Upphandling av byggnader D. 2,betänkande.
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013
9tli
Upphandling av byggnader Del 2. Administrationen
Betänkande avgivet av Byggnadsupphandlingsutredningen Stockholm 1970
Statens offentliga utredningar 1970
Kronologisk förteckning
1 Barns utemiljö. Tryckeribolaget. C. 2. Om stat och kyrka. Beckman. U. 3. Balanserad regional utveckling. Esselte. In. 4. Reformerad lärarutbildning. Svenska Reproduktions AB. U. 5. Statlig stöd till fiskehamnar. Esselte. J o . 6. Ny livsmedelsstadga m.m. Del I. Förslag och motiv. Tryckeribolaget. S. 7. Ny livsmedelsstadga m.m. Del. II. Bilagor. Tryckeribolaget. S. 8. Yrkesteknisk högskoleutbildning. Svenska Reproduktions AB. U. 9. Snöskotern-fordonet och föraren. Esselte. K. 10. Fria läromedel. Beckman. U. 1 1 . Folktandvårdens utbyggandeoch reglering. Beckman. S. 12. Värnpliktstjänstgöringens civila meritvärde. Esselte. Fö. 13. Sveriges energiförsörjning. Energipolitik och organisation. Svenska reproduktions A B . I. 14. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Dell. Esselte.In. 15. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del II. Esselte. In. 16. Riksdagsgrupperna • Regeringsbildningen. Norstedt & Söner. J u . 17. Ersättare för riksdagsledamöterna. Esselte. J u . 18. Upphandling av byggnader. Del 2. Administrationen. Beckman. Fi.
Anm. Om särskild tryckort ej anges är tryckorten Stockholm.
Statens offentliga utredningar 1970:18 Finansdepartementet
Upphandling av byggnader Del 2. Administrationen
Betänkande avgivet av Byggnadsupphandlingsutredningen Stockholm 1970
K l Beckmans Tryckerier AB • Stockholm 0102150
Till Statsrådet och chefen för finansdepartementet
I den av Herr Statsrådet den 14 april 1967 åt mig uppdragna utredningen rörande den statliga husbyggnadsupphandlingen lämnade jag den 27 maj 1968 ett delbetänkande, »Upphandling av byggnader, Del 1, Formerna». Betänkandet har varit föremål för remissbehandling. Sedermera har Kungl. Maj:t den 11 april 1969 uppdragit åt byggnadsstyrelsen att planera viss försöksverksamret med totalentreprenadupphandling samt den 25 april 1969 föreskrivit fortifikationsförvaltningen och försvarets rationaliseringsinstitut att hålla sig informerade om denna försöksverksamhet och beakta de erfarenheter som främst från administrativa och ekonomiska synpunkter erhålls genom upphandlingen i totalentreprenadform. Den återstående delen av utredningsuppdraget innefattar enligt direktiven ett antal sinsemellan disparata detaljfrågor, huvudsakligen berörande administration av byggnadsupphandlingen samt förkalkylering av investeringskostnaderna. Med hänsyn till att direktiven i dessa delar kunde göras till föremål för olika tolkning och att en snävare sådan syntes begränsa utredningsuppdraget till en helt redovisningsteknisk uppgift men också mot bakgrunden att direktiven angav att jag skulle »vara fri att ta upp andra frågor inom området» hemställde jag den 3 januari 1969 om godkännande av vissa av mig föreslagna riktlinjer. Dessa innebar »förstudier» bl. a. till en översyn av den administrativa organisation, som den i direkSOU 1970:18
tiven angivna »redovisningen och budgeteringen» avsåg. Under hand meddelades mig den 24 februari 1969 att Herr Statsrådet ej avsåg att lämna det begärda godkännandet, varför jag sökt i görligaste mån begränsa utredningen till en undersökning av administrationskostnaderna för den statliga husbyggnadsupphandlingen och ett försök till bedömning av hur en tillämpning av de föreslagna nya upphandlingsformerna påverkar administrationen, ävensom en jämförelse med administrationen av annan än statlig upphandling samt slutligen den i direktiven angivna frågan om förkalkyler. Utredningsarbetet har, utöver genom min åtgärd att begära godkännande av vissa riktlinjer, fördröjts genom att den tidigare sekreteraren, licentiat Nu der, den 15 mars 1969 övergick till en annan verksamhet och jag först den 22 juni kunde hemställa om förordnande till ny sekreterare av civilingenjör Lars Engebeck som förordnades den 15 juli. Hans tjänstgöring började den 1 augusti 1969. Nuder har emellertid även därefter lämnat visst biträde. Utöver de tidigare förordnade experterna Eklund, Marknäs, Ström, Sundell och Söderström har sedermera som experter tillkallats den 25 juli 1968 direktören Lennart Ramnek, aukt. revisorn Bo Fridman och överdirektören Paul Tammelin, den 21 oktober 1968 avdelningschefen Martin Lindholm samt den 15 juli 1969 förste arkitekten Victor Vogt. 3
Experterna har i varierande omfattning deltagit i utarbetande av kapitlen 1—8. Kontinuerligt samarbete har därvid genom Lindholm och Marknäs ägt rum med fortifikationsförvaltningen resp. byggnadsstyrelsen. Genom Sundell har Byggherreföreningen biträtt i fråga om avsnitt 6: 1. Med överlämnande av detta andra delbetänkande betraktar jag utredningsuppdraget som avslutat. Stockholm i maj 1970
Stig Ödeen I Lars Engebeck
4 SOU 1970:18
Innehåll
1. Inledning
2. Byggnadsstyrelsen 2.1 Uppgifter 2.2 Organisation 2.3 Finansiering 2.4 Kostnadsanalys 2.5 Administrationskostnaderna . . 2.6 Kostnadspålägg och förskottsmedel 2.7 Teknisk förvaltning . . . . 2.8 Egen-regi-byggande . . . .
10 10 11 12 12 15
3. Fortifikationsförvaltningen . . . 3.1 Uppgifter 3.2 Organisation 3.3 Regionala och lokala organ . . 3.4 Finansiering 3.5 Kostnadsanalys 3.6 Administrationskostnader och och kostnadspålägg . . . . 3.7 Projektering i egen regi . . .
16 18 18 19 19 19 20 21 21 23 25
4. Övrig statlig byggnadsupphandling . 26 4.1 Allmänt 26 4.2 Huvudsakligen planerande institutioner 27 4.3 Upphandling inom affärsverksoch liknande fonder . . . . 28 4.4 Upphandling inom fastighetsfondens delfonder 32 4.5 Särskild upphandling inom byggnadsstyrelsens delfond . . 34 4.6 Upphandling utanför fonder . 35 4.7 Sammanfattning 35 SOU 1970:18
5. Kommunal byggnadsupphandling . 5.1 Allmänt 5.2 Landstingen 5.3 De landstingsfria städerna . . 5.4 Övriga städer 5.5 Landskommunerna . . . . 5.6 Spri 5.7 Skolöverstyrelsen
37 37 39 43 47 50 51 52
6. Annan upphandling 6.1 Näringslivets husbyggnadsupphandling 6.2 Bostadsupphandling . . . . 6.3 Upphandling av andra investeringsobjekt
7. Upphandlings formen readministrationen 8. Kalkylering derna
av
och
54 61 64
byggher71
investeringskostna-
9. Slutsatser och förslag 9.1 Administrationskostnaderna och förskottsstater . . . . 9.2 Affärsmässigheten 9.3 Splittring och samordning . . 9.4 Projektprogram 9.5 Avtalsutformning 9.6 Förkalkyler och handläggningsordning 9.7 Kostnadsstatistik 9.8 Investeringsstatistik . . . .
76 79 79 80 82 83 85 86 88 90 5
1¶Inledning
I utredningens första delbetänkande har behandlats formerna för upphandling av byggnader. Av de i direktiven angivna utredningsuppgifterna återstår frågor rörande kostnaderna för administration av byggnadsupphandling samt redovisning och budgetering av investeringskostnaderna. I första hand bör härvid enligt direktiven »som ett led att nå en mera fullständig kostnadsredovisning inom det statliga byggnadsområdet» ses över redovisningen av »de till ett byggnadsföretag hänförliga prestationerna som utförs av myndigheterna själva». Vad först gäller de nuvarande kostnaderna för byggnadsstyrelsens upphandling, som utgör drygt hälften av den statliga, kan en dylik kostnadsundersökning ske genom en översiktlig uppdelning av kostnaderna för de olika organisationsenheterna och en fördelning av dessa på dels byggnadsupphandling och dels övrig verksamhet. Även om därvid analysen och fördelningen får göras tämligen schematisk kan man dock härigenom få en för ändamålet tillräckligt noggrann uppfattning av de verkliga kostnaderna för administrationen av byggnadsupphandlingen. Att dessa därvid kommer att hänföra sig till styrelsens nuvarande organisation, den nuvarande omfattningen av dess verksamhet och nuvarande upphandlingsformer är givet. En särskild fråga, som upptas i direktiven, är »kostnadsredovisningen för egenSOU 1970:18
regi-byggen». Denna verksamhet är för byggnadsstyrelsens del av ej obetydlig omfattning. Då samma personal stundom sysslar med såväl entreprenader som egen-regibyggen föreligger vissa svårigheter att extrahera kostnaderna för de senare, men en ungefärlig kostnadsfördelning är dock möjlig. På liknande sätt kan även för fortifikationsförvaltningens upphandling kostnaderna analyseras och fördelas. Det blir dock här vanskligare på grund av dels att upphandling och annan verksamhet såsom förvaltning m. m. sammanförts i samma organisationsenheter i högre grad än i byggnadsstyrelsen samt dels att fortifikationsförvaltningen utöver husbyggnad har omfattande och olikartade uppgifter av mera militärt betonad karaktär. Det är dock möjligt att göra en kostnadsfördelning, som något så när rättvisande ger kostnaderna för å ena sidan husbyggnadsupphandling och å andra sidan övrig verksamhet. Till skillnad från byggnadsstyrelsen bedriver fortifikationsförvaltningen ej nybyggande i egen-regi men däremot i betydande omfattning egen projekteringsverksamhet. De ungefärliga kostnaderna för denna kan framtagas efter samma grunder som för byggnadsstyrelsens egen-regi-byggande. Då det gäller övrig statlig husbyggnadsupphandling — sammanlagt utgör denna en ej obetydlig del av den statliga upphand7
lingen på området — blir t. o. m. en ungefärlig kostnadsanalys vansklig. Här har det ansetts lämpligast att i de flesta fall enbart söka göra en mera skönsmässig uppskattning på grundval av en genomgång av personalorganisation och verksamhetsformer för verk och institutioner med mera omfattande byggnadsupphandling. För flera sådana verk handhar byggnadsstyrelsen enligt särskilda föreskrifter den egentliga upphandlingen av vissa objekt medan de själva sköter förvaltning, medelanskaffning och programarbete samt för övriga objekt hela upphandlingen. Direktiven anger att översynen av kostnadsredovisningen skall syfta till bättre jämförbarhet mellan olika »produktionsoch organisationsformer». Det måste då vara angeläget, för att få ett vidare underlag för sådana jämförelser, att ta del av organisation och verksamhetsformer för upphandling hos andra större byggherrar. Närmast av intresse är då den kommunala upphandlingen. Detta gäller såväl landstingen med deras omfattande byggande av främst sjukhus som primärkommunerna. De större städerna med ett husbyggande som både vad objektvariation och volym beträffar icke mycket skiljer sig från det statliga byggandet, bör ha en organisation för byggnadsupphandling som kan vara lämplig som jämförelse med den statliga. Å andra sidan är de medelstora och mindre primärkommunerna ofta ganska små byggherrar men deras handhavande av husbyggnadsupphandling är ändå av intresse mot bakgrunden av att deras sammanlagda upphandling av främst skolor och ålderdomshem är betydande. Härtill kommer att för många slag av kommunala byggnader utgår statsbidrag och att det jämväl ur samhällsekonomisk och finanspolitisk synpunkt bör vara ett statsintresse att följa kommunernas handhavande av byggnadsupphandling. Det kan naturligtvis i dessa fall inte bli fråga om någon siffermässig beräkning av kostnaderna för upphandlingsadministrationen. Näringslivets 8
upphandling
är i den mån
jämförbar med den statliga att objekten är mycket varierande som exempelvis fabriksoch lagerbyggnader, kontorshus, varuhus etc. Å andra sidan är volymen av det enskilda företagets byggnadsupphandling oftast långt mindre än t. ex. byggnadsstyrelsens och framför allt i regel inte så kontinuerlig. Ofta utgör också industribyggnaden i större eller mindre utsträckning snarare en anläggning än ett hus i egentlig mening. Emellertid finns bland de stora och expansiva industriföretagen och inte minst bland varuhusföretagen några med relativt kontinuerlig och omfattande byggnadsupphandling. Sådana företag kan erbjuda jämförelseunderlag av intresse för den statliga upphandlingsorganisationen. Upphandlingen av bostadsbyggnader utgör den dominerande delen av husbyggnadsupphandlingen. Främst faller den på de allmännyttiga och kooperativa bostadsföretagen. Även om flera av dessa har en upphandlingsvolym som är lika stor som och i vissa fall större än den statliga är dock deras upphandling inriktad på i huvudsak ensartade objekttyper. En jämförelse med den statliga upphandlingsadministrationen blir därför ej helt rättvisande, då enhetligheten i fråga om objekten bör ge större förutsättningar för en mindre kostnadskrävande administration. Det har i det första betänkandet påpekats att upphandling av andra investeringsobjekt än husbyggnader av kostnadsmässigt lika stor eller större volym och ofta av väl så stor komplicitet sker i former som närmast är att beteckna som »totalentreprenad». Det finns därför anledning att för några sådana objekt få del av erfarenheter liksom uppgifter om omfattningen av den personalorganisation som bedömts erforderlig för att administrera upphandlingen. Direktiven tar vidare upp frågan om upphandlingskostnader vid olika objekt och antyder att översynen av redovisningen bör syfta till att differentiera administrationskostnadspåläggen med hänsyn till »de faktiska insatsernas variation». Direktiven talar i detta sammanhang om det schematiska SOU 1970:18
pålägg, som görs på byggnadskostnaderna för att täcka den del av administrationskostnaderna som finansieras över sakanslag för investeringskostnaderna. Vad som gör att »insatsen» och därmed administrationskostnaderna kan variera beror dels på objektets större eller mindre komplicitet och standardiseringsgrad, dels på att mer eller mindre rationella upphandlingsmetoder tillämpas — även detta avhängigt av objektets art. För lämpliga objekt torde det — allteftersom byggnadsindustrin anpassar sig till nya entreprenadformer — bli möjligt att i större utsträckning tillämpa av utredningen förordade upphandlingsformer i stället för de konventionella, för vilka byggnadsstyrelsens och fortifikationsförvaltningens upphandlingsorganisation är uppbyggd. Såsom i det första betänkandet ingående behandlats måste de där föreslagna upphandlings formerna — totalentreprenad och tidigupphandlad generalentreprenad med generalprojektupphandling — innebära en annorlunda uppgiftsfördelning med en väsentlig utökning av entreprenörens resp. projektörens ansvar till att omfatta byggnadens utformning, funktion och kvalitet inom ramen för byggherrens krav enligt avtalet. Detta kommer att medföra en annan fördelning av administrationskostnaderna mellan byggherre och entreprenör. Det finns alltså anledning att diskutera byggherrens framtida behov av administration vid ett ökat genomförande av de förordade upphandlingsformerna. I direktiven upptas även frågan om investeringskalkyler vid statlig byggnadsupphandling, främst då kalkylosäkerheten och dennas redovisning vid framställning om investeringsmedel. Det framhålls dels att lämpligheten av en generell kalkylmetod i detta hänseende kan ifrågasättas, dels att
en redovisning av en kalkylsumma inkluderande post för »oförutsett» eller »tillkommande kostnader» kan medföra risk för onödig standardökning under den fortsatta projekteringen samt dels att en så redovisad kalkylsumma kan bli riktpunkt för anbudsgivning. Vid tillämpning av totalentreprenad och vid tidigupphandling på »layout» eller förslagshandlingar kan nu konventionella kalkylmetoder knappast tillämpas. I stället måste underlaget för finansieringskalkyl och för medelsbegäran grundas på annan typ av erfarenhetskostnader. I det förra betänkandet behandlades de konsekvenser, som en mera allmän tillämpning av de där förordade upphandlingsformerna och då främst totalentreprenaden kunde förväntas få för strukturutvecklingen på producentsidan. Den koncentration till ett begränsat antal stora och högkvalificerade företag, som förutsågs och som f. ö. redan inletts, ansågs vara förutsättningen för en utveckling mot rationellare produktionsteknik, bättre produkter och lägre kostnader, vilket allt betyder samhällsekonomiska vinster. För att främja en sådan utveckling och för att tillse att beställaren och konsumenten blir delaktiga i rationaliseringsvinsterna fordras emellertid också att byggherresidan har sådan struktur och sådana resurser att den på bästa sätt kan tillgodose sina intressen och sina krav i uppgörelsen med producenten. Vad som från dessa synpunkter kan erfordras på den statliga byggherresidan finns det därför anledning att avslutningsvis principiellt behandla. Om byggherresidan vid tillämpning av totalentreprenadupphandling och liknande upphandlingsformer inte anpassar sig i dessa hänseenden, kan fördelarna för byggherren av de nya upphandlingsformerna säkerligen i stor utsträckning utebli.
2¶Byggnadsstyrelsen
(
!
)
Byggnadsstyrelsens andel av den statliga och av den totala årliga investeringen i husbyggnader. 2.1 Uppgifter Byggnadsstyrelsen har efter 1967 års omorganisation till huvuduppgift att tillhandahålla lokaler för den civila statsförvaltningen och i mån av behov anskaffa sådana genom upphandling av byggnader eller ombyggnadsarbete, genom köp eller förhyrande ävensom att förvalta det fastighetsbestånd, som redovisas över de styrelsen underställda delfonderna av statens allmänna fastighetsfond: byggnadsstyrelsens, slottsbyggnadernas, beskickningsfastigheternas och akademiska sjukhusets delfonder samt över försvarets forskningsanstalts (FOA) delfond av försvarets fastighetsfond. För nybyggnader inom FOA:s delfond handhar styrelsen ej behovsanalys eller investerings10
planering. Vidare handhar akademiska sjukhuset självt underhåll och upphandling av nybyggnader för sjukhuset genom »kommittén för akademiska sjukhusets i Uppsala utbyggande». Karolinska sjukhuset, som självt förvaltar sin fond, svarar för underhållet och från och med 1969 även för nybyggnadsverksamheten, men byggnadsstyrelsen kan efter uppdrag av sjukhuset handha denna. Tekniska högskolans nu pågående utbyggnad handhas av »tekniska högskolans i Stockholm byggnadskommitté», ehuru byggnaderna ingår i byggnadsstyrelsens delfond. För byggandet för övriga högskolor har enbart utrednings- och programarbete lagts på särskilda kommittéer, vanligtvis med representanter för byggnadsstyrelsen bland ledamöterna. Styrelsen har vidare att efter uppdrag upphandla vissa objekt för postverket, televerket, luftfartsverket, kriminalvårdsstyrelsen, tullverket, civilförsvarsstyrelsen, SIDA m. fl. Här har styrelsen således normalt ej ansvar för programarbete och medelsäskande. I fråga om kriminalvårdsbyggnader handhar även »fångvårdens byggnadskommitté» visst program- och projektarbete. Slutligen har styrelsen en del sidoordnade uppgifter såsom utformning och upphandling av inredning bl. a. för högskolor, beskickningar och landshövdingsbostäder samt rådgivning och kontroll i fråga om drift av statens och vissa landstings värmeanläggningar. SOU 1970:18
2.2 Organisation Byggnadsstyrelsens ledning består av generaldirektör med teknisk direktör, planeringsdirektör och ekonomidirektör jämte ett stabsorgan: centralsektionen. Verket är centralt organiserat på 9 byråer och lokalt på 5 byggnadsförvaltningar. Administrativa byrån (A) handlägger allmänt administrativa ärenden, organisations-, rationaliserings-, personal-, ombudsmannaoch kontorsdriftärenden samt svarar för arkiv och bibliotek. Utredningsbyrån (U) med en central planerings- och kanslisektion svarar för utredning och planering av lokalförsörjning, utarbetar utbyggnadsplaner samt byggnadsprogram — där detta ej sker av annan byrå — inom fyra utredningssektioner samt svarar för lokaldisposition samt förhyrnings- och uthyrningsärenden inom hyressektionen. Intendentsbyrån (I) svarar centralt för den tekniska och administrativa fastighetsförvaltningen inom landet med undantag av hyresärenden och har en kanslisektion, en planeringssektion, en teknisk sektion samt en fastighetssektion. Chefen för sistnämnda sektion är numera direkt föredragande inför verksledningen. I avvaktan på att underhållsarbetena överförs till den regionala organisationen jämväl i fråga om fastigheterna i Stockholm på samma sätt som redan skett i fråga om landsortsfastigheterna handläggs dessa ärenden inom intendentsbyrån på fyra underhållssektioner. Utrikesbyrån (UT) handlägger alla ärenden gällande utrikesförvaltningen samt byggnadsverksamheten för SIDA:s räkning. Ekonomibyrån (E) handhar den ekonomiska redovisningen och kontrollen samt kassarörelsen i en ekonomisektion och kostnadskalkylering i en kalkylsektion. Byrån har ett kansli, som även svarar för indexberäkningar, en ADB-sektion samt ett analysoch statistikkontor för kostnadsstatistik och teknisk-ekonomiska kostnadsanalyser. Två projekteringsbyråer (IP och 2P) har till huvuduppgift att efter fastställda byggnadsprogram svara för ledning och samordning av projekteringen, som i regel upphandSOU 1970:18
las från utomstående konsulter, däribland det 1966 bildade statliga konsultföretaget BS Konsult AB. I fråga om vissa objekttyper handhar byråerna också utredning och uppgör byggnadsprogram. Första projekteringsbyrån sysslar med byggnader för högre undervisning och forskning, andra byrån med övriga objektkategorier. På utvecklingsbyrån (UV) med en central planeringssektion ankommer tekniskt utvecklings- och normeringsarbete samt teknisk service åt andra byråer för styrelsens utredande, projekterande, byggande, förvaltande och drifttekniska verksamhet. I fråga om vissa byggnadsobjekt handhar byrån även uppgifter, som normalt ankommer på utrednings- eller projekterings byråerna. Byråns verksamhet är uppdelad på fem facksektioner för respektive arkitektärenden, byggnads-, vvs- och elteknik samt markfrågor, en driftteknisk sektion för »bränslekontrollen» samt en inredningssektion för utformning och upphandling av inredningar. Byggnadsbyrån (B) åligger att, sedan bygghandlingar mottagits från projekteringsbyrå eller uppdragslämnande utomstående verk, svara för planering, upphandling, ledning och överinseende över byggande på entreprenad eller i egen regi, liksom att utarbeta allmänna direktiv för styrelsens verksamhet i dessa hänseenden. Den tekniska fastighetsförvaltningen och den direkta byggnadsledningen skall utövas av styrelsens fem regionala byggnadsförvaltningar (BF) i Lund, Göteborg, Stockholm, Uppsala och Umeå, vardera med ett kansli, en byggsektion och en underhållssektion. För en del fastigheter svarar förvaltningen också för fastighetsdriften. Förvaltningen i Stockholm har emellertid tills vidare ingen underhållssektion, då, som förut nämnts, dessa ärenden handläggs inom intendentsbyrån. För två stora byggnadsobjekt i Stockholm, televerkets byggnad i Farsta och ämbetsbyggnad i kv. Garnisonen, har tillfälligt inrättats speciella organ vid sidan om den regionala organisationen. Det förra avslutar dock sin verksamhet inom den närmaste tiden. 11
2.3 Finansiering Byggnadsstyrelsens administration finansieras dels som för statsförvaltningen normalt genom »förvaltningsanslag» på grundval av fastställd personal- och omkostnadsstat men dels och till övervägande del av medel, som budgetårsvis ställs till styrelsens förfogande på förskottsstat för att täckas av investeringsanslag sedan sådana anvisats. Förskottsmedlen beräknas på en detaljerad personaloch omkostnadsstat och hänförs till vissa av styrelsens organisationsenheter nämligen administrativa byråns bygghandlingsexpedition och en del av dess reprocentral, utrikesbyråns byggsektion, ekonomibyrån, de båda projekteringsbyråerna, utvecklingsbyrån, byggnadsbyrån samt byggnadsförvaltningarna utom underhållssektionerna. Styrelsen skall enligt regleringsbrevet (1969) »i bokslutet för budgetåret fördela de kostnader, som bestridits från förskottsstaten mellan tillgängliga byggnadsanslag eller, om byggnadsanslag ännu icke anvisats för visst byggnadsobjekt, de särskilda projekteringsmedel som ställts till styrelsens förfogande samt de medel som ställts till styrelsens förfogande för inredning av lokaler». I samråd med en ledningsgrupp inom finansdepartementet och riksrevisionsverket har sedan någon tid arbete pågått inom styrelsen för en övergång till »programbudgetering», innebärande bl. a. en kostnadsredovisning, som utöver de kostnader, som täcks av till styrelsens förfogande stående anslag, även innefattar de kostnader statsverket därutöver har för verkets administration, »komplementkostnader». Dessa redovisas numera efter schematiska grunder för hela statsförvaltningen som dels ett generellt påslag på lönekostnaderna av 23 %, dels lokalhyra efter de beräkningsnormer, som tidigare tillämpats för den huvudtiteluppdelade ersättningen till fastighetsfonden. I 1969 års regleringsbrev har emellertid föreskrivits att nyssnämnda lönekostnadspålägg och lokalhyror skall belasta staterna redan från budgetåret 1969/70. För att täcka de administrationskostnader, som enligt förskottsstaten skall belasta 12
investeringsanslagen, inräknar styrelsen i sin »interna kostnadsram» ett procentuellt pålägg på de enskilda objektens kostnad. Härför har hittills schablonmässigt räknats med 6 % för entreprenadobjekt och 6 + 4 = 10% för egen-regi-objekt. För objekt, som från annat verk överlämnats i färdiga bygghandlingar, har i stället räknats med 3% resp. 7 %. Föreskriften i 1969 års regleringsbrev innebär att motsvarande kalkylpost kommer att få höjas till 9 % resp. 9 + 5 = 14 % samt för färdigprojekterade objekt till 4,5 % resp. 9,5 %.
2.4¶Kostnadsanalys
Som inledningsvis framhållits är en beräkning av de verkliga administrationskostnaderna till den del, som gäller byggnadsupphandlingen, rätt vansklig. Å andra sidan gäller det ju här en mera översiktlig bedömning varför i stort sett kostnaderna kan hänföras till organisationsenheter. I de fall en sådan enhet undantagsvis sysslar med både byggnadsupphandling och annan verksamhet bör man kunna nöja sig med en grov uppskattning av kostnadsfördelningen. Det bör då först klaras ut vilken verksamhet, som direkt avser byggnadsupphandling, och i detta sammanhang medräknas då alla styrelsens aktiviteter, som ingår i processen, från lokal- och investeringsplanering över programarbete, upphandling av projekt och byggnad fram till garantibesiktning och eventuell efterbesiktning, då avtalsförhållandet mellan styrelsen som byggherre och entreprenören upphör. Däremot ingår ej de direkta kostnaderna för eventuellt eget projekteringsarbete eller personal- och andra kostnader för utförande av arbete i egen regi. Ej heller bör kostnaderna för inredningsupphandling, köp eller förhyrning av fastighet o. dyl. ingå. Att få fram administrationskostnaderna för byggnadsupphandlingen har bedömts enklast och för syftet med kostnadsanalysen också tillräckligt noggrant kunna ske genom att göra kostnadsfördelningen mellan olika aktiviteter (kostnadsbärare) efter lönekostSOU 1970:18
naderna samt fördela övriga kostnader (omkostnader) med denna kostnad som fördelningsgrund. I första hand har då de direkta kostnaderna för dels byggnadsupphandling, dels övriga aktiviteter, i det följande benämnda »ej relevanta kostnader», framtagits. För en fortsatt diskussion har det emellertid ansetts lämpligt att åtminstone tills vidare betrakta kostnaden för sådant utredningsarbete, som föregår projekteringen och som ej alltid sammanhänger med konkreta byggnadsobjekt, liksom kostnader för utvecklings-, normerings- och standardiseringsarbete som separata direkta kostnader, vilkas fördelning på de båda huvudslagen av direkta kostnader kan diskuteras. Med hänsyn till den speciella karaktären hos ärenden gällande byggnader i utlandet har vidare kostnaderna för dessa ansetts böra utbrytas och hänföras till ej relevanta kostnader. Då det ej kan anses uteslutet att administrationskostnaderna för å ena sidan upphandling av nybyggnad och större ombyggnad och å andra sidan underhåll och reparationer etc. kan vara olika, har kostnaderna för byggupphandling uppdelats på dels egentlig byggnadsupphandling och dels »teknisk förvaltning» medan den administrativa förvaltningen inkluderande fastighetsdrift, hyresfrågor o. dyl. förts till ej relevanta kostnader. Vid kostnadsananlysen har följande uppdelning på kostnadsbärare (aktiviteter) skett, varvid som regel organisationsenheten byråer eller i allmänhet sektioner) kunnat anses som kostnadsbärare i fråga om det ena eller andra slaget av aktiviteter. »Byggnadsupphandling» omfattande upphandling av projekt och entreprenader för ny- och ombyggnader från projektprogram t. o. m. byggnadens slutliga färdigställande, för- och efterkalkyler, dock ej i fråga om byggnader i utlandet, ej heller arbetsledning vid egen-regiarbeten eller projekteringspersonal vid egen projektering — allt gällande investeringar såväl över egna fonder som över av andra verk förvaltade fonder. Det bör här anmärkas att i kostnadsanalysen begreppet byggnadsupphandling är snävare än i utredningen i övrigt, då här ej ingår utrednings- och programarbetet, vars kostnader redovisas separat tills vidare. SOU 1970:18
»Teknisk förvaltning» omfattande planering och upphandling av projekt och entreprenader för reparationer, underhåll och modernisering av egna byggnader och förhyrda lokaler med samma omfattning och undantag som ovan. »Egen regi» omfattande arbetsledning för utförande av byggnads- eller installationsarbete i egen regi från det stadium i byggprocessen, som vid entreprenadupphandling motsvarar den tidpunkt då avtal träffas, men exklusive de aktiviteter som i det senare fallet förekommer därefter från styrelsens sida. »Utredning» omfattande utredning om lokalbehov, planering av lokaldisposition och lokalanskaffning, uppgörande av lokalprogram för ny- och ombyggnader samt ekonomisk-tekniska utredningar i samband därmed. »Utveckling» omfattande tekniskt utvecklingsarbete utan direkt samband med visst objekt rörande byggnadsutformning, teknik, projekteringsmetodik, funktionskrav, kvalitetskrav och övriga programkrav, standardisering, normering och annan teknisk rationalisering i fråga om byggnader och anläggningar. »Ej relevanta kostnader» omfattande administrativ förvaltning av egna byggnader och förhyrda lokaler, förhyrande, fastighetsköp, uthyrning, drift etc; byggande och förvaltning i utlandet, värmeteknisk service; projekteringspersonal; planering, projektering och anskaffning av inredning. »Gruppfördelade kostnader» omfattande på olika aktiviteter inom samma organisationsenhet fördelade gemensamma kostnader för ledning, planering, kansli etc. »Totalfördelade kostnader» omfattande på samtliga direkta kostnadsbärare fördelade kostnader för verksledning och övriga högre tjänster över byråchef, stabsorganisation, ekonomisk redovisning, administrativa och juridiska aktiviteter, kontorsdrift etc. Kostnadsanalysen har skett med utgångspunkt från den till grund för förvaltningsanslaget för budgetåret 1969/70 liggande personalstaten samt den för samma budgetår fastställda förskottsstaten. Sättet för kostnadernas finansiering är i detta sammanhang utan intresse. Övriga kostnader (omkostnader), likaså enligt samma stater, har sedan fördelats på de direkta sex kostnads bärarna med deras respektive totala löner (direkta och gruppfördelade) som grund. Såväl det generella tillägget av 23 % på lönesumman som de i respektive stater upptagna sammanlagda hyreskostnaderna har fördelats efter analoga grunder. 13
Byggnadsstyrelsens
Verksledn. Byrå A ByråU Byrå UT Byrå I ByråE Byrå UV Byråer P Byrå B Byggn.-förv. Dir. lön Förd. lön Summa lön 23% Omkostn. Hyror Summa
administrationskostnader Byggn. upph.
Tekn. förv.
Egen regi
—
— — — —
— — — — — — — —
0,50
— — —
1,30 1,65 2,65 1,75 5,30 13,15 1,95 15,10 3,50 2,85 0,50 21,95
2,60
— — — —
2,10 4,70 0,70 5,40 1,25 1,05 0,15 7,85
0,20 2,00 2,20 0,30 2,50 0,55 0,50 0,10 3,65
Ett sammandrag av den verkställda kostnadsanalysen framgår av tabell. Vid kostnadsanalysen har till »byggnadsupphandling» förts delar av administrativa byråns reprocentral, dess bygghandlingsexpedition samt ombudsmannasektion, vilken senare i huvudsak handlägger ärenden i samband med upphandling, ävensom på dessa enheter fallande del av byråns gemensamma kostnader; ekonomibyråns kalkyloch statistiksektioner samt deras del av byråns gemensamma kostnader; de båda projekteringsbyråerna; byggnadsbyrån samt byggnadsförvaltningarnas byggsektioner jämte deras del av resp. förvaltnings gemensamma kostnader. För byggnadsförvaltningarna har en uppskattning måst göras av den andel egen-regi-byggandet utgör. Detta handhas nämligen helt av lokalförvaltningarna inom deras byggsektioner men även en del av byggnadsbyråns gemensamma kostnader har ansetts böra hänföras till egen-regi-byggandet. Det bör här påpekas att besiktningar, vilka ingår i förvaltningarnas uppgifter, utförs dels med egen personal, vars kostnader då här ingår, men dels som utifrån köpta tjänster, som direkt bekostas av investeringsmedel. 14
i Mkr. Utredn.
Utv.
Ej rel.
Gruppförd.
— 1,25
— — — —
1,30 1,15 1,85
(2,85) (0,65)
— — — —
3,30
—
— —
1,25 0,20 1,45 0,30 0,25 0,05 2,05
3,30 0,45 3,75 0,85 0,70 0,15 5,45
—
0,85
— 0,10 5,25 0,80 6,05 1,40 1,15 0,20 8,80
Total förd.
—
(0,80) (0,35) (0,50) (1,95) (9,50)
Till »teknisk förvaltning» har förts intendentsbyråns tekniska sektion och de fyra underhållssektionerna för Stockholm samt dessas andel av byråns gemensamma kostnader ävensom byggnadsförvaltningarnas underhållssektioner med frånräknande i förekommande fall av personal för fastighetsdriften, vartill lagts andel av förvaltningens gemensamma kostnader. Till »utredning» har förts utredningsbyrån med undantag av hyressektionen samt därpå fallande andel av de gemensamma kostnaderna. I fråga om »utveckling» har fördelningen varit vansklig då byråns verksamhet omfattar såväl utvecklingsarbete som projektledning. Verksamheten inom inrednings- och driftsektionerna har däremot ansetts omfatta ej relevanta aktiviteter. Till svårigheterna hör också att verksamheten inom utvecklingsbyrån bedrivs såväl genom fast anställd personal som, i fråga om utvecklingsarbete, genom temporärt anställd expertis eller genom köp av externa experttjänster. På grundval av en i samarbete med byrån gjord uppskattning av den tid olika tjänstemän eller andra experter nedlagt på dels projektledning o. dyl. samt dels utvecklingsSOU 1970:18
arbete har en fördelning skett av byråns kostnader på »byggnadsupphandling» och på »utveckling» liksom av kostnaderna för expertis. På de båda kostnadsposterna har sedan lagts respektive andel av byråns gemensamma kostnader. I detta sammanhang bör påpekas att styrelsen vid sin anslagsframställning räknar lönekostnadspålägget även på anslaget för expertis trots att en del därav avser köp av externa tjänster. Detta motiveras av att styrelsen förutsatt valfrihet mellan köp av tjänster och »temporär anställning» och att det förra enbart avser »en begränsad del av de medel som avsetts till expertis». På den återstående direkta kostnadsbäraren »ej relevanta kostnader» har förts utredningsbyråns hyressektion, utrikesbyrån, intendentsbyråns fastighetssektion, utvecklingsbyråns drift- och inredningssektioner samt byggnadsförvaltningarnas lönekostnader för drift, i samtliga fall med tillägg av andel i gemensamma kostnader för organisationsenheten. Slutligen har som »totalfördelade kostnader», att fördela på de direkta kostnadsbärarna, upptagits verksledning, centralsektion, administrativa byrån (exkl. de förutnämnda enheterna) samt ekonomibyråns ekonomisektion jämte del av denna byrås gemensamma kostnader.
2.5 Administrationskostnaderna Kostnadsanalysen visar — med de förutsättningar, antaganden och approximationer, som förut angivits — att administrationskostnaderna för upphandling av nybyggnader och större ombyggnader för budgetåret 1969 /70 kan beräknas uppgå till ca 22,0 Mkr (exklusive lönekostnadspålägg och hyra till ca 18,0 Mkr) samt motsvarande kostnader för »teknisk förvaltning», d.v. s. upphandling av underhålls-, moderniserings- och ombyggnadsarbeten, till ca 7,9 Mkr (resp. 6,5 Mkr). Därvid har dock i »upphandling» icke medräknats kostnaderna för »utredning», ca 2,0 Mkr (1,7 Mkr), och »utveckling», ca 5,5 Mkr (4,5 Mkr). ,SOU 1970:18
Kostnaden för »utredning» avser nästan helt utredning och planering för tillämnade byggnadsobjekt och resulterar normalt i lokalprogram el. dyl. Verksamheten har därigenom direkt samband med upphandlingsprocessen även om den tidsmässigt kan ligga långt före den konkreta upphandlingen eller i vissa fall ej resulterar i sådan om förutsättningarna med tiden kan radikalt ha förändrats. Den är emellertid en självklar och nödvändig förutsättning för den fortsatta upphandlingen och kostnaderna bör därför inräknas i byggupphandlingens administrationskostnader, som därigenom kommer upp till 24,0 Mkr (19,7 Mkr.) I stort sett likartat är förhållandet då det gäller kostnaderna för »utveckling». Denna verksamhet omfattar tekniskt utvecklingsoch normeringsarbete syftande till bl. a. förbättrad byggnadsfunktion samt rationalisering av byggnadsupphandling, byggnadsutformning och kvalitet. Även om utvecklingsverksamhet till största delen ej hänför sig till bestämt objekt utgör den dock en nödvändig aktivitet för en byggherre av byggnadsstyrelsens storlek och karaktär. Dessa kostnader medräknas därför i administrationskostnaderna. Visserligen kan vissa aktiviteter avse byggnadens användning och drift men även dessa måste resultera i rationalisering av utformning vid kommande nybyggnaders projektering och utförande. Läggs de ovan redovisade kostnaderna för »utredning» och »utveckling» till kostnaderna för »byggnadsupphandling» kommer sålunda de totala administrationskostnaderna att uppgå till 29,5 Mkr (24,2 Mkr). För styrelsens övriga verksamhet således fastighetsförvaltning, köp och förhyrning, uthyrning, befattning med fastigheter och lokaler i utlandet, utformning och upphandling av inredning, kontroll och rådgivning i frågor om värmeanläggningar m. m. uppgår de här som »ej relevanta» betecknade kostnaderna till ca 8,8 Mkr (7,2 Mkr).
