredningar bildat bästa tänkbara grund. Anledningarna till dessa förhållanden är flera. För det första kan det vara svårt att värdera intäktsökningen i mått som gör den jämförbar med en kostnadsökning. För det andra medger inte flera, samtidigt pågående eller genomförda förändringar i verksamheten och dess ledning en kanalisering av de ökade intäkterna till var och en av dessa förändringar. Inte heller kostnaderna kan alltid hänföras till viss sådan. Rationalisering utförs ju ständigt inom olika områden och får konsekvenser för det gemensamma resultatet. För det tredje medför ofta beslut om en förändring följdkostnader som inte kunnat förutses vid tidpunkten för beslutets fattande. En exemplifiering av dessa osäkerhetsfaktorer kan lätt göras i fråga om ekonomisystemets lönsamhet. En ökad effektivitet inom förbandsproduktionen, t ex vid utbildningen, kan konstateras men att omsätta denna i monetära mått är inte möjligt. Det ökade utbytet kan vidare ha föranletts av förbättrade planerings-, lednings- och kontrollmetoder enligt ekonomisystemets principer men också av t ex förbättrade utbildningsanordningar. Till vilken del intäktsökningen skall hänföras till det förra eller det senare går inte att avgöra.

EKONOMISYSTEMETS LÖNSAMHET

203 Dessa omständigheter innebär självfallet inte att man skall bortse från de faktorer som i realiteten bestämmer lönsamheten, trots att denna endast kan presenteras i ofullständigt skick. Såväl de positiva som de negativa effekterna av ekonomisystemets införande bör så långt det är möjligt och rimligt klargöras. Bristerna i den så åstadkomna lönsamhetsbilden måste därefter kompletteras genom bedömningar grundade på erfarenheter från liknande verksamhet inom statsförvaltningen och inom näringslivet. Utredningen vill dock understryka, vilket ovan antytts, att intäktssidan inte kan bli föremål för konkreta beräkningar, att kostnaderna endast överslagsvis och till del kan beräknas innan de enskilda detaljerna rörande ekonomisystemets konsekvenser studerats i samband med genomförandet, att det ej ens i den situationen klart kan särskiljas vad som är en direkt följd av ekonomisystemet samt att med anledning härav huvudvikten vid överväganden och beslut om ekonomisystemets införande måste läggas vid bedömning av de positiva effekterna ställda mot beräknade och delvis uppskattade kostnader. På nuvarande stadium med ovan berörd osäkerhet rörande såväl intäkter som kostnader synes den bästa ansatsen för lönsamhetsbedömningen vara att först beräkna kostnaderna och med dessa som utgångspunkt därefter söka klarlägga om värdet av intäkterna totalt kan bedömas medföra en vinst som resultat.

Kostnader Ekonomisystemet kan beräknas medföra kostnader på olika områden. Dessa är inte alltid klart avgränsade från varandra utan inbördes beroende, vilket framgår nedan. De olika områden där kostnader uppstår är — utredningsarbete, försök och utveckling — administrativa förfaringssätt budgetarbete rapportering och redovisning kontroll och analys — ADB — utbildning —• organisation — sämre beslut — mindre effektiv verksamhet. Kostnaderna uppstår i varierande grad under förberedelsetiden, införandeskedet och sedan ekonomisystemet kommit i drift. Här aktuella, överslagsmässiga kostnadsberäkningar kan utföras på olika sätt. De kan antingen avse de totala kostnaderna för ekonomisystemets olika komponenter eller också merkostnaderna för systemet jämfört med något annat, t ex det befintliga ekonomisystemet. Den första metoden skulle innebära ytterst vidlyftiga undersökningar. För att ha något värde krävs dessutom en jämförelse med nuvarande eller med ett alternativt system. Detta ligger utanför FKU:s möjligheter att utföra.

204 KAPITEL 10

Den andra metoden ställer sig lättare. Frågan uppstår då i förhållande till vad merkostnaderna skall räknas. FKU har bedömt det mest realistiskt att härvidlag utgå från nuläget i stort, d v s från bl a nuvarande organisatoriska ram och nuvarande administrativa metoder. Man kan emellertid inte förutsätta att dagens ekonomisystem i sina enskildheter består oförändrat. Det måste anpassas efter den administrativa-tekniska utvecklingen. Ett exempel härpå är att den ökade automatiseringen av informations- och databehandlingen, som är ett villkor för FKU:s förslag till ekonomisystem, även måste prägla det befintliga systemet. Att i sådana fall söka beräkna merkostnaderna synes så vanskligt att FKU avstått därifrån. Det kan ej heller vara rimligt och riktigt att belasta ekonomisystemet med eventuellt uppskattbara, totala kostnader för att införa ADB. Det här nämnda förhållandet utgör ett exempel på de osäkerhetsfaktorer som kostnadsberäkningarna i det följande är påverkade av. I de fall kostnaderna kan preciseras eller uppskattas sker detta nedan i fast penningvärde, den 31 december 1968. De omräknas också till nuvärde gällande tidpunkt då beslut kan ha fattats om införandet och detta möjligen kan påbörjas, den 1 juli 1970. Härvid används en kalkylräntefot av 10 %. FKUs arbete samt den härav föranledda verksamheten i form av utveckling, utbildning, försök mm vid olika myndigheter kommer att fram till tidpunkten för beslut om ekonomisystemet att ha dragit icke oväsentliga kostnader. Dessa är emellertid då historiska — ett faktum som således inte påverkas vare sig av ett positivt eller negativt beslut. De tas därför inte med i beräkningarna. Ett beslut om att införa ekonomisystemet kommer otvivelaktigt att kräva ytterligare försök och utveckling av detaljer. Systemet behöver finjusteras och anpassas till rådande och ständigt ändrade förutsättningar. En uppskattning av insatserna härför går inte att göra. Oberoende av vilket ekonomisystem som tillämpas krävs emellertid en fortlöpande anpassning till utvecklingen i stort, beträffande organisation, uppgifter, administrationsteknik in m. Ett exempel på detta är att genomförandet av beslut om programbudgetering fordrar betydande förändringar i nuvarande ekonomisystem eller att ett system införs av det slag som utredningen föreslår. Nämnda kostnader bör därför inte tas med i detta sammanhang.

Administrativa förfaringssätt samt ADB

Ekonomisystemet innebär förändringar huvudsakligen i fråga om budgetarbete, rapportering och redovisning samt kontroll och analys. Därutöver stalls krav på en omfattande användning av ADB med hänsyn till det ökade behovet av databehandling och information. Dessa frågor är kostnadsmässigt svårbemästrade. Konsekvenserna kan inte uttryckas explicit. Viss ledning för en bedömning erhålls dock från den försöksverksamhet som har bedrivits och som fortfarande äger rum. Totalt sett bedöms såväl planeringen som kontroll- och analysverksamhe-

EKONOMISYSTEMETS LÖNSAMHET

ten kräva ökade insatser främst i form av personalresurser. Till stor del kan detta emellertid tillgodoses inom nuvarande organisation genom bl a omfördelning av arbetsuppgifter. Frågan behandlas närmare i ett följande avsnitt. Ekonomisystemet ställer ökade krav på redovisningen och rapporteringen på alla nivåer och inom alla verksamhetsområden. Primärt belastas de olika kostnads-/verksamhetsställena med en ökad skyldighet att lämna data till redovisningen. Det är således fråga om ett större behov av tid för redovisning. Detta bör dock kunna reduceras genom ökad rutinisering, lämpliga blanketter mm. En viss kompensation torde även vara möjlig genom att vissa uppgifter som nu redovisas inte fyller något ändamål och därför kan utgå ur redovisningen. Det ökade data- och informationsflödet förutsätter användning av ADB samt av maskinell utrustning vid redovisningsenheterna. Härigenom begränsas de personella konsekvenserna. Kostnaderna för ADB med den omfattning som här är aktuell måste anses vara betydande. Det är emellertid enligt utredningens mening tveksamt om de, liksom kostnaderna för kontorsmaskiner o d, skall betraktas som en produkt av ekonomisystemet. Under alla förhållanden går utvecklingen mot en växande automatisering. Den merkostnad som ekonomisystemet föranleder jämfört med vad som blivit följden av det befintliga systemets utveckling för att tillgodose programbudgeteringens krav torde vara relativt obetydligt. I vart fall går den inte att uppskatta. Några uppskattbara och i detta sammanhang relevanta direkta kostnader kan således inte preciseras för de ändrade administrativa förfaringssätt som betingas av ekonomisystemet. Detta måste dock sättas i samband med de organisatoriska, personella konsekvenserna. Utbildning

Tidigare (i kapitel 9) har de årliga kostnaderna angetts för utbildning nödvändig för ekonomisystemet. De beräknades till 200 000 kr. Häri inryms emellertid endast en del av de totala utbildningskostnaderna. En uppskattning av dessa skall göras här. Beräkningen gör dock inte anspråk på vare sig fullständighet eller exakthet. För detta skulle fordras en omfattande och tidskrävande undersökning. FKU anser de här redovisade, ungefärliga kostnaderna tillfyllest för aktuellt ändamål. Man kan skilja mellan introduktionsutbildning, som är av engångskaraktär, och fast organiserad, fortlöpande bedriven utbildning. Som underlag för beräkning rörande introduktionsutbildningen har använts uppgifter om kategoriindelning, utbildningstid mm enligt delbetänkande 1 (sid 220 ff). Antalet som skall utbildas har grovt uppskattats för olika kategorier till ett genomsnitt för alla myndigheter, totalt 170 st. Resultatet framgår av figur 10:1 såsom sammanlagt antal elevtimmar och läraretimmar. Kostnaderna kan uttryckas dels i antal arbets- (elev-)timmar, dels i utgifter för resor och traktamenten samt, enbart för lärare, arvoden. Kostnaden ca 390 000 arbetstimmar som tas från annan verksamhet berörs senare.

206 KAPITEL 10 W

o m t-»

O

vo t> •0-

II

o t->

X

in

O

II

II

o t-

CN

»ft II

Q o

O O

in

X

»-H

t>l

II

m CN "t

X .—X< X m o oc >/->

o o o

O

o o

•»*•

•^

in (N

ON

CN

— II

II

O

O m

00 VO

CN •*

X o

X

m

vo tN

O

O

m rm

ve

II

o m t>

CN

"-X1

o oc m

o o oc

II

in

CN

o r^ —-t

X •*

o o fVO

en

II

N (-]

w

o o

en

II

II

o

V

m

<N

o o o

VO i—i

o m m •*

o

vn

X

CN

w —- »?5

t

-

£cfE

II

O ff»

o

oc ve

r-

II

in

CN

O m

CN

•*

lo CN TT

II

O

ro O lo

t»

C

rN

O VO

s

vo CN

VO

O t-

o r-

O

II

X

X

II O r» X

r^

X

X

.2 •5

o

CN

•3

-C > i -5 w

:S . ° t-

C 'o

&..0

w

•fl

Oo

'5

c

z

+

VM

CO

x: ca

•<

Q m

B

£

— s 00 :cs — C -o <8 :0fe « •a

• +•» (fl E q > »s W o > o Q w O,

•o :0

ed

E E 3 00

CJ0

EKONOMISYSTEMETS LÖNSAMHET

207 Utgifterna för elever är beroende av i vilken utsträckning utbildningen sker centraliserat. Detta är aktuellt endast för kategori B och förutbildning omfattande tillsammans ca 1 200 personer under en vecka. Genomsnittligt kan kostnaden sättas till 5X80 + 50 = 450 kr (traktamente respektive resa) eller totalt 540 000 kr. För lärare torde man kunna bortse från traktamenten och resor. Dessa spelar relativt timarvodena en ringa roll under förutsättning att utbildningen planeras väl. Totalkostnaden i form av lärararvoden bedöms till 75 X 11 240 = 843 000 kr. Härutöver kommer undervisningsmaterial av skilda slag. Kostnaderna för detta synes dock vara så obetydliga att de kan negligeras. De sammanlagda kostnaderna för introduktionsutbildningen blir sålunda utöver det uppgivna antalet arbetstimmar, 540 000 + 843 000 eller ca 1 380 000 kr. Dessa antas inträffa under införandeåret. Kostnaderna för den fast organiserade utbildningen grundas på förslagen enligt kapitel 9. De utgör huvudsakligen kostnader för — Elever elevtimmar traktamenten och resor — Lärare lärartimmar (arvoden) löner till fast anställda — Lokaler — Utbildningsmaterial — Korrespondenskurser — Specialkurser, statliga icke militära och privata — Administration. Underlag för beräkningarna är dels uppgifter om kurser i den fasta utbildningsgången, dels normalt antal elever i de militära skolorna, från Krigsskolan (KS) till militärhögskolans högre kurser (MHS/HK), och dels bedömt antal chefer och specialister (kategori I respektive II). I figur 10:2 framgår beräkningarna av antalet »elev-» och »läraretimmar». Kategori (skola/kurs) KS

os MHS/AK MHS/HK II Specialister I

Chefer

Antal att ut- Antal klasser Utbildbilda/år (30/klass) ningstid 270 270 200 70 50 150 1 90 175 1

10 10 6 2 2 5l 3 61

10 timmar 10 20 25 5 veckor 5 4 4

Summa 1

Elevtimmar

Läraretimmar

2 700 2 700 4 000 1750 6 500 19 500 1 9 000 17 500 1

100 100 120 50 250 625 1 300 600 1

26 650 48 150 1

920 15951

Avser genomförandeskedet, förutsatt till en tvåårsperiod

Fig 10:2. Beräkning av antalet elev- och läraretimmar per år i den fast organiserade utbildningen.

208 KAPITEL 10

Med utgångspunkt i utbildningstid och antalet elev- och läraretimmar kan kostnaderna för elever och lärare beräknas. Härvid måste åtskillnad göras mellan genomförandeskedet som antas pågå två år, då samtliga chefer och specialister skall utbildas, och tiden därefter. Kostnaden i form av ianspråktagna arbetstimmar som tas från annan verksamhet berörs senare. Utgifterna för elever framgår av figur 10:3. I denna har bortsetts från utgifter vid KS och OS eftersom utbildningstiden, tio timmar, bedöms kunna inrymmas i nuvarande förvaltningsutbildning m m. Kategori (skola/kurs)

Utbildnings- Utgifter för traktamenten och resor (antal elever tid, dagar x/dagarxtraktamente+resa/)

MHS/AK MHS/HK II Specialister

4 5 35 35 28 28

I

Chefer

2 0 0 x 4 x 7 8 = 62 400 7 0 X 5 X 7 8 = 27 300 50X(35X78 + 150) = 144 000 150X(35X78 + 150)=432 000 90 X (28x82+200)=224 640 175x(28x82 + 20O)=436 8001

Summa kr 1

458 340 958 500'

Avser genomförandeskedet, förutsatt till en tvåårsperiod.

Fig 10:3. Beräkning av årsutgifter för elever

För lärare uppstår utgifter (kostnader) för arvoden enligt figur 10:4. Kategori (skola/kurs)

Läraretimmar

Timarvode, kr

Summa arvode, kr

KS OS MHS/AK MHS/HK II Specialister

100 100 120 50 150 (250)1 350 (625)11 2 180 (300) 360 (600)1 2

75 75 125 125 125 125 125 125

7 500 7 500 15 000 6 250 18 750 43 7502 22 500 45 0002

I Chefer Summa kr

77 500 125 0003

1 Av det totala antalet timmar för kategori I och II antas ordinarie lärare vid MHS (se nedan) svara för 60 %. Reducering har här gjorts motsvarande detta (inom parentes anges det totala antalet timmar). Q Avser genomförandeskedet, förutsatt till en tvåårsperiod. Fig 10:4. Utgifter för lärarearvoden

Löner till fast anställda lärare vid MHS, korrigerade med tillägg för sociala kostnader, jämte utbildningstillägg beräknas till 130 000 kr per år. Behov av lokaler uppstår endast för specialist- och chefskurserna. Kostnaderna är helt beroende av vart utbildningen lokaliseras. Här antas kostnaderna belöpa sig på 10 000 kr per år. Behovet av utbildningsmaterial bör kunna tillgodoses genom befintlig så-

EKONOMISYSTEMETS LÖNSAMHET

dan vid den skola e d till vilken utbildningen ansluts utom beträffande kurslitteratur m m. För sådan och för korrespondenskurser bedöms kostnaderna bli 25 000 kr som ett engångsbelopp samt därefter 5 000 kr per år. För särskilda specialkurser ordnade utanför försvaret uppskattas kostnaderna till 15 000 kr per år. Här har inte tagits upp kostnader för vare sig den högre administrativa chefskursen eller specialkurser för specialister. Anledningen härtill är förslaget att beslut om dessa tv skall anstå. Resultatet av övrig utbildning bör avvaktas så att behovet och omfattningen av dem kan anpassas till detta. Att ta upp administrationskostnader för utbildningen har inte heller befunnits behövligt. Utbildningen bör som tidigare framhållits anslutas till befintliga skolor. Dessas kapacitet bedöms kunna svälja detta nya behov. De totala, ovan beräknade kostnaderna för ekonomiutbildningen sammanställs i figur 10:5. Härav framgår de årliga kostnaderna fr o m införandeåret som antas vara budgetåret 1970/71 under den 15-årsperiod som antagits vara ekonomisystemets livslängd. Utbildning/kostnadsslag

Budgetår 1972/73 (osv)

1970/71

1971/72

Introduktionsutbildning elever lärare

540 843

—

—

Summa

1 383

Fast organiserad utbildning elever lärare, arvoden löner m m lokaler kurslitteratur ni m specialkurser

958 125 130 10 25 15

959 125 130 10 5 15

458 78 130 10 5 15

Summa

1 263

1 244

696 Summa

2 646

1 244

696 Fig 10:5. Totala kostnader för ekonomiutbildningen i tkr

Organisation

De organisationsförändringar som blir en direkt följd av ekonomisystemets införande har behandlats dels i delbetänkande 1 avseende den lokala och regionala nivån, dels i kapitel 8 i detta betänkande för centrala myndigheter. Förändringarna innebär i huvudsak skapandet av en ekonomifunktion på alla nivåer. På den lokala nivån har utredningen bedömt att ekonomifunktionen kan organiseras inom nuvarande personalramar. Med de mer omfattande uppgifterna i regional instans har det emellertid ansetts nödvändigt att tillföra milostaberna en kvalificerad ekonom. Detta torde innebära en lönegradsplacering av A 26/28. 14

210 KAPITEL 10

Vid centrala myndigheter krävs (jfr kapitel 8) ett fortsatt utvecklingsarbete bl a genom en kontinuerlig anpassning av ekonomisystemet till efter hand ändrade organisatoriska och andra förutsättningar och genom en ständig strävan efter förenklingar. Vidare måste ekonomiverksamheten kontrolleras så att enhetliga principer och rutiner tillämpas. För detta kvalificerade arbete har det bedömts nödvändigt att varje myndighet tillförs en kvalificerad ekonom placerad i lönegrad A 28/30. Behovet i övrigt inom ekonomifunktionen anser utredningen, liksom på de lägre nivåerna, kunna tillgodoses genom omfördelning inom fastställda personalramar. Utredningen har emellertid framhållit svårigheterna att förutse behovet av extra personalförstärkning under införandeperioden. Detta är beroende av när och hur införandet avses ske, vilken utbildning som hunnits med, förhållandena inom ADB-området m m. Det förefaller välbetänkt att reservera ett årligt belopp för nämnda ändamål under den tid införandet pågår, t ex 500 000 kr. De här redovisade tillskotten i personal innebär en kostnad av 1 525 000 kr under införandeperioden, vilken förutsätts vara två år, samt 1 025 000 kr under vart och ett av följande år. I beräkningarna har de sociala kostnaderna inkluderats. Besiat och produktion Insatsen i form av arbetstimmar ägnade åt utbildning för och införandet av själva ekonomisystemet (omfördelning av arbetsuppgifter, anpassning till nya rutiner m m) kan inte ske utan konsekvenser för den löpande verksamheten. Förhållandet att insatsen relativt sett ökar med personalens befälsnivå innebär att det främst är beslutskvaliteten som sjunker. Produktionsvolymen behöver däremot i och för sig inte påverkas. Men sämre beslut måste medföra en sänkt standard på produkterna. Dessa negativa effekter framträder särskilt under en övergångsperiod (införandeperioden), då bortfallet i tid räknat är mycket betydande. Efter denna period minskar det väsentligt, till drygt 5 % av det första årets. (Här har således inte berörts ekonomisystemets positiva effekter, systemet syftar ju till att totalt sett höja beslutskvaliteten, vilket redovisas under intäkter nedan.) Kostnaderna i form av försämrad produktion är därför till stor del av engångskaraktär. Konventionella eller tillförlitliga metoder för att beräkna kostnaderna för den sänkta produktionsstandarden torde inte finnas. Utredningen hävdar ingalunda att detta ger ett relevant uttryck för kostnaderna men en enkel beräkningsmetod är att utnyttja en ungefärlig genomsnittlig timlön. Denna sätts här, utan någon särskild, teoretisk beräkningsgrund, till 20 kr. Ett argument för detta belopp skulle kunna vara att det ungefär motsvarar den genomsnittliga personalkostnaden och därför också dess utnyttjandevärde. Bortfallet av arbetstimmar från produktionen på grund av omställningen till ett nytt ekonomisystem undandrar sig en realistisk bedömning. Detta bortfall torde emellertid vara ganska betydelselöst jämfört med utbildningens inverkan. Beräkningarna inskränks därför till att gälla utbildningen.

EKONOMISYSTEMETS LÖNSAMHET

211 Från figurerna 10:1 och 10:2 hämtas antalet arbetstimmar, summan av elev- och läraretimmar. Kostnaderna blir då enligt figur 10:6.

Introduktionsutb Fast org utb

1972/ 73 (o s v)

1971/72

1970/71

Budgetår

Timmar

Kostnad

Timmar

Kostnad

Timmar

390 000 49 745

7 800 995

49 745

27 570

551 551

8 795

Summa

Kostnad

Fig 10:6. Kostnader för sänkt standard i produktionen i tkr

Sammanfattning och slutsatser rörande kostnaderna

De ovan beräknade kostnaderna för ekonomisystemets genomförande avseende olika ändamål och konsekvenser sammanställs i figur 10:7. Där anges även motsvarande nuvärden vid en ränta av 10 %. 1973/74— 1970/71— 1984/85 1972/73 1984/85 nominellt nuvärde

1970/71

1971/72

nominellt nuvärde Organisation nominellt nuvärde Produktion nominellt nuvärde

2 646 2410 1525 1390 8 795 8 000

1 244 1 030 1 525 1 270 995 830

696 520 1 025 770 551 410

8 352 3 560 12 300 5 250 6612 2 820

16 375

nominellt

12 966

3 764

2 *>7">

27 264

Kostnad

Utbildning

Summa

12 938

—

—

7 520

—

8 680

—

12 050

46 266

—

16 953

—

—

Fig 10:7. Sammanställning av kostnaderna för ekonomisystemet i tkr

Den kapitaliserade slutsumman, ca 28 mkr, kan vid en första anblick förefalla betydande. Om emellertid hänsyn tas till de olika komponenterna och till tidsfaktorn samt om summan betraktas i ett större sammanhang bör bilden framstå något annorlunda. Samtliga kostnader uppstår inte såsom utgifter. Försämringen av produktionsstandarden har visserligen värderats i kronor men kostnaden är dold och är kanske inte ens i efterhand möjlig att till fullo konstatera. Detta förringar naturligtvis inte i och för sig den negativa effekten. Det kan emellertid slås fast att denna i huvudsak inte resulterar i ökade anspråk på den totala utgiftsramen. På sikt kan vissa sådana dock ställas för att eliminera väsentliga brister som kunnat konstateras. De totala kostnaderna har beräknats för en 15-årsperiod eller med andra ord för en tidsrymd som antagits utgöra ekonomisystemets livslängd. Kostnaderna kan till stor del betraktas som investeringar, främst de särskilt höga som faller ut de båda första åren, 1970/71 och 1971/72. Det finns därför skäl att fördela kostnaderna över hela livslängden. Om detta görs för total-

212 KAPITEL 10

kostnaden 28 mkr blir den årliga kostnaden för ekonomisystemet, vid kalkylränta 10 % , c : a 3 , 7 m k r . Såsom ovan framhållits är de redovisade kostnaderna osäkra. Det finns därför anledning att göra en bedömning av hur stor denna osäkerhet är och i vad mån detta kan påverka slutresultatet. Som utgångspunkt härför måste först antagande, bedömande, göras rörande osäkerheten i de tre kostnadskomponenterna. I avsikt att även belysa konsekvenserna av oväntat stora fel i de gjorda beräkningarna väljs två alternativ. Kostnaderna för utbildning och organisation synes ha beräknats med ungefär samma realistiska bakgrund. De påverkas av faktiska beslut och är således kontrollerbara. Felmarginalen kan därför sättas relativt lågt, alternativt 10 och 20 %. Produktionskostnaderna har, till skillnad mot de övriga, beräknats med ett mycket vagt underlag. De är dessutom inte kontrollerbara. En högre felmarginal är motiverad, lämpligen 25 respektive 50 %. Andra variabler i kostnadsberäkningarna är kalkylräntefoten och ekonomisystemets livslängd. Argument saknas egentligen för en viss kalkylränta då kostnaderna inte kan ställas mot intäkter i absoluta mått. Men det kan ändå vara av intresse att se räntans inflytande. Här väljs förutom den tidigare använda, 10 %, alternativt 0 och 20 %. Den ovan använda livslängden, 15 år, måste anses som ett minimum för ett så väsentligt och genomgripande administrativt system som ekonomisystemet utgör. En ständig anpassning till utvecklingen är oundviklig men dess principer och huvuddrag bör kunna bestå under betydligt längre tid. Alternativen 20 och 25 år förefaller rimliga. Figur 10:8 visar resultatet av en analys rörande årskostnadernas känslighet för nämnda variationer. De tre kostnadskomponenterna har varierats sålunda utbildning organisation I a kr b kr II 1,1 X a » 1,1 X b » III 1,2 X a » 1,2 X b » där I motsvarar de ovan beräknade kostnaderna.

produktionsbortfall c kr 1,25 X c » 1,5 X c »

Vid bedömning av inflytelsen från en stegring av kostnadskomponenternas storlek, II och III enligt figuren, måste beaktas att de förutsatts ske samtidigt. Ett sådant samspel förefaller osannolikt. Det innebär emellertid en ökning av årskostnaden med ca 15 och 30 % för II respektive III jämfört med I. Ekonomisystemets livslängd har en relativt ringa inverkan. Maximalt uppgår skillnaden mellan 15 och 25 år till ca 15 %. En stor roll spelar däremot kalkylräntan. I ogynnsammaste fall innebär 20 % ränta en ökning med 60 % av kostnaden vid 0 % kalkylränta. Beslut att införa ekonomisystemet innebär ju en rationaliseringsåtgärd berörande hela verksamheten inom försvaret. Nämnda årskostnad bör därför sättas i relation till den sammanlagda försvarsbudgeten. Om denna förutsätts

EKONOMISYSTEMETS LÖNSAMHET

vara 5 000 mkr tar årskostnaden i anspråk ca 0,7 0 / 00 . Denna kostnad måste självfallet framför allt ställas mot förväntade intäkter genom åtgärden. Del av förtni svarsbudgeten, 0/00

Årskostnad, mkr H 1

III

6,0

1,2

5,0

1,0 Kalkylränta, % 20 0,8

4,0

0,6

3,0 0

2,0

0,4

1,0

0,2

Livslängd, år

15 Fig 10:8. Ekonomisystemels årskostnad (i nuvärde) vid varierande förutsättningar

Intäkter Det ligger i sakens natur att kvantitativ beräkning av vinsterna med ekonomisystemets införande inte kan göras. Systemet i sig själv kan inte medföra några direkt vinstgivande förändringar. Vilken mereffekt som kan förväntas är helt beroende av hur de nya hjälpmedlen som systemet innehåller kommer att utnyttjas i beslutsprocessen, planeringen och kontrollen. En förutberäkning av de potentiella fördelar som kan utvinnas försvåras vidare av att de framkommer efterhand och i stigande grad. Det tar som regel avsevärd tid, flera år, innan ett nytt systems möjligheter helt blir utnyttjade.

214 KAPITEL 10

Såsom ytterligare en svårighet vid bedömningen av intäkterna kan anföras att effektivitetsförbättringar inom en organisation oftast utgör frukten av flera samverkande faktorer. Ett nytt och väl fungerande ekonomisystem kan vara en sådan, betydelsefull faktor. Men det är omöjligt att särredovisa detta systems bidrag till effektivitetshöjningen. Av det sagda följer att intäkterna av ekonomisystemet inte kan värderas i konkreta termer, i kronor, att ställas mot de redovisade kostnaderna. Tidigare har i betänkandet i olika sammanhang angetts vilka fördelar som vinns med att införa systemet. Dessa fördelar gentemot det nuvarande ekonomisystemet är i korthet följande. Nuvarande

ekonomisystem

Det nya

ekonomisystemet

1. Budgeten är indelad i kostnadsslag. Anslagen kopplas inte till prestationer eller resultat. Ett anslagstänkande uppammas.

1. Budgeteringen riktas in på program och prestationer. Kostnader kan vägas mot förväntat resultat. De ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ klarläggs bättre.

Budgeten påtrycks organisationen uppifrån. Handlingsfriheten är starkt begränsad. Den stimulerar anslagstänkandet.

2. Budgeteringen görs vittutgrenad och förs långt ner i organisationen. Chefer på alla nivåer får väsentligt ökad handlingsfrihet inom ramen för en fastställd budget som de själva utarbetat och skall känna ansvar för. Budgetering och genomförande inriktas på bästa möjliga relation mellan effekt och kostnader. Chefernas initiativförmåga och erfarenhet utnyttjas med en bättre hushållning och ökad strävan till rationalisering som följd.

Bokföringen är rent kassamässig. Redovisningen avses främst för kontroll av anslag och anslagsposter. Uppnådda prestationer samt kostnaderna registreras inte. Värdering av resultat kan därför inte ske: ej heller kan effektiviteten analyseras.

3. Redovisningen och rapporteringen omfattar förutom kassatransaktioner såväl kostnader som prestationer. Härigenom kan uppföljning av kostnader och prestationer ske med uppdelning på program och ansvarsområden. Ett helt annat och bättre underlag erhålls dels för fortlöpande inriktning av verksamheten mot uppställda mål, dels för efterhandskontrollen. Kostnadsredovisning är därmed en väsentlig ingrediens i det ekonomiska styrsystem som bygger på delegering av befogenheter och ansvar. Redovisningen lämnar även ett förbättrat underlag för olika slags kalkyler.

Av denna jämförelse framgår att den väsentligaste effekten av ekonomisystemet är att beslutfattandet, planeringen och ledningen ger ett bättre resultat. Ekonomisystemet är ett hjälpmedel i beslutsprocessen som ger de besluts-

EKONOMISYSTEMETS LÖNSAMHET

fattande ett bättre och tillräckligt beslutsunderlag. Det måste därför tillmätas en avgörande betydelse för en rationellt bedriven verksamhet där relevanta hänsyn tas till de i varje situation föreliggande omständigheterna. I planeringen ger ekonomisystemet ett bättre underlag i form av dels erfarenhetsvärden lämpligt sammanställda för uppgifterna under den aktuella planeringsperioden, dels information om de särskilda förutsättningar som gäller för denna period. Härigenom kan verksamheten bättre riktas in mot de gemensamma målen utan överdrivet hänsynstagande till de faktorer som på varje planeringsnivå skenbart synes spela den största rollen. Ekonomisystemet utgör ett nytt ledningsinstrument för ett stort antal chefer långt ner i organisationen. Ett breddat ekonomitänkande kan beräknas bli följden härav. Såväl de i systemet tillämpade principerna som den för detta nödvändiga och av utredningen föreslagna ekonomiutbildningen på bred bas måste innebära ett ökat kostnadsmedvetande på alla nivåer och bättre ekonomi i verksamheten. Den vidgade handlingsfriheten som är en av huvudpunkterna i ekonomisystemet synes också kunna begränsa den byråkratiska stelbentheten och medge större smidighet och anpassning till aktuella förhållanden. Ökat utbyte av tillgängliga resurser bör bli resultatet härav. Vid utformningen av ekonomisystemet har utredningen strävat efter så enkla lösningar som möjligt. Härigenom vinns inte endast lägre kostnader i administrationen. Enkelhet framhäver också vad som är väsentligt och bidrar därmed till systemets värde. En utmönstring av sådan statistik, bokföring och rapportering som nu utförs men som inte bedöms erforderlig är även en följd av nämnda strävanden. Detta kan betraktas såsom en intäkt. Med bakgrund av dessa förväntade, positiva effekter av ekonomisystemet kan man räkna med en bättre samordnad och mer rationell verksamhet som resulterar i att de till försvaret ställda uppgifterna nås med ett optimalt utnyttjande av tillgängliga resurser. Sammanfattningsvis har utredningen den uppfattningen att även om intäkterna av ekonomisystemet inte kan anges i absoluta mått måste de bedömas såsom mycket betydande. Nuvarande system är behäftat med ett flertal brister vilka sedan länge varit kända och som också föranlett tillsättandet av försvarskostnadsutredningen. Förutom att eliminera nämnda brister företer det föreslagna ekonomisystemet påtagliga mervärden för ledningen av verksamheten inom försvaret. Den härav följande högre effektiviteten bedömer utredningen innebär betydande intäkter i form av bättre resultat utan ökning av de totala kostnaderna.

Lönsamhetsbedömning Beräkningarna av ekonomisystemets kostnader visade på ett totalt belopp av ca 28 mkr under en 15-årsperiod eller en årlig kostnad av knappt 4 mkr. Det senare motsvarar mindre än 1 °/oo av anslagsramen till försvaret. Emot dessa kostnader skall ställas de i implicit form uttryckta intäkterna av systemets införande.

216 KAPITEL 10

Självfallet kan denna jämförelse inte få något konkret uttryck. Man är hänvisad till en bedömning av det rimliga i att slutresultatet blir en nettovinst. Härvid bör beaktas dels kostnadernas relativa storlek, dels de erfarenhetsmässigt väsentliga fördelar som ekonomisystemet kan medföra. Vid rationaliseringsåtgärder berörande organisation, administrativa förfaringssätt m m är svårigheterna i regel lika stora som i här aktuellt fall att räkna fram lönsamheten. En vanlig metod är då att bedöma, förutsätta och ställa upp som mål för verksamheten en viss minskning av resursförbrukningen men med oförändrat resultat i fråga om kvantitet och kvalitet. Härvid torde den »begärda» effektivitetshöjningen oftast anges i ett antal procent. För ekonomisystemets del krävs endast en ökning av effektiviteten med en promille för att lönsamheten skall vara säkerställd. Utredningen har den bestämda uppfattningen att en sådan ökning är alltför blygsam för att tillnärmelsevis motsvara de verkliga vinsterna med systemet. Erfarenheterna av att införa ett ekonomisystem liknande det FKU föreslår, såväl från myndigheter i utlandet (USA) som från näringslivet, styrker denna uppfattning. Utredningen anser också att vinstmarginalerna är så betryggande att full gardering föreligger beträffande den osäkerhet som kännetecknar de gjorda kostnadsberäkningarna. Sammanfattningsvis vill utredningen hävda att kostnaderna för ekonomisystemet relativt sett är låga, att vinsterna visserligen inte kan preciseras men måste med ledning av tillgängliga erfarenheter bedömas vara betydande samt att allt talar för att ett införande av systemet är lönsamt.

KAPITEL 11

Genomförande av utredningens förslag

I samband med att utredningen lämnade fram förslag till de grundläggande principerna för ekonomisystemet och rörande dessas tillämpning på regional och lokal nivå redovisades också utredningens uppfattning och förslag beträffande hur systemet skulle införas i krigsmakten. Huvuddragen häri var följande. Ett successivt införande föreslogs påbörjas trots att systemets utformning för centrala myndigheter vid tidpunkten för förslagets framläggande ännu inte avslutats. Då utvecklingen inom ett flertal andra områden i hög grad påverkar sättet för införandet kunde FKU inte presentera en konkret plan för detta. Emellertid slogs fast att införandet till stor del måste åligga de militära myndigheterna själva och att det krävs en stark sammanhållande ledning av införandet och dess planering. FKU gav synpunkter på anpassningen till yttre förutsättningar, på erforderliga förberedelser, på olika alternativ för införandet samt på den sammanhållande ledningen. Dessa synpunkter är i allt väsentligt fortfarande relevanta och innebär i korthet följande. Ett totalt integrerat ekonomisystem ställer krav på samordning mellan budgeteringen i krigsorganisationstermer, d v s program, och budgetering för fredsorganisationens genomförandeverksamhet. Detta kommer till uttryck främst i en samordnad långsiktig och kortsiktig planering, i formerna för uppgiftsformulering och resurstilldelning samt i metoderna för prestationsvärdering och för kostnadsredovisning. Förutsättning för systemets införande är, utöver att nämnda krav blir uppfyllda, bl a att tillräcklig ADB-kapacitet kan disponeras och att nödvändiga förberedelser vidtas. De senare omfattar främst — utbildning — analys av verksamhet och organisation för en lämplig indelning i ansvarsområden — utformning av stomme till budget, redovisning och rapportering — bestämning av rapportbehov — uppläggning och intrimning av rutiner för budgetarbete, redovisning och rapportering — insamling av prestations- och kostnadsdata som underlag för första årets budget samt — uppgörande av första årets budget. Organisationen av införandet måste anpassas till verksamheten vid myn-

218 KAPITEL 11

digheterna. Deras chefer måste engagera sig i och ha ansvaret för ekonomisystemets tillämpning inom den egna organisationen. Krav ställs på en samordning av systemets tillämpning och införande. Detta bör tillgodoses genom att ÖB åläggs utöva den sammanhållande ledningen härav. FKU anser att detta är ett naturligt led i ÖB.s centrala uppgift att svara för en effektiv ledning inom försvaret. Genom att successivt införa ekonomisystemet vinns flera fördelar. En fortlöpande förbättring och anpassning av allt fler komponenter i systemet för i begynnelsen ett begränsat antal myndigheter eller nivåer medger en smidig övergång. Detta kan ske t ex genom att införa ekonomisystemet nedifrån i organisationen och att som ett första steg införa kostnadsredovisning för ansvarsområden och aktiviteter. Samtidigt härmed prövas formerna för budgetarbete och uppföljning. I ett nästa steg utarbetas och införs metoder för prestations- och resultatvärdering o s v. På detta sätt kan redovisningen byggas ut i takt med de stigande behoven. Utredningens förslag gick därför ut på att kostnadsredovisningen snarast skulle införas. Övriga komponenter i ekonomisystemet bör utvecklas och komma i bruk på motsvarande sätt. De olika faserna i systemuppbyggnaden måste gå in i varandra i den mån de är inbördes beroende.

Nya förutsättningar m m Sedan utredningen lade fram sitt första betänkande har utvecklingen inom andra områden fortgått. Härigenom har delvis ändrade betingelser för ekonomisystemets införande inträffat. Det principbeslut om införandet som FKU tidigare föreslagit har inte fattats. Följden av detta har blivit att det målmedvetna arbete inte kommit till stånd inom alla myndigheter, som ett sådant beslut hade medfört när det gäller att anpassa ekonomisystemet till aktuella förhållanden och förbereda dess införande. Härigenom kan införandet inte ske så tidigt som annars varit fallet. Emellertid har arbetet vid de myndigheter som i fråga om ekonomisystemets utveckling och tillämpning på central nivå samarbetat med FKU bedrivits desto mer intensivt: främst gäller detta Ast. Den väntade omorganisationen av den centrala materielförvaltningen har genomförts. Den har initierat utveckling av ett styrsystem för FMV vilken i huvudsak skett i samklang med ekonomisystemets principer. Nämnda utveckling vid vissa centrala myndigheter pågår fortfarande. Den kan bedömas ge lösningar som i stor utsträckning är allmängiltiga. Delvis erhålls härigenom kompensation för brister på ett motsvarande arbete inom övriga myndigheter. Programbudgetgruppen i försvarsdepartementet har slutfört sitt arbete med programbudgetering inom försvaret. Gruppen lägger fram sitt resultat ungefär samtidigt med detta betänkande. Genom det nära samarbete som ägt rum mellan FKU och programbudgetgruppen samt de överensstämmande

GENOMFÖRANDE AV UTREDNINGENS FÖRSLAG

uppfattningarna om det totala planerings-budgeteringssystemet har den eftersträvade integreringen skapats. Uppdragssystemet liksom metoderna för prestationsvärdering har varit föremål för studier och utveckling. Uppdragsformuleringarna m m kan efter sin första tillämpning kräva justeringar men detta bör ses som ett led i de förbättringar av ekonomisystemets komponenter som erfarenheter successivt skall leda till. Problemen kring prestationsvärdering är däremot svårlösta och måste ses på lång sikt. Inom vissa områden kan dock viss tillämpning ske redan nu. Inom andra borde översiktliga värderingar kunna göras. Såsom utredningen tidigare angett faller inte ekonomisystemet på bristen av prestationsvärdering. Men dess utbyte stiger väsentligt om sådan är möjlig. Den praktiska tillämpningen av ekonomisystemet på regional/lokal nivå har fortsatt. Den vid milostab och förband bedrivna försöksverksamheten kommer att ytterligare utökas budgetåret 1969/70. Verksamheten bedrivs med skilda ambitionsnivåer i syfte att få mer erfarenhet av systemet och underlätta dess införande. Genom Kungl Maj:ts beslut har centrala myndigheter medgetts viss personalförstärkning eller på annat sätt ökade personalresurser för att utveckla tillämpningarna av programbudgetering och ekonomisystemet. Detta gäller även sådana myndigheter som tidigare inte berörts härav. Beslutet innebär enligt utredningen ett steg i rätt riktning men resurserna bör temporärt utökas om systemet skall införas inom en tidsrymd av ett par år. Utredningen har dels i delbetänkande 1, dels i kapitel 8 visat på behov av ett relativt sett fåtal nya tjänster inom ekonomifunktionen, vid centrala staber och förvaltningar samt vid milostaber. För att tillräckligt tidigt kunna vidta nödvändiga förberedelser och för att minska de negativa konsekvenserna för den ordinarie verksamheten behöver nämnda personalresurser (medel) ställas till förfogande så tidigt som möjligt innan ekonomisystemet skall börja införas. Detta gäller även den tillfälliga personalförstärkning som nämnts ovan. Likartat förhållande gäller igångsättningen av ekonomiutbildningen. lu förr detta kan ske desto smidigare bör genomförandet kunna utföras. En tillräcklig ADB-kapacitet har framförts som en förutsättning för ekonomisystemets införande. Enligt uppgift utgör emellertid datorkapacitet i egentlig mening inte den kritiska faktorn. Det är snarare kraven på en sammanhållande ledning beträffande utvecklingen av redovisnings-, rapporteringsoch härför erforderligt datasystem som, i vart fall på kort sikt, måste tillgodoses. Härigenom skulle ADB-frågan kunna lösas utan större svårigheter. Ansvaret för erforderlig total samordning av dessa system bör som tidigare framhållits åvila ÖB. Men den systemtekniska samordningen bör ankomma på FCF. Detta anknyter även till FCF:s nuvarande uppgifter. Varje myndighet skulle således själv svara för utvecklingen av sina system, medan FCF skulle utge anvisningar rörande sådana tekniska frågor, tillämpningsfrågor och beträffande rutiner m m, att tillräcklig enhetlighet och kommunikation mellan systemen åstadkoms. I likhet med vad som var fallet vid framläggandet av delbetänkande 1 kan

220 KAPITEL 11

utredningen inte presentera någon konkret tidsplan för genomförandet. Alltför många yttre förutsättningar vilka FKU inte äger kännedom om eller kan värdera spelar härvid sin roll. Det bör därför ankomma på ÖB att enligt Kungl Maj:ts beslut ge förslag till tidsplan för det successiva införandet av ekonomisystemet. De förhållanden måste beaktas som föreligger då beslut fattas om systemets införande.

Förslag Utredningen har i detta delbetänkande behandlat utformningen av ekonomisystemet för den centrala nivån i krigsmaktens organisation samt samordningen mellan myndigheter i denna nivå och myndigheter på regional och lokal nivå. Tillsammans med föregående delbetänkande 1 har utredningen därmed lämnat en beskrivning av ett ekonomisystem som omfattar hela krigsmakten. Utredningen föreslår att principbeslut fattas om införande av ett ekonomisystem för försvaret enligt de riktlinjer som utredningen framlagt i de båda betänkandena. Införandet bör ske successivt. För att införandet skall kunna påbörjas och även avslutas inom en relativt kort tidsrymd — vilket är angeläget av flera skäl — måste förberedelser vidtas i god tid. Utredningen föreslår att ekonomiutbildning sätts igång så snart som möjligt samt att föreslagna personalresurser tidigt ställs till myndigheternas disposition. Kraven på sammanhang och viss enhetlighet kan endast tillgodoses genom en gemensam ledning inom hela försvaret. Utredningen föreslår att det åläggs ÖB att planera och leda införandet och systemets fortsatta utveckling samt att ÖB därvid biträds av FCF för samordningen av systemen för redovisning, rapportering och ADB.

AVDELNING D

SAMMANFATTNING

KAPITEL 12

Sammanfattning av utredningens förslag

Utredningens målsättning har varit att utforma administrativa hjälpmedel för en effektivare ekonomisk planering och kontroll av försvarets olika aktiviteter — ett ekonomisystem för försvaret. Grunddrag

Ekonomisystemets grunddrag är följande (kap 2). — Sammanfallande ansvar för prestationer och kostnader. — På central nivå — riksdag, regering och krigsmaktens högsta ledning — inriktas den ekonomiska planeringen och kontrollen på slutprodukter/ program. Ansvaret kopplas på ett meningsfullt sätt til! »intäkter» och kostnader. — I fredsorganisationen — från central nivå ner till enheter på lokal nivå — sker den ekonomiska planeringen och kontrollen inom klart avgränsade ansvarsområden. Ansvaret kopplas till prestationer — ansvarsområdenas bidrag till slutprodukterna — och kostnader. Detta innebär ett ansvar för effektiviteten av genomförandeverksamheten. — Ökad delegering möjliggör för befattningshavare långt ner i organisationen att själva välja metoder och disponera över resurser för att lösa givna uppgifter. — Regler och rutiner för samordning av samtliga ansvarsområdens planering och kontroll är inbyggt i ekonomisystemet. Hjälpmedel

Följande hjälpmedel ingår i ekonomisystemet. —• Programbudgetering för försvaret (kap 3) — Budgetering på myndighetsnivån (kap 5) — Kalkylering (kap 5) — Rapportering (kap 6) — Redovisning (kap 6) — Revision (kap 7) Konsekvenser För att erhålla full effekt av ekonomisystemet krävs kompletterande åtgärder. — A nslagssystemet behöver reformeras (kap 4) — Ekonomifunktionen behöver förstärkas (kap 8)

224 KAPITEL 12

— Även andra organisatoriska konsekvenser bör beaktas (kap 8) — Utbildningen på ekonomiområdet bör utvidgas (kap 9) Ekonomisystemets utformning redovisas i sammandrag i det följande ävensom utredningens ställningstagande till ovannämnda konsekvenser.

