Sveriges samarbete med u-länderna huvudbetänkande. Bilagor : bilaga 5-11 till Biståndspolitiska utredningen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Sweurfñçøjeg

E@1WIIIW@1IIFL@@{EE@

o!)| @

LM||E|||@1||rMcJJ@|lF||m@11 Bilagor

Be änkande av bistånds oi iska utredningen snug:

Statens offentliga utredningar 1977:14 Utrikesdepartementet

samarbete

Sveriges

med u-länderna

Bilagor

Bilaga 5-11 till biståndspolitiska utredningen Stockholm 1977

Omslag Håkan Lindström ISBN 9|-33-03383-6 ISSN 0375-ZSOX Gotab. Stockholm I977

SOU l977zl4

Innehåll

Bilaga 5 Resurs/ördelning och bistândsp/anering av Lars Anell l lnkomstfordelningen i u-länderna . . . . 2 Tillväxtprocessens effekter på inkomstfördelningen 1-2 3 lnkomstfordelning och .utvecklingsstadier . . . . l4

7 Bistånd for jämnare . . . . resursfordelning 24 8 inblandning i mottagarlandets inre angelägenheter 29

Bilaga 6 Resurs- och bisrânds/Iöde till u-/änderna av Lars Anell 31 l Deñnitionsfrågor . . . . . . . . . . . 31

2 Total skuldsättning och skuldsättning och skuldtjänst fördelade på olika typer av skulder . 43 2.1 Total skuldsättning . 43 2.2 Skuldtjänst . . . . . . . . . . . . . . . 43 3 Utestående skuldsättning och skuldtjänst fördelade på olika långivare 4 Utestående skuldsättning och skuldtjänst fördelade på olika

inkomstgrupper . . . . . . . . . . . . . 45

5 Enskilda u-länders 46 skuldsättning ochiskuldtjänst - ett räkneexempel 6 U-ländernas kritiska skuldbörda . 48 7 Slutsatser 53

Bilaga 8 Bisrânders utformning - samhällsekonomiskt: verkningar i u-Iänderna av Carl Hamilton 57 l Sammanfattning . 57 l.l Syftet med studien . . . . . . . . . .i . 57 1.2 Biståndets administrations- och förhandlingskostnad 58 1.3 Ursprungsbundet bistånd . . . . . 59 1.4 Bistånd bundet till vissa varor och tjänster 61

1.5 bistånd . . . 66 Projektbundet 1.6 Kompletterande synpunkter. . . . . 68 1.7 uppskattningar av den effektiva bindningens mer- Empiriska kostnad beräknat på specilicerade anbud, varor och projekt 68 69 Zlnledning 2.1 Syftet med studien . . . . . . . . . . . 69 2.2 Tre huvudtyper for bundet bistånd . . . . . . 70 3 Biståndets administrations- och forhandlingskostnad . 71 4 Ursprungsbundet bistånd . . . . . . 74 4.1 Former och motiv for ursprungsbundet bistånd 74 4.2 Identifiering av merkostnader for ursprungsbindning 75 4.3 for en beräkning av den effektiva bindningens mer- Principer kostnad . . . . 78 4.4 Det ursprungsbundna biståndets effekter på andra u-länder 81 5 Bistånd bundet till vissa varor och tjänster . . . . 81 5.1 Former och motiv for bistånd bundet till vissa varor och tjänster 81 5.2 Principer for värdering av skänkta varor 82 5.3 av effekter . 84 Identifiering 5.4 undersökningar . . . . . . . 90 Empiriska 5.5 Varubundet bistånd och utländskt beroende 92 5.6 Varubundet bistånds effekter på andra u-länder . 93 bistånd . . . . . . . . . . 93 6 Projektbundet 6.1 Former och motiv for projektbundet bistånd 93 6.2 Anpassning och anpassningskostnad 93 6.3 Projektbindningens merkostnader 94 . . . . . 97 7 Kompletterande synpunkter 7.1 Missvisande officiella växelkurser i u-länder 97 7.2 Framtida merkostnader på grund av bindning 98 8 Empiriska uppskattningar av den effektiva bindningens merkostnad beräknade anbud. varor och projekt 99 på specificerade

Bilaga9 Landprogrammering — bisrândsreknik och bisIânds/iloso/i av Bertil Oden 105 l Inledning 105 . . . . . 105 2 Syfte 3 Bakomliggande värderingar 106 växer fram . . 106 4 Landprogrammeringen formella . 108 5 Landsprogrammeringens utformning 6 SIDA:s officiella . . . . . . 109 syn på landsprogrammering i de enskilda 110 7 Anpassning till förhållandena mottagarländerna

viss Bilaga 10 UNDP-SIDA. En _jämförelse av öve/j/öringskosmaderför . . . . . . . . . . 113 typ av bistånd av Hans Ekbom mellan UNDP och SIDA 113 1 Några likheter och skillnader UNDP-liknande bistånd . . . . . . . 114 2 SIDA:s UNDP:s och SIDA:s kombination av resurser 115 2.1 3 UNDP:s 117 överforingskostnader . 118 4 SIDA:s överforingskostnader 4.1 for SIDA:s överföringskostnader av det Fördelningsgrunder biståndet 118 UNDP-liknande

4.2 Fördelning av överlöringskostnaderna . . . . . 119 5 Jämförelse av SlDA:s och UNDP:s överlöringskostnader . 120 6Sammanfattning . . . . . 121

Tabell 2 Världshandeln 1953-75 fördelad på varugrupper och regioner 134

Tabeller

Bilaga 5 l Beräkningar av inkomstfördelningen i 43 u-länder .