Upphandlingskostnadernas andel av olika organisationsenheters kostnad inom styrelsen. Kostnaderna för utvecklingsarbete har markerats med streckning.
Med investeringsmedel
2.6¶Kostnadspålägg och
finansierade delar av byggnadsstyrelsens
förskottsmedel
För en bedömning av de sålunda framtagna kostnaderna måste de relateras till den byggvolym, vars upphandlingsadministration de avser. Byggvolymen varierar emellertid och styrelsens egna prognoser för den framtida utvecklingen har vid olika tillfällen givit oli16
byggnads-
administration.
ka siffror. Det kan också diskuteras vilket slag av byggvolym som skall användas. De årliga investeringsanslagen stämmer ej med den årliga medelsförbrukningen. Utredning och projektering avser oftast en volym som ligger år framåt i tiden och som därför vid som stigande prognostiserad byggvolym blir större än årets faktiska byggvolym. Vid en SOU 1970:18
konstant eller en relativt långsamt och kontinuerligt förändrad byggvolym, vilket väl torde vara det mest sannolika, kan i varje fall verksamheten i anknytning till det direkta byggandet, antagas vara beroende av byggandets konkreta volym vid varje tidpunkt och detta anges bäst av utbetalningarnas volym, vilka i regel anpassas efter byggets fortgående. Utrednings- och projekteringskostnaderna, som skulle påverkas av att projekteringsvolymen kan vara större än byggvolymen, utgör blott omkring en femtedel av de totala upphandlingskostnaderna, varför det här enbart blir fråga om en marginell ökning av arbetsvolymen. Det får därför anses tillåtligt med hänsyn till tidigare approximationer att relatera administrationskostnaderna till de årliga kassamässiga utgifterna. Enligt byggnadsstyrelsens senaste uppgifter i aug. 1969 uppgick dessa 1967/68 till 381 Mkr och 1968/69 till 332 Mkr och beräknas för 1969/70 till ca 430 Mkr samt för 1970/71 till ca 440 Mkr. På grund av bl. a. förskjutningar av byggstarterna har styrelsens prognostiserade utgifter de senaste åren visat sig ligga mellan 15 och 60 Mkr högre än de verkliga. I de kassamässiga utgifterna ingår även kostnader för inredning, vilka enligt uppgifter från styrelsen uppgår till ca 15 Mkr årligen, varför byggvolymen efter korrektion härför uppgått till ca 365 resp. 320 Mkr för budgetåren 1967/68 och 1968/69. För 1969/70 och 1970/71 kan de kassamässiga utgifterna, efter korrektion för inredningskostnader med 15 Mkr och för förskjutna byggstarter med 40 Mkr, förväntas uppgå till ca 375 resp. 385 Mkr. Då styrelsens personalstat är dimensionerad för 1969/70 torde en volym av 380 Mkr kunna läggas till grund för bedömningen, vilket med de förut angivna kostnaderna skulle betyda att styrelsens administrationskostnader för upphandling av nybyggnader och större ombyggnader uppgår till drygt 7,7 % (6,4 % exkl. lönekostnadspålägg och hyror). Siffran exklusive lönekostnadspålägg och hyror stämmer ju rätt väl med nuvarande schematiska pålägg av 6 % medan kostnader inklusive nämnda kostnader ligger lägre än den procentsats av 9 %, som, enligt vad 2—SOU 1970:18
som förut sagts, avses att tillämpas från innevarande budgetår. Emellertid bör märkas att i byggvolymen ingår även upphandlingsuppdrag från andra verk och institutioner på färdiga handlingar, för vilka uppdrag tidigare tillämpats ett pålägg av 3 %, vilket nu höjts till 4,5 %. Detta medför att administrationskostnaderna för den helt egna byggnadsupphandlingen i motsvarande mån blir procentuellt högre, varför de nya procentsatserna synes vara väl avvägda. Det bör också påpekas att de i byggnadsupphandlingen enligt det föregående engagerade organisationsenheterna även påläggs uppgifter för byggnadsobjekt som ej ingår i styrelsens upphandling. Detta gäller t. ex. granskning av projekt till undervisningssjukhus och av andra projekt, som handhas av icke statliga byggherrar men där staten i någon form bidrar till finansieringen. Kostnaderna för sådan verksamhet får således täckas av pålägget på egna byggen. En annan sak är emellertid att, även om kostnadspålägget i och för sig är riktigt, de förskottsmedel, som det avser att täcka, ej alltid hänför sig till organisationsenheter och tjänster, som tillhör byggnadsupphandlingen och som därför i princip bör täckas av investeringsmedel. Detta gäller exempelvis ekonomibyråns ekonomi- och ADB-sektioner vilka betjänar även annan verksamhet än byggnadsupphandling. Å andra sidan täcks ej byggnadsupphandlingens andel av gemensamma kostnader för verksledning, personaladministration, kansli- och planeringsenheter etc. av förskotts-(investerings)medel. Överhuvudtaget syns systemet med att hänföra förskottsmedlen till vissa enheter och tjänster knappast riktigt och ger i tillämpningen upphov till komplikationer exempelvis vid varierande arbetsbelastning under året i fråga om det ena eller andra slaget av aktiviteter. Styrelsen kan genom arrangemanget få svårigheter att på mest rationellt sätt utnyttja personal.
2.7¶Teknisk
förvaltning
I fråga om upphandling av underhålls- och ombyggnadsarbeten torde det årliga anslaget för ändamålet kunna läggas till grund för en bedömning av administrationskostnaderna. För 1968/69 uppgick det till 89 Mkr och för 1969/70 beräknas 91,5 Mkr, varför lämpligen en underhållsvolym på 90 Mkr kan läggas till grund. Detta skulle ge administrationskostnader av 8,8 % (resp. 7,2 % ) .
2.8¶Egen-regi-byggande
Kostnadssiffran för »egen-regi» 3,7 Mkr (resp. 3,0 Mkr) säger i och för sig föga om byggandets rationalitet. Årligen omfattar egen-regi-verksamheten enligt uppgift 45—50 Mkr varför de här redovisade kostnaderna skulle innebära 7,5—8,0% (resp. 6,0—6,5 %) men detta utgör enbart kostnader för den fast anställda personalen. I verkligheten torde vid en verksamhet med denna omfattning, där utom byggnadsarbete även ingår w s - och elinstallationsarbeten, de totala administrationskostnaderna vara betydligt högre. Dessa ingår emellertid i byggnadskostnaderna för objekten vilket även de här framräknade kostnaderna till största delen gör genom det tidigare angivna extra pålägget för egen-regi-arbeten.
Fortifikationsförvaltningen
§l4r
organiserat på två avdelningar: befästningsavdelningen (B) och kasernavdelningen (K), samt sju fristående byråer: forskningsbyrån (F), markbyrån (M), administrativa byrån (A), byggnadsbyrån (BY), värmebyrån (V), elektrobyrån (E) och väg- och vattenbyggnadsbyrån (VV), de fyra sistnämndas verksamhet sammanhållen av en överdirektör (ÖD). Därtill finns en för hela verket gemensam kalkylsektion (L) och en utredningssektion (U). Befästningsavdelningens arbetsuppgifter Fortfikationsförvaltningens andel av den omfattar teknisk-ekonomiska utredningar statliga och av den totala årliga investering- och projektering — utom i fråga om wsen i husbyggnader. och elinstallationer samt väg- och vattenbyggnadsanläggningar — av ny-, om- och 3.1 Uppgifter tillbyggnad av objekt inom befästningars Fortifikationsförvaltningen handhar krigs- delfond, underhåll av sådana objekt samt maktens fortifikations- och byggnadsväsen- fortifikatorisk krigsplanläggning. Kasernavde samt dess markfrågor, därjämte i freds- delningens arbetsuppgifter omfattar teknisktid byggnads- och reparationsberedskapen. ekonomiska utredningar och projektering — Verket förvaltar i befästningars och kasern- med samma undantag — av ny-, till- och byggnaders delfonder av försvarets fastig- ombyggnader av objekt inom kasernbygghetsfond ingående byggnader och anlägg- naders delfond, underhåll av sådana objekt ningar, handhar deras underhåll och uthyr- samt förhyrning och uthyrning. ning samt utformning och anskaffning av Kasernavdelningen är under en avdelnya sådana. Som förut nämnts förvaltas ningschef uppdelad på en planeringssektion FOA:s delfond av byggnadsstyrelsen, me- (Kp) för utrednings-, planerings- och prodan FOA själv handhar utrednings- och pro- gramarbete samt två byråer: arkitektbyrån gramarbetet samt, i samråd med byggnads- (Ka) och kasernvårdsbyrån (Kv). Inom arstyrelsen, även underhållet. kitektbyrån, under en chefsarkitekt organiserad på centraldetalj, arkitektkontor, kon3.2 Organisation struktionssektion och granskningsdetalj, Verket är under generaldirektören (GD) handhas projektledning samt projektering i SOU 1970:18
Forskningsbyrån bedriver fortifikatorisk egen regi, då det gäller arkitekt- och byggforskning och försöksverksamhet och lämnadskonstruktionsarbetet. Inom kasernvårdsnar rådgivning på området. byrån, under en överingenjör, ankommer Markbyrån handhar förvärv och försäljunderhållsärenden på en underhållssektion, hyresärenden på en bostads- och hyressek- ning av fast egendom, anskaffning av mark tion samt byggnadstekniskt brandskydd för med begränsad dispositionsrätt, rättslig vård hela förvaltningen på en brandskyddsdetalj. av fastighetsbeståndet samt förvaltning av Underhåll av byggnader inom Stockholms- domäner. Administrativa byrån svarar för rättsliga området handhas av en stockholmssektion. För nybyggande i samband med utflyttning- ärenden — med undantag av hyres- och en från Järvafältet finns en speciell projekt- markärenden — personalärenden, kontorsgrupp, (Kj) för projektledning. rationalisering, utbildning av civilpersonal, Byggnadsbyrån handlägger gemensamt för bokföring, kassarörelse och kameral granskbefästnings- och kasernavdelningarna den ning. del av upphandlingen, som avser entrepreUtredningssektionen biträder verkslednadupphandling, byggande, kontroll och be- ningen med samordning, planering och besiktning från färdiga bygghandlingar till ga- slutsuppföljning, verkställer utredningar, rantibesiktning. I många fall uppdrages det- handlägger frågor rörande mobiliseringsta arbete åt regionala organ. Vidare hand- planläggning, säkerhetstjänst, ekonomisk rehar byrån arbetsmarknadsfrågor, viss nor- dovisning och anslagsframställningar samt malieverksamhet, granskning och upprättan- information till massmedia m. m. de av driftinstruktioner, upphandling och Kalkylsektionen utför byggnadsekonoförrådshållning av material, maskiner m. m. miska utredningar och analyser, upprättar Byrån är under ledning av en överingenjör byggkostnadsstatistik, gör för- och efterkalorganiserad på fem sektioner: planerings-, kyler för projekterade byggnads-, anläggentreprenad-, byggnads- och normaliesektio- nings- och installationsarbeten. ner samt en inköps- och förrådssektion. För I fortifikationsförvaltningen ingår även byggledning i samband med utflyttningen ett centralkontor för byggnads- och reparafrån Järvafältet har en speciell bygglednings- tionsberedskapen (BRB). grupp inrättats. Värmebyrån handhar projektering av ws-anläggningar samt lämnar tekniska anvisningar angående underhåll av försvarets 3.3 Regionala och lokala organ fasta maskinanläggningar. Den är indelad i två konstruktionssektioner, varav den förs- Förutom den centrala organisationen finns ta enbart handhar projektering för kasern- inom varje militärområde och vid Gotlands avdelningen, och en underhålls- och drift- militärkommando regionala organ, militärområdenas byggnadskontor, sammanlagt sju sektion. stycken, vartdera under en byggnadsdirekElektrobyrån handhar projektering av eltör. Vid de olika förbanden finns lokala oroch teleanläggningar. Vidare lämnar den ganisationer för smärre reparationer och tekniska anvisningar beträffande drift, ununderhållsarbeten. Personal från byggnadsderhåll och kraftförsörjning av elanläggkontoren ställs vid behov till förbandens ningar. Byrån är indelad i tre konstrukförfogande för teknisk rådgivning. tionssektioner, varav den första enbart I fråga om planering, drift och underhåll handhar projektering för kasernavdelningär byggnadskontoren underställda respektien, samt en underhålls- och driftsektion. ve militärbefälhavare, medan de i fråga om Väg- och vattenbyggnadsbyrån handhar dels projektering av flygfält, vägar, vatten- större byggnadsärenden sorterar direkt unoch avloppsanläggningar m. m. dels under- der fortifikationsförvaltningen. De lokala organisationerna är endast underställda rehåll av sådana objekt. 20
spektive förbandschefer. Varje byggnadskontor har fem sakenheter: planerings-, underhålls-, el-, w s - och vov-enheter. Mindre arbeten ute på förbanden kan av den lokala organisationen antingen utföras i egen regi eller lämnas ut till något byggnadsföretag. Vid större arbeten inkopplas dock regelmässigt de regionala byggnadskontoren. De arbeten, som ej administreras av fortifikationsförvaltningen finansieras genom att fortifikationsförvaltningen ställer erforderliga medel till militärbefälhavarens förfogande. 3.4 Finansiering
projekteringsuppdrag erhållits. Något motsvarande anslag för förvaltningens egna kostnader finns ej. I avvaktan på projekteringsuppdrag bestrids därför dessa kostnader av projekteringsmedel, som anvisats för objekt för vilka projekteringsuppdrag tidigare erhållits. Till skillnad mot när det gäller byggnadsstyrelsen upptar förvaltningsanslagen för fortifikationsförvaltningen och byggnadskontoren ej »lönekostnadspålägg». Medel härför ingår i stället i ett för hela det militära försvaret gemensamt anslag, »Lönekostnadspålägg för militära ramen». Fortifikationsförvaltningens andel därav torde få förutsättas vara beräknad på samma sätt som för statsförvaltningen i övrigt, d. v. s. till 23 % på lönesumman.
Fortifikationsförvaltningens administration finansieras dels genom ett förvaltningsanslag på grundval av en fastställd personaloch omkostnadsstat och dels genom sakanslag för olika byggnadsobjekt. Investeringsmedel och iståndsättningsmedel svarar för ca 3.5 Kostnadsanalys 60 % av kostnaderna och hänförs till följan- På liknande sätt som för byggnadsstyrelsen de av förvaltningens organisationsenheter: har för fortifikationsförvaltningen en kostkalkylsektionen, befästningsavdelningens nadsanalys gjorts för att få fram de verkliga projekt- och konstruktionsbyråer, kasernav- administrationskostnaderna för byggnadsdelningens arkitektbyrå, byggnads byrån, upphandlingen. Då utredningen avser enbart värmebyrån, elektrobyrån samt väg- och husbyggnader har därvid hela upphandlingvattenbyggnadsbyrån. en på befästningssidan undantagits och dess Byggnadskontorens administration finan- kostnader i sin helhet betraktats som »ej resieras på motsvarande sätt. Löner för den levanta kostnader». Då det gäller »teknisk personal som sysslar med planering, drift förvaltning» har det ej visat sig möjligt att och underhåll bestrids genom anslaget »Mifå fram kostnaderna, då dylik verksamhet litärområdenas byggnadskontor: Avlöning- visserligen till en del handhas av den centar». Motsvarande omkostnader däremot rala förvaltningen och byggnadskontoren täcks av anslaget »Militärområdesstaber: men till huvudsaklig del ankommer på miliFörvaltningskostnader». Kostnaden för tärområdesstaber och förband samt där i byggledning m. m. bestrids ur anslagen för många fall på personal med även andra uppresp. byggnadsobjekt. gifter. Verkets och regionalorganens kostInnan sakanslag anvisats för speciellt ob- nader av detta slag har därför fått ingå i jekt bestrids kostnaderna av det under fon- »ej relevanta kostnader». den för förlag till statsverket uppförda anNågra separata organisationsenheter för slaget »Vissa projekteringskostnader», var- utrednings- och utvecklingsarbete rörande ifrån medel anvisas sedan projekteringsupp- husbyggnader som i byggnadsstyrelsen finns drag erhållits. Innan projekteringsmedel an- ej i fortifikationsförvaltningen. Den särskilvisats bestrids normalt utredningskostnader da forskningsbyråns verksamhet avser helt för utomstående konsulter och andra experfortifikatoriskt och liknande utvecklingsarter förskottsvis av ett särskilt anslag, »Utbete. Emellertid bedrivs självklart utredredningar rörande tillämnade byggnadsföre- ningsarbete och i samtliga byråers arbete tag m. m.». Dessa medel återförs så snart avseende husbyggnad måste ingå även utSOU 1970:18
vecklingsarbete. Det har, bl. a. med hänsyn till slutsatserna i fråga om byggnadsstyrelsens upphandlingskostnader, ansetts både enklast och riktigast att i fråga om fortifikationsförvaltningen ej eftersträva en särredovisning av utrednings- och utvecklingskostnaderna utan låta dem redan från början ingå i »byggnadsupphandling». Fortifikationsförvaltningen bedriver inget egen-regi-byggande då det gäller husbyggnader. Däremot är projekteringen i egen regi av betydande omfattning. Det är därför nödvändigt att söka skilja kostnaderna för denna från den i byggnadsupphandlingen ingående projektupphandlingen och projekteringsövervakningen. Ehuru kostnaderna för egen-regi-projekteringen då skulle kunna föras till för byggnadsupphandlingsadministrationen »ej relevanta kostnader», har det dock ansetts vara av visst intresse att särredovisa projekteringskostnaderna. Kostnadsanalysen har följande kostnadsbärare.
Fortifikationsförvaltningens
GD. ÖD. U. Sektion L Byrå A Byrå M ByråF BRB Avd. B Avd. K Chef exp. Sektion Kp Byrå Ka Byrå Kv Grupp Kj Byrå BY Byrå V Byrå E Byrå VV BY-kontor Dir. lön Förd. lön Summa lön 23% Omkostnader Hyror Summa 22
därför
»Byggnadsupphandling» omfattande motsvarande aktiviteter som för byggnadsstyrelsen samt dessutom sådana aktiviteter som vid analysen av byggnadsstyrelsens kostnader rubricerats som »utredning» och »utveckling». »Egen-regi-projektering» omfattande den del av det direkta projekteringsarbetet för husbyggnader som utföres av förvaltningens egen personal. »Ej relevanta kostnader» omfattande motsvarande aktiviteter som för byggnadsstyrelsen samt därtill all verksamhet avseende fortifikatoriska anläggningar och flygfält. »Gruppfördelade kostnader» omfattande på olika aktiviteter inom samma organisationsenhet fördelade gemensamma kostnader för ledning, planering, kansli etc. »Totalfördelade kostnader» omfattande på samtliga direkta kostnadsbärare fördelade kostnader för verksledning, ekonomisk redovisning, administrativa och juridiska aktiviteter, kontorsdrift etc.
omfattat
Det bör här påpekas att fortifikationsförvaltningen av arbetstekniska skäl bedömt det lämpligast att lägga de faktiska kostnaderna för budgetåret 1968/69 till grund för
administrationskostnader
i Mkr.
Byggn. upph.
Eg.-regiprojekt
Ej rel.
0,30
— — — — — —
0,25
0,05
— — — — — 0,10 0,40 1,15 0,65 0,30 1,50 0,55 0,45 0,35 4,55 10,30 0,90 11,20 2,60 2,10 0,85 16,75
—
0,80
— — —
0,15 0,15 0,50
— 1,65 0,15 1,80 0,45 0,35 0,15 2,75
Gruppförd.
Totalförd.
— — — — — — —
0,60
0,10 0,30
(0,25)
—
1,95
—
(0,35) (0,10)
—
— —
—
1,45 1,05 0,25 5,85
1,15 0,85 0,95 1,90 7,10 23,15 1,90 25,05 5,75 4,65 1,80 37,25
—
(0,15) (0,15) (0,50)
2,35
—
— — — — —
— — 2,95
— —
7,10 2,80
analysen och ej, som skett i fråga om byggnadsstyrelsen, de beräknade kostnaderna för budgetåret 1969/70. Skillnaden torde emellertid sakna betydelse då det gäller administrationskostnadernas relativa storlek i förhållande till byggnadsvolymen, eftersom denna beräknas i samma penningvärde som kostnaderna. Ett sammandrag av den verkställda kostnadsanalysen framgår av tabell. Vid kostnadsanalysen har till »byggnadsupphandling» förts: uppskattade kostnader för upphandling av projektering vid kasernavdelningen samt motsvarande delar av avdelningens gemensamma kostnader; byggnadsbyråns och byggnadskontorens kostnader för upphandling av byggnader ingående i kasernbyggnaders delfond; värme-, elektro- samt väg och vattenbyggnadsbyråernas kostnader för upphandling av projektering av byggnader ingående i kasernbyggnaders delfond: kalkylsektionens kostnader för objekt inom kasernbyggnaders delfond. Till »egen-regi-projektering» har förts uppskattade kostnader för direkt projekteringsarbete vid arkitekt-, värme-, elektrosamt väg- och vattenbyggnadsbyråerna för i kasernbyggnaders delfond ingående byggnader jämte på dessa aktiviteter fallande gruppfördelade kostnader. Till kostnadsbäraren »ej relevanta kostnader» har förts: mark- och forskningsbyråerna, byggnads- och reparationsberedskapen, befästningsavdelningen; värme-, elektro- samt väg- och vattenbyggnadsbyråernas kostnader för flygfält och fortifikatoriska anläggningar, samma byråers samt kasernvårdsbyråns kostnader för arbete avseende underhåll; byggnadsbyråns och byggnadskontorens upphandling av fortifikatoriska anläggningar; byggnadskontorens kostnader för underhåll, drift och planering samt kalkylsektionens kostnader för fortifikatoriska anläggningar. Slutligen har som »totalfördelade kostnader» att fördela på de direkta kostnadsbärarna upptagits generaldirektören, överdirektören och utredningssektionen samt administrativa byrån. Hyreskostnader och övriga omkostnader SOU 1970:18
samt lönekostnadspålägg för byggnadskontoren har ej kunnat framtagas då de ingår i militärområdesstabernas kostnader. För att ändå få sammanställningen fullständig har en uppskattning gjorts av hyreskostnader och övriga omkostnader, under antagandet att de står i samma relation till lönekostnaderna som inom fortifikationsförvaltningen, d. v. s. ca 7,5 % resp. 18 %, vilket motsvarar 0,9 Mkr resp. 2,2 Mkr. För lönekostnadspålägg har den generella procentsatsen tillämpats även för byggnadskontoren. I kostnadsbäraren »byggnadsupphandling» ingår kostnader för pågående omfattande iståndsättningar av kasernbyggnader. Dessa arbeten finansieras visserligen som »Reparationsoch underhållskostnader m. m.» via staten för försvarets fastighetsfond men är av den omfattning att de i detta sammanhang bör karakteriseras som ombyggnader. Till slut bör påpekas att en del byggnadsupphandling som tidigare nämnts, handhas vid förbanden. Kostnaderna härför kan emellertid inte ens uppskattas. De i tabellen angivna kostnaderna för upphandlingen är därför för låga.
3.6¶Administrationskostnader kostnads pålägg
och
Kostnadsanalysen visar — med de förutsättningar, antaganden och approximationer, som förut angivits — att administrationskostnaderna för upphandling av nybyggnader samt större ombyggnads- och iståndsättningsarbeten i fråga om husbyggnader under budgetåret 1968/69 uppgått till ca 16,8 Mkr (exklusive lönekostnadspålägg till ca 14,2 Mkr.) För en bedömning av de framtagna kostnaderna måste de relateras till den byggvolym, vars upphandlingsadministration de avser, i detta fall alltså kasernavdelningens nybyggnads- och iståndsättningsvolymer. Dessa har för budgetåret 1968/69 uppgått till ca 125 Mkr resp. 60 Mkr, d. v. s. tillsammans ca 185 Mkr och bedöms av förvaltningen hålla sig tämligen konstanta de närmaste åren, varför denna volym bör utgöra en 23
Upphandlingskostnadernas tionsförvaltningen.
andel av olika
organisationsenheters
kostnad inom
fortifika-
BY-KONTOR
lämplig grund för bedömning av 1968/69 års administrationskostnader, som därvid utgör 9,1 % (7,7 % exkl. lönekostnadspålägg). Kostnaderna för egen-regi-projektering 2,8 Mkr (2,3 Mkr) utgör 1,5 % (1,2 % ) . Den större delen av projekteringsarbetet utförs som tidigare nämnts av konsulter och kostnaderna härför uppgick 1968/69 till ca 7,8 Mkr motsvarande 4,2 % av byggvolymen. Totalt utgör projekteringskostnaderna således 10,6 Mkr (10,1 Mkr) eller 5,7 % (5,4). Vid nybyggnads- och större iståndsättningsarbeten avsätter förvaltningen 13 % av investeringsmedlen till täckande av dels kostnader exkl. lönekostnadspålägg för den från förskottsstaten avlönade personalen och dels konsultkostnader. Den från förskottsstat avlönade personalen sysslar i stort enbart med »byggnadsupphandling» och »egenregi-projektering». Till dessa kostnadsslag har även förts delar av kostnaderna för viss personal, som betalas med avlöningsanslag. Detta gäller generaldirektören, överdirektören, utredningssektionen, administrati24
va byrån och kasernavdelningens chef, expedition, planeringssektion och kasernvårdsbyrå, för vilka på »byggnadsupphandling» och »egen-regi-projektering» fallande kostnader utgör 3,3 Mkr motsvarande 1,8 % (1,5 % ) . Detta innebär alltså att de kostnader som faller på konsulter och personal på förskottsstat och som administrationspålägget på 13 % avser att täcka utgör 7,7+5,4 — 1,5 = 11,6 %, vilket ju tyder på att pålägget är något högt. En annan sak är emellertid att administrationspålägget ej täcker samtiiga de med upphandling och egen-regi-projektering förenade kostnader, som i princip bör täckas av sakanslag. Dels ingår som tidigare nämnts ej lönekostnadspålägg, vilket motsvarar 1,4 % och dels ej viss verksamhet, som betalas med avlöningsanslag, motsvarande 1,8 % tillsammans således ca 3,2%. Detta innebär i princip, att samma synpunkter beträffande systemet att hänföra vissa tjänster till förskottsstat, som anförts beträffande byggnadsstyrelsen, gäller även för fortifikationsförvaltningen. SOU 1970:18
3.7 Projektering i egen regi Projekteringen i egen regi omfattar huvudsakligen arbete på förslagshandlingsstadiet och utförs vid kasernavdelningens arkitektbyrå samt vid värme-, elektro- och väg- och vattenbyggnadsbyråerna. Kostnaderna för dessa arbeten uppgick 1968/69 till ca 2,8 Mkr (exkl. lönekostnadspålägg ca 2,3 Mkr) motsvarande 1,5% (1,2%) av byggnadskostnaderna och ca 25 % av de totala projekteringskostnaderna. Systemet med projektering i egen regi fram till visst stadium, i detta fall alltså förslagshandlingsstadiet, synes ge goda förutsättningar för någon form av tidig upphandling till avtalat objektpris enligt rekommendationer i utredningens första delbetänkande.
4.1¶Övrig statlig byggnadsupphandling
Allmänt
(
!
)
Andelen »övrig statlig upphandling» av den statliga och av den totala årliga husbyggnadsupphandlingen .
Utöver genom byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen, som tillsammans svarar för huvudparten av det statliga husbyggandet, upphandlas husbyggnader av ett stort antal andra verk och institutioner. I en del fall är det enbart fråga om vissa tidigare moment i upphandlingsprocessen. Detta gäller i första hand de verk, för vilka enligt gällande bestämmelser byggnadsstyrelsen som uppdrag skall verkställa upphandlingen av objekt över viss storlek. Här sker utrednings- och programarbetet inom det uppdragslämnande verket medan byggnadsstyrelsen övertar ärendet från och med projekteringen. Att både programarbete och den fortsatta upphandlingen sker i samråd 26
är därvid självklart. I allmänhet gäller detta verk med egna fonder men analogt handläggs upphandlingsärenden inom FOA:s av styrelsen förvaltade delfond. Även i fråga om byggande inom byggnadsstyrelsen egen fond ligger stundom utredning och lokalprogram på särskilda organ, programkommittéer. Detta gäller framför allt stora och likartade objekt med upphandlingen sträckande sig över en längre tid, främst då universitet och högskolor. Tidigare har också det stora utbyggandet av de då statliga mentalsjukhusen handlagts av en särskild sådan kommitté. För den omfattande och alltjämt fortgående upphandlingen av kriminalvårdsanstalter utförs behovsutredning, lokalprogram samt gemensamt med byggnadsstyrelsen även projektupphandling av »fångvårdens byggnadskommitté» medan kriminalvårdsstyrelsen handhar fondförvaltningen. De verk, som enligt det föregående uppdrar upphandlingen åt byggnadsstyrelsen, upphandlar själva byggnader, som ligger under den storlek bestämmelserna anger. Bland de verk, som omfattas av förutnämnda bestämmelser om upphandling genom byggnadsstyrelsen, ingår fem verk med egna affärsverks- eller andra kapitalfonder — postverket, televerket, luftfartsverket, vägverket och sjöfartsverket. Övriga sådana verk, således försvarets fabriksverk, statens järnvägar, vattenfallsverket och domänverket, handhar däremot själva helt sin husSOU 1970:18
byggnadsupphandling. Detsamma är, som förut sagts, fallet med karolinska sjukhuset, vars direktion förvaltar sjukhusets fond och numera — i visst samråd med byggnadsstyrelsen — självständigt handhar all byggnadsupphandling. Likartat är förhållandet med akademiska sjukhuset i Uppsala, vars fond förvaltas av byggnadsstyrelsen, men där upphandlingen med hänsyn till att landstinget deltar i finansieringen, handhas av en särskild byggnadskommitté. Utbyggnaden av universitet och högskolor åvilar i allmänhet byggnadsstyrelsen — och i fråga om programarbetet de förutnämnda särskilda kommittéerna — men den pågående utbyggnaden av tekniska högskolan i Stockholm ligger, trots att den finansieras över byggnadsstyrelsens delfond, i sin helhet på en byggnadskommitté.