Principer för programbudgetering

En principiell grund för ekonomisystemet är programbudgetmetodiken. I utredningens målsättning har legat att även utarbeta förslag till en på programbudgetering grundad utformning av långsiktsplaneringen och försvarets huvudtitel i riksstaten. Detta har nu utförts av PBG i samverkan med FKU. Samarbetet mellan de båda utredningarna har resulterat i en sammanknytning av systemet för planering och budgetering i program och myndigheternas interna planering, samordning och kontroll av den löpande verksamheten. Huvuddragen i PBG:s förslag har refererats i kapitel 3. Det väsentligaste för nyss nämnd sammanknytning är indelningen i program och produktionsområden samt konstruktionen av uppdragssystemet. Programindelningen ansluter i princip till krigsorganisationen. Förband med samma eller likartade uppgifter förs samman till delprogram. Dessa sammansätts till huvudprogram enligt två modeller. Den ena modellen — avvägningsprogram — tillämpas i den långsiktiga planeringen (perspektivplaneringen) och vid awägningsdiskussioner. I den andra förs delprogrammen samman till organisatoriska huvudprogram. Denna modell tillämpas främst i den femåriga programplaneringen, som utgör underlaget för genomförandeverksamheten. Med den sistnämnda indelningen som grund utses programansvariga myndigheter. Programmyndighet styr genom programplaneringen fördelningen av uppgifter och resurser för programmets förverkligande och inriktar därigenom produktionen i stort för programmets utveckling. Verksamheten i fred — produktionen — för att sätta upp och vidmakthålla krigsorganisationen indelas i områdena ledning och förbandsverksamhet, materielanskaffning, anskaffning av anläggningar samt forskning och utveckling. En skärning av programmen på denna led ger en anpassning till fredsorganisationen. Produktionsansvariga myndigheter utses. Produktionsmyndigheterna svarar för produktionen av den del av de olika programmen som ligger inom deras produktionsområde. De styr resursutnyttjandet vid myndigheter och verksamhetsställen genom sin planering av genomförandeverksamheten. Ett uppdrag innehåller en preciserad uppgift och anger vilka resurser som beräknats för denna. Ett uppdrag avgränsas till ett program och ett produktionsområde. Det ställs till en produktionsmyndighet. Denna mottar uppdrag ur olika program. En samling uppdrag kan följaktligen beskriva antingen ett program eller ett produktionsområde eller en myndighets verksamhet. Uppdragen utgör således en länk mellan program och produktionsområde. I organisationen utgör de i första hand en länk mellan Kungl Maj:t, program-

SAMMANFATTNING AV UTREDNINGENS FÖRSLAG

myndighet och produktionsmyndighet och, utnyttjat i den interna budgeteringen, i andra hand en länk mellan produktionsmyndigheter och andra verkställande myndigheter, d v s ansvarsområden i fredsorganisationen. Principer för myndighetsbudgetering

Uppdragen ställs till ansvarsområden. I uppdragen anges vilka mål som skall uppnås och hur måluppfyllelsen skall kontrolleras; val av metoder för att nå målen överlämnas åt uppdragsmottagaren. Denne meddelas om restriktioner föreligger i fråga om utnyttjandet av resurser; restriktioner anges i fysiska termer; eventuellt begränsas den sammanlagda resursförbrukningen med en ram. Detta är grunden för en ökad handlingsfrihet, för delegering av befogenheter och ansvar, för en förskjutning från nuvarande direktstyrning mot målstyrning. Budgetarbetet syftar till att precisera mål och prestationsnivå samt utforma handlingsalternativ och att, med hjälp av kostnadsberäkningar, söka det alternativ som ger begärd måluppfyllelse till lägsta kostnad. Den färdiga budgeten, som inkluderar verksamhetsplanen, utgör en sammanfattad beskrivning av valt alternativ för verksamhetens genomförande under budgetperioden och det härför beräknade resursbehovet. Målet för budgetarbetet inom krigsmakten är dels att göra upp budget för samtliga myndigheter och verksamhetsställen, dels att sammanställa förslag till anslagsäskanden i form av programbudget, innehållande s k primäruppdrag, vilka efter statsmakternas godkännande ställs till produktionsmyndigheter för verkställighet. Budgetarbetets organisation grundas på en fördelning av budgetansvaret enligt principerna för indelning i ansvarsområden, d v s från programmyndighet till produktionsmyndighet och successivt ner till myndigheter och verksamhetsställen långt ner i organisationen. Budgetförslag tas fram och sammanställs i motsatt riktning. Uppdragen tjänar som arbetselement och länkar samman budgetarbetet i olika nivåer och i sidoordnade ansvarsområden och myndigheter. Upprepade dialoger kan erfordras mellan uppdragsgivande och -mottagande myndigheter, innan balans har uppnåtts mellan givna uppgifter och tillgängliga resurser inom den av statsmakterna givna ramen och de restriktioner som är knutna därtill. Budgeten omfattar de kostnader som den budgetansvarige kan påverka under budgetperioden. Detta gör budgetarbetet meningsfullt för den som budgeterar och förenklar dessutom budgetarbetet. Budgetansvarets fördelning och budgetarbetets organisation säkerställer att alla kostnader kommer med i de sammanlagda budgeterna på central nivå. Interna leveranser av varor och tjänster förekommer i stor utsträckning. Kostnadsberäkningen av dessa baseras på priser som sammansätts av det levererande ansvarsområdets (hjälpkostnadsställets), av beställningarna påverkade särkostnader. Interndebiteringen begränsas i övrigt till mätbara kostnader, till kostnader som har betydelse för det ekonomiska handlandet och — 15

226 KAPITEL 12

i ett inledningsskede — till leveranser där redovisningen ger ett relevant underlag för bestämning av priset. Kostnadsbudgeten visar resursuppoffringars fördelning på prestationer/ uppdrag/program och på ansvarsområde/kostnadsställe samt hänfört till de tider då resurserna tas i anspråk för att utföra en prestation. Utredningen visar genom exempel dels hur den interna myndighetsbudgeten arbetas fram, dels hur den centrala budgeten för verksamheten vid myndigheter på regional och lokal nivå sammanställs. Kostnadsbudgeten kompletteras av utgiftsbudgeten, som är en prognos över de utgifter och utbetalningar som föranleds av resursförbrukningen. Ett ytterligare komplement i en myndighets budgetering är personalbudgeteringen. Utredningen påvisar behovet av denna särskilda resursbudget och anger principer för dess sammanställning. Den bör underlätta den i och för sig svåra personalplaneringen. I budgetuppföljning och verksamhetskontroll utnyttjas redovisning och rapportering för att å ena sidan kontrollera om ställda mål uppnåtts och ett konstaterande av graden av måluppfyllelse för varje ansvarsområde och å andra sidan jämföra verklig resursåtgång med den beräknade. Ett viktigt moment är även att undersöka om balans har rått mellan de krav som angivits i målsättningen och de resurser som avdelats. Detta har betydelse främst för framtida planering. Utfallet från genomförd verksamhet skall analyseras för att få klarhet i att balans råder mellan uppgifter och resurser, att prestationskraven är rätt avvägda och att val av metoder och resurskombinationer givit lägsta kostnader. Analyser syftar även till att klarlägga möjliga rationaliseringsåtgärder för att höja effektiviteten i verksamheten. Principer för kalkylering

För den omfattande anskaffningen av krigsmateriel och anläggningar m m anser utredningen att befintliga metoder och rutiner för objektvis kalkylering och planering på ett naturligt sätt kan inordnas i ekonomisystemet. För smärre, av driften betingade investeringar, främst i rationaliseringssyfte, föreslår utredningen att kalkylinstruktioner utarbetas som medför ett standardiserat förfarande i budgetarbetet. Syftet är att underlätta såväl för förslagsställare att göra rättvisande förkalkyler som för beslutsfattare att få ett genomarbetat och för olika projekt på enhetliga grunder framräknat underlag. Utredningen ger schematiserade exempel i bilaga. Principer för rapportering och redovisning

Rapporteringens syfte är främst att underlätta uppföljning och kontroll av genomförandeverksamheten och styrningen av denna mot i budgeterna redovisade mål. Den syftar även till att ge informationer för kontroll av försvarseffekter å ena sidan och fredsverksamhetens effektivitet å andra sidan.

SAMMANFATTNING AV UTREDNINGENS FÖRSLAG

227 Redovisningen byggs ut med kostnadsredovisning som visar resursuppoffringarnas fördelning på prestationer (produkter) och ansvarsområden (kostnadsställen). Det förra avser att visa hur mycket resurser som gått åt för att lösa uppgifter — i sista hand för att nå i programmen uppställda mål. Det senare ger underlag för att bestämma produktivitet och effektivitet vid produktionsenheterna. Redovisningen omfattar kostnader och prestationer, så långt möjligt parallellställda så att förhållandet mellan prestation och kostnad kan analyseras. Den ekonomiska redovisningen systematiseras med en kontoplan — stomkontoplan för försvaret — omfattande kostnads- och utgiftsredovisning samt kassabokföring. Föreslagen stomkontoplan ansluter till den av RRV utarbetade, för statsförvaltningen gemensamma s k S-planen. Behovet av speciellt utformade redovisningar inom fackfunktioner tillgodoses genom sidoordnade system med särskilt utformade kontoplaner, dock innehållande konteringsbegrepp som tillförsäkrar koppling till stomkontoplanen.

Principer för revision

Utredningen behandlar revisionen som ett led i hela ekonomisystemet för försvaret. Den senare tidens utveckling på revisionsområdet redovisas; begrepp såsom internrevision, internkontroll och förvaltningsrevision definieras. Utredningen föreslår att förvaltningsrevisionen intensifieras, att internrevisioner organiseras för att bedriva såväl redovisnings- som förvaltningsrevision och att riksrevisionsverket, som har tillsyn även över revisionen inom försvaret, svarar för en övergripande förvaltningsrevision i stort. FKU har övervägt två alternativ för organisation av revisionen och förordar en lösning med i stort följande ansvarsfördelning. FCF bör svara för redovisningsrevisionen vid staber och förband liksom hittills, samt för huvudparten av övriga försvarsmyndigheter. Vid myndigheter som FMV och FortF inrättas egna internrevisioner för förvaltningsrevision. Dit förläggs även redovisningsrevisionen av dessa myndigheter. Förvaltningsrevisionen från rent militär synpunkt av krigsmaktens förbandsproduktion, dess mobiliseringsberedskap, planering och annan verksamhet vid staber och förband bör bedrivas av en internrevision direkt underställd ÖB. Slutligen bör FCF åläggas skyldighet att svara för revisionen vid alla enheter där den inte enligt särskilda bestämmelser ordnas på annat sätt. Det innebär att även FCF engageras i förvaltningsrevision. Det är i första hand ledningen inom försvaret som skall bevaka att planer och uppdrag blir uppfyllda, att brister i produktivitet och effektivitet blir föremål för korrigerande åtgärder.

228 KAPITEL 12

Revisionen svarar för kontrollen utifrån. Den skall utgöra en pådrivande faktor när det gäller att utveckla metoder för prestationsvärdering och resultatbedömning — / en ekonomi som inte stöttas av mätteknik är effektiviteten svår att vidmakthålla. Inte minst från riksdagens synpunkt synes det vara väsentligt att revisionsfunktionen i den här behandlade moderna meningen utvecklas till en fast länk i försvarets ekonomisystem, tillförlitlig nog utifrån riksdagens behov av kontroll. Utredningens förslag berör och får konsekvenser för områden som ligger utanför FKU:s kompetensområde att behandla. Ett slutligt ställningstagande till organisationen av revisionen och dess praktiska utformning fordrar sålunda ytterligare överväganden av annat slag än som kan ligga inom ramen för FKU:s uppgifter.

Principer för anslagssystemet

Utredningen har angett de principiella riktlinjerna i vad avser anslagens inriktning, omfattning och utsträckning i tiden. Resultatet kan sammanfattas så att utredningen föreslår att anslagen följer program och verksamhetsområden. Detta tillgodoser kraven på ändamålsinriktning och bör väsentligt minska den nuvarande starka uppsplittringen på anslag. Anslagssystemet ges också en direkt knytning till planeringssystemet genom att riksdagen varje år godkänner dels nya programbemyndiganden som kan sträcka sig över flera budgetår, dels betalningsmässiga förslagsanslag som begränsas till budgetåret. Dessa senare förslagsanslag bör kompletteras med att riksdagen liksom f n tar ställning till den totala försvarsramen.

Förslag om ekonomifunktionen — uppgifter och inpassning i organisationen

Utredningens förslag innebär, att ekonomifunktionen byggs ut och att dess ställning och ansvar definieras. Ekonomifunktionen skall biträda myndighetens chef och ansvarsområden i budgeteringen, redovisningen och rapporteringen. Ekonomifunktionen övertar inte ansvaret för det sakliga innehållet i budgeten — varken med avseende på prestationer eller kostnader. Dess ansvar är att se till och underlätta att budgetarbetet blir riktigt utfört samt att redovisning och rapportering ger de informationer som de prestations- och kostnadsansvariga behöver. Ekonomifunktionen har sålunda »stabs»-ställning och dess organ bör lyda direkt under myndighetens chef. ÖB bör leda ekonomifunktionen i avseende på ekonomisystemets utformning och utveckling i stort. Denna ledning bör huvudsakligen utövas genom direktiv och anvisningar samt genom information. Den tekniska ledningen och samordningen av redovisnings- och rapporteringssystemen bör anförtros FCF. FKU föreslår att ekonomiorganen på central och regional nivå förstärks med personal med högre ekonomisk utbildning. Personalbehovet för dessa

SAMMANFATTNING AV UTREDNINGENS FÖRSLAG

organ bör i övrigt kunna tillgodoses genom omfördelning av uppgifter. Personalökning bör härvid i stort kunna undvikas. Ekonomiorganens organisation i detalj bör ankomma på vederbörande chef att bestämma. Synpunkter på organisatoriska konsekvenser i övrigt

Utredningen påvisar att ett fullt utbyte av ekonomisystemet inte uppnås om inte en av dess grundförutsättningar, en klar avgränsning av samlat ansvar för prestationer och kostnader är gällande. Utredningen framhåller att man, med utgångspunkt i en tillämpning av ekonomisystemet, bör få underlag för sådana justeringar i organisationen som erfordras för att detta krav skall tillgodoses. Förslag till ekonomiutbildningens innehåll och organisation

Utredningen framlägger i särskild ordning förslag till dels introduktionsutbildning, d v s erforderlig utbildning för ekonomisystemets införande, dels en i det fasta utbildningssystemet inlagd utbildning på ekonomiområdet. Beräkning av lönsamheten

Utredningen har försökt att beräkna lönsamheten i att införa ekonomisystemet (kap 10). Svårigheterna är uppenbara eftersom intäkterna — effektivare ledning av verksamheten — inte i förväg kan värderas i monetära mått medan däremot kostnaderna på olika sätt kan uppskattas och analyseras. Utredningen avstår från att göra påståenden om förväntade vinster i sänkta kostnader eller mått på höjd effektivitet. Utredningen har försökt att påvisa kostnaderna och analysera dessa för att därmed ge ett underlag för en bedömning av kostnadernas storlek i förhållande till verksamhetens omfattning och de fördelar man kan utvinna ur systemet. Det bör starkt betonas att systemets värde — och det gäller varje ledningssystem — helt beror på chefernas förmåga och vilja att utnyttja det. Utredningen har sökt påvisa — och underbyggt detta med praktisk försöksverksamhet — vilka möjligheter systemet erbjuder till att leda och bedriva verksamheten effektivare. Utredningen tvekar inte i sin uppfattning att dessa möjligheter, rätt utnyttjade, väl uppväger de kostnader som utredningen räknat fram. Genomförande

Utredningens två delbetänkanden ger tillsammans en beskrivning av ett ekonomisystem som omfattar hela det militära försvarets organisation. Utredningens förslag omfattar principerna för systemets uppbyggnad. Samtidigt med utredningsarbetet bedrivna försök samt olika centrala myndigheters i samverkan med utredningen genomfört utvecklingsarbete har gjort det möjligt att vid tillämpningen av dessa principer ta hänsyn till de förutsättningar och behov som föreligger i försvaret. Utredningen presenterar inte i detalj utformade förslag som är direkt app-

230 KAPITEL 12

licerbara på viss myndighet, med undantag av förband. Å ena sidan har detta inte varit möjligt inom ramen för de resurser som stått utredningen till buds. Å andra sidan ligger det ett väsentligt värde i att varje myndighet själv medverkar i utformningen av enskildheterna i tillämpningen, så att de på bästa sätt är anpassade till myndighetens speciella verksamhet och behov. Införandet av det föreslagna ekonomisystemet kan ske stegvis. De genomgripande förändringar som det medför talar för detta. Utredningen framlägger inte en plan för införandet utan föreslår att det uppdras åt ÖB att planera och leda arbetet härmed. Utredningen har i det föregående framfört sina argument för lönsamheten i att införa ekonomisystemet. Utredningen föreslår (kap 11) att principbeslut fattas angående genomförandet av utredningens förslag. Effekten av det förbättrade ledningsinstrument som ekonomisystemet är avsett att vara torde bli än större om programbudgetering enligt PBG:s förslag samtidigt genomförs.

Särskilda yttranden

Ledamoten Sven Ivar Ivarsson anför: På de allra flesta punkter råder full överensstämmelse mellan FKU och programbudgetutredningen ifråga om de principer som tillämpats för att bygga upp ekonomisystemen inom försvaret respektive den civila statsförvaltningen. Ett undantag utgör emellertid behandlingen av kapitalkostnaderna. Med en förenklad schematisering kan man säga att — FKU anser att kapitalkostnaderna skall beaktas endast av den instans som fattar investeringsbeslut; däremot skall dessa kostnader inte genom hyra eller avskrivning och kapitalränta föras vidare ut till de enheter i organisationen som nyttjar kapitalföremålen och belasta deras budgeter, — programbudgetutredningen föreslog att investeringsmedel visserligen skulle anvisas skilda från de programinriktade anslagen för driften, men att denna samtidigt skulle kalkylmässigt belastas med kostnader för räntor och avskrivningar för de gjorda investeringarna. Frågan om kapitalkostnadernas behandling har varit föremål för regeringens ställningstagande dels i finansdepartementets anvisningar för anslagsframställningarna för 1969/70 och dels i statsverkspropositionen 1969 (bil 2, Gemensamma frågor). För de civila myndigheterna har härigenom kostnaderna för lokaler redan gjorts till utgifter hos myndigheterna. Byggnadsstyrelsen har vidare våren 1969 på regeringens uppdrag lämnat förslag till nya principer för beräkningen av myndigheternas hyreskostnader i statens fastigheter. De syftar till bättre marknadsanpassning av hyressättningen. Vad beträffar räntor och avskrivningar på övriga kapitaltillgångar som myndigheterna nyttjar har defintiv ställning ännu inte tagits — bl a med hänvisning till att frågan berör principerna för statsbudgetens utformning som skall prövas i särskild utredning. I statsverkspropositionens framställning på denna punkt finns dock inte något som antyder annat än att driften bör belastas med kapitalkostnaderna. Enligt min mening bör samma vägar följas inom försvaret, givetvis i den mån det är praktiskt och ägnat att leda till ekonomiskt goda effekter. FKU berör emellertid inte frågan om periodisering av investeringar. Utredningen förutsätter att kapitalutgifterna skall stanna på den centrala myndighet som fattar beslut om investeringarna — på förbanden anses de vara opåverkbara kostnader. FKU understryker starkt och med rätta vikten av att det sker en långt-

232 gående delegering av kostnadsansvar inom försvaret och likaså vikten av att ekonomisystemet byggs upp så att det främjar kostnadsmedvetandet på alla nivåer. Båda dessa faktorer talar emellertid enligt min mening för att man vid planering och budgetering av verksamheten ända ut i förvaltningens yttersta grenar vänjer sig vid att beakta alla de kostnader som kan påverka handlandet, även kapitalkostnader. Det gäller i särskilt hög grad försvaret där kapitalkostnaderna spelar så stor roll för ekonomin. Kostnadernas påverkbarhet är en för FKU avgörande fråga. Personalkostnader anses påverkbara, kapitalkostnader inte. Att i detta sammanhang dra en sådan gräns förefaller mig inte rimligt. En kostnad är det pengamässiga uttrycket för en fysisk uppoffring i produktionen, d v s ett mått på värdet av de produktionsfaktorer som utnyttjas. Möjligheten att påverka nyttjandet av de olika produktionsfaktorerna beror av ansvarsdelegeringens omfattning och på vilken nivå i organisationen man befinner sig. Vidare är naturligtvis påverkbarheten beroende på vilket tidsperspektiv man anlägger. På låg nivå påverkar man kanske inte ett investeringsbeslut på kort sikt, men man kan dock genom sin efterfrågan på tjänster av sådant slag påverka beslutsfattandet på längre sikt. Det är därför knappast möjligt att indela kostnaderna i generellt påverkbara respektive opåverkbara. Snarare kan man säga att sett från varje nivå och för en bestämd tidsperiod är alla kostnader påverkbara — i högre eller lägre grad. Den påverkan man kan utöva på kostnaderna kan avse dels anskaffandet av en viss produktionsfaktor och dels nyttjandet av den. Den motsvaras av dels ett finansiellt ansvar och dels ett driftsansvar eller kostnadsansvar. Det finansiella ansvaret ligger i regel på relativt hög nivå eftersom det avser en bedömning av olika underställda enheters behov i förhållande till organisationens samlade finansieringsmöjligheter. Kostnadsansvaret å andra sidan avser främst rationaliteten i driften. Det bör knytas till en avgränsad del av produktionen och till den som har ledningen därav och ansvaret för den produktionsmetod etc som tillämpas. Detta kostnadsansvar bör i princip omfatta även kapitalkostnaderna. Exempel: Man skaffar en maskin. Den som använder maskinen påverkar förslitningen och därmed det faktiska avskrivningsbehovet. Oftast binder man sig dock för en fast avskrivningskostnad, som alltså redovisningsmässigt inte påverkas under året. Däremot kan den fasta periodkostnaden för maskinen vara påverkbar i den meningen att den anskaffade maskinen kan utnyttjas på alternativa sätt. Man kan t ex framställa en varierande mängd produkter med maskinen och på så sätt variera den fasta kostnaden per styck. I förhållande till produktionsvolymen är alltså avskrivningskostnaden påverkbar. Det är enligt min mening inte tillfredsställande att FKU begränsar ansvaret i dessa frågor till investeringskalkylsituationen och finansieringen. Därmed avskärmas driftsidan från kapitalkostnadsansvar. En förbandschef kan genom egna beslut i hög grad påverka förbandets totala rörliga kostnader. De totala fasta kostnaderna påverkas knappast under en kort planeringsperiod. Däremot torde han på längre sikt kunna utöva

233 påverkan även på de fasta kostnaderna. Antag nu att ett förband i sin budget skulle belastas med hyra för ett övningsfält som förbandet disponerar men endast utnyttjar under kort tid av året. Skulle inte en sådan hyresbelastning utgöra en faktor som stimulerade förbandschefen att vidta ur ekonomisk synvinkel önskvärda åtgärder? Antingen ifråga om utnyttjandet, eller genom att söka andra lösningar beträffande övningsfältet som minskade förbandets totala kostnader. Sannolikt uppnår man på detta sätt i varje fall bättre ekonomiskt resultat än genom att behandla marken som en fri nyttighet för förbandet. Som underlag för sin planering bör förbandschefen ha tillgång till en redovisning som på ett så allsidigt sätt som möjligt ger honom möjlighet att bedöma de kostnadsmässiga konsekvenserna av olika handlingsalternativ, alltså även i fråga om kapitalkostnaderna. Lika väsentligt är det att förbandschefen i uppföljningsskedet har tillgång till motsvarande redovisning så att de beslut han då fattar kan bedömas mot samma bakgrund. Med den linje FKU följer finns det risk för att man på förbandsnivå tappar bort vissa kostnader på grund av att de är klassificerade som kostnader av visst slag — trots att de faktiskt kan vara påverkbara på denna nivå. Även när det gäller att i efterhand bedöma de ekonomiska konsekvenserna av de centralt fattade investeringsbesluten — t ex i fråga om underhållskostnadernas utveckling — är det väsentligt att användaren av tillgångarna är utsatt för samma ansvarspress för kapitalkostnader som för övriga kostnader. Berörs han inte av kapitalkostnaderna, kan det innebära att man i ekonomisystemet bygger in en snedvridande faktor i planering och redovisning av de olika slagen av kostnader (avvägningen mellan investering och underhåll). De synpunkter som här anförts utgör endast marginalanteckningar i kanten av ett stort problem. Jag behärskar det inte tillräckligt för att kunna föreslå en lösning men jag anser dock att frågan om hur man skall få kostnadsansvaret inom försvarets driftenheter att omfatta även kapitalkostnader i lämplig utsträckning, är så viktig att den bör penetreras djupare än som skett i utredningen. Det bör ske genom särskilda experter på detta område — utan att genomförandet av FKU:s förslag i övrigt härigenom fördröjs.

Sammanfattning Enligt min mening bör man även inom försvaret belasta driften med kapitalkostnaderna i de fall där det kan vara av praktisk betydelse för effektiviteten. Fastighetskostnaderna bör kunna behandlas på samma sätt som inom den civila statsförvaltningen. Sålunda kan t ex utbildningsförbandens nyttjande av mark och byggnader belasta deras budget i form av hyror. Med hänsyn till ränte- och avskrivningskostnadernas stora betydelse för ekonomin inom försvaret är det även i övrigt angeläget att en praktisk och rättvisande lösning utarbetas för kapitalkostnadernas behandling som leder till att de påverkar kostnadsmedvetande och handlande i hela försvarsorganisationen.

234 Ledamoten Sture Palm anför: Jag ansluter mig till de tankegångar som framförts i ovanstående särskilda yttrande och vill även för min del understryka att ett eventuellt utredningsarbete på detta område inte får utgöra skäl att fördröja ett genomförande av utredningens förslag. En utredning av de frågor som aktualiserats i det särskilda yttrandet kan otvivelaktigt utgöra ett värdefullt bidrag för att åstadkomma ett ännu fulllödigare system sedan ytterligare erfarenheter vunnits av de förslag som FKU nu framlägger.

BILAGA la

Programindelning enligt programbudgetgruppens förslag

Organisatoriska huvudprogram

Del[ rogram

1. Arméförband

1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

2. Marinförband

2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

3. Flygvapenförband

3.0 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Programansvarig myndighet

Gemensamma produktionsresurser (fredsprogram) Fördelningsförband m m Infanteribrigad m m Norrlandsbrigad m m Pansarbrigad m m Centrala och högre regionala ledningsoch underhållsförband Lokalf örsvarsförband Hemvärnsförband

CA

Gemensamma produktionsresurser (fredsprogram) Ledning, bas- och underhållsförband m m för mer än ett delprogram Helikopterförband Övervattensfartygsförband Ubåtsförband Minröjningsförband Fasta kustartilleriförband Rörliga kustartilleriförband

CM

Gemensamma produktionsresurser (fredsprogram) För flera delprogram gemensamma lednings- och strilförband Jaktförband Lvrobotförband Attackförband Spaningsförband Flygtransportförband Basförband Verkstadsförband

CFV

4. Central och högre regional ledning

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Försvarsdepartementet m m Försvarsstaben Arméstaben Marinstaben Flygstaben Milostaber m m Krigsorganisation för centrala och högre regionala staber

FÖD ÖB CA CM CFV ÖB ÖB

5. Gemensamma myndigheter och funktioner

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Försvarets civilförvaltning Försvarets sjukvårdsstyrelse Fortifikationsförvaltningen Försvarets materielverk Försvarets forskningsanstalt Försvarets radioanstalt Värnpliktsverket

FCF SjvS FortF FMV FOA FRA VPV

236 BILAGA 1 a

Organisatoriska huvudprogram

6. Civilförsvar

7. Övrig verksamhet

Delprogram

Programansvarig myndighet

5.8 Försvarshögskolan 5.9 Militärhögskolan 5.10 Försvarets läroverk 5.11 lntendenturförvaltningsskolan 5.12 Försvarets brevskola 5.13 Militärpsykologiska institutet 5.14 Arkiv och museer 5.15 Försvarets rationaliseringsinstitut 5.16 Försvarsmedicinskaforskningsdelegationen 5.17 Militärmusiken 5.18 Frivilliga försvarsorganisationer 5.19 Viss gemensam verksamhet 5.20 Vissa gemensamma åtgärder för personal 5.21 Vissa beredskapsåtgärder för krigsproduktionen 5.22 Reglering av prisstegringar

FHS MHS FL IntS F BrevS MPI ÖB FRI FMFD CA ÖB ÖB FCF Försvarets fabriksverk FÖD

6.0 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Allmän administration (fredsprogram) Ledning i krig Utrymning Skydd för allmänheten Undsättning Reglering av prisstegringar

Civilförsvarsstyrelsen

7.1 Psykologiskt försvar

7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8

Beredskapsstyrka för FN-tjänst Anläggningar m m för militära ändamål utanför den militära ramen Flygtekniska försöksanstalten Vissa åtgärder för rustningskontroll Viss signalskyddsmateriel Vissa teleanordningar Vissa skyddsrumsanläggningar

Beredskapsnämnden CA FortF

7.9 Identitetsbrickor

FöD

FFA FOA ÖB Telestyrelsen Civilförsvarsstyrelsen Länsstyrelsen Kristianstads

BILAGA lb

Produktionsområdesindelning enligt programbudgetgruppens förslag

Huvudproduktionsområde

Delproduktionsområde

1. Ledning och förbandsverksamhet

1.1 1.2 1.3

1.5 1.6

Allmän ledning och förbandsverksamhet Operativ och krigsorganisatorisk verksamhet Utbildning till och av fast anställd personal mfl Grundutbildning av värnpliktiga och civilförsvarspliktiga Repetitionsutbildning Civilförsvarsutbildning av allmänheten

2. Materielanskaffning

2.1 2.2

Centralt vidtaget materielunderhåll mm Anskaffning och modifiering av materiel m m

3. Anskaffning av anläggningar

3.1 3.2 3.3

Markanskaffning Anskaffning av befästningar m m Anskaffning av kaserner m m

4. Forskning och utveckling

4.1 Allmän forskning och utredningsverksamhet 4.2 Objektbunden forskning och utveckling

238 BILAGA 1 b

Produktionsansvarets fördelning på produktionsmyndigheter Produktionsmyndigheter

Produktionsansvar inom huvudproduktionsomrflde (delprogram nr) Ledning och förbandsverksamhet

Materielanskaffning

5.22, 6.5 7.6

Ast CM MS CFV FS FCF SjvS

4.1,5.22 6.5 4.6, 4.7, 5.18, 5.19 4.2 1.0—1.7, 5.17, 7.2 4.3 2.0—2.7 4.4 3.0—3.8 4.5 5.1,5.20 5.2

FortF

5.3, 7.3

FMV

5.4 FOA FRA VPV FHS MHS FL IntS F Brev S MPI KrA AM MM FRI FMFD Byggn styr FFV Cfs BN FFA Tsn KBL

7.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13 5.14 5.14 5.14 5.15

FöD ÖB Fst CA

Anskaffning av Forskning och anläggningar utveckling

5.22, 6.5

1.0—1.7, 2.0— 5.2 2.7, 3.0—3.8, 4.7, 5.19 1.0—1.7, 2.0— 1.0—1.7, 2.0— 5.3 2.7, 3.0—3.8, 2.7, 3.0—3.8, 4.7, 5.19 4.1—4.7, 5 . 1 — 5.4, 5.6—5.15, 5.19,7.3 1.0—1.7, 2.0— 1.0—1.7, 2.0— 2.7, 3.0—3.8, 2.7, 3.0—3.8, 4.7, 5.19 4.7, 5.4 5.5, 7.5 5.5 5.6 5.9

5.16 5.5, 6.0—6.4, 7.8 5.21 6.0—6.4 7.1

5.21 6.0—6.4

6.0—6.4 7.4

7.7 7.9

BILAGA

le

Exempel på primäruppdragskatalog: Arméförband

Primäruppdrag nr

Delprogram nr

DelproOmfattning duktionsområde nr

1:1

1.0 —1.6

1:2—3 1:4 1:5 1:6—28 1:29

1.6 1.6 1.0 1.0 1.0 —1.6

1.1 1.1 1.1 1.1 1.1

1:30

1.0 —1.6 1.0 —1.6 1.0 —1.6 1.0 —1.6

1.2 Allmän ledning och förbandsverksamhet: Fastighetshyra (utom iståndsättningar) (Beloppet inlevereras till FortF) Allmän ledning och förbandsverksamhet: Iståndsättningar Iståndsättning av befästningsobjekten g—h Övriga iståndsättningsarbeten på befästningar Iståndsättning av övningsmaterielförråd P7R osv Allmän ledning och förbandsverksamhet: Övrigt Uppdraget avser grundorganisation vid regementen och skolor samt icke fördelbara restposter. Sålunda tas bl a inventarieanskaffning och omkostnader upp här. Organisationsförändringar skall anges. Operativ och krigsorganisatorisk verksamhet m m

1.3 Utbildning av fast anställd personal vid KS och AUS

1:34 1:35 1:36 1:37 1:38 1:39 1:40

1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4

1:41 1:42 1:43 1:44 1:45 1:46 1:47

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.1—1

Utbildning av fast anställd personal vid truppslagsskolor, MHSmm Utbildning av fast anställd personal vid kortare kurser. (Avser utbildning som inte ingår i 1:31 eller 1:32) Grundutbildning av värnpliktiga för — gemensamma produktionsresurser — fördelningsförband — infanteribrigader — norrlandsbrigader — pansarbrigader — förband för central och högre regional ledning — lokalförsvarsförband Repetitionsutbildning för — fördelningsförband — infanteribrigader — norrlandsbrigader — pansarbrigader — förband för central och högre regional ledning —• lokalförsvarsförband Hemvärnet

(Om i flera delprogram finns samma materiel sker redovisning på 1.0. Materielens fördelning på delprogram anges i uppdraget) Renovering objektgrupp a

1. Ledning och

1:31 1:32 1:33

2.

2:1

förbandsverksamhet

Matcrielanskajfning

240 BILAGA 1 C

2:2 2:3

1.0 1.0

2.1 2.1

2:4 2:5 2:6 2:7 2:8—10 2:11 2:12 2:13 2:14 2:15 2:16 2:17 2:18 2:19 2:20 2:21 2:22 2:23 2:24 2:25 2:26 2:27 2:28 2:29

1.0 1.0 1.0 1.4 1.0 1.0 LO 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.2 1.4 1.4 1.4 1.1 1.1

T

Renovering objektgrupp b—d Övrig centralt vidtagen underhållsverksamhet Anskaffning (modifiering) av — Ak 4 —• 9 cm pvpj — rb 69 — pbv 202 — am — ksp 58 — tgb — standardfordon —• cyklar —• traktorer — fältarbetsmateriel —• sambandsmateriel — reparations- och verkstadsutrustning — övrig tygmateriel — beklädnadsmateriel — förplägnadsmateriel — drivmedelsmateriel — sjukvårdsmateriel — traktorkärra, personaltp — strv 103 — eutr epbv — bgbv — Ivakan — rb 67

3:1 3:2 3:3—8 3:9 3:10 3:11 3:12 3:13 3:14 3:15 3:16 3:17 3:18 3:19—38

4:1 4:2 4:3 4:4 4:5 4:6 4:7 4:8 4:9 4:10 4:11

1.0 1.0 1.6 1.0 LO 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 LO 1.0

-)

2.2 2.2 2.2 2.2 "> 7

2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 22 2.2 2.2 2.2

3.1 3.1 3.2 3.2 3.3 3.3 3.3 3.3 3.3 3.3 3.3 3.3 3.3 3.3

4.1 1.0 1.0 4.2 1.0 4.2 1.2- -3 4.2 1.4 4.2 1.3 4.2 1.0 4.2 1.1 4.2 1.0 4.2 1.0 4.2 1.0 4.2

3. Anskaffning av anläggningar (Redovisning sker i möjlig utsträckning på berört delprogram) Markanskaffning för skjutfält i X-boda Övrig markanskaffning Befästningsobjekt a—f Övriga befästningsarbeten Byggnad av matinrättning Ing 2 — drivmedelsanläggning P 8 — matinrättning och marketenteri I 17 — tygverkstad I 17 —• motorområde I 2 —• vaktbyggnad I 14 — intendenturförråd P 1 — skolskjutningsbanor 1 14 — marketenteri I 14

4. Forskning och utveckling (Redovisning sker i möjlig utsträckning på berört delprogram) Allmän forskning betr fordon Projektering av haubits ny — lvrb ny — ikv ny — strv ny — bv ny — truppradio ny Utveckling av radar- och eldledningsutrustning Projektering av granat X — mina Y — övrig am

Bilaga 2

Interndebitering

Syfte En internleverans kan definieras som en leverans av varor eller tjänster mellan två ansvarsområden inom en organisation. Leveransen kan således förekomma mellan olika enheter inom ett förband, mellan avdelningar, byråer eller detaljer inom en stab eller förvaltning, mellan lokala, regionala och centrala instanser inom hela försvaret eller mellan ett förråd (en verkstad) och ett förband. Indirekt följer att de av internleveransen berörda ansvarsområdena har gemensamt ansvar för produktionen av en slutprodukt, exempelvis ett stridsutbildat förband. Internpriset kan sägas vara det redovisningsmässiga uttrycket för den ansvarsfördelning mellan berörda ansvarsområden, som följer av principen om balans mellan uppgifter och resurser: den som utnyttjar varor och tjänster bör också bära kostnaden härför. Teoretiskt kan man iaktta utomordentligt komplicerade nät av internleveranser genom hela försvaret. Konsekvensen borde då kräva en motsvarande utbyggnad av internprisavräkningen. En annan av ekonomisystemets principer, fördelning av kostnaderna enligt deras påverkbarhet inom skilda ansvarsområden, begränsar emellertid utbyggnaden av internprissystemet. Anledningen härtill är bl a följande. I försvaret, liksom i annan offentlig verksamhet, är det svårt och ibland omöjligt att bestämma och beräkna intäkterna i monetära mått. Förutsättningar för att genomgående kunna göra intäkts/kostnadsanalyser föreligger således inte. Eftersom verksamheten skall genomföras inom en given kostnadsram kan analyserna utföras så, att man i möjligaste mån preciserar de mål man vill uppnå, d v s fastställer intäkterna, och därefter försöker minimera kostnaderna. Trots begränsningen kan interndebiteringen tjäna följande syften. Man får grepp om kostnadsfördelningen på organisationens olika enheter, även om kostnadsbilden är ofullständig, och kan ställa kostnaderna i relation till utförda prestationer. Interndebiteringen kan inskränkas till dels de kostnadselement som väger tungt i ekonomin, dels sådana resurser mellan vilka en beslutfattare har valmöjligheter. Den kan vidare byggas ut successivt, efter hand som man finner att det är ändamålsenligt, men även tillfälligt tillämpas på resursutnyttjande som man vill undersöka särskilt. Utnyttjat på detta sätt ger interndebiteringen möjligheter till en successiv delegering av ekonomiska beslutsbefogenheter. Kostnadsredovisning med interndebitering ger beslutfattaren ett instrument för att kostnadsvärdera olika handlingsalternativ och möjliggör därigenom en målstyrning i stället för direktstyrning. Man stimulerar beslutfattaren att söka de alternativ som ger det bästa förhållandet prestation/kostnad, d v s att undvika improduktiva kostnader. Det bör dock framhållas, att beslutfattaren — på varje nivå — i sitt val inte enbart kan utgå från kostnadsaspekten. En rad andra kriterier eller restriktioner styr hans handlande. Krigsorganisatoriska och operativa faktorer samt beredskapsskäl inverkar t ex på såväl personaltillgång som personalutnyttjande. Även mängden och lokaliseringen av materiel och förnödenheter styrs härav. I materielutnyttjandet måste beaktas den förslitning som kan tillåtas med hänsyn till beräknade livslängder. 16

242 BILAGA 2

Interndebiteringen i ekonomisystemet är avsedd att för den enskilde beslutfattaren vara ett underlag för val av bästa ekonomiska alternativ inom den tidsmässiga, organisatoriska och ekonomiska ram som han arbetar i. Ramen fastställs genom den kortsiktiga (årliga) budgeteringen och anpassas genom denna till ett vidare perspektiv. Ett rationaliseringsincitament är därmed inbyggt i systemet, vilket är en annan fördel med interndebiteringen.

Försökserfarenheter I den av utredningen under tre år bedrivna försöksverksamheten vid förband i Södra militärområdet1 har prövning av interndebitering varit ett av de viktigaste försöksmomenten. I förhållande till förbandsbudgeten har interndebiteringen berört mellan 50 och 75 % av i budgeten redovisade kostnader. Omfattningen har varierat mellan olika år och delvis även mellan de olika förbanden. Följande kostnader har varit föremål för interndebitering. Personalkostnader (löner och olika ersättningar) Materielkostnader (förbrukning och nyttjande) Förplägnadskostnader Personalkostnader upptar mer än halva budgeten. I övrigt dominerar materielkostnader. Prislistor har utarbetats, innehållande dels av högre myndigheter fastställda priser för förbrukningsartiklar, dels vid förbanden beräknade priser för nyttjande av t ex materiel. Inledande svårigheter att med ett otillräckligt redovisningsunderlag beräkna priser har efter hand övervunnits. Till en början var ambitionen att få en fullständig avräkning på alla interna leveranser. Erfarenheten visade att det å ena sidan p g a rådande organisatoriska och andra förhållanden inte var möjligt för förbandschefen att påverka kostnaderna, t ex för sjukvård, och å andra sidan att en debitering inte var av något större värde för den ekonomiska styrningen. Av denna senare anledning har t ex nyttjandet av lokaler, som under första försöksåren registrerades statistiskt för efterhandsdebitering på användarna, senare slopats i budgetering och redovisning. Ett annat hinder var att redovisningen under rådande försöksbetingelser inte kunde byggas ut i tillräcklig omfattning för att prisernas riktighet skulle kunna kontrolleras. Försökserfarenheterna har klart visat hur tillämpning av standardpriser (genomsnittspriser) förenklat budgetering och redovisning utan att därmed kontrollmöjligheterna försämrats. Tillämpningar av enkla priser eller sammansatta »taxor» har prövats ingående. Svårigheten att redovisningsmässigt och från kontrollsynpunkt behärska taxor har varit en nyttig negativ erfarenhet. Genom tillämpning av standardpriser för personalens lönekostnader har budgetering och redovisning av personalkostnader kunnat hållas helt isär från den centraliserade löneutbetalningen. Avstämningen mellan kostnadsredovisningen och utbetalningsredovisningen har emellertid visat mycket god överensstämmelse. Efterhand har gemensamma regler för interndebiteringens omfattning och för prisers sammansättning och fastställande utarbetats. I regel fastställs priserna av förbandschef. I pågående försöksverksamhet, som utsträckts till flera andra förband och myndigheter, samlas ytterligare kunskap och erfarenheter om interndebiteringens utformning. För den följande behandlingen av interndebitering i försvarets ekonomisystem har erfarenheterna från försöken varit en nödvändig grund. 1

Ett förband 1965/66, fem förband 1966/67 och 1967/68.