Bilaga 6 1 Gåvoelement i olika- typer av lån vid 10 %

diskonteringsränta_ 33

2 Finansiellt nettollöde från DAC-länder till u-länder under år 1972 37

Bilaga 7 l Total utestående skuld och skuldtjänst För 86 u-länder 1965-1973 42 2 U-ländernas utestående skuld fördelad på olika typer av skulder vid slutet av åren 1967 och 1973 . 43 3 Skuldtjänsten fördelad på olika typer av skuld vid slutet av 1972 4 U-ländernas totala utestående skuld och skuldtjänst fördelad på olika långivare vid slutet av år 1974. 45

5 Utestående skuldsättning och skuldtjänst vid slutet av år 1974

samt befolkning och bruttonationalprodukt år 1973 fördelat på olika inkomstgrupper . 46 6 20 u-länders utestående skulder och dess sammansättning vid slutet av år 1973 47 7 Skuldsättning for 50 u-länder angivna i rangordning efter den utestående skuldens storlek. (Relativa och kumulativa andelar i lörhållande till 86 u-länders totala utestående skuld.) . . . . . 47 8 Vissa u-länders skuldtjänstkvot år 1973 och medeltal lör åren 1971-73 . 48 9 Vissa u-länders skuldtjänstkvoter och bruttonationalprodukt per capita vid slutet av år 1972 . 49 10 Vissa u-länders utestående skulder i relation till exportintäkterna och valutareserven år 1972 . 52 ll U›länder med kritisk skuldbörda . 53

Appendix Vissa u-länders utestående skulder vid utgången av år 1973 (milj. dollar) 54

Bilaga 8 1 Sannolika effekter av olika typer av restriktioner på bistånd 61 2 Valutakursens betydelse för u-Iandets exportkostnader - ett räkneexempel 97 3 Frekvensfördelning över potentiella merkostnadertmätt som skillnaden mellan högt anbud och “accepterat anbud dividerad med accepterat anbud“) i konkurrens om anbud i samband med 20 Världsbanklån och tre IDA krediter, 1960-1966 101

Bilaga 10 Tablå l Storleken av projektstöd/sektorstöd . 129 Tablå 2 Antal personmånader 129

Bilaga 11 l. Världshandelns utveckling 1948-1975 . . . . . . 131 2. Världshandeln 1953-1975 fördelad på varugrupper och regioner 134

SOU 1977214

Bilaga 5 och Resursfordelning

biståndsplanering

Av Lars Ane/I

Resursfördelningen i de fattiga länderna har under senare år kommit att inta en allt mer central plats i den internationella u-landsdebatten. Det finns llera skäl till detta. Det första hänger samman med biståndets i elementär mening grundläggande syfte - att överföra resurser från rika till fattiga. För att nå detta syfte räcker det inte att överforingen sker från ett rikt till ett fattigt land. Biståndet måste nå ut till de fattiga folkgrupperna i u-länderna. Påståendct kan förefalla onödigt. Det finns emellertid så många exempel på att bistånd stannat hos en rik elit eller korrumperad byråkrati att det förtjänar att upprepas. Ett annat skäl är den ökande insikten om att ekonomisk tillväxt inte automatiskt leder till en jämnare inkomstfördelning. Noggranna studier som företagits under senare år pekar inte bara på att de fattigaste folkgruppernas andel av totalinkomsterna minskar, även en absolut försämring har vissa forskare ansett sig kunna konstatera i Hera länder. Ett tredje skäl till det ökade intresset för u-ländernas interna resursfördelning gäller problemets svårighetsgrad. Det är inte bara så att tillväxt inte automatiskt gerjiimnare inkomstfördelning. Även medvetna satsningar på sociala sektorer har misslyckats. Ett fjärde skäl gäller sambandet mellan inkomstfördelning och tillväxt. l den forsta generationen tillväxtekonomer fanns en överväldigande majoritet som hävdade att det fanns en motsättning mellan tillväxt och fördelningspolitik. En jämnare resursfördelning måste köpas till priset av lägre tillväxttakt. Denna föreställning börjar nu, av skäl som behandlas nedan, att överges. I stället hävdar llera ekonomer att en jämnare av fördelning resurser och köpkraft ger underlag for en snabbare och framför allt stabilare tillväxt.

l Inkomstfördelningen i u-länderna

l Hollis Chenery mfl.: Redistribution with l början på l960-talet beräknades de fattigaste l0 procenten av världens Growth. A Joint Study befolkning stå för ungefär “n av den totala konsumtionen medan andelen by the World Banks Reför de rikaste l0 procenten var ca 30 “u. Världens överklass konsumerade search Center and the Institute of Development alltså l5 gånger mer än den fattigaste delen av befolkningen. Alla tecken Studies at the University tyder på att inkomstskillnztdernzi ytterligare vidgats sedan dessa beräkningar of Sussex. Oxford Unigjordes. versity Press I974. Beräkningarna är emellertid osäkra. De kan inte betraktas som annat än Sid. 158.

10 Bilaga

nårmevärden för den globala resursfordelningen. I den mån beräkningarna år tendentiösa torde de snarast överskatta de fattigaste människornas andel

av den totala konsumtionen. iir i stort sett en spegelbild av u-liin- Den globala inkomstfördelningen dernas interna resursfördelning. som iir väsentligt mer oriittflirdig Lin andra länders. som gjorts i en studie av Världsbanken och Enligt beräkningar Sussex-institutet erhåller de fattigaste 40 procenten av befolkningen i ulånderna mot ca 16“ i i-liintlerna i genomsnitt 12,5 “fri av inkomsterna och 25 % i socialistländerna. Dessa siffror är beräknade på inkomsterna före skatt och utan hansyn till budgettransfereringzir. Iliirigcnom underskattas skillnaderna. framför allt mellan u-liindcr och industriliindcr. I fler- talet u-länder är skatteprogressiviteten obelintligz ofta har skattesystemen direkt regressiva effekter - transfereringarna verkar i basta fall till medelklassens och inte bara överklassens förmån. I flertalet indueffekter sannolikt utjâimnande, även striländer är skatteprogressivitetens ofta överskattas. och de samlade transfereringarna verkar om effekterna i samma riktning. Kommentarer till enskilda u-landers ellcr U-ILIHÖSgTUDDCFS inkomstför- Metodik och dataundelning måste omges med Vldd osäkerhetsmarginaler. iir så skiljaktiga att resultaten endast med derlag för olika undersökningar svårighet låter sig jämföras. Även studier för ett och samma land har ibland har sålunda beräknat att de rikaste 5 procenten gett olika resultat. McClure av befolkningen i Colombia tar 40 “n av totalinkomsterna medan Taylor

uppskattat andelen till 28,5 “så De båda studierna avsåg samma tidsperiod och utnyttjade samma underlag så skillnaderna beror helt enkelt på författarnas skilda värderingztr av materialet. Det förefaller vidare vara relativt för inkomster i u-liinderna underskattar de vanligt att tillgänglig statistik rikaste gruppernas andel av de samlade resursema‘. Mot denna bakgrund I Ibid., sid. 7. år det uppenbart att siffrorna i tabell l. som avser situationen i början på