4.2¶Huvudsakligen
planerande
institutioner
Försvarets forskningsanstalt (FOA) handhar genom den i administrativa byrån ingående byggnadssektionen långtidsplanering, utredning och program för byggnader tillhörande den i försvarets fastighetsfond ingående FOA:s delfond. Byggnadsstyrelsen svarar för medelsäskande och normalt för projektering och byggande, varvid dock FOA medverkar såsom företrädare för lokalnyttjarna i likhet med vad fallet är i fråga om andra myndigheter för vilka byggnadsstyrelsen anskaffar byggnader. Vid mindre objekt handhar ofta FOA:s byggnadssektion hela upphandlingen varvid projektering och byggande sker i samråd med byggnadsstyrelsen. Den ekonomiska förvaltningen av delfonden sköts av byggnadsstyrelsen medan FOA:s byggnadssektion handhar underhålls- och iståndsättningsarbeten samt teknisk förvaltning med medel som ställs till förfogande av byggnadsstyrelsen. I FOA:s byggnadssektion ingår ca 10 personer, varav 1 å 2 handhar utredning och program och ca 8 underhåll och reparation samt erforderliga byggnads- och installationsarbeten i samband med anpassning av lokaler och installationer för speciella SOU 1970:18
laboratorieförsök. För försök i naturen utför byggnadssektionen erforderliga utredningar samt byggnads- och anläggningsarbeten. Kostnaderna för dessa arbeten bestrids i allmänhet av forskningsmedel. Den årliga nybyggnadsverksamheten inom FOA:s delfond uppgår till ca 2,6 Mkr. Fångvårdens byggnadskommitté utgör ett parlamentariskt samordningsorgan mellan kriminalvårdsstyrelsen och byggnadsstyrelsen och består av 15 ledamöter, däribland representanter för kriminalvården och byggnadsstyrelsen, jämte 15 experter och en sekreterare. Kommittén skall enligt sin instruktion omhänderha projekteringen av de nybyggnader inom fångvården som Kungl. Maj:t uppdrar åt kommittén. Utredningsoch programarbete sker i kommitténs regi medan projekteringen handhas av byggnadsstyrelsen i löpande samråd med kommittén som har ställningen som beslutande organ i fråga om projekteringen. Den egentliga byggnadsupphandlingen och kontrollen ankommer på byggnadsstyrelsen. Kommittén följer byggnadsarbetet samt svarar för planering av inventarier och utrustning. Mindre anläggningar utförs normalt i kriminalvårdsstyrelsens regi. Samtliga anläggningar ingår i kriminalvårdsstryelsens delfond av statens allmänna fastighetsfond som förvaltas av kriminalvårdsstyrelsen. Under kommittén handläggs uppgifterna av 4—5 personer, varav 2—3 handhar byggnadsfrågor under ledning av verkställande ledamoten i kommittén. Löner, kommittéarvoden och omkostnader bestrids med investeringsmedel och uppgår till 0,45—0,50 Mkr årligen, varvid även kostnader för två utrustningsexperter ingår. Medräknas hyror och lönekostnadspålägg blir den totala kostnaden ca 0,60 Mkr. Den årliga byggvolymen inom kommitténs arbetsområde uppgår till ca 17 Mkr. Lokal- och utrustningsprogramkommittéerna för universitet och högskolor (LUP-kommittéerna) tillhörande utbildningsdepartementet, har till huvudsaklig uppgift »att inom ramen för av statsmakterna godtagna 27
program för verksamhetens utbyggnad utarbeta lokalprogram och förslag till utrustning för samtliga läroanstalter på respektive universitets- och högskoleort». De sålunda upprättade lokalprogrammen utgör underlag för byggnadsstyrelsens upphandling eller förhyrning. LUP-kommittéer har tillsatts för Uppsala, Lund, Göteborg, Stockholm och Umeå med vardera 7—10 ledamöter och ett varierande antal experter. I kommittéerna ingår representanter för universitetskanslerämbetet, byggnadsstyrelsen, utrustningsnämnden för universitet och högskolor, statskontoret samt de läroanstalter som berörs av resp. kommittés arbete. I fråga om Stockholm intar tekniska högskolan där en särställning med egen byggnadskommitté. För att åstadkomma enhetlighet i fråga om normer m. m. har inrättats en samarbetsnämnd för de olika LUP-kommittéerna, bestående av ordförandena i LUP-kommittéerna. För samarbetsnämnden och de olika kommittéerna finns ett gemensamt sekretariat i Stockholm. Sekretariatet sysselsätter ca 9 personer, vilka dels i samarbete med resp. institutioner upprättar lokal- och utrustningsprogram för nybyggnader, dels samordnar och förbereder förhyrningsärenden. Den totala kostnaden för verksamheten inom nämnden och kommittéerna, omfattande arvoden, avlöningar, omkostnader, lönekostnadspålägg samt del i växel och expedition uppgick för budgetåret 1967/68 till ca 0,80 Mkr. Enligt en grov uppskattning utgör sekretariatets arbete med lokalprogram ca 75 % härav, det vill säga ca 0,60 Mkr. Den årliga byggvolymen avseende byggnader för vilka kommittéerna upprättat lokalprogram uppgår till ca 140 Mkr. Ställt i relation till produktionskostnaderna utgör alltså kommittéernas kostnader för befattningen med byggnadsupphandling ca 0,4 %. Kommittéernas kostnader bestrids av utbildningsdepartementets reservationsanslag för »Kommittéer m. m.» och belastar således ej byggnadsanslagen. Lokal28
och
utrustningsprogramkommittén
för jordbrukets högskolor har motsvarande ställning och uppgifter för högskolor inom jordbruksdepartementet som övriga LUPkommittéer för högskolor inom utbildningsdepartementet. Projektering och byggande handhas således av byggnadsstyrelsen. Kommitén har ej gemensamt sekretariat med övriga kommittéer men däremot är kommitténs ordförande med i LUP-kommittéernas samarbetsnämnd. Kommittén har ej någon heltidsanställd personal utan arbetet inom kommittén fullgörs av sekreteraren. Kostnaderna för kommitténs arbete uppgår årligen till ca 40 000 kr och bestrids med kommittéanslag. Den årliga byggvolymen avseende lokaler för vilka lokalprogram upprättats genom kommittén uppgår till ca 8 Mkr. Vissa försök med totalentreprenad har under senare år genomförts. De har avsett tre objekt i Kungsängen, Ultuna och Alnarp med byggnadskostnader mellan 2,5 och 5,5 Mkr. Särskilda arbetsgrupper har svarat för bl. a. utarbetandet av anbudsunderlag, infordrande av anbud samt viss kontroll av byggandet. Grupperna har varit sammansatta av representanter för byggnadsstyrelsen och lantbrukshögskolan. Upphandlingen i övrigt har handhafts av byggnadsstyrelsen. Kommittén har till utredningen härom anfört följande: »Erfarenheter från totalentreprenadförfarandet är övervägande goda. Genom att projekteringen till stor del bortfallit eller utförts under byggandet har dessa projekt kunnat genomföras betydligt snabbare än vid traditionellt förfarande med flera års projekteringstid. Någon egentlig utvärdering har ännu inte gjorts men mycket talar för att även kostnaderna kunnat pressas något jämfört med traditionellt förfarande. Totalentreprenadmetoden lider dock av vissa nybörjarsvårigheter som bör kunna elimineras med ökad erfarenhet». 4.3 Upphandling inom affärsverks- och liknande fonder Försvarets fabriksverk handhar självt förvaltning och nyanskaffning av byggnader ingående i försvarets fabriksverks fond. SOU 1970:18
All verksamhet rörande nyanskaffning och underhåll av byggnader sköts av en verksledningen direkt underställd anläggningsavdelning, under en överingenjör uppdelad på tre sektioner: program-, projekterings- och fastighetssektionerna. Utredningsoch programarbetet utförs av programsektionen med bistånd av projekteringssektionen med skissunderlag och av fastighetssektionen med w s - och elprogram samt kostnadsbedömningar. Projekteringssektionen består huvudsakligen av ett arkitektkontor som handhar arkitektprojektering samt projektledning och upphandling av övriga konsulttjänster. Fastigheternas förvaltning och underhåll handhas inom fastighetssektionen som även sköter upphandling, byggledning och kontroll av ny-, om- och tillbyggnadsarbeten samt program och periodiska besiktningar för vvs- och elanläggningar. Sammanlagt består upphandlingsadministrationen av ca 10 tjänstemän. Projekterings- och upphandlingskostnader för investeringsobjekt bestrids med investeringsmedel och för underhållsobjekt med driftmedel. Den årliga byggvolymen uppgår till ca 20 Mkr, varav tre fjärdedelar för ny-, om- och tillbyggnader och en fjärdedel för modernisering och iståndsättning. Postverket handhar självt förvaltning av byggnader ingående i postverkets fond. Projektering och upphandling av ny-, om- och tillbyggnader till en beräknad kostnad av minst 0,5 Mkr skall utföras av byggnadsstyrelsen. Då kostnaden understiger 0,5 Mkr får byggnadsföretaget administreras helt av postverket. Postverket har dock upphandlat objekt upp till 1,0 Mkr efter överenskommelse med byggnadsstyrelsen i varje särskilt fall. I fråga om objekt, som upphandlas av byggnadsstyrelsen, svarar verket för utrednings- och programarbete »i erforderligt samråd med byggnadsstyrelsen» och gör självt framställning om byggnadsanslag. Reparations- och underhållsarbete utförs genom postverkets försorg. Byggnadsupphandlingen ombesörjs inom verket centralt av intendentsbyråns byggSOU 1970:18
nadsavdelning, som under en avdelningsdirektör består av fyra sektioner: byggnadsoch inredningssektion, fastighetsförvaltningssektion, planeringssektion och utredningssektion. Sammanlagt är ca 12 personer inom planerings-, utrednings- samt byggnads- och inredningssektionerna helt eller delvis direkt sysselsatta med upphandlingsadministration för ny-, om- och tillbyggnader. Den totala lönekostnaden inom byggnadsavdelningen för denna verksamhet uppskattas till ca 0,58 Mkr årligen. De angivna administrationskostnaderna omfattar ej omkostnader, hyror, lönekostnadspålägg eller andel i gemensamma kostnader för postverkets administration. Medtages även dessa poster torde administrationskostnaderna för byggnadsupphandling uppgå till ca 0,95 Mkr. Ekonomisk och teknisk förvaltning av byggnaderna handhas av ca 8 personer inom fastighetssektionen. Kostnaderna för den egna personalen bestrids helt av driftmedel medan kostnaderna för utomstående konsulter bestrids med investeringsmedel eller driftmedel. Den årliga av byggnadsstyrelsen delvis administrerade upphandlingen har hittills uppgått till ca 10 Mkr och den av postverket helt administrerade till ca 11 Mkr. Televerket handhar självt förvaltning av byggnader ingående i televerkets fond. Projektering och upphandling av byggnader med en kostnad av 1,5 Mkr eller mer skall utföras av byggnadsstyrelsen. Då kostnaden understiger 1,5 Mkr får byggnadsföretaget helt handhas av televerket. För utredningsoch programarbete svarar televerket i samråd med byggnadsstyrelsen även vid sådana objekt som projekteras och upphandlas av byggnadsstyrelsen. På grund av byggnadernas ofta stora beroende av den teletekniska utrustningen deltar televerket i stor utsträckning i projektarbetet även vid objekt för vilka byggnadsstyrelsen svarar. Reparationsoch underhållsarbeten handhas av televerket. De i verkets fond ingående byggnaderna utgörs huvudsakligen av olika slags driftbyggnader. Kontors- och expeditionslokaler förhyrs till största delen. 29
Byggnadsupphandlingsärendena handläggs centralt av planerings- och husbyggnadssektionerna inom den verksledningen direkt underställda projekteringsavdelningen. Upphandling av vissa mindre standardbyggnader handhas av personal vid de fyra regionala teledistrikten. Den långsiktiga ekonomiska planeringen av byggnadsverksamheten ankommer på driftavdelningens planeringsenhet i samarbete med projekteringsavdelningens planeringssektion. Inom husbyggnadssektionen sysselsattes ca 50 tjänstemän med utredning, program, upphandling och övervakning av projektering samt entreprenadupphandling, varav 5 sysslar med rådgivning till distrikten och utarbetande av generella anvisningar i fråga om den tekniska förvaltningen av byggnader och installationer. Den direkta förvaltningen handhas av sammanagt ca 25 tjänstemän vid de fyra regionala teledistrikten. Hela upphandlingsadministrationen bestrids med driftmedel och ingår sålunda ej i investeringarna. De direkta lönekostnaderna för personal sysselsatt med upphandling av nybyggnader uppgår till ca 1,75 Mkr. Med pålägg för administration, hyror, omkostnader och lönekostnadspålägg i samma omfattning som för byggnadsstyrelsen blir totalkostnaden ca 3,0 Mkr. Den totala årliga nybyggnads volymen uppgår till ca 90 Mkr, varav upphandlingen av ca 25 Mkr huvudsakligen administreras av byggnadsstyrelsen. Statens järnvägar har en husbyggnadsupphandling av huvudsakligen stationshus, godsmagasin, verkstäder, personallokaler, bostäder — det sistnämnda i mindre utsträckning — samt byggnader för elektriska anläggningar. För såväl upphandling som projektering utnyttjas egen personal. Verksamheten bedrivs dels regionalt vid de 11 bandistrikten och dels centralt. Vid varje bandistrikt finns en husbyggnadsgrupp som handhar utredningar och program i samarbete med resp. driftdistrikt, upprättar förslag fram till huvudhandlingar samt handhar entreprenadupphandling och kontroll. Huvudhandlingar och entreprenadhandlingar utförs cent30
ralt. Sammanlagt omfattar den regionala organisationen 40 personer, varav 6 sysslar med förprojektering, 18 med upphandling av nybyggnader och 16 med underhåll. Vid Stockholms bandistrikt har tillfälligt inrättats en speciell grupp omfattande ca 17 man, varav 14 bland annat handlägger byggnadsupphandling i samband med utbyggnader för lokaltrafiken inom Stockholmsområdet. Inom central förvaltningens banavdelning finns en underhålls- och byggsektion med ett »samordnande projektkontor», vidare en arkitektsektion, ett vvs-kontor, ett konstruktionskontor, ett geotekniskt kontor, en brandförsvarsgrupp samt stark- och svagströmssektioner, vilka samtliga deltar i upphandlings- och projekteringsarbetet. Vid det samordnande projektkontoret åtgår en tjänsteman för anslagsframställning, projekteringssamordning, granskning av förslag från de regionala organen, kalkylering och uppföljning av husbyggnader. Vid övriga kontor och sektioner, som utför allt projekteringsarbete, sysslar 10 tjänstemän med upphandlingsadministration. Av de här nämnda 11 tjänstemännen handhar 8 nybyggnadsärenden och 3 underhållsärenden. Dessutom utförs projekteringsarbete av sammanlagt 36 tjänstemän. Utförandet av vissa starkoch svagströmsinstallationer sker i egen regi. Byggnads- och vvs-arbeten liksom praktiskt taget alla starkströmsinstallationer i nybyggnader utförs på entreprenad. I upphandling av nybyggnader är således normalt sammanlagt 26 tjänstemän engagerade och för underhåll ca 19. Härtill kommer de 14 tjänstemännen inom den tillfälligt inrättade gruppen för lokaltrafiken inom Stockholmsområdet. Den årliga nybyggnadsvolymen uppgår till ca 30 Mkr och kostnaderna för reparation och underhåll till ca 22 Mkr. Till detta kommer upphandlingen för lokaltrafiken inom Stockholmsområdet, som 1969 uppgick till ca 4 Mkr. Statens vägverk har en begränsad husbyggnadsupphandling huvudsakligen avseende i statens vägverks förrådsfond ingående byggnader för förråd, garage, verkstäder SOU 1970:18
och mindre kontor för de 24 regionala förvaltningarna. Objekt till en beräknad kostnad av minst 1,5 Mkr skall dock upphandlas av byggnadsstyrelsen. Upphandlingen sköts dels centralt genom en i driftavdelningens maskinsektion ingående husbyggnadsgrupp, som handlägger program och projektering samt lämnar viss service vid entreprenadupphandling, och dels av de regionala förvaltningarna, som handhar lokalutredningar samt byggande. I den centralt placerade husbyggnadsgruppen ingår 5 tjänstemän. Inom de regionala förvaltningarna handhas uppgifterna av 24 tjänstemän med en uppskattad total arbetsvolym motsvarande 12 heltidstjänster. Upphandlingsadministrationen finansieras med driftmedel och belastar således ej bygganslagen. Den årliga nybyggnadsvolymen uppgår till 6—8 Mkr, fastighetsunderhållet till 3—4 Mkr. Sjöfartsverket har inom sjöfartsverkets fond en upphandling huvudsakligen av fyr- och hamnanläggningar men även av vissa husbyggnader såsom lotspassningshus och byggnader för deccakedjor. Husbyggnadsobjekt till en kostnad av minst 0,5 Mkr skall dock upphandlas av byggnadsstyrelsen. För det egna husbyggandet sker såväl projektering som byggande normalt i egen regi och handhas av driftavdelningens byggnadssektion. Sektionens huvuduppgifter är upphandling av fyrar och hamnanläggningar medan husbyggnadsupphandlingen utgör en mycket liten del av dess verksamhet. Kostnaderna för upphandlingsadministrationen redovisas som investering. Investeringar och underhållskostnader för husbyggnader uppgår årligen till ca 0,5 Mkr vardera medan investeringar i anläggningar rör sig om ca 5 Mkr årligen. Luftfartsverket upphandlar självt i luftfartsverkets fond ingående husbyggnader med kostnader understigande 0,5 Mkr. Vid större objekt svarar byggnadsstyrelsen för projektering och byggande, medan luftfartsverket handhar utrednings- och programarbete SOU 1970:18
och dessutom följer projektering och byggande. Husbyggnadsupphandlingen handhas av ett husbyggnadskontor vid driftavdelningens anläggningssektion. Dessutom utförs utredningar och viss projektering i samarbete med byggnadsstyrelsen inom en särskild arbetsgrupp för större objekt. Förutom i upphandlingen ingående aktiviteter utförs även arkitektprojektering och en del statiskt konstruktionsarbete av husbyggnadskontorets personal. Även för de objekt för vilka byggnadsstyrelsen sköter projekteringen anlitas i vissa fall luftfartsverket för arkitektarbetet. Sammanlagt sysselsätts vid husbyggnadskontoret och nyssnämnda arbetsgrupp ca 10 tjänstemän med upphandlingsadministration och projektering. Kostnaden för denna verksamhet uppgår i direkta löner till ca 0,4 Mkr och inkl. hyror, omkostnader, administration och lönekostnadspålägg till ca 0,7 Mkr. Dessa kostnader bestridas vad gäller husbyggnadskontoret med driftmedel och redovisas således ej som investering. Den årliga byggvolymen uppgår f. n. till ca 15 Mkr varav ca 12 Mkr för byggnader, vilkas upphandling huvudsakligen administreras av byggnadsstyrelsen. Statens vattenfallsverk upphandlar i begränsad omfattning husbyggnader huvudsakligen tjänstebostäder, förråd, verkstäder, kontor och driftcentraler i samband med verkets kraftverksanläggningar, som omfattar den helt dominerande delen av investeringarna inom statens vattenfallsverks fond. Upphandlingen sköts av samma organ som handhar upphandlingen av anläggningarna, vilket innebär en uppdelning på dels den centralt placerade byggnadstekniska avdelningen och dels de regionala förvaltningarna. Projekteringen utförs av egen personal vid byggnadstekniska avdelningen medan utrednings- och programarbete huvudsakligen utförs i samband med motsvarande aktiviteter för tillhörande anläggningar av för dessa senare ansvariga organ: driftavdelningen och de regionala förvaltningarna. Det senaste år för vilket omfattningen av husbyggandet är känd, budgetåret 1966/67, 31
utgjorde av byggnadstekniska avdelningen upphandlad volym ca 1,5 Mkr och av de regionala förvaltningarna upphandlad volym ca 2,5 Mkr. Motsvarande års kostnader för projektering, entreprenadupphandling och kontroll inkl. hyror, omkostnader och lönekostnadspålägg uppgick till 0,45 Mkr. I denna summa torde ej kostnader för utredning och program ingå. Domänverket upphandlar i begränsad omfattning husbyggnader huvudsakligen kontor, garage, förråd, jordbruksbyggnader och bostäder, ingående i den av verket förvaltade domänverkets fond. För närvarande uppför verket dessutom en större förvaltningsbyggnad i Stockholm. Upphandlingen utförs i sin helhet av domänverket, oberoende av objektstorlek. Utredning av lokalbehov sker normalt regionalt vid de 8 distriktsförvaltningarna, vilka även svarar för upphandling och kontroll av entreprenaderna. Program, projektering och bedömning av inkomna entreprenadbud handhas av driftavdelningens husbyggnadssektion vid den centrala förvaltningen. Denna sektion utför också arkitektprojekteringen, medan övrig projektering köps av konsulter. Vid distriktsförvaltningarna finns sammanlagt 36 tjänstemän anställda som arbetsledare för underhåll av verkets byggnader. Personalen anges av verket som väsentligt överdimensionerad, beroende på rationalisering inom skogsbruket som medfört att byggnadsbehovet väsentligt minskat. Vid nyligen företagen omorganisation av verket, har personalfrågan beaktats och en minskning av ovannämnd personal kommer att ske, då en stor del kommer att pensioneras inom en nära framtid. Direkta löner för denna personal uppgår nu till ca 1,0 Mkr. Den centralt placerade personalen består av 7 tjänstemän med en direkt lön på sammanlagt ca 0,3 Mkr. Med sedvanligt pålägg för omkostnader, hyror och lönekostnadspålägg blir den totala kostnaden för upphandlingsadministration, arkitektprojektering o. dyl. ca 2,1 Mkr. Häri ingår dock även handhavandet av underhåll. Kostnaderna för upphandlingsadministration och egen-regi-pro32
jektering täcks med driftmedel och redovisas således inte som investering. Den årliga nybyggnadsvolymen uppgår normalt till ca 3—4 Mkr, vartill f. n. för den nya administrationsbyggnaden kommer ca 5 Mkr per år, samt kostnaderna för reparation o:h underhåll till ca 7 Mkr. Häri ingår då ej med driftmedel täckta administrations- o:h projekteringskostnader.
4.4¶Upphandling inom delfonder
fastighetsfondens
Kriminalvårdsstyrelsen bygger mindre anläggningar, varvid den även svarar för utredning, program och projektering. Större anläggningar för kriminalvårdens räkning upphandlas genom fångvårdens byggnadskommitté och byggnadsstyrelsen. Kriminalvårdsstyrelsen utför även vissa byggnader för utomstående beställare. Den förvaltar dessutom i kriminalvårdsstyrelsens delfond av statens allmänna fastighetsfond ingående byggnader samt ombesörjer såväl reparations- och underhållsarbeten som större ombyggnader av dessa. Den egna byggnadsverksamheten handhas av den i produktionsbyrån ingående byggnadssektionen sedan de vårdplanerande organen fastställt anläggningens kapacitet. Anläggningarna är i stor utsträckning standardiserade, varför arbetet med program och projektering blir av mindre omfattning och utförs av utomstående konsulter. Byggandet sker som egenregi-arbeten för att ge sysselsättning åt intagna. Byggnadssektionen har 16 centralt placerade tjänstemän för ledning av program- och projekteringsarbete, kostnadsberäkning, central administration av byggnadsverksamheten, byggnadskontroll och teknisk förvaltning. För nybyggnader finns 12 arbetsledare och för reparation och underhåll 5. De årliga direkta lönekostnaderna för byggnadssektionen uppgår till ca 1,2 Mkr. Med samma pålägg för administration, omkostnader, hyror och lönekostnadspålägg som för byggnadsstyrelsen kan de totala kostnaderna uppskattas till ca 2,0 Mkr. Av SOU 1970:18
dessa bestrids ca 70 % med investeringsmedel och resten med driftmedel. Den årliga egna byggvolymen uppgår till ca 2 Mkr och kostnaderna för underhåll till ca 7 Mkr. Åt utomstående byggherrar byggs årligen för ca 5 Mkr. Tullverket, för vilket större byggnadsobjekt med kostnader av minst 0,5 Mkr upphandlas genom byggnadsstyrelsen, upphandlar själv vissa mindre byggnader såsom tullstationer, bilvisitationslokaler, materialbodar och radiolänkstationer. Byggnaderna köps normalt färdigtillverkade från fabriker enligt fabrikantens standard. Monteringen utförs vanligtvis av tillverkarna på grundkonstruktioner, som upphandlas på entreprenad. Upphandlingen handhas av ekonomibyråns byggnadssektion, bestående av 5 personer med huvudsaklig uppgift att genom förhyrning lösa verkets lokalfrågor. För den tekniska förvaltningen svarar de lokala förvaltningarna. Samtliga byggnader ingår i generaltullstyrelsens delfond av statens allmänna fastighetsfond. De årliga bygg- och underhållsvolymerna uppgår till 0,2—0,3 Mkr vardera. Karolinska sjukhuset handhar fr. o. m. år 1969 all förvaltning och anskaffning av byggnader, vilka ingår i karolinska sjukhusets delfond av statens allmänna fastighetsfond. Sjukhusets direktion har därmed numera det samlade ansvaret för planering, programmering och genomförande av byggnads- och utrustningsverksamheten vid sjukhuset. Direktionen har också bemyndigats att besluta hur den därför erforderliga verksamheten inom en årlig kostnadsram av 400 000 kr skall vara organiserad fram till 31/12 1971. Kostnaden för organisationen skall redovisas som administrationskostnader för de föreslagna byggnads- och utrustningsåtgärderna. Senast den 1/9 1971 skall direktionen på grundval av erfarenheterna föreslå en stadigvarande organisation för byggnads- och utrustningsverksamheten vid sjukhuset. Den ekonomiska förvaltningen handhas av en administrativ byrå och den tekniska 3—SOU 1970:18
av en driftbyrå, vilken senare har en fastighetssektion för underhåll av byggnader m. m. och en driftsektion för bl. a. underhåll av installationer. Planering, utredning och upprättande av lokalprogram samordnas av planeringsbyrån och utförs av speciella programgrupper, i vilka ingår experter inom olika fack från sjukhuset och vars sammansättning varierar alltefter behovet av expertis på skilda områden. Grupperna kan indelas i tre kategorier, varav en, huvudsakligen bestående av läkare, arbetar med organisatoriska frågor för olika medicinska funktioner, en med byggnads- och lokalprogram sedan de organisatoriska frågorna lösts samt en med försörjningsfrågor. Sedan program upprättats och projekteringsbemyndigande erhållits, övertas ärendet av den sjukhusdirektören direkt underställda »byggprojektledningen», som svarar för upphandling, ledning och kontroll av projektering och byggande. Inom planeringsbyrån arbetar 2—3 personer med ledning av programgrupperna och upprättande av program. Antalet personer i de olika programgrupperna varierar men kan uppskattningsvis sägas normalt uppgå till ca 45. Den i anspråk tagna tiden för dessa personer kan ej anges. Byggprojektledningen avses få ca 7 befattningshavare för administration av upphandlingen av projektering och entreprenader samt för kontroll. Under byggprojektledningen svarar en projektledare för ett eller flera projekt. Denna funktion liksom kontrollen skall så långt resurserna räcker handhas av egen personal och i viss utsträckning med hjälp från sjukhusets fastighetssektion. Därutöver får erforderlig förstärkning anskaffas utifrån. De direkta lönerna för fast anställd personal vid »byggprojektledningen» och sådan personal inom planeringsbyrån som handhar program- och utredningsverksamhet för byggandet uppgår till 0,40 Mkr/år och bestrids med investeringsmedel. Däremot redovisas ej omkostnader, hyror och sociala kostnader som investeringar. Kostnaderna för projekteringsarbete har hittills bestritts direkt av medel under byggnadsanslaget men kommer i fortsättningen som
för statliga byggnadsföretag i allmänhet att täckas förskottsvis av det under »Fonden för förlag till statsverket» anvisade anslaget »Vissa projekteringskostnader». Då organisationen dels är ny och ännu ej omfattat ett helt budgetår och dels kommer att anpassas efter behovet kan någon rättvisande beräkning av kostnaderna naturligtvis ej göras. Den årliga byggvolymen är för närvarande ca 15 Mkr men skall enligt sjukhusets långsiktiga planer under en tioårsperiod öka till ca 50 Mkr. Kommittén för akademiska sjukhusets i Uppsala utbyggande handhar all upphandling av ny-, till- samt mera omfattande ombyggnader vid sjukhuset. Byggnaderna ingår i akademiska sjukhusets delfond av statens allmänna fastighetsfond, som förvaltas av byggnadsstyrelsen. Den tekniska förvaltningen handhas av sjukhusets direktion, som svarar för underhåll och reparationer men även för vissa ej obetydliga ombyggnader, som bekostas med underhållsmedel, vilka rekvireras från byggnadsstyrelsen. Upphandling av byggnader, som finansieras med investeringsmedel, samt framställning om dessa medel sköts av den från sjukhusdirektionen helt fristående kommittén. I kommittén ingår representanter för staten och landstinget jämte olika fackmän, sammanlagt 9 ledamöter, 8 experter samt sekreterare. Den verkställande organisationen består av fem sektioner, planerings-, utrustnings-, special-, projekterings- och byggsektion, under ledning av en planeringschef med kansli och en rådgivande grupp med stabsfunktion. Denna organisation svarar dels för hela upphandlingsadministrationen och dels för projekteringsarbetet både i fråga om byggnader och utrustning. De olika funktionerna är ansvarsmässigt ej åtskilda utan det samlade ansvaret ligger hos planeringschefen. Arbetet på utrednings-, program- och projekteringsstadierna bedrivs inom arbetsgrupper för olika funktioner. Dessa grupper sammansätts av personal från olika sektioner och i flertalet fall ingår även be34
rörda klinikchefer. Direkt anställd av kommittén är i huvudsak endast viss administrativ personal och personal för planeringsverksamheten men ej några byggnadstekniker. Till övervägande del består organisationen av konsultföretag, arbetande på löpande räkning. Även för anbudsbedömning, kalkyler och kontroll utnyttjas konsultföretag. Kommitténs hela arbete bestrids slutligt av investeringsmedel. En bedömning av administrationskostnaderna kan ej göras med rimliga arbetsinsatser eftersom administrationen ej är skild från projekteringsarbetet. Den årliga byggvolymen beräknas för den närmaste femårsperioden bli ca 38 Mkr årligen, varav ca 15 Mkr statsmedel.
4.5 Särskild upphandling inom byggnadsstyrelsens delfond Tekniska högskolans i Stockholm byggnadskommitté handhar projektering och upphandling av ny-, om- och tillbyggnader för högskolans lokalbehov medan byggnadsstyrelsen förvaltar byggnaderna, vilka ingår i statens allmänna fastighets fond. Kommittén, som tillhör utbildningsdepartementet, har f. n. sammanlagt 7 ledamöter jämte sekreterare. I kommittén ingår representanter för byggnadsstyrelsen och tekniska högskolan. Kommitténs ordförande är även ordförande i LUP-kommittéernas samarbetsnämnd. Under kommittén finns ett arkitektkontor, som svarar för visst programarbete utöver det som utförs av LUP-kommittén för Stockholm, för arkitektprojektering, ledning och upphandling av övrigt projekteringsarbete samt för upphandling och kontroll av ny-, om- och tillbyggnader. Arkitektkontoret har f. n. 9 anställda och leds på deltid av en professor vid högskolans arkitektursektion. Kontrollfunktionen köps externt och kräver normalt en person för hela verksamheten. Projekteringsmedel ställs förskottsvis till kommitténs förfogande från anslaget »Vissa projekteringskostnader» sedan Kungl. Maj:t SOU 1970:18
lämnat projekteringsbemyndigande. Kommittén gör framställning om investeringsmedel, som ställs till byggnadsstyrelsens förfogande under anslaget »Byggnadsarbeten vid universiteten och vissa högskolor», varifrån kommittén sedan rekvirerar medlen. Den årliga byggvolymen uppgår f. n. till ca 10 Mkr.
4.6¶Upphandling utanför
fonder
Arbetsmarknadsstyrelsen upphandlar byggnader dels för lokaler för styrelsens omskolningsverksamhet, förläggningar m. m. och dels som beredskapsarbeten för en del byggherrar, vilka saknar egen organisation för byggnadsfrågor exempelvis Vetenskapsakademien, De handkappades riksförbund, m. fl. Byggandet för omskolningsverksamhet o. dyl. sköts av kamerala byråns intendentursektion. Utredning, program, projekt- och entreprenadupphandling samt kontroll av nybyggnader handhas av 6 personer och motsvarande uppgifter i fråga om tekniskt underhåll av 3 personer. De totala årliga direkta lönekostnaderna uppgår till ca 0,22 Mkr resp. 0,09 Mkr. Med tillägg för administration, omkostnader, lönekostnadspålägg och hyror blir totala kostnaderna för upphandlingsadministrationen ca 0,37 Mkr och för teknisk förvaltning ca 0,15 Mkr. Den årliga byggvolymen uppgår till ca 12 Mkr och kostnaderna för underhåll och reparation till ca 9 Mkr. Kostnaden för upphandlingsadministrationen är alltså ca 3,0 % och för teknisk förvaltning ca 1,7 %. Administration av beredskapsarbeten, vilka från sysselsättningssynpunkt är angelägna objekt handhas av tekniska byråns byggnadssektion. Dessa arbeten utförs på uppdrag av utomstående byggherrar. Styrelsen inträder normalt sedan byggherren presenterat färdiga huvudhandlingar och sköter alltså enbart återstående upphandling inkl. kontroll. Denna verksamhet har de senaste åren omfattat en byggvolym på ca 12 Mkr och engagerat en person för central administration samt A—5 kontrollanter. Det bör påpekas att det relativt stora antalet SOU 1970:18
kontrollanter beror på arbetsplatsernas utspridning och att kontrollanterna vid behov även sysselsätts med andra uppgifter. I undantagsfall köps för hela byggledningsoch kontrolluppdraget tjänster av utomstående konsulter. Byggnadssektionens verksamhet avser huvudsakligen väg-, vatten- och avloppsarbeten samt skogs- och naturvårdsärenden medan husbyggandet utgör en obetydlig del.
4.7¶Sammanfattning
Den årliga av andra statliga verk och institutioner än byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen upphandlade husbyggnadsvolymen uppgår enligt det föregående till ca 190 Mkr. Dessutom medverkar vissa verk och institutioner i större eller mindre utsträckning vid byggnadsstyrelsens upphandling av en årlig byggvolym på ca 215 Mkr. Då varje enskilt verks upphandling är av relativt begränsad omfattning, kan variationerna i de årliga utbetalningarna bli stora. Därför har som byggvolym angivits av verken uppskattade medelvärden för innevarande och närmast föregående budgetårs utbetalningar. Dessa siffror har jämförts och stämmer tämligen väl överens med uppgifter som erhållits från statistiska centralbyrån om olika statliga verks investeringar i husbyggnader under åren 1966—68. En sammanställning av de olika verkens och institutionernas delaktighet i den statliga upphandlingen har gjorts i tabell, där beteckningarna »BS» och »Eg. adm.» anger att upphandlingen administreras av byggnadsstyrelsen resp. ifrågavarande verk eller institution. En mera exakt beräkning av kostnaderna för upphandlingsadministrationen kan ej göras med rimliga arbetsinsatser, eftersom verksamheten ofta handhas av tjänstemän eller organisationsenheter med flera andra uppgifter såsom fastighetsförvaltning, förhyrning samt projektering och upphandling av andra typer av objekt. Kostnaderna redovisas dessutom oftast som driftkostnader och ej som investering. De uppgifter som 35
erhållits är normalt dels antalet handläggande tjänstemän och dels en grov uppskattning av på upphandlingsadministration fallande direkta löner. Då omkostnader, hyror, lönekostnadspålägg och interna administrationskostnader ej angivits, har dessa i likhet med för byggnadsstyrelsen antagits utgöra ca 70 %. Uppgifterna om antal handläggande tjänstemän och direkta administrations-
Övrig statlig
Institution
kostnader avser endast att ge en allmän bild av verksamhetens omfattning. Direkta jämförelser mellan olika verk och institutioner kan ej göras på grund av dels de ovannämnda svårigheterna att extrahera kostnaderna för upphandlingsadministrationen och dels de varierande gränsdragningarna mot byggnadsstyrelsen vid fördelning av uppgifterna.
upphandling.
Utredn. Övrig upph. och program adm.
Byggvolym Mkr. program
Dir. adm. Egna handl. kostn. tj.män Mkr.
upph.
FOA
Eg. adm.
BS
(2,6)
2¶Fångvård :s byggn.komm.
Eg. adm.
BS
(17)
0,35
LUP-komm. univ. högsk.
Eg. adm.
BS
(140)
0,60
LUP-komm jordbr.
Eg. adm.
BS
(8)
0,05
Försv. fabr.v.
Eg. adm.
Eg. adm.
Postverket > 0,5 Mkr. övrigt
Eg. adm. Eg. adm.
BS Eg. adm.
(10)
Televerket > 1,5 Mkr. övigt
Eg. adm. Eg. adm.
BS Eg. adm.
(25)
Statens järnv.
Eg. adm.
Eg. adm.
30 Vägverket > 1,5 Mkr. övrigt
Eg. adm. Eg. adm.
BS Eg. adm.
7¶Sjöfartsv. > 0,5 Mkr. övrigt
Eg. adm. Eg. adm.
BS Eg. adm.
0,5
Luftfartsv. > 0,5 Mkr. övrigt
Eg. adm. Eg. adm.
BS Eg. adm.
Vattenfallsv.
Eg. adm.
Eg. adm.
4¶Domänverket
Eg. adm.
Eg. adm.
Krim.v.st.
Eg. adm.
Tullverket > 0,5 Mkr övrigt Karol. sjukh.
10 12
0,95
3,0
65 26
0,45
0,50
Eg. adm.
0,50
Eg. adm. Eg. adm.
BS Eg. adm.
0,5
Eg. adm.
Eg. adm.
0,60
Akad. sjukh.
Komm.
Komm.
15*
15 Tekn. högsk. byggnkomm.
Eg. adm. LUP-komm.
Eg. adm. Eg. adm.
(12) 3
* Statens andel av totalt 38 Mkr. 36
Kommunal byggnadsupphandling
5.1¶Allmänt
Kommunernas andel av den totala årliga husbyggnadsupphandlingen. Det är endast en mindre del av det offentliga husbyggandet som staten är byggherre för. Den långt övervägande delen har kommunala byggherrar. Staten lämnar emellertid inom betydelsefulla områden av det kommunala byggandet författningsenligt eller enligt särskilda överenskommelser betydande finansiella bidrag. Detta gäller exempelvis skolväsendet, där staten lämnar byggnadsbidrag med över 200 Mkr årligen motsvarande i genomsnitt 34 % av byggnadskostnaderna, den psykiatriska vården m. m. där bidragen uppgår till ca 80 Mkr samt undervisningssjukhusen med ca 60 Mkr i statsbidrag motsvarande i allmänhet 25 %, i visst fall 40 % av kostnaden. Inom socialvården utgår anläggningsbidrag till SOU 1970:18
barnstugor, särskolor m. m. med ca 65 Mkr. Den omfattande anskaffningen av polishus efter polisväsendets förstatligande 1965 sker tills vidare i stor utsträckning genom att vederbörande stad som byggherre upphandlar byggnaden i samråd med byggnadsstyrelsen, varefter staten enligt avtal med staden köper fastigheten. Sådan upphandling har de senaste åren varierat mellan ca 20 Mkr och ca 60 Mkr årligen. Sammanlagt torde staten bidra till finansiering av den kommunala husbyggnadsupphandlingen inom den offentliga sektorn med mer än 450 Mkr årligen. Dessutom bidrar staten med lån för vissa byggnadsändamål inom socialsektorn. Det bör kanske i detta sammanhang ehuru det ej särskilt avser byggnadsinvesteringar också nämnas att staten ger »skatteutjämningsbidrag» av varierande storlek till en del landsting och primärkommuner, för budgetåret 1969/70 uppgående till sammanlagt 1 530 Mkr. Kommunernas totala årliga investeringar i »nybyggnads- och anläggningsarbeten» uppgick enligt statistiska centralbyråns uppgifter om kommunernas finanser 1967 till ca 5 500 Mkr. Uppgifter om husbyggandets andel av dessa investeringar saknas emellertid. En uppskattning av denna har gjorts gegenom summering av investeringarna inom förvaltningsgrenar med huvudsakligen husbyggnadsverksamhet. Husbyggnadsupphandlingen med kommunala byggherrar skulle 37
enligt en sådan uppskattning uppgå till sammanlagt omkring 2 800 Mkr årligen. Denna siffra kan jämföras med den motsvarande statliga upphandlingen av ca 750 Mkr. Den kommunala husbyggnadsupphandlingen är emellertid uppdelad på ett mycket stort antal byggherrar, då varje kommun i allmänhet själv handhar sin upphandling. De 25 landstingen — och de tre »landstingsfria» städerna — har ansvaret för den allmänna hälso- och sjukvården, såväl den slutna som öppna vården och sedan 1967 även för den psykiatriska. Landstingens husbyggnadsupphandling omfattar därför i huvudsak sjukvårdsanläggningar av olika slag såsom region-, central- och normalsjukhus, sjukhem för långtidsvård, läkarstationer o. s. v. samt en del andra för verksamheten erforderliga byggnader såsom personalbostäder, patienthotell o. s. v. När det gäller regionsjukhusen — högspecialiserade centralanstalter, vanligen samtidigt undervisningssjukhus, inom de 7 sjukvårdsregionerna i landet — har ett samarbete måst etableras mellan i regionen ingående landsting i fråga om finansieringen. Upphandlingen administreras dock helt av det landsting, inom vilket sjukhuset är beläget. Då det dessutom förekommer varierande redovisningsmetoder i olika kommuner är det mycket svårt att få en uppfattning om vilken omfattning husbyggnadsupphandlingen har eller hur den fördelar sig på olika kommunkategorier. En grov uppskattning enligt nyss angivna grunder ger vid handen att landstingens sammanlagda husbyggnadsupphandling torde röra sig om 800 Mkr per år. Den varierar mycket mellan olika landsting, från 5— 10 Mkr upp till över 200 Mkr. De »landstingsfria» städerna Stockholm, Göteborg och Malmö svarar både för »landstingsuppgifterna», hälso- och sjukvård, och för de primärkommunerna åvilande uppgifterna inom skolväsendet, socialvården, barnavården, fritidsverksamheten etc. Därmed har dessa städer också att vara byggherrar vid byggande för alla dessa betydande och olikartade verksamhetsområden. Därtill kommer det husbyggande, som 38
är nödvändigt för deras egen förvaltningsapparat, för energiförsörjning, kommunikationer o. s. v. De tre städerna har således en mycket omfattande husbyggnadsupphandling. Sammanlagt torde den uppgå till omkring 600 Mkr årligen. Övriga städer, sammanlagt 129 är av mycket varierande storlek från ca 1 000 invånare upp till över 100 000. Medan de mindre städerna i huvudsak enbart behöver bygga enstaka byggnader för skolväsende, åldringsvård och en del annan social verksamhet och upphandlingsverksamheten därför ofta blir tillfällig, har de medelstora och större städerna en mycket omfattande och oftast kontinuerlig anskaffning av husbyggnader, främst inom de i stort sett författningsmässigt obligatoriska verksamhetsområdena, men även för förvaltning, olika kulturella ändamål, teknisk service o. s. v. I stort sett detsamma gäller också köpingar och landskommuner, av vilka båda kategorier vissa kommuner har tätorter med invånarantal som en medelstor eller större stad. Det långt övervägande antalet landskommuner är emellertid mindre eller små. Av landets sammanlagt 900 kommuner, varav 132 städer, 93 köpingar och 675 landskommuner, hade den 1 januari 1968 763 mindre än 10 000 inv., 602 mindre än 5 000 inv. och 342 mindre än 3 000 inv. Det bör dock här påpekas att för vissa uppgifter skapats kommunalförbund samt att kommunblocksbildningar, inkorporeringar och andra kommunsammanslagningar med tiden kommer att minska antalet självständiga kommuner. Den årliga husbyggnadsupphandlingens omfattning kan uppskattas till 600 Mkr för städerna exkl. de tre storstäderna och ungefär 800 Mkr för köpingar och landskommuner. Det bör här kanske påpekas att under 1969 års höstriksdag beslut fattats om sådan ändring i kommunallagen att numera skillnaden mellan städer, köpingar och landskommuner upphävts och det enhetliga begreppet kommun omfattar samtliga.
5.2¶Landstingen
Landstingens andel av den kommunala och av den totala årliga husbyggnadsupphandlingen.
myndigheter. Även om ansvaret för ett byggnadsärende i första hand således ligger på byggnadskommittén eller centrala byggnadsnämnden har flera av landstingets organ i olika grad aktiv del i handläggningen av ett byggnadsärende. Det är således i regel planeringsnämnden som svarar för utredningsarbetet för en tillämnad byggnad. Även organisationsnämnden är oftast engagerad i planeringsarbetet. Nämnderna, som är sammansatta av förtroendemän, har enbart direktiva uppgifter. De verkställande uppgifterna ligger på motsvarande tjänstemannaorgan bl. a. då byggnadsavdelning, planeringsavdelning och organisationsavdelning inom landstingskansliet.