INTERNDEBITERING

243 Internprisers sammansättning Internleveranser förekommer av många olika slag från enkla artiklar av förbrukningskaraktär till sammansatta tjänster eller produkter. När man tillämpar interndebitering måste leveransernas typ och omfattning definieras innan avräkningsprisernas sammansättning bestäms. Enligt de principer FKU förordar skall avräkningspriset i princip motsvara de kostnader som är en direkt följd av leveransen inom ramen för den i annat sammanhang fastställda, befintliga kapaciteten. Priset bestäms således av de volymberoende kostnaderna och kan sägas utgöra de av beställningen påverkade särkostnaderna. Internprisets sammansättning skall belysas med några exempel. I anslutning därtill klarläggs de effekter som uppstår å ena sidan vid de ansvarsområden som beställer varor och tjänster — kallas för enkelhets skull kunder — och å andra sidan vid de ansvarsområden som levererar varor eller tjänster — kallade leverantörer. I exemplen 1 och 2 nedan beskrivs situationen då det gäller enkel materiel som lånas eller tas ut för förbrukning. Proceduren är inte förenad med några påtagliga aktiviteter ifråga om förrådsställning, transporter e d. I anslutning till exemplen lämnas motiv för valet av komponenter ingående i priset. Exempel 1 Kund: utbildningsenhet vid förband Leverantör: förråd vid förband a) Leverans: enkel artikel f ö r f ö r b r u k n i n g , t ex ficklampsbatterier Internpris: artikelns återanskaffningspris Motiv Uttaget föranleder förnyat inköp av motsvarande artikel. Försvaret åsamkas således en utgift (inom annat ansvarsområde och vid en senare tidpunkt). Från såväl kundens som leverantörens synpunkt kan förrådslokalen med sitt lager samt personalen för förrådstjänst på kort sikt betraktas som en befintlig resurs enligt beslut av överordnad myndighet. Kapaciteten hos denna resurs förändras inte, upp till en viss gräns, av kundernas efterfrågan. Förrådsuttaget medför därför ingen särskild kostnad. b) Leverans: enkel materiel s o m l å n , t ex spadar. Internpris: inget. Motiv Någon kvantifierbar kostnad uppstår inte för själva ut- och inlämningen av materielen (se exempel a) ovan). Underhållet och förslitningen är inte heller kvantifierbara för varje utlämningstillfälle. Kostnaderna härför kan därför inte särredovisas och debiteras kunden. De kan betraktas som en omsättnings- eller avskrivningskostnad vilken budgeteras av det ansvarsområde som svarar för förrådshållning och vidmakthållande av lagret av spadar för krigsorganisationen. Ett svar på frågan om internprisers sammansättning måste även ta hänsyn till tidsfaktorn. Priset skall gälla en bestämd tid, budgetperioden. Det sätts samman av de kostnader som leverantören kan påverka med hänsyn till givna beslutsbefogenheter och restriktioner. Ett pris kan således sammansättas på olika sätt, beroende på typen av leverans m m. Leverantörens kostnadsbild baseras på beläggningsplanen för den kommande budgetperioden. I budgeten skall ingå förutsedda behov av beställningar hos underleverantörer och de kostnader dessa för med sig. På denna grund beräknas de internpriser som skall gälla under året och som skall ingå i kundernas kost-

244 BILAGA 2

nadsbudgeter. Proceduren förutsätter uppenbarligen kontakter mellan leverantör och kund för sammanjämkning av beläggningsplaner och diskussion om priserna och om de åtgärder som kan behöva vidtas för att man skall klara säsongtoppar (visst övertidsarbete, förskjutningar i verksamhetsplanen etc). Exemplifiering av sålunda överenskommet pris utgör följande. Exempel 2 Kund: utbildningsenhet vid förband Leverantör: förråd respektive verkstad vid förband Leverans: enkel materiel som lån vilken kräver underhåll, t ex radioapparat. Internpris: (budgeterat pris) motsvarande kostnaderna för reservdelsåtgång vid underhåll som utförs vid utbildningsenheten, verkstadens översyn samt verkstadens reparation. Motiv Kostnaderna för ut- och inlämning är betydelselösa (se ex 1 a ovan). Nyttjandet medför mätbara kostnader. Reservdelsåtgången innebär en senare utgift (se ex 1 a ovan). Underhållet är dels gångtidsbundet, dels föranlett av reparationsbehov vilket budgeterats av leverantören för »normalfallet» grundat på erfarenhet. Av verkstadens kostnader bör, i likhet med vad som gällde förrådet ovan, med hänsyn till den för normalt fredsbehov fastställda kapaciteten endast de av nyttjandet volymberoende kostnaderna påverka priset. En variant av detta exempel som ansluter till förhållandena inom flygvapnet bör nämnas. I flottiljens organisation ingår bas- och underhållsförband. Dessa betjänar de flygande enheterna i såväl krig som fred. I fred kombineras detta med utbildning. Baskompaniet utför erforderligt underhåll på t ex radioapparater inom vissa bestämda gränser, som beror av reparationers svårighetsgrad och den tid en underhållsåtgärd tar. Vid flygande förbandet utförs inga underhållsåtgärder. Underhållsförbandet utgör en befintlig kapacitet, dimensionerad för med normal flygtjänst sammanhängande underhållsbehov. Kunden — det flygande förbandet — skall då debiteras ett pris som är lika med underhållsförbandets kostnader för anskaffning av reservdelar och andra förbrukningsartiklar. Flygvapnets försörjning med reservdelar och förbrukningsartiklar är organiserad som en central förrådsorganisation, genom vilken alla inköp sker. Vid flottiljerna upplagda förråd betraktas som filialförråd. Kunder debiteras först vid utlämning »över disk» vid filialförråden. I en så organiserad förrådsrörelse, som bl a är motiverad av en hög och relativt jämn omsättningstakt, kan det vara motiverat att låta delar av gemensamma kostnader för administration och hantering slå ut på priset genom ett procentuellt pålägg. Så sker i flygvapnets prissättning. Pålägget är f n 8 %. Förutsättningen är emellertid — om utredningens grundtankar skall följas — att man kontinuerligt följer upp, kontrollerar och analyserar de kostnader som är dolda i detta schablonpålägg. Priset bör även sammansättas så att variationer i betingelserna för att leverera en vara eller tjänst framträder i budgetering och redovisning. Härigenom observeras skillnader i produktionsförhållanden, vilket kan vara av stor betydelse för den överordnade myndighet, som svarar för produktionskapaciteten hos flera produktionsställen omfattande samma typ av varor och tjänster. En verkstad med nersliten eller omodern utrustning måste sannolikt ta ut ett högre pris än en modern verkstad för samma tjänst. Terrängförhållandena vid ett utbildningsförband kan påverka körmilspriserna oförmånligt jämfört med ett annat förband. Livsmedelsinköpen kan vara dyrare i en landsända jämfört med andra. I priset

INTERNDEBrTERING

ingående kostnadselement bör om möjligt väljas så att dylika skiljaktigheter kan isoleras och studeras. Vid lån av materiel ur mobiliseringsförråd är en utgångspunkt för interndebiteringen, att förrådsorganisationen — med lokaler, personal och innehåll av materiel — organiserats på grundval av krigsorganisatoriska krav och av beredskapsskäl. Organisationen blir därför i allmänhet oekonomisk för fredsdriften. De kostnader som denna organisation åsamkar försvaret bör därför inte belasta de kunder som utnyttjar materielen för utbildning och övningar. De skall budgeteras och redovisas på det ansvarsområde, som svarar för uppbyggnad och drift av förrådsorganisationen. Exempel 3 Kund: utbildningsenhet vid förband Leverantör: (mobiliserings-)förråd respektive verkstad Leverans: komplex materiel som lån, t ex bandtraktor. Internpris: motsvarande kostnaderna för i förekommande fall transporter iordningställande från förrådsförvaringsskick till brukbart skick och vice versa samt underhåll föranlett av nyttjandet. Motiv Nämnda kostnader uppstår som en direkt följd av förrådsuttaget och är även i regel klart mätbara. Genom att utbildningsenheterna således belastas med de extra kostnader som uppkommer genom nyttjandet ger man för utbildningen ansvariga ett incitament till att söka mindre kostnadskrävande alternativ. Hos leverantörerna — de för krigsförråden ansvariga — kan den särredovisning av fredsutnyttjandet, som interndebiteringen ger, utgöra ett underlag för undersökningar om andra mindre kostnadskrävande utvägar finns för att tillgodose fredsutbildningens behov av materiel. Verksamheten inom den operativa funktionen medför ofta åtgärder inom övriga områden. Kostnaderna härför bör belasta dem som fattat ifrågavarande beslut, d v s det ansvarsområde som svarar för operativ planläggning, krigsplanläggning o s v . Detta belyses i följande exempel. Exempel 4 Kund: mobiliseringsavdelning vid förband Leverantör: materielfunktionen vid förband Leverans: ändring i krigsorganisationen (mobiliseringsplanläggningen) Internpris: motsvarande kostnaderna för i förekommande fall omflyttning av materiel, transporter, hyreskostnader för lokaler samt förrådsinredning. Motiv Kostnaderna är en direkt följd av ifrågavarande beslut. överordnade myndigheter, i sista hand i central instans, får i detta avseende, liksom i andra fall där interndebitering tillämpas enligt här redovisade principer, i de sammanställda budgeterna och redovisningarna från underordnade myndigheter en överblick över och möjlighet till analys av hur å ena sidan utbildningens respektive mobiliseringsfunktionens planläggning och utförande och å andra sidan krigsförrådens organisation påverkar kostnadsläget. Materialet täcker vis-

246 BILAGA 2

serligen endast en del av de totala kostnaderna. De centrala myndigheterna har emellertid vid sidan därav budgeter och redovisningar av de resterande drift- och kapitalkostnaderna varför en meningsfull analys kan göras beträffande storleken och variationen av de marginella kostnader som påverkas av den löpande verksamheten. Hittills har lämnats exempel på interndebitering då det gällt relativt enkla leveranser av varor och tjänster. Det kan i många fall vara fråga om leverans av komplexa tjänster. Det enklaste exemplet är de tjänster som lämnas av en transportcentral. Här ställs fordon med förare till förfogande. För dessa tjänster kan ett pris anges, som sammansätts av kostnader för förarens eventuella extra löneförmåner som föranleds av transporten, fordonets underhåll såsom ett genomsnittstal per körda mil samt för drivmedelsåtgång under transporten ifråga. Underhålls- och drivmedelskostnaderna kan enkelt omsättas till en sammanslagen genomsnittskostnad per körd mil. En förutsättning härför är emellertid att transportcentralen ansvarar för drivmedelsinköpen. Förarens ordinarie lön kan under vissa förutsättningar slås ut på genomsnittspriset men man riskerar då att få med ett kostnadselement som inte direkt påverkas av kundernas utnyttjande av transportcentralens tjänster. En transportcentral är emellertid ett exempel på en organisationsenhet som inrättats för service i fredsverksamheten. Här finns därför förutsättningar för att anlägga ett annorlunda synsätt. Om möjligheter finns att hyra fordon för behövliga transporter från ett civilt företag bör möjligheter skapas att göra en rättvisande prisjämförelse mellan att ha egen transportcentral och att hyra fordon från allmänna marknaden. I sådant fall bör transportcentralen göras »självbärande» och dess budget och redovisning således innehålla alla kostnader, alltså även lokalhyror, avskrivningskostnader på fordon, samtliga löner etc. Denna anordning måste emellertid förenas med befogenheter för chefen för transportcentralen att anskaffa lokaler, fordon och personal. F n är detta inte en praktiskt realiserbar lösning. Ett flertal faktorer inverkar, såsom storleken och omsättningskrav på försvarets stamfordonspark, tillgång på värnpliktiga bilförare inom ramen för värnpliktssystemet, befintligheten av lämpliga lokaler i militära etablissement m m. En till viss kostnadstäckning begränsad interndebitering ger således inte underlag för jämförelse med allmänna marknaden. För att uppnå bästa möjliga ekonomi i transportcentralen, vilket innebär att fordonsparken så vitt möjligt ständigt är fullt utnyttjad samtidigt som man skapar ett visst mått av konkurrens från den civila marknaden, kan man gå tillväga på följande sätt. Transportcentralen dimensioneras så att den nätt och jämnt täcker normalt behov. Chefen för transportcentralen ges befogenhet att skaffa transporter från allmänna marknaden, när egen kapacitet inte räcker. Mellanskillnaden mellan det i interndebiteringen använda priset, som debiteras kunden, och förhyrningspriset, låter man belasta transportcentralen. Kontroll av denna kostnadspost ger incitament till och ett visst underlag för en mer ingående undersökning om det är ekonomiskt att driva egen transportcentral eller inte. De sist nämnda exemplen, som kan karakteriseras med att priset innehåller flera olika kostnadsslag, förekommer i ännu mer komplex form vid nyttjandet av fartyg och flygplan. En förutsättning för att ett sammansatt pris — eller taxa — skall kunna användas är att en leverantör är ansvarig för samtliga i priset ingående kostnadselement. Vidare måste kostnadselementen vara av det slaget att de kan varieras efter samma parameter, vanligen något kvantitetsmått. I kundens planering och budgetering är det ju i mängden av utnyttjade resurser som han har valmöjligheter. I den löpande verksamheten är, som tidigare påpekats, en stor del av de resurser som utnyttjas att betrakta såsom befintliga resurser, som inte är påverk-

INTERNDEBITERING

bara på kort sikt och i de beslutssituationer som uppkommer därunder. Härav följer att de med dessa tillgångars befintlighet förenade kostnaderna — kostnader för lokaler och materiel, av utnyttjandet oberoende förrådsdrift och materielunderhåll samt vissa personalkostnader — inte normalt skall inräknas i avräkningspris för interndebitering. Dessa kostnader budgeteras och redovisas på annat sätt som senare skall beröras. Om dessa kostnader skulle fördelas efter en kvantitetsbunden parameter och läggas samman med de kostnader som beror av utnyttjandekvantiteter skulle enhetspriset sjunka ju större kvantiteter som tas ut. För t ex materiel skulle detta gälla upp till en viss gräns då den ökade förslitningen framtvingar en snabbare omsättning eller m a o ett tidigareläggande av återanskaffningen. En sådan prissättning synes inte heller vara förenlig med ett par av de förutsättningar under vilka krigsmakten arbetar. För det första utgör lagret av krigsmateriel ett beredskapslager, vars storlek bestäms av krigsorganisationens behov och där omsättningstakten styrs av krigsorganisatoriska och militärtekniska faktorer. Även för andra typer av förnödenheter är lagertillgångarna begränsade. För det andra ställer ett ökat uttag krav på snabbare omsättning och leder därmed till högre totalkostnader, trots att enhetspriset sjunker. Här sätter den givna kostnadsramen en gräns. För det tredje kan ett sjunkande pris medföra att uttaget blir större än som behövs för att nå det uppsatta målet, d v s den fastställda intäkten. Ett särskilt problem uppstår då efterfrågan överstiger kapacitetsgränsen. Kunden har planerat och budgeterat sin verksamhet med bl a ett av leverantören angivet pris. Detta är grundat på leverantörens planering och budgetering för sin verksamhet avseende bl a en viss leveranskvantitet, d v s den kunderna tillsammans efterfrågat. Ansvarsområdenas budgeter är härigenom avstämda. En kapacitetsbrist föranleder kostnadsökningar och kan ha flera orsaker. Beroende av dessas art varierar kostnadsökningarnas behandling. Om en kund vill besluta ta ut en större leverans än som planerats måste kostnadsökningen härför slå igenom hos kunden i form av ett nytt pris för den tillkommande kvantiteten. Detta måste meddelas, eventuellt i en ny, begränsad budgetdialog, innan beslutet fattas så att en kompensation kan ske inom kundens budget. I annat fall blir resultatet en oväntad, icke kompenserad kostnadspost i budgetutfallet. Då så är möjligt bör man i budgetarbetet specificera priserna avseende deras giltighet. Ett pris kan t ex anges sålunda: »a kr/enhet upp till x st, a + b kr för kvantiteter därutöver» (jfr delbetänkande 1 sid 275). Med detta förfaringssätt styrs kunden att begränsa sitt uttag. Exempel 5 Kund: utbildningsenhet vid förband Leverantör: verkstad vid förband Leverans: översyn och reparation av materiel lånad från förråd, t ex radioapparat (jfr exempel 2); leveransen överskrider i budgeten fastställd volym. Internpris: budgeterat pris motsvarande kostnaderna för reservdelsåtgången vid underhåll, som utförs vid utbildningsenheten, verkstadens översyn och verkstadens reparation samt kostnadsskillnaden mellan det budgeterade priset och verkstadens särkostnader för den del av leveransen som överskridit vad som budgeterats. Motiv Det jämfört med budgeten ökade uttaget medför kapacitetsbrist vid verkstaden. Denna måste kompenseras med övertidsarbete, anlitande av underleverantör e d vilket i sin tur innebär överskridande av verkstadens budget. En av-

248 BILAGA 2

stämning av kundens och leverantörens budgeter krävs emellertid, liksom en utjämning av det uppkomna underskottet. Enligt principen om debitering av påverkbara kostnader kan detta endast ske genom att kunden får ta på sig kostnadsökningen i form av ett förhöjt pris. En annan inte ovanlig situation är att tillräckligt underlag saknas för att säkert bestämma ett nyttjandepris. Det kan gälla en ny typ av radioapparat som tidigare inte använts i utbildningen. Ett nytt utbildnings- eller övningsmoment kan ha införts under vilket materielen nyttjas intensivare än som tidigare varit brukligt. Då det i planeringen skall eftersträvas att helt utnyttja tillgänglig kapacitet innebär en alltför optimistisk beräkning att även de kapacitetsberoende kostnaderna påverkas. Det är därför angeläget att genom en noggrann kalkylering begränsa felen i prisbestämningen, bl a genom analyser av tillförlitlighet och underhållskrav samt härpå grundade beräkningar av underhållsresursernas storlek, sammansättning och fördelning. Om trots detta leveranskraven undervärderats med kapacitetsbrist och kostnadsökningar som följd skall de senare belasta det ansvarsområde som har det närmaste ansvaret för den uppkomna situationen. I fråga om nyttjandet av materiel kan det t ex gälla utbildningssidan eller underhållsfunktionen. Exempel 6 Kund: utbildningsenhet vid förband Leverantör: verkstad vid förband Leverans: översyn och reparation av ny materiel lånad från förråd, t ex radioapparat; bristande erfarenhet av materielen ger ett dåligt underlag för beräkning av priset — följden härav blir ett kapacitetsöverskridande. Internpris: budgeterat pris (jfr exempel 2) Motiv Kunden har inget ansvar för kostnadsökningen. Detta åvilar underhållsfunktionen som beräknat behovet av underhåll och erforderlig kapacitet för detta. Underhållsfunktionen bör därför belastas med de ökade kostnaderna. I det andra fallet, intensivare utnyttjande i utbildningen, är det utbildningsfunktionen som har ansvaret för ett eventuellt ökat underhållsbehov och de kostnadshöjningar detta skulle medföra. Kostnadsskillnaderna bör då belasta utbildningsfunktionen, d v s kunden. Ovan har framför allt påvisats att ett internt avräkningspris, som baseras enbart på de volymberoende kostnaderna, med stor sannolikhet inte är giltigt, när även kapacitetsberoende kostnader blir berörda av ändringar i leveransuttaget. Det måste undersökas, hur priset påverkas av de åtgärder som vidtas för att klara det ändrade kravet på kapacitet. Det kan då med fog frågas, om det inte är riktigare att alltid ta med kapacitetsberoende kostnader i priset. Utredningen har emellertid i delbetänkande 1, bilaga 2, visat på de nackdelar detta för med sig. Utöver där genomförd analys av skillnaderna mellan tillämpning av en »särkostnadsprincip» och en »självkostnadsprincip» i interndebiteringen skall här blott nämnas att om ett internpris normalt baseras på volymberoende kostnader måste en ny priskalkyl genomföras då kapacitetsberoende kostnader blir berörda. Detta har flera fördelar. Man tvingar fram en priskalkylering som tar hänsyn till vid tillfället gällande förhållanden och förväntade framtida ändringar i stället för att utgå från schablonberäkningar grundade på historiska data. Man får tydliga signaler om det inbördes beroendet mellan kundernas efterfrågan och leverantörernas kapacitetsförhållanden. På den lägre nivån ser kunder och leverantörer verksamhetens inflytande

INTERNDEBITERING

på de löpande driftskostnaderna på kort sikt. På högre nivåer framstår på ett tydligt sätt den löpande verksamhetens inverkan på kostnader på längre sikt, bl a i fråga om investeringar. Inräknas kapacitetsberoende kostnader i avräkningspriset har detta till följd att avräkningspriset stiger vid sjunkande verksamhetsvolym, eftersom de till den fasta kapaciteten hörande kostnaderna slås ut på färre enheter. I en normal marknadssituation, där kostnaden skall ställas mot intäkter kan man härigenom få en kontinuerlig kontroll av produktionskapacitetens utnyttjande. Som tidigare framhållits bestäms emellertid produktionskapaciteten i krigsmakten i flertalet fall av andra faktorer än bästa ekonomi i fredsverksamheten eller bästa förhållande mellan försäljningsintäkter och produktionskostnader. Mot ett på ovanstående sätt definierat avräkningspris kan invändas att kunderna på låg nivå inte får »känning av» de verkliga kostnaderna, d v s de totala kostnader som de såsom »fast tillgång» betraktade förråden eller verkstäderna de facto drar. Härmed skulle risk för ett överutnyttjande av dessa tillgångar uppstå. Utredningens utgångspunkt för sitt ställningstagande till denna fråga har i första hand varit beslutssituationen. Enligt utredningens mening skall ett beslut grundas på en avvägning mellan de faktorer som beslutfattaren har befogenheter att påverka. På en låg nivå har en chef inte befogenheter att påverka de »fasta tillgångarnas» kapacitet och därmed inte dessas kostnader. Hans beslut inverkar på variationerna i kapacitetens utnyttjande. I en högre nivå finns befogenheter att påverka de »fasta tillgångarnas» kapacitet. Det åligger denna nivå att tillse att av budgetering och redovisning framgår om nyssnämnda variationer i kapacitetsutnyttjande ger anledning till omprövning av kapacitetens storlek. Ett särskilt problem utgör internpriser för nyttjandet av lokaler — lokalhyror. Dessa har berörts i betänkandets kapitel 1 i samband med komplementkostnaderna. Utnyttjandet av lokaler för olika ändamål måste också betraktas som en internleverans. Nyttjaren skall således debiteras en hyra. Då hyran avser icke statsägd fastighet utgör dess fastställande intet problem. Den är analog med den faktiskt erlagda hyreskostnaden. Ägs däremot fastigheten av staten kan hyran bestämmas på olika sätt. Grunden härför är de olika kostnadskomponenterna för fastigheten: a) avsättning till värdeminskningskonto ( = årsavskrivning) b) överskott att tillföras riksstatens driftbudget ( = förräntningskravet) c) reparations- och underhållskostnader d) driftkostnader (t ex för värme, vatten och lyse) I den mån fastighet e d upplåts åt enskilda eller andra minskas kostnaderna med influtna hyresinkomster. Enligt direktiv skall vissa myndigheter i försvaret f r o m budgetåret 1969/70 budgetera lokalkostnaderna. Härigenom har frågan aktualiserats om hur hyressättningen bör ske samt, på längre sikt, hur långt ner i organisationen dessa kostnader skall budgeteras. Olika alternativ är möjliga för vad som skall ingå i den debiterade hyran då det gäller statsägda, i fred utnyttjade fastigheter. Ett alternativ är följande. Hyreskostnaderna budgeteras vid respektive verksamhetsställe. Nettohyran omfattar komponenterna a)—c) enligt ovan minskade med erhållna inkomster. Denna nettohyra bör framräknas av FortF och tillföras försvarets fastighetsfond. Driftskostnaderna ingår således inte i hyresbeloppet utan budgeteras av nyttjaren. Detta fråntar inte FortF ansvaret för den teknisk-ekonomiska styrningen härvidlag. Hyran påverkas ej heller av kostnader för iståndsättning av anläggning. I konsekvens med ekonomisystemets principer förordar FKU emellertid en

250 BILAGA 2

annan lösning. För det första anser utredningen (se kapitel 2) att avskrivning och ränta såsom uttryck för kostnaden att utnyttja byggnader inte är relevanta som beslutsunderlag vid den löpande genomförandeverksamheten inom olika myndigheter. Befogenhet att besluta om investeringar saknas liksom i regel också alternativa användningsmöjligheter. På grund av nuvarande värderingsnormer skulle den dessutom innebära en fördelning av kostnader bestämda utan realistisk grund. Kalkylering och redovisning av avskrivningar och ränta bör ske vid den myndighet som förvaltar de kapitaltillgångar, som byggnader och andra fastigheter utgör. Nyttjarna bör emellertid få kännedom om dessa kostnader, vilket lämpligen kan ske så att den förvaltande myndigheten i sin årsredovisning fördelar kapitalkostnaderna på myndigheter och eventuellt enstaka byggobjekt samt meddelar myndigheterna dessa uppgifter. För att initiera ett bättre utnyttjande av fastighetsbeståndet i syfte att sänka kapitalkostnaderna kan det även vara lämpligt att i budgetdirektiv lämna statistiska uppgifter och på annat sätt — t ex genom punktvis insättande av nyttjandestatistik — stimulera till att i budgetdialogen få fram synpunkter och förslag rörande även de kostnader som myndigheterna inte har direkt ansvar för. Om en justering av fastighetsvärdena kan ske till vad som anses marknadsmässigt rimligt blir situationen något annorlunda. För nyttjandet av fristående förvaltningsbyggnader, för vilka en alternativ användning är tänkbar kan det vara motiverat att debitera en kalkylmässigt beräknad hyra, som då ger uttryck för en verklig kostnad — även sett från samhällsekonomisk synpunkt. Argumenten mot en budgetering av kapitalkostnaderna på t ex lokal nivå kvarstår, främst därför att det därvidlag är fråga om ett komplex av byggnader. Alternativ användning av enstaka byggnad (t ex stabs- eller förvaltningsbyggnad) är i regel inte möjlig. För det andra bör underhållskostnader föranledda av fastighets utnyttjande budgeteras av användaren. Det är denne som genom sina dispositioner direkt påverkar kostnadernas storlek och även har det största intresset av fastigheternas tillstånd. Det tekniskt-ekonomiska underlaget för budgeteringen bör emellertid tas fram med bistånd av expertis från FortF eller — på regional och lokal nivå — byggnadskontoren. Utredningen förordar således att enskild myndighet budgeterar och redovisar kostnaderna för reparation och underhåll samt drift av till myndighet upplåtna lokaler.

Resursfördelning och prissättning Med de utgångspunkter som här angetts för prisernas sammansättning följer frågan om hur resurserna skall fördelas mellan kunder och leverantörer. Problemet bör analyseras utifrån den förutsättningen att interndebiteringen i ett första utvecklingssteg främst syftar till att få den löpande resursförbrukningen fördelad på ansvarsområden till den omfattning den är mätbar i kostnadstermer. Den skall också göra beslutfattare i alla nivåer medvetna om att deras åtgärder på kort sikt har kostnader som följd och att det finns olika kostnadskrävande handlingsalternativ. I ett andra utvecklingssteg bör man söka uppnå att interndebiteringen blir ett instrument att styra det kortsiktiga beslutsfattandet så att det får riktiga ekonomiska konsekvenser även på lång sikt. I den organisation som leverantören tillhör är befintliga resurser skapade för att upprätthålla en mot normal efterfrågan svarande kapacitet. (I vissa fall är krigsbehovet bestämmande för minimikapaciteten). De av leveransernas volym beroende kostnaderna debiteras kunderna via ett avräkningspris, som bestäms för budgetperioden. Kunderna tilldelas resurser motsvarande den kostnad som denna debitering ger. Kundernas uttag, beläggningen hos leverantörerna och därmed

INTERNDEBITERING

25 1

priset bestäms, som sagts, i budgetarbetet. Budgetförslagen är grunden för resursfördelningen. Budgetarbetet syftar till att uppnå balans mellan kunder och leverantörer och därmed i resursfördelningen mellan dem. Prisets sammansättning spelar under dessa förutsättningar mindre roll. Om leverantören skall få en större del av sina kostnader täckta genom interndebiteringen, kan resurstilldelningen till leverantören minskas men måste i motsvarande grad ökas till kunden. I detta resonemang har helt bortsetts från varje form av styreffekt. Som senare kommer att behandlas framkommer emellertid ett styrmoment redan i budgetarbetet eftersom resurstilldelningen till olika ansvarsområden måste avvägas inom en till myndigheten given kostnadsram. En förändrad situation uppstår då efterfrågan närmar sig gränsen för det angivna kapacitetsintervallet. Prisets sammansättning och absoluta belopp är emellertid oberoende av detta. Däremot är det väsentligt att enhetliga principer används för prissättningen på samma typer av varor och tjänster, framför allt om de är utbytbara. Oberoende av prisets konstruktion är det prisets variationer mellan budgetperioder — och även inom en budgetperiod — som är det väsentliga. Leverantören är ansvarig för prisets riktighet och det är då nödvändigt att veta vilka kostnadskomponenter i priset som varierar på grund av variationer i leveransernas storlek. Man kan då skilja mellan volymberoende kostnader och kapacitetsberoende kostnader. Dessa är inte helt oberoende av varandra. Förändringar i de volymberoende kostnaderna måste hänföras till ett bestämt kapacitetsområde. Det tidigare förda resonemanget avser alltså det kapacitetsområde som gäller för normal efterfrågan. Inom förbandsproduktionen har utbildningen ett stort behov av leveranser i form av utnyttjande av materiel. Kostnaderna härför kan i regel sammanställas till ett genomsnittspris efter gångtid, efter användningstid eller per uttag beroende av materielslag och uttagsfrekvens. Härigenom förenklas såväl budgetering som redovisning. Samma metod bör därför eftersträvas vid andra typer av leveranser, t ex i fråga om personalutnyttjande (jfr exempel 1 och 2 ovan).

Interndebiteringens administration Ett syfte med intern kostnadsavräkning är att många resursallokeringsbeslut, som nu avfattas i kvantitativa termer, skall kunna försvinna liksom många föreskrifter av kvalitativ art (t ex om val av transportmedel). I vilken omfattning detta sker kan ej sägas generellt; det beror på takten i införandet och behovet av att styra resursutnyttjandet i vissa situationer medelst restriktioner i stället för på priser reglerade av förhållandet tillgång—efterfrågan. I stället tillkommer kravet på fastställande av internpriserna. I delbetänkande 1 (sid 145 och 291) har FKU angett riktlinjer för administrationen av internpriserna. I första hand skall centralt fastställas i vilka fall internleveranser skall avräknas mellan kund och leverantör. Detta måste fastställas centralt för hela försvaret. Enligt nämnda riktlinjer öppnar man vidare möjligheter för vissa lokala variationer i internprissättningen och anger som princip att man centralt skall fastställa dels huruvida internpriset skall baseras på internleverantörens kostnader eller tillåtas variera efter utbuds- och efterfrågeförhållandena dels i det förra fallet vilka komponenter som skall ingå i priset. Det förstnämnda beslutet måste rimligen avse hela försvaret medan det sistnämnda lämpligen bör fattas av respektive centrala fackförvaltning. Det faktiskt utgående priset kommer sedan att bero på internleverantörens organisatoriska förhållanden och hans kostnadsläge. I de fall försvaret har en enda leverantör — exempelvis en central renoveringsverkstad för utbytesenheter — kommer givetvis hela försvaret att arbeta med samma priser (möjligen med varierande kostnader för transport till

252 BILAGA 2

och från verkstaden). Detta arrangemang förestavas av en önskan att man på varje plats skall söka den med hänsyn till rådande förhållanden mest ekonomiska lösningen. I ekonomisystemet skapas genom interndebiteringen ett kund-leverantörförhållande mellan olika ansvarsområden. Detta bör i och för sig ha en kostnadssänkande effekt. Det ger även ett mer genomarbetat underlag för den överordnade instans, där kund-leverantörförhållandet övergår till samordning och samplanering av flera underordnade ansvarsområden, att göra riktiga avvägningar mellan resursinsatserna på olika delprestationer, vilka tillsammans skall ge en slutprodukt. Det förutsätts också att budgetdialogen mellan kunder och internleverantörer kommer att innehålla synpunkter på internprisnivån och möjligheterna att påverka denna, liksom att man inom varje fackfunktion med den centrala myndighetens aktiva medverkan byter erfarenheter mellan de lokala och regionala enheterna rörande organisationsförhållanden och produktionsmetoder, allt i syfte att effektivera verksamheten. Av stort intresse är därvid att undersöka de kostnadsskillnader som kan förekomma mellan lokala enheter orsakade av miljö, klimat, moderniseringsgrad m m. Dessa fortlöpande kontakter skall försiggå vid sidan av budgetdialogen inom de skilda fackfunktionerna. Hur skall en prisändring under budgetåret behandlas? I direktiven för budgetarbetet kan anges att hänsyn skall tas till väntade prisändringar, t ex för löner. Om prisutvecklingen avviker från dessa förväntningar eller priserna ändras av andra orsaker kommer utfallet givetvis att avvika från budgeten. I de allra flesta fall torde prisförändringarna bli så små att avvikelserna kan tolereras — de måste anses falla inom »osäkerhetsmarginalen». Tidigare har påvisats att ändringar i internpriset, som beror av ändrade leveransförhållanden jämfört med planer och budgeter och som medför ökade kostnader, skall belasta den som har ansvaret för kostnadsökningen. Detta för att kostnadsökningen skall bli redovisad på rätt ansvarsområde. I de fall prisändring kan ifrågasättas på grund av orsaker som ligger utanför både kundens och leverantörens ansvarsområden — t ex på varor med centralt bestämda priser •— är två lösningar tänkbara. Man kan antingen låta priserna stå oförändrade under budgetåret eller låta de ändrade förhållandena slå igenom i internavräkningen. Vilket alternativ som bör väljas är beroende av flera omständigheter (jfr delbetänkande 1 sid 203). Innebär dessa små förändringar i kostnadsutfallet som bedöms ligga inom den centrala fackfunktionens felmarginal bör av praktiska skäl internpriset inte justeras. Kostnadsskillnaden belastar således den berörda centrala myndigheten. Samma förfaringssätt kan tillämpas om försvaret får kompensation för det inträffade med mer betydande förändringar som följd. Men det som skett kan innebära sådana ändrade prisrelationer mellan olika produktionsresurser att bibehållandet av en god ekonomi i verksamheten kräver förnyad avvägning. Härvid måste ny prissättning ske. Det måste åligga den centrala fackmyndigheten att bedöma om det senare är fallet. Det är då nödvändigt att beakta de olägenheter som är förenade med en revidering av budgeten under löpande budgetår. En sådan revidering kan emellertid bli ofrånkomlig om stora prisstegringar skett utan att försvaret fått kompensation härför. Intern prisavräkning skapar ett kund-leverantörsförhållande mellan organisationens avdelningar. Detta innebär att det kan uppstå konflikter om prisers riktighet. Detta har å ena sidan den fördelen att man får en press på leverantörerna att hålla nere kostnadsnivån. Å andra sidan måste, med de utgångspunkter som gäller, leverantörernas verkliga kostnader bli täckta inom den givna kostnadsramen. Konflikterna kan således återföras till resursallokeringen. Oundvikligt ökade

INTERNDEBITERING

kostnader hos en leverantör medför, helt oberoende av interndebiteringens konstruktion, att resurstilldelningen måste minskas till andra områden. Lösningen på konflikterna måste sökas efter två vägar. Den ena är att kunden söker andra resurskombinationer som neutraliserar kostnadsökning på en resurs. Detta sker inom myndigheten. Kundens målsättning kan även sänkas genom överordnads beslut. Den andra vägen är att leverantören vidtar åtgärder som neutraliserar kostnadsökningen. Det kanske är möjligt genom rationaliseringar eller genom att, liksom hos kunden, sänka målsättningen för verksamhet på andra områden. Om konflikterna inte kan avgöras inom myndigheten — genom samordning mellan ansvarsområdena — måste de föras upp till överordnad myndighet, i sista hand programansvarig, ÖB eller Kungl Maj:t, eftersom problemet kan hänföras till den resursfördelning som skett i uppdragstilldelningen. Här behandlade konflikter får inte betraktas som en nackdel med systemet. Det är tvärtom till fördel att de uppstår. De ger en signal om att det inte är full balans mellan uppgifter och resurser. De ger också incitament till prövning av nya alternativ för verksamhetens utförande, som ger ett bättre utnyttjande av befintliga och tilldelade resurser. De för med sig en konstant rationaliseringspress. Här har förutsatts att konflikterna inte är föranledda av en diskussion om den riktiga sammansättningen av ett pris. Ett fel därvidlag skulle t ex kunna ha till följd att för den praktiska verksamheten utbytbara resurser inte värderats efter samma normer och att utbytbarheten därför inte kan utnyttjas tillfullo. Det är således nödvändigt — som framhållits tidigare — att enhetliga principer utvecklas och tillämpas för internprisernas bestämning.

Styrning med kostnadsdata Internprisavräkningen i den löpande budgeteringen och redovisningen ger en kostnadsmässig avgrnäsning mellan olika ansvarsområden på skilda nivåer. Detta är fallet även då flera organisatoriska enheter deltar i produktionen av samma slutprodukt. Härigenom får de centrala myndigheterna ett nytt instrument för styrning av underordnade instanser. Avgörande för systemets utformning bör vara — som också har framhållits ovan — den typ av styrning man vill uppnå. Sammanfattningsvis har FKU utgått från följande grunder. a) Man vill delegera beslutsfattandet, d v s avlasta centrala instanser ärenden av rutinkaraktär med vart för sig ringa och kortvarig ekonomisk betydelse. Vinsten har antagits vara att de centrala instanserna i stället kan ägna sig mera åt långsiktiga och mer omfattande avvägningar som kräver en större överblick över hela försvaret. b) Beslutfattaren bör stimuleras till ett val som ligger i hela försvarets ekonomiska intresse. Detta kräver bl a att den reelle beslutfattaren identifieras, att beslutfattarens beslutsunderlag så nära som möjligt speglar åtgärdens inverkan på försvarets ekonomi, att beslutsunderlaget så nära som möjligt ansluter sig till beslutfattarens reella handlingsfrihet. Dessa teser har illustrerats med exempel i det föregående (exempel 1—6). Här skall ytterligare belysas hur en utbyggd interndebitering kan användas som underlag för prisallokering. I anknytning härtill lämnas ytterligare exempel. Internpriset kan användas som allokeringsinstrument vid knappa eller dyra resurser. Det är då viktigt att man har klart för sig vad förbrukaren (kunden) fattar som realistiska alternativ i fråga om möjligheterna att variera resurskombinationen. Man kan förutsätta att valet delvis påverkas av de priser kunden

254 BILAGA 2

måste betala för utnyttjade »produktionsmedel» — en besparing i fråga om en dyr förnödenhet blir mera värd än om det gäller samma antal av en billigare. Man kan disponera ett större belopp på annat sätt. Det kan också förutsättas att förbrukaren är olika känslig för priset på olika förnödenheter; för några betalar han »vad som helst», kanske därför att uppgiften föreskriver en viss förbrukning. Vidare kan denna känslighet förändras alltefter läget på skalan; för ett föreskrivet (eller »nödvändigt») minimiantal betalar han »vad som helst» medan han över denna tröskel blir mer och mer obenägen att öka förbrukningen och mer och mer villig att söka ett substitut. Innan man kan bestämma prisets inverkan på den förbrukade kvantiteten bör man därför känna priskänsligheten (den s k priselasticiteten) för den vara och de intervall som är aktuella. Åtminstone teoretiskt kan det finnas tillfällen när priset för en förnödenhet inte alls eller endast i ringa mån påverkar den förbrukade kvantiteten (jfr följande exempel). Exempel 7 Beslutssituation: Val mellan skilda, utbytbara resurskategorier för vilka relationen mellan tillgång och efterfrågan inte är balanserad, t ex i utbildningen avseende övningsammunition samt stridsammunition som även ingår i mobiliseringsförråd. Förutsättning: Fullständig utbytbarhet råder inte i det valda exemplet, övning med stridsammunition ingår som ett ovillkorligt moment i utbildningen. Därutöver har den lokale chefen frihet att växla mellan olika resurskategorier. Den myndighet som har ansvar för mobiliseringslagret konkurrerar om tillgången på stridsammunition. Denna tillgång är alltid begränsad, främst vid introduktionen av ett nytt vapen. I sådant fall söker mobiliseringsmyndigheten snarast fylla krigsbehovet samtidigt som utbildaren vill ge en god utbildning rörande det nya vapnet i krigsorganisationen vilket kräver stridsammunition. Även sedan balans en gång uppnåtts innebär de med hänsyn till kravet på god ekonomi ofta årslånga tidsintervallen mellan återanskaffningar en ständig konflikt av samma natur mellan nämnda ansvarsområden. Eftersträvad styreffekt: Att genom prissättning åstadkomma en total optimal fördelning av tillgången på stridsammunition. Synpunkter: Om internpriset skall tjäna funktionen att balansera tillgång och efterfrågan kan det synas nödvändigt att avsevärt höja enhetspriset. I det aktuella fallet är emellertid en viss mängd stridsammunition erforderlig för att nå minimikraven i utbildningen. Ett pris överstigande anskaffningspriset fyller därför ingen funktion för denna del. Endast för den kvantitet som överstiger minimibehovet bör ett överpris tillämpas. Kunderna kan dock se sitt totala behov som absolut med en ringa priskänslighet som följd. Prisstyrningen misslyckas därvid och den sökta balansen måste ernås med andra medel, t ex genom ransonering. I många fall torde ändå avsikten med överpriset kunna nås. En förutsättning härför är då att prishöjningen bestäms riktigt, vilket är förenat med stora svårigheter. Det kan vara möjligt att i budgetarbetet tillämpa ett spelförfarande där man prövar effekten av olika prishöjningar. Ett annat fall där man genom variation av priset skulle kunna styra konsumtionen är önskan att stimulera denna, t ex för föråldrad ammunition. En biavsikt kan vara att härigenom också gynna lageruppbyggnaden av stridsammunition samt att undvika kostnaderna för förstöring av icke kurant lager. Detta kan ske genom en sänkning av priset, eventuellt till noll. Metoden har tillämpats länge, men resultatet har inte alltid blivit det åsyftade. Nyttjarna har föredragit att använda modern ammunition trots ett väsentligt högre pris.

INTERNDEBITERING

255 Slutsats: Styrning av konsumtionen av materiel som det råder knapphet om, som behöver omsättas i ökad takt eller som kostnadsmässigt ger billigare men mindre effektiva alternativ är i vissa fall möjlig. Generellt kan metoden inte användas. En mångfald mer eller mindre oberäkneliga faktorer spelar in. Om internpriset får uppgiften att jämställa tillgång och efterfrågan i fråga om en viss produkt kan konkurrensen mellan kunderna driva priset i höjden — båda sidor kan fatta sina behov som absoluta, något som betyder att priselasticiteten försvagas. En broms ligger naturligtvis i budgeteringsproceduren. Ett orimligt pris på en nyckelförnödenhet skulle leda till resursbehov som centrala myndigheter måste ta som en indikator på behovet av en omformulering av ställda uppgifter. Men man skall vara på det klara med att prismekanismen då inte i sig har varit den jämviktsskapande faktorn. Och man bör observera, att möjligheter till monopolprissättning kan finnas utan att prisnivån därför behöver bli iögonfallande hög (eller låg). Det bör noteras att en prissättning av förnödenheter vilken baseras på återanskaffningskostnaden, såsom FKU har föreslagit i princip, förutsätter att tillgången ej underkastas kvantitativa begränsningar. Teoretiskt innebär detta en obegränsad valfrihet i fråga om mängden utnyttjade produktionsresurser, dock inom ramen för den totala tilldelningen. I själva verket inskränks tillgången av flera faktorer, sett för försvaret i dess helhet. Den rörlighet som existerar består i möjligheten till omfördelningar inom försvaret. I teorin kan även i sådana fall den behövliga prioriteringen mellan olika aktiviteter inom försvaret åstadkommas med hjälp av prismekanismen, nämligen genom att man utgår från alternativvärdet för respektive produktionsfaktorer. Denna lösning förutsätter emellertid att intäktssidan, prestationerna, kan värderas i monetära termer. Den »skada» man tillfogar en aktivitet genom att man berövar den dess produktionsresurser blir då basen för prissättningen. Detta är i allmänhet inte heller realistiskt. Observera dock det fall, då man vill stimulera förbrukningen av en viss vara genom ett mycket lågt pris. Detta gäller t ex om varan inte skall återanskaffas. Om alternativet är en mer eller mindre kostnadskrävande förstöring, skulle priset till och med kunna ligga under noll (jfr exemplet nedan). Exempel 8 Beslutssituation: Val mellan skilda, utbytbara resurskategorier för vilka relationen mellan tillgång och efterfrågan inte är balanserad. T ex i mathållningen vid förband avseende i portion ingående färskvara samt konserv (magasinsproviant). Färskvara och konserv kan anskaffas i marknaden, konserver även från beredskapsförråd. Förutsättning: Centralt fastställda normer i fråga om portions mängd och kvalitet (kalorier, vitaminer osv) måste följas. Med hänsyn till den begränsade lagringsdugligheten krävs viss omsättning av beredskapsförråd. Sådant förråd läggs upp dels av mathållningsfunktionen vid förband, dels såsom centralförråd. Till förbandet lämnas direktiv om kvantitet och kvalitet hos det egna lagret för vars omsättning mathållningsfunktionen är ansvarig. Kvalitetsmässigt kan färskvara betraktas som bäst. Vara nödvändig att omsätta bedöms, trots att kvalitetskravet tillgodoses, mindre eftertraktad än »färska» konserver o d från öppna marknaden. Priset för (åter-)anskaffning är högst för färskvara och lägst för vara från förråd (på grund av centralt avropsavtal). Den för mathållningen ansvarige har handlingsfrihet utöver vad som följer av nämnda restriktioner.

256 BILAGA 2

Eftersträvad styreffekt: Att genom prissättningen åstadkomma sådan fördelning vid val mellan de nämnda, olika varutyperna att omsättningen av beredskapslagren sker i den takt som erfordras. Synpunkter: För åtskilliga varor synes det uppenbart att nämnda styreffekt kan nås. En väsentiig sak är dock att priset sätts lämpligt. Ett alltför högt pris medför en fördröjd omsättning varvid man riskerar varuförstöring eller tvingas till en oförmånlig realisation. Ett alltför lågt pris innebär dålig ekonomi. Slutsats: Erforderlig omsättning kan och bör i de flesta fall åstadkommas genom handlingsfrihet kombinerad med en lämplig prissättning. Vid prishöjning för att begränsa efterfrågan gäller det att bestämma hur högt priset skall sättas. Detta påverkas av hur långt efterfrågan skall begränsas, hur priselasticiteten fungerar och om överskottsintäkterna från ett överpris kan utnyttjas för att öka produktionen, varigenom lagren snabbare blir fyllda. Gängse lageromsättningsteorier kan givetvis appliceras på de anförda frågorna. Men man måste också undersöka om de reella omständigheterna kan ge vägledning till problemens lösning. Administreringen av genom överpriser uppkomna vinster utgör ett särskilt problem. Vid internleverans överförs betalningsmedel från kunden till leverantören med belopp som är större än leverantörens budgeterade utgifter. Det sker således en ändring i ursprungligen budgeterad resursfördelning. Kundens resursförbrukning begränsas medan leverantörens möjligheter till resursuppoffring förbättras. Två motiv kan ligga bakom den styrning som uppnås på detta sätt. Det ena motivet kan vara att skapa möjligheter till snabbare påfyllnad av lagren. Det andra motivet kan vara att styra resursförbrukningen från knappa och dyra tillgångar till billigare resurser där tillgången är riklig. De inkomster som överpriser ger upphov till kan då i första hand betraktas som en reell besparing i resursuppoffringen, i andra hand som en möjlighet att tillgodose ett resursbehov som inte kunnat inrymmas i budgeten. De slutsatser FKU kommit till rörande prissättningens utnyttjande som ett styrinstrument i verksamheten är följande. Möjligheterna härtill är begränsade främst på grund av att det inte endast är förhållandet utbud/efterfrågan som har inverkan på valet av produktionsresurser. En rad andra faktorer spelar in. I vissa fall är emellertid prismekanismen användbar och lämplig. Detta har bestyrkts av praktiska erfarenheter. Det är också sannolikt att denna styrningsform med det förbättrade underlag ekonomisystemet kommer att ge kan få en vidgad användning som bl a begränsar behovet av restriktioner. Det bör dock framhållas att i de fall begränsning av förbrukningen av knappa resurser eftersträvas kan detta uppnås genom ransonering i stället för prishöjning. Det kan ibland ställa sig enklare att tillgripa ransonering, t ex ifråga om ammunition, där produktionen är hårt styrd. Samma gäller för personal i nyckelställning, för vilken en prishöjning vore meningslös, eftersom den inte kan anskaffas med kort varsel. Man kan givetvis också kombinera en prismekanism med ett ransoneringssystem.