1960-talet, får betraktas som närmevärden. Siffrorna kan heller inte anses 2 William R. Cline: Pofördelningspolitiska ambitionsgrad eftersom de tential Effects of Income återspegla resp. regeringars Redistribution on Eco- i många fall avser situationen omedelbart efter självständigheten. nomic Growth. Latin lnkomststatistikens bild av resursfordelningen får emellertid stöd i flera American Cases (Praeger Ser man studier som gjorts i fråga om olika gruppers konsumtionsstandard. Publishers. New York till ett så centralt område som daglig kalori- och proteinkonsumtion kan I974). sid. 95. Wendell C. Gordon: The Political man konstatera mycket stora skillnader mellan rika och fattiga i flertalet Economy of Latin Ame- u-länder. I t. ex. Brasilien konsumerade familjer med en inkomst över l 200 rica. sid. 359-75. cruzeiros — ungefär 10 “n av befolkningen - ca 3 600 kalorier per dag och

av befolkningen som fanns i botten på in- 3 Cline, op.cit., sid. person medan den femtedel komstskalan konsumerade mindre än 2000 kalorier. Skillnaderna i fråga 93-102. En senare mer noggrann studie av Ber- om konsumtion av animaliskt protein var än mer markerade. Den högsta ry-Urrutia bekräftar i inkomstgruppen konsumerade 4-7 gånger mer animaliskt protein än de lägstort sett McClures be- länder fösta inkomstgrupperna. Förhållandena i övriga latinamerikanska räkningar. Sid. l0l. refaller i detta avseende vara likartat. Endast Cuba och möjligen Mexico, 4Cline. op.cit.. anför flera där skillnaderna i fråga om kaloritillforsel och proteinkonsumtion förefaller exempel på vanliga be- vara väsentligt mindre än i Brasilien, utgör undantag. räkningsmetoder som le- Studier av kalorikonsumtionen i Sri Lanka. Iran och Indien tyder på att der till att inkomsterna mönstret är detsamma som i Latinamerika. Särskilt i Indien förefaller skillfor de mycket rika underskattas. naderna vara mycket stora. Studier som gjorts i delstaten Maharashtra anger

sou 1977:14 Bi/aga5 11 Tabell l Beräkningar av inkomstfördelningen i 43 u-länder (Procenluell andel av inkomsten Fordelad på befolkningsgrupper)

Elfenbenskusten 16.90 13.50 30.40 15.60 54.00 33.70

Källa: Adclmzm & Morris: Economic Growth and Social Equity in Developing Countries. Stanford University Press. Stanford 1973. sid. 152

12 5 SOU l977:14 Bilaga

en konsumtion av animaliskt protein på endast 1,4 gram per dag och person i den lägsta inkomstklassen mot 11,9 gram i den högsta. Genomsnittet för hela befolkningen i Maharashtra ligger långt under den av FAO angivna minimistandarden för animaliskt proteintillförsel, 10 gram per person och

dag. Studier av Tunisien. Egypten och Madagaskar pekar på stora skillnader i fråga om kalorikonsumtion i det förstnämnda landet medan skillnaderna i Madagaskar är mycket små. Det sistnämnda gäller dock inte konsumtionen av animaliskt där den högsta inkomstgruppen konsumerade 4-5 protein gånger mer än familjer på den nedre halvan av inkomstskalanl. Även konsumtionsmönstret för andra varor och tjänster förefaller bekräfta inkomststatistikens bild av stora skillnader mellan rika och ftllllgil. Konsumtionen av lyx-. konsument- och kapitalvaror, liksom efterfrågan på huskan endast förklaras av att det i flertalet u-länder finns en hållstjåinster rik och rätt omfattande överklass. Däremot är medelklassen. som mycket dominerar i-liindernas inkomststatistik, fortfarande relativt liten i de fattiga länderna. Detta har betydelse främst i så mâtto att den rikaste delen av befolkningen disponerar en oproportionellt stor del av totalinkomsten jamfort med samma grupper i de rikare länderna. i u-lander Det går inte att fâ en exakt bild av vare sig inkomstfördelningen eller i i-länder. Det torde emellertid vara klart att resurserna i de fattiga länderna normalt är väsentligt ojämnare fördelade an i industriländerna. Det förefaller också sannolikt att förmögenheterna. framför allt innehavet av jord, iir ännu mer koncentrerade än inkomsterna?

l David Turnham: The Employment Problem in

2 Tillväxtprocessens effekter på inkomstfördelningen3

Developing Countries (Develpment Center Studies. OECD Paris 1971) När det är så pass svårt att få en precis bild av det statistiska läget vid sid. 90-91. vara svårt att bedöma eventuellafören viss tidpunkt borde det självfallet ändringar av inkomstfördelningen i u-länderna. Under senare år har eme- 2Chenery, op.cit., sid. 44. lertid en rad olika studier gjorts som mycket klart pekar på att den fattigaste delen av befolkningen i u-länderna inte bara sett sin relativa inkomstandel 3 En översikt över litminska utan i vissa fall sannolikt drabbats av en absolut försämring. Adelteraturen om inkomstutman och Morris, som genomfört den hitills mest massiva sammanställningen bildningsprocessen i uländerna återfinns hos av olika ekonomiska, sociala och politiska fakta för 74 u-länder, menar William R. Cline: Distri- bestämt att den absoluta standarden för de fattiga tenderar att försämras bution and Developsom en följd av ekonomisk tillväxt”. De allra fattigaste har enligt dessa ment. A survey of literaförfattare “snarare blivit drabbade än hjälpta av den ekonomiska utveckture (Journal of Development Economics. No l. lingen? l den tidigare nämnda studien av Världsbanken och Sussex-in- 1975, sid. 359-400. stitutet understryks samma förhållande. “Det är nu klart att mer än ett årtionde av snabb tillväxt i de underutvecklade länderna har varit till ringa 4 lrma Adelman & Cyntav dess befoIkning“. Flera uhia Taft Morris: Eco- eller ingen nytta för kanske en tredjedel nomic Growth and Social Equity in Developing Countries. Stanford Uni- 6 Chenery m.fl. op.cit. sid. xiii. Rapporter om ökade inkomstskillnader eller absoluta versity Press. Stanford försämringar för de fattigaste i u-länderna har under senare år kommit från flera håll. Den mest detaljerade studien för lndien är Poverty in India“ som utarbetats 1973. Sid. I89. av lndian School of Political Economy i Poona. Angus Maddison redovisar en för- 5 lbid.. sid. 192. sämrad situation för de fattigaste i lndien och Pakistan i sin bok “Class Structure