Under landstinget som i regel sammanträder två gånger om året är det av landstinget tillsatta förvaltningsutskottet högsta verkställande organ. Den direkta ledningen av olika grenar av landstingens verksamhet ligger på olika nämnder eller styrelser såsom hälso- och sjukvårdsnämnd, byggnads- och upphandlingsnämnd, personalnämnd, planeringsnämnd, organisationsnämnd, omsorgsstyrelse m. fl. Landstinget har också ett kansli i regel under en landstingsdirektör direkt underställd förvaltningsutskottet. Tidigare var det vanligt att ansvaret för verkställandet av ett beslut om nybyggnad lades på en av landstinget för ifrågavarande byggnadsobjekt särskilt tillsatt byggnadskommitté. Med de senare årens ökning i landstingens byggande har dylika kommittéer blivit permanenta landstingsorgan under förvaltningsutskottet. De har därvid också i regel fått ny benämning »byggnadsnämnd» eller »central byggnadsnämnd». Lämpligheten av dessa benämningar kan ifrågasättas och dessa landstingsorgan bör ej förväxlas med det myndighetsutövande kommunala organet byggnadsnämnd, som har sin tillsynsverksamhet över byggnadsväsendet reglerad i kommunallagen och byggnadslagen. Motsvarande »centrala» tillsyn inom länet utövas av länsstyrelsen. Landstingets byggande prövas dock ej av dessa
Organisationen liksom benämningarna på organisationsenheterna varierar inom olika landsting. Likaså kan rutinerna för byggnadsärenden vara olika, beroende på omfattning och komplicitet hos respektive landstings byggande. Olikheterna sammanhänger också med att man har en blandning av nivåer, direktiva och operativa, inom landstingen. Som exempel kan nämnas att både landstinget in pleno och förvaltningsutskottet kan lämna direktiv till landstingsdirektören och kansliet. Vidare kan exempelvis hälso- och sjukvårdsnämnden ge direktiv till landstingets sjukvårdsdirektör som är chef för sjukvårdsavdelningen inom landstingskansliet. Stundom kan också de olika sjukhusens direktioner ge respektive sjukhusdirektörer direktiv. I vissa landsting initieras ett byggnadsärende av sjukhusdirektionen, i andra av sjuk- och hälsovårdsnämnden, i ytterligare andra landsting direkt av landstinget eller förvaltningsutskottet. Ansvaret för ett byggnadsärende kan således primärt komma att ligga på olika enheter och nivåer. Den normala gången är dock att förvaltningsutskottet uppdrar åt planeringsavdelningen att planera byggnadsföretaget och avdelningen uppgör då i samarbete med organisations- och byggnadsavdelningarna program för det tillämnade byggnadsföretaget. I allmänhet anlitas sedan konsulter för byggnadens projektering, stundom också för
andra tjänster i byggprocessen. Landstingen har som regel ingen personal för projektering av nybyggnader. Projektering i egen regi förekommer i huvudsak blott i fråga om ombyggnader. Normalt övergår ansvaret för byggnadsärendet till byggnadsavdelningen när utredningsarbetet avslutats inom planeringsavdelningen och program upprättats, i den mån sådant kommer till stånd. Närmast under centrala byggnadsnämnden (byggnadskommittén) handhar sedan byggnadsavdelningen ärendet till dess byggnaden färdigställts. Byggnadsavdelningen står under ledning av en byggnadsfackman, i allmänhet byggnadsingenjör, mera sällan högskoleingenjör. Då som förut nämnts den administrativa organisationen varierar mellan olika landsting har närmare uppgifter infordrats från nio landsting med mera betydande byggnadsupphandling nämligen Stockholms, Östergötlands, Malmöhus, Älvsborgs, Örebro, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens läns landsting. Stockholms läns landsting har under förvaltningsutskottet en »byggnads- och upphandlingsnämnd» med 8 ledamöter. För de verkställande uppgifterna svarar dels en planeringsavdelning direkt under förvaltningsutskottet och dels en teknisk avdelning under byggnads- och upphandlingsnämnden. Planeringsavdelningen handhar utredning, program samt upphandling och ledning av projektarbetet, medan tekniska avdelningen handhar alla aktiviteter från och med anbudsinfordran. Projekteringsarbetet upphandlas i allmänhet till fast pris utan konkurrens av några bland ett antal av landstinget normalt anlitade konsulter. Ledning och samordning av ett projekt handhas av en projektledningsgrupp som innehåller byggnads-, vvs- och elingenjörer samt utrustnings- och sjukvårdsexperter. Entreprenaderna upphandlas huvudsakligen delade. För ett större objekt, Huddinge sjukhus, har en separat organisation upprättats såväl på den beslutande som den verkställande sidan. Inom planeringsavdelningen och tekniska 40
avdelningen sysselsätts ca 110 tjänstemän inom upphandlingsadministrationen för byggnadsverksamheten exkl. Huddingeprojektet. Motsvarande totala kostnad uppgår till ca 6,30 Mkr. Till detta kommer kostnaden för arvodesanställda kontrollanter. Den årliga byggvolymen uppgår till ca 240 Mkr, varav Huddingeprojektet svarar för ca 100 Mkr och den ordinarie organisationen för ca 140 Mkr. Av kostnaderna för upphandlingsadministrationen redovisas endast en mindre del som investering medan huvudparten betalas med driftmedel. Från 1971 kommer landstingets uppgifter bl. a. i fråga om sjukhusbyggandet att samordnas med Stockholms stad i ett kommunalförbund enligt särskild författning, det s. k. storlandstinget. I samband därmed kommer för byggandet en ny gemensam organisation att skapas, vars detaljer ännu ej fastställts. Den särskilda organisationen för Huddinge sjukhus torde dock bibehållas. Östergötlands läns landsting har en sjukvårdsstyrelse som leder programarbete och en »central byggnadsnämnd» som svarar för projektering och byggande, båda under ordförandeskap av landstingsråd. Planeringsavdelningen, under en planeringschef har ca 20 anställda och svarar utom för programarbete även för organisationsfrågor. Byggnadsavdelningen, ledd av en byggnadschef, har en utrustnings- och en byggnadssektion, den senare bestående av 7 byggnadsingenjörer, 1 vvs- och 1 elingenjör. Byggnadssektionen svarar för ledning och samordning av projektering och byggande genom byggprojektledare. Kontroll av byggnadsarbeten utförs normalt av den egna personalen medan kontroll av installationsarbeten köps som konsulttjänster. För ett större objekt har samtliga ledningsoch samordningsuppgifter för projektering och byggande upphandlats av ett konsultföretag. Projektering och byggande upphandlas normalt delade och till fast pris av centrala byggnadsnämnden. Enligt landstingets beräkningar för ett antal objekt har kostnaderna för upphandlingsadministrationen inklusive köpta konSOU 1970:18
trolltjänster uppgått till ca 4 % av byggnadskostnaden, varav ca 0,5 % faller på planeringsavdelningen. Dessa kostnader redovisas ej som investering. Den årliga byggvolymen uppges till ca 70 Mkr. Malmöhus läns landsting har en »central byggnadsnämnd» med sju ledamöter under ordförandeskap av ett landstingsråd. Byggnadsavdelningen, ledd av byggnadschefen, har 12 handläggande tjänstemän uppdelade på sektioner för bygge, vvs och el, samt ett sekretariat med 8 anställda. För kontroll på arbetsplatserna finns dessutom normalt ca 10 kontrollanter. Programarbetet utförs av avdelningarna för sjukvård, undervisning och sociala ärenden vid landstingets kansli med byggnadsteknisk medverkan från kansliets byggnadsavdelning. För upphandlingsadministrationen i övrigt svarar enbart byggnadsavdelningen. Projektering och entreprenader upphandlas normalt delade, de förra företrädesvis enligt bok och räkning men även enligt taxa och de senare i allmänhet till fast pris. På senare tid har generalentreprenader förekommit i ökad utsträckning. De med upphandlingsadministrationen förenade totala kostnaderna uppgår till ca 2,0 Mkr och redovisas som investering. Den årliga nybyggnadsvolymen anges till ca 60 Mkr. Älvsborgs läns landsting har en byggnadsoch upphandlingsnämnd med fem ledamöter. Byggnadsavdelningen, ledd av byggnadschefen, har tre byggsektioner, en utrustnings- och inköpssektion, tre specialsektioner för vvs, el- samt mark- och trädgårdsmästeriarbeten samt en ekonomisk-administrativ sektion. Avdelningen har sammanlagt 18 heltidsanställda befattningshavare. Översiktliga verksamhetsplaner och preliminära lokalprogram utarbetas av respektive centrala fackorgan, främst sjukvårdsstyrelsen samt undervisnings- och socialnämnderna. Upphandlingen i övrigt handhas av byggnadsavdelningen. Projektering och entreprenader upphandlas normalt delade. Arkitektarbetet ersätts SOU 1970:18
normalt efter bok och räkning fram till och med förslagshandlingar och därefter enligt volymtaxa. Övriga konsulter ersätts efter taxa eller offererat fast pris. Kontrollen på arbetsplatserna köps som konsulttjänster vad avser såväl byggnadsarbeten som installationer. De direkta lönerna för den med upphandlingsadministration sysselsatta personalen uppgår till ca 0,30 Mkr. Dessa kostnader redovisas i regel ej som investering. Den årliga byggnadsvolymen uppges till 25—30 Mkr men beräknas de närmaste åren stiga till 40—50 Mkr. Normalt pågår ca 10 ob* jekt. Örebro läns landsting har en »central byggnadsnämnd» med 8 ledamöter. För de verkställande uppgifterna svarar dels byggnadsavdelningen under en byggnadschef och dels en programmeringssektion inom en planeneringsenhet, omfattande programmering och organisationsfrågor inom landstinget, med sammanlagt 18 befattningshavare. Byggnadsavdelningen har dessutom personal för viss egen-regi-projektering av ombyggnader och för utrustningsärenden. Upphandlingens olika skeden leds av speciella »grupper». Programmeringsgruppen handhar utrednings- och programarbete fram till färdiga lokalprogram, planeringsgruppen utarbetar huvudhandlingar och funktionsgruppen slutligen granskar byggnadslösningen från funktionssynpunkt efter det huvudhandlingarna färdigställts. Utomstående konsulter engageras sedan lokalprogrammen utarbetats. Såväl projektering som entreprenader upphandlas normalt delade och leds och samordnas av byggnadsavdelningen. Vid de största objekten tillämpas i regel löpande räkning för byggandet. Den årliga byggvolymen uppges till 30— 35 Mkr. De totala kostnaderna för den egna upphandlingsadministrationen uppgår till ca 1,2 Mkr/år, vilket alltså motsvarar ca 4 % av byggkostnaderna. Till detta kommer vissa kostnader för organisations- och planeringskonsulter. Administrationskostnaderna redovisas som investeringar. 41
Västernorrlands läns landsting har en »central byggnadsnämnd». Tekniska avdelningen under byggnadschefen svarar för program, projektering samt byggande och utrustning och består av tre sektioner: en för projektering och nybyggnad, en för byggnadskontroll och fastighetsunderhåll och en för utrustning. Sektionen för projektering och nybyggnad har 3 handläggande tjänstemän, vilka svarar för upphandling, ledning och samordning av projektering samt upphandling av entreprenader. Sektionen för byggnadskontroll och fastighetsunderhåll har 5 handläggande tjänstemän, vilka till uppskattningsvis 75 % sysslar med nybyggnadskontroll. Förutom personalen vid den tekniska avdelningen deltar i programarbetet personal från drift- och organisationsavdelningarna. Såväl projekt som entreprenader upphandlas i allmänhet delade men även generalentreprenad har tillämpats. Ett nyligen påbörjat större objekt på ca 370 Mkr har upphandlats på löpande räkning enligt ett »incitamentsavtal». I detta fall har inrättats en särskild grupp för projektledningen. Kostnaderna för upphandlingsadministrationen redovisas ej som investering. Den årliga byggnadsvolymen uppges till ca 60 Mkr och normalt pågår ca 8 större objekt. Jämtlands läns landsting har en »byggnadsnämnd» bestående av sju ledamöter. Byggnadsavdelningen, under en landstingsdirektören direkt underställd byggnadschef, har utöver denne fr. o. m. 1970 åtta tjänstemän. Där handhas programmering, projektledning, upphandling av projekt och entreprenader, byggledning samt kontroll av byggnadsarbetena jämte tekniska utredningar för landstingets övriga tre nämnder samt förvaltningsutskottet. Entreprenaderna upphandlas delade enligt uppgift bl. a. på grund av att entreprenörerna i detta distrikt bedömts ej ha den tekniska personal, som krävs för en generalentreprenad. Administrationskostnaderna redovisas som driftkostnader. Den årliga byggvolymen anges till ca 25 Mkr och normalt pågår 5—6 objekt. 42
Västerbottens läns landsting har en central byggnadskommitté för projekterings- och byggnadsärenden och en planeringsnämnd med fem ledamöter för planering av sjukvårdens utbyggnad. Centrala byggnadskommittén har 2 ordinarie ledamöter. Dessutom ingår en ledamot från var och en av direktionerna eller styrelserna för landstingets olika anläggningar. Dessa ledamöter deltar endast i frågor rörande det egna verksamhetsområdet. För undervisningssjukhuset i Umeå finns ett planeringsutskott, bestående av planeringsnämndens ledamöter jämte landstingsdirektören, sjukhusdirektören samt en representant från vardera universitetets medicinska fakultet och »nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande». För de verkställande uppgifterna inom planeringsnämndens, planeringsutskottets och centrala byggnadskommitténs områden finns en byggnadsavdelning under ledning av en avdelningschef. Avdelningen är uppdelad på tre sektioner: planerings- och utrustningssektion, byggnadssektion och byggnadskontrollsektion med sammanlagt 17 befattningshavare varav 3 sysslar med utrustningsfrågor, 4 ingår i en gemensam expedition och 10 handlägger upphandlingsadministrationen för byggnader. Kontroll av byggnadsarbeten sker i Umeområdet med egna kontrollanter och i övrigt med tillfälligt arvodesanställda kontrollanter. Installationskontroll köps av konsulter. Projektering och entreprenader upphandlas normalt delade och leds och samordnas av byggnadsavdelningen. Generalprojekt har prövats i något fall. Konsulterna ersätts oftast enligt bok och räkning. Entreprenaderna upphandlas däremot normalt till fast pris. Kostnaderna för den egna personalens insatser för upphandlingsadministrationen anges till ca 0,65 Mkr inkl. hyror, omkostnader och lönekostnadspålägg. Dessa kostnader redovisas som investeringar. Byggvolymen uppgick 1967 till ca 32 Mkr, 1968 till ca 47 Mkr och för 1969 till ca 44 Mkr.
Norrbottens läns landsting har en »central byggnadsnämnd» bestående av fem ledamöter med en deltidsengagerad ordförande. Byggnadsavdelningen inom landstingets kansli har 12 anställda: två byggnadsingenjörer, en vvs-ingenjör, en landstingsassistent, fyra byggnadskontrollanter och fyra kontorister. För varje byggnadsobjekt tillsätts en planeringskommitté, ledd av byggnadsnämndens ordförande, och med representanter för såväl kansliet som respektive institution. Kommittén leder planering och projektering för det aktuella objektet och fungerar även som beredningsorgan åt centrala byggnadsnämnden under byggnadstiden. Erforderliga utredningar för en tillämnad byggnad delegeras av centrala byggnadsnämnden till planeringskommittén, som med anlitande av konsulter upprättar förslag. Planeringskommittén redovisar fortlöpande pågående arbete för centrala byggnadsnämnden som tar ställning till principiella frågor. Förslaget underställs sedan förvaltningsutskottet och landstinget som beviljar erforderliga medel. Såväl projektering som entreprenader upphandlas delade, de förra vanligen på löpande räkning, de senare mestadels till fast pris. Byggnadsarbetena övervakas dels av de fast anställda kontrollanterna, dels av ca åtta tillfälligt heltidsanställda. Kontroll av installationsarbeten utförs i viss utsträckning av anläggningarnas maskinchefer men köps huvudsakligen som konsulttjänster. Kostnaden för den egna organisationen uppskattas till ca 0,5 Mkr årligen i direkta löner. Investeringsmedlen belastas enbart av kontrollantarvoden men ej av övriga administrationskostnader. De årliga investeringarna i byggnader anges uppgå till omkring 40 Mkr, medan kostnaderna för underhåll utgör ca 2,5 Mkr.
5.3¶De landstingsfria städerna
De landstingsfria städernas andel av den kommunala och av den totala årliga husbyggnadsupphandlingen . Stockholms stad har under den beslutande representantionen, stadsfullmäktige, och stadens styrelse, stadskollegiet, de förvaltande och verkställande uppgifterna fördelade på nio »rotlar» vardera under ett borgarråd, som i regel också är ordförande i de till vederbörande rotel hörande nämnderna och styrelserna. En betydande del av den kommunala verksamheten bl. a. bostadsbyggandet är, som i de flesta större kommuner, lagd på utanför den kommunala förvaltningen stående kommunala bolag eller andra juridiska personer. Som förut nämnts kommer från 1971 vissa nuvarande primärkommunala uppgifter främst sjukvården att läggas på ett för staden och landstinget gemensamt »storlandsting». Verksamhet avseende husbyggnadsupphandling förekommer inom de flesta rotlar men det huvudsakliga husbyggandet handhas av fastighetsnämnden inom fastighetsroteln, skoldirektionen inom kulturroteln samt sjukvårdsstyrelsen inom sjukvårdsroteln. Såväl gatunämnden samt idrotts- och friluftsstyrelsen inom gatu- och trafikroteln som olika styrelser inom industriroteln har emellertid också husbyggnadsupphandling oftast i samband med anläggningar av annat slag. Även flera av socialrotelns nämnder är på program- och projektstadierna engagerade i husbyggnadsupphandling. 43
Fastighetsnämnden handhar den husbyggnadsupphandling, som ej ankommer på andra kommunala organ. Nämnden har som verkställande organ fastighetskontoret, under en fastighetsdirektör med sekretariat uppdelat på 8 avdelningar: administrativ, bostads-, mark-, sanerings-, förvaltnings-, arkitekt-, byggnads- samt småhusavdelning. Bortsett från den på den sistnämnda avdelningen ankommande speciella verksamheten av huvudsakligen servicekaraktär samt förvaltningsavdelningens underhållsverksamhet ankommer husbyggnadsupphandlingen främst på arkitekt- och byggnadsavdelningarna. Arkitektavdelningen är under en chefsarkitekt organiserad på en arkitektbyrå, en granskningsbyrå samt en konstruktionsbyrå, den senare organiserad i statisk sektion, elsektion och vvs-sektion. Avdelningen utför dels utrednings- och projekteringsarbete åt fastighetsnämnden, andra stadens nämnder, förvaltningar eller företag samt åt utomstående institutioner, dels ritningsgranskning och kontroll över bebyggelse på staden tillhörig tomträttsmark. Dessutom utförs sådan ritningsgranskning som åvilar fastighetskontoret i egenskap av statligt förmedlingsorgan. Byggnadsavdelningen, under stadsbyggmästaren, handhar programarbete samt leder projektering och byggande åt fastighetskontorets förvaltningsavdelning och de facknämnder samt vissa kommunala bolag som ej har egen organisation för dessa aktiviteter. Program uppgörs normalt i samarbete med den aktuella facknämnden och lämnas med kostnadsuppskattning till drätselnämnden som ger projekteringsbemyndigande. Framställning om byggmedel sker efter det huvudhandlingar utarbetats. Byggnadsavdelningens upphandling omfattar 100—150 Mkr/år och administreras av 30— 35 tjänstemän. Kostnaderna för administration, vilka redovisas som investering, anges till ca 2 , 0 % . Sjukvårdsstyrelsen handhar upphandling av byggnader inom sjukvårdsområdet. Vissa sjukhem upphandlas dock för socialnämndens räkning av fastighetskontoret medan 44
övriga sjukhem ingår i sjukvårdsstyrelsens upphandling. Styrelsens centrala förvaltning är under sjukvårdsdirektören uppdelad i sex avdelningar: sjukhusplanerings-, byggnads-, drift-, personal- och ekonomiavdelning samt avdelningen för Enskededalens sjukhus. Den senare handhar upphandlingen av ett speciellt objekt, Enskededalens sjukhus. Upphandling av övriga sjukvårdsanläggningar handhas av planerings- och byggnadsavdelningarna. Planeringsavdelningen handhar utredning och lokalprogram vid en planeringsbyrå samt inrednings- och utrustningsärenden vid en inredningsbyrå. Totalt sysslar ca 6 tjänstemän med utrednings- och programarbete. Byggnadsavdelningen är under tekniske direktören organiserad på fyra byråer: en administrativ byrå samt projekterings-, byggnads- och underhållsbyråer. Ledning, samordning och upphandling av projektering och entreprenader handhas av ca 20 tjänstemän vid projekterings- och byggnadsbyråerna medan 11 tjänstemän vid underhållsbyrån handhar ombyggnad och underhåll. Kontroll utförs huvudsakligen med egna kontrollanter men i vissa fall, speciellt för installationer, av konsulter. Den årliga nybyggnadsvolymen inom sjukhusområdet uppgår till ca 120 Mkr och underhållet till ca 12 Mkr. Kostnaderna för planerings- och byggnadsavdelningarnas upphandlingsadministration för ny- och ombyggnader uppgår totalt till ca 2,2 Mkr d. v. s. ca 1,8% av byggvolymen och redovisas ej som investering. Skoldirektionen handhar all upphandling av skolbyggnader. Den centrala förvaltningen är under skoldirektören uppdelad i sex avdelningar: undervisningsavdelning I och II, ekonomi-, personal-, byggnads- och skolhälsovårdsavdelning. Byggnadsavdelningen, som under en byggnadsintendent med kansli är uppdelad i planerings-, nybyggnads- och underhållssektioner, har de verkställande uppgifterna i fråga om byggnadsupphandling. Skolorganisationsfrågor utreds och lokalprogram utarbetas av 4 tjänstemän inom kansliet, varefter planeringssektionen med 12 tjänstemän SOU 1970:18
leder och samordnar projektering samt upphandlar entreprenader. För teknisk och ekonomisk kontroll under byggskedet svarar nybyggnadssektionen med 14 tjänstemän. I vissa fall anlitas konsulter för kontrollen av installationsentreprenaderna. Nybyggnadsvolymen uppgår till ca 50 Mkr/år och ombyggnaderna till ca 20 Mkr/år. Lönekostnad inkl. indirekta kostnader för upphandlingsadministrationen uppgår till ca 2,0 Mkr motsvarande ca 3,0 % av byggvolymen. Fr. o. m. år 1970 kommer samtliga kostnader att aktiveras i investeringsobjekt. Underhållssektionen med 30 anställda svarar för reparation och underhåll för ca 15 Mkr årligen. Sektionen handhar även en betydande del av ombyggnadsverksamheten. Reparations- och underhållsarbeten utförs normalt i egen regi och administrationskostnaderna härför torde totalt uppgå till ca 1,5 Mkr motsvarande ca 10 % av underhållsvolymen.
denna knutna byggnadskommittéer som för ett flertal andra stadens nämnder och styrelser. Utredningsavdelningen med ca 6 tjänstemän verkställer utredningar om lokalbehov, uppgör program samt leder och samordnar projekteringsarbetet. Vidare verkställer avdelningen granskning och avger yttrande över tillämnade byggnadsobjekt för andra stadens styrelser och nämnder, vilka skall föreläggas drätselkammaren och stadsfullmäktige för beslut. Byggnadsavdelningen med ca 8 tjänstemän, varav 4 kontrollanter, handhar byggandet från entreprenadupphandling till garantibesiktning. Med upphandlingsadministration sysslar totalt ca 12 tjänstemän vid husbyggnadskontoret. Av kontorets totala kostnader på ca 1,5 Mkr årligen redovisas ca 0,65 Mkr motsvarande ritkontoret och viss del av byggnadsavdelningen, som investering. Den årliga byggvolymen uppgår till ca 15 Mkr. Entreprenaderna upphandlas i regel som generalentreprenad.
Göteborgs stad har förvaltningen fördelad på 5 avdelningar, vardera under ett kommunalråd. Husbyggnadsupphandling sker huvudsakligen genom det under drätselkammaren sorterande husbyggnadskontoret samt genom allmänna skolstyrelsen inom kulturavdelningen och sjukvårdsstyrelsen inom socialavdelningen. Även inom denna senare avdelnings andra styrelser liksom inom flera av industriavdelningens och stadsbyggnadsavdelningens olika nämnder och styrelser förekommer emellertid med husbyggande sammanhängande verksamhet. Socialförvaltningen anlitar i stor utsträckning de kommunala bostadsföretagen för lokalanskaffning. För vissa mera betydande objekt finns av stadsfullmäktige eller drätselkammaren tillsatta byggnadskommittéer som svarar för program- och projekteringsarbete samt byggande. Dessa kommittéer biträds av husbyggnadskontoret. Husbyggnadskontoret är under husbyggnadschefen med expedition organiserat på ett ritkontor, en utrednings- och en byggnadsavdelning. Ritkontoret med ca 5 tjänstemän utför projekteringsarbete till byggnader för såväl drätselkammaren och till
Sjukvårdsstyrelsen handhar upphandling av byggnader inom sjukvårdsområdet. Dess centrala förvaltning är under sjukvårdsdirektören uppdelad på sekretariat och sju avdelningar, varav sjukhusplanerings- och byggnadsavdelningarna administrerar byggnadsupphandlingen och vårdplaneringsavdelningen utreder vårdbehovet. Sjukhusplaneringsavdelningen har det samlade ekonomiska ansvaret för de olika projekten, upprättar detaljerade funktionsprogram samt leder och samordnar övrigt program- och projektarbete fram till och med utarbetandet av huvudhandlingar. Avdelningen är organiserad på tre sektioner och en särskild projektgrupp för Lillhagens sjukhus. Den första sektionen som har stabsfunktion upprättar bl. a. årliga investerings- och utbetalningsplaner, medverkar i projekt inom övriga sektioner samt handhar den ekonomiska övervakningen av olika projekt, den andra svarar för program och projektledning för Östra sjukhuset och den tredje för motsvarande aktiviteter vid övriga anläggningar. Lönekostnaderna för sektionens 19 tjänstemän uppgår till ca 0,90 Mkr/år och de totala kostnaderna kan upp-
skattas till ca 1,40 Mkr/år, vilket motsvarar ca 2 % av byggvolymen. Av dessa kostnader redovisas ca 1,20 Mkr, utgörande löner och lönekostnadspålägg, som investering. Sjukhusplaneringsavdelningens chef ingår tillsammans med sjukvårdsdirektören och fyra professorer i en ledningsgrupp för den översiktliga sjukvårdsplaneringen i fråga om Östra sjukhuset. Byggnadsavdelningen handhar byggandet samt den del av projekteringen som avser entreprenad- och bygghandlingar. Avdelningen infordrar dessutom anbud på timlöner för underhållsarbete samt ställer en ingenjör till de olika sjukhusintendenternas förfogande, varefter dessa själva upphandlar respektive anläggnings underhållsarbeten. Avdelningen består av 24 tjänstemän. Lönekostnaderna uppgår till ca 0,95 Mkr/år och de totala kostnaderna uppskattas till ca 1,50 Mkr/år motsvarande ca 3,0 % av byggvolymen. Av administrationskostnaderna redovisas endast de för viss kontraktanställd personal och då enbart lönedelen som investering. Projekteringen upphandlas av sjukhusplaneringsavdelningen och ersätts normalt enligt löpande räkning, i vissa fall »med tak», fram till och med huvudhandlingsstadiet och därefter till fast pris eller enligt löpande räkning »med tak». Entreprenaderna upphandlas normalt som delupphandlade generalentreprenader. Den årliga nybyggnadsvolymen uppgår till ca 50 Mkr och underhållsvolymen till ca 4,0 Mkr. Allmänna skolstyrelsen handhar upphandlingen av skolbyggnader och är under skoldirektören organiserad på 7 avdelningar, varav planeringsavdelningen svarar för dels den långsiktiga skol- och lokalplaneringen, dels ledningen av projekteringen för nybyggnader och större om- och tillbyggnader samt fastighetsavdelningen för entreprenadupphandling, byggledning och underhåll. Vid planeringsavdelningen under en planeringschef handlägger 3 tjänstemän ärenden rörande allmän skolplanering och lokalprogram och 4 tjänstemän projektledning. Den totala kostnaden för avdelningen uppgår till ca 0,70 Mkr/år, varav ca 0,25 Mkr 46
för kontraktsanställd personal redovisas som investering. Vid fastighetsavdelningen handhar 12 tjänstemän vid en byggledningssektion entreprenadupphandling och byggledning, inkl. kontroll. För underhåll och reparation svarar en underhållssektion, som även utför vissa arbeten i egen regi. Dessutom finns vid avdelningen en inventarieoch en driftsektion. Fastighetsavdelningens toltala kostnader för upphandlingsadministration anges till ca 2,0 % av byggvolymen och redovisas som investering. Projekteringsarbetet upphandlas normalt delat och på löpande räkning och entreprenaderna vanligen som delupphandlade generalentreprenader. Den årliga nybyggnadsvolymen uppgår till ca 45 Mkr och underhåll och reparationer till ca 10 Mkr. Malmö stad har, under stadsfullmäktige och drätselkammare, de förvaltande och verkställande uppgifterna fördelade på sex avdelningar, vardera med ett kommunalråd. Bostadsbyggandet är i huvudsak lagt på ett utanför den kommunala förvaltningen stående kommunalt aktiebolag. Verksamhet avseende husbyggnadsupphandling förekommer vid ett flertal nämnder och styrelser ingående i fyra av avdelningarna. Det huvudsakliga husbyggandet handhas dock av fastighetsnämnden inom byggnadsavdelningen, sjukvårdsstyrelsen inom sjukvårds- och socialavdelningen samt skolstyrelsen inom undervisnings- och kulturavdelningen. Fastighetsnämndens husbyggnadsavdelning handlägger upphandlingsärenden dels åt fastighetsnämnden och dels åt de förvaltningar som saknar egen upphandlingsorganisation för husbyggnader. Avdelningen avses under 1970 bli organiserad på tre byråer: nybyggnads-, bygglednings- samt planeringsoch utredningsbyrå. Vid nybyggnadsbyrån handhar 9 tjänstemän vid en projektledningssektion ledning och samordning av projektering. Dessutom ingår en inredningssektion och avses att inrättas en sektion för byggstandardisering. Byggledningsbyrån har en sektion för upphandling, ledning och samordning av entreprenader och en för kalkylering. Sammanlagt 9 tjänstemän vid SOU 1970:18
denna byrå sysslar med upphandlingsadministration. Vid planerings- och utredningsbyrån handhar 2 tjänstemän vid en planerings- och en utredningssektion utredningsoch programarbete samt visst arkitektarbete. Dessutom finns vid denna byrå en om- och tillbyggnadssektion som utför om- och tillbyggnadsarbeten i egen regi. Projektering och entreprenader upphandlas normalt delade till fast pris, dock ersätts konsulttjänster under utrednings- och programstadierna enligt bok och räkning. Dessa senare kostnader inräknas dock senare i det fasta priset. Den årliga husbyggnadsupphandlingen uppgår till ca 40 Mkr, varav ca 5 Mkr kommer på om- och tillbyggnadsarbeten i egen regi. Vid upphandling för utomstående förvaltningar påförs objekten ett administrationspålägg på 3 %. Administrationskostnaderna för fastighetsnämndens egen upphandling redovisas däremot icke som investering. Sjukvårdsstyrelsens nybyggnadsupphandling uppgår till ca 45 Mkr per år och administreras av en projekteringsavdelning, som är organiserad på en planerings- och en byggnadssektion. Planeringssektionen handhar utrednings- och programarbete. Byggnadssektionen leder och samordnar projektering och byggande. Projekteringsavdelningens har 10 tjänstemän. Dessutom sorterar 12 arvodesanställda kontrollanter under byggnadssektionen. Av kostnaderna för upphandlingsadministrationen redovisas endast kontrollantkostnaderna som investering. Entreprenader och projektering upphandlas normalt delade. Skolstyrelsens nybyggnadsupphandling uppgår till ca 12 Mkr/år. Lokalprogram upprättas av en skolchefen direkt underställd planeringssekreterare. Administrationen av upphandlingen i övrigt handhas av en byggnadsavdelning som leder och samordnar projektering och byggande. Avdelningen har för nybyggnadsverksamheten tre handläggande tjänstemän, varav en kontrollant. Därjämte anlitas tidvis en arvodesanställd kontrollant. För underhållsarbeten, som årligen uppgår till ca 3,5 Mkr, finns ytterligare tre tjänstemän vid avdelningen. SOU 1970:18
Projekteringsarbetet upphandlas helt från konsulter. Entreprenaderna upphandlas normalt delade.
5.4¶Övriga städer
Övriga städers andel av den kommunala och av den totala årliga husbyggnadsupphandlingen.
Det är självklart att förvaltningsapparatens omfattning och uppgifternas uppdelning på olika kommunala organ måste starkt variera med städernas storlek och den därav beroende omfattningen av den kommunala verksamheten på olika områden. Detta gäller också den kommunala byggnadsverksamheten. Enligt hittills gällande kommunallag är under det beslutande organet, stadsfullmäktige, drätselkammaren stadens styrelse och i småstäder handhas också all kommunal verksamhet av ett fåtal tjänstemän under denna. De minsta städerna har ingen egen byggnadstekniker, i några fall ingår byggnadsupphandlingen i stadsarkitekts- eller stadsingenjörsuppgifterna inom byggnadsnämnden. I allmänhet finns dock en särskild tjänsteman med lägre eller högre byggnadsteknisk utbildning för handläggning av den kommunala byggnadsupphandlingen, en byggnadschef eller stadsbyggmästare. Där verksamheten är mera omfattande brukar dessutom finnas en fastighetschef. Stundom är befattningarna sidoordnade men oftast är organisationen under en fastighetschef el47
ler i vissa fall under byggnadschefen uppdelad på förvaltnings- och byggnadsavdelning, vid ökad storlek hos staden dessutom på gatuavdelning m. fl. organisationsenheter. Vid denna mera omfattande organisation brukar då för byggnadsärendena svara ett särskilt kommunalt organ, fastighetsnämnd eller »central byggnadskommitté». Vid ökad storlek hos stadskommunen finns ett flertal verkställande organ, såsom byggnadskontor, fastighetskontor, gatukontor, olika tekniska verk o. s. v. samtliga drätselkammarens organ. I än större städer finns dessutom för en del av dessa olika verksamhetsgrenar särskilda kommunala nämnder. I medelstora och större städer, där för de kommunala uppgifterna enligt specialförfattningar inrättats skolnämnd eller skolstyrelse, socialnämnd m. fl., har dessa i större eller mindre utsträckning själva hand om byggnadsupphandling och byggnadsförvaltning, det förra i allmänhet dock under medverkan av fastighets- eller byggnadskontor. Även styrelser för tekniska verk, idrottsoch friluftsstyrelser, gatu- och hamnstyrelser o. s. v. där sådana förekommer handlägger stundom sina egna husbyggnadsärenden. Med en sådan ökning av antalet verkställighetsorgan blir det alltmera vanligt att sammanföra dessa i ett fåtal enheter under kommunalråd. De största städerna får därvid en organisation av förvaltningen och därmed också av det kommunala byggandet som liknar de landstingsfria städernas. Ett område av det kommunala byggandet, nämligen bostadssektorn har tämligen genomgående och oavsett städernas storlek brutits ut ur den kommunala förvaltningen och lagts på av kommunen bildat aktiebolag, stiftelse eller liknande. På samma sätt har i en del städer även andra verksamhetsgrenar överlåtits på kommunala bolag exempelvis vatten- och elverk, lokaltrafik m. fl. Dessa kommunala företag handhar i allmänhet sin egen husbyggnadsverksamhet, ehuru de ägs och finansieras av kommunen. Det husbyggande, som stadsförvaltningen själv handhar, sker i övervägande utsträckning genom entreprenörer. Egen-regi-byggande inskränker sig i fråga om husbyggan48
de i regel till underhållsarbete. Upphandlingen av husbyggnadsarbeten sker i allmänhet som delade entreprenader. En viss tendens till övergång till generalentreprenad är dock, ehuru blott i fråga om vissa städer, märkbar. I ett fåtal fall har även totalentreprenad prövats. Inom de kommunala bostadsföretagen har däremot denna form tillämpats i rätt många fall. Även projekteringen av husbyggnader upphandlas i regel från utomstående konsultföretag. I de större städerna förekommer dock att fastighetskontor eller byggnadskontor bedriver projektering med egen personal. I en del fall har städer, gemensamt med andra primärkommuner, skapat fristående konsultföretag, vanligen i aktiebolagsform, för projektering på uppdrag av de olika delägande kommunerna och då vanligen som generalprojektering. Dessa konsultföretag men även andras anlitas också framför allt i de mindre städerna för byggledning, kontroll och besiktning. Det förekommer också bland de minsta städerna att en arkitekt inom ett sådant konsultföretag som stadsarkitekt svarar för byggnadsnämndsgranskningen. Med den variation i omfattning och struktur som förvaltningsorganisationen på husbyggnadsområdet sålunda företer mellan städer av olika storlek är det svårt att lämna en uttömmande redogörelse för städernas administration av husbyggnacsupphandlingen. En viss uppfattning torde man emellertid kunna få av några mera stickprovsvis utvalda exempel på den administrativa organisationen hos fem medelstora städer i olika delar av landet. Dessa städer, som närmare studerats, är Linköping med 78 032 invånare den 1 januari 1968, Motala med 27 887 inv., Örebro med 87 43) inv., Luleå med 36 296 inv. samt Piteå med 32 316 invånare. Linköpings stad har förvaltningsuppgifterna fördelade på fem rotlar, vardera under ett kommunalråd. De kommunala byggnadsärendena tillhör fastighetsroteln och verksamheten leds av en »central byggnacskommitté med inköpsdelegation». Det verkstälSOU 1970:18
lande organet, stadsbyggmästarkontoret, under stadsbyggmästaren har en byggnadsingenjör, två byggnads- och två installationskontrollanter. Kontoret svarar, sedan visst objekt aktualiserats av berört fackorgan, tillsammans med detta organ för utrednings- och programarbete, upprättar genom anlitad arkitekt skissförslag och utför kostnadsuppskattning. Ledningen av projektering och byggande handhas därefter helt av stadsbyggmästarkontoret. Byggnaderna överlämnas efter slutbesiktning till förvaltande organ, som alltså svarar för dem under garantitiden. Projekteringen utförs vid vissa mindre objekt i egen regi men upphandlas normalt från konsulter, oftast delad. Även entreprenader upphandlas vanligtvis delade. De totala kostnaderna för stadsbyggmästarkontorets upphandlingsadministration anges till i genomsnitt 2,1 % av byggnadskostnaderna och redovisas som investering. Den årliga byggvolymen uppgår i genomsnitt till ca 27 Mkr. Motala stad har för ledning av projektering och byggande en »central byggnadskommitté» med tre ordinarie ledamöter samt representant för berörd facknämnd. För varje byggnadsobjekt tillsätter facknämnden dessutom en programkommitté, som i samråd med centrala byggnadskommittén, svarar för utrednings- och programarbete. Sedan program godkänts av stadsfullmäktige handhas de verkställande uppgifterna av centrala byggnadskommittén som till sitt förfogande har en underställd byggnadsingenjör. Kontroll och kostnadsberäkningar köps liksom projektering som konsulttjänster. Normalt upphandlas såväl projektering som entreprenader delade. Den årliga byggvolymen uppgår till ca 5 Mkr. Örebro stad har en »central byggnadskommitté» under ordförandeskap av ett kommunalråd, som tillika är drätselkammarens ordförande och i vars uppgifter ingår dels frågor rörande förvaltningens ledande och planerande funktioner dels budget-, finans-, 4—SOU 1970:18
mark-, byggnads- och bostadsförsörjningsfrågor samt dels frågor rörande kommunal samverkan och samarbete med industriföretag. Ett andra kommunalråd, som till skillnad mot nyssnämnt kommunalråd är heltidsanställt, handhar undervisnings- och socialfrågor samt lönefrågor m. m. I centrala byggnadskommittén ingår även stadsbyggmästaren, som är chef för det verkställande organet, husbyggnadskontoret med 13 tjänstemän. Här handläggs alla ärenden rörande upphandling och byggnadsunderhåll från program till garantibesiktning. Kontoret uppför i vissa fall byggnader åt den kommunala bostadsstiftelsen, som sedan hyr ut lokalerna till socialnämnden. Utredningar före programarbetet utförs av stadsbyggmästaren i samråd med berörd facknämnd samt anlitad arkitekt. Kontrollen handhas i fråga om byggnadsarbeten av den egna personalen och i fråga om installationer vanligen av konsulter. Under husbyggnadskontoret sorterar även två verkmästare och ca 20 arbetare, som sysslar med underhållsarbeten i egen regi. Husbyggnadskontorets årliga upphandling uppgår till ca 40 Mkr varav ca 4 Mkr avser underhåll, ca 10 Mkr småhus som försäljs genom fastighetskontoret och ca 25 Mkr nybyggnader för stadens räkning. Av de totala kostnaderna för upphandlingsadministrationen redovisas som investering 1,3 % av byggkostnaden medan 0,15 Mkr årligen bestrids med driftmedel. Fördelas dessa 0,15 Mkr samt görs tillägg för den del av administrationen, som faller på utomstående kontrollanter resp. facknämnder, blir administrationskostnaderna ca 2,0 % av byggkostnaden. Luleå stad har ledningen av den kommunala byggnadsverksamheten sammanhållen av »centrala byggnadskommittén». Kommittén har ett arbetsutskott bestående av tre av medlemmarna jämte fastighetschefen. Verkställande organ är ett fastighetskontor under fastighetschefen. Kontoret har fem avdelningar, av vilka byggnadsavdelningen handhar husbyggnadsupphandling och förvaltningsavdelningen fastighetsunderhåll 49
m. m. Den direkta handläggningen av upphandlingen handhas under fastighetschefen, av stadsbyggmästaren, jämte en biträdande ingenjör. På byggnadsavdelningen avses att anställas ytterligare en ingenjör för ws-arbeten. För kontroll av byggnadsarbeten finns fem kontrollanter anställda. Kontrollen av installationsarbeten köps däremot normalt av konsulter. För projekteringsarbetet anlitas konsulter. Vissa försök med generalprojektering har gjorts. Upphandling av entreprenader sker till fast pris och om möjligt som generalentreprenad. Även totalentreprenad har förekommit. Initiativ till ett byggnadsprojekt ankommer på vederbörande facknämnd således skolstyrelsen, sociala nämnden eller fritidsnämnden, som upprättar förslag till lokalprogram samt preliminära investerings- och driftkalkyler i samarbete med centrala byggnadskommittén. Vissa projekt t. ex. förvaltningsbyggnader, initieras av fastighetskontoret. Såväl projekterings- som administrationskostnaderna redovisas som investeringar. Den årliga byggvolymen uppgår till 10—20 Mkr och normalt pågår 5—10 objekt. Piteå stad har en »central byggnadskommitté», bestående av drätselkammarens arbetsutskott och byggnadschefen eller planeringsingenjören. Dessutom adjungeras för varje projekt vederbörande facknämndschefstjänsteman. Verkställande organ för husbyggnadsupphandlingen är fastighetsavdelningen inom byggnadskontoret. Förutom byggnadschefen deltar fyra tjänstemän i upphandlings- och underhållsärenden, inklusive kontroll av byggnadsarbetena. Kontroll av installationsarbeten utförs delvis av maskincheferna men köps till största delen somi konsulttjänster. För stadens investeringar i byggnaderr upprättas rullande femårsplaner, där resurserna först delas upp på olika fack och därefter på olika objekt. Ett projekt initierasi normalt av vederbörande facknämnd som i samarbete med byggnadskontoret föreslårr placering i gällande femårsplan. Sedan drät50
selkammaren ställt medel till förfogande för projektering upphandlas och leds denna av en särskild projekteringsledare. Efter det kostnadsberäkning skett och medel ställts till förfogande infordrar centrala byggnadskommittén anbud och upphandlar entreprenaden. Projekteringen upphandlas normalt som generalprojekt från en konsult, som samtidigt svarar för granskning av statistiska konstruktioner och för stadsarkitektfunktionen. Vid speciellt avancerade konstruktioner kontrolleras dessa av annan konstruktör. Entreprenaderna upphandlas normalt delade, men såväl totalentreprenad som delupphandlad generalentreprenad har förekommit. Samtliga kostnader för upphandlingsadministrationen redovisas som investering under resp. objekt. Den årliga husbyggnadsupphandlingen uppgår till ca 5 Mkr och de totala administrationskostnaderna härför uppskattas till ca 0,25 Mkr.