BILAGA 3

Exempel på investeringskalkyler

I anslutning till utredningens behandling av investeringar och allmänna synpunkter på investeringskalkylering lämnas i denna bilaga exempel på kalkyler rörande investeringsobjekt av »begränsad» omfattning. I utredningens första delbetänkande behandlas i bilaga 2 principer för interna avräkningspriser. Där berörs även (sid 285) hur olika principer för beräkning av interna priser ger utslag ifråga om behov av och lönsamheten i en investering. Där påpekas också att ett investeringsbeslut alltid måste baseras på en särskild kalkyl, utgående från de kostnader som i den aktuella beslutssituationen påverkar valet mellan möjliga alternativ. Någon uttömmande diskussion om kalkylproblem eftersträvas inte — läsaren hänvisas till litteratur på området. Utan inbördes gradering följer här några exempel på ej behandlade problem — olika kalkylmetoder och val mellan dessa, — behandling av risk och osäkerhet, — framtagande av kalkyldata, — penningvärdeförändringars inverkan på kalkylerna, — utvärdering av de icke monetärt kvantifierbara faktorer, som ofta betyder lika mycket eller mer för beslut, — vansklighet i efterkalkyler; jämförelseobjekt, det eller de förkastade alternativen existerar inte längre efter en investerings genomförande, — kalkylräntans vara eller inte vara i statlig verksamhet liksom frågan om dess höjd i det första fallet, — spörsmål sammanhängande med projektens tekniska och ekonomiska livslängd, — spörsmål sammanhängande med svårigheten att se ett projekt som en länk i en kedja av nu aktuella och framtida tänkbara investeringar, — för- och nackdelar med tidiga beslut i investeringsfrågor (lugnare planering och genomförande) och sena sådana (bevarad handlingsfrihet), — svårigheten att i förväg överblicka ett större projekts alla konsekvenser, bl a följdinvesteringar eller andra oväntade återverkningar; »det bästa sättet att göra lönsamma investeringar är att först göra dåliga», d v s sådana med flaskhalsar vilkas avhjälpande enligt definitionen alltid ter sig extremt lönsamt. Följande exempel anförs: 1. Upprättade budgetförslag visar på ett större underhållsbehov än tillgänglig verkstadskapacitet kan tillgodose. Skall investering i ökad kapacitet vid »egen» verkstad göras eller är annat alternativ mer lönsamt? 2. En starkt decentraliserad förrådsorganisation drar höga kostnader. Kalkylerna avser att visa om kostnaderna kan sänkas genom centralisering. 3. Ett led i strävan att sänka utbildningskostnaderna är att utnyttja särskilt konstruerad utbildningsmateriel i stället för krigsmaterielen. Kalkylen avser ett exempel på kostnadskrävande investering i sådan utbildningsmateriel. 17

258 BILAGA 3

4. Exemplet avser ett fall av »vardagsrationalisering», ett vägbygge som skall förkorta tiden för förflyttningar till övningsområde och samtidigt förväntas minska slitaget på fordon. Exemplen är starkt schematiserade. Införda belopp är helt fiktiva. I kapitel 5 har utredningen föreslagit att man bör fastställa en kalkylränta att användas i investeringskalkyler. För att påvisa räntans betydelse har exemplen genomförts med olika räntesatser. Utredningen framför intet förslag rörande den räntesats som skulle vara rimlig i statliga investeringskalkyler. För att något belysa storleksordningen kan dock en jämförelse med industrin vara av värde. Industrins kalkylräntor anges i regel »efter skatt» p g a att en stor del av avkastningen inbetalas såsom skatt. Förekommande räntesats varierar mellan 8 och 12 %. Beräknat »före skatt» skulle motsvarande räntesatser uppgå till 16— 24 %. Om avkastningen på det stadiga kapitalet inte beskattas skulle således de senare värdena vara normgivande om avkastningskraven skall motsvara det som näringslivet normalt räknar med. I exemplet utförda nuvärdeberäkningar har gjorts med följande faktorer. Nuvärdefaktorer vid olika kalkylräntor Kalkylräntefot 0% a) ett belopp som utfaller efter 0 år » 1» » 2 » » 3 » » 4 » » 5 » » 6» » 7 » » 8 » » 9 » » 10 » b) regelbundet återkommande utbetalningar som utfaller under 1 år » 2 » » 3 » »

4 :•-

» 5 » » 10 » » 15 » » 20 »

1 2 3 4 5 10 15 20

5%

10%

15%

20%

1 0,95 0,91 0,86 0,82 0,78 0,75 0,71 0,68 0,64 0,61

1 0,91 0,83 0,75 0,68 0,62 0,56 0,51 0,47 0,42 0,39

1 0,87 0,76 0,66 0,57 0,50 0,43 0,38 0,33 0,28 0,25

1 0,83 0,69 0,58 0,48 0,40 0,33 0,28 0,23 0,19 0,16

0,95 1,86 2,72 3,55 4,33 7,72 10,38 12,46

0,91 1,74 2,49 3,17 3,79 6,15 7,61 8,51

0,87 1,63 2,28 2,86 3,35 5,02 5,85 6,26

0,83 1,53 2,11 2,59 2,99 4,19 4,68 4,87

Exempel 1. Kapacitetsändring vid en verkstad Följande alternativ förutsätts föreligga (exempel la). 1) öka egen verkstads produktionskapacitet för att möta toppbelastning vissa tider under året. 2) Teckna långtidskontrakt med civil verkstad för att möta toppbelastning vissa tider per år; enligt avtalet betingar sig leverantören visst fast pris, dels visst styckepris.

EXEMPEL PÅ INVESTERINGSKALKYLER

3) Förlita sig på möjligheten att vid toppbelastning utnyttja civila verkstäder till från fall till fall överenskomna priser . I samtliga fall antas att alternativen inte skiljer sig i fråga om beställningsvolym, kvalitet, väntetider eller tidsfördelning under budgetperioden. Inför beslutet saknar en bokföringsmässig indelning av kostnadsdata 1 all relevans — alla poster som kan väntas bli påverkade av beslutet skall i princip tas med i kalkylen. Kalkylen byggs upp kring de genom beslutet orsakade betalningsströmmarna. Referenstidpunkten är slutet av år 0 (investeringsåret); kalkylperioden, 5 år, är helt godtyckligt vald liksom kalkylräntefoten 10 %. Exempel la. Kalkyluppställning

Ar

(belopp i tusen kr)

0 0 1 225

300 50 700

350 55 805

350 60 760

450 65 990

500 70 1070

—

—

—

0 Alternativ 1. Utvidga egen verkstaci A. Utbetalningar a) Grundinvestering Mark och byggnad 500 1 Maskiner, inredning 400 Ökning av förråd och lager (genomsnitt för året, värderat till särkostnad) 300 Ökning av behövliga rörelsemedel 25 1 225 b) Driften Material Löner, sociala och pensionsavgifter övrigt S:a utbetalningar B. Inbetalningar a) Utrangerings- eller horisontvärde Anläggningar Minskning av förråd och lager (ingångsvärdet minskat med 50 tkr) Minskning av rörelsemedel

25 725

" b) Driften2 S:a inbetalningar Betalningsnetto Nuvärdefaktor (10 %) Nuvärde Summa nuvärde 1 2

— -1225

—700

—805

—760

—990

—345

1 — -1225 — -3 985

0,91 0,83 0,75 0,68 0,62 —635 —665 —570 —675 —215

Sär- och samkostnader, rörliga och fasta kostnader etc. Kundfordringar eller inbetalningar i driften förekommer ej, eftersom alla leveranser riktas till försvaret.

260 BILAGA 3 Ar

0*

Alternativ 2. Långtidskontrakt A. Utbetalningar Fast avgift 0 Rörlig avgift 0 S:a utbetalningar 0

200 600 800

200 625 825

200 525 725

200 625 825

200 650 850

0 0 —3 045

—800 —725

—825 —680

—725 —545

—825 —565

—850 —530

Alternativ 3. Utan bindning A. Utbetalningar 0 B. Inbetalningar 0 Betalningsnetto 0 Nuvärde (efter 10 %) 0 Summa nuvärde —3 380

800 0 —800 —725

880 0 —880 —725

800 0 —800 —600

970 0 —970 —665

1 070 0 —1 070 —665

B. Inbetalningar Betalningsnetto Nuvärde (efter 10 %) Summa nuvärde

Genomförs motsvarande beräkningar med varierande kalkylränta (0, 5, 10, 15 och 20 %) fås de summa nuvärden i de olika alternativen som framgår av nedanstående uppställning. Alternativ 2 är i samtliga fall fördelaktigast. Summa nuvärde Alt

1 2 3

Kalkylränta %

— 4 825 — 4 025 - 4 520

— 4 360 — 3 480 — 3 890

— 3 985 — 3 045 — 3 380

— 3 680 — 2 690 — 2 970

— 3 425 — 2 400 — 2 640

Det är uppenbart hur liten del av kalkylunderlaget som direkt kan hämtas ur den löpande redovisningen — i stort sett kanske endast vissa uppgifter om förhållandet mellan produktionen och behövlig insats av produktionsresurser (personal, material) vid den befintliga verkstaden. I övrigt är man hänvisad till externt material och mer eller mindre säkra antaganden om framtiden (prisutveckling, rationaliseringsmöjligheter, tillgänglig civil verkstadskapacitet, i alternativ 1 det hypotetiska horisontvärdet eller utrangeringsvärdet). Man kan givetvis pröva kalkylens känslighet för variationer i antagandena och man finner då att ett fel i uppskattningen av en långt avlägsen post betyder relativt sett mindre i nuvärdet än ett motsvarande fel i en närliggande post, mindre ju högre kalkylränta man räknar med. Alternativens nuvärden förhåller sig till varandra enligt närmast föregående tabell; som kontrast anges det nominella nettot av betalningstransaktionerna (nuvärdet vid kalkylräntefoten 0). I exemplet rangordnas alternativen på samma sätt oberoende av vilken kalkylränta som används; vid ett annat betalningsmönster behöver detta ej vara fallet. Alternativ 1 ter sig dyrast, och man kan i och för sig vara beredd att ta på sig denna extra kostnad av exempelvis beredskapsskäl. Men oavsett beredskapens

EXEMPEL PÅ INVESTERINGSKALKYLER

värde kan det finnas anledning att undersöka orsaken till alternativens olika utfall. I alternativ 1 kan det under en del av åren finnas en överkapacitet som skulle kunna fyllas och ge ett inbetalningsöverskott genom leveranser till andra militära, civila statliga eller civila privata kunder. I de senare fallen bör man dock observera dels att man kan bli tvungen att ta på sig försäljningsarbete, produktutveckling eller konstruktionsarbeten, dels att man kan behöva binda kapital i större lager samt i kundfordringar och ökade rörelsemedel. Inkluderas även dessa poster kan en utvidgning visa sig vara olönsam. Man har kanske å andra sidan möjlighet att modifiera grundinvesteringen eller driftens organisation så att alternativet blir billigare. En efterkalkyl under år 2 över det träffade valet — låt oss säga att man har valt det billigaste alternativet 2 och avser att ompröva valet efter kontraktstidens utgång — kan ju inte bygga på faktiska siffror för jämförelseobjekten. Man kan försöka att rekonstruera förutsättningarna för dessa med ledning av senare kända förhållanden, men jämförelsens skevhet kan aldrig undanröjas helt. Har man å andra sidan valt alternativ 1 av beredskapsskäl, kan givetvis grundinvesteringens storlek följas upp liksom dittillsvarande beläggning och utbetalningar i driften. Om det då visar sig att förkalkylen på dessa punkter var för optimistisk samtidigt som alternativ 3 troligen dittills hade varit billigare än enligt förkalkylen, kan ett sådant konstaterande inte leda till någon ny valmöjlighet mellan alternativen såvida inte driftens utbetalningar i alternativ 1 skulle överstiga utbetalningarna enligt alternativ 2. Rationaliseringsmöjligheten inom alternativ 1 kvarstår givetvis, men i övrigt kan bara sägas att beredskapen dittills med stor säkerhet hade kostat mer än beräknat. En efterkalkyl bör därför främst inriktas på att finna eventuella systematiska fel i kalkylmetoder eller bedömningsnormer för kommande kalkyler. Kalkylens utfall kan också ge anledning att ställa frågan om det i detta fall finns skäl att behålla den verkstad man har. Väsentligt är, inte vilket styckepris verkstaden tar ut för sina tjänster, utan om totalkostnaden för verkstadstjänster kan sänkas. Tillämpas samma schema som ovan kan en kalkyl få exempelvis följande utseende (exempel Ib). För enkelhets skull visas här enbart två alternativ, att fortsätta med drift av egen verkstad eller att teckna långtidskontrakt på samma beställningsvolym. Observera att kalkylobjektet här är ett annat än förut — det är fråga om att jämföra tillkommande in- och utbetalningar för långtidskontrakt med bortfallande in- och utbetalningar vid en minskning av verksamheten i egen regi. I föregående kalkyl gällde jämförelsen förekommande in- och utbetalningar vid en ifrågasatt ökning av den egna verksamheten.

Exempel Ib. Kalkyluppställning (belopp i tusen kr) År

0 Alternativ 1. Behålla egen verkstad A. Utbetalningar a) Grundinvestering 0 b) Driften Ersättning av anläggningstillgångar 0 Material 0 Löner, sociala och pensionsavgifter 0 övrigt 0 S:a utbetalningar 0

45 960

95 900

75 1 150

50 1 150

50 1050

1040 320 2 365

1035 370 2 400

1 310 405 2 940

1 390 350 2 940

1250 320 2 670

262 BILAGA 3 Ar

O

B. Inbetalningar a) Utrangerings- eller horisontvärde Anläggningar Förråd och lager Rörelsemedel

0 0

b) Driften'

1 O

2 O 0 0

3 O 0 0

O 0 0

0 0 0

1000 750 100

0 S:a inbetalningar

1 850

Betalningsnetto Nuvärde (efter 10 %) Summa nuvärde

0 0

—2 365 —2 150 —8 855

—2 400 —1990

—2 940 —2 205

—2 940 —2 000

—820 —510

750 2 250

750 2 125

750 2 375

750 2 325

750 2 400

3 000

2 875

3 125

3 075

3 150

Utrangeringsvärde Anläggningar Förråd och lager Rörelsemedel

1400 700 100

0 0 0

0 0 0

0 0 0

0 0 0

S:a inbetalningar

2 200

Betalningsnetto Nuvärde (efter 10 %) Summa nuvärde

—800 —730 —9 505

—2 875 —2 365

—3 125 —2 345

— 3 075 —2 090

—3 150 —1 955

Alternativ 2. Långtidskontrakt (på samma beställningsvolym) A. Utbetalningar Fast avgift Rörlig avgift S:a utbetalningar B. Inbetalningar

Kalkylen ger här ett utslag till förmån för fortsatt verkstadsdrift i egen regi (nuvärde —8855 tkr jämfört med —9505 tkr för långtidskontrakt). Anledningen till att beräkningarna vid en ökning (enligt föregående kalkyl) och vid en minskning (enligt denna kalkyl) pekar åt var sitt håll kan vara att man vid en ökning skulle kunna sysselsätta tillskottskapaciteten endast en del av året. Den befintliga verkstaden skulle då kunna sägas vara ungefär rätt dimensionerad med hänsyn till säsongvariationerna. A andra sidan är det givet att ett högre utrangeringsvärde (saluvärde) för den nuvarande anläggningen skulle kunna ge motsatt slutsats eller kanske snarare föra in ett tredje alternativ i bilden — »flytta nuvarande verksamhet till ett nybygge eller till ledig, befintlig lokal och sälja den nu använda». Andra alternativ med andra kombinationer av egen verksamhet och anlitande av utomstående kan givetvis vara möjliga och bör i så fall prövas. Det måste emellertid stå klart att förutsättningarna för kalkylsituationen alltid begränsar antalet möjliga alternativ. I frågor om underhållskapacitet för militär materiel torde alternativen att utnyttja privata verkstäder i regel vara mycket begränsade. Det kan snarare bli fråga om att göra kalkyler omkring den mest lönsamma kapacitetsnivån hos samarbetande, militära verkstäder. 1 Kundfordringar eller inbetalningar i driften förekommer ej eftersom alla leveranser riktas till försvaret.

EXEMPEL PÅ INVESTERINGSKALKYLER

263 Exempel 2. Ny förrådsorganisation Kalkylen gäller följande alternativ. 1) Behålla nuvarande decentraliserade förrådsorganisation. 2) Centralisera förrådshanteringen. Kalkylen bör ses som ett schematiskt exempel på en förberedande kalkyl. I en riktig kalkyl måste givetvis närmare preciseras vilka förråd kalkylen gäller. Den bör då sikta på olika grader av centralisering. En dylik organisationsförändring får följdverkningar inte bara inom själva förråden utan inom flera angränsande ansvarsområden (inköp och förrådsledning med förrådsredovisning, transportcentraler, verkstäder och förband som replierar på förråden, beredskapsplaneringen). I den mån man kan utnyttja den löpande redovisningen som källa till kalkyldata måste man alltså söka i flera kostnadsställen, något som ställer särskilda krav på kalkylatorns objektivitet. Kalkylperioden har här för enkelhetens skull satts till 5 år (normalt bör den utsträckas längre med tanke på grundinvesteringens tyngd — den nya anläggningens utrangeringsvärde ingår i det totala nuvärdet med ca 20 % av detta). Kalkylräntan, som normalt bör fastställas centralt, har här satts till 10 % och referenstidpunkten är slutet av år 0 (investeringsåret). Frågan om penningvärdesförändringens inverkan på kalkylen har här förbigåtts — penningvärdet antas konstant; om annan beräkningsgrund skall tillämpas, bör detta framgå av centrala kalkyldirektiv. Exempel 2. Kalkyluppställning År

(belopp i tusen kr) 0

Alternativ 1. Ny förrådsorganisation A. Utbetalningar a) Grundinvestering Byggnader, inredning, truckar vid förråden 2 000 Distributionsbilar 100 Kompletteringar hos kunder, ledningsorgan och ADB 200 Inflyttning 300 Övrigt 100 b) Driften Externa lokalhyror 25 Löner, sociala och pensionsavgifter för förrådspersonal 50 Materielunderhåll 75 Transporter till och från kunder — Transporter vid ny krigsplanläggning — Övrigt 25 S:a utbetalningar 2 875 B. Inbetalningar a) Gamla anläggningar, saluvärde minus demontering m m — Nya anläggningar, utrangeringsvärde — b) Driften1 0 S:a inbetalningar 0

—. —

— 25

— —

—

100 100

—

— — —

— — —

— — —

— — —

150 75

165 75

180 75

200 75

220 75

25 25 975

125 25 705

150 25 785

25 25 685

50 25 795

—

—

—

—

—

—

—

1 500 0 1500

—

0 300

0 450

0 0

0 0

1 Kundfordringar eller inbetalningar i driften förekommer ej, eftersom alla leveranser riktas till försvaret.

264 BILAGA 3 Ar

—2 875

—675

—255

—785

—685

+705

—2 875 --•315

—615

—210

—590

-470

+ 440

Alternativ 2. Bibehållen förrådsorganisation A. Utbetalningar a) Anläggningar Komplettering av utrustning (bilar, inredning m m) 25 —

— —

300 125

330 125

360 125

400 125

440 125

—

— — —

50 50 975

250 50 1200

300 50 1300

50 50 1 110

100 50 1215

0 0

0 0

0 0

0 0

0 0

375 0 375

0 0 —4 130

—975 —885

—1200 —990

—1 300 —975

—1 110 —760

—840 —520

Betalningsnetto Nuvärde (efter 10%) Summa nuvärde

b) Driften Externa lokalhyror Löner, sociala och pensionsavgifter för förrådspersonal Materielunderhåll Transporter till och från kunder Transporter vid ny krigsplanläggning övrigt S:a utbetalningar B. Inbetalningar a) Gamla anläggningar, utrangeringsvärde b) Driften S:a inbetalningar Betalningsnetto Nuvärde (efter 10 %) Summa nuvärde

I kalkylen medtas de poster där man kan vänta sig förändringar till följd av investeringen, oberoende av kostnadsställeindelningen i redovisningen. En viss dubbelkapacitet måste förekomma under investeringsåret; den nya organisationen måste byggas upp innan den gamla kan avvecklas (driftens utbetalningar år 0 i alt 1). Observera också värdeminskningen för anläggningarna; för den nya organisationen skillnaden mellan anskaffningsvärde år 0 och utrangeringsvärdet år 5 i alternativ 1 och för den äldre organisationen skillnaden i utrangeringsvärden år 1—2 i alternativ 1 och år 5 i alternativ 2.

Alternativen förhåller sig siffermässigt till varandra sålunda: Nominellt betalningsnetto Nuvärde vid 10 % = nuvärde vid 0 % kalkylränta kalkylränta Alt 1 (Centraliserat förråd) Alt 2 (Befintlig organisation)

315 130

4 570 -5 425

EXEMPEL PÅ INVESTERINGSKALKYLER

265 År för år jämförs alternativens betalningsnetto (betalningsmönstret) enligt följande: År Alt 1 (Centraliserat förråd) Alt 2 (Befintlig organisation) Skillnad (ackumulerad utan ränta) (ackumulerad med ränta)

0 —675

—685

+705

_ 9 7 5 _ 1 2 0 0 —1300 —1110 + 300 +945 +515 +425 (—2 575) (—1645) (—1115) (—690) (—2 865) (—2 205) (—1910) (—1675)

—840 +1545 (+855) —300)

—2 875 — —2 875

—255

—785

Kalkylen ger vid 10 % kalkylränta ett utslag till förmån för ett behållande av den decentraliserade organisationen (nuvärdet av betalningsnettot i alt 1 är — 4 315 tkr mot — 4 130 tkr i alt 2) men det kan finnas andra skäl (som ej kan preciseras i monetära termer) för ett beslut i andra riktningen. Kalkylens osäkerhetsfaktorer är inte angivna och en annan uppskattning av beloppens storlek eller ett annat val av kalkylränta kan mycket väl ge ett annat resultat än det visade. Man kan ha intresse av ett räkneexempel av typen »vilken kalkylränta eller vilket betalningsmönster ger ett utslag till förmån för en centralisering?» d v s en beräkning av ett s k gränsvärde. Bedömningen skall då avse om det så framtagna betalningsmönstret är mera sannolikt än det ovan presenterade eller om man har ett mera lönsamt aktuellt projekt än en centralisering av förrådshanteringen som konkurrerar om samma investeringsutrymme. Om motsvarande kalkyl genomförs med varierande kalkylränta (0, 5, 8, 10, 15 och 20 %) fås de nuvärden i de båda alternativen som framgår av nedanstående uppställning. I denna uppställning visar det sig att alternativ 2 blir billigast, när kalkylräntan är lika med eller högre än 8 %. Summa nuvärde Alt

1 2

Kalkylränta (=betalningsnetto) % 0

--»570 —5 425

- - t 445 ^720

- 4 370 —4 350

—4 315 —4 130

—4 210 —3 670

—4 110 —3 270

Exempel 3. Investering i utbildningsanordningar I exemplet är alternativen följande. 1) Fortfara att utbilda artilleriets eldledare »på fältet» med stor ammunitionsförbrukning som följd. Ammunitionstillgången är begränsad. Metoden anses därför inte medge att eldledarna bibringas tillräcklig färdighet; vissa moment, t ex lufteld, kan endast övas i begränsad omfattning. 2) Att anskaffa simulatorer och genomföra huvuddelen av utbildningen med dessa. Utbildning »på fältet» medför, förutom för ammunition, kostnader för övningstrupp, transporter, traktamenten m m. Dessa senare kan inte alltid redovisas för ändamålet utbildning av eldledare. Användning av simulatorer kan inte helt eliminera utbildning »på fältet». Kalkylen läggs upp så att man först undersöker om det kan vara lönsamt att anskaffa simulatorer för den förbättring av utbildningen, som man konstaterat är nödvändig. I kalkylen jämförs kostnader för enbart den ökade ammunitionsförbrukning som förbättringen skulle kräva och simulatoranskaffning. Ifrån denna utgångskalkyl kan sedan andra alternativ

266 BILAGA 3

undersökas, där den nuvarande utbildningen till mindre eller större del ersätts med simulatorutbildning. Därvid måste även andra kostnader än ammunitionsförbrukningen tas med. Kalkylen nedan är således en jämförelse mellan två alternativ för förbättring av utbildningen av eldledare. Kalkylen utgår ifrån att kostnaderna för att ta fram en prototyp av eldledningssimulatorer är 150 000 kr. I en serie på 10 st blir styckepriset 100 000 kr. Livslängden har av tekniska skäl bedömts till 10 år. Ammunitionsåtgången för den utökade utbildningen har beräknats dra en kostnad av 1,5 mkr/år. Kalkylräntan har satts till 10 %. Exempel 3. Kalkyluppställning

(belopp i tusen kr) Ar

Alternativ 1. »Ammunitionsutbildiring* A. Utbetalningar a) Grundinvestering b > Driften S:a utbetalningar B. Inbetalningar a) Utrangeringsvärde b) Driften Betalningsnetto Nuvärde av årliga utbetalningar (faktor 6,145) Alternativ 2. Simulatorutbildning A. Utbetalningar a) Grundinvestering Framtagning och tillverkning Serie 10x100 Installation, prototyp serie 10 st å 5 Materielbeskrivningar, instruktioner m m Utbildning instruktörer, mekaniker b) Driften Drift och underhåll av materielen, 10x 1,8 Instruktörer 10x2 Diverse 10x1,2 S:a utbetalningar B. Inbetalningar a) Utrangeringsvärde b) Driften Betalningsnetto Nuvärde av årliga utbetalningar (faktor 6,145) Summa nuvärde

1—10

_

1QX1 500 10x1 500

_

_ -10x1500

9 200

150 1 000 8 50 15 75 1 298

— 1 298

— —1 298 —335 —1633

10X18 10x20 10X12 10X50 0 0 —10X50

Kalkylen ger ett avgjort utslag till förmån för investering i simulatorer med de givna utgångsvärdena. Om värdena för alt 2 är riktiga visar ett enkelt överslag att alternativet är lönsamt även om den ökade ammunitionskostnaden i alt 1 endast skulle uppgå till 270 tkr per år. Om kalkylräntan sätts till det dubbla (20 %) fås nuvärdena — 6 300 för alt 1 och — 1 500 för alt 2, vilket fortfarande visar på alt 2 överlägsenhet.

EXEMPEL PÅ INVESTERINGSKALKYLER

267 Eftersom utgångspunkten för kalkylen var att undersöka alternativ för en förbättrad utbildning av eldledare, innebär båda alternativen en merkostnad för försvaret. Kalkylens resultat bör ge anledning till nya kalkyler vars syfte är att undersöka under vilka betingelser en kombination av simulatorutbildning och »ammunitionsutbildning» ger den önskade förbättringen utan ökning av kostnaderna. Det finns anledning förmoda — med ledning av den utförda kalkylens resultat — att en sådan lösning är möjlig. Exempel 4. Vägbygge vid pansarregemente Man överväger vid ett pansarregemente ett vägbygge för 200 tkr, varigenom underhållskostnaderna för stridsvagnar skall kunna sänkas och utbildningen effektiveras. Kalkylperiod 10 år och kalkylränta 10 %. Exempel 4. Kalkyluppställning

(belopp i tusen kr) ArO

A. Utbetalningar a) Grundinvestering b) Driften Underhåll

År 1—10

År 10

200 B. Inbetalningar a) Utrangeringsvärde b) Driften Minskat underhåll av fordon Övriga besparingar

Nuvärde år 0

30 230

10X5

0 10X15 10X 5 10X20

Kapitalvärde

120 -110

Man får ett kapitalvärde, som om man så vill kan omvandlas till en annuitet, det vill säga en utjämnad årskostnad efter belastning med kalkylränta på i projektet bundet kapital. I detta fall blir kapitalvärdet negativt och annuiteten motsvarar en årskostnad eller, annorlunda uttryckt, de i kalkylen medtagna besparingarna kan inte förränta investeringen. Skall investeringen ändå kunna motiveras, måste den antingen utformas så att ytterligare besparingar eller andra, i kronor inte kvantifierbara fördelar uppnås — exempelvis en effektivering av utbildningen för vilken man under tio år vill betala en årlig summa lika med eller större än den framräknade annuiteten. Med den kalkylränta och kalkylperiod som använts i räkneexemplet ovan måste besparingarna uppgå till minst 37,5 tkr per år för att investeringen skall förräntas. 1 Exemplet kan även tjäna som illustration till i kapitel 5 nämnd användning av kalkylräntan som »sorteringsinstrument». Om det är föreskrivet att i kalkyler av denna art skall räknas med en kalkylräntefot på 10 %, visar kalkylen att det tänkta vägbygget inte bör framläggas som förslag, om inte starka argument för andra vinster kan föras fram. Observeras bör även att en efterkalkyl över denna investering har många osäkerhetsmoment. Till en uppnådd minskning i underhållskostnader på fordonen kan även andra åtgärder ha bidragit. Vinster i effektivare utbildning är svårt att värdera i kostnadsmått. 1 Inbetalningars nuvärde skall vara=230 230:6,15 = 37,5 tkr.

tkr. Nuvärdefaktor

6,15. Man

får

268 BILAGA 3

Exempel på nu förekommande föreskrifter och blanketter för investeringskalkyler återges nedan. Exemplet har hämtats från verkstadsförvaltningen. Såsom lönsamhetskriterium används där återvinningstid (utan ränta). I exemplen 1—4 ovan är kalkyluppställningarna starkt förenklade men enhetliga. Blanketter för investeringskalkyler bör givetvis innehålla — utöver för själva kalkyleringen erforderliga rubriker — plats för sådana uppgifter som krävs för beskrivning, bedömning och beslut om projektet ifråga. Exempel på Investeringsföreskrift,

tillämpad inom arméns verkstadsförvaltning. Föreskrifterna är uppgjorda med utgångspunkt i nuvarande system med dess föreskrifter rörande redovisning m m. Allmänt Produktionsresurserna vidmakthålls, ökas eller anpassas till ändrade produktionsmål genom investeringar i lokaler, utrustning och personal. Investeringsändamål 1. Rationaliseringsinvestering avser förbättring av befintliga produktionsresurser och metoder för att sänka produktionskostnaderna. 2. Ersättningsinvestering avser utbyte av befintlig resurs för att vidmakthålla produktionskapaciteten men har i regel även rationaliseringseffekt. 3. Anpassningsinvestering avser sådana ändringar av produktionsresurserna som betingas antingen av ändrad militär organisation och utrustning eller av lagar, förordningar och i övrigt gällande bestämmelser för verksamheten vid verkstäderna. 4. Beredskapsinvestering avser sådana ökningar av produktionsresurserna, som utan krav på lönsamhet måste göras för att den materiella krigsberedskapen skall kunna hållas på anbefalld nivå. Investeringsplaner 1. På grundval av CA och MB planer mm uppgörs regementsvisa (motsv) planer för ianspråktagande av tygmateriel för utbildning m m samt för tygmaterieltjänsten i förråd. Dessa planer bildar underlag för materielförvaltningsoch utbildningsmyndigheters reparationsplaner, vilka uppgörs i samråd med representant (i regel verkstadschef) för vederbörande tygverkstadsförvaltning. 2. Chef för tygverkstadsförvaltning uppgör investeringsplan på grundval av — reparationsplaner enligt föregående moment, — beräknat behov av rationaliserings- och ersättningsinvesteringar, — behov av anpassningsinvesteringar med hänsyn till generalplan, yrkesinspektörs påpekanden e d, — den orientering om avsedda investeringar arméförvaltningen lämnar 3. Förslag till sådan investeringsplan uppgörs såsom — prognos, omfattande för byggnader fem år eller mera, för verkstadsutrustning tre år — investeringsbudget för närmast förestående budgetår. 4. De delar av investeringsplan, som omfattar verkstadsutrustning, som inte är avskrivningsobjekt och byggnadsåtgärder inom samma kostnadsgräns, fastställs av chef för tygverkstadsförvaltning. Kostnaderna intas i vederbörande samkostnadsbudget.

EXEMPEL PÅ INVESTERINGSKALKYXER

5. övriga delar av investeringsplan jämte lönsamhetskalkyler enligt bestämmelser nedan insänds till förvaltningen årligen före för fastställande och ev tilldelning av medel. Bestämmelser för investeringskalkyl 1. Följande förhållande beaktas innan investeringsförslag utarbetas. — Produktionsbehovet i timmar och dess fördelning över året. — Produktionskaraktären, d v s om tekniska skäl eller beredskapsskäl hindrar att arbetet läggs på annan verkstad. — Resurstillgången, d v s om någon befintlig resurs blir obehövlig eller om avsedd investering medför följdinvestering i lokaler, utrustning eller personal (utbildning, anställning). — Teknisk miljö, d v s om andra verkstäder kan utföra det aktuella arbetet och i så fall hur detta påverkar kostnader, leveranstider och transporter. — Tekniska lösningar, d v s jämförelse mellan olika resurskombinationer. — Beredskapspåverkan, d v s om avsedd lösning tillgodoser kraven på materieltillgänglighet. — Krigsorganisationspåverkan, d v s om avsedd resurs är flyttbar (tid, transportbehov m m) till krigsverkstad. 2. Investeringskalkyl skall innehålla klara uppgifter om investeringsändamål och motiv, kostnadsjämförelse mellan alternativa lösningar, om möjligt uttryckt i återvinningstid, samt ev fondinvesteringar. 3. Som alternativa lösningar kan väljas exempelvis — produktion i egen regi utan investering — produktion med olika investeringsalternativ — produktion på annan verkstad utan investering 4. För investeringskalkyl används blanketterna 1 och 2. Litteratur: Quirin, G David The Capital Expenditure Decision, Homewood 111. 1967 Baumol, William J Economic Theory and Operations Analysis, 2. (rev) ed Englewood Cliffs N.J. 1965 Renck, Olle Investeringsbedömning i några svenska företag, Stockholm 1967 Bierman, Harold & Smidt, Seymour The Capital Budgeting Decision, New York 1963 Asztély, Sandor Investeringsplanering, Uddevalla 1966

270 BILAGA 3

BLANKETT 1 Uppgjord av

B-år

FV

MV

Avd

INVESTERINGSBAKGRUND Pos

Bakgrundsfaktorer

1 Produktionsbehov

2 Produktionskaraktär

3 Resurstillgäng

4 Teknisk miljö

5 Tekniska lösningar

6 Beredskapspåverkan

7 Krigsorgpåverkan

8 Sätt för uppföljning

9 Övrigt

Synpunkter vid granskning

EXEMPEL PÅ INVESTERINGSKALKYLER

27 1

BLANKETT 2 IN VESTERINGSKALKYL Uppgjord av

Yttrande

VF

Beslut

Medel

Ändamål Motiv

Pos

Specifikation

Alternativ Nu

Investeringsutgift: » anskaffningsbelopp » installationskostnad » utrangeringsvärde 1 2

Summa Ekonomisk livslängd Årliga kostnader: » maskinhyra (=avskr) » driftkostnader » underhållskostnader » arbetskostnader » legoarbeten » transportkostnader

3 4

Summa Kostnadsjämförelse

5 6 7

Årliga utgifter (pos 3 - avskr) Årlig besparing Återvinningstid(pos 1 :pos 6)

Alternativens innebörd:

Följdinvestering:

Alternativ

förordas av följande skäl:

S&tt för uppföljning:

B

Ant C

D

MV

Avd

BILAGA 4

Försökserfarenheter rörande »skuggbudgetarbete» inom armén Syfte, omfattning i stort m m Hösten 1967 påbörjades arbete med att utforma en tillämpning av principerna för programbudgetering inom armén. Syftet var att få ett bättre underlag för utformningen, att tidigt sprida kunskap om principerna för programbudgetering inom alla nivåer i fredsorganisationen, att få fram underlag för FKU:s delbetänkande 2 samt att vid budgetberäkningarna för 1969/70 få fram bättre samstämt underlag än tidigare. Därför utvecklades metoder och rutiner som prövats i praktiskt arbete, det s k skuggbudgetarbetet inom armén för 1969/70 och sedermera även för 1970/71. Arbetet har grundats på den beskrivning av programbudgetprincipens tillämpning som lämnas av försvarsdepartementets programbudgetgrupp (FÖD stencil 1967:2 för 1969/70 och stencil 1968:3 för 1970/71). Utvecklingen skedde parallellt med och under ömsesidigt beaktande av uppbyggnaden av CA 1 styrsystem. Härvid har försvarskostnadsutredningens principer också tillämpats samt anpassats till förhållandena inom armén. Bidrag har härigenom kunnat lämnas utredningen rörande främst ekonomisystemets utformning på central nivå. Genom systematisk knytning av verksamheten till produktionsområden och program har en första förutsättning skapats för tillämpning av programbudgetprincipen. Den största nyheten i skuggbudgetarbetet jämfört med tidigare arbetsmetoder är i övrigt att den övningsberoende verksamheten (främst utbildning), krigsorganisation och beredskap budgeterats lokalt och regionalt. I nuvarande budgetrutiner har nämnda verksamhet på lokal nivå kostnadsberäknats centralt. Skuggbudgetarbetet har bedrivits jämsides med och under beaktande av nu gällande budgetrutiner, anslagssystem och redovisning. Det har därför så långt möjligt anpassats till tidsplaner för det ordinarie äskandearbetet. Arbetet har påverkats av nuvarande krav på t ex titelredovisning m m och härigenom blivit mer arbetskrävande än som kan förväntas i ett annat anslagssystem. Följderna av t ex titelredovisning saknar intresse i detta sammanhang och redovisas därför inte.

Skuggbudgetarbetets bedrivande inför 1969/70 Budgetarbetet inför budgetåret 1969/70 inleddes med CA budgetdirektiv till MB och skolor 2 7 / 2 1968. Direktiven bestod av (sekundär-)uppgifter, en total utgiftsram för sådana utgiftsslag som direkt hängde samman med den egentliga övningsverksamheten samt vissa restriktioner och handlingsregler. Beskrivningen utarbetad av kaptenerna N Lundell, H Lientzén, L Carlsson och S Wergård under ledning av utredningens expert, major I Ehrling. 1 Utöver tidigare förekommande förkortningar används i denna bilaga följande (främst i tabeller od): MBS (osv)=MB för södra (osv) milo, HP=huvudprogram mob=mobilisering, (rep-)utb=(repetitions-)utbildning, vpl=värnpliktiga

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMÉN

273 Exempel på direktiv gällande milo B: MB B uppgift var (i sammandrag) att undersöka om de nedan angivna uppgifterna kunde lösas inom en total medelsram på 22,4 mkr, ge förslag till preciseringar av uppgifterna och eventuella ändringar samt redovisa behov av medel för varje uppgift. Före 1/5 1968 skulle MB anmäla preliminära förslag till ändringar av uppgifter så att balans skulle råda mellan uppgifter och resurser och så att MB förslag kunde beaktas i det ordinarie äskandearbetet. Före 20/8 1968 skulle MB insända slutliga förslag till uppgifter och behov av resurser. Uppgifter för MB B avseende budgetåret 1969/70 (sammandrag): Verksamheten inom milo koncentreras främst till brigaderna X och Y. 1. Grundutbildning inom huvudprogram V a) Grundutbildningen inriktas på att överföra samövade enheter till krigsorganisationen. b) Centralt och truppslagsvis organiserad utbildning av vpl förutses ske i stort enligt arméorder. c) Personal att utbilda enligt underbilaga (ej här). d) Preliminär omfattning av materielförsök (truppförsök). 2. Grundutbildning inom huvudprogram 2 a) Grundutbildning skall ske endast i den utsträckning som är nödvändig för att täcka omsättningsbehovet av personal främst i cykelskyttebataljon. Prioritering enligt MB bestämmande. b) Personal att utbilda skall rymmas inom ramen som gäller enligt punkt 1 c ovan. 3. Repetitionsutbildning inom huvudprogram 1 a) Krigsförbandsövning skall ske med förbandsgrupp D.

5. Fortsatt befälsutbildning vid regementen och fo-staber samt utbildning till och kompletterande utbildning av fast anställt underbefäl a) Den fortsatta befälsutbildningens inriktning och omfattning enligt remitterat utkast till utbildningsorder. b) MB anordnar utbildning av underbefäl vid förband. c) Under året anordnas militärmästerskap i vinterfälttävlan. 6. Omorganisationer a) Omorganisationer enligt i underbilagor (ej här) redovisad krigsorganisationshypotes.

7. Beredskap a) Mobiliserings- och insatsberedskap upprätthålls enligt gällande bestämmelser. 1

18 För försöken gällande programindelning m m redovisas i FöD stencil 1967:2.

274 BILAGA 4

b) Förband ingående i beredskapsförstärkningsalternativ xx skall kunna vara färdigorganiserade inom mobtiden till 00 %. 10. Utbildningsanstalter (skolor) 11. Hemvärnet Uppgifterna till MB initierade en budgetdialog mellan denne och de lokala cheferna. Arbetet skulle resultera i dels preciserade förslag till uppdrag, dels redovisning av preliminära medelsbehov fördelat på anslag och titlar enligt gällande system. Resultatet av arbetet på regional och lokal nivå insändes till CA före 1/5 1968. Det innehöll MB förslag till åtgärder för att åstadkomma balans mellan uppgifter och resurser. Sammanfattningsvis framgår de anmälda, totala medelsbehoven jämfört med de givna totalramarna av figur 1. Samtliga MB anmälde ett större

Mkr

Mkr

80-

Beräknat behov

300-

70Given ram 14.6 60-

Given ram 28.2

200-

403010020 10 H

Milo

S

V

Ö MKG

B

NN ÖN

Totalt

Fig 1. Av MB beräknade behov samt av CA givna ramar

behov än de preliminärt givna ramarna. En total differens på 43 mkr förelåg. En gemensam anledning härtill var det ökade omfånget av reputbildning. För att åstadkomma balans mellan uppgifter och resurser vidtog ett fortsatt arbete vid Ast och fortsatt »dialog» med MB. Den senare resulterade i en total ökning med 15 mkr för den övningsberoende verksamheten. Såsom exempel på hur arbetet bedrevs kan anges »dialogen» mellan CA och MB B.

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMEN

275 I sitt preliminära svar till CA uppgav MB B att de givna uppgifterna krävde 3,02 mkr utöver för milo B angiven totalram (22,4 mkr). En begränsning till sistnämnda ram skulle medföra konsekvenser som redovisades (i sammandrag) enligt figur 2.

Prestationsområde Grundutbildning

Reputbildning

Grundutbildning+ krigsförbandsövn Befälsutbildning Administration

Reduceringar om given total- Reducering ram skall hållas (mkr) — Begränsning i uttag av ammunition och körmil — Begränsning av samövning- 0,29 ar — Minskat antal bataljonsövningar — övning i mobilisering under KFÖ begränsas — KFÖ för 00 cykelskyttebataljoner och ett antal smärre 0,86 enheter utgår — SÖB för x-bataljon inom milo B i stället för milo enligt krigsplanläggning Milofälttjänstövning utgår 0,8

Av lokala myndigheter anordnade fältövningar utgår 0,08 Begränsad frivillig tjänstgöring] samt antal förrådsarbetare ( Begränsad transportverksam-1 0,32 het ) Vissa åtgärder i samband med kasernrenovering vid I 2 0,12

Skolor

Minskning av tygunderhåll 0,65 och ammunition vid ArtSS

Summa

3,02

Konsekvens Kvaliteten sänks under VU 60 nivå

Kvaliteten sänks under VU 60 nivå resp intervallet mellan repetitionsövningar ökar till 10—12 år

Samövning av brigader utgår, högre chefers utbildning begränsas Sänkt förmåga i taktik för befäl Sänkt utbildningskvalitet Försening av förrådsarbetet vid omorganisationer Skolverksamheten begränsas

Fig 2. Konsekvenser för milo B av den preliminära totalramen

Med anledning av MB svar och bearbetningen av detta fastställde CA 24/6 1968 den slutliga ramen för MB B till 25,1 mkr (jfr fig 1). Det innebar för milo B en ökning med 2,7 mkr jämfört med den ursprungliga ramen. Genom budgetdialogen fick CA ett genomarbetat underlag som visar konsekvenserna för krigsförbandens personella och materiella kvalitet m m vid en låsning av utgifterna för viss del av verksamheten. Sedan möjliga kvantitativa begränsningar av uppgifterna gjorts fastställdes vissa kvalitativa minimikrav. Detta resulterade i den nya utgiftsramen. Vid avvägningarna måste olika milos behov ställas mot varandra. Dessutom måste dessa tillsammantagna (representerande främst utbildning) vägas mot investeringar i materiel och byggnader. I slutet av juni var avvägningen i stort klar inom arméns totalram så att uppgifter och resurser var samstämda och översatta i sådana termer att de kunde ingå i de ordinarie anslagsframställningarna. Behov förelåg av en fortsatt budgetdialog i ett antal detaljfrågor. Detta behandlas ytterligare nedan. MB slutliga förslag i augusti 1968 omfattade dels uppgifter för milo, dels en

276 BILAGA 4

sammanställning av beräknade utgifter fördelade på uppgifter och anslag enligt nu gällande indelning. Sammanställningen för milo B framgår av figur 3. Medelsbehov tkr

Uppgifter Grundutbildning huvudprogram 1 Reputbildning huvudprogram 1 Reputbildning huvudprogram 2 Utbildning till ordinarie fortsättningskurser för fast anställt underbefäl Befälsutbildning Förband, försvarsområde Skolor (utbildningsanstalter) Omorganisation Beredskap Förband, försvarsområde Representation Förband, försvarsområde Viss administration Milostab, förband, försvarsområde Skolor (utbildningsanstalter) Hemvärnet Summa

8 744 4 025 1427 368 187 2 690 337 2 167 11 3 746 80 1342 25 118

Fig 3. Sammanställning av MB B beräknade utgifter Samtidigt som CA förde budgetdialog med regionala myndigheter och skolor skedde en sådan även med centrala förvaltningsmyndigheter. Den berörde dels investeringar, dels kontroll att de av MB m fl angivna uppgifterna var möjliga att lösa med hänsyn till disponibel verkstadskapacitet, personal, ammunition m m. I CA direktiv till förvaltningarna utnyttjades som underlag MB förslag rörande den övningsberoende verksamheten. Förvaltningarna skulle dessutom, för att medge en sammanställning av det totala medelsbehovet i programform, göra en milovis uppdelning av vissa anslag av servicekaraktär som ej medtogs i budgetdialogen med MB. Exempel på medelsbehov centralt beräknat på nämnda sätt av FMV-I är anslaget Armén: Beklädnad m m enligt figur 4. Typ av kostnad

Milo

Fasta kostnader

Rörliga kostnader

Investeringar med betalningsutfall 69/70 Pågående uppdrag Nya uppdrag Summa

S V

0,260 1,265 0,018 1,543 0,140 1,136 0,017 1,293 0,270 2,128 0,020 2,418 ö MKG 0,060 0,279 0,002 0,341 B 0,275 0,879 0,015 1,169 NN 0,107 0,828 0,014 0,949 ÖN 0,230 1,223 0,016 1,469 Centralt1 0,850 29,840* 14,453s 6,5754 51,718 Summa 2,192 37,578 14,453 6,677 60,900 Anm. 1 Ej milovis fördelningsbara kostnader eller del som bekostas centralt. 2 Reinvesteringar på grund av förslitning i fredsutbildningen. 3 Lageruppbyggnad (VU-60, uniform m/68). * Anskaffning av krigsmateriel enligt godkänd leverans- och kostnadsplan. Fig 4. Milovis uppdelning av anslaget Armén: Beklädnad m m (mkr) De milovisa kostnaderna enligt nämnda exempel uppdelades sedan centralt i Ast på bl a program och delprogram. Detta skedde med hjälp av särskilda fördelningsnycklar.

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMEN

277 Den slutliga skuggbudgeten i programform utarbetades i tre steg. I det första steget åstadkoms balans mellan uppgifter och resurser i regionala och lokala myndigheters budgetförslag. Det andra steget, exemplifierat ovan, bestod främst i att utgifter av servicekaraktär samt löner m m »kläddes på». Ur den sålunda gjorda utgiftsbudgeten har utdrag gjorts enligt figur 5. Steg 1

Steg 2 Summa armen

MB B

Summa armén

3,6 8,36 8,58 (2,80) 1,39 1,39

36,88 51,59 83,50 53,94 1,39 11,42

5,6 31,9 41,5 2,8 1,5 5,6

106,1 157,1 558,5 35,0 2,8 18,3 38,5

(26,12) 23,32

308,57

88,9

1 081,8

11,07 2,78

157,08 25,02

42,6 11,3

607,3 90,7

9,47 23,32

126,34 308,57

34,9 88^9

361,3 1 081,8

Antal tjänstgöringsdagar (milj dagar) Repetitionsutbildning 0,199 Grundutbildning 1,277

1,851 11,846

0,199 1,277

1,851 11,846

Delprogram 1.1 (fördelningsförband) 1.2 (infanteribrigader) 1.5 (gemensamt) 1.6 (skolor) 2.5 (lokalförsvar) 2.8 (hemvärn) 2.9 (fostaber) Summa

Produktionsområden Operativt vidmakthållande Huvudprogram 1 Huvudprogram 2 Grundutbildning Huvudprogram 1 Summa

MB B

Fig 5. Utdrag ur den slutliga skuggbudgeten efter det andra steget (mkr) Det tredje steget innebar en sammanslagning av driftsidan (steg 1 och 2) med investeringssidan. Det översiktliga resultatet härav med utgifterna fördelade dels på primäruppdrag och program (endast inom huvudprogram 1), dels på huvudprogram m m och produktionsområden framgår av figur 6 och 7.

Produktionsområden m m Operativt vidmakthållande Grundutbildning Materielanskaffning Investering i anläggningar Forskning och utveckling Arméstaben Summa

Huvudprogram 1 2

Pensioner m m utanför CA ram

607,3 361,3 458,0 74,5 35,0

90,8 0,2 13,0 13,4

246,7 43,8

1 558,4

117,4

319,8

29,3

Summa 944,8 405,3 471,0 117,2 35,0 22,3 1 995,6

Fig 7. Utdrag ur den slutliga skuggbudgeten efter det tredje steget med utgifterna (mkr) fördelade på produktionsområden

BILAGA 4 a O

35:

O ro

O

st

|-

O ro

So.