Bilaga 5

landsekonomer hävdar att denna snedfördelning av resurserna är ett naturligt eller t. 0. m. nödvändigt inslag i utvecklingsprocessen. Lester G. Seligman menar t. ex. att utveckling deñnitionsmässigt “innebär en ojämn fördelning av dess vinster”. Även Adelman och Morris har en benägenhet att se tillväxtprocessen som en av de främsta orsakerna till inkomstojämlikhet. Detta är emellertid en tveksam slutsats. Något direkt orsakssamband mellan tillväxtprocessen i sig och en ojämnare inkomstfordelning kan knappast etableras, vilket f. ö. framgår av Adelman och Morris egen studie. För det första finns det länder där tillväxten varit förenad med en oförändrad eller jämnare resursfördelning liksom länder där inkomstskillnaderna ökat utan att produktionen expanderat. Vidare borde det vara så att tillväxtens takt hade betydelse för inkomsternas fördelning. Ett sådant samband kan emellertid enligt författarna till Världsbankens och Sussex-institutets studie om tillväxt och inkomstfördelning inte påvisas:

Det finns inget klart mönster som förbinder ändringar i inkomstfördelningen med BNP:s tillväxttakt. Både i snabbt och långsamt tillväxande länder finns de som har upplevt förbättringar och andra som har upplevt försämringar av den relativa fördelningen r .. Detta antyder att det finns svagt empiriskt underlag för åsikten att högre tillvåixttakt oundvikligen genererar större ojämlikhet”.

l övrigt synes emellertid denna studie som nämnts ansluta sig till uppfattningen att inkomstskillnaderna har ökat under tillväxtprocessens inle-

dande skeden.

Lester G. Seligman: Därmed är man emellertid tillbaka till frågan om orsaker till att in- “Elite Recruitement and komstfördelningen förändras. Härvidlag ger Världsbankens och Sussex- Political Development” institutets analys av enskilda länder viss vägledning. De länder som lyck- återgiven i Finkle & Gable: Political Developats ge den fattigaste delen av befolkningen en proportionell eller större ment and Social Change andel i tillväxten kan indelas i två huvudgrupper. I u-länder som startade (John Wiley & Sons: tillväxtprocessen med en relativtjämn förmögenhetsfördelning, t. ex. till New York 1971) sid. 241. följd av en radikal jordreform, har utvecklingen automatiskt, utan åt- 3 Adelman & Morris. gärder från regeringens sida. lett till en spridning av inkomstökningen. Denna op.cit. sid. 2 typ av utveckling representeras främst av Syd-Korea och Taiwan‘. l en 3 annan grupp länder har regeringen genom aktiva åtgärder lyckats fördela Chenery, op.cit., sid. resultatet av tillväxten 13. på ett rättvist sätt. Författarna till den nämnda studien anger Sri Lanka och Tanzania som exempel på denna utveckling? Ett annat 4 Utvecklingen i dessa av författarnas exempel, Cuba, kan närmast beskrivas som en kombination två länder beskrivs i stuav de två huvudalternativenf”. dien på sid. 280-290. Det är framför allt två viktiga slutsatser man kan dra angående för- 5 Utvecklingen i dessa ändringar av inkomstfördelningen. Om förmögenhetsfördelningen är re- två länder beskrivs i stulativtjämn, framför allt i fråga omjordägande, bör en strävan att utjämna dien på s. 268-279. inkomstskillnaderna kunna underlättas av en viss automatik som verkar 5 Cuba beskrivs i studien i samma riktning. Däremot förefaller det som Dudley Seers framhållit på Sid. 262-268. knappast möjligt “att minska klyftorna så länge egendomsinnehavet är 7 starkt koncentrerat”. l länder där dessa förhållanden Dudley Seers: The Mearåder torde en ning of Development återgiven i & & Economic Growth. lndia and Pakistan since the Moghuls (George Allen & llchman: The Political Unwil. London 1971). Världsbanken har under 1960- och 70-talen pekat på ökande Economy of Developinkomstskillnader i en rad u-länder liksom Little. Scitovsky och Scott i OECDment (University of Calistudien “Trade and Industry in some Developing Countries“ (Oxford University fornia Press. Berkeley Press. London 1970). l972)sid. 126.

14 5 Bilaga

jordreform vara en förutsättning for att fördelningen skall lyckas. Den

andra slutsatsen är att en regering som aktivt försöker kan lyckas utjämna inkomstskillnaderna redan på en mycket låg utvecklingsnivå. Särskilt 1 Chenery, op.cit. sid. intressant i detta sammanhang förefaller Tanzanias erfarenheter vara.

269. Tanzanias fram- År 1967 lades politiken om med klar inriktning på inkomstutjämning gångar i fråga om fördel- sett sedan man under den föregående perioden de första stegen i riktning ningspolitiken har utan mot framkomsten av eliter som sannolikt skulle nationalisera den kotvivel underlättats av att landets regering vid loniala strukturen snarare än arbeta för en egalitär socialism”.