5.5¶Landskommunerna
Landskommunernas andel av den kommunala och av den totala husbyggnadsupphandlingen.
Byggnadsupphandlingens omfattning och därmed den administrativa organisationen härför varierar liksom i fråga om städerna starkt inom landskommunerna och köpingSOU 1970:18
arna. Inom de 45 å 50 största av dessa kommuner, varav ca hälften är köpingar — med från ca 9 000 upp till ca 50 000 invånare, har organisationen i stort sett samma eller liknande form som i stadskommuner av motsvarande storlek. Under den beslutande representantionen, kommunalfullmäktige, och det verkställande organet, kommunalnämnden är förvaltningen således i regel uppdelad på olika nämnder eller styrelser, stundom helt eller delvis sammanförda i en eller flera avdelningar under kommunalråd. Bortsett från bostadsbyggandet, som här liksom i städerna oftast ligger på kommunala bolag, handhas husbyggnadsupphandling och förvaltning i allmänhet dels av ett fastighetskontor under en fastighetsnämnd, dels av skolstyrelse, socialnämnd, gatukontor, i vissa fall benämnt byggnadskontor m. fl. Omfattningen av personalorganisationen för byggnadsupphandling motsvarar i stort sett städernas liksom också upphandlingssätt samt sättet för handhavande av projektering, byggledning och kontroll. Det stora antalet medelstora och små kommuner, de minsta med knappt 1 000-talet invånare, har med minskad storlek sin förvaltning allt mindre uppdelad. I de minsta handläggs mera sporadiskt förekommande husbyggnadsupphandling av kommunalnämnden ofta genom sin ordförande med biträde av kommunalkamrer eller kommunalingenjör. Då ett efter kommunens förhållande större byggnadsprojekt startas brukar i regel en särskild byggnadskommitté tillsättas för att handha hela upphandlingen av projektering och byggande. Även i rätt stora kommuner är det vanligt att utöver projektering även byggnadsledning och kontrolltjänster köps utifrån och då ofta från samma konsultföretag som projekteringen. Likaså utförs byggnadsnämndsgranskningen ej sällan enligt träffat avtal av arkitekt inom konsultföretag. Speciellt vanligt är köp av samtliga dylika tjänster från ett och samma konsultföretag i det fall att kommun tillsammans med andra kommuner bildat ett gemensamt ägt konsultföretag. I detta sammanhang bör framhållas den SOU 1970:18
strävan till samgående mellan olika kommuner, som tagit sig uttryck i dels sammanslagning med större kommuner, dels bildande av kommunblock eller av kommunalförbund för vissa kommunala uppgifter exempelvis inom skolväsende, socialvård m. m. Bildande av kommunalförbund synes dock under senare tid ha minskat till förmån för kommunblock såsom en förberedelse för frivillig kommunsammanslagning sedermera. Inom kommunblocken skapas av de deltagande kommunerna gemensamma beredningsorgan för samfällda uppgifter medan beslutsfattandet alltjämt ligger hos de enskilda kommunernas fullmäktige. Samgående kan också för vissa uppgifter ske i den formen att avtal träffas mellan flera kommuner om att en av dem mot ersättning från de övriga skall åtaga sig ifrågavarande kommunala uppgift. I ett kommunalförbund blir inom förbundets uppgiftsområde kommunalförbundsfullmäktige beslutande och kommunalförbundsstyrelse eller direktion verkställande organ medan förvaltningen därunder, och då bl. a. i fråga om byggnadsupphandling på ifrågavarande område, får i stort sett samma organisation som i en större kommun motsvarande de i förbundet ingående tillsammans.
5.6 Spri Vid bedömningen av den i det föregående redovisade ganska begränsade organisationen för administration av byggnadsupphandlingen hos sjukvårdshuvudmännen, landstingen och de landstingsfria städerna, måste hänsyn tas till att de betydande uppgifter, för utvecklings-, rationaliserings- och normarbete, som åvilar exemplevis byggnadsstyrelsen som byggherre, i fråga om sjukhus i stor utsträckning handhas av en av landstingen, de landstingsfria städerna och staten finansierad gemensam institution: Sjukvårdens och socialvårdens planeringsoch rationaliseringsinstitut (Spri). Institutet som började sitt arbete 1968 övertog bl. a. huvudparten av de uppgifter i fråga om sjukhusbyggande och sjukhusutrustning, som 51
sedan 1943 handhafts av den statliga centrala sjukvårdsberedningen (CSB). Institutet drivs enligt t. o. m. 1971 gällande avtal gemensamt av staten och en stiftelse. Staten bidrar årligen med 6 Mkr. Stiftelsen med under åren från 8 Mkr till 12 Mkr successivt ökat belopp. Även för primärkommunerna är Spris verksamhet av betydelse och torde komma att bli det än mer när, som förutsattes vid institutets tillblivelse, kommunförbundet inträder i stiftelsen, vilket ännu ej skett. Gransknings- och rationaliseringsverksamheten i fråga om socialvårdsbyggnader såsom ålderdomshem och barnstugor bör då få samma karaktär och omfattning som nu gäller sjukvårdsanläggningar. 1 Institutet består av en allmän avdelning samt planerings-, organisations-, byggnadsoch utrustningsavdelningar. Med till byggnadsupphandling hörande aktiviteter sysslar främst byggnadsavdelningen, som är uppdelad på en gransknings- och rådgivningssektion med 7 tjänstemän och en utvecklingssektion med 13 tjänstemän. Gransknings- och rådgivningssektionens uppgifter är dels att ge sjukvårdshuvudmännen och deras konsulter råd vid sjukhusprojektering och dels att granska byggnadsplaner och ritningar samt avge granskningsutlåtande till den statliga myndigheten »nämnden för sjukvårds- och social byggnader» (NSB), som övertagit den tidigare CSB:s uppgifter att godkänna tillämnade byggnadsföretag inom sjukvård enligt sjukvårdslagen och sjukvårdsstadgan samt inom socialvård. Utvecklingssektionen arbetar med att genom utredningar skapa underlag för normer och riktlinjer dels för material och tekniska funktioner och dels för program och lösningar för olika avdelningar och enheter inom sjukhus. Detta arbete utförs dels av sektionens egen personal, dels av anlitade konsulter och dels av forskare och andra som erhåller finansiella bidrag från Spri. Kostnaderna för rådgivnings- och utvecklingsarbete vid byggnadsavdelningen beräknas 1970 uppgå till ca 2,0 Mkr och bidragen till utomstående till ca 1,0 Mkr för arbete inom avdelningens område. Härtill 52
kommer på verksamheten fallande del av institutets gemensamma kostnader för egen administration och skrivpersonal m. m. som kan uppskattas till ca 0,3 Mkr. Då landstingens och de landstingsfria städernas investeringar för sjukhusbyggnader årligen uppgår till inemot 1 000 Mkr utgör den av Spris byggnadsavdelning utförda eller enbart administrerade utvecklings- och rådgivningsverksamheten alltså drygt 0,3 %.
5.7¶Skolöverstyrelsen
Då det gäller det omfattande skolbyggandet, som utgör en väsentlig del av primärkommunernas byggnadsverksamhet — tillsammans med ålderdomshem och barnstugor den dominerande delen för de små och medelstora kommunerna — bedrivs av skolöverstyrelsen sedan länge ett omfattande utvecklings- och rationaliseringsarbete. Arbetet är knutet till den granskning av skolbyggnadsföretag som är förutsättningen för beviljande av statsbidrag och som avser inte blott byggnadens utformning från pedagogiska och andra funktionssynpunkter utan också — och detta till skillnad mot NSB:s godkännande av sjukhusbyggnader — innebär en teknisk-ekonomisk granskning, varvid i förhållande till »statsbidragsunderlaget» för höga kostnader medför att förslaget ej godkännes för statsbidrag. I fråga om byggnader för grundskolan, där lokalbehovsprövningen åvilar länsskolnämnderna, sker på programstadiet en frivillig skissgranskning inom skolöverstyrelsen. Denna möjlighet utnyttjas av kommunerna i ca 65 % av ärendena. Sedan projektet förts fram så långt att förkalkyler föreligger sker den egentliga granskningen för statsbidragsbeviljande på grundval av huvudhandlingar och kostnadsuppgift. I fråga om »mellanskolans» byggnader sker obligatorisk granskning av förslagen inom över1
Under betänkandets tryckning har styrelsen för Svenska kommunförbundet beslutat att kommunförbundet inte skall ansluta sig till Spri. SOU 1970:18
styrelsen i tre omgångar: lokalbehovsprövning, skissgranskning samt granskning för beviljande av statsbidrag. Den nu ifrågavarande verksamheten är inom skolöverstyrelsen lagd på fjärde byrån, byggnadsbyrån (P4), inom planeringsavdelningen. Under ett undervisningsråd är denna organiserad på fem enheter. Ärenden rörande skissgranskning för grundskolan ligger på en enhet, lokalbehovsprövning och skissgranskning för mellanskolan på en enhet samt statsbidragsgranskningen på en tredje. Dessutom finns en arkitektenhet med chefsarkitekt och huvudsakligen deltidsanställda biträdande arkitekter. Det långsiktiga utvecklings-, standardiserings- och normarbetet ligger på den femte enheten, utvecklingsgruppen, med en fast personal av en avdelningsdirektör, två arkitekter samt en halvtidsanställd inredningsarkitekt. Inom byrån tjänstgör också en byggnadstekniker. Sammanlagt består byggnadsbyrån av 37 tjänstemän, varav 4 deltidsanställda. För utvecklingsarbetet anlitas i mån av behov utomstående experter, för vilket ändamål överstyrelsen disponerar 0,3 Mkr årligen från ett särskilt anslag för expertis. Omfattningen av skolöverstyrelsens granskningsverksamhet framgår av att den årliga ramen för byggnader för grund- och mellanskolan uppgår till 630 Mkr, varav i genomsnitt 34 % utgår i statsbidrag.
nadsområdet» (SNUS). I samband därmed framlades ett förslag till upprättande av ett enhetligt projekteringsunderlag för grundskolans byggnader. Kungl. Maj:t ställde för 1966/67 2 Mkr till skolöverstyrelsens förfogande för ändamålet och en gemensam kommitté för överstyrelsen och byggforskningsinstitutet bildades med representanter också för byggnadsstyrelsen samt kommunoch stadsförbunden. Denna kommitté framlade 1969 resultatet av sitt arbete i en omfattande dossier.
Utvecklings- och normarbetet bedrivs kontinuerligt och har resulterat i utfärdade föreskrifter i en med lämpliga mellanrum reviderad publikation »Skolbyggnader», vilken sedan länge i hög grad underlättat program och projektarbete. Det bör här framhållas att normarbete numera även utförs för vårdyrkesskolor, för vilka landstingen är byggherrar. Utvecklingsarbetet bedrivs i stor utsträckning i samarbete med byggforskningsinstitutet. Under åren 1956—1965 publicerades således i byggforskningens skriftserie ett antal i samråd gjorda utredningar inom den s. k. »skolhusgruppen» och ett program framlades för en rådgivande nämnd inom skolöverstyrelsens, »skolöverstyrelsens nämnd för utvecklingsarbete inom skolbyggSOU 1970:18
6¶Annan upphandling
6.1¶Näringslivets husbyggnadsupphandling
Näringslivets andel av den totala husbyggnadsupphandlingen. Näringslivets bostadsbyggande är ej medräknat.
Med näringslivets husbyggnadsupphandling avses här den upphandling av byggnader för industri, handel, samfärdsel och förvaltning m. m. som görs av andra byggherrar än statliga verk och institutioner eller olika kommunala förvaltningar. Enligt tillgänglig statistik uppgick 1967 enskilda och kooperativa byggherrars upphandling av andra husbyggnader än bostadshus, vilket i stort torde motsvara begreppet »näringslivets husbyggnadsupphandling», till ca 3 600 Mkr. Näringslivets upphandling är således av ungefär samma storlek som den offentliga, vilken som tidigare nämnts uppgår till ca 54
800 Mkr på den statliga sektorn och ca 2 800 på den kommunala, totalt således ca 3 600 Mkr. I likhet med kommunernas byggande är näringslivets uppdelat på ett mycket stort antal byggherrar av mycket varierande storlek. Således finns kontinuerligt byggande företag med en byggvolym av 100 Mkr och däröver per år likaväl som engångsbyggare. Variationen i objekttyp är stor. Det förekommer både byggherrar med tämligen ensartade objekt såsom varuhus- och oljedistributionsföretag och sådana med stor variation såsom industriföretag med upphandling av fabriks-, förråds-, laboratorie- och kontorsbyggnader. De byggherrar som svarar för näringslivets husbyggnadsupphandling utgör således långt ifrån någon enhetlig grupp som kan behandlas generellt. För stora delar av gruppen gäller dock att byggandet är en sekundär angelägenhet som i mycket hög grad får underordna sig företagens primära funktioner. Konjunkturvariationer inom respektive bransch liksom olika myndigheters åtgärder kan ofta försvåra planeringen av byggandet och medföra att dess omfattning blir varierande från år till år. Företagens mindre bundenhet till normer och föreskrifter för upphandlingen i jämförelse med offentliga byggherrar medför att variationerna i organisationen blir stora men ger också goda möjligheter till anpassning till skiftande förutsättningar. Någon gemensam organisation för hela SOU 1970:18
den grupp, som byggherrarna inom näringslivet utgör, existerar ej. Däremot ingår ett 50-tal större företag, tillsammans med två landsting, i Byggherreföreningen, som har till uppgift att tillvarata vissa gemensamma intressen på byggnadsområdet. Föreningen, som bildades 1964, har till ändamål »att verka för bättre byggande och billigare byggnader genom att öka erfarenhetsutbytet mellan byggherrar, informera om ekonomiska, administrativa, tekniska och juridiska rön till nytta för byggherrar, främja rationellare och enhetligare uppträdande hos byggherrar, bevaka byggherreintressen i övrigt». Föreningen fungerar som remissinstans, samarbetar med andra byggherreorganisationer i frågor av gemensamt intresse, inhämtar uppgifter från medlemmarna om lösningar och resultat beträffande material och konstruktioner m. m. till en gemensam »erfarenhetsbank», utfärdar rekommendationer och handledningar beträffande entreprenadupphandling och byggnadskontroll m. m. samt har representanter i Byggnadsindustrins datacentral, numera Byggandets samordning AB (BSAB), och planverkets tekniska råd. Informations- och serviceverksamhet ligger på ett helägt dotterbolag »Byggherreföreningens serviceaktiebolag». Verksamheten, som bedrivs dels inom ett för föreningen och servicebolaget gemensamt kansli med tre anställda och dels i viss utsträckning genom konsulter, är av ganska begränsad omfattning och årsbudgeten uppgår till ca 0,45 Mkr, vilket utgör ca 0,025 % av medlemmarnas gemensamma årliga byggvolym på ca 1 800 Mkr. Som exempel på byggherrar inom näringslivet har sju större företag inom olika branscher studerats med avseende på omfattning och organisation av husbyggnadsupphandlingen. Folksam har en husbyggnadsupphandling, omfattande huvudsakligen kontors- och butiksfastigheter för uthyrning inom vissa större och medelstora städers innerstadsområden. Upphandlingen av ny- och ombyggnader uppgår till ca 15 Mkr/år. Byggandet handhas av en byggnadsavdelSOU 1970:18
ning ingående i den ekonomiska sektionen som i övrigt har avdelningar för bokföring och fastighetsförvaltning. Byggnadsavdelningen har tre tjänstemän; två projektledare och en kamrer. Dessutom medverkar från sektionsledningen normalt tre högre tjänstemän i upphandlingsadministrationen. För allt projekteringsarbete anlitas konsulter, av vilka arkitekten normalt engageras redan på utredningsstadiet. För varje speciellt objekt bildas en byggnadskommitté av projektledare, arkitekt och nyss nämnda tre högre tjänstemän, med uppgift att ta ställning och fatta beslut i olika principiella frågor. Godkännande av olika projekt på direktionsnivå sker dels efter programstadiet, då bemyndigande om projektering lämnas, och dels före entreprenadupphandlingen, då beslut om utförande fattas. Projekteringsarbetet upphandlas delat från olika konsulter och leds och samordnas av projektledaren. Ersättning utgår enligt löpande räkning till och med utarbetandet av huvudhandlingar, varefter normalt överenskommelse om fast pris träffas för det fortsatta arbetet. Entreprenader upphandlas likaledes delade och ofta enligt löpande räkning med olika incitamentsavtal, vilket förklaras dels med att projekteringen försenas av utdragna stadsplaneärenden och svårigheter med evakueringar och igångsättningstillstånd och dels med att tomterna i många fall köps från entreprenörer under villkor att löpande-räkningsuppdrag lämnas. De totala kostnaderna för upphandlingsadministrationen påförs de olika objekten. Det procentuella påslaget, som uppgår till 2—5 %, omfattar även på företags- och sektionsledning fallande kostnader, olika beroende på objektens karaktär. Kooperativa förbundet har ett helägt dotterbolag, Kooperativa förbundet arkitektoch ingenjörskontoret AB (KFAI AB) för KF:s, konsumtionsföreningarnas och dotterbolagens anläggnings-, byggnads- och installationsfrågor. KFAI skall verka för att planering, projektering, upphandling och byggande sker på ett fackmässigt sätt och tillgodoser de kvalitetskrav, konsumentkoo55
perationen företräder; därvid uppmärksamt följa utvecklingen särskilt inom detaljhandelns, partihandelns och industrins områden samt bedriva ett utvecklingsarbete som bidrar till effektivare anläggningar och rationellare byggnadsproduktion. För KF har KFAI att som KF:s ombud i direkt kontakt med den beställande enheten ansvara för all byggnadsverksamhet utom fastighetsunderhåll; svara för rådgivning i planerings-, byggnads- och installationsfrågor, i förekommande fall biträda i driftfrågor samt vara remissorgan i planerings- och byggnadsfrågor. För föreningarna och dotterbolagen har KFAI att på anmodan biträda med projektorganisation, översiktsplanering, dispositionsplaner, projektutredningar, kalkyler, hus- och inredningsprojektering, upphandling, byggledning, kontroll och besiktningar. Något tvång för dessa byggherrar att anlita KFAI föreligger inte, däremot en rekommendation från koncernledningen. Den sammanlagda upphandlingen omfattar byggnader för detaljhandel, lager, industri och kontor m. m. med en årlig volym av 250 Mkr, exkl. markanskaffning, inredning och utrustning. KFAI är under verkställande direktören med en administrations- och ekonomiavdelning och en informationsavdelning som stabsfunktioner, organiserat på fem byråer. Två arkitektbyråer svarar för detaljhandel och inredning respektive industri- och kontorsbyggnader och en konstruktionsbyrå för statiska konstruktioner. En installationsbyrå handhar inom särskilda avdelningar el-, kyl-, vvs- och automatikanläggningar samt inom en gemensam installationsentreprenadavdelning samordning av installtionsentreprenaderna. Där bedrivs också ett omfattande arbete med systematisering av anbudsunderlaget för dessa entreprenader. Slutligen ingår en byggadministrativ byrå med en byggnadsentreprenadavdelning samt tre sektioner för resp. kalkylering, planering (resursplanering, projekterings- och produktionsplanering) och byggnadsteknik. Stadsplanefrågorna ligger ej på KFAI utan handhas inom KF-koncernen av en särskild or56
ganisationsenhet. Markanskaffning och förvaltning för KF:s räkning handhas av KF:s fastighetssektion. KFAI har inte någon separat organisationsenhet för utvecklingsarbete men ett icke obetydligt sådant arbete bedrivs inom olika områden i fråga om såväl upphandlingsadministration som funktionella och tekniska lösningar, inredningar, projekteringsmetodik etc. För KF:s byggande utses normalt en projektorganisation för varje projekt under en ansvarig »byggherregrupp», vari ingår chefsrepresentant dels för den beställande enheten inom KF dels för KFAI. Det direkta arbetet handhas av en projektledning med underställda utrednings-, projekterings- och byggledningsgrupper. Projektledningen är vanligen sammansatt av ansvariga för respektive grupp. Därigenom kan de för varje skede ansvariga kontinuerligt följa projektet även på de stadier, där de inte har det direkta huvudansvaret. Även inom arbetsgrupperna söker man på motsvarande sätt få denna kontinuitet. De olika funktionerna inom upphandlingsadministrationen såsom projektutredning, projektering av processutrustning och inredning, projektering av bygge och installationer, montagekontroll, byggledning och kontroll av bygge och installationer handhas således av tjänstemän från olika byråer inom KFAI resp. från uppdragsgivaren. Byråerna inom KFAI kommer härigenom normalt ej att arbeta som fasta organisationsenheter utan personalen ingår i olika sådana projektorganisationer. För projektutredningen — investeringsprogram, preliminärt lokalprogram, lokalisering, markbedömning, tidplan, kostnadsbedömning — är normalt avdelningen i KF (nyttjaren) huvudansvarig, även om arbetet i stor omfattning utförs inom KFAI, medan KFAI är ansvarig för projekterings- och byggnadsskedena, i intim kontakt med nyttjaren. På projektutredningen som underlag fastställer KF:s direktion på avdelningens förslag de ekonomiska ramarna. Beslut om byggande och medel därför grundas på huvudhandlingar och initieras av KFAI. Principbeslut, resp. slutgiltigt beslut om meSOU 1970:18
del innefattar i regel såväl markanskaffning, byggnader och anläggningar som inredning och utrustning. Efter det senare beslutet slutför KFAI upphandlingen av byggnader och anläggningar som ombud för KF och tecknar entreprenadavtal. Byggherrefunktionen faller därvid på den byggadministrativa byrån. Då det gäller föreningarnas och industriernas byggande utses normalt också projektorganisationer av liknande slag. KFAI ingår dock i dessa fall inte i byggherregruppen och de olika byggherrarna tecknar själva entreprenadavtalen. KFAI deltar dock i stor omfattning som konsult såväl i projektledning som i arbetsgrupperna, inte minst då det gäller upphandlingens organisation. En betydande del av KFALs uppdrag utförs till fast pris som konsulttjänster. Vid toppbelastning köps arkitektprojektering och statiska konstruktioner från utomstående. På installationssidan utförs drygt 50 % av projekteringen av utomstående. Företrädesvis utlämnas de senare stadierna av projekteringsarbetet medan de tidigare skedena och vanligen även projektledningen handhas inom KFAI. Det förekommer dock att fullständiga projekteringsuppdrag lämnas till utomstående. Kostnadsbedömningar under utredningsskedet, för bestämmande av den ekonomiska ramen, grundas på ett förefintligt omfattande och systematiserat statistiskt kostnadsmaterial från liknande objekt. Kostnadsberäkningar på huvudhandlingsstadiet för framställning om byggmedel hos KF:s direktion eller annan uppdragsgivare grundas i regel på mängdberäkningar jämte mer detaljerade statistikuppgifter, företrädesvis på installationssidan. För speciella inredningar och utrustningar kan även underlag av offerter föreligga. Entreprenadformen är i allmänhet delupphandlad generalentreprenad men även rena generalentreprenader förekommer och deras andel ökar. I enstaka fall, där tidspress eller annat tvångsläge föreligger, upphandlas på löpande räkning, som regel i kombination med fasta delpriser resp. fasta SOU 1970:18
underentreprenader eller med någon form av incitamentsavtal. Tidigupphandling både som s. k. kalkylupphandling och som totalentreprenad förekommer i ej ringa omfattning. Komprimerat tidsschema och strävan att renodla ansvarsgränserna mellan beställare och entreprenör har därvid varit avgörande. KFAI har sammanlagt 280 tjänstemän. De totala kostnaderna för upphandlingsadministration inkl. projektutredning, projektering, kontroll och besiktningar samt inkl. köpta konsulttjänster uppgår till drygt 25 Mkr/år, eller i genomsnitt ca 10 % av byggvolymen och ingår i investeringen. Procentsatsen varierar mellan 8 och 13 % beroende på objektens art och storlek. I kostnaden ingår då inte uppdragsgivarens, nyttjarens, insats. Sandvikens jernverks AB har en husbyggnadsupphandling omfattande huvudsakligen kontor, verkstäder och förråd. Byggandet bedrivs förutom i Sandviken på ytterligare 12 platser inom Sverige samt vid ett 20-tal utländska dotterbolag. Den årliga byggvolymen varierar kraftigt och uppges för verksamheten inom landet till 15—30 Mkr och för utlandsverksamheten till 5—30 Mkr. Byggandet handhas inom en anläggningsavdelning som under en överingenjör är organiserad på tre underavdelningar: nybyggnads-, byggnads- och konstruktionsavdelning. Nybyggnadsavdelningen har en utredningssektion med 5 tjänstemän, en byggnads- och en installationskontrollant, 4 byggledare samt en man för ledning av vardera verksamheterna utomlands och inom landets exkl. anläggningarna i Sandviken. Vid byggnadsavdelningen finns ca 25 tjänstemän och 240 kollektivanställda för de underhålls- och reparationsarbeten som utförs i egen regi. Konstruktionsavdelningen svarar för verkstädernas maskinutrustning. Allt projekteringsarbete utförs av konsulter och upphandlas delat, utrednings- och programarbete på löpande räkning och övrig projektering vanligen till fast pris. Entreprenaderna upphandlas normalt till fast pris; inom Sandviken—Stockholmsregionen 57
som delad entreprenad som samordnas av egna byggledare och i övriga regioner som generalentreprenad. Totalentreprenader upphandlade på enbart skrivna program har tillämpats i några fall såväl i Sverige som utomlands och anses ha gett mycket goda resultat vad avser både pris och funktion. För varje projekt utses en projektledare från produktionssidan, som under sig har en byggledare, som svarar för i projektet ingående byggnader och en konstruktionsledare från konstruktionsavdelningen som svarar för maskinutrustningen. Efter utrednings- och programarbete begär projektledaren anslag hos direktionen eller styrelsen beroende på projektets storlek. Byggkostnaden uppges på detta stadium i allmänhet kunna anges med en noggrannhet av 5 %. Byggnaderna projekteras och uppförs därefter inom en fastställd kostnadsram. De totala kostnaderna för upphandlingsadministrationen uppgår till ca 0,9 Mkr för egen personal, motsvarande ca 3 % av byggvolymen, vartill kommer viss kostnad för köpta kontrollanttjänster. Av administrationskostnaderna betraktas endast de för byggledare och kontrollanter konsekvent som investering, medan utredningskostnadernas redovisning kan variera. Svenska BP oljeaktiebolag har en husbyggnadsupphandling omfattande huvudsakligen bensinstationer samt kontor, personalutrymmen, tapplokaler, förråd och verkstäder m. m. vid sina depåanläggningar. Upphandlingen administreras dels av den direktionen direkt underställda tekniska avdelningen, som under en överingenjör är organiserad på en depå- och en distributionsavdelning samt dels av en byggnads- och underhållsavdelning för bensinstationssektorn. Vid depåavdelningen handläggs upphandlingsärenden avseende nybyggnadsupphandling och underhåll centralt av två tjänstemän vid en byggnads- och underhållssektion samt av en i Göteborg placerad tjänsteman, som handhar till- och ombyggnader samt underhåll av en större depåanläggning och av drivmedelsanläggningen vid Torslan58
da flygplats. Avdelningen har dessutom två ritare för om- och tillbyggnadsarbeten. Nybyggnads- och underhållsavdelningen för bensinstationer är uppdelad på en nybyggnadssektion och en sektion för befintliga stationer. Avdelningen sköter upphandling av egna bensinstationer samt viss egenregi-projektering dels för sådana bensinstationer som upphandlas och dels för sådana, där bolaget hyr in sig hos andra byggherrar. Nybyggnadssektionen består av två arkitekter, som svarar för utredning, programmering och egen-regi-projektering, två byggledare och en ws-ingenjör, vilken senare även handlägger utrustningsärenden. Sektionen för befintliga stationer består av två tjänstemän, som förutom underhåll handhar tillbyggnadsärenden. Dessutom ingår en maskiningenjör. Under nybyggnads- och underhållsavdelningen sorterar dessutom vid vart och ett av nio regionala kontor en tjänsteman, som huvudsakligen handlägger utrustningsärenden men även i viss utsträckning svarar för byggnadsunderhåll och dessutom fungerar som byggnadskontrollant. Initiativ till nybyggnad av en bensinstation tas av en sidoordnad avdelning, projekteringsavdelningen, som anskaffar tomt och anger den tilltänkta stationens kapacitet i olika avseenden. Byggnads- och underhållsavdelningen gör skissförslag och kostnadsberäkning, vilka bifogas ett av projektavdelningen upprättat »stationsförslag», som föreläggs direktionen för godkännande. Sedan förslaget godkänts leder och samordnar byggnads- och underhållsavdelningens byggledare projektering och byggande. Entreprenaderna upphandlas normalt delade och till fast pris medan projekteringen ersätts enligt löpande räkning. Kostnaderna för administration av upphandlingen redovisas ej som investering, ej heller den begränsade egen-regi-projekteringen. Den årliga husbyggnadsupphandlingen består av ca 10 egna bensinstationer och något mindre än en depåanläggning i genomsnitt. Bensinstationerna kräver byggnadsinvesteringar på 1,2—1,5 Mkr och depåanläggningarna på 5—7 Mkr. Den årliga husbyggnadsupphandlingen uppgår sålunda till SOU 1970:18
15—20 Mkr. Underhållsarbetena för husbyggnaderna uppgår till ca 4 Mkr/år. Svenska Handelsbanken har en upphandling av ny- och ombyggnadsarbeten för bankens eget behov av expeditions- och kontorslokaler. I huvudsak omfattar verksamheten bank-, butiks- och kontorshus och uppgår till ca 25 Mkr/år. Dessutom upphandlas inventarier till bankens kontor för ca 15 Mkr/år. Av byggvolymen utgörs drygt hälften av ombyggnadsarbeten. De enskilda objekten är av mycket varierande storlek. Antal pågående objekt uppgår normalt till mer än 100 st. Byggnadsverksamheten handhas av byggnadssektionen inom intendenturavdelningen. Inom avdelningen finns dessutom sektioner för inköp av kontorsmaskiner, utensilier o. dyl., för distributionsverksamheten inom Stockholm och för den centrala fastighetsförvaltningen. Intendenturavdelningen sorterar under administrationsavdelningen. Byggnadssektionen har utöver sektionens chef 22 anställda, därav 8 projektledare, 4 inredningsarkitekter, 1 upphandlare av inredning, 1 kalkylator, 1 man för tekniska säkerhetsfrågor samt 7 man för egen-administration. Projekteringen har hittills upphandlats delad, dels till fasta priser, dels enligt löpande räkning. Vid nybyggnader har även tilllämpats avtal enligt arkitekttaxan. För varje objekt upprättas program med preliminär kostnadsbedömning, som utförs med en noggrannhet av ± 10 % och på detta kostnadsunderlag begärs projekteringsmedel. Sedan huvudhandlingar och kostnadsberäkning utarbetats begärs medel för objektets genomförande. Entreprenaderna upphandlas dels som delade entreprenader, dels som generalentreprenader. Även ombyggnadsarbeten upphandlas numera i stor utsträckning till fasta priser, i vissa fall med incitamentsavtal. Kostnaderna för administrationen uppgår till ca 5 % av byggnadskostnaderna. AB Volvo upphandlar på husbyggnadsområdet verkstäder, förråd, kontor, specialSOU 1970:18
byggnader för forskning m. m. inom landet för i genomsnitt ca 90 Mkr årligen. Byggandet är koncentrerat till Göteborgsområdet som svarar för ca 80 %. Dessutom förekommer en icke obetydlig upphandling utomlands, vars administration till största delen handhas av konsulter i respektive land. Upphandlingsadministrationen handhas normalt av en byggnadsavdelning under en för hela anläggningsfunktionen ansvarig chef. Dessutom finns en mindre projektorganisation vid verkstäderna i Köping och Skövde samt viss produktionsavdelningarna underställd personal som handhar mindre ombyggnadsarbeten. Byggnadsavdelningen omfattar ca 20 tjänstemän, varav 6 projektledare och 7 kontrollanter. För allt projekteringsarbete anlitas konsulter, vilka normalt engageras redan under utrednings- och programstadierna. För en nyligen påbörjad upphandling av ett tekniskt forskningscentrum, för en kostnad av ca 200 Mkr, har ett konsultföretag engagerats för hela upphandlingsadministrationen efter förslagshandlingsstadiet. I anläggningsfunktionen ingår förutom byggnadsavdelningen, mekanik-, elektro- och ekonomiavdelningar, vilka båda förstnämnda på grund av dessa funktioners helt avgörande betydelse, i hög grad medverkar under utrednings-, program- och projekteringsarbetet. Huvudlinjerna för byggnadsverksamheten uppdras i vart femte år upprättade generalplaner, i vilka investeringsbehovet för företagets olika funktioner bedöms. Som underlag för definitivt beslut om uppförande av en byggnad utarbetas därefter detaljerade förslagshandlingar och en på mängdberäkningar grundad noggrann kostnadsberäkning, som ligger till grund för en kostnadsram för projektet. Entreprenadarbetena upphandlas normalt som delupphandlade generalentreprenader. Konsulterna ersätts vanligen med direkta lönekostnader jämte en på förhand bestämd summa för vinst och omkostnader. Av konsult- och egna administrationskostnader betraktas endast de som avser projektering och administration efter förslagshandlingsstadiet som investering. Byggnadsavdelning59
ens totala kostnader uppgår till ca 2 % av byggkostnaderna. Åhlén & Holm AB har en husbyggnadsupphandling omfattande i första hand varuhus men även, fastän i mindre utsträckning, lager- och paketeringsanläggningar. Fastighetsärenden handläggs, under tekniske direktören, vid en fastighetssektion som svarar för förvaltning och en teknisk sektion som svarar för upphandling. Tekniska sektionen består av fem avdelningar: inköps-, inrednings-, projekterings-, nybyggnads- och ombyggnadsavdelning av vilka de två förra med sammanlagt ca 15 tjänstemän handhar projektering och inköp av butiksinredning m. m. och de tre senare husbyggnadsupphandling . Projekteringsavdelningen, som består av en tjänsteman svarar för utredning och program i samarbete med försäljningssidan samt ledning och samordning av projektering. Nybyggnadsavdelningen, likaledes bestående av en tjänsteman, handhar entreprenadupphandling i samarbete med projekteringsavdelningen samt ledning, samordning och kontroll av byggandet. Ombyggnadsavdelningen slutligen består av tre tjänstemän som handlägger ombyggnadsupphandling och därvid även bedriver viss egen-regi-projektering. Projekteringsarbetet upphandlas delat och ersätts enligt löpande räkning. Arkitektarbete upphandlas huvudsakligen från ett av företaget ägt dotterbolag. Projektering av ventilationsanläggningar upphandlas i vissa fall tillsammans med entreprenaden till fast pris med enbart utredningsskisser och funktionskrav som anbudsunderlag. Som underlag för projekteringen har utarbetats detaljerade anvisningar beträffande materialval och konstruktioner för stomkompletteringsoch inredningsdetaljer samt för funktionskrav beträffande belysnings-, svagströmsoch klimatinstallationer. Entreprenaderna upphandlas normalt som delupphandlade generalentreprenader, varvid av byggherren upphandlade delentreprenader är sådana som kräver lång tillverkningstid såsom stålstommar och vissa fasadelement, medan generalentreprenören själv kan få handla 60
upp installationsentreprenaderna exkl. ventilation. Redovisning av projektet för direktionen sker normalt endast en gång och då sedan program och skisser upprättats och kostnadsberäkning verkställts med dessa som underlag. Kostnadsberäkningen anges kunna göras med en noggrannhet av ± 5 % och ingår därvid som del vid prövning av de tillämnade objektets totala lönsamhet. Kostnaderna för den egna administrationen bestrids med driftmedel och anses således ej som investering. De årliga investeringarna i husbyggnader varierar i hög grad beroende dels på varierande utbyggnadshastighet och dels på att företaget i många fall hyr lokaler i stället för att uppföra egna byggnader. Uppgörelse om förhyrning träffas vanligen på ett så tidigt stadium av byggprocessen att företagets tekniska sektion kan taga i det närmaste lika aktiv del i projekteringsarbetet som i fråga om egna byggnader. I vissa andra fall uppförs byggnaderna av konsortier i vilka företaget ingår, varvid byggnadsupphandlingen vanligen administreras av en konsult. Enligt en grov uppskattning uppgår de årliga investeringarna i genomsnitt till 20—30 Mkr för vardera egna byggnader och förhyrda lokaler och till 30—40 Mkr för butiksinredningar.