VO CO

o o

O

O

00 VI

S

i

ro ©"

i

—* 00

O <n ro

+

Cl.

|

o o*

rf

c*. s

om

oo"wo v>

a

o o*

o o"

o o" 4;

«1

"<

NO ro

•a 13 a

13 B

oro

^

€ 3

a

-s St. a

B E ."3 "9

80 OSOÄ

©."i

O O

[<1(N1

VI ^-

</-T CJ

O ro

o" oo

m

o^vo ^_ o"^ro"

cu X a

ft.

f

« 60 g . 60

3 60 3

1 9 K 1_ s-a * c s " 12>-, '^o . fc_ « N ft.

Materielan Krigsförba Investering

o

Grundutbi dning HP 1 Gnindutbil dning HP 2 Forskning och ut veckli Ledning A st Materielan sk HP a) Krigsfö rband b) Produk .ionsar. parat

278 Ä

3 C

*!>£ M ft" » u

C

"aSS •a

CO

< O

< O

<<< OOO

>" fe

a s OH

fe

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMÉN

279 Jämsides med här berört budgetarbete utarbetades principer för CA motiveringar samt förslag till primäruppdrag. Exempel härpå utgör följande. Delprogram 1.1

Fördelningsförband

a) Mobiliserings- och

beredskapsåtgärder

Motivering: Krigsorganisatoriska förändringar enligt programplanen 69/70—73/74 ar föranledda av organisatoriska anpassningar till nylevererad materiel. Senareläggning jämfört med plan insänd 30/9 1967 av x-bataljonens omorganisation är nödvändig p g a Utgifterna har beräknats till totalt 0,4 mkr. Förslag till uppgift: Genomför krigsorganisatoriska förändringar i överensstämmelse med insänd krigsorganisationsplan 69/70—73/74. Vidtag förberedelser så att i krigsorganisationsplanen upptagna krigsorganisatoriska förändringar under 70/71 kan genomföras främst inom milo X ochY. b)

Repetitionsutbildning Motivering: Enligt perspektivplanens alternativ x är viss reducering av fördelningsförbandens antal och kvalitet förutsedd efter 73/74. Med hänsyn till att senaste reputbildning skett vid 00 st av x-förbanden för 5—7 år sedan och att ny materiel tillförts som ersättning för äldre materiel krävs emellertid reputbildning om förbanden skall vara operativt användbara intill 73/74. För etappförbanden nr 00 och 00 ÖB har angett att det av operativa skäl är särskilt angeläget att fördelningsstab nr 0 m m övas. Erforderligt antal tjänstgöringsdagar har beräknats till 000. Förbanden kommer i huvudsak att utnyttja sin egen krigsmateriel.

Totalt erfordras 00 mkr för reputbildning som planeras ske enligt figur 8. Förband och slag av utbildning Programelement

Krigsförbandsövning Särsk befövning Mönstringsövning

Fördstab m m 0., 01. och 02. Fördstabs- och sbbat 0., 01. och 02. Haubbat 00., 00. och 00. Lvbat 00 st Ingbat 0 st övriga förband 00 kompenheter

03. 04. 00 st 0 st 0 st

03.

Fig 8. Plan för reputbildningen

Förslag till uppgift: Genomför reputbildning i huvudsaklig överensstämmelse med insänd plan varvid fördelningsstab nr 0 m m dock i sin helhet skall genomföra krigsförbandsövning.

280 BILAGA 4

Delprogram 1.5 Gemensamma a)

produktionsresurser

b) Vidmakthållande utbildning av fast anställt befäl Motivering: Det fast anställda befälet vid lokala myndigheter har förutom instruktörsverksamheten även viktiga uppgifter dels i krigsförbanden, dels vid mob. Vid främst utbildningsmyndigheterna är det därför nödvändigt att vid lämpliga perioder (t ex vplfria uppehållet) vidmakthålla personalens förmåga i både truppföring, personlig färdighet och genomförande av mob. Vid flera myndigheter som erhåller nylevererad krigsmateriel är det dessutom nödvändigt med omskolning av instruktörer. Utgifterna har beräknats till 9 mkr. Förslag till uppgift: Genomför vidmakthållande utbildning av det fast anställda befälet främst inom truppföring och mob. Såsom en sammanfattning av primäruppdragen utarbetades underlag för proposition avseende huvudprogram 1 för budgetåret 1969/70. Härvid förutsattes att perspektiv- och programplaner sammanställts och föregått de upptagna förslagen. Exempel på dessa förslag är följande. Operativt vidmakthållande Utfall (Betalningsmedel) år 67/68: 000 mkr Anslag (Betalningsmedel) år 68/69: 000 mkr Förslag (Betalningsmedel) år 69/70: 607,3 mkr Uppdrag likartade för delprogrammen 1.1—1.4 Krigsorganisatoriska förändringar genomförs i överensstämmelse med programplanen. Förändringarna är främst föranledda av de 1965 beslutade och nu pågående leveranserna av x- och y-materiel för vilken personal utbildats 1967—69. Förändringarna berör främst delprogrammen infanteri- och pansarbrigader. Strävan är vidare att i första hand vidmakthålla de krigsförband som ingår i de olika beredskapsförstärkningsalternativen. Delprogram 1.1 fördelningsförband Krigsförbandsövning avses genomföras med 00 fördelningsramar innehållande ledningsorgan, artilleri- och ingenjörsförband. Därutöver avses 00 luftvärns- och 00 etappbataljoner att genomföra krigsförbandsövning. Utbildning kommer att genomföras inom ramen för högre förband i huvudsaklig anslutning till aktuell krigsuppgift (särskild redovisning, ej här). Särskild övning för befäl avses genomföras med För delprogram 1.1 beräknas utgifterna till 27,5 mkr. Ca 24 200 vpl behöver inkallas till reputbildning. Delprogram 1.2 Infanteribrigader Krigsförbandsövning avses genomföras med huvuddelen av 00 brigader innehållande enheter ur sex truppslag. Utbildningen kommer främst att ske brigadvis inom fördelningens ram i huvudsaklig anslutning till aktuell krigsuppgift (särskild redovisning, ej här). Särskild övning för befäl avses genomföras med viss personal ur huvuddelen av 00 brigader.

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMÉN

281 För delprogram 1.2 beräknas utgifterna till 34,3 mkr. Ca 25 700 vpl behöver inkallas till reputbildning. Delprogram 1.5 Gemensamma produktionsresurser Under detta delprogram redovisas bl a löner för all anställd personal. Denna, liksom byggnader, mark, utbildningsanordningar o s v , används som resurser för att genomföra verksamheten vid övriga delprogram och inom huvudprogram 2. I överensstämmelse med fattade beslut kommer utflyttning av I 1 och Ing 1 att ske omkring 1/4 1970. Vidare Sammanfattning operativt vidmakthållande Delprogra m Resursslag

1.1 Vpl (antal) 24 200 Betalningsmedel (mkr) 27,5

25 700

5 800

8 100

34,3

7,4

18,3

1.6 Summa

499,1

20,7

607,3

Fig 9. Behov av värnpliktiga och betalningsmedel för operativt vidmakthållande Enligt sammanställningen i figur 9 hemställs att 607,3 mkr anslås för operativt vidmakthållande av huvudprogram 1 för budgetåret 1969/70 samt att högst 11,8 milj tjänstgöringsdagar för vpl personal får utnyttjas.

Erfarenheter från skuggbudgetarbetet 1969/70 Programmyndighetens stabsorganisation Under skuggbudgetarbetet har flera praktiska problem uppstått genom att ordinarie äskanden i det nuvarande anslagssystemets termer måst framtas jämsides med försöken. De erfarenheter som kan dras beträffande Ast organisation är därför begränsade men vissa exempel kan anges. En konstaterad brist, t ex avseende ett krigsförband, har i skuggbudgetarbetet utlöst skiljaktiga åsikter inom Ast om åtgärderna för att fylla denna. De för krigsförband produktansvariga strävar efter att snarast täcka bristen medan de inom staben som svarar för produktionen ofta föreslår att bristerna täcks genom mer långsiktiga åtgärder i samband med annan planerad produktion. Denna konflikt är i och för sig inte en nackdel utan tvingar till en saklig prövning av föreliggande alternativ så att det totala målet i möjligaste mån kan uppnås med disponibla resurser. En förutsättning för denna prövning är dock att företrädarna för produkter och produktion har ett tillräckligt och jämförbart beslutsunderlag. Detta är nu inte fallet. Inom produktionen tillgodoser informationsunderlaget bättre de krav som härvidlag måste ställas. Produktansvariga saknas i stor utsträckning i organisationen, förutom de allra högsta cheferna. Uppdragsformulering Förslagen till primäruppdrag från programansvarig gällande det aktuella äskandeåret är resultatet av alla avvägningar som skett i samråd med berörda regionala och centrala myndigheter under budgetprocessens gång. Programmyndigheten bevakar att krigsförbanden tillgodoses medan fackmyndigheter av olika slag (för

282 BILAGA 4

utbildning, personal, materiel, mathållning, sjukvård osv) svarar för att de åtgärder den programansvarige vill vidta är möjliga att genomföra och inte i avgörande grad strider mot vad fackmyndigheten anser vara god ekonomi m m. Primäruppdragen uttrycker således de kvantitativa och kvalitativa krav (mål) som programmyndigheten föreslår att Kungl Maj:t ställer på de olika produktionsmyndigheterna. För att programmyndigheten skall kunna föreslå de lämpligaste uppdragen för ett visst äskandeår måste dessa kunna ses i sitt rätta sammanhang såväl bakåt som framåt i tiden. De viktigaste utgångsvärdena för programmyndigheten är härvid dels verksamhetsberättelsen för det nyss avslutade budgetåret, dels programplanen. Den del av verksamhetsberättelsen som har störst betydelse för själva budgetarbetet är redovisningen av totalläget vid krigsförbanden och produktionsapparaten. Vid armén har utarbetats en metodik, som delvis prövats, för att kunna redovisa totalläget vid krigsförband. Information tas fram som t ex anger att följande läge existerar vid ett visst krigsförband jämfört med ställda mål: — personaltillgångar — materieltillgångar — personalens kunskaper — mobiliseringssäkerhet

— 90 % av målet — 75 „ „ „ — 60 „ „ „ — 80 „ „ „

Den utarbetade metodiken kan praktiskt utnyttjas för den planerade produktionen under programplaneperioden. Nästa steg i utvecklingen är att ta fram användbara slutsatser av denna information. Ett starkt önskemål är att de operativa och taktiska konsekvenserna för krigsförbandet i fråga kan klarläggas, t ex genom att ange: — anfallsförmåga — försvarsförmåga — förflyttningsförmåga

— 50 % av förväntad — påverkas ej — 75 % av förväntad

Dessa avvikelser bör sedan i sin tur kunna komprimeras till en entydig nivågruppering i t ex en 5-gradig skala som kan användas för styrningsändamål. Problemen är stora och ännu kan inte något samlat uttryck anges för t ex en brigads status. Men behovet av en presentationsmetod är odiskutabelt, bl a i programbudgetarbetet då det gäller att formulera uppdrag som är så utformade att de kan påverka krigsförbandens utveckling genom en klar styrning mot krigsförbandsinriktade mål. Samtidigt måste beaktas att man inte utan tvingande skäl bör låsa förbandsproducenten till en viss produktionsteknik, främst gällande det operativa vidmakthållandet där som regel flera delprestationsområden kan väljas om ett krigsförbands status skall förändras. Den fortsatta utvecklingen av den ovan antydda metodiken kommer att ta lång tid. Därför måste primäruppdragen under övergångstiden kunna formuleras även om en kvalitativt målangivande nivågruppering endast kan användas i begränsad omfattning. I ett färdigt system kan t ex uppgiftsdelen inom ett primäruppdrag till CA såsom ansvarig för förbandsproduktionen av arméstridskrafter tänkas utformas enligt följande modell för delprogram 1.2 varvid de operativa kraven finns inarbetade: >Vidmakthåll krigsorganisationen för 00 infanteribrigader samt upprätthåll mobiliseringsberedskapen m m så att 00 st infanteribrigader ges nivå 4—5 (skall innefatta nr x och y) 00 st infanteribrigader ges nivå 3—4 00 st infanteribrigader ges nivå 2—3 (får ej innehålla nr z)» Det skisserade systemet är ännu inte utformat så att det är praktiskt tillärnp-

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE tSKUGGBUDGETARBETE> INOM ARMÉN

bart eftersom nivågruppering ej hunnit göras. För 1969/70 måste därför en annan metodik användas. Denna blir mer inriktad på delprestationsområden än den ovan antydda och ger därigenom inte samma handlingsfrihet och sannolikt inte heller samma effekt. Om principen med produktionsinriktning skall genomföras bör detta omsättas så att en hård styrning kan ske mot produktmålen (uppgifterna) medan samtidigt motsvarande lättnad sker beträffande resurssidan. Handlingsregler bör också knytas till produkter t ex i form av prioriteringar men inte till resurserna. Härigenom skall endast stora avvikelser från budgetens totalram behöva föranleda omprövning och diskussion med högre instans. Utbildningsanstalter Erfarenheterna från skuggbudgetarbetet visar bl a att uppgifter och resurser bör följas åt vilket inte är förhållandet i dag. Uppdrag av karaktären skolutbildning bör gå direkt från CA till skolor medan uppdrag beträffande grundutbildning av vpl (övningstrupp) liksom beredskap bör ges av MB. Utbildning Förutom de orienteringar som genom Ast försorg genomfördes i februari 1968 är det nödvändigt att bedriva ytterligare utbildning. Olika myndigheter har framhållit betydelsen av enkla och lämpligt utformade blanketter och budgetanvisningar. Det merarbete som orsakats inom armén som helhet på grund av skuggbudgetarbetet har varit betydande men det har också inneburit att såväl metodutveckling som utbildning har kunnat ske inom hela organisationen på en gång, att anslagsframställningar för 1968/70 grundas på bättre avstämt underlag än tidigare, att planeringen inom armén för 1968/70 redan i planeringsfasen samordnats bättre än under tidigare år vilket beräknas ge förbättrade förutsättningar för själva genomförandet samt att införandet av programbudgetering underlättas när beslut därom fattas.

Efterdialog 1969/70 Som framgår av tidigare redogörelse påbörjades 1969/70 års skuggbudgetarbete mer än ett år före aktuellt genomförandeår. Den slutliga avvägningen inför anslagsframställningarna till Kungl Maj:t skedde så tidigt som i slutet av juni 1968. Då fastställde CA medelsramar för olika anslag med uppgifter och resursberäkningar från skuggbudgetarbetet. Sedan dessa uppgifter och resurser givits har emellertid olika förändringar inträffat. Sålunda har CA fastställt vissa planer som under skuggbudgetarbetet endast förelåg i preliminär form. Vidare har slutliga order för olika verksamheter givits. Från regional nivå har framställningar om förändringar inkommit och i vissa fall beslutats. Beräkningsunderlaget har också blivit mera säkert. Till detta kommer 1969 års statsverksproposition bilaga 6, som anger vissa förändringar i olika anslag jämfört med vad som föreslagits, bl a som följd av budgetdialogen. Exempel härpå anges nedan där nettodifferenser jämfört med äskade värden framgår för några anslag, som direkt berörts av skuggbudgetarbetet. Förhyrning av motorfordon mm — 0,6 mkr Underhåll av tygmateriel — 0,6 „ Hemvärnet: övningar — 0,8 „

284 BILAGA 4

Ovan angivna nedskärningar är dessutom i nuvarande anslagssystem ej knutna till vissa konkreta uppgifter. En obalans mellan uppgifter och resurser blir den oundvikliga följden om åtgärder ej vidtas. Mot denna bakgrund bedömde CA det nödvändigt att fortsätta 1969/70 års budgetdialog. Fortsättningen av budgetarbetet har benämnts »efterdialog». Syftet med denna var att dels få till stånd en slutlig och samordnad avvägning mellan uppgifter och resurser till de regionala cheferna och utbildningsanstalterna, dels finna arbetsformer för en motsvarande dialog framdeles. Arbetet inleddes i december 1968 och innebar att förändringar av olika slag kartlades centralt och regionalt. Kartläggning skedde relativt detaljerat. Exempel på förändringar inom ett milo enligt MB redovisning framgår av figur 10. Antal Uppgifter (verk- tjgsamheter) dagar

Berörda anslag (t kr)1 B3

B6

B15

B16

B 27

B 28

Reputbildning KFÖ ett stormkanonkompani och en bataljonstab utgår —2 100 —40,6 —14,0 —20,0 —69,0 KFÖ minskat antal vpl (—250 vpl) — 3 600 Påverkar ej resursbehovet på här berörda anslag SÖ ökat antal vpl (+100) + 1 100 SÖB två pansarbataljoner utgår —1 800 —122,1 —10,0 —40,0 —13,0 Två pansarbataljoner genomför SÖB och SÖF 69/70 (tillkommer > + 2 600 +60,0 +5,4 +46,0 +99,0 SÖF en pansarbataljon tillkommer +1300 +25,0 — +25,0 +58,0 KFÖ en haubitsbataljon tillkommer + 1 3 700 +21,6 +1,0 +157,9 +130,0 +260,0 +109,0 Summa +11200 +21,6 +1,0 +80,2 +111,4 +271,0 +184,0

Summa

—143,6

—185,1

+210,0 +108,0 +679,5 +669,5

1 Numrering av anslag enligt 1968/69 års statsliggare. Den totala skuggbudgeten för milot på berörda anslag är omkring 59,1 mkr för

Fig 10. Särredovisning av förändrade uppgifter för ett milo inför 1969/70 Efterdialogen pågick till i början av april 1969. Den resulterade i CA beslut rörande — samlade anvisningar till centrala förvaltningsmyndigheter för dessas förslag till dispositionsföreskrifter till chefen för förvarsdepartementet inför 1969/70, bl a beträffande utnyttjande av reservationer, — reviderade uppgifter och medelsramar till regionala chefer. Ovanstående beslut utarbetades efter följande riktlinjer: a) Antalet bindningar inom olika anslag minskas så långt möjligt, bl a som en övergång till ett anslagssystem med mindre detaljregleringar.

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMÉN

b) De regionala cheferna och skolcheferna bör så tidigt som möjligt erhålla sina slutligt reviderade medelsramar uppräknade så att de kan uttryckas i ett prisoch löneläge som svarar mot bedömt (beräknat) medelvärde för hela 1969/70. Detta bör åtminstone gälla de s k övningsberoende anslagen. Regionala chefer och skolchefer skall därmed ges möjlighet att tidigt inplanera verksamheten med de reella medel som under verksamhetsåret kommer att stå till förfogande. c) Främst i de fall statistik rörande utfall av visst anslag eller del därav ger vid handen att förbrukningen regelmässigt varit lägre än medelstilldelningen skall ramar om så erfordras överbalanseras vid tilldelningen av resurser till MB och skolor. Härigenom skall undvikas att enstaka brister inom ett område styr t ex utbildningens inriktning på ett icke önskat sätt. Genom periodvis uppföljning av olika anslag under genomförandet skall från central nivå säkerställas att de totala utgiftsramarna för armén inte överskrids.

Skuggbudgetarbetets bedrivande inför 1970/71 Förberedelserna för 1970/71 års budgetarbete påbörjades sommaren 1968 med utgångspunkten att programbudgetering skulle införas f r o m 1970/71. Äskandena 1/9 1969 skulle således ske i programbudgettermer. Ett utkast till arbetsplan framgår av fig 11. På grundval av de regionala erfarenheterna från 1969/70 års skuggbudgetarbete 1968/69 1/7

1/8

1/9

1/10

1/11

1/12

1/1

1969/70 1/2

1/3

1/4

1/5

1/6

1/7

1/8

Fig 11. Första plan i stort för arméns budgetarbete m m inför 1970/71

1/9

286 BILAGA 4

har vissa revideringar skett i ovan redovisade utkast till arbetsplan. En anledning därtill var de stora svårigheterna att i regional instans få fram underlag så tidigt som till mitten av februari 1969. De personella resurserna krävde att tiden för regionala och lokala beräkningar förlängdes. Den information som CA ansåg sig behöva för budgetdialogen med ÖB då denne meddelade sina direktiv inför 1970/71 bedömdes kunna tas fram i en sk »fördialog» mellan CA och de regionala cheferna redan under hösten 1968. CA beslöt att ändra arbetsplanen, vilket innebar att den regionala redovisningen flyttades fram till 1/4 1969. Redovisningen 15/2 1969 utgick. Fördialog 1970/71 Den egentliga budgetdialogen inför 1970/71 inleddes i oktober 1968 med en »fördialog». Denna omfattade enbart vissa viktigare delar av den övningsberoende verksamheten. Syftet med fördialogen var dels att inför CA direktiv i december 1968 klarlägga de regionala chefernas syn på 1970/71 års verksamhet relativt 1969/70 års, dels att härigenom få underlag för dialogen med ÖB i samband med dennes preliminära direktiv i februari—mars 1969. Genom fördialogen bedömdes vidare att CA skulle få ett bättre underlag för sin avvägning inom arméns väntade utgiftsram för 1970/71. De regionala cheferna skulle erhålla bättre avvägda planeringsramar för sin budgetering av verksamheten. Som underlag för de regionala chefernas bedömning av viktigare förändringar i verksamheten lämnade CA vissa utgångsvärden i form av fastställda planer för verksamheten eller hypoteser i de fall inga planer fastställts. MB svar i mitten på november 1968 bedömdes väl ha uppfyllt det syfte som uppställts med fördialogen. En sammanfattning av MB bedömning av verksamheten redovisas i figur 12. Milo (motsv) S

ö V B NN

ÖN

MKG

Verksamhet Krigsorganisatoriska förändringar Reputbildning

Grundutbildning övrigt

Större förändringar bedöms ej föreligga

Kostnadskrävande Utökad stridsförband. Stort ar- vagnsutb. Kostbetskraftsbehov P2 nadskrävande förband ökat antal förband Utökad grund"•"•" utb (bl a stridsvagnsutb) Utökad omorgani- Inga förändringar För att nå utbsation (omförråds- förutses målen erfordras ställningar m m) vissa tillskott Troligen minskUtökad reputb Inga förändningar (bl a etappförband) ringar Utökad omorgani- Ca + 2 0 % voInga förändsation (ny-, omlymförändring ringar byggnad, förhyrning) Tillsyn krigsförråd Kvantitativa och ökar kvalitativa ökningar VFÖ m m Kvantitativa och kvalitativa ökningar

Kvantitativa ökningar

6,7

0,4

3,3 1,7

2,5

1,6

0,6

0,9

1,1

Utökad 4,1 befälsutb Medel föl HkpS

Stridsvagnsutb utökad

1,2 Summa

Fig 12. MB sammanfattade bedömningar i •'fördialogen*

Behov (mkr) utöver 1969/70 Övningsberoende övrigt

19,5

4,6

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMÉN

287 Chefens för armén preliminära direktiv för 1970/71 De preliminära direktiven för MB och skolchefer utarbetades i enlighet med arbetsplanen under oktober—november 1968. Som grund för programbudgetdirektiven låg försvarsdepartementets stencil 1968:3 med vissa modifieringar vad gäller program- och prestationsområdesindelning. Den indelning som utnyttjades i direktiven var följande. Programindelning Delprogram Omfattning 1.0 Gemensamma produktionsresurser 1.1 Fördelningsförband 1.2 Infanteribrigader m m 1.3 Norrlandsbrigader 1.4 Pansarbrigader 1.5 Högre ledning och underhåll 2.1 Milo S lokalförsvarsförband 2.2 D:o för milo NN 2.3 » > » v 2.4 » » » 0 2.5 » » » B 2.6 » » » ÖN 2.7 » » MKG 2.8 Hemvärn Prestationsområdesindelning Delprestationsområden 1. Operativt vidmakthållande 1.1 Operativ verksamhet 1.2 Krigsorganisatorisk verksamhet mm 1.3 Reputbildning 1.4

Innehåll Krigsplanläggning, insatsberedskap Krigsorganisatoriska förändringar, mobverksamhet KFÖ, SÖB, SÖF, mobgenomgång, mönstringsövning Befälsutbildning, tävlingar

Vidmakthållande utbildning av fast anställd, kontraktsbunden eller frivillig personal 1.5 Vidmakthållande av krigsorgani- Lagring, underhåll i förråd, ändring av materiel satorisk materiel (ej fördelbart) 1.6 Vidmakthållande av fredsorganisatorisk materiel (ej fördelbart) 1.7 Allmän fredsorganisatorisk verk- Samkostnader för personaltjänst, matsamhet vid staber, förvaltningar, hållning, sjukvård, personallöner m m förband, skolor, verkstäder och förråd 1.8 Nyttjande av befästningar mm Reparations- och underhållskostnader mm 1.9 Nyttjande av fredsorganisatoris- Reparations- och underhållskostnader ka anläggningar 1.10 Ej specificerad verksamhet 2. Grundutbildning 2.1 Utbildning av vpl 2.2 Utbildning till fast anställd personal och grundläggande utbildning av kontraktsbunden och frivillig personal

288 BILAGA 4

Skuggbudgetarbetets omfattning Skuggbudgetarbetet inför 1969/70 omfattade i princip endast den s k övningsberoende verksamheten. Övriga delar beräknades centralt även i de fall konsumtionen bedömdes ske i direkt anslutning till denna verksamhet. Inför 1970/71 utökades omfattningen av budgetarbetet. Följande delar innefattades i CA direktiv: — övningsberoende verksamhet i likhet med 1969/70 års skuggbudget — vissa preciserade delar av den sk serviceverksamheten (tex mathållning, sjukvård, tvätt m m) — vissa delar som ej ingår i CA ram som t ex personalvård. Omfattningen kan åskådliggöras med figur 13. Den ungefärliga storleksordningen av de olika delarna anges på bilden i mkr. t AB:s och skolors rarr

r

—i

1 |

Personal

Övningar

"Service" 1

300 Byggnader

Ast

20 Materiel

1 1 1 1

1 50

10()

600 MB:s skugg-

K

budget 1969/70 MB:s skuggbudget 1970/71

Fig 13. Budgetarbetets omfattning De delar som ligger utanför MB och skolors ramar men berör deras verksamhet skulle beräknas centralt (vissa delar av personallöner och av serviceverksamheten). I de centralt beräknade delarna ingår även investeringar i materiel och byggnader samt utgifter inom staten för försvarets fastighetsfond. Underlag för uppgiftsformuleringar m m I direktiven gavs MB och skolcheferna underlag för budgetarbetet knutet till delprestationsområden. Underlaget var i princip inte uppdelat på huvud- eller delprogram med undantag för hemvärnet. Vidare gavs underlaget i största möjliga utsträckning generellt för samtliga mottagare i motsats till 1969/70, då varje MB fick sina uppgifter separat. På grundval av givet underlag krävdes av mottagarna förslag till preciserade uppgifter delprogram- och delprestationsområdesvis med resursberäkningar. Exempel på underlag för uppgiftsformuleringar rörande reputbildning och vidmakthållande utbildning av fast anställd, kontraktsbunden eller frivillig personal samt utbildning till respektive grundläggande utbildning av dessa personalgrupper redovisas nedan.

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMÉN

•»Underlag för uppgiftsformuleringar rörande reputbildning 1. Reputbildning inom huvudprogram 1 och 2 a) Krigsförbandsövning genomförs med förbandsgrupp C. b) Särskild övning för befäl genomförs med personal ur förbandsgrupp A (avser HP 1) vilka avses fullgöra KFÖ 1972/73. c) Särskild övning för förband d) Mobövningar e) Centraliserad reputbildning f) Vissa truppslagsvisa övningar 2. Vissa handlingsregler Reputbildningens volym samt personalramar Inskränkningar jämlikt MB föreslår därutöver erforderliga inskränkningar. Grundutbildningens omfattning » »Underlag för uppgiftsformuleringar rörande vidmakthållande utbildning av fast anställd kontraktsbunden eller frivillig personal samt utbildning till respektive grundläggande utbildning av dessa personalgrupper 1. Utbildning till och av fast anställd personal 1.1 Kursverksamhet genomförs enligt kurskataloger 1.2 AspS 1 och 2 samt KadS 1.3 Särskilda kurser 1.4 Utbildning av vpl (övningstrupp, viss centraliserad vplutb) 1.5 Förevisningsövningar för förband, skolor och staber 1.6 Centralt ledda fältövningar 3.

Tävlingar

Följande tävlingsverksamhet förutses för budgetåret 1970/71: Milo Förband Tid M M skidor NN Lv 5 febr 71 MM sommarfälttävlan B 13 maj 71 M M orientering V Lv 6 aug 70 SM militär femkamp V 116 maj 71 MM militär femkamp S 111 aug 70 4. 4.1

Frivilligverksamhet (utom hemvärnet) Volymförändringar 1970/71 jämfört med 1969/70:

4.2 a)

Uppgifter till MB avseende frivilligverksamheten 1970/71. MB skall för FBU, SBS, SRK, SLK och SKBR genomföra en frivilligverksamhet som i huvudsak motsvarar ett medelvärde av den verksamhet som redovisats under de senaste åren i CA sammanställningar av utbildningsresultatet. För avtalsbindande organisationer bör dock en ökning av utbildningen beräknas till 5—10 %.

Handlingsregler: b) c)

MB skall för ovan angivna organisationer genomföra central utbildning i samma omfattning som 1969/70. utbildningsvolym och bistånd till övrig frivilligverksamhet (utom hemvärnet) bör lämnas i samma omfattning som f n.»

För budgeteringen av sålunda framtagna uppgifter angavs att följande principer skulle tillämpas. 19

290 BILAGA 4

Budgetering av medel för uppgifter inom den övningsberoende verksamheten skulle göras av MB och skolchefer. Serviceverksamheten skulle budgeteras av MB medan utbildningsanstalterna skulle erhålla tjänster inom dessa delar i form av s k »gratistjänster» från ett värdförband inom milo. De centralt beräknade delarna betraktades på motsvarande sätt som »gratistjänster» från central nivå. I syfte att ernå så rättvisande fördelning av kostnaderna på olika program som möjligt indelades servicedelen i en särkostnadsdel och en samkostnadsdel. Den förra är tjänstgöringsdagsberoende och skulle beräknas med hjälp av ett (centralt framräknat) å-pris per tjänstgöringsdag. Särkostnadsdelen skulle vidare, som angivits ovan, vid budgeteringen fördelas på olika delprestationsområden och på olika delprogram. Samkostnadsdelen skulle däremot redovisas inom delprogrammet 1.0 Gemensamma produktionsresurser och delprestationsområdet 1.7 Allmän fredsorganisatorisk verksamhet. Exempel på å-priser per tjänstgöringsdag för beräkning av servicedelens särkostnader: Sjukvård åt vpl 0: 95 Materiel för fredssjukvården 0: 04 Tvätt 0:48 Reparation och underhåll av kläder 0: 40 Portionspris 4:72* Som underlag för MB och skolchefers beräkning av resursbehovet angavs i direktiven vidare en totalram (s k planeringsram) inom vilken de olika uppgifterna skulle lösas. Planeringsramen kan ses som den centrala instansens preliminära bedömning av resursbehovet regionalt och lokalt. Planeringsramarna beräknades med utgångspunkt i 1969/70 års skuggbudgetarbete och de resursbehov som anmälts i samband med fördialogen.

Anslagsredovisning Som angivits ovan krävdes av MB och skolchefer förslag till preciserade uppgifter, delprogram- och delprestationsområdesvis, med resursberäkningar. Detta krävdes mot bakgrund av att redovisningen skulle utgöra underlag för CA anslagsframställningar i programbudgettermer 1/9 1969. Emellertid meddelades från försvarsdepartementet 26/11 1968 att så ej skulle ske för huvuddelen av krigsmaktens myndigheter. Budgetarbetet ändrades därmed till att — i likhet med 1969/70 — ske i form av utarbetande av en skuggbudget. Omfattningen av eventuellt utökade försök skulle beslutas tidigast under hösten 1969. Då anslagsframställningarna 1/9 1969 skulle insändas till Kungl Maj:t enligt nu gällande system krävdes att beräkningarna i regional och lokal nivå även gjordes för olika anslag. MB m fl redovisning skedde sålunda sammanställd i tre dimensioner: program, prestationsområde och anslag.

MB och skolchefers redovisning, fortsatt arbete Skuggbudgetunderiaget för 1970/71 redovisades 1/4 1969 av MB och skolchefer. Exempel på MB redovisning av uppgifter i programbudgettermer anges i figur 14 (utdrag ur MB NN redovisning). I figur 15 åskådliggörs MB NN sammanställning av budgeterat resursbehov i programbudgettermer. 1

Myndigheterna skall utnyttja ett genomsnittligt portionspris (gällande maj 1968) med tillägg av ca 25 % vid portion i samband med övning av olika slag.

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INDM ARMÉN

Delprestationsområde

291 Budgeterade resurser för delprogram t kr t tjgd

Uppgift

Operativ verksam- Upprätthåll insatsberedskap (stabs-, incidenthet (1.1) och kuppförsvarsberedskap) enligt gällande ÖBo. Genomför krigsplanläggningsfältövningar för vissa MB tilldelade förband.

183 Krigsorganisatorisk verksamhet m m (1.2)

Genomför omorganisationer enligt KOP 69/70 samt därutöver materiella förändringar enligt särskilda order. Upprätthåll mobberedskap enligt MoblK.

1.0 1.1 1.2 1.3

249 5 25 12

Reputbildning (1.3)

Genomför KFÖ och SÖ med tre bat, en grp resp en stab och två bat två bat, ett komp resp en bat två bat resp en stab, tre bat och ett komp samt specialenhet Genomför KFÖ och MG med två staber, tio komp, tre plut och tjugosju troppar resp 250 man

1.0' 1.1 1.2 1.3 1.5

298 3 979 2 063 1814 4

6,1 88,3 53,5 43,4 0,2

2 229 10 387

62,3 253,8

291 Utbildning av vpl (2.1)

Genomför grundutbildning enligt ao med reduc skbat, reduc nskbat reduc infhaubbat, lvkomp, briglvkomp samt reduc nuhbat

Utb till fast anställ- Ordna följande utbildning: da m m (2.2) BSI, IS 1 M, P och K, IS 2 m m

Summa totalt

1.0 2190 117,1 1.1 2 118 87,5 1.2 10 905 496,4 1.3 9 704 458,7 24 917 1 159,7 1.0 8.12

31,6 1090 16 1,5 1 106 33,6 49 321 1446,6

Fig 14. MB NN precisering av uppgifter i programbudgettermer med resursbehov (utdrag)

Den regionala och lokala budgeteringen visade ett merbehov av ca 40 mkr relativt CA beräkningar för budgetåret 1970/71. Övervägande delen av detta merbehov äskades inom de s k »övningsberoende» anslagen ( = 1 9 6 9 / 7 0 års skuggbudgetanslag). För övriga anslag hade budgeteringen skett i stort enligt CA beräkningar. Efter granskning inom arméstaben kunde merbehovet reduceras till ca 20 mkr. Reduceringarna hade som grund dels konkreta utkast till uppgiftsförändringar, dels direkta felräkningar eller dubbelbudgeteringar, dels en preliminär ensning av det beräkningsunderlag som utnyttjats i regional och lokal nivå. Vidare var det en strävan vid granskningen att bedöma vad som verkligen hinner genomföras av utbildningen med hänsyn till tillgänglig tid, skjut- och övningsfält, utbildningsanordningar, befälets kapacitet m m. Sålunda fastställdes preliminärt den prestations- och medelsnivå inom vilken acceptabel kvalitet på främst utbildning och beredskap bedömdes kunna erhållas. I den fortsatta handläggningen efter maj

292 BILAGA 4

Delprogram Delprestationsområde 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

Gp

Operativ verksamhet 183 Krigsorg verksamhet m m 249 Reputb 298 Vidmh utb fast anst m m 446 D:o krigsorg mtrl (ej fördelb) 1239 D:o fredsorg mtrl (ej fördelb) 3 292 AUm fredsorg verksamhet 6 491

Förd

IB

NB

Milo Milo Hv ledn If

S:a

183 5 3 979

Nyttj befästn mm 1.9 Nyttj fredsorg anläggn 1.10 Ej spec verksamhet 110 2.1 Utb av vpl 2 190 2118 2.2 Utb till fast anställda 1090 Summa, tkr 15 588 6 102

25 2 063

12 1814

291 10 387

2 229 859

1 305 1239 3 292 6 491

10 905

9 704

12 993

110 24 917

2 229

1090 49 305

Fig 15. Sammanställning av MB NN budgeterat resursbehov i programbudgettermer 1969 kommer MB att ges tillfälle att anmäla bedömda konsekvenser av genomförda justeringar samt i förekommande fall förslag till principiella omprioriteringar eller ändringar av större uppgifter. I princip kommer budgetdialogen att föras såsom inför 1969/70.

Programplaner En successiv övergång har påbörjats mot införande av programplaner i samband med att studier sker av hur planerna rent formellt bör vara uppställda, dvs vilka behov de skall fylla i ett framtida planeringssystem. Programplanerna skall direkt kunna anknytas till den årliga (genomförande-)budgeten men även till perspektivplanerna. Uppbyggnaden av styrsystemen med tillhörande informationssystem måste behandlas samtidigt. Övergången till programplaner bedöms därför ta relativt lång tid. I januari 1969 beordrades igångsättande inom armén av förberedelser för övergång till programplanering. Förberedelsearbetet genomförs i tre steg med målet att programplaner (med relativt låg detaljeringsgrad) skall föreligga inför äskandeåret 1971/72. Steg 1: Nu gällande långsiktsplaner sorteras om till fackplaner för materiel, utbildning, personal osv. Från fackplanerna överförs informationen till en programplan. Den information som erhålls ur dessa planer motsvarar ungefär nuvarande långsiktsplaner men med programinriktning. Steg 1 beräknas vara klart under 1969. Ambitionsnivån är mycket låg beträffande detaljeringsgrad.

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INOM ARMÉN

293 Steg 2: I detta steg ökas detaljeringsgraden och tillkommer en i regional och lokal nivå framtagen långsiktig utbildningsplan, där målen för vplutbildningen knyts till programplaneringen. Steg 2 beräknas vara klart under 1970. Steg 3: Innefattar fullständiga programplaner samt fackplaner för olika områden. Här förutsätts att programmyndighetens informationssystem utvecklats och att dessa kan kopplas samman med t ex FMV budgetsystem. Steg 3 bedöms vara i huvudsak genomfört tidigast under 1972, dvs inför budgetåret 1973/74 men kan även ta längre tid beroende på vilka övriga uppgifter som måste lösas. Den arbetsmetodik som tillämpas i steg 1 är att vissa befintliga rutiner, t ex planer för krigsorganisatoriska förändringar, redan indelats efter delprogram medan andra rutiner, t ex beräkning av det långsiktiga behovet av tygmateriel, kompletteras med ett tilläggsprogram till befintliga ADB-rutiner. Härigenom möjliggörs en huvudsaklig sortering av tygmaterielbehovet efter delprogram. För att få fram t ex utbildningskostnaderna efter delprogram innan kostnadsuppföljningen ger värden som kan användas i planeringssammanhang har särskilda beräkningsmetoder utvecklats där bl a underlag från skuggbudgetarbetet 1969/70 och 70/71 utnyttjats. En erfarenhet från arbetet är bl a ett starkt uttalat behov av en fungerande kostnadsredovisning som är programorienterad.

Verksamhetsberättelse En i form av verksamhetsberättelse årlig redovisning av läget, bedriven verksamhet och uppnådda resultat utgör en nödvändig utgångspunkt för planering av fortsatt verksamhet. Verksamhetsberättelsen blir således det centrala instrumentet för hela uppföljningen inom armén. Inom Ast har under hösten 1968 visst utredningsarbete bedrivits i syfte att klarlägga krav och allmänna principer för innehåll och disposition av en sådan verksamhetsberättelse. I den redovisning som gjordes för militärledningen i december 1968 avseende 1967/68 användes följande disposition: A Läget hos produktionsapparaten 1) Personal 2) Materiel för fredsbruk 3) Mark och byggnader 4) Läget vid olika lokala verksamhetsställen

totala läget inom armén

Produktionen 1) Utbildning 2) Anskaffning av krigsmateriel 3) Utredningar 4) Mobiliseringsåtgärder Läget vid krigsförbanden Redovisning av mobiliseringsläget inom krigsorganisationen Resultatanalys och utvärdering av verksamheten totalt Den totala verksamheten har delats in i huvudavsnitt, där bl a följande frågor avses bli belysta: 1. Vilka uppgifter har lösts under året och vilka större beslut har fattats (i huvudsak avsnitt B). Hur effektivt har uppgifterna lösts (avsnitt D). 2. Vad kan armén mobilisera av krigsförband (kvantitativt och kvalitativt) jämfört med vad som planerats (avsnitt C). 3. Hur har arméns produktionskapacitet förändrats under året etc (avsnitt A).

294 BILAGA 4

Någon klar skiljelinje i denna huvudindelning går inte att dra. Så t ex innefattas i A all den produktion som sker för att bygga ut eller vidmakthålla produktionskapaciteten. I huvudsak avses emellertid här ske en tillståndsredovisning, dels vid årets början, dels vid årets slut, t ex av den totalt anställda personalen, vakanser för olika kategorier, utbildningsanordningar, byggnadsobjekt för personal, materiel och utbildning, marktillgång etc. Avsnittet avslutas med en sammanfattande värdering av läget vid olika lokala verksamhetsställen enligt den metodik som f n kommer till användning vid generalinspektionerna. I B redovisas den för krigsförbanden direkta produktionen, dvs grund- och reputbildning, krigsmaterielanskaffning, större utredningar och utvecklingsverksamhet samt genomförda och beslutade mobiliseringsåtgärder under året. Under B kan även redovisningen av produktionen inom de olika stödfunktionerna ske, t ex mathållning, sjukvård, administration etc. Som exempel på hur redovisningen kan presenteras visas i figur 16 och 17 en sammanställning av produktion av utredningar m m (studieverksamheten inom armén budgetåret 1967/68). Ämne 1. Programbudget, ekonomisystem i övrigt samt övriga rationaliseringar 2. Studieverksamhet 3. Utveckling av ADB-system 4. FKU-försök

Centralt

Regionalt, lokalt

100 193a 80

1001 25

1 Innefattar även ordinarie budgetarbete ' Innefattar även studieverksamhet utom Ast

Fig 16. Sammanställning av utvecklingsarbete (manmånader) under 1967/68 Område Studier inom Ast a) Ledning b) Förbandsstudier c) Vplsystemstudier d) Fredsorgstudier e) MUR/SI f) MUR/S2 g) MUR/S3 h) MUR/S4 0 MUR/S7 j) MUR/S8 1

Ändamål

Resultat

Samordna studieverksamheten Förstudier Förstudier Artilleri Direkt eld Luftvärn Ledning och samband Underhåll Arméflyg

Manmånader1

7 Underlag, steg 1 Långsiktig utveckling Underlag, steg 1 lvrb 4 Långsiktig utveckling Modellarbete Metodik

2 3 0,5 39 6 24 36 6 7

Avser arbete i studiegrupp inklusive medlemmar från annan myndighet än Ast.

Fig 17. Specifikation av studieverksamheten För att kunna dra riktiga slutsatser av en genomförd verksamhet och därmed få underlag för planer och framtida åtgärder krävs en analys av resultatets uppkomst, från förbrukning av resurser till leverans av slutprodukter. Analysen kan dock inte utgå ifrån att angivna mål är korrekt formulerade. Den måste således även omfatta en granskning av den totala målstrukturen, där problemet bl a är att utröna i vad mån operationella delmål står i samklang med överordnade totalmål. Denna analys avses ske i avsnitt D. Analysens omfattning och ambitionsnivå

FÖRSÖKSERFARENHETER RÖRANDE »SKUGGBUDGETARBETE» INDM ARMÉN

har starkt begränsats av bristen på relevant och tillförlitlig information. Efter hand som de nya redovisningssystemen börjar fungera växer emellertid kraven på en sådan analys. Tidigare presenterad disposition visar i grova drag hur produktionsapparaten (avsnitt A) utifrån målangivningen i avsnitt C har att tillgodose krigsorganisationen med prestationer och effekttillskott (avsnitt B) för att vidmakthålla krigsförbanden på viss bestämd nivå, såväl kvantitativt som kvalitativt. Det blir således i huvudsak samspelet och orsaksförhållandet mellan dessa komponenter som analysen kommer att belysa. Hit hör även en redovisning av det finansiella läget och utfallet under året, dvs en analys av planerade och faktiska betalningar.

BILAGA 5

Effektivitetsbedömningar inom armén

Syfte m m Ekonomisystemet ställer krav på en fortlöpande kontroll och effektivitetsbedömning av verksamheten. Redan nu sker självfallet sådan kontroll och bedömning men förhållandena ändras i och med att ekonomisystemet införs. Dels skärps kraven genom den ökade delegering som kommer till uttryck i handlingsfrihet att inom en bestämd kostnadsram välja metoder för att nå målen och dels förbättras underlaget i hög grad för en effektiv verksamhetskontroll. I avsikt att möta dessa ökade krav har Ast börjat utveckla metodiken för verksamhetskontrollen och effektivitetsbedömningen inom armén. Syftet härmed är att åstadkomma en koppling mellan primäruppdrag och mål uttryckta i programplaner samt mellan lokala produktionsresultat och krigsförband. Metoder för prestationsvärdering inom utbildningsområdet har prövats inom hela armén under 1968/69. Samtidigt har kontroll av krigsförband och produktionsresurser skett vid ett antal fredsförband Arbetet med att utveckla metoder för effektivitetsbedömning bygger delvis på försöksverksamheten inom Södra milo, främst vid P 2 rörande prestationsmätning och prestationsvärdering. Arbetsläget är fn sådant att i huvudsak endast hypoteser kunnat ställas upp. Dessa måste prövas och modifieras med hänsyn till de praktiska omständigheterna. Trots detta kan det hittillsvarande resultatet vara av intresse, bl a såsom idégivare för motsvarande utveckling inom andra områden. Arbetet har berört tre frågor: kontroll och effektivitetsbedömning inom förbandsproduktionen, kontroll av krigsförband samt kontroll av produktionsapparaten. I det följande lämnas en redogörelse för hur man i nuläget kan tänka sig lösningen av dessa. Detta presenteras i anslutning till exempel.

Kontroll och effektivitetsbedömning inom förbandsproduktionen1 Utgångspunkt är en fingerad resultatrapport från verksamheten vid ett pansarregemente. Exemplet får inte fattas som någon lösning till frågan hur bl a informationerna skall presenteras. Det anger endast en möjlig väg härför. I figur 1 har utfall från mätningar av slutprestationer inom utbildningsområdet per verksamhets- (kostnads-)ställe ställts samman. De bildar tyngdpunkten i ett regementes slutprestationer under ett budgetår. Sammanställningen kan emellertid även avse en kortare period, t ex ett skede under grundutbildningen. Hur ofta en totalsammanställning av detta slag kan göras blir självfallet en kostnadsfråga där värdet av den ökade informationen får ses mot kostnaderna för att få fram densamma. För att en regementschef skall få en välgrundad totalbild av den löpande verksamheten torde emellertid en dylik sammanställning vara nödvändig vid slutet av varje utbildningsskede. F n finns vid försöksförbanden hjälpmedel (provkataloger, 1 Redogörelsen i detta avsnitt bygger på en 3-betygsuppsats vid Handelshögskolan, Stockholm, våren 1968 av byrådirektören vid Ast, pol mag Rune Axéll.