självständigheten beslöt Dessa. med nödvändighet försiktiga slutsatser skulle sammanfalla med att jord inte kunde ägas som innebär att det är den ekonomiska Adelman & Morris‘ huvudtes av privatpersoner. endast strukturen, inte inkomstnivån eller tillväxttakten, som är den avgörande innehas med lång brukningsrätt (Se Aaron Se- faktor som bestämmer inkomstfördelningen”. gal: The Politics of Land En sned fördelning av inkomster är alltså inte ett nödvändigt eller au-

in East Africa återgiven i tomatiskt resultat av tillväxt- eller utvecklingsprocessen; det är en följd av & llchman. att tillväxt äger rum i ett samhälle där den ekonomiska och sociala strukturen op.cit., sid. 247 fl). är orättfárdig där alla maktens mekanismer inriktats på att ge åt dem som 2 Adelman & Morris. redan har. Det är viktigt att klargöra att det inte bara rör sig om ett samspel op.cit., sid. 186. Ett mer

mellan tillväxt och en i utgångsläget sned formögenhetsfordelning. Ägarna

fullständigt citat lyder: l korthet. vår analys stöder av kapital och jord har i flera fall också både den faktiska och formella makten i samhället. Det är detta som förklarar varfor regeringens aktiva den marxistiska uppfattningen att det är den stöder utvecklingen mot ökade inkomst- och åtgärder i så många u-liinder ekonomiska strukturen. formögenhetsskillnader. lnnan dessa frågor närmare behandlas återstår att inte inkomstnivån eller i korthet beröra frågan om u-ländernas inkomstfordelning har ett fast samtillväxttakten som bestämmer inkomstfördel- band med utvecklingsprocessens olika stadier. dvs. om utvecklingens egen

ningen: Man bör kan- dynamik förr eller senare kommer att verka till förmån for en jämnare

ske förstå att de båda liresursfordelning. berala. amerikanska professorerna fann anled-

ning att i förordet anmä-

la att resultatet av våra 3 Inkomstfördelning och utvecklingsstadier

analyser blev en chock för oss. leder till en relativt tillgång på kapital i for- Ökade investeringar rikligare 3 De mest kända företrä- hållande till arbetskraft. Med rimliga antaganden om utbytbarhetcn mellan

darna för denna teori är arbete och kapital ger denna ökade relativa knapphet på arbetskraft upphov Arthur Lewis (Economic Detta kan sägas vara kärnan i den neo-klassiska natill höjda reallöner. Development with Unli- till tionalekonomins teori om att utvecklingsprocessen på sikt ger upphov mited Supplies of Laen jämnare fördelning av inkomsterna. bour. Manchester School, May 1954) och ].C.H. Utifrån dessa grundforutsättningar utvecklas den s. k. arbetsöverskotts- Fei och G. Ranis (Deve- kommer inte inkomstfordelningen omedelbart att teorin3. Enligt denna lopment of the Labour bli jämnare eftersom det finns ett överskott på arbetskraft iden “efterblivna” Surplus Economy: Theo- Först när den moderna. expansiva industrisektorn sugit ry and Policy. Yale Uni- jordbrukssektorn. upp arbetskraftsöverskottet kommer inkomsterna att fördelas jämnare dels versity l964). i industrin. till genom höjda reallöner dels genom att jordbruket tvingas 4 Keith Griffin har gett en modernisering p. g. a. bristen på arbetskraft? en förödande. empirisk kritik av denna teori om Enligt en annan mer optimistisk, men samtidigt mer oprecis uppfattning

den dualistiska u-lands- kan man hoppas på en utjämning av inkomsternas fördelning redan i

ekonomin i Mats Lundahl Detta helt enkelt ske genom

utvecklingsprocessens inledningsskede. _skuIle

och Bo Södersten: Ut- ~ Den moderna att tillväxtens effekter “sipprade” ner genom hela ekonomin. vecklingsekonomi. industrin skulle efterfråga produkter från hantverket. nya underleverantörer Adus/Bonniers. Malmö 1974, skulle etablera sig. städernas köpkraft skulle öka jordbrukets avsättnings-

Bilaga 5 15

möjligheter osv. Den mer optimistiska förhoppningen om att inkomstfordelningen omedelbart och automatiskt kommerattblijämnare har numera få förespråkarek 1 huvudsak beror detta på att alla empiriska studier. som tidigare nämnts. pekar på att tillväxten i flertalet fattiga länder åtföljs av en utveckling mot ojämnare fördelning av resurserna? Fortfarande är det emellertid en rätt allmän uppfattning bland ekonomer att denna automatik på en viss utvecklingsnivå börjar verka i motsatt riktning. U-länderna skulle enligt detta synsätt utvecklas analogt med industriländerna. l dessa var nämligen industrialiseringsprocessens inledningsfas förenad med ökande inkomstskillnader. Denna utveckling vändes emellertid automatiskt och under industrialiseringens senare skeden ökade Iönernas andel av nationalinkomsten normalt från 55 % till 75 va. Montek S. Ahluwalia, en av medförfattarna till Världsbankens och Sussexinstitutets tidigare nämnda studie, finner belägg både för att inkomstskillnaderna ökar i utvecklingsprocessens inledningsskede och för hypotesen om att fördelningen blirjämnare när ett visst utvecklingsstadium passerats. Enligt hans beräkningar minskar den andel av totalinkomsterna som tillfaller de fattigaste 40 procenten av befolkningen när BNP per capita ökar upp till en nivå omkring $400. Därefter förblir inkomstfördelningen i stort sett oförändrad innan den stadigt förbättras efter en BNP per capita-nivå på ca S 1 2003. Denna hypotes vilar emellertid trots massivt statistiskt underlag på svag teoretisk grund. Den bygger för det första på den numera kontroversiella föreställningen att alla länder kommer att passera en serie likartade stadier. Även om detta accepteras kvarstår det faktum att enskilda länder skulle passera dessa stadier vid skilda tidpunkter då yttre förutsättningar i form av t. ex. teknologisk utveckling och internationella maktforhållanden ändrats. Vidare gäller att det statistiska underlaget bygger på en jämförelse mellan olika länder på skilda BNP-nivåer. De viktigaste invändningarna ligger emellertid på det praktiska planet. Den automatiska inkomstspridning som inträffade i i-länderna fick de i stor utsträckning gratis. lndustrialiseringsprocessen var arbetsintensiv och ledde nästan omedelbart till en ökad efterfrågan på arbetskraft. Tillsammans med en omfattande utvandring ledde detta automatiskt till ökade reallöner. Befolkningens hälsa och utbildning i dagens industriländer var vid indust- 1 Adelman & Morris. rialiseringsprocessens början sannolikt bättre än vad som nu är fallet i uop.cit., sid. 189 och Anländerna. Vidare fanns i flertalet i-länder en fungerande som gus Maddison: op.cit.. statsapparat arbetade inom ramen för en etablerad nationalstat. sid. 91.