6.2¶Bostadsupphandling
Bostädernas andel av den totala årliga husbyggnadsupphandlingen.
Den dominerande delen av det totala husbyggandet utgörs av bostadsbyggnader. Uppskattningsvis torde bostadsbyggandet svara för omkring 8 500 Mkr per år av det totala husbyggandet om i runt tal 16 000 Mkr. Den övervägande delen av upphandlingen av bostadsbyggnader, sammanlagt omkring 5 000 Mkr, handhas av allmännyttiga bostadsföretag eller av kooperativa sådana, medan återstoden upphandlas av privata företag eller enskilda. Emellertid bör märkas att i fråga om antalet bostäder de förstnämnda är än mer dominerande, detta på grund av att de större och relativt kostsammare bostäderna i enfamiljshus dominerar bland de privata och där utgör 2/3 mot endast tiondelen därav inom den allmännyttiga och kooperativa sektorn. Inom vissa kommuner sker en del upphandling i kommunernas egen regi och ej sällan biträder kommunala organ vid planering, stundom även vid projektering. Kommunala och allmännyttiga företag finns i stort antal och av mycket varierande storlek. Även inom en och samma kommun förekommer ej sällan flera företag. De flesta av hithörande företag är anslutna till »Sveriges allmännyttiga bostadsföretag» (SABO) som har 285 medlemmar, vilka 1968 färdigställde ca 35 000 lägenheter till SOU 1970:18
en uppskattad kostnad av ca 2 450 Mkr. Företagens storlek och upphandlingens omfattning varierar starkt. Således har 170 företag mindre än 500 bostäder, 98 mellan 500 och 5 000 och 13 företag mellan 5 000 och 22 000. En del små företag enbart förvaltar fastigheter och övriga upphandlar från några 10-tal lägenheter upp till tusen per år. I de senare fallen är upphandlingen i verkligheten större, då numera stundom objekt upphandlas, där leveranstiden kan sträcka sig över ett flertal år. Bland företagen finns även en del med betydande egen regiverksamhet vad avser såväl projektering som byggande. SABO:s kansli, omfattande administrations-, informations-, byggnadsekonomisk och företagsekonomisk avdelning lämnar medlemsföretagen service i fråga om bl. a. program för totalentreprenader, projektoch byggledning, belåningsärenden och hyreskalkyler. Kansliet har ca 20 tjänstemän vid kontor i Göteborg och Stockholm. Den lämnade servicen ersätts som konsulttjänster. Med den stora variation i storlek, som de allmännyttiga företagen företer är det vanskligt att ange deras organisation och arbetsformer generellt. En stor del av de mindre företagen har ingen upphandlingsadministration, stundom inga anställda alls. I stället anlitas härför, liksom ofta även för förvaltningen, kommunens tjänstemän och organ, konsulter eller organisationer som HSB, Riksbyggen m. fl. Även den omständigheten att en del allmännyttiga företag bygger huvudparten av sina bostäder i egen regi medan andra helt anlitar entreprenörer bidrar till svårigheten att ange någon typorganisation. För jämförelse med andra byggherrar skulle det kanske vara lämpligt att ta exempel från de största företagen, som återfinns i Stockholm och Göteborg, men den omständigheten att i båda städerna finns ett stort antal allmännyttiga företag medan i den tredje staden i storlek hela det kommunala bostadsbyggandet är koncentrerat till ett företag har gjort att detta valts som typexempel. Malmö
kommunala
bostadsaktiebolag 61
(MKB), som är det enda kommunala bostadsföretaget i Malmö, är ett av de större SABO-företagen. Fastighetsbeståndet uppgår till ca 15 00 lägenheter och årligen uppförs ca 1 000 varav ca 200 i egen regi. Upphandlingen administreras dels av tre tjänstemän vid planeringsavdelningen som handhar programarbete samt ledning och samordning av projektering och dels av tre tjänstemän vid byggnadsavdelningen som handhar kontroll av byggnadsentreprenaderna och ledning av egen-regi-byggandet. Projekteringen upphandlas delad och på löpande räkning »med tak». Även entreprenader upphandlas normalt delade, i vissa fall även som delupphandlad generalentreprenad. I ett fall har anbud nyligen infordrats på totalentreprenad för ett område på ca 1 100 lägenheter. Vad avser ansvarsfrågor m. m. har för denna upphandling inga förändringar vidtagits i jämförelse med konventionell upphandling, bortsett från att den normala garantitiden på 1 år utökats till 2 år. Den årliga byggvolymen uppgår till ca 90 Mkr varav ca 15 Mkr byggs i egen regi. Kostnaderna för den egna organisationen för upphandlingsadministration uppgår till ca 0,5 Mkr, vilket motsvarar ca 0,6 % av byggvolymen. Dessa kostnader bokförs som investering. Den kooperativa sektorn domineras av två riksomfattande organisationer, HSB och Riksbyggen, som tillsammans svarar för inemot 90 % av antalet bostadslägenheterna inom denna sektor. Övriga kooperativa företag är till största delen på privat initiativ bildade bostadsrättsföreningar. HSB-rörelsen är organisatoriskt uppbyggd i tre sinsemellan autonoma led: bostadsrättsföreningar, HSB-föreningar och ett riksförbund. Bostadsrättsföreningarna är till antalet drygt 2 700 och svarar som ägare för förvaltning av fastigheterna. HSB-föreningarna anskaffar tomtmark, handlägger nybyggnadsverksamheten, sköter kontakter med myndigheter och bostadssökande medlemmar samt med förbundet. Vidare handhar de lokalt förbundets sparkasseverksam62
het samt biträder bostadsrättsföreningarna i deras förvaltningsuppgifter. HSB-föreningarna, till antalet ca 100, utgör medlemmarna i HSB:s riksförbund, vars uppgift bl. a. är att på föreningarnas uppdrag handlägga projektering och upphandlingsadministration samt att bistå föreningarna i ekonomiska, juridiska och administrativa spörsmål. Dessutom bedriver riksförbundet försäljnings- och industrirörelse inom byggnadsmaterialsektorn. I samband med att en HSBförening anskaffar ett lämpligt markområde bildas en bostadsrättsförening för den planerade bebyggelsen. Till en början är HSBföreningen, dess styrelseledamöter och suppleanter enda medlemmar. Bostadsrättsföreningen uppdrar via HSB-föreningen i de flesta fall åt riksförbundet att handha projektering och upphandlingsadministration. HSB-föreningen underställs vid olika stadier befintliga handlingar för godkännande. Bostadsrättsföreningen står som beställare gentemot entreprenörer, riksförbundet är beställarens ombud. I ej ringa utsträckning får HSB projekterings- och upphandlingsuppdrag från utomstående kommunala och allmännyttiga företag, HSB-föreningarna ej sällan också uppdrag att förvalta fastigheter. För de direkt verkställande uppgifterna inom riksförbundet svarar under verkställande direktören bl.a. en teknisk avdelning, en ekonomi-, en organisations- och en byggnadsavdelning. För de direkta kontakterna med HSB-föreningarna svarar 4 distriktsorgan inom organisationsavdelningen. Inom den tekniska avdelningen bedrivs ett icke obetydligt utvecklingsarbete, som alltså icke avser något bestämt projekt. Inom HSB-föreningarna finns sammanlagt ca 700 heltidsanställda funktionärer. Dessa svarar dock till stor del även för förvaltning och markanskaffning m. m. och således ej enbart för byggnadsupphandling. Entreprenader upphandlas normalt till fasta priser antingen som generalentreprenad eller som delad entreprenad. Byggvolymen för under 1967 färdigställda sammanlagt ca 16 300 lägenheter utgjorde ca 1 200 Mkr samt motsvarande för 1968 SOU 1970:18
ca 16 600 lägenheter och ca 1 300 Mkr. Av produktionen faller ca 70 % på bostadsrättsföreningar, ca 25 % på allmännyttiga företag och ca 5 % på direkt försålda småhus. För riksförbundets arbete, som inkluderar såväl projektering som upphandlingsadministration och som även omfattar biträde i övrigt åt byggherren, utgår ett arvode vilket beräknas som ett med byggnadskostnaderna varierande procentuellt pålägg. I genomsnitt utgör pålägget 4—5 %. För HSB-föreningens administrationskostnader utgår vidare ett arvode av 1,75 %. Svenska riksbyggen ägs till ca 90 % av LO, byggfackförbunden och vissa andra fackförbund. Övriga ägare utgörs av vissa fack-, lokal- och bostadsrättsföreningar. Företaget upphandlar dels som beställarombud huvudsakligen bostadshus åt bostadsrättsföreningar samt kommunala bolag och stiftelser och dels småhus för direkt försäljning. I samband med större bostadsområden uppförs ofta i betydande utsträckning byggnader för social och kommersiell verksamhet. Företaget är centralt organiserat på fyra avdelningar; en ekonomiavdelning för huvudsakligen fastighets-, fastighetsförvaltnings- och låneärenden, en marknadsavdelning för akvisitions-, informtions- och PRverksamhet, en projekteringsavdelning för egen-regi-projektering samt ledning och samordning av projekteringsarbete samt slutligen en entreprenadavdelning för upphandling och kontroll av entreprenader. Dessutom finns en regional organisation bestående av ett 30-tal distriktskontor med ombudsmän, förvaltningsenheter och kontrollanter. Även regionala projekteringskontor, sorterande under projekteringsavdelningen, finns på fyra platser ute i landet. Uppdrag att administrera upphandling erhålls av bostadsrättsföreningar, varav det för närvarande finns fler än 1 000. Föreningarna bildas i normalfallet av tre personer från ifrågavarande ort samt en representant från vardera kommunen och Riksbyggen. Även från kommunala bolag och stiftelser lämnas ofta upphandlings- eller förvaltningsuppdrag. SOU 1970:18
Projekteringen sker till 85—90 % i egen regi inom projekteringsavdelningen medan resterande 10—15 %, i regel till fast pris, upphandlas från konsulter. För varje objekt utlämnas därvid normalt endast arbetet inom ett fack så att den egna projekteringsavdelningen alltid svarar för den större delen av varje projekt. Entreprenadavdelningen övertar färdiga bygghandlingar från projekteringsavdelningen, upprättar övriga anbudshandlingar och översänder dessa antingen till beställaren eller direkt till anbudsgivare. Inkomna anbud granskas av avdelningen, som rekommenderar entreprenör och upprättar kontrakt åt beställaren. Vid en del större objekt upphandlas en första färdigprojekterad etapp genom anbudstävling till fast pris samtidigt som någon form av ramavtal träffas med entreprenören för kommande etapper. Normalt upphandlas entreprenaderna till ej indexreglerat pris. I många fall upphandlas entreprenaderna på ett tidigt stadium genom underhandsförfarande från BPA Byggnadsproduktion AB, som då ofta deltar i projektarbetet. Det bör här inskjutas att ett starkt organisatoriskt och finansiellt samband finns mellan Riksbyggen och det i stort sett av samma organisationer ägda BPA. Kontroll handhas normalt av egna kontrollanter vid distriktskontoren men upphandlas i vissa fall från konsulter. För upphandlingsadministration svarar vid entreprenadavdelningen 4 tjänstemän och för kontroll och besiktningar 57 kontrollanter från distriktskontoren. Kostnaderna för upphandlingsadministrationen täcks genom procentuella pålägg på byggkostnaderna med 1,6—1,8 % för upphandling, ledning och kontroll av entreprenader och för arbetet med låne-, bokförings- och juridiska m. fl. ärenden samt med 0,1—0,2 % för ledning och samordning av projektering. Den årliga byggvolymen uppgår till ca 1000 Mkr omfattande ca 12 000 lägenheter och ca 80 000 m2 lokalytor för sociala och kommersiella verksamheter. Fördelat på olika beställarkategorier faller ca 39 % av produktionen på bostadsrättsföreningar ca 55 % på allmännyttiga bostadsföretag och 63
ca 6 % på av företaget direkt sålda småhus.
6.3 Upphandling av andra investeringsobjekt Vid behandlingen av upphandlingsformerna i utredningens förra betänkande gjordes vissa jämförelser med formerna för annan upphandling än av husbyggnader. Det har ansetts finnas anledning att nu se något på hur dylik upphandling administreras, vilken organisation som på en del olika håll bedömts nödvändig eller tillräcklig för beställarens övervakning och åtgärder i övrigt för att säkra att produkten motsvarar hans krav i fråga om funktion och kvalitet. Det kan här endast bli fråga om några kortfattade expemplifieringar utan anspråk på vare sig fullständighet eller representativitet. Brobyggnader och då främst stora sådana har i detta sammanhang ansetts erbjuda jämförelsepunkter med husbyggnad. Statens vägverk handhar byggande av vägar och broar, för år 1970 till ett beräknat belopp av sammanlagt 411 Mkr, exklusive kostnader för projektering och marklösen. Därav avses 90 Mkr för brobyggnader. Härtill kommer med AMS-medel finansierade beredskapsarbeten för omkring 150 Mkr för vägverkets del. Verket utför i betydande utsträckning arbeten i egen regi, främst då det gäller vägbyggnader, omkring 75 % av dessa, medan av vägverkets del av beredskapsarbetena omkring 95 % är egen-regiarbeten. Brobyggnaderna, såväl ordinarie som beredskapsarbeten, upphandlas till ca 90 % på entreprenad. Även då det gäller byggandet i egen regi upphandlas emellertid en betydande del av arbetena såsom transporter, maskingrävning, broar, beläggningar m. m. från entreprenörer. Entreprenadupphandling av broar, sker på tre olika sätt. Dels sker upphandling efter anbud på grundval av färdiga arbetsritningar, varvid normalt anbudsgivare sätts i tillfälle att inkomma med eget förslag, men anbud skall alltid avgivas jämväl på verkets utformning. Dels infordras anbud på tidi64
gare stadium, på förslagsritningar, dimensioneringsnormer m. m. i förening med mängduppgifter och priset regleras sedan efter uppmätning och i anbudet angivna åpriser. Sättet för sådan uppmätning anges i detaljerade mätningsbestämmelser som ingår i anbudsunderlaget. Även i detta fall får anbudsgivare inkomma med eget förslag men får då också ta ansvaret för mängdberäkningen för detta, liksom också det konstruktiva ansvaret. För det tredje, och det gäller främst storbroar, infordras anbud på mera schematiskt underlag bestående av skisser utvisande föreslaget utförande i stort, spännvidder, brobaneläge, körbanedimensioner, fria höjder och bredder etc. tillsammans med krav och bestämmelser i fråga om belastningar, hållfasthet etc. Här förutsätts sålunda att hela projekteringen och ansvaret för denna ankommer på entreprenören och detta ansvar avlastas honom inte genom att ritningar och beräkningar underställs beställarens granskning. Denna sistnämnda upphandlingsform har tillämpats för Ölands-bron. Den har efter anbud beräknats kosta 65,6 Mkr inklusive tillfartsvägar på 2,5 Mkr, fördelat med 15 å 18 Mkr per år. Utöver anbudssumman tillkommer kostnader för projektering, marklösen och kontroll. Upphandling av entreprenader sker till bestämt pris med indexreglering enligt »vägindex», numera i viss utsträckning också till fast ej indexregi era t pris. Vid avtalen till lämpas AB 65 men med särskilda tillägg och modifieringar, då det gäller de två senare nyss angivna upphandlingsformerna som närmast motsvarar vad som vid husbyggnad kallats tidigupphandling och totalentreprenadupphandling. Ärenden rörande väg- och brobyggnader handläggs inom verket centralt inom tre av dess fem avdelningar. Driftavdelningen handlägger genom sin projekteringssektion utredningar om vägsträckningar samt fastställelse av arbetsplaner. Tekniska avdelningen har inom sina fem sektioner och sekretariat en vägsektion för den tekniska utformningen, normarbete m. m. i fråga om vägbyggnader samt en brosektion för motSOU 1970:18
svarande ärenden samt projektering och läggnings- och konstruktionsverksamhet. Befästningsavdelningen är under avdelkonstruktioner i fråga om brobyggnader. Byggnadsavdelningen har en allmän sektion ningschefen organiserad på planeringssekför planering, budgetering m. m. samt en tion, projektbyrå, konstruktionsbyrå, underproduktionssektion för frågor rörande den hållssektion och expedition. Den totala perlöpande byggnadsproduktionen. Inom bygg- sonalstyrkan uppgår till ca 170 tjänstemän, nadsavdelningen granskas av byggnadsdist- varav ca 150 bedöms syssla med planering, rikten uppgjord budget för de olika objek- program, upphandlingsadministration av projekt samt projektering i egen regi inom ten. Budgeten följs upp kvartalsvis. Den egentliga upphandlingen handhas arkitekt- och statisk konstruktions-områdeemellertid regionalt av 7 byggnadsdistrikt, na. Som tidigare angivits vid behandlingen vartdera under en byggnadsdirektör organi- av kasernavdelningen finns vid förvaltningserat på ett allmänt kontor, ett byggnads- en från avdelningarna fristående specialbykontor för egen-regi-arbeten med lokala ar- råer för el, ws samt väg- och vattenbyggbetschefsgrupper samt ett entreprenadkon- nad. Vid de båda förstnämnda finns specieltor med lokala chefskontrollantgrupper. la sektioner för uppdrag från befästningsavSammanlagt finns vid byggnadsdistrikten delningen. Vad avser arkitektprojektering ca 1 200 tjänstemän inklusive arbetsledare och statiska konstruktioner upphandlas envid egen-regi-arbeten och kontrollanter vid bart toppbelastningar som konsulttjänster. entreprenadarbeten. Distriktens byggnads- Installationsprojekteringen upphandlas därverksamhet varierar mellan ca 55 Mkr per emot till största delen från konsulter efter år för södra distriktet och 130 för östra di- förslagsstadiet. Upphandling, samordning striktet. Inom sydöstra distriktet beräknas och kontroll av entreprenader sker dels geca 10 tjänstemän vara sysselsatta med kon- nom den fristående byggnadsbyrån och dels genom de regionala byggnadskontoren på troll av Ölands-bron. Projektering av brobyggnader och i före- samma sätt som i fråga om kasernavdelkommande fall övervakning av entreprenörs ningens upphandling. Av de vanligast förekommande större projektering sköts av tekniska avdelningens brosektion. Kostnaderna för brosektionens anläggningarna kan nämnas stabsplatser, projektering beräknas till 2 å 3 % av bygg- luftförsvarscentraler, radarcentraler, ammunadskostnaderna. Vid toppbelastningar och nitionsförråd, KA-batterier och minstatioför större vägbyggnadsprojekt anlitas i viss ner. Anläggningarna omfattar komplicerad utsträckning för detaljprojektering, uppgö- teknisk utrustning jämte bergrum och grova rande av ar betsritningar etc. konsulter, i re- betongkonstruktioner. Den normala uppgel efter anbudsförfarande på grundval av hadlingsformen är generalentreprenad. Tidigare upphandlades dessa vanligtvis delade en förenklad »arbetsplan» för bygget. och samordnades därefter men på senare Befästningsanläggningar är en annan typ av tid har ofta hela anläggningarna upphandanläggningsobjekt som här kan vara av in- lats från en entreprenör. tresse, bl. a. därför att de upphandlas av För en pågående serie, omfattande 12 samma verk som de i det föregående be- KA-batterier, har ett annat upphandlings förhandlade »kasernbyggnaderna» och i stor farande tillämpats. Detta innebär i korthet utsträckning i liknande former som dessa. att entreprenör antages före projekteringFortifikationsförvaltningen upphandlar ens påbörjande och till avtalat pris ställer genom befästningsavdelningen fortifikato- produktionsteknisk expertis till projektledriska anläggningar för ca 100 Mkr/år. Av- ningens förfogande medan kostnaderna för delningen har dessutom i uppgift att vårda anläggningsarbetena i princip betalas efter och underhålla befästningar, att rasera värn, löpande räkning. Projektering och bygganpansarhinder och andra befästningsanlägg- de följer därvid en detaljerad, av parterna ningar samt att bedriva fortifikatorisk plan- gemensamt upprättad kostnadsstyrande bud5—SOU 1970:18
get, varvid förvaltningen har full insyn beträffande inköp, bokföring m. m. Denna upphandlingsform anses, genom fördelarna med produktionsanpassning och serieffekt, ge kostnadsbesparingar på ca 10 % i jämförelse med tidigare uppförda liknande objekt, vilka upphandlats på generalentreprenad som enstaka objekt. Det beskrivna upphandlingsförfarandet har även tillämpats för vissa andra större enstaka objekt. Bergrum ingår som en väsentlig del av de nyss behandlade fortifikatoriska anläggningarna men även på det civila området blir de allt vanligare. För många ändamål inom näringslivet, särskilt för massförvaring och därmed sammanhängande distribution, utgör de en rationell lösning. Ett exempel därpå är lagring av vin- och spritdrycker. AB Vin- och spritcentralen upphandlar i samband med utökning eller rationalisering av sin verksamhet huvudsakligen distributions- och lagringsanläggningar för vin och sprit. Upphandlingen administreras av den tekniska avdelningen, vilken som stabsfunktion även svarar för bl. a. tids- och arbetsstudier, distributionsutredningar samt underhåll av maskiner och anläggningar. För den sistnämnda uppgiften finns inom avdelningen en byggnadsavdelning med två tjänstemän, vilka dock huvudsakligen handlägger underhålls- och mindre ombyggnadsärenden. Upphandlingen av större objekt handläggs av olika för varje objekt speciellt tillsatta grupper eller kommittéer, vilkas sammansättning varierar med hänsyn till behovet av expertis på skilda områden under upphandlingens olika stadier. Under början och mitten av 1960-talet företogs en omfattande utbyggnad av företagets lager- och distributionsanläggning vid Årstadal. Utbyggnaden omfattade två bergrum med längden 150 m, bredden 20 m och med fyra inredda våningar. Dessutom ingick tillbyggnad av ett befintligt hus samt en nybyggnad om ca 25 000 m2 i anslutning härtill. Den totala anläggningskostnaden uppgick till ca 35 Mkr. För utrednings- och programarbete tillsattes en projektkommitté omfattande 4—5 66
tjänstemän från företaget samt en representant för en byggnadskonsult. Dessutom anlitades under kortare tid bl. a. en transportkonsult. Kommitténs arbete sammanhölls av en sekreterare från företaget. Kommittén utarbetade fyra kostnadsberäknade alternativ, vilka remitterades till olika organ inom företaget, bl. a. företagsnämnden, och varav direktionen fastställde ett som underlag för projektering. Härefter engagerades konsulter enligt löpande räkningsavtal för projekteringsarbetet, som bedrevs under ledning av en projektledare från företaget. Sedan i det närmaste färdiga bygghandlingar utarbetats upphandlades entreprenaderna delade och till fast pris av en speciell upphandlingsdelegation, bestående av tekniske direktören jämte ytterligare en man från tekniska avdelningen samt en representant från byggnadskonsulten. Kontroll under byggnadstiden utfördes dels av kontrollanter från byggnadskonsulten och dels av en tjänsteman från byggnadsavdelningen. Under den ca 6 år långa upphandlingen har normalt ca 5 tjänstemän från företaget varit delvis engagerade. Den totala arbetsinsatsen bedöms grovt till ca 10 manår. Kostnaden för detta arbete har betraktats som driftkostnader. Ett annat exempel på bergrum är sådan för lagring av djupfrysta livsmedel, där utförandet i berg är ekonomiskt fördelaktigt, då bl. a. omfattande isoleringar onödiggörs. AB Stockholms kylhus åtar sig lagring av djupfrysta livsmedel åt olika företag på livsmedelsdistributionssidan. Lagringen sker dels i egna och dels i förhyrda lokaler. I samband med krav på utbyggnad av lagringskapaciteten undersöktes bl. a. ett alternativ med utförande i bergrum. Företaget hade genom förhyrning tidigare vissa erfarenheter av liknande anläggningar. Detta alternativ bedömdes efter vissa utredningar, som utfördes av företagschefen i samarbete med en byggnadskonsult, som ekonomiskt mest fördelaktigt. Anläggningen belägen vid Årstadal i Stockholm omfattar ca 16 000 m3 frysrum, en transport- och lastningshall på ca 10 000 m3 samt en servicebyggnad med kontorsSOU 1970:18
och personalutrymmen till en total kostnad av ca 5 Mkr. Både projekt och byggande upphandlades delade, men samordnades därefter till generalprojekt och generalentreprenad. Projektering och utförande av kylutrustningen inbegreps dock ej i samordningen. Administrationen av upphandlingen har handlagts av företagschefen ensam parallellt med ordinarie arbetsuppgifter. Avloppsreningsverk hör i allt större utsträckning till allmänt förekommande byggnadsanläggningar. Inom Stockholmsområdet pågår stora sådana arbeten både i Stockholms stads och samkommunal regi. Käppalaförbundet är ett 1957 bildat kommunalförbund med 10 medlemskommuner i Stockholms nordöstra förorter. Förbundet har till uppgift att svara för anläggning och drift av ett för förbundsmedlemmarna gemensamt avloppsreningsverk jämte anläggningar för anslutning av förbundsmedlemmarnas avloppsnät till reningsverket. Under utbyggnadsperioden 1957—1969 har dels anlagts ca 60 km avloppstunnlar och dels ett reningsverk för rening av den beräknade avloppsvattenmängden från en folkmängd på 450 000 personer. Utrymme finns för en framtida utbyggnad av verket till en kapacitet motsvarande anslutning intill 1 200 000 personekvivalenter. Kostnaderna för det till största delen i berg nedsprängda avloppsreningsverket har uppgått till ca 83 Mkr av förbundets totala anläggningskostnader på ca 186 Mkr. Av avloppsreningsverkets kostnader kommer ca 2/3 på byggnads- och anläggningsarbetena som har uppdelats i fem etapper upphandlade var för sig medan den maskinella utrustningen upphandlats från ett tjugotal leverantörer. All samordning mellan olika entreprenörer har utförts av beställarens personal. Upphandlingen har normalt gjorts på färdiga bygghandlingar till avtalade objektpriser. Även projekteringen har upphandlats delad, till största delen dock av en konsult. Projektarbetet har ersatts efter bok och räkning. Under förbundsfullmäktige och styrelsen SOU 1970:18
är den verkställande organisationen under en direktör uppdelad på kansli-, process-, utrednings- samt drift- och byggnadsavdelning. Med upphandlingsadministration för byggnader, anläggningar och maskinutrustning har från denna organisation under större delen av utbyggnadsperioden ca 14 tjänstemän, däribland ca 10 tekniker, varit sysselsatta i större eller mindre utsträckning. Därjämte har driftpersonal och konsulter anlitats för kontroll. Av arbetet med upphandlingsadministrationen har merparten avsett reningsverket medan ledningstunnlarna krävt mindre insatser. Värme- och kärnkraftverk är anläggningar som både genom sin kostnadsstorlek och sin komplicitet är jämförbara med stora husbyggnadsobjekt. Något exempel från upphandling av dylika objekt kan därför vara av intresse. Statens vattenfallsverk upphandlar genom sin huvudavdelning för el- och värmeteknik, E-avdelningen, för närvarande kärn- och värmekraftverk för ca 250 Mkr per år. De enskilda objektens storlek varierar från ca 1 Mkr för mindre värmekraftanläggningar till ca 550 Mkr/aggregat för större kärnkraftverk. Den hittills största upphandlingen omfattar de två första aggregaten till Ringhals' kraftstation till en kostnad av ca 1 150 Mkr. Sedan beslut om uppförande fattats av riksdagen, har E-avdelningen genomfört översiktliga tekniska och ekonomiska utredningar, utmynnande i en »intern offert», som omfattar tekniska förutsättningar, tidplan och kostnadsram för projektet. Denna »offert» utgör därefter underlag för verkets beslut att uppdra åt E-avdelningen att genomföra projektet. Den direkta upphandlingen är uppdelad på tre större kontrakt för respektive reaktoranläggning, turbinanläggning och byggnadsarbeten samt ett 20-tal mindre kontrakt för diverse regler- och elektrisk utrustning m. m. Byggnadsarbetena, som utgör ca 15 %, projekteras i egen regi av verkets avdelning för byggnadsteknik varvid färdiga bygghandlingar utarbetas, på vilka arbetena 67
därefter upphandlas på entreprenad till fast pris. Vissa mindre delar av anläggningen i övrigt, där möjligheter till upphandling i konkurrens saknas, utförs i egen regi av E-avdelningen. För övriga delar av anläggningen utarbetar E-avdelningen med egen personal anbudsunderlag, som, jämte layout för anläggningen, huvudsakligen omfattar gällande normer, förutsättningar, olika krav beträffande funktion, kvalitet och prestanda, önskemål om garantier m. m., men däremot ej några direkta tekniska lösningar. På basis av anbudsunderlag och fördelaktigaste anbud har för reaktoranläggningen ett preliminärt kontrakt tecknats, där riktlinjerna för överenskommelsen anges. Med utgångspunkt från anbudsunderlag, anbud och det preliminära kontraktets allmänna riktlinjer uppgjorde därefter beställare och anbudsgivare gemensamt definitiva kontraktshandlingar, vilka omfattar ytterligare preciseringar av gällande förutsättningar, normer och krav i olika avseenden, prövningsmetoder, garantier och bötesklausuler m. m. Tekniska lösningar utarbetas härefter av leverantören och underställs beställaren för godkännande före tillverkning. Före beställarens övertagande av anläggningen sker provkörning för kontroll att kontraktets bestämmelser uppfylls. För olika funktioner och anläggningsdelar gäller därefter varierande garantitider, i allmänhet 2—3 år, och ofta i kombination med klausuler om böter eller bonus i de fall utlovade prestanda ej uppfylls respektive överträffas. För övriga leveranser tillämpas i princip liknande upphandlingsförfarande. De olika leverantörernas arbeten samordnas av beställaren som också håller bodar, servering, vatten, el och tryckluft m. m. på arbetsplatsen. Arbetsinsatsen för utarbetande av den »interna offerten» för objekt av denna storlek uppskattas grovt till ca 50 manår. Under den ca 6 år långa projekterings- och byggnadstiden beräknas krävas en organisation på i genomsnitt 200 tjänstemän för administration samt den projektering och det utvecklingsarbete, som bedrivs av beställaren. I denna siffra ingår då även personal för 68
projektering i egen regi av byggnadsarbetena. Fasta fyranläggningar uppfördes tidigare på land och byggnadsarbetet var i stor utsträckning av närmast husbyggnadskaraktär. Numera är fyrbyggandet ett byggande av alldeles speciell teknisk karaktär i det att det rör sig om anläggningar på ganska stora vattendjup. Byggandet sker i stor utsträckning genom att fyrbyggnaden utförs i det närmaste färdig på annan plats och flytande transporteras till den definitiva platsen, där den sänks och byggnads- och installationsarbetena fullföljs. Sjöfartsverket handhar anskaffning av fasta fyrar, omfattande bl. a. en ersättning av de ursprungligen 19 fyrskeppen med bottenfasta fyrar enligt en långsiktig plan innebärande att en å två fyrbyggnader skall utföras årligen. För närvarande återstår därav sex inkl. två under uppförande. Därutöver bygger verket som ersättning för vissa lysbojar en del bottenfasta mindre fyrar och andra fyranläggningar, samt utför moderniseringar och förbättringar av befintliga fyrar. För budgetåret 1969/70 beräknas 3,4 Mkr för stora bottenfasta fyrar, 0,8 Mkr för mindre sådana samt 0,4 Mkr för moderinseringar. Byggnadsarbetena utförs i allmänhet i egen regi och i fråga om de stora fyrarna enligt den inom verket utarbetade patentskyddade »teleskopmetoden». I ett fall har dock ett större fyrbygge entreprenadupphandlats. Som anbudsunderlag lämnades då dels ritningar m. m. över en liknande fyranläggning utförd enligt nyssnämnda byggnadsmetod, dels beräkningsförutsättningar och specifikationer över utrymmes- och kvalitetskrav etc. som möjliggjorde för anbudsgivare att uppgöra eget förslag. Denna möjlighet utnyttjades av en anbudsgivare som också lämnade lägsta anbud och erhöll byggnadsuppdraget. Denna totalentreprenadform har därefter ej mera använts, då verket anser att byggandet av fyrar dels kräver specialister och dels utgör en så begränsad marknad för byggnadsentreprenörer att något större intresse för ett utvecklingsarbete från deras sida SOU 1970:18
knappast kan påräknas. Ärenden rörande fyrbyggnader handläggs inom verkets driftavdelning, där utredning och investeringsplanering sker i samråd mellan byggnads-, fyr- och trafiksektionerna. Projektering och byggande handhas av byggnadssektionen. För visst kvalificerat konstruktionsarbete anlitas konsulter men i huvudsak utförs projekteringen inom sektionen. Med upphandlingsadministration och projektering sysslar totalt 10 tjänstemän vid byggnadssektionen. För arbetsledning finns dessutom fem verkmästare sorterande under sektionen. Förutom fyrbyggande ingår i sektionens uppgifter upphandling av husbyggnader och hamnanläggningar för ca 1 Mkr per år och underhåll för ca 1,5 Mkr. De totala kostnaderna för upphandlingsadministration och projektering, inklusive konsultarvoden, anges till ca 8 % av byggkostnaden. Upphandling av fartyg berördes något i det förra betänkandet och det konstaterades därvid att beställaren i regel inte ansåg sig behöva någon större organisation för att administrera upphandlingen och övervaka leveransen. Det antyddes emellertid också att undantag härifrån förekom, då beställaren hade en stor kontrollorganisation. Detta blir naturligtvis mera behövligt ju mera fartygstypen avviker från vad som normalt förekommer på varvsmarknaden. En sådan specialtyp är isbrytare varav ett flertal anskaffats för statsmedel under det senaste årtiondet. Sjöfartsverket har det samlade ekonomiska ansvaret för isbrytningsverksamheten och svarar därigenom också för upphandling av isbrytare. Samtliga ärenden rörande den centrala administrationen av isbrytningsverksamheten handhas av driftavdelningens isbrytningssektion, som under isbrytardirektören består av fyra tjänstemän. För den tekniska driften och underhållet av fartygen svarar marinen. Administrationen av fartygsupphandlingen uppdras åt marinmaterial förvaltningen inom försvarets materialverk. 6—SOU 1970:18
Den senast upphandlade isbrytaren, »Njord», har levererats av det finska varv, som bygger praktiskt taget alla fartyg för brytning i Östersjön. För anbudsräkning upprättade marinförvaltningen i samarbete med varvet »anbudsspecifikationer». Dessa omfattade dels ett referensobjekt, »Tor», och dels huvudsakligen funktionellt beskrivna krav på ett flertal punkter där modifikationer i förhållande till referensobjektet önskades. Anbud erhölls från två varv, varav det från det finska varvet bedömdes som fördelaktigast. Bland annat ansågs detta varvs stora erfarenhet och tekniska kunnande medföra betydligt mindre krav på beställarens organisation för upphandlingsadministration. Dessutom hade varvet upprättat och förfogade ensamt över »byggspecifikationer» för referensobjektet. Kontrakt med avtalat pris på ca 45 Mkr undertecknades på basis av av varvet upprättade, »kontraktsspecifikationer», som angav principiella tekniska lösningar på beställarens krav. Härefter påbörjade varvet utarbetande av detaljerade »byggspecifikationer», som successivt underställdes beställarsidan för godkännande. I samband härmed fördes omfattande förhandlingar då beställaren i många fall önskade andra lösningar. På vissa punkter ändrades även beställarens krav under projekteringstiden. Dessa önskemål resulterade i såväl tillägg som avdrag på kontraktssumman, varvid slutresultatet blev en kostnadsökning mindre än 0,1 Mkr. Samtidigt med utarbetande av »byggspecifikationerna» pågick tillverkning av fartyget. Samtidig konstruktion och produktion anses nödvändig och detta ej enbart av tidsskäl. Dels önskar man nämligen kunna tillgodogöra sig den tekniska utvecklingen under byggnadstiden och dels måste vissa tekniska detaljer lösas »på plats» på grund av svårigheter att vid ritbordet bedöma alla praktiska lösningar. Ansvaret för hela projektet ligger hos leverantören såväl i fråga om konstruktion och uppfyllande av olika normer som i fråga om funktion. Detta gäller oavsett beställarens »godkännande». Garantitiden uppgår 69
till 18 månader, vilket förutsattes motsvara två isbrytningssäsonger. Dessutom förbinder sig leverantören att tillhandahålla vissa reservdelar upp till 30 år. Beställarsidans administration har som nämnts handhafts av marinmaterialförvaltningen. Den komplicerade tekniska utrustningen har därvid krävt medverkan från ett flertal organisationsenheter. Sammanhållande i fråga om projektering har varit projektsektionen inom förvaltningens fartygsbyrå och i fråga om produktion samma byrås nybyggnadssektion. För kontroll på arbetsplatsen har under hela byggnadstiden hållits en permanent organisation omfattande 4—6 kontrollanter. Leveranskontrollen krävde ca 3 veckors arbetsinsats av en ca 20 personer stark kontrollantgrupp.