EFFEKTIVITETSBEDÖMNINGAR INOM ARMÉN

regler för resursrapportering m m) som möjliggör en sådan presentation utan nämnvärt extraarbete. De utbildade enheterna antas ha provats inom centrala områden genom delprov som utvalts slumpvis (jmf delbetänkande 1 sid 125 ff). Vid betygsättningen har en 5-gradig skala använts. Utfallet från de olika delproven antas kunna vägas samman till ett sammanfattande omdöme, även det uttryckt enligt en 5-gradig skala. Värderingen av delprov sker med hjälp av varierande vägningstal såsom uttryck för dess betydelse i slutprodukten. Någon närmare diskussion om de mättekniska problemen ligger ej inom ramen för denna redogörelse. Det kan här bara konstateras att nämnda förfarande innesluter en rad osäkerhetsmoment. Arbete med utveckling och förfining av detta mätinstrument pågår f n inom staberna.

0,2

EffektSamman- krav fattande enl omdöme mål

Måluppfyllelse grad i %=M

2,4

3 5 4 3 3

75 125 100 100 75

Delprov

10 Vägningstal

0,1

0,4

0,2

0,1

3,0 3,3 3,7

3,2 5 4,5

Prövad enhet: 3. skankomp 4. mc-plut 5. pskkomp 4. mc-plut 1. signplut

3,0 2,8

2,6

4 4 4 3 4

Fig 1. Sammanställning över prestationsutfallet Sammanvägt effektvärde i relation till uppställda krav ger måluppfyllelsegraden (M), uttryckt i procent. Den anger hur väl målet uppnåtts. På liknande sätt visas i figur 2 hur budgeterade och faktiska särkostnader (kolumn 1 och 2) utfallit för de olika slutprestationerna. Komplettering har skett med schematisk redovisning av utnyttjandet av vissa viktiga (trånga) gemensamma produktionsresurser som inte är prissatta, t ex skjutbanor, lektionssalar och handräckningsvärnpliktiga. Information om detta bör ha betydelse även för centrala instanser vid beslut om uppsättning av visst förband och om investeringar i produktionsapparaten. Frånvaron av priser kan dock göra denna statistik missledande eftersom utnyttjandet troligen skulle bli ett annat om den nyttjande belastades med ett pris. Kostnadsbärare

3. skankomp 4. strvkomp 5. pskkomp 4. mc-plut 1. signplut

Budgeterad särkostnad enl plan

Faktisk särkostnad

Avvikelser

Utnyttjande av vissa (trånga) gem prod resurser i % av totalkapacitet

(1)

(2)

(3)

I

II

250 240 200 70 40

200 270 190 75 60

+50 —30 + 10 — 5 —20

10 30 5 20 5

—

—

—

30 50 10

III

10 — 70

Fig 2. Sammanställning över kostnadsutfallet (tkr) m m I figur 3 har måluppfyllelse- och resursutnyttjandegrad (R) ställts samman. Den senare definieras som förhållandet mellan faktisk och planerad särkostnad i procent. Längst till höger i figuren finns en kolumn med förslag till åtgärder, motiverade av konstaterade avvikelser från beräknade värden på M och R.

298 BILAGA 5

Slutprestation

M enl tabell 1

R (2):(1) enl tabell 2

Rekommenderad åtgärd

3. skankomp 4. strvkomp 5. pskkomp 4. mc-plut 1. signplut

75 125 100 100 75

80 113 95 107 150

analys analys ej analys ej analys analys

Fig 3. Sammanställning över graden av måluppfyllelse och resursutnyttjande

Figurerna 1—3 kan ses som en form av bokslutstablåer utgörande utgångspunkt för resultatanalys, analys av orsak, ansvar och påverkbarhet samt effektivitetsbedömning. Till det senare återkommes nedan. Analys av avvikelser motiveras av fastställda toleransintervall för avvikelsernas storlek på prestations- och resurssidan. Självfallet måste dylika intervall fastställas med ledning av praktiska erfarenheter vid resultatanalyser, krav på krigsanvändbarhet m m. Analysarbetet kan bli både omfattande och krävande varför det bör igångsättas endast när klara indikationer föreligger att något inte gått som beräknat. Som framgår av figur 3 har analys rekommenderats i tre fall, nämligen för 3. skankomp, 4. strvkomp och 1. signplut. Samtliga företer »onormala» avvikelser både på mål- och resursförbrukningssida. För att tillgodose kontrollens alarmsyfte måste signaler vid »onormala» avvikelser utgå till ett analys- eller kontrollorgan inom regementet. Detta kan lämpligen ske med hjälp av skedesbokslut och därmed sammanhängande rapporter. Vid budgetårets slut kan i regel inga direkta åtgärder vidtas för att rätta till eventuella fel eller brister. Krigsförbanden måste t v accepteras sådana de är, men med givna data kan korrigerande åtgärder vidtas under senare repetitionsutbildning. Förhållandena bör också beaktas vid krigsplacering av det aktuella förbandets personal.

Systematisk orsaksanalys För att göra undersökningen så produktinriktad som möjligt har här valts att utgå från den bristande måluppfyllelsen för 3. skankomp. Utan anspråk på fullständigt klarläggande av orsaksförhållanden bakom den bristande måluppfyllelsen för 3. skankomp kan följande steg tänkas. Brist hos slutprestationen kan hänföras till dels a) brister hos utbildningsprestationerna, dels b) brister hos stödprestationerna Brist enligt a) kan hänföras till t ex — färre antal undervisnings- eller övningstimmar inom visst område än beräknat — felaktig metodik — brister i planeringen etc. Dessa brister kan i sin tur bero av brister på resurssidan — bristande kompetens hos befäl eller värnpliktiga — färre antal mandagar eller manmånader av viss befälskategori än beräknat — värnpliktigas frånvaro från utbildningen — brister enligt b) hos de stödprestationer (delprestationer) som levereras till utbildningsfunktionen etc.

EFFEKTIVITETSBEDÖMNINGAR INOM ARMÉN

299 Brist enligt b) kan hänföras till: 1. Brister hos prestationer från förvaltningsavdelningarna, t ex — att antalet reparerade och underhållna fordon eller övriga materielenheter avvikit från vad som beräknats — att utlovade transporter inte erhållits vid avtalade tidpunkter — att förplägnaden ej hållit avtalad standard och kvantitet. Dessa brister kan i sin tur bero på avvikelser eller fel i resurstillgången, t ex — att tillgången på viss förrådspersonal inte blivit som beräknat — att priserna på vissa råvaror stigit mer än beräknat — olämplig fördelning av handräckningsvärnpliktiga 2. Brister inom planeringsavdelningen, t ex — brister i planering, redovisning och information till övriga avdelningar — brister i prestationsvärderingens giltighet och tillförlitlighet Detta kan i sin tur bero på otillräcklig tillgång på personal. 3. Brister inom personalavdelningen, t ex — bristande personalplanering — felaktig rekrytering och dåligt urval — otillräcklig personalvård — ej tillräckliga sjukvårds- och tandvårdsprestationer Denna skiss har velat ge prov på orsakssammanhangen och hur analysen utgående från avvikelser på prestationssidan kan systematiseras och knytas till respektive ansvarsområde. Det är uppenbart att en analys av detta slag ställer stora krav på mätteknik, redovisning och rapporter. Prestationerna är t ex inte alltid möjliga att precisera i konkret, mätbar form, t ex för uppgifter av typen ledning, övervakning och tillsyn. Icke desto mindre krävs en precisering och beskrivning av de prestationer som varje uppgift leder till. Häri ingår en undersökning av mätbarhet och homogenitet (dvs hur likartade prestationerna är) inom ansvarsområdet.

Exempel på effektivitetsbedömning I figur 4 har figur 2 kompletterats med minimi-, eller bättre uttryckt, standardsärkostnaden för respektive måluppfyllelsegrad enligt figur 1.

Budgeterad Faktisk Kostnadsbärare

(1)

(2)

Avvikelser (D—(2) (3)

3. skankomp 4. strvkomp 5. pskkomp 4. mc-plut 1. signplut

250 240 200 70 40

200 270 190 75 60

+50 —30 + 10 — 5 —20

Standardsärkostnad för faktisk måluppfyllelse (4)

Utnyttjande av vissa (trånga) gem prod resurser i % av tot kapacitet I

II

200 260 190 70 30

10 50 5 20 5

—

—

—

30 50 10

III

10 — 70

Fig 4. Sammanställning av särkostnad och standardsärkostnad (tkr) för faktisk måluppfyllelse Effektivitetsbedömningen görs i två steg: dels a) en bedömning av effektiviteten i bruket av resurser dels b) en värdering av olika måluppfyllelsegrader.

300 BILAGA 5

Med hjälp av värdena i kolumn 4 kan de kostnadsminimala punkterna sägas ha blivit preciserade. En bedömning enligt a) innebär att man med hjälp av en efterkalkyl jämför standardsärkostnader för faktisk måluppfyllelse med faktiska särkostnader (kolumn 4 och 2 i figur 4). Man finner därvid att utbildningen av 4. strvkomp, 4. mc-plut och 1. signplut krävt respektive 10 000, 5 000, 30 000 kr mer än vad som enligt kostnadsminimum borde ha gått åt för den faktiska måluppfyllelsen. Dessa prestationer har således krävt mer resurser än vad som ansetts vara normalt. En värdering enligt b) innebär att man med hjälp av en värdefunktion försöker uttrycka önskvärdheten av att erhålla olika marginaleffekter. Enligt figur 1 föreligger bristande måluppfyllelse i två fall, för 3. skankomp och 1. signplut, full måluppfyllelse i två fall, för 5. psklcomp och 4. mc-plut, och ett målöverskridande, 4. strvkomp. Ett rimligt antagande är att värdet stiger med ökande kvalitet intill en viss punkt (t ex M=100) men därefter avtar. Denna princip innebär t ex att man i stridsoperativa sammanhang är föga intresserad av enheter med mycket höga effektnivåer om man samtidigt dras med underkvalitet på andra samverkande enheter. Om det förutsätts att målen är riktigt satta från totaloptimeringssynpunkt, medför mål- och resursöverskridande för 4. strvkomp negativa konsekvenser för produktionen av andra prestationer. Man kan t ex anta att detta gått ut över 3. skankomp. Är man beredd att betala 20 000 kr (30 000 enligt kolumn 3 minus 10 000, kolumn 4 och 2, vilka berodde på direkt ineffektivitet i utnyttjande av erhållna resurser) för den mereffekt (M= 125) som erhållits för 4. strvkomp? Från totaloptimeringssynpunkt erhålls med stor säkerhet ett större värdetillskott genom den marginaleffekt som erhålls om dessa 20 000 satsats på 3. skankomp. »Lönsamheten» vid regementet hade således blivit större om en dylik snedvridning i resursfördelningen inte förelegat. Görs detta konstaterande vid budgetårets slut kan i regel inga direkta korrigerande åtgärder vidtas. En analys enligt ovan torde emellertid vara värdefull med hänsyn till vunna erfarenheter för kommande verksamhet. Med kännedom om faktiska brister i styrning och samordning kan åtgärder lättare vidtas för att ge verksamheten en önskad inriktning. Ett sätt att åstadkomma detta vore att specificera värdefunktionen genom en noggrannare målangivelse med prioritering för vissa avvikelser och enkla regler för resursfördelningen i samband härmed. Exempel på ett sätt att ange dessa regler ges i delbetänkande 1, sid 154. Härvid bör förutsättas att det, för t ex ett regemente, anges några få regler: — godkända resultat skall uppnås inom delmål A, dock får budgeterade resurser inte överskridas med mer än högst x %, — inom delmål 3 får budgeterade resurser inte överskridas, — då nivå 00 (prestationer) uppnåtts bör den överskridas endast om samtidigt. . . Samma regler bör utnyttjas då värdering görs av uppnådda resultat. Standards Som tidigare framhållits måste effektivitetskontrollen bygga på en efterkalkyl av minimal resursförbrukning för faktisk måluppfyllelse. I efterkalkylen bör man därvid använda sig av standards för resursåtgången för olika grader av måluppfyllelse (eller för olika prestationsvolymer). Standards kan avse såväl en kvantitetsfaktor (t ex antal mandagar) som en prisfaktor (t ex tim-, dag- eller månadslön) för respektive delkostnad (t ex lönekostnaden). Standards skall därvid ge uttryck för det kriterium på effektivitet som valts, d v s här viss effektnivå eller prestationsvolym till så låg kostnad som möjligt (kostnadsminimeringskriteriet), men ta hänsyn till normala variationer i produktionsbetingelserna för den lokala enheten.

EFFEKTIVITETSBEDÖMNINGAR INOM ARMÉN

301 Efterkalkylen får t ex inte bygga på kostnadsdata vid en annan arbetsorganisation, allmän kunskapsnivå, metodik etc än vad som gällde under genomförandet, eftersom standards då ej skulle ge ett rättvisande uttryck för normal minimal resursförbrukning. Standardkostnader måste baseras på ingående produktionstekniska studier för att ett någorlunda tillförlitligt underlag för beräkning av olika delkostnader (löne-, materiel-, nyttjandekostnader etc) skall erhållas. Man kan t ex tänka sig en standardkostnad för ett visst utbildningsskede, sammansatt av minimal åtgång av antal körmil till visst å-pris, minimal förbrukning av ammunition till viss styckkostnad etc för att vissa kunskaper och färdigheter skall uppnås. För övriga ansvarsområden bör på liknande sätt standards för åtgång av resurser per framställd prestation kunna åstadkommas. Standardkostnaden för faktisk måluppfyllelsegrad eller standardkostnad för faktisk prestationsvolym = (standardkostnad per enhet) X (faktiskt antal prestationsenheter) jämförs med de verkliga kostnaderna, varvid eventuella avvikelser (effektivitetsawikelser) erhålls (jämför figur 4 kolumn 2 och 4). Avvikelse för varje avdelning kan hänföras till avvikelser för de olika kostnadsslagen, löne-, materiel-, nyttjande-, värnplikts- och externa tjänstekostnader. Med hjälp av en viss teknik kan dessa avvikelser analyseras vidare och därmed ge ytterligare information om vad som orsakat avvikelsen. Man vill därvid ha reda på huruvida avvikelsen förorsakats av en merförbrukning av ammunition, körmil, materiel av olika slag etc (s k kvantitetskomponent), eller om den beror på att priserna för de olika materielslagen blivit andra än vad man räknat med (s k priskomponent). Avvikelsen i lönekostnaden delas upp på motsvarande sätt, d v s dels i det belopp som orsakats av att tim-, dag-, eller månadslön blivit en annan än den borde ha blivit (s k lönesatskomponent), dels i det belopp som blivit följden av att antalet timmar, dagar eller månader för viss uppgift avvikit från vad som (enligt standards) ansetts normalt (»kostnadsminimalt») för den faktiskt uppnådda effektnivån (eller prestationsvolymen), den s k tidskomponenten. Avvikelser i tim-, dag-, eller månadslön torde i huvudsak vara att hänföra till en avvikande fördelning av personalkategorier på skilda uppgifter. Analysen av avvikelser för övriga kostnadsslag kan i princip föras på likartat sätt, t ex för nyttjandekostnaden, pris per dag, mil etc, antal körda mil, antal förhyrningstimmar etc. Självfallet måste även standards löpande underkastas en prövning. Vad som är kostnadsminimalt ett budgetår är med förändringar i organisation, kunskaper, metodik etc inte kostnadsminimalt ett annat budgetår. En framträdande strävan i ekonomisystemet är att inrikta planering och kontroll på ansvarsområden. Från ansvarssynpunkt är det av stor vikt att kunna avgöra vilka kostnader som olika befattningshavare genom sina beslut kan påverka och vilka de inte kan påverka. Som regel anses kvantitetsdifferenserna ovan (i litteraturen även benämnda effektivitetsdifferenser) som påverkbara differenser, men även löne- och priskomponenterna innehåller påverkbara element. Ansvaret gäller givetvis i lika hög grad prestationerna som kostnaderna. Som tidigare framhölls kan orsaken till och ansvaret för avvikelser hänföras till andra avdelningar än dem, där avvikelserna kommer till synes. En orsaks- och ansvarsanalys måste således ta hänsyn till dessa relationer. Sammanfattning Vid effektivitetsbedömning i kontrollfasen är man hänvisad till att utgå från det faktiska resultatet av verksamheten, vilket av naturliga skäl avviker från det planerade. Det konstaterades därvid att effektivitetsbedömningen bestod av två problem: dels a) ett konstaterande av huruvida uppnådda prestationer eller effekter erhållits till kostnadsnrinimum dels b) en bedömning av önskvärdheten av olika mer- eller mindreeffekter.

302 BILAGA 5

Mätningen enligt a) sker med hjälp av en efterkalkyl som baseras på standards. Genom att jämföra den faktiska resursförbrukningen med den förbrukning som borde ha inträffat för den faktiska måluppfyllelsen erhölls ett uttryck för hur effektivt resurserna hade utnyttjats. Värdering enligt b) innebär en granskning av den faktiska resursfördelningen och undersökning av de marginella resursernas alternativa användning. Detta medför en värdering av inträffade målawikelser för olika uppgifter. En precisering av de värderingar som ligger bakom de fastställda målen blir här nödvändig. Det bör framhållas att denna framställning utgått från att de olika delmålen rätt avspeglar högre instansers värderingar. Självfallet måste även den mycket komplicerade målhierarkin inom ett huvudprogram bli föremål för granskning och omprövning. Detta problem berörs inte här. Jämförelsen mellan plan- och utfallsdata har sitt främsta intresse från alarmsynpunkt. För att tillförsäkra orsaksanalysen en vederbörlig hänsyn till »intäktssidan» bör denna lämpligen utgå från avvikelser på måluppfyllelsesidan. Den här beskrivna kontrollmetodiken avser att ge möjlighet till ansvarskontroll. Detta förutsätter en redovisning av uppnådda prestationer (eller måluppfyllelse) och mot dessa svarande kostnader för respektive ansvarsområde. Ett utkrävande av ansvar kan emellertid inte ske utan en fortsatt analys av orsakerna till inträffade avvikelser. Hänsyn måste därvid bl a tas till det invecklade nätverket av relationer mellan olika ansvarsområden.

Kontroll av krigsförband1 På grundval av målsättningarna för krigsförbanden (TOEM, se delbetänkande 1, sid 85) görs detaljerade beräkningar av personal-, materiel- och utbildningsbehov. Behoven såväl i fråga om antal som kvalitet sammanställs i tabeller av olika slag. Personaltabellerna utgör t ex grund för planeringen av inskrivning, grundutbildning och befälsutbildning. På motsvarande sätt används materieltabellerna inom materielsektorn. Beredskapskraven definieras i krav på mobiliseringstider. Efter återkopplingar till möjligheterna att uppfylla kraven fastställs även mobiliseringstiderna i tabeller. Kontroll av krigsförband genomförs som inventering av faktiska tillgångar. Inventeringen görs mot tabellerna för respektive förband. Strävan är att så långt möjligt mäta i fysiska mått. Mätningen avser såväl kvantitet som kvalitet. När kontrollsystemet är utbyggt, är avsikten att »lagerinventeringen» vid de lokala enheterna skall ske fortlöpande genom inrapportering av förändringar. Avtappning kan sedan ske med regelbundna mellanrum för kontroll av verksamheten i produkttermer eller då behov av viss information uppstår, t ex före övning med ett krigsförband. Den beskrivna fortlöpande uppföljningen omfattar tillgänglighet och vid lokal enhet bedömd användbarhet. Liksom hittills måste även fortsättningsvis rörliga kontrollgrupper genomföra noggrannare undersökningar av användbarheten genom t ex kontroll av materielens tekniska kvalitet och av utbildningsnivån vid olika enheter. Sådana kontroller torde böra göras dels som stickprov, dels då indikation på något onormalt föreligger. Metodik för »lagerinventering» är under utprovning. Bl a har försök gjorts i samband med chefens för armén generalinspektioner under 1967/68 och 1968/69. Försöksförbanden I 12 och P 2 har i samband med sina »årsbokslut» för 1967/68 också genomfört en inventering av läget vid krigsförbanden. 1 Framställningen i detta avsnitt grundas på bestämmelser utfärdade av chefen för armén (Ast/O 15/3 1968 nr 3050).

EFFEKTIVITETSBEDÖMNINGAR INOM ARMÉN

303 Vid inventeringarna används en skala från 0—5. Nivå 5 innebär att mål enligt TOEM (personaltabeller, utrustningstabeller m m ) är uppfyllda till 1 0 0 % . Hur sammanvägning av nivåerna från olika delområden skall ske till enhetliga värden för huvudområden (t ex personal) eller eventuellt till enhetliga värden för hela förband kan ännu inte anges. Problemet har dock tagits upp i en inledande studie. Inventeringarna delas principiellt upp i två delar. Den ena delen är en rent fysisk inventering av tillgångar (antal och kvalitet) i fråga om personal, materiel och kunskaper. Den andra delen är en värdering (även den så långt möjligt i fysiska mått) av mobiliseringsberedskapen. I fråga om personal, materiel och kunskaper tillämpas indelning enligt figur 5. Personal

Materiel

Kvalificerad personal

Vapen med reparationsmateriel och ammunition

övrig personal

Sambandsmateriel tionsmateriel

Åldersläge

med

repara-

Viktigare specialmateriel med reparationsmateriel Fordon med reparationsmateriel

Kunskaper

Kunskapsnivå vid senaste övningstillfälle (fastställd genom prov) Intervall från senaste övningstillfälle Utbyte av personal efter senaste övningstillfälle (bibehållen grad av samträning) Genomförd särskild övning Kunskap om krigsplanläggningen Fig 5. Indelning i huvud- och delområden vid värdering av krigsförbands tillgångar Värderingen av materiel avser tillgången på funktionsduglig materiel i relation till det tabellmässiga behovet. Indelning görs i materielslag enligt särskild, detaljerad förteckning. Endast de materielslag behandlas som är av betydelse för stridsvärdet vid aktuellt förband. Som tillgång räknas materiel som under förutsättning av ostörd verksamhet bedöms kunna tillföras aktuellt krigsförband inom mobiliseringstiden och som vid dess slut bedöms vara funktionsduglig. I de fall materielen vid mobiliseringstidens slut bedöms kräva reparations- eller tillsynsåtgärder eller komplettering med utrustning som aktuellt krigsförband ej normalt kan klara (disponerar) skall alltså brist anses föreligga. Det anges när brist bedöms vara täckt. Säkerheten i fråga om reglering av materiellån som enligt ovan bedöms ske under mobiliseringstiden värderas under rubriken mobiliseringssäkerhet.

304 BILAGA 5

Nivåbedömning för materiel sker enligt följande grunder: 95—100 % av utrustningsbehovet (beräknat enligt ovan) 80—94 » » 60—79 » 40—59 » » 20—39 » 0—19 » »

nivå 5 » 4 » 3 » 2 » 1 » 0

På motsvarande sätt görs värderingen av personal och kunskaper. Vid värdering av mobiliseringsberedskapen görs indelning enligt figur 6. Mobiliseringstid Tid i timmar (Framgår av mobiliseringstabeller) Nivåindelning (0—5) (tillämpas t v inte)

Mobiliseringssäkerhet

Lokal rekrytering av personal. Reservtid i % av mobiliseringstid Lokal uttagning av civila fordon. Körtid för inställelseresa i % av mobiliseringstid Monteringsarbeten på fordon. Tid i % av mobiliseringstid Reglering av materiellån. Transporttid i % av mobiliseringstid Förrådens läge m m Mobiliseringsutbildning Fig 6. Indelning i huvud- och delområden vid värdering av krigsförbands mobiliseringsberedskap.

Mobiliseringstiden fastställs med hänsyn till dels operativa önskemål om styrketillväxt, dels »produktionsmässiga» möjligheter att uppfylla dessa önskemål. Den verkliga tiden att genomföra mobilisering kommer att avgöras främst av de faktorer som på figur 6 upptas under mobiliseringssäkerhet, t ex hur långt ifrån mobiliseringsplatsen personalen bor (lokal rekrytering), inom hur stort område de civila fordonen, som ingår i förbandet, är uttagna (lokal uttagning) osv. Ju större säkerhetsmarginaler som för varje faktor är inbyggda i mobiliseringstiden, desto större är sannolikheten att mobiliseringstiden kan hållas även vid störd mobilisering. Och omvänt ju mindre marginaler, desto mindre sannolikhet. Det finns alltså ett direkt samband mellan mobiliseringstiderna och det som här anges som mobiliseringssäkerhet. Det är inte meningsfullt att värdera den ena utan att samtidigt ta hänsyn till den andra. Vid den totala värderingen av krigsförbanden utgår man från det faktiska läget vid värderingstillfället. Men därtill görs känslighetsanalyser så att man dels anger väntade förändringar inom den närmaste tiden, dels det planerade läget vid viss tidpunkt, t ex efter ett år.

EFFEKTIVITETSBEDÖMNINGAR INOM ARMÉN

305 Värderingarna har betydelse dels för ledning av förbandsproduktionen (styrning, effektivitetsbedömning m m), dels för operativa chefer på olika nivåer, som har att besluta om förbandens användning enligt krigsplanläggningen. Där väsentliga brister påträffas görs återkoppling till TOEM så att t ex bristernas inverkan på anfallsförmåga, försvarsförmåga o s v analyseras. Inom förbandsproduktionen får man på detta sätt en återknytning till programbudgetsystemet, där man i budgetförslag m m tar upp åtgärder för att rätta till bristerna.

Kontroll av produktionsapparaten1 Uppbyggnaden av produktionsanstalterna styrs av olika slags normer. Personalsammansättningen regleras i organisationsbrev, individuella för varje myndighet. Därutöver kan vissa uppgifter angående personal (kommenderingsbehov m m) utläsas ur personalstatsplaner o s v . Behov av mark, byggnader och utbildningsanordningar regleras i särskilda normverk. Kontrollen av kapaciteten vid produktionsanstalterna genomförs som Inventering av faktiska tillgångar mot organisationsbrev och normer i övrigt enligt ovan. Strävan är att så långt som möjligt mäta i fysiska mått. Här liksom i fråga om krigsförband avser mätningen såväl kvalitet som kvantitet. Metodik för inventeringarna är under utprovning. Det första tillämpade försöket har varit den värdering som genomförts av försöksförbanden 1 1 2 och P 2 i samband med deras »årsbokslut» för 1967/68. Försöken har fortsatt i samband med inspektioner under 1968/69. Vid inventeringarna används, liksom för krigsförbanden, en skala från 0—5 där nivå 5 innebär att normerna är uppfyllda till 100 %. Indelning i huvud- och delområden görs enligt figur 7 (främst tillämpbar vid regemente.) Mark

Personal Personal i stabs- och förvaltningstjänst Personal i direkt utbildningsarbete

Byggnader För utbildning (bl a lektionssalar) För personal För djur För materiel

Övningsskjutfält Skjutfält

Utbildningsanordningar utomhus Skjutbaneområde Övningsfält Skjutfält

Fig 7. Indelning i huvud- och delområden vid värdering av produktionsapparaten

1 Framställningen i detta avsnitt grundas på bestämmelser utfärdade av chefen för armén (Ast/Bg 10/6 1968 nr 480).

306 BILAGA 5

Värderingen av de personella resurserna avser tillgång på för respektive tjänst (befattning) formellt kompetent personal. Följande uppdelning görs: a) Personal i stabs- och förvaltningsorganisationen med underrubrikerna officerare (inklusive arvodister och civilmilitär personal), underofficerare underbefäl (inklusive civilmilitär personal), civilanställda. b) Personal i direkt utbildningsarbete, här definierat som personal vid utbildningskompani (motsvarande) (utom kompanikvartermästare) och i central instruktörsgrupp (motsvarande) med underrubrikerna för fredsplacering kompanichefskompetenta officerare (där åldersläget så medger genomgången AAK) övriga kompaniofficerare, underofficerare, underbefäl. Följande nivåbedömning används för den genomsnittliga tillgången under budgetåret (»behovet» definieras inte här): 85—100 % av behovet 70—84 » » » 55—69 » » » 40—54 » » » 20—39 » » » 0—19 » » »

nivå 5 » 4 » 3 » 2 » 1 » 0

Som tillgång räknas även personal kommenderad från respektive regemente kortare tid än sex månader. På motsvarande sätt görs värderingar för övriga huvudområden. Vid värderingen utgår man från det faktiska läget vid värderingstillfället. Men därtill görs känslighetsanalyser så att väntade förändringar inom den närmaste tiden och det planerade läget, t ex vid början av nästa verksamhetsår, framgår. Värderingarna har betydelse i det årliga äskandearbetet och vid de årliga kommenderingarna av personal, d v s då det gäller att kortsiktigt påverka kapaciteten vid produktionsanstalterna. De spelar också en roll vid utarbetande av eller förändringar i generalplaner m m för de olika anstalterna, d v s vid planering av de mera långsiktiga åtgärderna. Därutöver har kapaciteten betydelse då det gäller att ställa eller ändra uppgifter till produktionsanstalterna och vid effektivitetsbedömningar för genomförd verksamhet. Den ovan beskrivna värderingen omfattar för personalens del till en början främst den formella kompetensen. Avgörande för det arbete som personalen presterar är dock ytterligare en rad faktorer, som ligger vid sidan av denna kompetens. För att försöka få fram metoder att mäta sådana, icke formella faktorer, t ex arbetstillfredsställelse och inställning till ändrade arbets- och organisationsförhållanden, har sociologiska undersökningar genomförts vid P 2 och, för att få jämförelsematerial, dessutom vid ett annat förband. En särskild arbetsgrupp har bildats med representanter för Ast, vissa centrala förvaltningar, Stockholms Universitet, Militärpsykologiska institutet, samtliga personalförbund och berörda förband. Undersökningen, som pågått sedan våren 1967 har redovisats i särskild skrivelse till chefen för försvarsdepartementet i januari 1969. Försöken fortsätter under 1968/69.

BILAGA 6

Comptrollerorganisationen i USA

Ett av resultaten av Hoover-kommissionens rekommendationer var en allmän upprustning av ekonomifunktionen inom statsförvaltningens olika verk och myndigheter — såväl civila som militära. Omorganisationen genomfördes under 50-talets början. Nyckelpersonen på ekonomisidan är den s k comptrollern, en befattning som under en längre tid utvecklats till en allt viktigare kugge i organisationen inom privata företag i USA. Närmaste motsvarigheten i svenska företag till comptrollern är ekonomichefen. Comptrolleravdelningar förekommer inom flertalet led av det amerikanska försvaret — från försvarsdepartementet, försvarsgrensdepartementen och hela vägen neråt till »installations». Comptrollerns uppgifter och plats i organisationen är i princip densamma oberoende av vilket led inom försvarsmakten det gäller. Arméorder angående comptrolleravdelningens funktioner och organisation, utfärdad 1956 av arméstabschefen general Maxwell D Tailor, gav en ingående beskrivning av arbetsuppgifterna. Följande redogörelse bygger i huvudsak på denna arméorder. Comptrollern är chefens främste stabsofficer i frågor som rör budgetering, redovisning inklusive automatisk databehandling, rapportering och intern kontroll samt finansiering. I dessa uppgifter ingår också att analysera utfall av program i förhållande till planer. Comptrollern utövar vidare tillsyn över den administrativa rationaliseringen. I dessa sina uppgifter fungerar comptrollern som stabsofficer.

Budgetering Arméns programbudgeteringssystem, som ingår som en integrerad del i försvarets programplanering, »översätts» till årliga budgeter. Programplaneringen omfattar en längre tidsperiod och anger den kvantitativa målsättningen för olika aktiviteter såsom byggnadsverksamhet, anskaffning av materiel och utbildning. I anslutning härtill innehåller programmet även riktlinjer rörande de detaljmål som man önskar uppnå samt begränsningar i fråga om medel och tidpunkter för uppnående av uppsatta mål. Budgeten uttrycker programmet i ekonomiska termer. Comptrollern svarar för att redovisningssystemet är så upplagt att budgeteringen dels möjliggör en sammanknytning med programplaneringen, dels möjliggör en finansiell planering och kontroll med hänsyn till anslag. Med den betydande frihet i fråga om val av resurser inom en given anslagsram som givits »installations» och andra militära enheter är det en viktig uppgift för comptrollern att lägga upp det ekonomiska systemet så att man får en effektiv kontroll av kostnads- och effektutvecklingen för olika aktiviteter. Han kontrollerar också att insatserna är balanserade i förhållande till programmen i stort. Den omständigheten att olika »installations» och även enheter på högre nivå kan konkurrera

308 BILAGA 6

med andra militära enheter på samma nivå om den del av anslagen som av högre myndighet fördelas kvartalsvis till underordnade myndigheter ger comptrollern en viktig uppgift när det gäller att analysera och motivera resursbehovet. Regelmässigt förekommer ett stort antal önskvärda projekt — i en viss prioriterad ordning — som inte kunnat finansieras av befintliga anslag — unfinanced requirements — och som man kvartalsvis återkommer till i sina äskanden till högre myndighet. Rapportering, statistik och analysverksamhet Comptrollern är ansvarig för att redovisningen och rapportsystemet är så upplagda att man fortlöpande kan följa faktiska prestationer och kostnader i jämförelse med uppställda mål. Han har härvid att beakta att alla viktigare ansvarsområden blir täckta i redovisningen och rapporteringen. Genom en noggrann planering och budgetering av verksamheten och upprättande av erforderliga standards kan rapporteringen och analysen koncentreras till uppkomna avvikelser. Comptrollern är vidare ansvarig för all statistisk verksamhet inom »sin» militära enhet. Han har härvid att se till att man avväger statistikens omfattning på ett optimalt sätt och att moderna statistiska metoder kommer till användning. I instruktionerna finns det klart utsagt att varje ansvarig chef är skyldig att själv svara för analys och kommentar till de rapporter som avser vederbörandes eget ansvarsområde. Comptrollern ger råd och anvisningar och kontrollerar att rapporterna utnyttjas på rätt sätt. Han gör vidare de totalsammanställningar och de helhetsanalyser som högste chefen för den militära enheten liksom överordnade instanser är i behov av. Comptrollern skall »insure that the Commander knows (1) not only just what has happened or is happening, but also (2) the reasons therefore and (3) the likely trends unless command decisions change the direction of performance. The Comptroller must develop the knowledgeable perspective of past, present and future in order to provide the basis for sound, studied, and timely decisions». Rationalisering I comptrollerns uppgifter ingår också att vara rationaliseringschef. Han skall hjälpa olika chefer att mäta effektiviteten i deras verksamhet. Han assisterar med rationaliseringsteknik såsom arbetsstudier, organisationsstudier, meritvärderingar m m. Uppgifterna har sammanfattats på följande sätt: »The goal of management engineering is improvement of the studies methods by which missions are accomplished to the end that resources are used in the most economical, efficient and effective manner. The management engineering service provides objective methods to appraise or measure performance, and to assist in improving that performance. This service endeavours to incorporate improved practices in the management system, operations and activities of a command through advice, guidance and assistance to the commander, staff and operating personnel.» Finansiell redovisning och kontroll samt internrevision Comptrollern svarar för att redovisningen inom den militära enheten fyller de krav som ställs från högre myndighet med avseende på anslagskontroll, inventarie- och fastighetskontroll, kontroll av förekommande inkomster etc. Comptrollern är vidare chef för den interna revisionen. Liksom inom civila företag fungerar internrevisionen som ett extra kontrollorgan vid sidan av kontrollen i den löpande redovisningen och rapporteringen. Internrevisionen arbetar härvid med speciella metoder och använder sig av stickprovsteknik, special-

COMTROLLERORGANISATIONEN I USA

analyser och överraskningsmoment. Denna dubbla kontroll gör det möjligt för den militära enheten att i huvudsak själv upptäcka eventuella missförhållanden och avsteg från gällande bestämmelser. Comptrollern håller kontakt med andra revisionsorgan och ser till att de krav som dessa uppställer på den interna kontrollen tillgodoses.

Organisation Inom comptrolleravdelningarna förekommer som regel följande sektioner: budgetsektion, finansierings- och redovisningssektion, revisionssektion, kalkyloch analyssektion samt rationaliseringssektion. Huvuddelen av personalen är civil. Som regel är comptrollern samt chefen för finansierings- och redovisningssektionen militärer. Inom de olika försvarsgrenarna är comptrolleravdelningarna organiserade på i stort likartat sätt. Beträffande utbildningen synes armén ha gjort de största insatserna. Den högre utbildningen ordnas genom särskilda kurser vid universitet. Dessutom driver armén en egen skola — Army Finance School — för comptrollerpersonal. Särskilda skolor finns dessutom för utbildning i allmänna företagsledningsfrågor av högre officerare. En viss svårighet har förelegat när det gällt att etablera en stark ställning för comptrollern och hans avdelning och ett naturligt och fruktbringande samarbete med de operativa avdelningarna. Efter hand har det emellertid blivit en allt bättre förståelse för comptrollerns arbetsuppgifter. I hög grad gäller att comptrollerns möjligheter att göra konstruktiva insatser beror på högste chefens stöd och vilja att dra nytta av comptrolleravdelningen.

Comptrollerfunktionen tillmäts en mycket stor betydelse inom det amerikanska försvaret. Comptrollern är rådgivare till chefen för den militära enheten när det gäller samordningen av verksamheten. Han skall i denna egenskap skaffa fram all den information i rätt tid som erfordras för denna samordning. Han svarar för att informationen kommer in från olika instanser och att denna information sammanställs och analyseras på ett sådant sätt att den kan ligga till grund för planering och samordning. I detta ligger också att redovisningsrutinerna är så ordnade att man snabbt skall upptäcka när åtgärder behöver vidtas för att eventuella missförhållanden skall rättas till och planerna skall kunna hållas. Mycket stor vikt läggs vid comptrollerns serviceuppgifter gentemot andra stabsavdelningar och de operativa avdelningarna. Comptrollern skall äga förmåga att samarbeta med dessa avdelningar och det förutsätts att han skall vara grundligt förtrogen med tekniska och militära problem inom den berörda enheten. Han skall i största möjliga utsträckning undvika att bli inblandad i detaljproblem som vederbörande chef själv skall kunna lösa. En av comptrollerns viktigaste uppgifter är därför att utbilda chefer på olika nivåer i företagsledning. Comptrollerns uppgifter är inte längre i huvudsak av kameral natur. Den vikt man numera lägger vid den ekonomiska planeringen, samordningen och kontrollen inom alla led av försvarsmakten gör att comptrollern fått en betydligt ansvarsfullare roll än tidigare. Som en konsekvens av detta har en omfattande utbUdning ordnats för militär personal som får comptrolleruppgifter. I mycket stor utsträckning anlitas civil personal inom comptrolleravdelningarna.

BILAGA 7a

Beskrivning av arbetsledningsinstrument vid arméstaben (ALI/Ast)

Allmän bakgrund Våren 1967 påbörjades arbete med ett förbättrat system för ledningen av verksamheten vid Ast. Det nya styrsystemet skulle dels medge en lämplig arbetsledning inom enheten Ast och dels vara kopplat till ledningen av hela armén i ett programbudgetsystem. Arbetet med det nya styrsystemet för Ast har samordnats med det ordinarie arbetsplaneringsarbetet. Till en början utformades och provades ett system för uppföljning av såväl arbetstid som förbrukning av övriga resurser. Uppföljning av kostnader (arbetstid, utnyttjande av bilar, reproduktion m m) tillämpades för hela Ast f r o m 1/1 1968. Vissa delar påbörjades redan 1/7 1967. Rutinerna var manuella med undantag av några avdelningar, där på försök ADB-behandlad uppföljning genomfördes. Inför budgetåret 1968/69 förbättrades vissa av uppföljningsrutinerna samtidigt som ADB-bearbetning infördes för hela staben.

Beskrivning och kritik av tidigare system — Krav på det nya systemet Organisation I Ast nuvarande organisation handläggs ärenden rörande arbetsplaneringen av Ast pressavdelning (Ast/Press) och där närmast av arméstabschefens adjutant. Ärenden rörande utnyttjande av de ekonomiska resurserna — inklusive personalkostnader — handläggs däremot av Ast administrativa avdelning (Ast/Adm). En nära samordning av dessa funktioner försvåras av att de båda avdelningarna har skilda lydnadslinjer från chefen för arméstaben.

Resursfördelning I det tidigare systemet erhöll Ast resurser för sin verksamhet i form av medel på avlönings- och omkostnadsanslag. Dessa var uppdelade på delanslag för olika ändamål. Staben erhöll även medel från chefens för armén anslag bl a för övnings- och utbildningsverksamhet. Viss personal kommenderades till staben med avlöning från arméns anslag. Detta system medförde att medlen var bundna för särskilt angivna ändamål. Arméstabschefen hade liten handlingsfrihet. SektioG rundmaterialet till beskrivningen är hämtat ur gällande bestämmelser för försöksverksamheten inom Ast och har utarbetats av en arbetsgrupp, bestående av överstelöjtnant A Mittag-Leffler, kapten G Andersson, byrådirektör S Mårtensson och byråsekreterare L Dahlborg samt bearbetats av FKU:s expert major I Ehrling.

BESKRIVNING AV ARBETSLEDNINGSINSTRUMENT VID ARMÉSTABEN (ALl/AST)

ner och avdelningar erhöll medel för viss verksamhet bl a för resor. Någon sammanställning av kostnaderna för olika verksamhetsgrenar gjordes inte. I pågående försöksverksamhet har strävan varit att ge arméstabschefen ökade möjligheter att bättre disponera de resurser som ställts till hans förfogande och styra verksamheten. Avsikten har även varit att ge sektions- och avdelningschefer ökad handlingsfrihet inom de områden av verksamheten som de har möjligheter att direkt påverka. Dessutom har strävan varit att öka personalens kostnadsmedvetande och att inrikta den på den verksamhet som blir följden av ett programbudgetsystem både inom Ast och inom armén i dess helhet. Styrningen kan inte enbart inriktas på resursernas fördelning på de olika sektionerna och avdelningarna. Den måste även omfatta de skilda verksamhetsgrenarna. Detta kräver ett förfinat budgeterings- och uppföljningssystem. Samtidigt får systemet inte bli för arbetskrävande och måste därför begränsas till vissa väsentliga områden. För försöksverksamheten 1968/69 har chefen för Ast erhållit i princip samma befogenheter som cheferna för försöksförbanden i södra militärområdet (I 12, P 2, F 10). Kostnaderna för Ast verksamhet har således budgeterats till 19,7 mkr och denna summa får med få inskränkningar disponeras fritt för att lösa Ast uppgifter. Jämfört med övriga lokala försöksmyndigheter är det svårare att direkt särskilja vad som är att hänföra till Ast verksamhet och vad som hör till andra myndigheter. Detta beror dels på att lokaler ofta inte på ett naturligt sätt kan avgränsas och dels på att viss del av verksamheten är integrerad med över-, sido- och underordnade myndigheter. Det har därför varit nödvändigt att noga avgränsa vad som skall anses ingå i Ast verksamhet och vad som skall betalas av Ast resurser. Som exempel på uppgifter som ej skall betalas av Ast, trots att viss del av verksamheten berör staben, kan anges: hyror för lokaler (gäller endast 1968/69) kostnader för värnpliktiga i handräckningstjänst övningar för personal ur hela armén publikations- och blankettryck Försöken har begränsats till budgetering, uppföljning och redovisning av personal, resor, reproduktion samt foto- och bildproduktion. Andra resurser har tilldelats avdelningarna som »fria resurser». Dessutom har vissa avdelningar erhållit medel för att lösa särskilda uppgifter. Vid Ast finns vissa serviceorgan, reproduktionscentral, tryckeri, fotolaboratorium och bilddetalj. Därutöver sker fotokopiering vid vissa expeditioner. Serviceorganen betjänar inte enbart Ast utan även andra militära myndigheter. Verksamheten inom Ast budgeteras, följs upp och styrs genom ALI/Ast (»Arbetsledningsinstrument för arméstaben») på sätt som beskrivs nedan. De tjänster som utförs åt andra myndigheter ersätts av dessa enligt särskilda prislistor. Detta område behandlas dock inte närmare här. Arbetsplaneringen Vid Ast har tidigare upprättats en årlig verksamhetsplan för tiden 1/10 det ena t o m 30/9 det andra året. Arbetsgången i stort har styrts av tidpunkten för försvarsstabens planläggningsmöte, vilket normalt genomförts i början av juni med representanter för försvarsgrens- och milostaber. Vid Ast har därefter under 3—4 arbetsplaneringsdagar i slutet av augusti bestämts inriktningen av stabens verksamhet för det kommande arbetsåret. Denna har då främst måst grundas på bedömningar av vad som beräknas kunna medhinnas. En väsentlig brist har då varit att data saknats för tidsåtgång m m för att lösa olika typer av uppgifter.

312 BILAGA 7 a

Den nya tekniken är i sig själv enkel. Den innebär budgetårsvis planering med ömsesidig information mellan Ast avdelningar om förväntat arbetstidsuttag för olika arbetsuppgifters lösande. Därefter sker avdelningsvis budgetering av disponibel arbetskraft på olika arbetsuppgifter. Denna arbetstidsbudgetering grundar sig bl a på tidigare arbetstidsuppföljning. Arméstabschefen får sålunda i det nya systemet vid de årliga planeringsdagarna information om balansen mellan disponibla resurser på arbetskraftssidan och de uppgifter som skall lösas. Han får härigenom förbättrade möjligheter att besluta i prioriteringsfrågor jämfört med tidigare. Samma gäller även för chefer på lägre nivåer. I arbetet måste även tas hänsyn till kostnader för resor, reproduktion m m så att en total samordning erhålls. Felbedömningar av ärendens omfattning, egna önskemål om införande av ett nytt ärende eller krav utifrån (FÖD, ÖB m fl) på arbetsinsatser i någon form kan kräva ingrepp under löpande planeringsperiod. Med arbetsplanering enligt det nya systemet skall arméstabschefen och på lägre nivåer sektions- och avdelningschefer bättre än tidigare kunna överblicka konsekvenserna av ett ingrepp och fatta erforderliga beslut om ändringar i arbetsplanen under löpande arbetsår. Samtidigt skall även möjligheterna att hävda stabens intressen utåt i planeringsfrågor öka, vilket dock ej innebär att planeringen blir »stelare» utan istället att konsekvenserna av olika krav bättre kan överblickas. Dokumentationen på arbetsplaneringssidan bedöms nämligen i vissa lägen skapa underlag för en dialog med uppdragsgivaren om insatsens storlek och om vilka andra uppgifter som eventuellt måste utgå.