Ägandet av produk-

tionsfaktorer, dvs. land och kapital, var redan från början någorlunda spritt. 2 Adelman & Morris. 1 t. ex. Sverige ledde efterfrågan på skogsråvaror till en relativtjämn spridning op.cit., sid. 189 och 192. av inkomster till självägande bönder. 89 och Härigenom kom aldrig kapitalin- Maddison.op.ci1. komsterna att koncentreras till ett överklasskikt 136. Keith Griffin & Azisom har skett i många u- i zur Rahman Khan: lander. Även regionalt ledde industrialiseringsprocessen till en relativt jämn Growth and lnequality in fördelning. Detta berodde bl. a. på industrins beroende av närhet till råvaror, Pakistan. MacMillan arbetskraft, stationära energikällor och lokala yrkestraditioner. I nästan alla 1972. Sid. 224-274. Cheavseenden är betingelserna idag radikalt förändrade. Industrins nery. opcit.. sid. 17. lokalisering bestäms 3 huvudsakligen av krav på närhet till avsättningsmarknader eller Chenery, 0p.cit.. goda transportvägar och utskeppningshamnar. Sid. 17.

16 5 Bilaga

Vi kan alltså konstatera att Förutsättningarna för dagens u-länder är radikalt annorlunda än de var i Europa vid 1800-talets mitt. Förmögenhetskoncentrationen är större. Om jord- och kapitalägztre investerar sitt överskott kan de bibehålla den orättlärdigzi inkomstfördelningen eller. om investeringarna innebär kapitalintensiñering i industrin och mekanisering av iordförvärra den. Någon säkerhetsventil i form av möjlighet till massbruket, finns inte - endast välutbildade tekniker och forskare tas emigration är dåligt utbyggd utanför

emot i immigrationsländerna.infrastrukturen

storstadsområdena. Köpkraft, transportmöjligheter, energiförsörjning, utsjukvårdsservice, avsättningsmöjligheter och kreditinbildningsanstalter, stitutioner är koncentrerade till några få platser. Allt detta gör att den strikt investeringskalkylen pekari riktning mot ökad företagsekonomiska koncentration. U-länderna är vidare för den moderna industrin regional beroende av att importera teknik och utrustning från de rika länderna. Många u-länder är heller inte konsoliderade nationalstater där regeringars och myndigheters maktutövning uppfattas som självklart legitim. Koncentrationsprocessen i u-länderna är emellertid bara delvis en automatisk följd av att tillväxtprocessen äger rum i ett samhälle där egen- Den jord- och kapitalägande överklassen domsfördelningen är ojämn. har i många u-länder - ofta i allians med militära och byråkratiska eliter -full kontroll över statsapparaten och vet “hur de skall utnyttja politiska och ekonomiska institutioner för egna syften”. Den automatiska utmot ökande inkomstskillnader får då stöd av en politik som vecklingen via kapitalsubventioner och offentlig service gynnar de rika och finansom drabbar de fattiga. Det förefaller numera sieras av ett skattesystem om att regeringens samråda en rätt bred enighet bland u-landsekonomer flertalet u-länder ökar inlade inkomst- och utgiftspolitik i, sannolikt,

komstklyftorna. Särskilt tydlig är denna politik i fråga om stödet till industrialisering. både utländska och inhemska, är Subventioner av kapitalinvesteringar. mycket vanliga i u-länderna. Ofta kombineras dessa med höga tullar och ett licenssystem som i praktiken förlänar en monopolställning till förmåns- Maddison redovisar följande former av subventioner för tagaren. Angus industrisektorn i Pakistan: Tullskydd och kvoteringar för att begränsa eller stoppa importen, åtgärder för att förbilliga importen av investeringsvaror. insatser för att förse industrin med fåVdrOL låga löner genom att fackförhålls tillbaka samt direkta lågräntekrediter, liberala avskriveningarna och skattebefrielsez. Little, Scitovsky och Scott pekar i ningsregler OECD-studien “Industry and Trade in Some Developing Countries“ på för enkla konsumtionsvaror är flera exempel där det effektiva tullskyddet 1 Adelman & Morris, flera hundra eller t. o, m. tusentals procent. Brasilien hade exempelvis ett opcit., sid. 201. en effektiv tullsats på 2 320 % tullskydd på tvål på 8 480 %3 och Filippinerna 2 Maddison. 0p.cit.. sid. för elektriska lampor. “l några fall är skyddet så högt att förädlingsvärdet 155-57. vid världsmarknadspriser är negativt, med andra ord. värdet av industrins är högre 3 Little. Scitovsky & försörjning med råvaror och halvfabrikat till världsmarknadspriser Scott. op.cit.. sid. 64. författarna till OECD-studien mot-

än värdet på slutprodukten”. Enligt

svarar effekterna av industrins tullskydd en beskattning av jordbrukarna 4 lbid.. sid. 4. 11~l3 ‘)5 och i Argentina 5-6 %5. på i Pakistan, 5 lbid.. sid. 42-43. Denna typ av industrialiseringsstrategi innebär ett effektivt skydd för fö-