70 SOU 1970:18
7¶Upphandlingsformen och byggherreadministrationen
Att bedöma byggherrens behov av administration vid en ökad tillämpning av nyare upphandlingsformer, och då i första hand totalentreprenad men även kombinationen generalentreprenad-generalprojektering, stöter på stora svårigheter, främst beroende på att man ju hittills inte har någon större erfaranhet av dylik upphandling. Visserligen har totalentreprenad tillämpats av olika byggherrar i en del fall och visserligen syns volymen av totalentreprenadupphandling öka men ändå utgör denna upphandlingsform i dag endast en liten del av den i övrigt mera konventionella upphandlingen. I regel handläggs då totalentreprenadupphandlingen inom den för konventionell upphandling anpassade administrationen och kostnaderna för totalentreprenadupphandlingen kan därvid knappast i efterhand särskiljas. Så länge totalentreprenaden inte blivit mera allmänt tillämpad och framför allt innan det tekniska underlaget för totalentreprenadavtal kan utförligt preciseras, får man nog utgå från att byggherren även vid sådan entreprenad använder samma administration och utövar i stort sett samma aktiviteter, som han funnit fungera tillfredsställande vid den konventionella upphandlingen och endast utökar den befintliga organisationen för vid totalentreprenadupphandling eventuellt nytillkommande uppgifter. Inom den offentliga sektorn kan den förhållandevis stela organisationen och den SOU 1970:18
mera formella beslutsprocessen bidra till att förändringen av formerna för upphandling fördröjs. Att ett direkt ekonomiskt incitament i allmänhet saknas i den offentliga förvaltningen befordrar väl icke heller förändringar i organisation eller upphandlingsformer, även där sådana kunde vara rationella. För den statliga verksamheten även utanför affärsverken är ju dock avsikten att med en genomförd programbudgetering åstadkomma ett starkare tvång till rationalitet. För fackmännen på byggherresidan och kanske särskilt för de inom den offentliga sektorn för byggnadsupphandlingen ansvariga tjänste- och förtroendemännen kan man — åtminstone i inledningsskedet — befara att en så radikal förändring av den hävdvunna rollfördelningen i byggprocessen mellan byggherren, hans »förtroendeman» konsultföretaget och hans motpart entreprenörföretaget, som totalentreprenadupphandlingen innebär, kan uppfattas som äventyrlig. En dylik reaktion, som f. ö. även förekommer bland andra byggherrar, kan leda till en inställning av misstänksamhet, utöver den normala i förhållandet köparesäljare, och en därav föranledd tveksamhet, om man kan lägga ansvaret för produktens utformning och kvalitet på ett entreprenadföretag arbetande med vinstintresse. Så länge byggherrarna intar en sådan inställning, som kan ha sin grund bl. a. i att vissa fel hos byggnaden ger sig till känna först efter lång tid liksom i att byggnaden ofta 71
representerar mycket stora värden, kan man ej förvänta sig en minskning av deras administrativa apparat för upphandling. Det står emellertid också klart då det gäller totalentreprenader att även entreprenörsidan under avsevärd tid måste arbeta med gammal organisation och med förefintlig branschstruktur. Under en sannolikt lång övergångstid kommer endast ett fåtal företag att vara organisatoriskt, tekniskt och ekonomiskt kapabla att motsvara de krav som en rationell totalentreprenadverksamhet ställer. Intill dess utvecklingen lett till att flera sådana företag uppträder på marknaden och konkurrensen även i fråga om kvalitet och renommé blir effektiv, anser nog många byggherrar att en ganska stor administrativ apparat är nödvändig vid totalentreprenad. Egentligen är emellertid frågan huruvida totalentreprenaden fordrar en större eller mindre administrationsapparat hos byggherren eller med andra ord blir dyrare eller billigare i detta hänseende ganska ointressant i det större sammanhanget. Orsaken till att totalentreprenaden förordats och att den börjat tillämpas i ökad utsträckning har ju varit den uppfattningen att den genom att ge producenten ett ökat inflytande och därmed ett ansvar för produktutformningen skulle skapa ökade möjligheter för byggbranschen till rationalisering och förbilligande. Utifrån denna utgångspunkt är det mindre viktigt om detta ej visar sig i byggherreadministrationens kostnader, kanske under en övrgångstid ej heller i totalkostnaderna för byggnadsobjektet. Det är emellertid naturligtvis angeläget för byggherrarna att vid tillämpning av totalentreprenadupphandling — eller tidigupphandling av generalentreprenader — tillvarata de möjligheter till minskning av den konventionella administrationen som dessa upphandlingsformer kan möjliggöra och icke enbart bygga ut den befintliga administrativa apparten för eventuella nya uppgifter. På lämpligt sätt torde därför byggnadsupphandlande statsinstitutioner böra söka särredovisa administrationskostnaderna för totalentreprenader i den mån en 72
övergång successivt sker till denna form. Bortsett från vad nu sagts om svårigheterna att ange vilken administrativ organisation som totalentreprenadupphandling och liknande upphandlingsformer kan komma att fordra kan det dock vara av intresse att söka utröna vilka uppgifter i byggprocessen från program till färdig byggnad som vid en övergång från konventionella entreprenadformer till de nya formerna avlastas byggherren och, i den mån de överhuvudtaget behöver förekomma vid denna entreprenadform, övertages av entreprenören. Mot detta får så ställas de nya uppgifter som kan komma att belasta byggherreadministrationen. Utgångspunkten får därvid vara att förutsättningar för rationellt genomförande av totalentreprenadförfarande föreligger, organisatoriskt och strukturellt på byggherresidan; på entreprenörsidan därtill även ekonomiskt, ansvarsmässigt och tekniskt så som närmare behandlats i det tidigare betänkandet. Vad som först och främst bortfaller för byggherren vid övergång till totalentreprenad är behovet av samordning av projektarbetet med byggnadsarbetet i tekniskt och tidsmässigt hänseende. Det bör här påpekas att även en ökad tillämpning av generalprojektering i förhållande till på specialister uppdelad projektering innebär en avlastning av uppgifter från byggherrens administration. Detsamma gäller vid övergång från delupphandlad entreprenad till generalentreprenad. Vid totalentreprenad ankommer alla åtgärder för att i avtalet fastställd tidplan hålles och att avtalets krav på den färdiga byggnaden uppfylles, helt på entreprenören. Vidare bör totalentreprenören respektive generalprojektören, som framhållits i det första betänkandet, ha hela ansvaret för att byggnaden utformas enligt gällande lagar och författningar, Om detta ansvar, som i betänkandet förutsatts, är knutet till i entreprenadavtalet fastställda ekonomiska garantier av tillräcklig storlek och med för ändamålet som rimlig bedömd garantitid — vilken normalt får förutsättas motsvara den tid, inom vilken byggherren av vederböranSOU 1970:18
de myndighet kan göras ansvarig — då bör het med föreliggande ritningar och övriga byggherrens behov av kvalificerad teknisk byggnadshandlingar samt på ett fackmässigt personal för granskning av byggnadsutform- sätt har entreprenören givetvis vid totalentning och konstruktion i dessa hänseenden reprenad på samma sätt och i samma utkunna väsentligt minska. Detta gäller dock sträckning som vid konventionella upphandi huvudsak enbart den statliga sektorn. I lingsformer blott med den skillnaden att övrigt torde byggherrarna, kommunala och total entreprenören är ansvarig även för enskilda, ej heller nu i allmänhet ha någon handlingarna som sådana. Här kan hänvipersonal för sådan granskning utan förlitar sas till vad som sagts i det första betänkansig på de anlitade konsultföretagens kom- det: »I detta hänseende kan byggherren petens och ansvar samt på kommunens naturligtvis utöva kontroll på samma sätt byggnadsnämnd. Inte heller flertalet lands- som vid nuvarande entreprenadformer. Då ting, som inte kan repliera på byggnads- emellertid denna kontroll kommer att röra nämnd, har nu organisation för granskning blott en mindre och ej heller den väsentliav projekten från de angivna synpunkterna. gaste delen av det som entreprenören åtagt Då upphandling av totalentreprenad lik- sig ansvaret för, kan det ifrågasättas om det som av generalprojektering förutsattes ske är meningsfullt för byggherren att ha en efter i ett projektprogram formulerade krav omfattande kontrollapparat för enbart en i fråga om funktion och kvalitet och likaså del av entreprenörens åtagande medan han anbuden förutsätts innehålla en redovisning i övrigt måste i stor utsträckning lita till av hur dessa krav skall uppfyllas, torde den entreprenörens kompetens och ansvarskänslöpande övervakning av projektarbetet som la understrukna av avtalets garantibestämnu utförs genom fackmän i administratio- melser». nen kunna minskas. En självklar förutsättI fråga om entreprenörens ansvar enligt ning är att garantibelopp och garantitider kap. 5 § 6 i AB sägs i »Motiv AB 65», som är så anpassade till avtalets krav i olika hän- bl. a. innehåller kontraktskommitténs komseenden att byggherren anser sig kunna hål- mentar till bestämmelserna: »Vad som i det la sig ekonomiskt skadelös om entreprenö- enskilda fallet är att anse som eventuell brist ren skulle brista i fullgörandet av sina åta- eller fel beror på entreprenadåtagandets omganden enligt avtalet. fattning. Ingår däri ansvar för konstruktion, En annan sak är att generalprojektör re- funktion eller kvalitet helt eller i visst avspektive totalentreprenör oftast kan kom- seende blir frågan om eventuell brist eller ma att redovisa projekthandlingarna succes- fel att bedöma med annan utgångspunkt, sivt för byggherren men, som i det förra än om sådant ansvar icke inrymmes i åtabetänkandet sagts, innebär detta inte att gandet. Har entreprenören utfört entrepreprojektören eller entreprenören avlastas det naden korrekt efter handlingar tillhandaslutliga ansvaret för byggnadens funktion hållna av beställaren, föreligger således icke och kvalitet. brist eller fel, även om byggnadsobjektet seI detta sammanhang kan hänvisas till dermera skulle visa sig vara konstruktivt, »allmänna bestämmelser för byggnads-, an- funktionsmässigt eller kvalitetsmässigt otillläggnings- och installationsentreprenader» fredsställande. Om entreprenören utarbetat (AB 65), där kap. 1 § 9 har följande lydelse: handlingarna, måste däremot bedömningen »För riktigheten av uppgifter, undersök- ske med hänsyn till arten och omfattningen ningsmaterial och handlingar jämte däri an- av det konstruktiva ansvar, som är förknipgivna konstruktioner svarar den part, som pat därmed i det enskilda fallet. Ett kortillhandahållit dem. Detsamma gäller mar- rekt utförande enligt handlingarna behöver kering, som part tillhandahållit. Motpar- då icke utesluta brist eller fel, eftersom tens godkännande befriar icke från här an- detta kan vara en följd av konstruktionen givna ansvar». som sådan». Även om byggherren till en början anAnsvaret för att utförandet sker i enligSOU 1970:18
vänder sin förefintliga kontrollapparat i ligen på för byggherrar med likartade obsamma utsträckning som nu, kan det förvän- jekt gemensamma befintliga eller nyskapade tas att vid en ökad tillämpning av total- institutioner. I många fall, och sannolikt då entreprenader och med ökad erfarenhet det gäller statligt byggande, kan det därvid därav kontrollorganisationen kommer att bli ej obetydliga kostnader. Visserligen är kunna minskas. En annan sak är att entre- det även här i stor utsträckning fråga om prenören av sitt större ansvar blir tvingad en engångskostnad men ett kontinuerligt till en omfattande egen kontroll av sina och utvecklingsarbete är säkerligen också nödvändigt för anpassning till med tiden ändunderleverantörers arbeten. Om således vid en vidgad tillämpning av rade funktioner och krav. Vid utformningen av det konkreta prototalentreprenader byggherren avlastas en jektprogrammet för ett visst byggnadsobjekt del nu normalt förekommande uppgifter och blir det ändå ett ganska omfattande arbete därför kan komma att kunna minska sin att formulera de krav som skall tillämpas administration för samordning, kontroll och för just de funktioner man vill att den akandra löpande övervakningsåtgärder, tilltuella byggnaden skall fylla samt att avväkommer för honom vissa till sin karaktär ga krav på standard och kvalitet mot högre åtminstone delvis nya uppgifter. Sålunda eller lägre kostnad. Detta arbete, som vid blir ett omfattande arbete nödvändigt med formulering och inte minst kvantifiering av konventionella upphandlingsmetoder också de funktionskrav — kvantitativa, kvalitativa, måste genomföras men som då får formen miljömässiga, driftekonomiska och under- av upprepade ställningstaganden under prohållsmässiga — som i form av projektpro- jektarbetet, måste vid totalentreprenad och gram skall läggas till grund för anbud och bör vid rationell generalprojektering ske inavtal. Till sin grundläggande del är detta nan avtal träffas med entreprenör respekarbete av engångsnatur. Det gäller först tive projektor. Det fordras också medverkan och främst att finna ett system för verbala av ett flertal specialister såsom företrädare och siffermässiga definitioner av de egen- för den huvudfunktion byggnaden skall tjäskaper i byggnadsutformningen, hos mate- na, byggnadsfackmän samt fackmän från rial, konstruktioner, byggnadsdelar, instal- drift- och underhållssidan. Man kan därvid lationer o. s. v., som funktion och kvalitet i mycket ha de kommittéer som mönster, fordrar. Detta arbete är i mycket stor ut- vilka nu handhar programarbetet för exemsträckning av generell natur och således pelvis universitet och högskolor, för krimioberoende av vilket byggnadsobjekt det är nalvårdsbyggandet, för statens och landsfråga om. Både av denna orsak och på tingens stora sjukhus m.fl. Skillnaden blir grund av omfattningen av arbetet är det dels att kommittéernas programarbete måsönskvärt, kanske t. o.m. nödvändigt, att te helt slutföras, innan den egentliga uppdet sker i samarbete mellan alla inom bygg- handlingen av en totalentreprenad eller ett processen engagerade parter, fackmän och generalprojekt kan börja, och dels att resulinstitutioner. Det gäller med andra ord tatet inte som nu kan inskränkas till ett lointe kostnader som helt kan få bäras av den kalprogram utan måste som ett »projektproenskilde byggherren utan av alla av system- gram» precisera funktion och standard i alla hänseenden. arbetets resultat beroende. Anbudsprövningen blir, såsom i det förra Tillämpningen och utvecklingen av rebetänkandet påvisades, mera omfattande sultatet av detta grundläggande arbete för objektkategorier, som är speciella för viss och delvis av annan karaktär än nu efterbyggherre eller vissa byggherrar såsom bo- som det blir fråga om att för olika presenstäder, sjukhus, högskolor, andra skolor, terade projekt väga kvaliteter mot pris. affärs- eller kontorshus, industribyggnader Även här fordras medverkan av både funko. s. v. är emellertid ett arbete, som faller på tionsföreträdare och byggnadsfackmän. Till sist bör också påpekas att totalentreden enskilde byggherren men också lämp74
prenadupphandlingen med hänsyn till överflyttning av uppgifter och ansvar från byggherre till entreprenör och inte minst till nya garantiutfästelser och garantitider fordrar omarbetning eller i varje fall komplettering av de kontrakts formulär som används vid konventionella entreprenader. Detta gäller i viss utsträckning också avtal om generalprojektering efter projektprogram. I sitt remissyttrande över det förra betänkandet erbjöd sig Svenska teknologföreningen, som genom sin kontraktskommitté utarbetat nu använda kontraktsformulär, att ta hand om även utarbetande av formulär för totalentreprenad. Detta synes också vara det naturliga. Några nämnvärda engångskostnader för den enskilde byggherren torde således härigenom ej behöva uppstå. Sammanfattningsvis skulle man sålunda i fråga om administrationskostnaderna vid totalentreprenadupphandling kunna säga att under en övergångstid med konventionella entreprenadformer fortfarande dominerande, administrationskostnaderna knappast blir lägre än nu, kanske om ej alla rationaliseringsmöjligheter tillvaratas t. o. m. högre. En del nya uppgifter för utveckling av grunderna för projektprogram och för dessas anpassning till olika byggherrars särskilda objektkategorier bör i största utsträckning lösas genom ett samarbete på vidast möjliga bas. Kostnaderna härför bör således ej i högre grad betunga den enskilde byggherren. I en framtid, när totalentreprenaden kanske blivit en mera normal upphandlingsform och därmed byggherrar och entreprenörer i olika hänseenden anpassat sig till den nya fördelningen av uppgifterna och ansvaret i byggprocessen, bör kostnaderna för byggherreadministrationen kunna väsentligt minskas. De frågor som nu berörts har också behandlats i en samtidigt med utredningens första betänkande av Industrins byggutredning publicerad skrift, »Ny byggmarknad», ävensom i byggindustrialiseringsutredningens delbetänkande »Upphandling av stora bostadsprojekt». Ehuru den sistnämnda utredningen endast gäller bostadsbyggande SOU 1970:18
har vissa avsnitt i betänkandet allmängiltighet. Inte minst av intresse i förevarande sammanhang är remissyttrandena över de delar av betänkandet som behandlar anbudsunderlag, anbud och anbudsbedömning.
8¶Kalkylering av investeringskostnaderna
Den fråga direktiven tar upp om det schematiska pålägg för »oförutsett» som byggnadsstyrelsen — liksom även fortifikationsförvaltningen och andra byggnadsupphandlande statsinstitutioner — tillämpar vid förkalkyler som underlag för medelsäskanden m. m. är egentligen en fråga inte om pålägget som sådant utan om metodiken för förkalkylering överhuvudtaget inom byggnadsfacket. De flesta byggherrar tillämpar dylika pålägg vid sin beräkning av underlag för investeringskalkyl, medels- och lånebehov etc. Det sätt byggnadsstyrelsen hittills använt för utförande av förkalkyler är således det som sedan lång tid varit vanligt inom hela byggnadsfacket. När en förkalkyl skall uppgöras — som finansieringsunderlag eller för medelsäskande på byggherresidan och för anbud på entreprenörsidan — har ju hittills i normalfallet byggnadens utformning, konstruktion och byggnadssätt varit mer eller mindre i detalj bestämt genom huvudhandlingar eller bygghandlingar. Kalkylerna har då naturligt fått formen av detaljerade beräkningar av material- och arbetskvantiteter samt prissättning av dessa efter gällande marknadspriser och löneavtal. Även om därvid rutinmässiga tillägg gjorts på de olika posterna för en del erfarenhetsmässiga kostnader för »spill», »dagtid» o. dyl. är det självklart att en sådan kalkylmetod måste innebära betydande osäkerhetsmoment på grund av dels felande poster, osäker prissättning, ofullstän76
diga handlingar m. m. och dels de som regel schablonmässigt beräknade kostnaderna för administration, arbetsledning, transporter m. m. Det har då sedan gammalt varit nödvändigt, både då det gäller byggherrekalkyler och anbudskalkyler, att gardera denna osäkerhet genom ett påslag på kalkylens slutsumma för »oförutsett» och därvid torde byggnadsstyrelsens och fortifikationsförvaltningens pålägg på 10 % för nybyggnader och 15 % för ombyggnader snarast ligga i underkant av vad som är vanligt. Byggnadsstyrelsen har emellertid, redan innan direktiven skrevs och som också antytts däri, tagit upp denna fråga och ingående behandlat den i skrivelse till Kungl. Maj:t. Visserligen utgår man alltjämt från att den normala förkalkylen grundar sig på mer eller mindre detaljerat ritningsunderlag, utfört genom styrelsens försorg, men man anser sig kunna gradera pålägget på kalkylsumman med hänsyn både till på vilket stadium av projektarbetet kalkylen utförs och till graden av vanlighet hos byggnadsobjektet eller, som styrelsen uttrycker det, dess »normeringsbarhet». För sådana objekt, och styrelsen bedömer dem utgöra huvudparten, som anses »normeringsbara» föreslår styrelsen ett helt nytt kalkylförfarande. Styrelsen anser att den på grundval av ett erfarenhetsmässigt kostnadsmaterial hänfört till redan på programstadiet möjliga kvantifieringar, exempelvis »funktionsenheter», på detta stadium skall kunna ange kostnaderna SOU 1970:18
med lika stor eller större säkerhet i jämförelse med hittills tillämpad kalkylmetod. Styrelsen är i detta sammanhang också inne på att tillämpa en på sådant erfarenhetsmaterial grundad kostnad som ram för projektering och/eller entreprenad. I och för sig finns det mycket som talar därför. Något liknande har under senare tid tillämpats i en hel del fall inom bostadsbyggandet. Man måste emellertid därvid vara observant för att ett ramtänkande grundat på tidigare kostnadsutveckling kan bidra till att konservera ett tidigare prisläge i det fall att rationaliseringar eller ändrade marknadsförhållanden eljest skulle resulterat i lägre priser. Byggnadsstyrelsens utredning är av särskilt intresse då det gäller totalentreprenad och närstående upphandlingsformer. Vid tillämpning av sådan upphandling har byggherren underlag för en definitiv kalkyl i det ögonblick han har anbud och skall anta entreprenör. Då vet han vad bygget kommer att kosta honom och kan ta slutlig ställning till investeringen. Men detta innebär inte att förkalkyler kan undvaras. På samma sätt som nu blir det vid tillämpning av totalentreprenad eller tidigupphandling nödvändigt att, innan ofta betydande kostnader nedläggs på utredning och annat tekniskt förberedande av upphandlingen, ha en kalkyl över investeringskostnaden som underlag för medelsbegäran samt för finansiella och andra ekonomiska överväganden. Även för bedömning av anbuden är det vid totalentreprenad önskvärt att ha tillgång till en förkalkyl. Vid uppgörande av projektprogram är också förkalkyler ett nödvändigt styrmedel för att kunna väga kvantitets- och standardkraven mot kostnaderna. Även vid konventionella upphandlingsformer är sådana förkalkyler väl användbara för att styra projekteringen i kostnadshänseende. Förkalkyler av detta slag måste grundas på erfarenhetsmässiga kostnader från efterkalkyler för största möjliga antal tidigare byggnadsobjekt av samma eller liknande slag och standard. Dessa kostnader måste, som förut sagts, hänföras till enheter som möjliggör framräkning på grundval en7—SOU 1970:18
bart av de kvantitativa och standardmässiga funktionskraven. De måste således få karaktären av erfarenhetsmässiga »funktionsenhetskostnader» och hänföras exempelvis till arbetsplats, vårdplats, elevplats etc. eller i många fall till effektiv golvyta. Vid industribyggnader kan stundom som funktionsenhet väljas produktionskapacitet, lagervolym el. dyl. i många fall lämpligen omräknad till erforderlig golvyta, volym el. dyl. Som underlag för den antydda kalkylmetoden fordras emellertid ett ganska omfattande erfarenhetsmaterial och en fortlöpande statistisk-ekonomisk bearbetning av efterkalkyler för tidigare byggen. För kontinuerligt byggande företag med likartade objekt kan måhända det egna statistiska materialet vara tillräckligt men för de flesta företag är det nödvändigt att få del av kostnader från en mängd andra företag. Vidare fordras en snabb metod att erhålla uppgifter ur det bearbetade erfarenhetsmaterialet t. ex. för kalkylering av konsekvenserna av alternativa funktionskrav vid uppgörande av projektprogram. Modern datateknik ger ju snabbheten men det är att märka att systemet måste uppläggas efter helt andra grunder än de som i nu pågående samarbete mellan olika byggherrar är under uppbyggnad och som i stort sett arbetar efter konventionell kalkylmetodik, varigenom kan riskeras att ett dyrbart datasystem kan komma att konservera tidigare upphandlingsmetoder. Att dessa system alltjämt kommer att fylla en funktion vid konventionell upphandling och förkalkyl är däremot självklart. Sådana system kan även vara utomordentliga hjälpmedel för den enskilde anbudsgivaren även vid totalentreprenad — nota bene om systemet är anpassat eller lätt kan anpassas till just hans kalkyl- och produktionsmetoder. För byggherren är de däremot vid totalentreprenad och tidigupphandling knappast till hjälp. Byggnadsstyrelsen har i skrivelse till Kungl. Maj:t ingående behandlat frågan om förkalkylering av kostnader på tidiga stadier av byggprocessen och har separat också redovisat systematiken i styrelsens uppföljning av vad som benämns »produkt- och re77
skulle förkalkylerna komma att inriktas på sursdata». Detta kan ge ett gott underlag vad styrelsen benämner »mest sannolika för utarbetande av förkalkyler, även om kostnad». Denna bedöms kunna anges med materialet ännu är föga omfattande, särskilt sådan grad av säkerhet som 5 % och komi förhållande till det stora antal olika objektma att lika ofta över- som underskridas. typer som byggnadsstyrelsens verksamhet Riksdagen har också 1966 lämnat Kungl. omfattar. Maj:t bemyndigande att »inom rimliga För att skapa ett tillräckligt kalkylunderlag av här antydd funktionskostnadstyp men gränser» medge kostnadshöjning för enskilda projekt. Som byggnadsstyrelsen påäven för att undvika dubbelarbete och nedpekar ger även det nu i allt större utsträckbringa administrationskostnaderna för den ning tillämpade systemet med s. k. kollekenskilde byggherren, blir det säkerligen tivanslag möjlighet till utjämning mellan ennödvändigt med ett samarbete olika byggskilda objekt. herrar emellan, åtminstone mellan byggherSlutligen bör också framhållas den kostrar med likartade upphandlingsobjekt. Närnadsstyrning byggnadsstyrelsen utövar i mast till hands ligger ett samarbete inom fråga om bl. a. projekteringen genom att arden statliga sektorn, således mellan byggbeta med en intern kostnadsram lägre än nadsstyrelsen, fortifikationsförvaltningen den externa d. v. s. anslaget. Det torde ligga och övriga statliga byggnadsupphandlande i sakens natur att den metodik byggnadsinstitutioner. Med hänsyn både till byggstyrelsen sålunda tillämpar borde gälla även nadsstyrelsens dominerande ställning inom för övrig statlig byggnadsupphandling. den statliga byggnadsupphandlingen och till att styrelsen redan utfört ett omfattande arbete med uppläggning av ett redovisningssystem för kostnadsstatistik, vilket bör kunna utvidgas och kompletteras i mån av behov, torde arbetet lämpligen böra sammanhållas av styrelsen. Skäl kan också finnas för att låta funktionskostnadsstatistiken omfatta hela det offentliga byggandet. Redan nu insamlar Spri en hel del kostnadsuppgifter rörande socialvårds- och sjukhusbyggnader, vilka efter erforderlig omläggning av institutets redovisningssystem bör för ifrågavarande objektkategorier — för vilka ju i stor utsträckning statsbidrag utgår — kunna inpassas i byggnadsstyrelsens system. Detsamma gäller i viss mån även skolöverstyrelsen, där viss kostnadsstatistik i fråga om skolbyggnader redan förs. Då vidare näringslivets byggande innefattar objekttyper av samma eller närstående slag som det statliga byggandet kan ifrågasättas om ej byggnadsstyrelsen genom samarbete med Byggherreföreningen borde kunna än mera vidga kalkylunderlaget för lämpliga objekttyper. Efter genomförande av den ordning för kostnadskalkyler, som byggnadsstyrelsen hos Kungl. Maj:t föreslagit, men till vilken Kungl. Maj:t hittills inte tagit ställning, 78
9¶Slutsatser och förslag
9.1 A dministrationskostnaderna och förskottsstater Det framgår av det föregående att de pålägg för täckande av administrationskostnaderna för byggnadsupphandlingen, som byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen hittills tillämpat, liksom de som för att inrymma föreskrivna lönekostnadspåslag, hyror o. dyl. avses att i fortsättningen tilllämpas, i stort sett stämmer väl med de verkliga administrationskostnaderna. Påläggen har hittills gjorts efter schematiska grunder. En viss differentiering torde emellertid med tiden böra införas dels i förhållande till de olika krav på administration, som olika objekttyper eller upphandlingsformer kan fordra, dels för sådan upphandling där exempelvis planerings- och programarbete handhas av utomstående verk eller kommitté. Det torde emellertid böra få ankomma på byggnadsstyrelsen respektive fortifikationsförvaltningen att, i den mån pågående utveckling av den interna redovisningsmetodiken i anslutning till programbudgetering ger tillräckligt underlag härför, själva avgöra vilka pålägg som i det ena eller andra fallet erfordras för full täckning av administrationskostnaderna. Något som i fråga om administrationskostnaderna är diskutabelt är sättet för dessas finansiering, innan investeringsmedel ställts till förfogande. Att, såsom sker i fråga om byggnadsstyrelsen binda de sålunda SOU 1970:18
för ändamålet interimistiskt erforderliga medlen till en särskild personal- och omkostnadsstat — i fråga om fortifikationsförvaltningen enbart till en personalstat — har ju i det föregående visats dåligt motsvara den faktiska kostnadsfördelningen på byggnadsupphandling och annan verksamhet. Vidare bör här framhållas att dessa förskottsmedel enligt personalstaten även avses för organisationsenheter och tjänster, vilkas verksamhet hänför sig till tid då investeringsmedel står till förfogande. Borsett från att arrangemanget medför onödig bundenhet för verket vid disposition av personalresurserna syns det ej konsekvent vid jämförelse med hur andra med administrationskostnaderna likartade kostnader, såsom för utredning och projektering, förskottsvis finansieras innan investeringsmedel står till förfogande. För »utredningar av byggnadsföretag m. m.» finns således ett på driftbudgeten årligen upptaget anslag med denna benämning, för budgetåret 1969/70 uppgående till 3,7 Mkr. Från anslaget bestrids konsultkostnader för utredningar och program avseende nya byggnads- och inredningsobjekt. Till en mindre del täcks från anslaget kostnader för normerings- och utvecklingsarbete, som slutgiltigt belastar anslaget, medan det i övrigt fungerar som ett förskottsanslag med återföring från anvisade investeringsanslag. På liknande sätt täcks förskottsvis projekteringskostnader från ett annat anslag, men detta under kapitalbudgeten, »Fonden 79
nan investeringsmedel ställs till förfogande för förlag till statsverket: Vissa projekteringskostnader», 1969/70 uppgående till 20 för husbyggande och som slutligt skall täckas av investeringsmedel, ersätts av ett anMkr utöver en tidigare behållning på ca 60,6 slag under »Fonden för förlag till statsMkr. Ur anslaget får medel disponeras efverket» och förslagsvis benämnt »Rörelseter Kungl. Maj:ts beslut i varje särskilt fall medel för husbyggnadsanskaffning». och medlen återförs, sedan byggnadsanslag beviljats. De kostnader, som uppkommer, innan investeringsmedel står till förfogande, men 9.2 Affärsmässigheten som sedermera skall täckas av dylika, fiÄven om den i föregående avsnitt föreslagnansieras sålunda förskottsvis på tre olika na omläggningen av medelsanvisningen för sätt dels genom ett årligt anslag på driftbyggnadsstyrelsens administration av byggbudgeten, dels över en kapitalfond samt nadsupphandlingen skulle medföra större dels över ett särskilt förskottsanslag. Infrihet för styrelsen att rationellt bedriva konsekvensen i detta arrangemang framstår denna sin verksamhet och även om de försärskilt vid jämförelse mellan byggnadsstyslag till reformer som styrelsen framfört i relsen och fortifikationsförvaltningen. Den en skrivelse till Kungl. Maj:t den 20/8 1968 senare får visserligen årligen på samma sätt skulle genomföras, är det emellertid först som byggnadsstyrelsen en förskottsstat fastom steget tas fullt ut och styrelsen ombildas ställd men enbart för avlöningskostnader till ett affärsverk med fastighetsfonden som och ej för omkostnader. Detsamma gäller affärsverksfond som förutsättningar helt den regionala organisationen, byggnadskonskapas för en rationell lokalanskaffning och toren. Utrednings- och projekteringsanslagen fastighetsförvaltning. används av byggnadsstyrelsen för täckande I statens byggnadsbesparingsutrednings av kostnader för anlitade utomstående konbetänkande 1957 behandlades ingående densulter och andra experter medan fortifikationsförvaltningen ur dessa anslag täcker na fråga och drogs riktlinjer upp för fondens konstruktion och för verksamhetens helfikostnader för egen personal, sysselsatt med program och projektering. Oavsett hur de nansiering genom hyror, täckande såväl samtliga driftkostnader som realistiskt behär behandlade kostnaderna för byggnadsstyrelsens och fortifikationsförvaltningens räknade kapitalkostnader. Förslaget avdel nu finansieras, rör det sig ju i princip styrktes emellertid då av flertalet remissinstanser, bl. a. av byggnadsstyrelsen själv om i avvaktan på investeringsanslag erforderliga rörelsemedel. Det torde därför vara under hänvisning till att redovisning av lokalkostnaderna för olika myndigheter remest rationellt att behandla de olika ändadan skedde internt inom styrelsen och låg målen lika och ersätta de nuvarande antill grund för beräkning av anslag för erslagen med ett, som då bör ha fondkaraksättning till fastighetsfonden. tär. Där ett projekt, varpå nedlagts utredSedermera har den del av nämnda utnings- eller projekteringskostnader, av någon orsak ej skall komma till utförande erfordredningsförslag, som avsåg att lokalhyror ras som i fråga om nuvarande projekteringsskulle ingå i de olika verkens och institutioanslag särskild anvisning av medel att tillnernas anslagsberäkningar, på programbudföras fonden. Endast en personal- och omgetutredningens initiativ i så måtto genomkostnadsstat bör fastställas och därvid föreförts att de av byggnadsstyrelsen respektive skrivas, att den skall med visst belopp täcfortifikationsförvaltningen på grundval av kas av förvaltningsanslaget och till övrig nuvarande fastighetsvärden beräknade kostdel av investeringsmedel. naderna ingår i respektive nyttjares förvaltningsanslag. I sin skrivelse tar emellertid byggnadsstyFörslag: Den nuvarande formen för täcrelsens upp frågan om införande av större kande av de kostnader, som uppkommer in80
mått av affärsmässighet och skriver: »Byggnadsstyrelsens verksamhet avser enbart lokalförsörjning och uppdragsverksamhet inom detta område. Med anknytning härtill synes det ändamålsenligt att ombilda de av styrelsen förvaltade delfonderna till en fond, byggnadsstyrelsens fond, inom ramen för vilken byggnadsstyrelsen skulle bedriva och redovisa hela sin verksamhet enligt de riktlinjer som programbudgetutredningen föreslår för fondförvaltning. Härigenom erhål les ett praktiskt instrument för att redovisa och fördela kostnaderna på de olika kostnadsbärarna och få en samlad bild av byggnadsstyrelsens hela verksamhet». Efter att ha konstaterat att de skäl som en gång kunde funnits för fondens uppdelning numera knappast har någon relevans fortsätter byggnadsstyrelsen: »En sådan reform skulle innebära att byggnadsstyrelsens fond till sin konstruktion skulle komma att få stora likheter med en affärsverksfond. Byggnadsstyrelsen skulle då kunna omorganiseras till ett affärsdrivande verk, vilket föreslagits av tidigare utredningar». Vidare framhåller styrelsen: »Oavsett valet av verksform kommer emellertid budgetprocessen för byggnadsstyrelsens del att få drag av den som gäller för affärsverken på grund av finansiering via hyresintäkter av styrelsens driftprogram». »Målsättningen för fonden bör vara att den i egentlig mening görs produktiv. Detta innebär således att intäkterna skall täcka samtliga driftkostnader samt kalkylmässiga avskrivnings- och räntekostnader. Dessa senare kostnader blir, med hänsyn till de f. n. orealistiskt låga fondvärdena avsevärt högre än de som idag redovisas.» »Vad som ovan sagts innebär bl. a. att byggnadsstyrelsen i ett programbudgetsystem skall vara självförsörjande och således finansiera sin verksamhet via hyror och avgifter. Vad avser hyrorna har ovan föreslagits att dessa skall svara ej endast mot de verkliga drift- eller förvaltningskostnaderna, utan även mot de verkliga kapitalkostnaderna. Detta innebär att vad avser hyrorna byggnadsstyrelsen med undantag av vinstintresset kommer att bli jämförbar med övriga byggherrar och SOU 1970:18
förvaltnings bolag på marknaden». I samband med sina anslagsäskanden för budgetåret 1969/70 tar styrelsen upp en annan med det föregående sammanhängande fråga: »En annan utveckling av förvaltningsuppgiften som innebär en vidgning av verksamheten är den ev. övergången till att i förvaltningen även inkludera driften av fastigheterna. En ändring av gränsen av förvaltningsåtagande i detta avseende skulle ge möjlighet till en mera rationell och enhetlig organisation för såväl drift som skötsel och underhåll. Denna ändring överensstämmer med utvecklingen åt en mera affärsinriktad fastighetsförvaltning där nyttjarna betalar en hyra som täcker kostnaderna för lokalerna». Ehuru byggnadsstyrelsen anser att den målsättning för fonden som styrelsen anger bör kunna tillgodoses inom den nuvarande verksformens ram med en genomförd programbudgetering som styrmedel och med självfinansiering genom hyror inom en ombildad och utökad fastighets fond, torde det ekonomiska incitamentet till rationalitet i verksamheten bli starkast och friheten för verket att därvid välja de som effektivast bedömda formerna för förvaltning och lokalanskaffning bli störst i affärsverksformen. Från ett genomförande av byggnadsstyrelsens förslag och till ett affärsverk enligt byggnadsbesparingsutredningens tidigare förslag är ju steget ej långt. Som byggnadsstyrelsen i sin här citerade skrivelse framhåller, skulle ett sådant verk också, komma att få arbeta i viss mån i en konkurrenssituation, då det gäller jämförelser med marknadens priser och kostnader. Härtill kan då framhållas att därest verkets kostnader och därmed hyrorna för åt statsinstitutioner upplåtna eller för sådana projekterade lokaler skulle visa sig i jämförelse med liknande lokalhyror på marknaden bli höga, säkerligen från nyttjarnas — och den allmänna opinionens — sida kritik ej skulle utebli. En kritik som i viss mån skulle fylla samma funktion som en reell konkurrenssituation. Därtill är det väl ej otänkbart att ett affärsverk med stor erfarenhet och stort kunnande kunde erbjuda 81
sina tjänster åt utomstående, i första hand kanske inom den offentliga sektorn i stort men även åt enskilda, i fri konkurrens med andra institutioner eller företag. Kanske kunde också ett affärsverk erbjuda ett för andra byggherrar ekonomiskt fördelaktigt alternativ till en egen upphandlings- eller förvaltningsorganisation. Förslag: De synpunkter byggnadsstyrelsen framfört, syftande till ökad rationalitet och affärsmässighet, tillgodoses genom att byggnadsstyrelsen ombildas till ett affärsverk.