Presentation av arbetsledningsinstrumentet Beskrivning i stort Arbetet med ALI/Ast har inledningsvis varit koncentrerat till att skapa ett system för uppföljning av kostnader (arbetstid och förbrukning av övriga resurser). Uppföljningen har utformats så att den skall ge planeringsunderlag för såväl arméstabschefen som sektions- och avdelningschefer (motsv). ALI/Ast uppföljning är en ren kostnadsuppföljning och skild från utgiftsredovisningen. Nedan utvecklas närmare hur de två systemen, den interna kostnadsuppföljningen och den externa utgiftsredovisningen är utformade och i vilka relationer de står till varandra. Kostnadsuppföljningen sker i arbetstimmar eller kronor. Utnyttjande av andra resurser än arbetstid är genom interna prislistor för Ast värderad i kronor. Dessa prislistor bygger på särkostnadsprincipen enligt FKU.s definition. För att markera skillnaden mellan dessa interna kostnader och de externa utbetalningarna används för de interna kostnaderna begreppet »pollett». En pollett motsvarar värdemässigt en krona. Det interna budgeterings- och uppföljningssystemet har byggts upp kring avdelningarna. Avdelningen har bedömts vara den minsta enhet, där arbetsoch resursbudgetering sker. Med hjälp av figurer beskrivs i det följande uppföljnings- och resursstyrningssystemet. Personal A rbetstidsuppföljning Ast består av ett 30-tal avdelningar (motsv), som var och en enligt instruktioner och arbetsplaneringsorder har sina speciella uppgifter. Dessa avdelningar

BESKRIVNING AV ARBETSLEDNINGSINSTRUMENT VID ARMÉSTABEN (ALl/AST)

tilldelas personal av arméstabschefen. Ast/Adm, som kan betecknas som Ast resurstilldelande organ, handlägger dessa ärenden. Genom ALI/Ast följs upp hur arbetstiden fördelar sig på de olika kostnadsbärarna, se figur 1. C Ast (Ast/Adm) Tiilde Ining av pe sona I 1

Avd

-

Fig 1. Arbetstidens uppföljning på kostnadsbärare Utgiftsredovisning Ast/Adm budgeterar personalkostnaderna och följer upp utgifterna för löner inklusive olika tillägg. De kassamässiga åtgärderna sköts av Fst kassa. Löneutbetalningarna sker genom FCF, som även följer upp utgifterna på de olika titlarna. Rapportering sker genom att titelredovisningslistor tillsänds Ast/Adm. Strömmen av pengar kan förenklat beskrivas som i figur 2. I Arméstabens • anslag C Ast (Ast/Adm) Tilldelning av personal

Tilldelning av paletter

fcfc

Flöde av pengar

Avd Uppföljning av arbetstid FCF

i t Löner t i l l personal

Fig 2. Löneutbetalning

Iz Kostnads bärare

314 BILAGA 7 a

Övriga resurser Kostnadsuppföljning På samma sätt som avdelningarna genom Ast/Adm erhåller personal, tilldelas de viss mängd polletter, för vilka de kan köpa tjänster vid Ast olika serviceorgan. Denna tilldelning sker efter en intern budgetprocess. Arbetet under 1968/69 präglades av att systemet var under uppbyggnad och att allt underlag för verksamheten inte förelåg före budgetårsskiftet. Härtill kom att arbetsplaneringen ägde rum först i augusti 1968. För 1969/70, då försöksverksamheten fortsätts, bedrivs planeringsarbetet under våren 1969. På grundval av uppföljningen från budgetåret 1967/68 uppgjordes inför 1968/69 en preliminär tilldelning av polletter vid Ast/Adm för olika ändamål (resor, reproduktion etc). Denna tillställdes Ast avdelningar i juli 1968 för granskning och yttrande före arbetsplaneringssammanträdena. Efter dessa fick avdelningarna tillfälle att inkomma med förslag till slutlig tilldelning grundade på besluten under sammanträdena. Efter bearbetning fastställdes den slutliga tilldelningen. De tjänster avdelningarna (motsv) kan köpa för sina polletter är reproduktion m m tryckning vid Ast tryckeri fotoarbeten vid Ast fotodetalj bilder vid Ast bilddetalj resor med Ast bilar övriga resor traktamenten Pollettströmmen och uppföljningen framgår av figur 3. Polletterna strömmar från avdelningarna till de olika serviceorganen samtidigt som det sker en uppföljning på kostnadsbärare.

I Ast anslag

Uppföljning av arbetstid

Löner t i l l personal

Fig 3. Strömmen av poletter

""^^

Uppföljning av poletter

BESKRIVNING AV ARBETSLEDNINGSINSTRUMENT VID ARMÉSTABEN (ALl/AST)

315 Serviceorganen brutto redovisar sin verksamhet, vilket innebär att de inte får använda sig av intjänta polletter. Dessa bara strömmar genom serviceorganen till Ast/Adm. Istället tilldelas serviceorganen personal, »fria resurser» och polletter (för köp av tjänster från andra serviceorgan). Dessutom tilldelas de pengar för köp av materiel och tjänster utifrån. Detta har markerats i figur 4.

I j Ast anslag C Ast (Ast/Adm)

Poletter

TT" „

Personal Poletter

I ' Personal I | Poletter | • Pengar

^_

l"

Uppföljning av arbetstid

t

Utbetalningar för m a t e r i a l , tecknare osv

Löner t i l l personal

Fig 4. Serviceorganens tilldelning Utgiftsredovisning Varje serviceorgan har en titel för redovisning av inkomster och utgifter. På denna titel redovisas serviceorganets inkomster av dess externa verksamhet och dess externa utgifter, såsom inköp av materiel och löner till viss personal (t ex arvoden till frilanstecknare). Genom kostnadsuppföljningen redovisas pollettförbrukningen per kostnadsbärare. Med denna redovisning som grund kan utgifterna vid serviceorganen fördelas på olika arbetsområden i Ast. Uppföljningsrutiner Den uppföljning som görs av förbrukad arbetstid och övriga resurser sker med hjälp av datamaskin. Jämförelse mellan budgeterade och verkliga värden och ev avvikelserapportering görs dock manuellt. Hur uppföljningsrutinen är uppbyggd framgår av flödesschemat i figur 5. De koder som används vid rapporteringen är enkla och har under försöken inte föranlett några speciella svårigheter. På de informationslistor som framställs har koderna översatts till klartext. Listorna innehåller förutom aktuell månadsredovisning även ackumulerade värden för kvartalet och budgetåret per underkostnadsbärare — för avdelning, sektion och staben totalt.

316 BILAGA 7 a

Z7

1. Blankett för arbetstidsuppföljning (se figur 9) ifylls av vederbörande tjänsteman (tjm) dagligen. Överlämnas t i l l inom avd (motsv) utsedd tjm 1 . arbetsdagen varje vecka. 2. V i d avd (motsv) kontrolleras att samtliga tjm lämnat arbetstidsrapporter samt att de är riktiga (grovkontroll) 3. Blankett resorder (se figur 10) kompletteras i samband med upprättande av reserökning, av vederbörande tjm i samråd med inom avd (motsv) utsedd tjm, med uppgift på traktaments- och resekostnader.

Tjm

4 . Blanketten medföljer reseräkningen t i l l kassaavd där den kontrolleras och ev rättas.

Kassaavd/

5. Blankett för rapportering av kostnader för tryck-, foto- och b i l d framställning samt för sekt och avd (motsv) fotokopiering på egna apparater (se figur 11) och blankett för redovisning av "Skrivarbete" (se f i gur 12) ifylls kontinuerligt vid resp tjänsteställe.

\Sekt Avd/ \ Det /

Avd \(motsv)/

6. Blankett för beställning av reproduktionsarbeten (se figur 13) ifylls vid beställande avd (motsv) och i n sänds tillsammans med originalen t i l l resp reprocentra I där

Repro

7. blanketten, sedan beställningen är utförd, kompletteras med antalsuppgifter. Kl

I

KC

8.

Blankett för beställning av resor med Ast bilar (se figur 14) upprättas vid Kl körcentral vid beställningen och kompletteras med reslängdsuppgift i samband med körningen. Ansvarigt tjänsteställe enl punkt 1-8 ovan översänder senast 2. arbetsdagen varje vecka de ifyllda blanketterna t i l l Ast/Adm Redovisningskontor (RvK).

Fig 5. Flödesschema för uppföljningsrutin (fig 9—14 återfinns i slutet av bilagan)

BESKRIVNING AV ARBETSLEDNINGSINSTRUMENT VID ARMÉSTABEN (ALl/ AST)

9. Rvk kontrollerar att samtliga avd (motsv) insänt vederbörliga rapporter, gör stickprovskontroller samt kompletterar blanketterna med vissa uppgifter. Rvk överlämnar sedan blanketterna t i l l Ast/ADB (3. arbetsdagen varje vecka).

10. Vid Ast/ADB överförs (stansas) uppgifterna från blanketterna t i l l hålkort.

11. Efter stansning återsänds blanketterna t i l l Rvk. Blanketterna för arbetstidsuppföljningen återsänds därifrån t i l l resp kostnadsställe. Övriga blanketter arkiveras f n på Rvk. De stansade korten förvaras på Ast/ADB.

12. Genom Ast/ADB försorg framställs listor enligt ALI/Ast. Dessutom framtas en lista över de felaktiga kostnadsställen, kostnadsbärare och redovisningskoder som angivits på blanketterna. Korten överförs t i l l magnetband som arkiveras t v för ev framtida bruk.

Fig 5. Flödesschema för uppföljningsrutin (forts)

318 BILAGA 7 a

Y

Rvk

Avdch

\Ast/Pres:

Vs|/Adm

Rvk

Ast/ADB

Fig 5. Flödesschema för uppföljningsrutin (forts)

1 3 . Listorna överlämnas t i l l Rvk den 1 0 . arbetsdagen varje m å n a d , som i sin tur utsänder listorna e n l i g t särskild utsändningslista (i p r i n c i p 2 ex t i l l varje avd (motsv) den 1 1 . arbetsdagen varje m å n a d .

1 4 . M e d ledning av de e r h å l l n a i n f o r mationslistorna och den budget som uppgjorts skall a v d c h (motsv) senast den 20 i månad efter kvartalsskifte t i l l Ast/Press resp A s t / A d m inlämna kommentarer t i l l a r b e t s - och kostnadsläget.

1 5 . Ast/Press ( A s t / A d m ) gör sammanställningar av kommentarerna och i n f o r merar C A s t .

1 6 . Fellistan lämnas t i l l Rvk som bl a med h j ä l p av de inlämnade b l a n k e t t e r n a - i möjligaste mån - rättar u p p g i f t e r na och för upp dem på e t t stansunderlag.

1 7 . Stansunderlagen lämnas t i l l A s t / A D B för stansning och i n k ö r n i n g v i d nästa månadsbearbetning.

BESKRIVNING AV ARBETSLEDNINGSINSTRUMENT VID ARMÉSTABEN (ALl/AST)

319 Kostnadsbärarna Det centrala i planeringen och uppföljningen är kostnadsbärarna. Kostnadsbärarna innebär, enkelt uttryckt, en uppdelning av verksamheten på olika arbetsområden (arbetsuppgifter). De är betecknade med fyrställiga koder, t ex 1103. Här betecknar 1100 underkostnadsbäraren »Ledning grundutbildning». 1103 betecknar underkostnadsbäraren »Årliga utbildningsanvisningar» ingående i 1100 »Ledning grundutbildning». I figur 6 ges exempel på kostnadsbärare. Kostnadsbärare med underkostnadsbärare Nr 0100 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 0200 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11

Benämning Större utredningar FKU FU (Armé PM) FFU LFU FMV VK 66 Hdrutredning Teknikerutredning Befattningsbeskrivning Hkputredning 68 Utvecklingsprojekt CA styrsystem Programbudgetering ALI/Ast Uppföljningssystem Krigsorgsystem System Fast anställda Utbsystemet System Mark och byggnader System Gemensamma prodresurser Utredning av moborg Lägre regional ledning

0300 Studieverksamhet 01 Studieplanering 02 Ledning 03 Målstudier 04 Förbands- och krigsorgstudier 05 Funktionsstudier 06—13 MUR/SI t o m MUR/S8 14 Stridsmiljöstudier 15 Vplsystemstudier 16 Fredsorgstudier 17 Underlagsstudier 18 Studie- och värderingsmetodik 19 Modellarbete 20 Studierapportering (MUR) 21 Försök 22 Forskningsplanering 23 Samverkan forskning 24 Forskningsrapporter osv t o m 5300

Definition Konteringsanvisningar; i kostnadsbäraren (underkostnadsbäraren) ingår Av högre myndighet anbefallda större utredningar rörande armén och försvaret

Projekt initierade av CA (CAst) Allmän utveckling Utveckling av metodik, införande Utveckling av metodik, införande

Inkl forskningsplanering

Arbete

Underlag för studier

»Hjälpverksamhet»

Fig 6. Exempel pä kostnadsbärare och underkostnadsbärare vid arméstaben 1968/69

320 BILAGA 7 a

Kostnadsbärarna har även konstruerats så att de går att knyta till den program- och produktionsområdesindelning som beräknas användas inom försvaret. All kostnadsuppföljning, såväl arbetstid som förbrukning av polletter, sker på kostnadsbärare. Vid utformning av kostnadsbärarna möter många problem av både praktisk och teoretisk natur. En diskussion av dessa är därför motiverad här. De praktiska problemen består i att kartlägga alla verksamheterna vid staben samt att definiera dem på ett sådant sätt att missförstånd undviks. De teoretiska problemen, som speciellt skall diskuteras här, består i att konstruera ett system av kostnadsbärare så att alla krav på information tillgodoses utan att några kostnadsbärare sammanfaller. Problemen skall belysas med ett exempel i anslutning till figur 7.

LEDNING AV

ADB- Systemarbete

Rationalisering

GRUNDUTBILDNING

Reglementen

Remisssvar

Inspektionsverksamhet

Fig 7. Grund för ett kostnadsbärarsystem

Ledningen av grundutbildningen är en av Ast huvuduppgifter. Det är således av stor vikt att få en uppfattning om hur mycket arbete, som läggs ner på denna verksamhet. Det är också av värde att få information om hur mycket arbete det går åt för rationaliseringsverksamhet, reglementen, remissvar av olika slag o s v . Problemet är då hur man skall behandla arbete, som t ex rör reglementen för grundutbildningen. En möjlighet är att som grund ha ett system med kostnadsbärare — eventuellt uppdelade på underkostnadsbärare (för avdelningschefernas mer detaljerade behov) — och sedan ge dessa kostnadsbärare ytterligare attribut genom att markera om det är ett remissvar, ett rationaliseringsarbete osv. I det använda systemet identifierar kostnadsbärarkodens fyra första positioner kostnadsbärare, uppdelade på underkostnadsbärare, t ex 1100 = Ledning grundutbildning 1103 = Ledning grundutbildning, årliga utbildningsanvisningar. Låt den femte positionen särskilja om det är ADB-systemarbete, arbete med reglementen eller inget särskilt attribut. Låt den sjätte positionen särskilja om det är inspektionsverksamhet, rationaliseringsarbete, remissvar eller inget särskilt attribut. Systemet illustreras av figur 8.

BESKRIVNING AV ARBETSLEDNINGSINSTRUMENT VID ARMÉSTABEN (ALl/AST)

321 XX XX X X I I

'—^Inspektionsverksamhet,

2= Rationalisering, 3= Remissvar, 0= Inget särskilt attribut

1= Reglementen, 2= ADB-systemarbete, 0= Inget särskilt attribut Underkostnadsbärare Kostnadsbärare

EXEMPEL

1103 1 2 betyder: ledning grundutbildning, ärliga utbildningsanvisningar, reglementsarbete, rationaliseringsarbete.

Fig 8. Kod för beteckning av kostnadsbärare

Med detta system kan man få en uppgift om hur mycket reglementsarbete, remissarbete etc, som bedrivs samtidigt som man får information om hur mycket arbete som läggs ner på stabens olika huvuduppgifter. Man kan således få information om uppgifterna som löses samt det sätt på vilket det sker. Visserligen kan det även här uppstå problem genom att vissa uppgifter sammanfaller. Man kan t ex tänka sig att arbetet i exemplet ovan vid en avdelning bedrivs i form av ett remissvar. Skall då koden vara 110312 eller 110313? Dessa konflikter leder emellertid aldrig till att fel »kostnadsbärare» belastas. Problemet går för övrigt att lösa med tillräckligt många positioner. Ett mångdimensionellt system av ovan skisserad typ bedöms mellertid vara för komplicerat. Istället används ett system med endimensionella kostnadsbärare, där man från fall till fall har utformat kostnadsbärarna och konteringsanvisningarna så att den mest »intressanta» informationen kommit fram. I detta system finns det således en kostnadsbärare som heter »Ledning grundutbildning» och en som heter »Publikationer», där reglementen ingår. Det är då meningen att utbildningsreglementen skall föras på Publikationer . Det valda systemet är lättare för den enskilde tjänstemannen såtillvida att det blir ett mindre antal positioner. Däremot ökar svårigheten vid bestämning av kostnadsbärare samtidigt som viss information går förlorad. Ett annat problem av samma typ är att kostnadsbärarna huvudsakligen är anpassade till produktionsområden, t ex ledning av grundutbildning. Information om hur mycket tid och övriga kostnader som ägnas de olika delprogrammen, t ex infanteribrigaderna, erhålls ej i det valda systemet. Här har arbetshypotesen varit att någon form av organisatorisk anpassning av staben till programindelningen kommer att lösa detta problem. Arbete vid en viss organisatorisk enhet skulle således kunna ge information om (del-)programtillhörighet medan kostnadsbärarna ger produktionsområdestillhörigheten. En koppling till uppdragssystemet borde därmed erhållas.

322 BILAGA 7 a

Arbetstidsuppföljning Veckorapport

£\?\/\0\/\0\/\é\<?

Y¥\i

IJUU

i ia

Personnummer

P-kategori

Kst-kod

Kvartal

Arbetstimmar s:a

Kostnadsbärarkod

7l 7 i y/

s~

Sön

Mén

Ons

lo 3,o

fc> o

4,o

.55

76 Sum na arbetstimmar

ViV.O

9 | 7 | 0 | 0

yV.O

£¥

0 Lör

/,r

0 ¥ 0 ¥ , 6. o 44 * 0 1 7 V / 0 3 7 0 é ^.0 65

Fre

¥,o 3.0 /.o

3,f

62 Tors

¥,o

58 Vecka

Ant

Tis

0 Å

\f[o\

Arbetstimmar

20 C 3

Å

Obs! Kbar 9900 anges i hela timmar, övriga i timmar med 1 decimal

¥,v y,o

S;o £o lo i i

1 JT

I

/?

M./i/2<^^^

Fig 9. Blankett för arbetstidsuppföljning

v;° 9,» Därav extra arbetstid

Beordrad frånvaro

Kortkod [ 1 | (internt för A D B )

BESKRIVNING AV ARBETSLEDNINGSINSTRUMENT VID ARMÉSTABEN (ALl/AST)

Reseordern skall bifogas reseräkning

RESEORDER

nr

/o/6<)

laiciia nen

Uilaidande myn/^gnel Jévenhai. komp e d )

•

69. O^.-^o

7&*u^L_O 6k*&+*^' */fSB Resans andamål andamil

i ^/r mmm

-V. .

"4ZM**?

\01OO\

m^

Eersknad ateikomsL/

JL&/S~ Rakningen n a u i i i i y e i i lämnas lonnioj ull LIM

-

Miiitarbiljett har utfärdats

-

_ _

/C&6?'*- /OV:/

|>ffj.

f l Nej

Särskilda bfestamrrmisei om faidsatt

Kostnadsuppgift for tjänsteresa Beräknad resekostnad (anges icke då samtliga kostnader upptages på reseräkningen)

/3ffro

Tjänstebiljett:

Rabatterade prtser kan fyllas i direkt efter lathund Expresstågbiljett:..

Redovisningsmånad

3:-

Siltplatsbiljettfer):

£|9 Q\s\ Ifyiles av redovisningskontoret

Sovpl<ilsbiljeit(er): Reigcds, c y k e l : . . .

/?/:*-

kbar

ur-.bar

C\l

0\Z Q\H\I 3|2

ku

kod

Ifyiles vid avd (motsv)

Avgär SJ 2 5 ° 0 Gotfandsbolaget 1 0 % . Summa _

/?/'<r° Sign..

Kcz'r.niei

enligt reseräkning

Beräknat! resekostnad eniigt ovan .

et//_

(Den som utfört beräkningarna) kroror

\/\7\/\

Kortkod | 3 |

icnui

(internt för ADB)

Fig 10. Blankett jör reseorder

324 BILAGA 7 a

UPPGIFT på utförda bild-, foto eller tryckeriarbeten vid Ast/

D^&éjf £/

samt fotokopiering på sektexp (motsv)

[år, månad och kostnadsslag anges endast på första raden år

mån

é 9 C •T

dag

/

kbär

ukbär

kst (best)

kod

) kostnad kronor

O ¥ O 1 C y 1 0 V 0 1 O y V 0 V 0 3 cZ 3 3 1 7 0 Z Jb i 3

/ /

3 V

/ s 0 / 0 Å 0 t

d

4 3 4 0 Q 3 / y 0 3 cl 3 S / s 0 S~ A 3 3 / y 0 G£ 3 S

i

!

£ /

0 X

r 9

r

•

*

Kortkod I 4 ] (internt för A D 3 )

Fig 11. Blankett för tryckeri- m fl arbeten

BESKRIVNING AV ARBETSLEDNINGSINSTRUMENT VID ARMÉSTABEN (ALl/AST)

325 BESTÄLLNING (enligt förkryssning och anteckningar) Hemligt ärende

Önskas klart art

d I,lyc- k kl.

</h. Snabbtfn.. 4BL» £*£

5<J Avskrift

Jj\

Arbetet färdigt

Antal ex

år

I Renskfivs Utskrift

"I

Rodkoncept

^j

Blåkoncept

•

1 mån

I dag

Ifyiles av den som utfört utskriften

é\<)\0\S[4\l

• • »

-

kbar

ukoar

kst (besi)

0|Ä £>|.3 ^|-f|/l B|1

Ifyiles av beställaren

~ 1 Rattas

j—. Underlag (Ör elstencil I I (motsv) .—. Underlag far skriftI I projektorbtld Q

X

.te\{ V ? . .

Från ( g r a d , n a m n )

[]

Öppet ärende

/f3°

Produktionstid (inkl korrekturläsning)

| Ändras ~ ] Kompletteras

" M e d påskrift'

timmar

•

•

Ifyiles av den som utfört utskriften

1 \3.s-

[ Korrekturläses ej

anges med 1 decimal

--

D | Arbetspapper

Kortkod | 2 |

^ | Antal ex

(internt för A D B )

Fig 12. Blankett för skrivarbete m m

TRANSPORTBESTÄLLNING

j£]_pbil

[~| Ibil

kl -MSB

PI

b

"S»

l ~ ] släpvagn

n

n

~| i

- BROMMA - f<C

Nr..

Beräknad Återkomst kl

Anmjjlan

0* ICMX^T^

/jfr

é|94fA]/M7ätmA

3 1

Afsg.

Beställarens namn Ast/ Vägmätarstätlning

6*VO?o

Vid transportens

2L2S é. i

/$&>

»

l/(/d/d*Z~

C KC/K1 (befallning)

Körda mil

0 J/3»

S <fel^$£

/ ^ f V ^ ^CHt i

irarspomagaia

Kortkod | 5 | (internt för ADB)

Fig 14. Blankett för transporter

326 BILAGA 7 a

Harrtfgt ärende

Oip«r Kxndt

BESTÄLLNING av reproduktionsarbete ExpofF (expuoff)

Asr/Adm (kod 11) Ast/Texp ( »

12)

SjvS

( a

13)

Ref went : . . r

^£

u/ &n*^-»~<2s

c* Skrivelsens

VW

Ärende?

p^t^^Å-a^i^c^

"-M &

/ O^V

oi^i^ta^é-iL/t-/'

Nr

Antal

Ex enl avslista

/

A

Ar

4 3

t

JZS-

jzr

/

y!Q plockas 3 H plockas

Q ! rodkoncept 1 rodkoncept Q 1 blåkoncept 1 blåkoncept

1 1 H:s!ämplas

1 A koncept t v

l y i expedieras

1 i fotokopia

l

j avhämtas

1 | Thermofaxkopia

1 | återsänds

L_J Skriftprojektorbild

• •

I

/O /o Jo

Sign

•to Is-

M

Arbetet exp | elstencil

Al

D man

kbar

é\9 0\S A\l Å\S\O\ Antal papper

Övarex

J J**L HP A

•SXTI nitas

åt

Dupliceras antal

Bilagor

Mtssiv

69 få&

^ ^ / j r V ^ ^ ^ ^ - U - ^

p

Snabbtfn:

Antal original/stencil er Datum

Nr

M, I

Tfn:

<?

Från Avd

x\

ukbat

0\A o\Z

1*1 Antal duptimater, stenciler m m

Sign

J-b

IS

Ifyiles av

kat

0\¥\A beställaren

1 Ifyiles av resp reproc

Ifyiles av resp repro c

1 1 Antal fotokopior m m

Kortkod | 6 | (internt för ADB)

Fig 13. Blankett för reproduktionsarbete

BILAGA 7b

Styrsystem för försvarets materielverk

Bakgrund Den 1.7. 1968 sammanfördes dåvarande armé-, marin- och flygförvaltningarna samt försvarets intendenturverk till ett verk, försvarets materielverk (FMV) med en organisationsuppbyggnad enligt figur 1. De tidigare förvaltningarna och intendenturverket hade utvecklats relativt självständigt i förhållande till varandra. Sammanslagningen innebar därför bl a en hopfogning av fyra — i många fall i detaljer men i vissa fall även i princip — olika administrativa system. Denna process inklusive anpassningen till den administrativa utvecklingen i allmänhet kommer med säkerhet att medföra vissa organisatoriska förändringar för materielverkets del under de närmaste åren. De rationaliseringsvinster som bedömdes kunna uppnås genom bildande av FMV förutsattes efter hand komma till stånd genom en planmässig rationaliseringsverksamhet inom verket. FMV verksamhet och organisation kan studeras från flera olika utgångspunkter för att erhålla underlag för rationaliseringsåtgärder. Det är sålunda möjligt att utgå från målstrukturen, beslutsstrukturen, informationsbehandling, funktioner och aktiviteter, de formella ansvarsförhållandena etc. Det finns anledning att anta att var och en av dessa utgångspunkter kan ge värdefull ledning för rationaliseringsåtgärder. Den traditionella administrativa rationaliseringsverksamheten har i vissa fall kunnat ge avsevärda effekter genom partiella åtgärder primärt inriktade mot en eller ett par av de aspekter på organisationen som nämnts ovan, t ex genom utnyttjande av ADB-teknik i informationsbehandling, genom specialisering inom vissa funktioner, genom klarläggande av ansvarsförhållanden i befattningsbeskrivningar etc. Nyare organisationsteori har i viss mån kunnat integrera de olika aspekterna på organisationen i generella modeller i vilka organisationen betraktas som ett system med komponenter med olika egenskaper vilka påverkar varandra genom relationer av olika slag. En av dessa modeller är styrsystemmodellen. Det har visat sig att ett rationaliseringsangrepp på en organisation med utgångspunkt i den generella styrsystemmodellen tillsammans med ett lämpligt utnyttjande av den »konventionella» AR-tekniken i flera fall har kunnat ge vinster som ej hade varit möjliga med partiella rationaliseringsangrepp. Inom FMV beräknas rationaliseringsverksamheten bli bedriven i enlighet härmed. I det följande lämnas vissa synpunkter inför den styrsystemsuppbyggnad som avses igångsättas.

Verksamheten i stort inom försvarets materielverk I materielverkets uppgift ingår bl a att — förse krigsmakten med ändamålsenlig materiel och andra förnödenheter, t ex drivmedel, publikationer Denna redogörelse har utarbetats av utredningens experter, kommendör af Petersens och överste Engdahl med underlag, bl a, i ett inom FMV pågående utvecklingsprojekt rörande ett s k budgetsystem för FMV.

328 BILAGA 7 b

"B

M)

g

1 •3 B X B

B O

..D

•x

o

M

fri u.

C

>> 0

•eg

-O

t'., X

c o

U

u o. <u

3 M cd

ia g c

H

B

c

& Il- £ O 0

.o

•2 °2

^ JO fe"2 .O ocd . 2

I11131

c ^ S

u

G oca

ra st

c

., > t E

E S .£ E -'O O

M C

a i ;

J M

"

SJ

to . 2

II

^

C

C fl

a — O

00 *o £> C T3 .E

B

O

u J= cd — fl a> w S3 — "O 4j ^ C

>fl 5 O cd - g o, c 2 ÅftSS tO ca a.:3

o

C

n

i 'r; er -^ to

c o —1 O

) :/: W c c ^CJ (A 2 C c

00 6o

o w Ml

X.

"0

c fl 3 °.= 3

5 C •S 'C! a

ST

t fl Ä -O >> "K ° |> 2? flit-.ö > A -a a o

Ui fl g to

a n fl a -^ "O

V5 CO

r - CO

5 & g" u t: ^ E c M J J i l S t l i O ' J O J C

C>«5>ft,9ZiCl

cd

CO

„

c i ; fl O ti o

BD'

B

5 C.S g - - °co '3 «} g n jg-Q> "3 •59 " i w i |75 fl -s 42 | A5 ^2 1u°2 s a 8 fl

oofl S M £• Tg J£ > fl =? 5. Ä «; .5 s •*

»•iiiglillJll

t*.

Sé fl a, T? •* -Sfe ° E — fl * .; * « o » S 5 •!< o « c S = e,>tt,iH>tt,.SzS3a(

k,

:

STYRSYSTEM FÖR FÖRSVARETS MATERIELVERK

— tillse att denna materiel m m används, underhålls och förvaras på ett tekniskt och ekonomiskt ändamålsenligt sätt. Inom ramen för sin förmåga och sina åtaganden skall materielverket följa direktiv och anvisningar från ÖB samt anvisningar från försvarsgrenscheferna. Utöver den centrala uppgiften enligt ovan utövar FMV fackmässig styrning av regionalt och lokalt bedriven verksamhet inom sitt arbetsområde. Materielverkets plats i krigsmaktens verksamhet åskådliggörs schematiskt i figur 2. I fråga om vapen- och skeppsteknisk materiel för marinen samt flygmateriel för flygvapnet utövar materielverket styrningen i huvudsak direkt genom marinens och flygvapnets lägre regionala och lokala förvaltningsmyndigheter. Inom arméns område liksom beträffande intendenturmateriel m m utövas styrningen genom militärbefälhavaren. Denne har i övrigt sådana samordnande uppgifter som betingas av den operativa planläggningen. Han skall dessutom svara för viss samordning beträffande förvaltningstjänsten inom militärområdet, t ex i fråga om underhåll av gemensam materiel, organisering av förrådstjänst och verkstadstjänst.

FMV:s styrsystem Modell

I styrsystemutvecklingen inom FMV övervägs att tillämpa en modell, där organisationen betraktas som ett system uppbyggt för att uppfylla vissa mål — ett målinriktat system. Målen för organisationen härleds ur de krav eller förväntningar som intressenterna i organisationen ställer på den. Styrningen som syftar till att maximera måluppfyllelsegraden för organisationen sker genom ett styrsystem. Uppbyggnaden av detta kan i starkt schematiserad form beskrivas enligt följande i anslutning till figur 3. All verksamhet förutsätter ett mål, lämpligt definierat, mot vilket verksamheten styrs. Målet för en större organisation, företag eller förvaltning är i allmänhet generellt formulerat. Ett sådant mål kan delas upp i ett antal delmål som vart och ett i sin tur kan uppdelas i delmål o s v . Ju längre denna målnedbrytning drivs ju noggrannare blir målen preciserade. När de är definierade i mätbara termer finns förutsättning för att kunna mäta måluppfyllelsen hos den verksamhet man önskar styra och därmed för att konstruera ett styrsystem för denna verksamhet. I sålunda preciserade delmål, vars inbördes relationer är klarlagda, skapas underlag för att definiera de styrobjekt som i sinom tid skall resultera i de prestationer som framgår av målen. Ett styrobjekt består av en aktiv och en passiv komponent. Den aktiva komponenten skall kunna motta styrimpulser och omsätta dessa på den passiva komponenten som så småningom blir verksamhetens prestation. I och med att mål definierats och styrobjekt avgränsats är det klarlagt vad som skal) styras och vart detta skall styras. Man kan påbörja konstruktionen av själva styrsystemet som i princip består av två komponenter, en beslutsdel och en informationsdel. Genom beslutsdelen, som omfattar regler och handlingsmönster för beslutsfattandet, åstadkoms de styrimpulser som erfordras för att styrobjektet skall nå det uppställda målet. För att beslutfattaren skall kunna åstadkomma ändamålsenliga styrimpulser erfordras ett för den aktuella beslutssituationen anpassat beslutsunderlag (information). I den mån informationsbehovet har preciserats och omständigheterna för dess utnyttjande vid beslutfattandet klarlagts har beslutet formaliserats och man har skapat ett beslutssystem.

330 BILAGA 7 b

r

DIREKTIV OCH A N V I S N I N G A R , t ex uppdrag Bl a Innehållande Ekonomisk ram Avvägning Målsättning Tidsvillkor Geografisk fördelning Krigsplanläggning

ORDER, UPPDRAG, FÖRESKRIFTER, A N V I S N I N G A R m m avseende bl a |

Utbildning

-f»

Operationer

REGIONAL

L_ Fig 2. Försvarets

Materielens tekniska o n vändning Materielens underhåll (inkl verkstäder) Förrådsverksamhet

Arméns tygmater i e l , krigsmaktens intendenturmtrl m m i^ Skeppsteknisk mtrl och Flyg— NIVÅ mtrl m m

LÄGRE REGIONAL/LOKAL NIVÅ

J materielverks

ställning

inom

krigsmakten

STYRSYSTEM FÖR FÖRSVARETS MATERIELVERK

331 BESLUTSDEL

INFORMATIONSDEL Informations- nforsystem m m mation

Regler och handlingsmönster för uppgifternas lösande

Rapporter om måluppfyllelse Fig 3. Styrsystem i schematiserad form l beslutssystemet kan man säga att information transformeras till styrimpulser. Det för beslutssituationen erforderliga beslutsunderlaget tillhandahålls genom styrsystemets informationsdel. Informationsdelen omfattar all den informationsbehandling i vid mening som erfordras för att få fram det erforderliga underlaget för beslutfattandet. En viss del av denna informationsbehandling låter sig logiskt systematiseras och formaliseras genom manuell databehandling eller ADB i särskilda informationssystem. Data för informationsbehandlingen inhämtas från datakällor som kan utgöras av de organisationsenheter där den aktuella verksamheten bedrivs. Den kan också inhämtas från externa organisationsenheter. Betydelsefulla data i styrsystemet inhämtas genom må/Mpp/y//e/.serapporteringen. Med den som grund skapas förutsättningar för att avge korrigerande styrimpulser som ökar möjligheterna att nå en hög grad av måluppfyllelse. Styrningen, som utövas gentemot målinriktade styrobjekt, kommer sammanfattningsvis att ske genom ett antal styrsystem vart och ett uppbyggt för att möjliggöra styrning mot ett visst preciserat delmål. Genom att samtliga delmål är härledda ur organisationens totala mål säkerställs att den totala verksamheten styrs mot detta mål. Systemutveckling FMV styrsystem skall vara ett hjälpmedel att inrikta verkets totala verksamhet mot en maximal måluppfyllelse. Utvecklingen av styrsystemet avses ske med utgångspunkt i de allmänna mål som gäller för FMV verksamhet. Dessa uppdelas i delmål så långt att målen kan anges i mätbara termer. Därmed skapas förutsättningar för att kunna konstruera styrsystem med syfte att styra verksamheten så att en eftersträvad måluppfyllelse nås. Målnedbrytningen förväntas komma att resultera i ett antal delmål som vart och ett kan hänföras till någon av verkets huvuduppgifter nämligen anskaffning, underhåll och förrådshållning av förnödenheter. Styrsystemet avses i princip byggas upp genom särskilda projektledningar som är lämpligt organiserade för att utforma den med respektive huvuduppgift förknippade verksamheten. Verkets totala styrsystem kommer sålunda att konstitueras av ett antal delstyrsystem vart och ett anpassat till de mål som skall uppnås och den verksamhet som skall styras. Det bör framhållas att en fullständig styrsystemuppbyggnad enligt dessa principer måste ses på lång sikt. Uppbyggnaden måste av praktiska skäl ske genom en successiv utveckling av de olika systemen efter en noga utförd prioritering.

332 BILAGA 7 b

Principiellt huvudflöde Styrsystemets principiella huvudflöde vid materielverket framgår av figur 4. De konkreta målen för verksamheten utformas i de uppdrag som tillställs verket från Kungl Maj:t, programansvariga och andra myndigheter. De samlade uppdragen omsätts inom verket i planer av olika slag genom vilka total överblick skapas och verkets interna verksamhet regleras. Vid genomförande av planerna läggs uppdrag ut bl a till forskningsinstitutioner, industri, regionala/ lokala myndigheter samt andra centrala förvaltningsmyndigheter. I vissa fall regleras verksamheten t ex på regional/lokal nivå genom utgivning av föreskrifter. Uppföljningsverksamheten skapar underlag för bedömning av effektiviteten i verksamheten och vidtagande av erforderliga korrigerande åtgärder för att styra den mot de uppställda målen. MÅL t ex UPPDRAG

4 Fig 4. FMV styrsystem, principiellt huvudflöde FMV budgetsystem Ett av materielverkets informationssystem — budgetsystemet — är speciellt anpassat för att tillhandahålla information för ledning i form av planering och uppföljning av verksamheten inom materielverkets ansvarsområde. Det har sålunda ett nära samband med de problem som ekonomisystemet avhandlar. Med anledning härav lämnas nedan en kortfattad redogörelse för systemets uppläggning.

STYRSYSTEM FÖR FÖRSVARETS MATERIELVERK

333 Sammanfattning I detta avsnitt har viss bakgrund lämnats till den rationaliseringsverksamhet som nu igångsätts inom FMV. En betydelsefull del av denna verksamhet utgör utvecklingen av ett styrsystem för verket. Vissa preliminära planer på utveckling av ett sådant styrsystem har redovisats. Enligt den styrsystemmodell som därvid avses utnyttjas betraktas organisationen som ett målinriktat system. Styrningen härav sker genom ett styrsystem. Utvecklingen av styrsystemet sker med utgångspunkt i målen för verksamheten. Efter en målnedbrytning till mål lämpade för styrning definieras ett antal systemprojekt genom vilka utveckling av delstyrsystem. anpassade till de olika målen, avses ske. Utvecklingen av de olika delstyrsystemen förutses igångsättas efter en på lönsamhetskalkyl grundad prioritering. En fullständig styrsystemuppbyggnad enligt dessa principer vid FMV måste ses på lång sikt.

Budgetsystemet Ett av materielverkets informationssystem — budgetsystemet — är speciellt anpassat för att utgöra ett instrument för planering, ledning, uppföljning och kontroll av verksamheten inom materielverkets ansvarsområde. Budgetsystemet kan mycket schematiskt indelas i tre större rutiner, nämligen — budgeteringsrutinen — redovisnings- och rapporteringsrutinen samt —• anmodans-, beställnings- och leveransrutinen. Budgeteringsrutinen Verksamheten inom FMV kan mycket grovt uppdelas i: — objektbunden verksamhet, som avser anskaffning och underhåll av materielobjekt (inkl ammunition, drivmedel m m) och — icke objektbunden verksamhet. Eftersom verkets huvuduppgift är att anskaffa och vidmakthålla materielobjekt, bör planerna/budgeten byggas upp kring dessa objekt. I distinkta termer skall uppgiften att anskaffa och underhålla varje objekt åläggas bestämd organisationsenhet, varigenom en primär optimering av den totala verksamheten kring objekten kan säkerställas. Den icke objektbundna verksamheten bör på motsvarande sätt delas in i målinriktade verksamheter så avgränsade, att uppgiften att genomföra dessa alltid kan läggas på viss organisationsenhet och planeras/budgeteras av denna. Organisationsenhet, som erhållit uppgift att genomföra viss verksamhet, behöver ofta medverkan från annan enhet inom verket. Även sådan medverkan bör, där så är möjligt, målinriktas och avgränsas genom att den enhet, som primärt erhållit uppgiften, ger (del-)uppgift till medverkande enhet, vilken därefter planerar/budgeterar uppgiften. De olika organisationsenheterna inom FMV upprättar detaljplaner avseende de verksamhetsområden och objekt man ansvarar för. Planernas karaktär och omfattning varierar givetvis avsevärt beroende på verksamhetens art och kravet på samordning — från enkla instruktioner och arbetsplaner för enskilda eller grupper av personer till omfattande nätplaner för komplicerade anskaffningsobjekt. Ändamålet med alla dessa detaljplaner är främst att säkerställa, att tillgängliga resurser (personal, pengar, maskiner o s v ) utnyttjas på bästa sätt för att nå uppställda mål. För chefer och myndigheter, som har att samordna olika delar av verksamheten och att fördela resurserna på lämpligaste sätt, erfordras ofta sammanställ-

334 BILAGA 7 b

ningar av de olika detaljplanerna. Därigenom erhålls överblick över större verksamhetsområden eller över ett antal objekt, som helt eller delvis är beroende av varandra. Olika typer av planer (förvaltningsplaner) erfordras således för ledning av verksamheten inom FMV och för underlättande av samarbetet med andra myndigheter (t ex programansvariga, ÖB och FÖD), institutioner och industrin. Olika typer av förvaltningsplaner De viktigaste av dessa s k förvaltningsplaner avser verksamheten beträffande utveckling, serieanskaffning och underhåll av materiel till krigsmakten och utgörs av — objektplaner och övriga detaljplaner — materielplan 0 (för budgetåret 0, genomförandeåret) — materielplan 1 (för budgetår 0—5) och — materielplan 2 (för budgetåren 6—15) —• betalningsplan Härutöver tillkommer en ett- eller flerårig kostnadsbudget avseende kostnadei för materielverkets drift (löner, omkostnader m m). Objektplanen är en gemensam planeringshandling för varje avgränsat och Iedningsmässigt sammanhållet objekt (projekt). Objektplanen upprättas av objektledare, som finns utsedd för varje objekt. I objektplanen klargörs beroende- och tidsförhållanden mellan olika aktiviteter och händelser under hela eller huvuddelen av objektets livslängd, behov av beställningsbemyndiganden och betalningsmedel, behov av arbetsinsatser inom ämbetsverket, tillgångar i förråd, objektets livslängd m m. Objektplanerna lämnar detaljinformation till de olika materielplanerna. Materielplan 1 definierar för varje objekt bl a de budgetårsvisa behoven av beställningsbemyndiganden och betalningsmedel samt dessutom leveranser och viktigare händelser (t ex steg 1 och steg 2, tidpunkter för försök o s v). Summeringar av planen kan göras så, att resursförbrukningen kan sammanställas per program, produktionsområde och kostnadsställe (organisationsenhet) inom FMV. De programvis sorterade materielplanerna kan betraktas som långsiktiga primäruppdragssammanställningar. Materielplan 2 är uppbyggd på motsvarande sätt som materielplan 1. Den är dock inte lika detaljrik. Dock redovisas serieanskaffningar objektvis medan t ex för utveckling och underhåll den beräknade resursförbrukningen redovisas som budgetårsvisa ramar. Med ledning av de »omsättningsbehov» av materiel som redovisas i materielplan 2 sker styrning av utvecklingsverksamheten under den tid, som materielplan 1 omfattar. Materielplan 0 kan sägas utgöra ett utdrag ur materielplan 1. Den är dock mera detaljrik än denna. Nuvarande dispositionsplaner (motsv) och ekonomiska rapporter (motsv) kan helt ersättas med materielplan 0, vilken sålunda även utgör ett av uppföljningsinstrumenten för genomförandeåret. Sammanhanget mellan förvaltningsplanerna och övriga planer i försvarets planerings- och budgetsystem framgår av figur 5, i vilken siffrorna visar 1) Godkänd programbudget för år 0 2) Äskad programbudget för år 1 3) Godkända primäruppdrag (godkäns av Kungl Maj:t) 4) Primäruppdragsförslag som inlämnas till Kungl Maj:t 5) Underlag från materielplan 1 till programplan 6) Styrning av materielplan 1 genom programplanen 7) Underlag för perspektivplanen 8) Styrning av materielplan 2 (bl a ekonomiska resurser)

STYRSYSTEM FÖR FÖRSVARETS MATERIELVERK

335 Budgetår

MATERIELPLAN O * „— MATERIELPLAN 1 BETALNINGSPLAN Fig 5. Sammanhanget mellan förvaltningsplanerna nerings- och budgetsystem

MATERIELPLAN 2

och övriga planer i försvarets

pla-

Av skissen framgår bl a de starka beroendeförhållandena som råder mellan materielplan 1 och programplaner, materielplan 2 och perspektivplanen samt mellan objektplaner och systemplaner. Detta innebär att materielplanerna måste utarbetas i nära samarbete mellan respektive programansvariga myndigheter och FMV (den enhet inom FMV, vars verksamhet är inriktad mot respektive programansvarig myndighet). Genom primäruppdrag erhålls en direkt knytning mellan programplanerna och materielplan 1 för de två första budgetåren (budgetår 0 och 1). Budgetprocessen m m inom FMV Planeringsrutinen i stort inom FMV framgår av figur 6. Efter att ha erhållit direktiv och anvisningar för budgetarbetet från Kungl Maj:t, ÖB och programansvariga myndigheter utfärdar verksledningen för FMV kompletterande budgetdirektiv. Dessa innehåller bl a föreskrifter om samordningsåtgärder, tidsplan för inlämnande av uppgifter och föredragningar, ansvarsförhållanden m m. Inom huvudavdelningarna utges därefter ytterligare direktiv för planerings/ budgetarbetets bedrivande — t ex beträffande planeringskonferenser, föredragningar o s v . Utarbetandet av förvaltningsplanerna (materielplaner, objektplaner o s v ) bör inom FMV delegeras till respektive huvudavdelning där arbetet leds och sammanhålls av huvudavdelningens planering. Vid utarbetande av vissa förvaltningsplaner — främst materielplan 1 — krävs ett intimt samarbete mellan FMV huvudavdelningar och respektive programmyndighet. Detta kan åstadkommas genom att särskilda planeringsinternat anordnas.

336 BILAGA 7 b

Ramvillkor m m (budgetdirektiv)

K U N G L M A J : T , ÖB

Behov per program m m

PROGRAMANSVARIG MYNDIGHET

Utarbetande av planer

MATERIELVERKET + PROGRAMANSVARIG MYNDIGHET

FÖRRADSORGAN Tillgångar objektvis per program SAKORGAN UH-behov per objekt SAKORGAN Livslängd

Ö v r i g information

Materielplan (Förvaltningsplan)

Materielplan (Fackplan)

Objektvis per orgenhet inom FMV

Objektvis per program

Objektplanering

Programplanering

SAKORGAN

SAKORGAN

SAKORGAN

Materielplan objektvis per orgenhet

I

SAKGenomförande budgetår 0 samt O R G A N inriktning på längre sikt

Fig 6. Planeringsrutinen i stort

PROGRAMANSVARIG MYNDIGHET

MATERIELVERKET + PROGRAMANSVARIG MYNDIGHET

Justering av förvaltningsplanerna

Sekundäruppdrag

•PROGRAMANSVARIG MYNDIGHET

Materielplan objektvis per program

I

Primöruppdragsförslag avseende budgetår 1

PROGRAMANSVARIG M Y N DIGHET

PROGRAMANSVARIG M Y N DIGHET

STYRSYSTEM FÖR FÖRSVARETS MATERIELVERK

337 Som underlag för planerings/budgetarbetet vid FMV kommer sålunda att föreligga dels budgetdirektiv, dels utkast till primäruppdragsförslag för budgetåret 1 samt dessutom godkända primäruppdrag för budgetåret 0. Huvuddelen av det egentliga planerings/budgetarbetet kommer att äga rum under månaderna april—juni samt augusti. Planerings/budgetarbetet inom FMV avser främst — att planera verksamheten budgetåret O — d v s närmast kommande verksamhetsår, för vilket resurser m m erhållits genom beslut av statsmakterna (=godkända primäruppdrag) — att planera/budgetera verksamheten budgetåret 1 som underlag för petitan (programvisa primäruppdragsförslag), — att utarbeta FMV petita (=primäruppdragsförslag för delprogrammet »Försvarets materielverk»), — att revidera och rulla de långsiktiga förvaltningsplanerna, —• överarbetning av objektplanerna och övriga detaljplaner samt — utarbetande av kostnadsbudget för verkets drift. Petitorna inlämnas av respektive programansvarig myndighet. Detta innebär att FMV, såsom programansvarig myndighet för delprogrammet »Försvarets materielverk», inlämnar petita endast avseende FMV interna kostnader.