Bilaga 5 1 7

retagsvinsterna även vid ineffektivt och bristande kapacitetsutnyttjande, höga priser för konsumenterna och en allmänt hög kostnadsnivå som försvårar exporten för de icke privilegierade företagen. Tillsammans bidrar dessa effekter. som författarna till OECD-studien påpekar. till att skärpa inkomstskillnaderna? Det är också viktigt att klargöra att denna prioritering av den moderna sektorn leder till ökad kapitalknapphet och därmed högre räntor för övriga sektorer. Diskriminering mot utnyttjande av arbetskraft uppstår inte bara därför att kapitalintensiva moderna sektorer får kapital på Förmånliga villkor. men också därför att arbetsintensiva sektorer (jordbrukare och småföretagare i städerna) betalar höga räntor för upplånat kapital3. Efter denna utvikning är det dags att åter anknyta till diskussionen om huruvida u-länderna kan vänta sig att utvecklingen så småningom automatiskt kommer att leda till att inkomstskillnaderna minskar. För det första är att konstatera att u-länderna startar“ från en väsentligt lägre nivå än vad de europeiska länderna gjorde. Dessa torde redan innan industrialiseringen började ha befunnit sig i närheten av den nivå då skärpningen av inkomstsskillnaderna. enligt Ahluwalias tidigare redovisade schema, avtar och långsamt övergår i en utveckling mot jämnare resursfördelning. Många u-länder skulle behöva tre- eller fyrdubbla sin BNP per capita innan de kunde börja hoppas på marknadskrafternas hjälpande hand. Under hela denna. kanske flera generationer långa, tidsperiod skulle inkomstklyftorna fortsätta att vidgas. 1 flera fall skulle detta innebära en absolut försämring från redan desperat låga levnadsnivåer med konsekvenser långt fram i tiden. För det andra är det idag omöjligt att säga vilka yttre omständigheter i fråga om teknologi. marknadsförutsättningar och global resurstillgång som lbid., sid. 9. Timothy gäller när ett u-land någon gång efter år 2000 når en BNP per capita på och Leslie Nulty anger som exempel på de för- S 400. Redan idag är betingelserna väsentligt annorlunda än de var i Europa månsställningar enskilda under 1800-talets andra hälft. För det tredje förutsätter om auhypotesen företagare kan nå att Patomatisk inkomstutjämning att utvecklingsprocessen en omför- kistans enda tändstiftsinbegriper delning av förmögenheter och en ändrad politisk och ekonomisk makt- fabrik blir vinstgivande struktur. så snart mer än en nion- Denna förutsättning ter sig mycket tveksam med hänsyn till att del av produktionskabåde förmögenhetsfördelning och social samhällsstruktur i 1800-talets Eupaciteten utnyttjas (Upropa sannolikt var mer egalitära än motsvarande förhållanden i dagens u- & llchman. op.cit. länder. sid. 141). Allt tyder på Vi kan alltså konstatera att subventionssystcmen att teorin om en förr eller senare inträffande främst gynnat företagsinkomstutjämning till följd av utvecklingsprocessens egen dynamik kan vinsterna och först i andifrågasättas från flera utgångspunkter. Detta har emellertid liten betydelse. ra hand industriarbetar- Även om teorin vore riktig skulle den inte kunna motivera passivitet. U- nas löner (Little. Scitovländerna kan inte vänta med fördelningspolitiken sky & Scott. op.cit., sid. tills BNP per capita tre- 44-45). eller fyrdubblats; särskilt inte de människor som skulle drabbas av en absolut 2 försämring? Little, Scitovsky & Scott, op.cit., sid. 6. 3 Chenery, op.cit., sid. 4 Måste till

inkomstutjämning köpas priset av lägre tillväxt 77.

Under 4 W.R. Cline: Distri- 1950- och 60-talen var det i det närmaste ett axiom bland västerbution and Developländska utvecklingsekonomer att det fanns en motsättning mellan tillväxt ment 0p.cit., sid. och fördelningspolitiska mål. Resonemanget gick ungefär som följer. Snabb 359-360.

18 Bilaga 5

tillväxt kräver att en stor andel av nationalinkomsten sparas och investeras.

Rika människor har en högre sparbenägenhet än fattiga som måste använda

alla sina pengar för konsumtion. Särskilt viktigt ansågs det vara med höga för investeringar. l företagsvinster eftersom dessa var en huvudkälla

dessa teorier till nationell utvecklingsdoktrin. många u-lånder upphöjdes och inhemska ekonomer i pla- Under inflytande av Harvard-professorer

neringskommissionen lanserades denna teori t. ex. i Pakistan under beteck-

“funktionell ojämlikhet”. Chefsekonomen i den pakistanska pla-

ningen Mahbub ul Haq, försvarade politiken bl. a. genom att neringskommission, 1 Detta behov har sär- av hur de västerländska kapitalisterna citera Keynes berömda beskrivning

skilt starkt understru- under 1800-talet liksom bin . . .sparade och samlade . . . till hela samhällets

kits av W. Galenson och sparandet hävdade ul Haq att

gagn”. 1 fråga om vem som kontrollerade

Harvey Leibenstein. Se med . . . vem som äger dagens u-länder inte kunde vara alltför petnoga exempelvis deras uppsats det finansiella överskottet”. Den gästande Harvard-professorn Gustav Pap- “Investment Criteria. med hänvisning till att “inkomstklyftorna bidrar Productivity and Eco- anek försvarade politiken nomic Development till ekonomins tillväxt vilket en real förbättring för de lägre in-

(Quarterly Journal of

komstgrupperna‘.

Economics, August sett later detta resonemang plausibelt. Det är också teoretiskt oan- 1955). Ytligt för de högre inkomsttagarna tastligt om, och endast om, sparbenägenheten 2 Detta är emel- Uphoff & llchman, är tillräckligt mycket högre än hos den övriga befolkningen.

0p.cit.. sid. 138. Maddi- och måste i alla händelser lertid inte alls givet, kanske inte ens sannolikt, son, op.cit.. sid. 136 ff. för att försvara rådande bevisas innan argumenteringen kan tas till intäkt Maddison avslutar sitt

inkomstski|lnader5. Med hänsyn till bristen pa intresse för att undersöka

avsnitt om Pakistan med Följande kommentar: På har man anledning misstänka att den i långa teorins verklighetsunderlag det hela taget måste vi varit ett slentrianmässigt försvar för status quo. stycken därför dra slutsatsen att — och det är från denna ut- Resonemanget måste alltså testas empiriskt Pakistans politik att sätta gångspunkt det har angripits under senare år. tillväxten före den sociala rättvisan har visat sig ka- länder borde exempelvis ha högre sparkvoter än andra Mycket ojämlika tastrofal. länder. Detta har inte kunnat visats. Däremot förefaller det klan att de

överdrivits - åtminstone till den del det stannar rika eliternas sparande 3 Mabub ul Haq: Stratei det egna landet. Lyxkonsumtion och kapitalflykt tar en stor del av det gy of Economic Planning (Oxford University Press. potentiella sparandet. Vidare har i några fall ett samband påvisats mellan

London 1963) sid. 2. bistånd eller regeringssubventioner å den ena sidan och sparande å den

har helt enkelt andra. Bistånd från den egna regeringen eller från utlandet 4 Gustav Papanek: Paki- till stand. ersatt ett sparande som annars skulle kommit stan‘s Development: S0 Flera studier har också visat ett förvånande stort sparande bland relativt cial Goals and Private lnfattiga grupper. Enligt en ILO-undersökning är exempelvis den marginella centives (Harvard University Press. Cambridge sparbenägenheten bland landsbygdens arbetare högre än för den genom-

1967). Sid. 242. skattebetalaren i Thailand7. Enligt en studie av A. Bergan. som snittliga var förhållandena desamma i f. d. Öst- och 5 Cline, op.cit., sid. gjordes i mitten på 1960-talet.