9.3 Splittring och samordning Det framgår av det föregående att den statliga husbyggnadsupphandlingen, som sammanlagt kan uppskattas till ca 750 Mkr, är uppdelad på ett stort antal byggherrar. Även om byggnadsstyrelsen här dominerar med 380 Mkr har fortifikationsförvaltningen en husbyggnadsupphandling på 185 Mkr, medan återstoden, 190 Mkr, handhas av inte mindre än 14 olika statsinstitutioner. Om man bortser från det med driftanläggningarna direkt sammanhängande husbyggandet hos de affärsdrivande verken, där motiv kan finnas för att upphandlingen ligger på resp. verk, syns i många fall tillräckligt bärande skäl knappast finnas för den nuvarande splittringen på olika statliga byggherrar. Många av dessa blir också som byggherrar alltför små för att tillräckligt effektivt kunna uppträda som köpare på en byggmarknad, som i framtiden sannolikt kommer att på säljarsidan representeras av starkt både horisontellt och vertikalt integrerade storföretag. Med en övergång till nyare upphandlingsformer, såsom totalentreprenad och tidigupphandlad generalentreprenad, blir nackdelarna av splittringen än större och bristen på resurser hos de små byggherrarna än mera oläglig. I många fall är det särskilt svårt att finna rationella skäl för att upphandlingen ligger på annan byggherre än byggnadsstyrelsen som exempelvis i fråga om tekniska högskolan i Stockholm, karolinska sjukhuset, i viss 82
mån också akademiska sjukhuset samt inte minst då det gäller administrationsbyggnad för domänverket. Ur rationell synpunkt kan det naturligtvis också ifrågasättas om den militära användningen av kaserner, garage och förråd som fortifikationsförvaltningen upphandlar är tillräckligt skäl för att dessa inte skulle kunna upphandlas av byggnadsstyrelsen, bland vars byggen liknande objekt förekommer. Byggnadsstyrelsen har i sin ovannämnda skrivelse också gjort erinringar mot det förhållandet att programkommittéers verksamhet liksom de enskilda nyttjarnas planer för ändrad organisation eller verksamhet ej tidsmässigt samordnas med byggnadsstyrelsens planering och föreslagit vissa åtgärder för att råda bot härför. I detta sammanhang kan hänvisas till byggnadsupphandlingsutredningens förra betänkande, där det sades: »Genomförande av reformer inom offentlig verksamhet, som medför ökade lokalbehov, bör tidsmässigt samordnas med de resurser till byggande som kan förutses — utan samhällsekonomiska störningar — stå till förfogande. Åtgärder bör därför vidtas för att en sådan planmässig samordning sker i myndigheters petita och statliga kommittéers förslag. Motsvarande bör även gälla det departementala propositionsarbetet». Det är således i flera hänseenden som behov föreligger av en samordning av den statliga husbyggnadsupphandlingen. Det har ansetts inte ligga inom ramen för denna utredning att föreslå organisatoriska åtgärder till ett ökat sammanförande av den statliga verksamheten på området. Tidigare utredningar har dock framlagt förslag, t. ex. i fråga om byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen, och byggnadsstyrelsen har också tidigare föreslagit bl. a. en ökad koordinering av byggande och förvaltning. Dessa förslag har emellertid ej vunnit statsmakternas gillande. Även i fråga om uppdragsverksamheten, bl. a. för de affärsdrivande verken, behandlades byggnadsstyrelsens ursprungliga förslag restriktivt. Frågan om en samordning av den miltära och civila byggnadsverksamheten har nyligen SOU 1970:18
åter upptagits av försvarets rationaliseringsinstitut i en skrivelse den 24/1 1969. Vad som utan organisatoriska förändringar eller ändring av olika verks och institutioners nuvarande uppgifter på husbyggnadsområdet — förutom tillgodoseende av byggnadsstyrelsens önskemål i fråga om programkommittéers och nyttjares planering — nu borde kunna göras och på en förutsebar »ny byggmarknad» blir mer eller mindre nödvändigt, vore att skapa ett samordningsorgan i enkel form. Där skulle aktuella husbyggnadsupphandlingärenden kunna upptagas för samråd i fråga om lämplig upphandlingsform. Där skulle också en bedömning kunna göras med hänsyn till statens intresse i stort av vem som lämpligen borde som byggherre företräda staten. Ett sådant organ skulle kunna bestå av representanter för byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen samt representanter för i fråga om husbyggande större andra verk och institutioner ävensom, där fråga var om objekt inom ej representerad institutions område, representant för denna. Verksamheten skulle ej behöva annan reglering än en föreskrift av Kungl. Maj:t att för aktuellt nybyggnadsobjekt inom annat än byggnadsstyrelsens område alltid, senast på programstadiet, samråd skulle ske inom samordningsorganet. Lämpligt vore också om statskontoret i egenskap av statligt rationaliseringsorgan vore representerat i organet, kanske genom dess ordförande. Ett dylikt samordningsorgan skulle naturligtvis också vara ett lämpligt forum att behandla en del frågor rörande förenhetligande och normering av det statliga byggandet bl. a. i fråga om avtals- och kontraktsformer. Förslag: Statskontoret får i uppdrag att i samråd med berörda husbyggnadsupphandlande statliga verk och institutioner utreda lämpliga former för ett samordningsorgan för löpande samråd i frågor som gäller upphandling av statliga husbyggnader m. m.
9.4 Projekt program Det har både i det första betänkandet och här i det föregående framhållits hur angeläget det är för ett rationellt genomförande av totalentreprenadupphandling att byggherrens krav på funktion och kvalitet kan formuleras för anbud och avtal på ett sådant sätt att det å ena sidan garanterar att den färdiga byggnaden verkligen fyller alla de krav byggherren har och å andra sidan ger anbudsgivaren respektive entreprenören ett entydigt underlag för val av utformning, utförande och material samt därmed för hans kostnadskalkyl men inte binder honom i detta val mer än som är nödvändigt för att tillgodose byggherrens krav. Det har också i det föregående sagts att uppgörande av underlag härför, vad här benämnts »projektprogram», är en omfattande uppgift. Den innefattar först att finna metoder och begreppsbestämningar för att definiera och om möjligt kvantifiera funktion och standard. I denna del är det ett arbete som berör hela husbyggnadsområdet och som således borde bedrivas gemensamt för skilda byggherrekategorier och i samarbete med institutioner som redan nu, inom ramen för nuvarande upphandlings former, sysslar med liknande frågor samt givetvis också med byggnadsindustrin. Det har också understrukits att det är en ny och högst angelägen byggforskningsuppgift och det har därför synts naturligt att byggforskningsrådet tar initiativ och lämnar stöd samt att byggforskningsinstitutets resurser ställs till förfogande. Påpekas bör, som också tidigare skett, att behovet av projektprogram är lika stort vid upphandling av projekt från konsultföretag som vid entreprenadupphandling och i det senare fallet inte blott vid mer eller mindre renodlad totalentreprenad utan även vid s. k. tidigupphandlad general entreprenad. Det kan kanske t. o. m. sägas att det för projektupphandlingen är än mera angeläget, då sådan upphandling redan nu sker enligt avtalsformer, som förutsätter att ett väsentligt större ansvar för produktutformningen läggs på konsultföretaget än 83
vad som tidigare varit normalt. Därför blir det nödvändigt att redan vid tillämpning av nuvarande entreprenadupphandlingsformer ha tillgång till projektprogram för upphandling och styrning av projekteringen. För övrigt är det ju vid totalentreprenad entreprenörens projektering som skall styras av projektprogrammet medan hans utförande av arbetet enligt detta hans projekt regleras av sedvanliga bestämmelser i eller i anslutning till avtalet. Som i det föregående angivits har på ett speciellt byggnadsområde, skolbyggandet, ett grundläggande och omfattande arbete för projektprogram utförts av byggforskningsinstitutet i samråd med skolöverstyrelsen. Det »projekteringsunderlag för skolbyggnader för grundskolan», som redovisar resultatet av detta arbete, innefattar till huvudsaklig del förutsättningarna för bestämning och formulering av funktions- och kvalitetskrav i de flesta hänseenden som för en husbyggnads dimensionering, utformning, materialval och konstruktion är viktiga. Därutöver redovisas en normerande del »innehållande de regler och anvisningar för projektering och byggnadsutformning projektor och producent har att ovillkorligen tillämpa men inom vars gränser han har full frihet att utnyttja tillgängligt utrymme». Slutligen ingår en illustrerande del »med detaljerade, konkreta exempel på normernas tillämpning under några i dag frekventa förutsättningar». Den första grundläggande delen är av allmän karaktär medan de båda övriga gäller de allmänna principernas och kravbestämningarnas tillämpning på enbart skolbyggnader. Vad som redovisas i den första delen bör kunna utgöra ett gott underlag för att efter vidarebearbetning och komplettering utveckla projektprogram för andra typer av byggnader. Det redovisade projekteringsunderlaget kan användas vid utarbetande av entreprenadhandlingar av gängse typ, avsedda för ett rationellt byggande med hantverkliga eller industriella metoder, och lämpliga för traditionell anbudsinfordran och entreprenadupphandling. Underlaget tjänar härvid 84
framför allt som uppdragsgivarens kravspecifikation till projektören. »Underlaget kan även användas som den volyms- och kvalitetsnormerande och delvis som den funktionsnormerande delen av underlag för upphandling på totalentreprenad. För detta ändamål är projekteringsunderlagets olika normavsnitt tillämpbara»; »egenskapskraven för byggnadsdelar kan användas för bestämning av kvalitetsnivå». Den återstående delen av funktionsnormeringen anges emellertid som ännu olöst. Bl. a. »saknas i projekteringsunderlaget någon form av kodifiering av krav och önskemål beträffande lokalerna och deras inbördes organisation, av skolans inre funktionella struktur», ehuru de redovisade förteckningarna över möbel- och inredningsenheter, funktionsmått etc. och typrummen sägs, om än otillfredsställande, beskriva normerande krav på rumsfunktioner. »Sådana egenskaper kan givetvis bedömas och subjektivt värderas vid anbudsgranskning, men det måste anses otillfredsställande att principerna för en sådan bedömning och värdering icke redovisas i samband med anbuds infordrande. Totalentreprenadförfarandet kan komma att ställa mycket höga krav på detaljerad verksamhetsbeskrivning och därav föranleda funktionskrav på lokalutformning och lokalplacering». Det är angeläget att det arbete, som nu utförts i fråga om projektprogram för vissa slag av skolbyggnader och som nu fortsätter för andra skoltyper, snarast utvidgas till att gälla andra frekventa kategorier av offentliga byggnader så att bl. a. för sådana byggnader inom den statliga sektorn projektprogram kan uppgöras. Det är därvid självklart att även detta utvidgade arbete bör ligga på den institution som handhaft det tidigare arbetet, byggforskningsinstitutet. På samma sätt som för skolbyggnader torde den utvidgade uppgiften böra läggas på en kommitté med representanter för institutet och de berörda statliga byggherrarna. Naturligt är att den största statliga byggherren byggnadsstyrelsen tillsammans med institutet får uppdraget att i samråd med övriga berörda statliga institutioner utforma riktSOU 1970:18
linjer för arbetet. Dessa riktlinjer bör då, utöver en fortsättning och utveckling av det tidigare grundläggande arbetet, avse dels ett urval av lämpliga objekttyper, dels förslag till kommitté, dels en tidplan samt dels en beräkning av medelsbehov utöver vad som eventuellt byggforskningsrådet kan vara berett att tillskjuta. Det bör vid uppläggningen av verksamheten vara angeläget att den i sin grundläggande del ej begränsas till enbart vissa objekt- eller byggherrekategorier. Samarbete bör ske på bredast möjliga bas bl. a. med Spri, där visst arbete på området bedrivs, med Byggherreföreningen, då näringslivets byggande inrymmer många objekt likartade med det offentliga byggandets, med bostadsbyggandets organisationer samt med producentsidan etc. Förslag: Byggnadsstyrelsen och byggforskningsinstitutet får i uppdrag att i första hand, i erforderligt samråd med andra berörda, uppdra riktlinjer för utvecklande av generella projektprogram för husbyggnad och för dessas tillämpning på frekventa objektkategorier inom det statliga byggandet samt i andra hand uppgöra förslag till verksamhetens organisation, tidplan och finansiering.
9.5¶Avtalsutformning
De rättsliga och ekonomiska förhållandena vid entreprenadavtal regleras nu av »allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader», de senaste av 1965 och benämnda AB 65, jämte därtill anslutande kontraktsformulär. Bestämmelserna har utarbetats inom Svenska teknologföreningens »kontraktskommitté», som utgör ett permanent organ med representanter för föreningen, byggnadsstyrelsen, fortifikationsförvaltningen, statens järnvägar, vattenfallsverket, vägverket, HSB:s riksförbund, Kooperativa förbundet, Rörledningsfirmornas riksorganisation, Stockholms stad, AB Svensk byggtjänst, Svenska SOU 1970:18
arkitekters riksförbund, Svenska byggnadsentreprenörföreningen, Svenska byggnadsingenjörers riksförbund, Svenska kommunal-tekniska föreningen, Svenska kommunförbundet, Svenska konsulterande ingenjörers förening, Svenska riksbyggen, Svenska väg- och vattenbyggares riksförbund, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag, Sveriges industriförbund samt Vvs-tekniska föreningen. Den statliga byggnadsupphandlingen regleras i första hand av 1952 års upphandlingskungörelse med tilläggsförfattningar främst i fråga om sättet för anbudsinfordran, anbudsprövning, kontroll och besiktning. Upphandlingskungörelsen är dock föremål för översyn inom riksrevisionsverket. För den kommunala byggnadsupphandlingen saknas författningsbestämmelser men 1965 utfärdade kommunförbundet till sina medlemmar rekommendationer som i huvudsak ansluter till upphandlingskungörelsen. Den 1968 tillsatta »upphandlingskommittén» har emellertid enligt sina direktiv även att behandla den kommunala upphandlingen. För upphandling av projekt från konsultföretag finns »allmänna bestämmelser» benämnda ABK 66. De har utarbetats vid förhandlingar mellan företrädare för statliga, kommunala och enskilda beställare å ena sidan samt företrädare för konsultsammanslutningar å den andra. Det ligger i sakens natur att AB 65 avsetts att reglera förhållandena vid i första hand hittills allmänt tillämpade entreprenadformer, delad entreprenad och generalentreprenad. Visserligen synes kontraktskommittén i sina kommentarer utgå från att bestämmelserna är tillämpliga även på totalentreprenadformen. Härför torde emellertid fordras ganska omfattande kompletteringar och preciseringar i kontraktshandlingarna medan en hel del bestämmelser i AB blir irrelevanta. Detta gäller bl. a. en del uppgifter som vid gängse entreprenadformer åvilar beställaren men som vid totalentreprenad överförts på entreprenören, frågor om ändrad ansvarsfördelning och garantitider, om differentierade garantiti85
der och garantibelopp för olika delar av eller funktioner hos byggnaden. Vidare är det knappast tänkbart att på totalentreprenörens projektering tillämpa ABK som ju avser upphandling från konsult som bl. a. enligt § 1 skall vara och förbli »ekonomiskt oberoende av leverantörer». Vad nu sagts i fråga om entreprenad- och konsultavtal gäller i största utsträckning även tidigupphandlad generalentreprenad. Tänkbart vore att, utöver AB och ABK, som givetvis i sina nuvarande eller med tiden till ändrade förhållanden anpassade former bör ligga till grund för upphandling av generalentreprenad och delad entreprenad, utarbetades »allmänna bestämmelser för totalentreprenad och tidigupphandlad generalentreprenad», som skulle kunna kallas »ABT». Därvid skulle dels hänsyn tas till de nyssnämnda garantifrågorna och principerna härför ingå i bestämmelserna, dels de bestämmelser i AB, som ej är tillämpliga på totalentreprenad, utgå och dels de bestämmelser ingå som avser entreprenörens uppgift och ansvar som projektor. Därutöver bör hänsyn tas till den förskjutning av uppgifter och ansvar som inträder vid tidigupphandling av generalentreprenad, där beställaren tillhandahåller visst tekniskt underlag. Härvid bör också observeras att bestämmelser kan erfordras för reglering av förhållandena i fråga om entreprenörens eventuella övertagande av huvudmannaskapet i förhållande till av beställaren för förprojektering anlitad konsult. Detta kan även fordra en komplettering av ABK rörande förhållandet i detta fall mellan beställare och konsult. I samtliga dessa hänseenden kan hänvisas till den principiella behandlingen av dessa frågor i det första betänkandet. Utarbetandet av de sålunda föreslagna nya bestämmelserna liksom av därtill hörande kontraktsformulär m. m. bör lämpligen ske genom Teknologföreningens kontraktskommitté. I sitt remissyttrande över utredningens förra betänkande har också föreningen upplyst »att de ändringar i ansvarsfördelningen, som kan uppkomma av nya förhållanden, snabbt kan kodifieras och för86
eningens permanenta kontraktskommitté är alltid beredd att sakligt pröva alila förslag». Då det inom byggnadsupphandlingsutredningens ram närmast gäller den statliga upphandlingen, synes det få ankomma på de statliga representanterna i kontraktskommittén att där ta upp frågan, kanske då i första hand på byggnadsstyrelsen, som fått Kungl. Maj:ts uppdrag att försöksvis tilllämpa totalentreprenadupphandling. Vid utarbetande av de nya bestämmelserna bör tillses att de såvitt möjligt ansluter till de statliga upphandlingsföreskrifter som finns eller som kan komma att framläggas av de tidigare nämnda pågående utredningarna. Förslag: Byggnadsstyrelsen får i uppdrag att inom Svenska teknologföreningens kontraktskommitté snarast upptaga frågan om utarbetande av »allmänna bestämmelser för totalentreprenad och tidigupphandlad generalentreprenad» och därvid samråda med riksrevisionsverket och upphandlingskommittén.
9.6¶Förkalkyler och
handläggningsordning
Byggnadsstyrelsen framlade hösten 1966 för Kungl. Maj:t en omfattande utredning om vad styrelsen kallade »byggprocessen» med förslag bl. a. till principer för kalkyler, beräkning av investeringsmedel samt handläggning av byggnadsärenden. Styrelsen ansåg bl. a. att med nuvarande kostnadsstatistiska underlag och än mera vid efterhand ökat erfarenhetsmaterial i detta hänseende, investeringskalkylerna, som borde avse »mest sannolika kostnad», skulle kunna för flertalet byggnadsobjekt göras redan på programstadiet eller i varje fall på förslagshandlingar med lika stor säkerhet som vid nuvarande kalkylmetod, där den till grund för medelsäskande liggande kostnadsberäkningen sker först då huvudhandlingar föreligger och underställs Kungl. Maj:t. Enligt styrelsens förslag skulle i många fall redan på program- eller förslagshandlingsstadiet medelsanvisning kunna ske och den vidare SOU 1970:18
verksamheten rörande byggobjektet kunna ekonomiskt styras av en kostnadsram, som styrelsen internt skulle fastställa (intern kostnadsram eller IK) med marginal i förhållande till anvisade medel (extern kostnadsram eller EK). Kostnadsramen för det enskilda objektet skulle med den angivna inriktningen av kalkylen på mest sannolika kostnad lika ofta komma att över- som underskridas och detta bedömdes kunna hållas inom ramen ± 5 %. För de stora objekt, som utgör en betydande del av styrelsens byggnadsupphandling, anvisas numera i stor utsträckning klumpanslag, varför här en utjämning av över- och underskridande borde kunna ske, men i övrigt ansåg styrelsen att ett medgivande borde lämnas att överskrida anvisade medel med 5 %. Styrelsen angav i detta sammanhang att, då upphandling sker till fast pris utan indexreglering, medgivandet borde avse 8 %. Detta senare torde knappast vara nödvändigt, så länge Kungl. Maj:t begagnar sig av riksdagens medgivande att reglera anvisade medel efter förändringar i byggnadskostnadsindex. Vad medgivande till överskridande beträffar synes en annan lösning kunna ifrågasättas, nämligen att styrelsen i stället bemyndigas att reglera över- och underskridande inom hela sin byggvolym på samma sätt som eljest sker inom vissa objektkomplex. Därvid rör det sig sålunda om behov av rörelsemedel för verksamheten för att medge resultatutjämning inom hela byggnadsverksamheten. Närmast till hands ligger väl då att utvidga det i samband med projekterings- och administrationskostnaderna tidigare skisserade stående anslaget till att även tillgodose det nu nämnda behovet av rörelsemedel för resultatutjämning. Givetvis är förutsättningen att byggnadsstyrelsen årligen redovisar belastningen på rörelsemedelsfonden. Här bör kanske inskjutas att även denna fråga skulle få sin mest rationella lösning om byggnadsstyrelsen ombildades till ett affärsverk. Byggnadsstyrelsen framhåller i sin ovannämnda skrivelse också att ett genomförande av dess förslag om medelsanvisning SOU 1970:18
för de flesta objekt på ett tidigt stadium skulle medföra att den diskontinuitet i styrelsens arbete, som nuvarande sedan 1960 gällande handläggningsordning med underställande av objektutformning och kostnader på flera stadier, skulle för de flesta objekt försvinna. Då de »avbrott som skapas för beslutsfattande av överordnad myndighet» dessutom är av varierande längd blir styrelsens möjligheter att svara för en meningsfull produktionsplanering starkt reducerade eller omintetgjorda. Utan att förringa betydelsen av den hittills tillämpade handläggningsordningens effekt på investeringskalkylernas noggrannhet liksom för det statliga byggandets rationalitet och ekonomi, kan numera sägas att den i sin nuvarande form spelat ut sin roll och att byggnadsstyrelsens förslag till en förenklad handläggning av de flesta byggnadsobjekt innebär en anpassning till nuvarande och framtida förhållanden och därmed också en rationalisering. Byggnadsstyrelsen föreslår att, även om handläggningsordningen ej i övrigt ändras, byggnadsärende underställs Kungl. Maj:t första gången i form av ramprogram på grundval av kalkyler på programstadiet, att styrelsen ges bemyndigande att bedriva viss projektering parallellt med Kungl. Maj:ts prövning av ärendet samt att kostnaderna härför får bestridas av ett utökat utredningsanslag. Detta torde, även om styrelsens principförslag i övrigt genomförs, vara lämpligt i fråga om objekt som är av sådan karaktär att tillförlitliga kalkyler ej kan ske förrän mera fullständigt förslag uppgjorts. Det kan för dylika objekt måhända också vara lämpligt att som nu för Kungl. Maj:t på huvudhandlingsstadiet redovisa byggnadens tekniska utformning. I normalfallet borde detta vid handläggning enligt principförslaget däremot ej vara nödvändigt. Vad nu sagts har gällt byggnadsstyrelsen, som anser sig ha tillräckligt kostnadsstatistiskt material för en handläggning av byggnadsärenden efter de av styrelsen föreslagna linjerna. Det är dock självklart att i den mån samma förutsättningar föreligger eller kan komma att föreligga för fortifika87
tionsförvaltningen eller annan statlig byggherre, motsvarande ordning bör där gälla. Förslag: I normalfallet underställer byggande myndighet, där den så finner kunna ske, ett byggnadsärende Kungl. Maj:t enbart på program- eller förslagshandlingsstadiet och den då av styrelsen verkställda investeringskalkylen läggs, efter vederbörlig prövning, till grund för Kungl. Maj:ts äskande av medel hos riksdagen. I övriga byggnadsärenden bibehålls i princip nuvarande handläggningsordning med den ändringen att myndigheten generellt medges att fortsätta projektering, under det Kungl. Maj:ts prövning av ärendet pågår, och till bekostande härav äger att ta i anspråk utredningsanslaget eller de gemensamma rörelsemedel som i det föregående föreslagits.
9.7¶Kostnadsstatistik
För en tillförlitlig förkalkylering av investeringskostnaderna är det som tidigare framhållits nödvändigt att ha tillgång till ett betydande kostnadsstatistiskt material, systematiserat för att på ett tidigt stadium av planerings- och programmeringsarbetet kunna läggas till grund för finansierings- och driftkostnadskalkyler; möjliggöra val mellan olika kravnivåer i fråga om dimensioner, funktion och standard; utgöra ett säkert underlag för anvisning av investeringsmedel; ge riktpunkter för anbudsbedömning samt material för att löpande följa kostnadsutvecklingen för olika objektkategorier. Detta är något nytt. För hittills vanliga kostnadsberäkningar, grundade på mer eller mindre fullständigt utarbetat tekniskt underlag, har sedan gammalt funnits erfarenhetskostnader hänförda till material- och arbetskvantiteter. Under senare år har de konventionella kalkylmetoderna systematiserats med delkostnaderna hänförda till enheten byggnadsdel. System för databehandling har också utvecklats. Byggnadsstyrelsen uttalade redan 1966 i fråga om denna kalkylmetod att »möjligheterna att producera eller köpa data beträffande delkostna88
der avseende byggnadsdelar, varor etc. är goda». Vad det nu gäller är emellertid totalkostnaderna för byggnader för olika ändamål, relaterade till redan på ett tidigt stadium användbara enheter, »funktionsenheter». Först måste då sådana funktionsenheter bestämmas för olika objektkategorier — stundom blir det sannolikt nödvändigt med alternativa enheter anpassade till olika kalkyländamål. Vidare måste frekventa objekttyper kategorigrupperas och för dessa olika storleks- och standardnivåer fastläggas och begreppsbestämmas på ett sådant sätt att kostnadsstatistiken blir användbar för olika programkrav och alternativa kostnadsbedömningar. Byggnadsstyrelsen har angivit dessa arbetsuppgifter sålunda: »Utvecklande av metoder och begrepp avseende totalkostnader erfordras, främst som underlag för beslutsfattande under tidigare processkeden och under projekteringen. Utarbetande av ett mera generellt klassifikationssystem är nödvändigt som grund för kostnadsstatistik avseende objekt- och lokalkostnad. Ett sådant system kommer även att ge en metod för definiering av objekt i relevanta avseenden under utredningsskedet. Utvecklingsarbetet har inletts i denna fundamentala fråga. Stora resurser krävs för genomförandet med en hög grad generalitet. Arbetet bör genomföras i samråd med SIB och bedrivas utan dröjsmål då denna fråga har en central betydelse för hela den föreslagna byggprocessen». Sedermera har byggnadsstyrelsen redogjort för sitt system för »redovisning och bearbetning av produkt- och resursdata», avsett att tjänstgöra som ett »internt, tidsbegränsat provisorium». Styrelsen anför att »målsättningen har varit att så snabbt som möjligt göra de i utförda projekt, kalkyler, upphandlingar och byggen liggande erfarenheterna tillgängliga i en översiktlig form som kan tjäna som underlag för styrning i utrednings- och projekteringsskedena. Därigenom kan också erhållas för det långsiktiga planeringsarbetet värdefulla erfarenheter av användandet av systematiserade produktoch resursdata». Styrelsen redovisar ett sysSOU 1970:18
tematiskt bearbetat kostnadsmaterial för ett skulle säkerligen byggnadsstyrelsen kunna etablera ett samarbete med Byggherreför50-tal objekt. eningen för att få in systematiserade kostDet arbete som sålunda utförts av byggnadsuppgifter från de anslutna företagens nadsstyrelsen är av grundläggande betydelbyggande. KFAI som är medlem i byggse och all anledning finns till fortsatt utherreföreningen har redan nu, som i det veckling efter de av styrelsen angivna linjerna. Som styrelsen understryker är det föregående nämnts, en mycket omfattande och starkt systematiserad kostnadsstatistik, emellertid ett arbete, vars resultat bör ges byggd på de objekttyper företaget sysslar största generella giltighet. Även för den stamed; varuhus, lager, kontors- och industritistiska tillförlitligheten är det angeläget att byggnader. På detta sätt skulle det bli möjvidga materialet till att omfatta det bygligt för byggnadsstyrelsen att ge sin kostgande som bedrivs av andra byggherrekatenadsstatistik den största möjliga generalitet, gorier med likartade byggnadsobjekt liksom vilket styrelsen anser önskvärt och som från till andra frekventa objektkategorier. Att utvidgningen i första hand bör ske det statliga byggandets synpunkt också är till att omfatta hela det statliga husbyggan- det. Med en sådan uppläggning skulle det det, således till fortifikationsförvaltningens statistiska materialet kunna få samma betydelsefulla användning för övrigt husbygoch andra statsinstitutioners byggande, är gande, för betydande sektorer av det komnaturligt. Men det finns all anledning att ansluta också det icke statliga offentliga munala byggandet liksom i många fall för näringslivets byggande. Arbetet skulle dessbyggandets kostnadsstatistik till samma utom kunna drivas rationellare än i den systematiska uppläggning. mera begränsade omfattning byggnadsstyrelInom Spri och dess föregångare CSB har sen eljest vore hänvisad till. sedan länge en kostnadsstatistik rörande Om byggnadsstyrelsens nuvarande verkbyggnader för sjukvård förts, numera också omfattande vissa byggnader för so- samhet avseende systematisering och utföcialvård. Denna statistik har emellertid inte rande av kostnadsstatistik av detta slag, som byggnadsstyrelsen framhåller, är mycket varit så systematiserad som byggnadsstyrelsens och ej heller haft samma syfte. Insti- kostnadskrävande och väl därför knappast tutets kostnadsredovisning är emellertid en- kan helt finansieras inom styrelsens normala anslag, blir detta än mera fallet vid den ligt uppgift under omarbetning och ett samarbete med Spri bör ske för att genomföra här föreslagna utvidgningen av arbetsuppett enhetligt system. Härefter skulle uppgif- giften. Även om utvidgningen i och för sig är till fördel för styrelsens verksamhet i övterna från Spri med tiden kunna vidga basen för byggnadsstyrelsens kostnadsstatistik. rigt genom att ge ett vidare och därmed Också inom övrigt kommunalt husbyg- säkrare underlag för kostnadsstatistiken, kan gande förekommer, ej minst i de tre större både resultaten med den nuvarande och i än högre grad vid en utvidgning som nyss sagts städerna, ett flertal objektkategorier, som är bli användbara för husbyggnadsverksamhelikartade med sådana inom den staliga sekten i stort. Det syns därför naturligt att såtorn exempelvis förvaltningsbyggnader och väl uppläggning och utveckling av en systebyggnader för olika tekniska ändamål. Efter överenskommelse med några av de större matisk statistisk kostnadsredovisning som det fortsatta handhavandet därav inom städerna bör ett på samma sätt systematisebyggnadsstyrelsen, såsom varande en samrat material kunna därifrån insamlas av hällsekonomiskt viktig angelägenhet, finanbyggnadsstyrelsen. Eventuellt kunde detta sieras genom att ett särskilt anslag ställs till ske genom samarbete med kommunförbunstyrelsens förfogande. I åtminstone viss utdet. Även det privata husbyggandet, där sträckning torde väl också byggforskningsföretag inom näringslivet är byggherrar, inmedel kunna påräknas och ett samarbete rymmer med det staliga och annat offentligt bör i vart fall ske med byggforskningsinstibyggande likartade objektkategorier. Här SOU 1970:18
tutet, vilket som framgår av byggnadsstyrelsens redogörelse redan etablerats. Förslag: Byggnadsstyrelsen ges i uppdrag att, i huvudsak efter de linjer styrelsen till Kungl. Maj:t redovisat, utveckla och genomföra en systematisk statistik över till funktionsenheter relaterade totalkostnader för frekventa objekttyper inom såväl det statliga som kommunala och i mån av möjlighet även det enskilda husbyggandet. I mån av behov ställs medel härför till styrelsens förfogande såsom särskilt anslag.
9.8¶Investeringsstatistik
I det föregående har i många sammanhang angivits siffror för årlig investering i husbyggnader. Uppgifterna har därvid stundom betecknats som ungefärliga och även i övrigt torde det framgå att siffrorna är mycket osäkra. Här bör således en allmän reservation anföras i fråga om nästan samtliga uppgifter i det föregående om investeringseller bygg volym. Avsaknaden av exakthet i siffrorna beror på flera orsaker. Dels, och det är kanske huvudorsaken, redovisar tillgänglig statistik icke husbyggnader separat utan dessa ingår i allmänhet under rubriker som »byggnader och anläggningar». Dels är uppdelningen i statistiken på byggherrekategorier och byggnadsändamål ofta schematisk och ofta föråldrad. Någon möjlighet att direkt särskilja exempelvis landstingens och primärkommunernas husbyggande från deras övriga byggnads- och anläggningsverksamhet finns ej. Kommunernas och de allmännyttiga bostadsföretagens byggande är sammanfört, liksom de kooperativa och enskilda företagens. Ur investeringsstatistiken är det ej möjligt att få fram siffror för fördelningen på objektkategorier. Dessutom avser siffrorna här som i en del andra fall »bruttoinvesteringar». I vilken utsträckning kostnaderna för tomt ingår, går oftast ej att få fram. De primäruppgifter som lämnas torde även därutöver ej vara jämförbara då, som av den tidigare framställningen framgår, en del uppgiftslämnare inte inräknar kostna90
derna för projektering och administration i investeringarna. Inom den statliga sektorn sker så inom en del verk medan andra ej medräknar de angivna kostnaderna. Även i övrigt varierar innebörden i begreppet investering. Detta medför att samma investering som för den byggherre, som medräknar projekterings- och administrationskostnader, upptas till 100 Mkr för den som ej medräknar dessa kostnader anges till 80 å 90 Mkr. Hela statistiken blir således missvisande. Vidare tolkas begreppet »årlig investering» tydligen mycket olika. Stundom anges årets utbetalningar eller under året uppkomna kostnader, stundom för året anslagna medel, stundom sker uppskattning efter andra grunder. Dessa frågor ligger inte inom ramen för byggnadsupphandlingsutredningens direktiv. Då de emellertid för detta utredningsarbete vållat betydande svårigheter och medfört stor osäkerhet, har det ändock ansetts befogat att avslutningsvis beröra dem. Den nuvarande ordningen är också ägnad att i många andra sammanhang ge missvisande underlag för ställningstagande. Särredovisning i statistiken av husbyggnader kan vara motiverad från flera synpunkter. Visserligen är numera oftast de större entreprenörföretagen engagerade inom både husbyggande och anläggningsverksamhet och visserligen förekommer samma yrkeskategorier i viss utsträckning inom båda områdena, men husbyggandet sysselsätter dock en hel del för just denna sektor speciella arbetstagaregrupper exempelvis murare, byggnadssnickare, rörarbetare, plattsättare, mattläggare, hissmontörer etc, som inte eller i varje fall i relativt liten utsträckning arbetar inom anläggnigsfacket. Inom de yrken, som förekommer på båda områdena sker oftast en specialisering, som gör att överflyttning från husbyggnad till anläggningsarbete är svår. Arkitekterna arbetar, då det gäller byggnadsverksamhet nästan helt inom husbyggnad och även bland övriga konsulter är en del specialiserade på detta område. Till detta kommer att byggnadsmaterialindustrin i mycket stor utsträckning är speciellt inriktad på husSOU 1970:18
byggnad. Som underlag för arbetsmarknadspolitiska bedömningar och åtgärder torde det därför vara önskvärt att husbyggandets omfattning och fördelning kan redovisas. Vid avvägning av användningen av tillgängliga kapitalresurser mellan bostadsbyggande och annat husbyggande bör det också vara önskvärt att detta kan — bortsett från kapitalresursfördelningen inom hela investeringsområdet — ske inom själva husbyggandsområdet. För det första bör därför undersökas vilka förutsättningar som finns för en sådan särredovisning av husbyggandet i statistiska och andra sammanhang. Till en början uppkommer då frågan om den begreppsmässiga definitionen av husbyggande och dess avgränsning från anläggningsbyggande. Gränserna är flytande. En definition torde emellertid kunna grundas på exempelvis att husbyggnader skall vara uppförda till större del ovan mark, innehålla rum som i huvudsak avgränsas från omgivningen av väggar, tak eller andra byggnadsdelar samt att byggnaden ej utgör endast en mindre del integrerad i en anläggning. Ofta ingår å andra sidan i ett husbyggnadsobjekt arbeten inom eller i anslutning till markområdet för byggnaden eller byggnaderna som är av anläggningskaraktär och som utförs i samband med husbyggandet. Sådana anläggningar torde böra inräknas i husbyggnadsinvesteringen, då de kan betraktas som nödvändiga för husbyggnadens funktion för det avsedda ändamålet. Däremot torde det kunna ifrågasättas om tomtkostnaden bör ingå. För det andra bör innehållet i detta sammanhang i investeringsbegreppet klarläggas. Det bör här gälla nyinvestering, innefattande såväl nybyggnad som sådan ombyggnad som väsentligt förändrar byggnadens utformning, ändamål eller modernitet. För statliga byggnader bör då inte den omständigheten att medel anvisats under driftbudgeten i och för sig hindra att de är investering. Vidare bör i detta fall projekteringskostnaderna samt kostnaden för administration av byggandet inräknas som investering. Detta skulle kunna sägas så, att som investeSOU 1970:18
ring skall räknas alla kostnader för byggherren, som inte skulle ha uppstått om byggnaden ej anskaffats — ev. med undantag för tomtkostnad. För det tredje bör frågan om investeringarnas periodisering för nu ifrågavarande ändamål klarläggas. Då vad som här är av intresse närmast är ianspråktagandet eller behovet av produktionsresurser och då inom husbyggandet entreprenörs eller leverantörs debiteringar i allmänhet avtalsmässigt nära följer kvantiteten utfört arbete och levererad material torde begreppet »årlig investering» eller »byggvolym» böra motsvara byggherrens till kalender- eller budgetår hänförda sammanlagda bokförda kostnader. Helt invändnings fritt är detta ej, då dels besiktningar före fakturering tar tid och dels från beloppen i regel avgår viss procent, som innehålles till slut- och garantibesiktningar. Emellertid syns det svårt att enkelt finna en bättre metod, men det är kanske möjligt. Förslag: Utredning verkställs om möjligheten och lämpligheten av att i statistiska sammanhang särskilt redovisa investeringar i husbyggnad skiljt från anläggningsverksamhet och att härför entydigt definiera begreppet husbyggnad. I samband härmed bör tas ställning till vad som skall innefattas i »husbyggnadsinvestering» och vad därvid »årlig investering» skall avse.
- -
1 SH
. :J70 I
Statens offentliga utredningar 1970
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Rikdagsgrupperna • Regeringsbildningen [16] Ersättare för riksdagsledamöterna. [17]
Försvarsdepartementet Värnpliktstjänstgöringens civila meritvärde. [12]
Socialdepartementet Livsmecelsstadgekommittén. 1. Ny livsmedelsstadga m.m. Del I. Förslag och motiv. [6] 2. Ny livsmedelsstadga m.m. Del II. Bilagor. [7] Folktandvårdens utbyggande och reglering. [11]
Kommunikationsdepartementet Snöskotern - fordonet och föraren. [9]
Finansdepartementet Upphandling av byggnader. Del 2. Administrationen. [18]
Utbildningsdepartementet Om stat och kyrka. [2] Yrkesutbildningsberedningen. 1. Reformerad lärarutbildning. [4] 2. Yrkesteknisk högskoleutbildning. [8] Fria läromedel. [10]
Jordbruksdepartementet Statlig stöd till fiskehamnar. [5]
Inrikesdepartementet Expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) 1. Balanserad regional utveckling. [3] 2. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del. I. [ 1 4 ] 3. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del II. [15]
Civildepartementet Barns utemiljö. [1]
Industridepartementet Sveriges energiförsörjning. Energipolitik och organisation. [13]
Anm. Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.
. ._.___ K L Beckmans Trckener AB 1970