Uppföljning, kontroll och resultatanalys a) Allmänt Av de olika planerna (budgeterna), som upprättas inom FMV, framgår bl a: — mål för olika delar av verksamheten, d v s det resultat som man förväntar sig att verksamheten skall leda till, — de resurser i form av beställningsbemyndiganden, betalningsmedel m m, som beräknas tas i anspråk för att nå målen samt — tidpunkter då viktiga händelser beräknas inträffa (när förväntas resultatet? när förväntas resursförbrukning ske? när skall beslut fattas? o s v ) I planerna anges också hur ansvaret fördelats på olika organisationsenheter. Chefer på olika nivåer inom FMV är sålunda, var och en inom sitt verksamhetsområde, ansvariga för att vissa resultat nås inom vissa angivna tider och inom en given ram för resursförbrukningen. För att kunna följa upp, leda och kontrollera verksamheten krävs att chefer m fl kontinuerligt, periodvis (t ex månadsvis) eller vid behov erhåller information beträffande: — uppnådda resultat (även uteblivna resultat), — resursförbrukningen samt — avvikelser, när det gäller planerade tidpunkter för händelser (awikelserapport skall erhållas innan avvikelsen är ett faktum). Ändamålet med uppföljningen är att — kontrollera huruvida uppställda mål uppfylls (resultatkontroll), — kontrollera vilka resurser som utnyttjas (resursförbrukningskontroll), — ge underlag för beslut beträffande omfördelning av resurser (pengar, personal m m) eller ändring av mål för verksamheten, — hålla chefer på olika nivåer och inom olika organisationsenheter orienterade om verksamheten samt — ge erfarenheter för fortsatt planering. 22

338 BILAGA 7 b

I vissa fall, främst inom den objektbundna verksamheten, krävs en mera omfattande analys av resultaten. Frågeställningarna inför en sådan resultatanalys (t ex beträffande ett materielobjekt) är oftast följande: — vilken kvalitet och kvantitet förväntades? — hur stor var den förväntade resursförbrukningen? — när förväntades resultatet föreligga? •— vilken kvalitet och kvantitet erhölls? — hur stor blev resursförbrukningen? — när förelåg resultatet? d v s data från genomförandeverksamheten sammanställs och jämförs med planerade/budgeterade data. b) Resultatkontroll (måluppfyllelsekontroll) (Anm. Till måluppfyllelsen kan i detta sammanhang även hänföras tidpunkter för olika händelser). Resultatkontrollen sker genom jämförelser mellan verkligt och planerat utfall. Underlag för resultatkontrollen fås genom: — registrering av anmodanden (tidpunkter m m), — registrering av beställningar (tidpunkter m m), — registrering av leveranser (kvantiteter och tidpunkter), — registrering av andra viktiga händelser (t ex när vissa uppdrag är genomförda), — awikelserapportering (se punkt e) nedan), — särskilda kontrollorgans leveranskontroll (kvalitet), —• registrering av vissa data i samband med att materielen utnyttjas, — garantiövervakning samt — speciella materielinspektioner. c) Resursförbrukningskontrollen sker genom: — bokföring av bemyndiganden i samband med dels anmodan, dels beställning, —• bokföring av utbetalningar, — kostnadsbokföring, — bokföring av arbetsinsatser (t ex mandagar) samt — avvikelserapportering (se punkt e) nedan). d) Uppföljningsinstrument Ett lämpligt »uppföljningsinstrument» bör utgöras av en plan/budget för det aktuella budgetåret (genomförandeåret) utformat med lämplig enhet i tidsskalan. Periodiska rapporter från bokföringen utformas så att de direkt kan jämföras med planerade data. e) Avvikelserapportering Genom registrering av inträffade händelser (inklusive bokföring av bemyndiganden mm) erhåller chefer information om de faktiska händelserna och den faktiska resursförbrukningen sedan de redan inträffat. Vid jämförelse med budgeterade/planerade händelser erhålls upplysningar om inträffade avvikelser, d v s ofullständiga eller inte alls inträffade händelser. För att kunna utnyttja resultatet av uppföljningen i styrande syfte bör denna vara förutseende. Man torde ofta i god tid i förväg kunna säga om en viss händelse kommer att inträffa inom angiven tid eller inte. Man kan också ofta förutse en ny tidpunkt för en händelse, som blir försenad. Sådan förutseende information kan spridas till berörda genom system för awikelserapportering. Även skälet för avvikelsen från planerna är ofta av värde att veta.

STYRSYSTEM FÖR FÖRSVARETS MATERIELVERK

339 Redovisnings- och rapporteringsrutinen a) Allmänt För att följa upp, leda och kontrollera verksamheten på olika nivåer inom FMV krävs sålunda under löpande verksamhetsår en »kontinuerlig» redovisning och rapportering av uppnådda (även uteblivna) resultat och resursförbrukning. Principerna för denna uppföljning m m framgår ovan. Vid vissa tidpunkter, t ex vid slutet av ett verksamhetsår (budgetår), är det av intresse att erhålla en samlad bild av verksamhetens omfattning, uppnådda resultat m m under det gångna året. De behov av redovisning och rapportering, som behandlas i det följande, kan gälla såväl vid den mera »kontinuerliga» uppföljningen som vid det årliga »bokslutet». b) Redovisningsbehov Redovisningen skall avse: —• utgifts- (och inkomst-) redovisning, —• bemyndiganderedovisning, —• kostnadsredovisning, — resultatredovisning, — lagerredovisning (förrådsredovisning — tillkomster, avgångar, tillgångar, behov) samt — redovisning av data beträffande materiel i drift och i förråd. Redovisningssystemet byggs upp så att man lätt kan jämföra planerade/ budgeterade data med det verkliga utfallet. Detta innebär bl a att den ekonomiska redovisningen måste ske per: — primäruppdrag — program, — produktionsområde, — kostnadsbärare (objekt m m) — kostnadsslag samt — kostnadsställe Resultatredovisningen avser dels redovisning av uppnådda slutmål (kvantitet och vid behov kvalitet på levererade produkter/objekt), dels uppnådda delmål (utvecklingsläget, resultat av försök, leveransläget o s v). För förrådsredovisningen krävs speciella datasystem, som dock bör vara integrerade med bl a system för planering/budgetering. Vid FMV utvecklas f n ett nytt »förrådssystem». För insamling och bearbetning av uppgifter om materiel i drift (vid trupp) och i förråd krävs också speciella rutiner (och datasystem) för att medge analys dels av materielens tekniska tillstånd och tillgänglighet för bruk, dels av materielens underhållsbehov och därav förorsakad beläggning vid verkstäder. Vid FMV utvecklas ett nytt »underhållssystem». c) Rapportbehov I samband med genomförande av verksamheten inom FMV ansvarsområde kommer mycket stora mängder av data att registreras (bokföras). För att dessa datamängder skall vara användbara vid bedömningar och beslutfattning, måste de sammanställas och presenteras i därför lämplig form. Presentationen sker genom rapporter till chefer på olika nivåer inom FMV och även till utomstående myndigheter (FÖD, ÖB, programmyndigheter, FCF, RRV m fl). Kravet på rapporternas innehåll (detaljrikedom) varierar med den nivå där de används. En allmän regel, innebärande att ingen får mer data presenterat än vad som verkligen är nödvändigt för beslutfattning, bör gälla för att undvika kostnadskrävande och kapacitetskrävande onödiga informationsmängder.

340 BILAGA 7 b

Anmodans-, beställnings- och leveransrutinen Redovisningsrutinen medger endast, att en del av den för uppföljning erforderliga informationän kan produceras, övriga data från bl a anmodans- och beställningsverksamheten måste inhämtas genom andra rutiner — i första hand en anmodans-, bestäinings- och leveransrutin. Från denna rutin erhålls bl a sammanställt underlag för — bevakning av leveransers igångsättande och förlopp, — bevakning av pris- och rabattavtal, samt — registrenng av speciella uppgifter beträffande leveransläge, priser m m. Uppföljning och kontroll utanför budgetsystemets ram Här bör närmas bl a — underhåissystemet som medger uppföljning av materiel i drift (kvalitativ uppföljning), — förrådssystemet som ger en kvantitativ uppföljning av materiel i förråd, — inspektionsverksamhet.

BILAGA 7c

Ekonomisystem för fortifikationsförvaltningen

Bakgrund Styrsystem Fortifikationsförvaltningens verksamhet planeras och leds inom ramen för och genom ett styrsystem som är överordnat andra system. Hur ett sådant styrsystem principiellt skall byggas upp berörs inte här. Det räcker att konstatera att ett ekonomisystem är en väsentlig komponent i styrsystemet och kanske det viktigaste styrinstrumentet. Principiellt anser förvaltningen att programbudgetutvecklingen för försvaret och utvecklingen av styrsystem för olika verksamheter representerar en överordnad och långsiktig verksamhet medan utvecklingen av ekonomisystem — särskilt redovisningssystem — är en nödvändig stödåtgärd.

Programbudgetering Programbudgeteringens idé är att mätbara prestationer skall vägas mot mätbara uppoffringar för just dessa prestationer vid kalkylering, budgetering och uppföljning av verksamheten. Vägningen skall leda till att prestationerna — som naturligtvis skall ge tillfredsställande måluppfyllelse — utförs till lägsta uppoffring. Ett genomförande av programbudgetering i ett verk torde kortfattat kräva bl a — att prestationer definieras och mäts (torde inte alltid vara möjligt) — att praktiskt tillämpbara prestationsmätningsmetoder kan utvecklas — att de prestationer som mäts avgränsas så att de har samband med uppfyllelsegraden hos de mål, som sätts för verket — att resursuppoffringarna i verksamheten kan dels hänföras till bestämda prestationer, dels mätas på ett sätt som uppfattas vara av värde för alla berörda (här anmäler sig frågor som sammanhänger med utbetalning kontra kostnad, kostnadens komponenter, kalkylräntans höjd, fastighetsvärderingsprinciper, särkostnad kontra självkostnad m m) — att arbetsrutinerna för kalkylering, budgetering, utfallsnoteringar, redovisning och kontroll rationaliseras så att de överväganden mellan alternativ och de kvalificerade verksamhetsanalyser, som en riktig tillämpning av idén kräver, kommer till stånd — att en sådan befogenhets- och ansvarsfördelning skapas att programansvar kan delegeras i organisationen. I den statliga verksamheten pågår f n förberedelser för en allmän tillämpning av programbudgetering. Två utvecklingslinjer kan därvid urskiljas: 1. En utveckling av programbudget för enskilda myndigheter med program på myndighetens nivå. Denna utveckling gäller en rad civila verk och leds av respektive departement under medverkan av riksrevisionsverket. Redogörelsen utarbetad av en arbetsgrupp inom FortF under ledning av utredningens expert, avdelningsdirektör A Frank. 23

342 BILAGA 7 C

2. En utveckling av programbudget för försvaret med krigsorganisatoriska program på nivå departement/ÖB. Förvaltningsmyndigheterna blir komponenter i ett sådant programbudgetsystem och tilldelas uppgifter och resurser i form av uppdrag. Utvecklingen leds av försvarsdepartementet. Enligt uppdrag från Kungl Maj:t skall FortF bedriva sin programbudgetutveckling i nära samarbete med byggnadsstyrelsen, vilken är en av de myndigheter, som under finansdepartementets ledning i samarbete med RRV utvecklar ett programbudgetsystem för sin verksamhet. Byggnadsstyrelsen har den 20.8.1968 publicerat en rapport, »Byggnadsstyrelsen: Programbudgetering». Den redovisar resultatet av ett omfattande förberedelsearbete och är av stort intresse för FortF. Klara paralleller med byggnadsstyrelsens och FortF:s verksamhet kan dras beträffande t ex —• intern programindelning —• prestationsslag och prestationsmätning — kostnadernas sammansättning och fördelning — produktivitetsmätning — verksamhetens finansiering Enligt förslaget om programbudgetering inom försvaret kommer FortF att tilldelas både uppgifter och resurser för deras lösande i form av uppdrag. Antalet uppdrag, deras typ, sättet för att ge restriktioner i resursanvändningen m fl element i uppdragssystemet kommer att bli av mycket stor betydelse för den inverkan uppdragssystemet får på FortF:s verksamhet. I princip ligger det i FortF:s intresse att uppdragen betraktas som element vid förkalkylering och i budgetarbetet. Budgeten bör fastställas i sådana former, att FortF tilldelade uppdrag kan sammanföras i ett fåtal, till ansvars- och befogenhetsfördelningen i verket anpassade internprogram, som totalt förses med erforderliga restriktioner. Härigenom har FortF möjligheter att vid genomförandet av uppdragen söka optimera verksamheten per internprogram. En central fråga för FortF i försvarsdepartementets programbudgetsystem är den interna planeringen, budgeteringen, redovisningen, uppföljningen och resultatanalysen. De redovisningsmässiga uttrycken för uppdrag av olika slag samt de externa rapporteringskraven i samband därmed är av stort intresse. Ett korrekt uppbyggt och väl fungerande redovisningssystem är att betrakta som en nödvändig förutsättning för tillämpning av programbudgetering. Enligt FortF:s uppfattning bör ett ekonomisystem, av den typ som FKU förordar och med utnyttjande av en försvarets stomkontoplan, utvecklas för FortF som en viktig del i förberedelsearbetet för programbudgetering. Ekonomisystem Vare sig utgångspunkten för resonemanget är att bygga upp ett styrsystem för FortF eller att tillämpa programbudgetering leder det till ett oavvisligt behov av ett ekonomisystem för FortF. Med ekonomisystem menas här regler och arbetsrutiner för — kalkylering — planering — budgetering — utfallsnoteringar — redovisning — uppföljning — resultatanalys allt omfattande både prestationer och uppoffringar. Ekonomisystemet förutsätts fungera i en organisation, där ansvar för och befogenheter i fråga om prestationer och däremot svarande uppoffringar kan fördelas parallellt.

EKONOMISYSTEM FÖR FORTIFIKATIONSFÖRVALTNINGEN

343 Ett principförslag till ett nytt redovisningssystem för FortF har utarbetats under år 1967/681. Vidare har under flera år inom FortF pågått undersökningar angående en rationell utformning av den s k byggprocessen. Slutligen bedrivs av försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) en utredning rörande organisationen av försvarets fortifikations- och byggnadsväsende. De synpunkter på ett ekonomisystem för FortF som lämnas i det följande måste alltså ses mot bakgrunden av dels framlagda förslag rörande uppdragssystem och anslagssystem, dels att fortifikations- och byggnadsväsendets organisation samt FortF:s verksamhet omfattande styrsystem fortfarande är under utredning. Därför måste framställningen ske i termer som såvitt möjligt — samtidigt som för FortF specifika förhållanden bör framgå — är neutrala till olika utformningar av de nämnda företeelserna. Enligt FortF:s uppfattning är det eftersträvansvärt att en modifierad och vidareutvecklad version av RRV:s generella ADB-system (System S) kommer till användning vid redovisningsarbetet. Det förutsätts i vart fall att FortF för sin redovisning kommer att använda en för FortF anpassad version av ett för försvaret gemensamt ADB-system.

FortF:s verksamhet och organisation Verksamhetsområden Fortifikationsförvaltningen är central förvaltningsmyndighet för fortifikationsoch byggnadsväsendet vid krigsmakten. Förvaltningen får, i den mån det kan ske utan att försvarets intressen åsidosätts, efter överenskommelse med statlig myndighet utom krigsmakten för myndigheten åta sig uppdrag inom förvaltningens verksamhetsområde. Till förvaltningen i förvaltningsreglementets mening hör alla ärenden rörande fast egendom samt därutöver ärenden rörande fortifikations- och byggnadsmaterial ävensom ärenden rörande bränsle — utom vad avser inköp — elektrisk energi och vatten. En översiktlig redogörelse för fortifikationsförvaltningens utgifter fördelade på verksamhetsområden lämnas i det följande. Inom vissa viktigare områden exemplifieras verksamhetens resultat — dess produkter. De primära verksamhetsområdena visas i figur 1. Primära verksamhetsområden a) Lokalbehovsutredningar Utredningsverksamhet — lokaliseringsutredningar, lokalförsörjningsutredningar, mark- och immissionsutredningar, tekniskt-ekonomiska utredningar, fortifikatoriska skyddsutredningar, förslag till byggnadsprogram, lönsamhetsberäkningar. Utredningsverksamheten initieras i regel av någon av förvaltningens uppdragsgivare — överbefälhavaren (chefen för försvarsstaben) eller försvarsgrenschef — men kan också vara föranledd av ett Kungl Maj:ts uppdrag eller aktualiseras genom förvaltningens allmänt lokalplanerande verksamhet. Ledningen av utredningsverksamheten åvilar som regel uppdragsgivaren, vilken bl a har att fördela arbetet mellan de funktionsföreträdande myndigheterna och fortifikationsförvaltningen. Utredningsverksamheten styrs av byggnadsplaner, vilka utgör delar av uppdragsgivarnas långsiktsplaner, av korttidsplaner t ex projekteringsplaner samt genom beslutsuppföljning. Generalplanearbetet — generalplaner för bl a regementen, örlogsbaser, flottiljer, skolor och läger. 1 En från statskontoret, numera FRI, utlånad arbetsgrupp har arbetat under FortF:s ledning.

344 BILAGA 7 C

TILLSKOTT AV

Nyproduktion Köp

Rivning Kassering Avveckling Försäljning

Förhyrning Arrendering M

VIDMAKTHÅLLANDE OCH UPPLÅTELSE Extern påverkan

Formellt ägande

Vård och underhåll

Driftkontroll

Affärsrörelse

Forskningsverksamhet

BRB-verksamhet

Fortifikatorisk krigsplanläggningsverksamhet

B = befästningar (krigsanläggn) i process

K = kaserner (fredsanläggn) F • flygfältsanläggningar M - markområden

:

produkt

BRB • byggnads- och reparationsberedskapen

Fig 1. Primära verksamhetsområden inom FortF Generalplanearbetet är en utredningsverksamhet som syftar till att genom omdisponering, ny-, till- eller ombyggnad tillgodose lokalbehovet vid viss organisationsenhet. Arbetet leds av uppdragsgivarna och genomförs vid bl a generalplanemöten. Fortifikationsförvaltningen fastställer generalplanerna i samråd med vederbörande försvarsgrenschef. Planerna revideras i regel vart sjunde år. Generalplanearbetet styrs av planer för generalplanemöten och av projekteringsunderlag för militära byggnadsobjekt samt genom beslutsuppföljning. Normarbetet — projekteringsunderlag för militära byggnadsobjekt. Normarbetet syftar till att fastställa och normera behovet av utrymme samt standarden för en viss funktion, t ex signalutbildningen. Normarbetet sammanhålls av uppdragsgivarna som godkänner projekteringsunderlaget för tillämpning.

EKONOMISYSTEM FÖR FORTIFIKATIONSFÖRVALTNINGEN

345 Anmälan sker till Kungl Maj:t. Arbetet styrs av särskilda planer och genom beslutsuppföljning. Någon bestämd periodicitet för arbetet finns inte. b) Förändringar i försvarets bestånd av byggnader, anläggningar och mark Markanskaffningsverksamhet — övnings- och skjutfält, flygfält, mark för byggnads- och befästningsföretag. Förhyrningsverksamhet — förrådsutrymme, kontorslokaler. Försäljning, utarrendering och uthyrning av fast egendom Projekteringsverksamhet — bygghandlingar Till grund för projekteringsarbetet ligger byggnadsprogram, som vad avser byggnadsföretag med en beräknad kostnad överstigande 300 000 kr prövas av Kungl Maj:t. Arbetet styrs i stort av korttidsplaner — årsplaner — t ex projekteringsplaner och i detalj av PM för projektering samt genom beslutsuppföljning. Byggnadstekniskt utvecklingsarbete — typ- och standardritningar, konstruktionsanvisningar, interna projekteringsanvisningar. Kalkylering — beräkningar av investeringsutgifter, lönsamhetskalkyler, efterkalkyler. Upphandling — entreprenadverksamhet, materielupphandling, pris- och rabattavtal m m. Byggnadsverksamhet — byggnader, anläggningar, driftinstruktioner, skyddskontrollböcker. Verksamheten kan indelas i ny-, till- och ombyggnad. Byggledningen utövas i regel av byggnadskontoren i militärområdena. Verksamheten styrs av investeringsplaner, sysselsättningsplaner och arbetsplaner samt genom uppföljning. c) Vidmakthållande ningar och mark

och upplåtelse av försvarets bestånd av byggnader,

anlägg-

Fullgörande av den formella rollen som ägare av och avtalspart beträffande beståndet i vad avser — rättslig vård — registerföring — ekonomisk hantering — upplåtelse till försvarets nyttjare — mm. Registreringsverksamhet — mark, byggnads- och befästningsregister, register över cisterner för brandfarliga varor, register över koder, register över försvarets skjutbaneanläggningar, arrendeliggare. Rättslig vård av fast egendom d) Reparera och underhålla beståndet av byggnader, anläggningar och mark Huvuddelen av underhållsverksamheten sköts av militärbefälhavaren som för arbeten utnyttjar byggnadskontoren. Verksamheten styrs av underhållsplaner/ årsplaner. e) Kontrollera och rationalisera driften Försörjning med värme, elektrisk energi, vatten och avlopp f) Upplåta av försvaret ej till fullo utnyttjade delar av beståndet till andra nyttjare Skogsh ushålln ing Upplåtelse av jakt- och fiskerätt

346 BILAGA 7 c

g) Övrigt Fortifikatorisk forskning — rapporter Organisation av byggnads- och reparationsberedskapen — avtal övningsverksamhet inom byggnads- och reparationsberedskapen Fortifikatorisk konstruktionsverksamhet — princip-, typ- och standardritningar. Verksamheten bedrivs i samråd med bl a inspektören över rikets befästningar. Verksamheten styrs genom särskilda planer, som upprättas inom fortifikationsförvaltningen i samråd med inspektören. Försöksverksamhet — försöksrapporter Materielanskaffningsverksamhet Fortifikatorisk krigsplanläggningsverksamhet — krigsfältarbetsmaterielplan, krigsproduktions- och krigsleveransbesked, anvisningar, riktlinjer och rutiner för materielförsörjning i krig. Verksamheten bedrivs enligt av överbefälhavaren utfärdade grundläggande bestämmelser. Den egentliga krigsplanläggningen sker av MB (militärområdesstabernas sektion 8) på grundval av de riktlinjer och anvisningar som utfärdas av överbefälhavaren och fortifikationsförvaltningen. Krigsförberedelsearbete — planer för fortifikationsförvaltningens beredskap, mobilisering och krigsorganisation, krigsarbetsordning för fortifikationsförvaltningen. Underrättelsetjänst — kännedom om fortifikatoriska, vapentekniska och byggnadstekniska förhållanden. Att allmänt tillhandahålla kompetens i fortifikations- och byggnadsfrågor. Sekundära

verksamhetsområden

De primära verksamhetsområdena stöds och ges service av bl a följande sekundära verksamheter, vars namn får tala för sig själva. Personaltjänst, vidareutbildning, anskaffning, vård och underhåll av kontorsinventarier och kontorsmateriel, rationaliseringsverksamhet, presstjänst, extern och intern informationstjänst, medels- (anslags-) förvaltning, kassarörelse, kassaoch dispositionsbokföring, bud- och transporttjänst, biblioteksverksamhet, reproduktionsverksamhet, filmhålkortsverksamhet, blankettutformning, expeditionstjänst, arkivtjänst, säkerhetstjänst och bevakningstjänst. Verkets basorganisation Grunddragen i FortF:s organisation framgår av figurerna 2 och 3. Tillräckligt utbyggda organ för planering, budgetering, ekonomisk redovisning och analys samt för rationalisering saknas. Pågående undersökningar om styrsystem och organisation torde leda till organisationsförändringar. FortF:s ställning i försvaret Resultatet av fortifikationsförvaltningens verksamhet kommer i första hand krigsmakten tillgodo. Vissa resultat i form av produkter tillgodoser emellertid behov inom det totala försvaret. Så t ex bygger fortifikationsförvaltningen gemensamma stabsplatser med utrymmen för ett flertal myndigheter inom det totala försvaret och förråd för lagring av varor som under krig och beredskapstillstånd har avnämare även utanför krigsmakten. Andra exempel på produkter som tillgodoser behov inom en vidare krets är fortifikationsförvaltningens forskningsbyrås rapporter och dess befästningsavdelnings konstruktionsbyrås konstruktionsanvisningar vilka är av värde även för civilförsvarsstyrelsen. Fortifikationsförvaltningens ställning inom krigsmakten illustreras i figur 4.

EKONOMISYSTEM FÖR FORTIFIKATIONSFÖRVALTNINGEN

f GD V—

347 Generaldirektör

(13)

Utredningssektion

M

BY

VV

Befästningsavdelning

(175)

(Se nedbrytning)

Kasernavdelning

(170)

(Se nedbrytning)

Forskningsbyrå

(30)

Markbyrå

(35)

Administrativ byrå

(90)

Byggnadsbyrå

(115)

Värmebyrå

(55)

Elektrobyrå

(45) 1

V ä g - och vattenbyggnadsbyrå

(85)

Chefen för byggnads- och reparationsberedskapen

j Ck r—

Centralkontor

(8)

Anm: Överdirektören är generaldirektörens stallföreträdare. Byggnadsbyrån, värmebyrån, elektrobyrån och v ä g - och vattenbyggnadsbyrån (utom flygfältsdelen) är underställda överdirektören i samordningshänseende såväl inbördes som med avseende på deras samverkan med B och K. Utredningssektionen är i administrativt hänseende ansluten t i l l administrativa byrån. För planering och utbyggnad av Muskövarvet finns en särskild byrå t i l l f ä l l i g t inrättad ("Musköbyrån").

Fig 2. Översikt över FortF.s organisation

348 BILAGA 7 C

QH

Chefen för befästningsavdelningen

Bx

Expedition

Bp

Planeringssektion

Bo

Projektbyrå

Bk

Konstruktionsbyrå

Bu

Underhållssektion

Anm: Befästningsavdelningens expedition är även expedition för forskningsbyrån

&i

Chefen för kasernavdelningen

Kx

Expedition

Planeringssektion Ka

Arkitektbyrå

Kv

Kasernvårdsbyrå

Anm: För flyttningen av I 1 och Ing 1 finns I 1 - I n g 1 - k o n t o r e t t i l l f ä l l i g t inrättat Fig 3. Avdelningarna

nedbrutna

_J

EKONOMISYSTEM FÖR FORTrFIKATIONSFÖRVALTNINGEN

349 K U N G l MAJ:T

n

R

Tekniskt ekonomiskt ansvar

Operativ verksamhet

Förbandsproduktion

Primäruppdrag

Direktiv med a l l männa r i k t l i n j e r Anvisningar.' Uppdrag

Anvisningar.

Uppdrag

Föreskrifter, anvisningar och uppdrag Tekniskt-ekonomiska bestämmelser

Föreskrifter, anvisningar och uppdrag a v seende det organisatoriska underlaget m m för n y - , t i l l - och ombyggnadsarbeten samt för omdisponering av utrymmen och markförvärv

JL

W REGIO-

NAL

MYNDIGHET

Föreskrifter, d i r e k t i v och uppdrog Föreskrifter, anvisningar och uppdrag Tekniskt-ekonomiska bestämmelBYGGNADSKONTOR

Uppdrag

JF LOKAL MYNDIGHET

Fig 4. FortF.s ställning inom krigsmakten

350 BILAGA 7 C

Ekonomisystem för FortF Estenia förutsättningar för intern planering och budgetering FortF är ett tekniskt-ekonomiskt serviceorgan i försvaret och därigenom helt beroende av sina uppdragsgivares behov av FortF:s produkter. Uppdragsgivarna är i princip de huvudprogramansvariga i vad gäller de primära verksamhetsområdena. Beträffande FortF:s sekundära verksamhetsområden kan definitionsenligt inga direkta uppdragsgivare utanför FortF urskiljas. Den sekundära verksamhetens omfattning och inriktning blir däremot en följd av den primära verksamheten. Kostnadstäckning får liksom nu budgeteras dels som en intern fördelning till primära verksamheter, dels som en separat post för ofördelade grundkostnader (»allmän drift av verket»). De huvudprogramansvariga och försvarsdepartementet (FÖD) förutsätts planera verksamheten i försvaret under medverkan från bl a FortF genom — perspektivplaner — programplaner — systemplaner Ur dessa planer — och eventuella särskilda specifikationer till dem — skall alltså FortF hämta den information som ger förvaltningen möjlighet att planera och budgetera sin verksamhet. Detta ställer krav på planerna och särskilt på elementen i planerna — uppdrag och objekt. Programplanerna bör vara så beskaffade att verksamhetsplaner kan skapas genom en sortering av uppdragen efter »utförande förvaltning». I dessa dokumenteras samlat kraven på verkets prestationer. För att de uppdrag och objekt som presenteras i programplanerna och avser förändringar i beståndet av byggnader, anläggningar och mark skall bli så definierade att en intern verksamhetsplanering kan göras med dem som grund, bör de tas fram efter ungefär följande schema och under medverkan av FortF: 1. Uttryck behovet — helst det totala behovet; inte endast det otillfredsställda — av byggnader, anläggningar och mark, sådant det framkommer vid planering på nivå huvudprogramansvarig, i så allmänna termer som möjligt. 2. Ställ behovet emot tillgången på ett sådant sätt, att olika alternativa lösningar på behovstillfredsställelse kan ställas upp och värderas. 3. Ställ upp och värdera olika lösningar på tillfredsställelse av lokalbehovet. Definiera som objekt och uppdrag alla tillkomster, avgångar och andra förändringar i beståndet av byggnader, anläggningar och mark. 4. Tillägg i största möjliga utsträckning uppdrag och objekt sådana egenskaper som behövs i planerings- och budgeteringssammanhang, prestationers och uppoffringars typ, kvalitet och mängd samt belägenhet i tiden. Uppoffringar i trånga sektorer — t ex betalningsmedel — bör i första hand anges. ^ Rent allmänt bör alltså uppdragsgivarna vara kompetenta inom FortF:s område eller anlita kompetens inom FortF i sin planeringsverksamhet. Hur planerna i detalj bör se ut kan f n inte anges. Försök med uppdragsformulering pågår. Det är möjligt att själva programplanen inte lämpligen bör detaljeras i den grad som är önskvärt från FortF:s synpunkt. I så fall bör i särskilda byggnadsplaner, som läggs som bihang till programplanerna, lämnas ett objektvis specificerat underlag. Det står vidare klart att särskilda planer, som visar behov av byggnader, anläggningar och mark och behov av förändringar i beståndet av byggnader, anläggningar och mark, kommer att finnas. De får betraktas som underlag till byggnadsplaner och programplaner. De kallas enligt FÖD systemplaner. Hit hör t ex

EKONOMISYSTEM FÖR FORTIFIKATIONSFÖRVALTNINGEN

35 1

— planer kring omfattande renoverings- och moderniseringsprojekt (kaserner, ammunitionsförråd) — utbyggnadsplaner för vapensystem (STRIL, KA-batterier). Som illustreras i figur 5 är alltså programplanerna med sina byggnadsplaner en produkt av uppdragsgivarnas planeringsarbete, i vilket också viss FortF-kompetens deltagit. Den verksamhetsplan H, som blir resultat av en enkel omsortering av programplanerna, bryts vidare ned inom FortF och prövas med avseende på utförbarhet. Denna prövning leder troligen till att diskussioner måste tas upp med huvudprogramansvariga — en budgetdialog startas rörande uppdragens innehåll.

PERSPEKTIVPLANER

SYSTEMPLANER

Byggnadsplan PROGRAMPLAN (med uppdragskatalog) HP 4

PROGRAMPLAN (med uppdragskatalog) H P r

V_

"V

J

Omsortering per utförande myndighet

_Tv

r

VERKSAMHETSPLANER

FortF Verksamhetsplan H

Fig 5. FortF.s planeringsunderlag (HP= huvudprogram)

^

HP 4

352 BILAGA 7 C

Vid en samtidig behandling av verksamhetsplan H inom alla försvarets förvaltningsområden kommer en serie sekundäruppdrag att genereras mellan förvaltningarna. Genom ett iterativt förfarande i budgetarbetet — eventuellt styrt av t ex ÖB — kan ömsesidig hänsyn tas till de nya uppdrag som därigenom ges förvaltningarna. Formerna för dessa iterationer och för försvarsmyndigheternas samröre i uppdragstermer i både budgetering och redovisning bör snarast komma till konkret uttryck. Intern planering och budgetering Det underlag för planering och budgetering, som erbjuds i den ovan berörda verksamhetsplan H, är orienterat till produkter (prestationer) och deras kostnader. Den vidare nedbrytningen av verksamhetsplanen till detaljerade budgeter för verkets olika delar kan ske enligt i princip det schema som beskrivs nedan. Plan H förutsätts formellt behandlas i ett för FortF centralt planerings- och budgeteringssekretariat. Plan H avkastar därvid två nya verksamhetsplaner — verksamhetsplan V, avsedd för vidare nedbrytning internt — verksamhetsplan P, avsedd för Kungl Maj:ts prövning av budgeten och anslagstilldelning. Plan P påverkas av det anslagssystem som väljs. Den är troligen mera översiktlig än plan V. Plan V innebär — dels en transformering från uppdrag till interna kostnadsbärare — hjälpuppdrag vilket i vissa fall kan innebära en sammanslagning, i andra en uppdelning men i de flesta varken det ena eller det andra, — dels en gruppering av kostnadsbärarna efter ansvariga instanser internt (i dagens organisation sakinstanser). Plan V blir alltså en hela verket omfattande, ansvarsområdesvis ordnad redovisning av förväntade prestationer och däremot svarande uppoffringar. Plan V tas om hand av de ansvariga instanserna inom verket och bearbetas vidare. Objekten (motsv) delas upp i aktiviteter på ett sådant sätt att kvantifierade beställningar kan läggas ut på verksamhetsställen i organisationen, start och leveranstider åsättas aktiviteterna m m. Den sålunda kompletterade plan V sorteras om efter verksamhetsställe. Den därvid erhållna planen kallas produktionsplan och är orienterad till objekt och aktiviteter och bör vara så detaljerad att arbetsmängder av olika sorter och den kalendertid då de skall presteras framgår. Med utgångspunkt i produktionsplanen kan nu en detaljerad belastning av kostnadsställen och externa leverantörer av direkt arbete och direkt material budgeteras. I detta moment framkommer alltså ett resursbehov per enskilt kostnadsställe, som möjliggör att en personalbudget och en omkostnadsbudget för kostnadsställena kan upprättas. Resurser — konsulter, entreprenörer m m — som måste anskaffas genom upphandling eller stöduppdrag (ev deluppdrag) kan också budgeteras. Om de regionala byggnadskontoren i detta läge uppträder som kostnadsställen i FortF — till den del de tar uppdrag direkt från FortF — och ianspråktagandet av resurser inom försvaret i övrigt medelst fördelning av sekundäruppdrag preciserats kan budgetarbetet anses vara drivet till grunden. Under successiva iterationer bör nu budgeten justeras så att kraven på prestationer och möjligheterna att fylla dem är konsistenta genom hela verksamheten. Med ett så detaljerat och omfattande budgetarbete som här skisserats ställs stora krav på möjligheterna att snabbt sammanställa, räkna igenom och visa resultat av olika alternativ till budget. Ett ADB-orienterat redovisningssystem bör kunna förses med möjligheter till sådan budgetsimulering.

EKONOMISYSTEM FÖR FORTIFIKATIONSFÖRVALTNINGEN

353 Det interna planerings- och budgeteringsarbetet på basis av programplaner bör alltså som resultat ge: — Verksamhetsplan P Underlag för departementets ställningstagande till programplaner, primäruppdrag och anslag. — Verksamhetsplan V Ett kostnadsbärareorienterat och hela verket omfattande underlag för FortF:s interna verksamhetsplanering och budgetering med kostnadsbärarna grupperade efter produktansvariga instanser. — Produktionsplan En till kostnadsbärare och aktiviteter orienterad fördelning av produktionsvolymen på handläggare — verksamhetsställen. — Personal- och omkostnadsbudget En per kostnadsställe och kostnadsslag specificerad uppställning av kostnadsställens kostnader (debetsidan). En fördelning av samma kostnader till produkter eller andra kostnadsställen ger kreditsidan för kostnadsstället och kallas fördelningsbudget. För vissa delar av FortF — t ex forskning, byggnadsunderhåll — blir nedbrytningen till produktionsplanen mera en fördelning av ekonomiska ramar än en fördelning av prestationer. Prestationerna preciseras först på lägre nivå, vilket sammanhänger med verksamhetens natur. Hela den interna planeringen och budgeteringen försiggår — dels i ett femårsperspektiv — dels i ett ettårsperspektiv ( = första året av de fem=nuvarande petitaår). Dessutom överses månaderna före starten av ett budgetår den detaljerade planen för detta budgetår — d v s den en gång gjorda ettårsplanen korrigeras. Sålunda kommer de produkter av arbetet, som ovan redovisats, att förekomma i tre versioner — femårsplanen (för år 2—6) — petita (för år 2) — aktuell budget (för år 1). Budgetarbetet avslutas med att betalningsutfall beräknas som underlag för anslagstilldelning. Möjliga anslag ingår givetvis också som en restriktion i underlaget för budgetarbetet, varför denna åtgärd mera är av kontrollkaraktär. RedovisningsmodeU Resultatet av budgeteringen — budgeten — ingår i redovisningen. Själva budgeteringen — budgetarbetet, budgetprocessen, budgetdialogen — är däremot en aktivitet för sig. Den har elementärt skisserats ovan. Redovisningen kan vara ett hjälpmedel i budgeteringen bl a genom att — ga historiska data — erbjuda möjligheter till simulering och annan konsistenskontroll av budgetdata. Beteckningen »redovisning» används —' dels för att beteckna en samling aktiviteter nämligen insamling och registrering av budgetdata på konton insamling och registrering av ekonomiska händelser (utfall på konton) upprättande och underhåll av kontosystem (både abstrakt och praktiskt) bearbetning av konton och deras budgetdata och utfallsdata enligt olika redovisningsregler sammanställningar, utvisande resultatet av redovisningen — dels för att beteckna det databehandlingssystem (ev inklusive den fasta personalorganisationen) som utför redovisningsarbetet.

354 BILAGA 7 c

I denna framställning kommer redovisningen att beskrivas genom en mycket översiktlig bild av kontosystemet inom FortF. Eftersom redovisningen kan ses som en verksamhetsmodell framskymtar vissa synpunkter på FortF:s roll i samarbete med utomstående. FortF:s redovisning anses vara en självständig men enligt bestämda regler uppbyggd och inordnad komponent i försvarets koncernredovisning. Varje annan myndighet med egen budget har också en redovisning som är en självständig del i koncernredovisningen. Organisationsenheter som inte är egna redovisningsenheter representeras av konton — hjälpkonton/ kostnadsställekonton eller verksamhetsställekonton — hos någon redovisningsenhet. Självständiga redovisningsenheter har i princip fullständiga kontosystem enligt stomkontoplan med sidoordnade redovisningsdelar. Redovisningsenheterna är i förhållande till varandra uppdragsgivare och uppdragstagare. Det finns också uppdragsgivare och uppdragstagare utanför koncernen. De redovisningsmässiga uttrycken för sambanden mellan uppdragsgivare och uppdragstagare skall ha en standardiserad form, beroende på typ av uppdrag. Följande varianter kan urskiljas: A. Uppdrag som förekommer i försvarets uppdragsregister (primäruppdrag och sekundäruppdrag). Kravet på ett sådant uppdrag är att det står i ett direkt samband med ett överordnat uppdrag eller självt är ett överordnat uppdrag (primäruppdrag). B. Uppdrag till instanser utanför försvarskoncernen (externuppdrag). De kan i vissa fall förekomma i försvarets uppdragsregister som sista länken i en hierarkisk uppdelning av ett primäruppdrag. Eljest är de vanliga beställningar, som inte är entydigt knutna till ett uppdrag i försvarets uppdragsregister utan redovisas mot en kostnadsbärare eller ett hjälpkonto för senare fördelning till uppdrag. D. Transformerade — varmed menas icke direkt ur primäruppdrag härledda uppdrag — och formellt registrerade uppdrag mellan myndigheter (sekundäruppdrag). De är utlagda beställningar hos den ena myndigheten och mottagna uppdrag hos den andra. De likvideras mellan myndigheterna på lämpligt sätt. E. Transformerade, ej registrerade uppdrag mellan myndigheter. Det mellanhavande dessa representerar likvideras genom omföringar via försvarsgiro (ett hjälpkonto i klass 3 i stomkontoplanen). Med utgångspunkt i den ovan skisserade bilden av försvarskoncernens redovisning bör FortF:s redovisning ordnas som visas i skiss på figur 6. Kassa- och kostnadsbokföring bör ordnas enligt försvarets stomkontoplan med undantag för redovisning på uppdrag, som här förutsätts skola ske i en sidoordnad redovisning. Vid en tillämpning av RRV:s generella ADB-system S kommer den del av FortF:s rörelse som direkt avser försvarets fastighetsfond troligen att redovisas på konton som är helt skilda från annan rörelse i FortF. Konsekvenserna härav avses undersökas i samband med redovisningsförsök vid FortF. En utförlig redovisning av olika kontons roll har getts i tidigare nämnda förslag rörande nytt redovisningssystem för FortF. Där har också belysts teknik för kostnadsfördelning m m. I en särskild beställningsbokföring redovisas registrerade engagemang med leverantörer inom och utom försvarskoncernen. De bör redovisas som olika typer av beställningar, liksom man också bör skilja på beställningar knutna till konton som avslutats vid budgetårets slut och sådana knutna till projektkonton. I princip är en beställning knuten till ett hjälpkonto eller en kostnadsbärare. Sådana beställningar, som är slutpunkter i en kedja av uppdrag i försvarets uppdragsregister kan vara knutna direkt till ett uppdrag.

EKONOMISYSTEM FÖR FORTIFIKATIONSFÖRVALTNINGEN

/

°9

/

/

^^ \

!

./

1* Ks

//

T>

^- S

/

•

\\ \

\

-o -—. o > " o

\

:o c

a>

l

o

B B B B

"c o 1

*1 iLe^f

i — i! S O • 2 * u -*

V _2 • -

a> a» a> ±: -.O

•

0 CO

"O

0 i; — £ c -o,

XJ

ro

O

c

_j-

c c

nehåll et

t. -plan

Deställleverant

-sa

•JJ

enl

o

r

i

-Q

ro

C c

c

'E r-Ai T;

o

>

•2 o ca

X

_c

n /

V

? L ^ 1 <j

^ r5

x

' O c o Q. O)

r

ro

E

k.'

—J 1

< , \l

1/

'E

•.O Ji

o j a :o

c

A

V

2 B 01 ca

-S "S Ti o

/ • ^

>

^

°

//

° "°

/

>

1' T

\

"S fc

\ 1

\

V -o

\.

>~ si

X.

—r OJ

y /

i

\ '

o o v

—

—K

/I

Tillgång Inbetaln Inkomst Intäkt Prestatio

0 c

-a o

it

h-kostnc riftkostn

gt S-pla

-o

(konton i

I/I

Värde Statistik Statistik

<u o ^_ o

/ Skuld /Utbet / Utgif /Kostn /Uppo

C

-Q

c "O "

bestånds

— u £

(konton

y 8

355 AL r

_ -C

ro

*-

o o-5 ca o. c

^_ o «a 2 IB o _* t i: o X

o ^5 o 0 LL.

"O Q Q

-Q

./i

cn o

(konton fö och anslag

8 JO Z ~

i /

itt*

N

Bemynd/ai Anslaget/ Presterat/

1 C

V

/

> ö)

/

M

/

t»

V

c

s? / •§ / >

P

I-S

\

> u_ V) ••-

' 1

i X

:0 o U_ u-

LiJ

/

A

i o i

o

o a>

r S= a -a c c c > < E

Försv< uppdr regist

giro bok

•o

P;

i

i

O .£

te k.

rr

Fö rsv clear förin

ngs

i

bestä bokfc

>

£

i

g

i

«> ro ^

<u

•i

£

356 BILAGA 7 C

Uppdrag är redovisade i en särskild uppdrags- och anslagsbokföring. Här måste man till en början skilja mellan — mottagna uppdrag för försvarets uppdragsregister — vidaresända uppdrag till försvarets uppdragsregister. Den uppspjälkningsprocess som ligger mellan ovannämnda uppdragstyper ges redovisningsmässiga uttryck endast i uppdragsredovisningen och påverkar inte kassa- och kostnadsbokföringen. Ytterligare uppdragstyper är — mottagna serviceuppdrag — mottagna sekundäruppdrag. Alla mottagna uppdrag som inte fördelats vidare direkt via försvarets uppdragsregister är knutna till ett konto för kostnadsbärare (eller intäktsgivare) eller eventuellt direkt till en utlagd beställning. Skillnaden mellan uppdrag och kostnadsbärare som begrepp är att de senare är riktade inåt i organisationen och eventuellt avgränsade på ett annat sätt än uppdragen. Detta kan ge fördelningsproblem mellan kostnadsbärare och uppdrag. I FortF är överensstämmelsen troligen mycket god mellan uppdrag och kostnadsbärare. En mycket viktig komponent i FortF:s redovisning är beståndsbokföringen, där alla disponerade fastigheter — ägda, förhyrda och arrenderade — redovisas med värde mm. Ett komplement till denna redovisning är hyresregistret, där alla kontrakt rörande uthyrningar redovisas. Dessa register är grundvalen för en hyressättning och hyresfördelning inom försvaret. På försvarsdepartementets uppdrag har FortF utarbetat ett förslag till principer för hyressättning inom försvaret med utgångspunkt i Kungl Maj:ts direktiv att lokalkostnader fr o m budgetåret 1969/70 skall upptas i myndigheternas anslagsäskanden. Förslaget går i princip ut på att lokalutnyttjare inom försvaret endast skall ha två huvudposter för sina lokalkostnader — hyra (kapitalkostnader, underhållskostnader) — driftkostnader (el, vatten, värme, städning). I hyran ingår bl a allt underhåll, varför fastighetsunderhåll aldrig blir en kostnadspost i nyttjarnas budget. Däremot kommer FortF att fördela underhållsuppdrag till fastighetsförvaltande myndighet, där dessa uppträder som FortF:s entreprenörer.1 1

Jfr bilaga 2.

KUN 3L

' |_ 1969

BTC

_——

Pris 24:— kr