19-20. 6 World Economic Survey 1960, sid. 58. 1 Pakistan har bistånd och regeringssubklassen 7 ILO: “Equipment ver- ventioner enligt Timothy och Leslie Nulty, gjort det möjligt “för den lilla

sus employment: “a soci- av dominerande kapitalister att finansiera investeringar från externa källor på mycket al cost-benefit analysis of fina villkor utan att de behöver spara av egna inkomster. (Uphoff & llchman op.cit..

alternative techniques of sid. 38-39). Någon enighet om sambandet mellan bistånd och inhemskt sparande feeder road construction finns knappast bland utvecklingsekonomerna. (Thomas E. Weisskopf: The lmpact

in Thailand citerad i In- of Foreign Capital Inflow on Domestic Savings in Underdeveloped Countries. Journal

dustrial Development of International Economics, No 2/1972, sid. 25-37 och G.F. Papanek: The Effect

Survey (UNIDO 1975). of Aid and Other Resource Transfers on Savings and Growth in Less Developed

sid. iii. Countries. Economic Journal No 82/1972, sid. 934-950.

Bilaga 5

Västpakistan. Det personliga sparandet i Pakistan befanns vara större på

landsbygden än i städerna. Än mer anmärkningsvärt var att sparandet på

den fattiga men relativt egalitära landsbygden i den östra riksdelen var större 1 A. Bergan: Personal lnän på Västpakistans landsbygd - relativt rikare och med mer ojämn in- come Distribution and

komstfördelning. lstort sett “tycks landsbygden. . .ha bidragit med minst Personal Savings in Paki-

tre fjärdedelar av det totala privata sparandet i landet. Flera stan 1963/64 (Pakistan

författare

Development Review, har pekat på att den fasta familje- och stamsamhörigheten i u-länderna, August 1967). Sid. 186 vilka vanligen anges som hinder för utvecklingen, i stället ofta fungerar citerad i Lundahl & som effektiva enheter för gemensamt sparandez. Det är också viktigt att dersten: Utvecklingsunderstryka, som bl. a. Gunnar Myrdal gjort, att sparande inte behöver vara ekonomi l (Aldus, Mal-

finansiellt. Ägande av jord eller bättre rättsskydd för arrendatorer skulle mö 1974). sid. 47.

ge landsbygdens människor möjlighet att investera sitt arbete i dränering, 2 Joseph W. Elder: Culbevattningsanläggningar, vägbyggande och jordförbättring3. tural and Social Factors

Från andra utgångspunkter har flera ekonomer, särskilt i Latinamerika, in Agricultural Development och Albert O. hävdat att en jämnare inkomstfördelning skulle ge möjligheter till en snab- Hirschman: Obstacles to bare och mer varaktig tillväxt. Bland andra har Celso Furtado och Victor Development: A Classifi- Urquidi hävdat att den breddning av den inhemska marknaden som skulle cation and a Quasi-Va-

följa av en inkomstomfördelning borde medföra bättre kapacitetsutnyttjande nishing Act, båda åter-

och tillväxt i industrin‘. givna i Uphoff & llch- Denna teori skulle kunna stödjas med tesen om att framgång man, op.cit., sid. 46-61 på den egna hemmamarknaden är en viktig förövning för Joseph R. Guslield Traatt senare lyckas utveckla exporten, som exempelvis Burenstam-Linder har dition and Modernity: visat5. Misplaced Polarities in William Cline har gjort försök att beräkna effekterna av en inkomst- the Study of Social

fördelning i några latinamerikanska länder. l fråga om effekterna på tillväxten Change och Manning Nash: Some Social and hävdar Cline att det skulle kosta högst l procentenhet per år om Brasilien Cultural Aspects of och Mexico omfördelade inkomsterna till Storbritanniens nivå. För dessa Economic Development. länder har beräkningen grundats på den mest “tillväxthämmande” av de båda återgivna i Finkle &

olika konsumtionsfunktionerna. l Venezuela. där Cline anser att konsum- Gable, op.cit., sid. 20-21 och sid. 198 ff. tionsfunktionen är linjär, skulle tillväxttakten inte påverkas av att inkom-

sterna utjämnades? 3 Gunnar Myrdal. Poli-

En större och möjligen viktigare fråga är om kapitalbrist överhuvud är tiskt manifest om ett avgörande hinder för u-länderna. Världsfattigdomen. Ra- Detta har ifrågasatts av flera u-landsekonomer ben & Sjögren. Stockunder senare år7. T. o. m. Walt W. Rostow, den s. k. take-offholm 1970. sid. 77-78. teorins upphovsman, menar att möjligheten att hitta vettiga investerings- Shanti Tangri: Urbanizaprojekt kan vara ett svårare problem än att få fram tillräckligt med kapital tion, Political Stability

att låna uts. and Economic Growth

Det är inte heller bara en fråga om att mobilisera återgiven i Finkle & ett tillräckligt stort Gable, op.cit., sid. 2l3 ff. sparande. Lika viktiga är frågorna om vem som sparar och för vilka in-

vesteringar. Ett omfattande företagssparande innebär inte nödvändigtvis att 5 Staffan Burenstam-Lin-

regeringen kan realisera utvecklingsplanens investeringsmål. En omfördel- der: An Essay on Trade and Transformaning av inkomster skulle kunna minska tillväxttakten och ändå ge mer tion (A|mqvist & Wiksell av önskad tillväxt. I alla händelser är det uppenbart att en jämnare inl96l).

5 ‘Victor Cline, op.cit., 191-94. Urquidi: The Challenge of Development in America (Praeger Paperbacks. New York 1964). Sid. 14 Celso Furtados uppfattning både redovisas och kriti- 7 Schiavo-Campo, Salvaav Cline, op.cit., sid. 46 ff. ECLA konstaterar i sin rapport Latin America and tore & Singer, Hans: Perthe International Development Strategy: lirst regional appraisal (E/CN. 12/947/Rev. spectives of Economic l) att utom i länder med den största befolkningen är de rikaste 20 procenten en Development (Houghton alltför liten marknad för att bära upp en industriell tillväxt på en rimlig effektivi- Mifflin Company New tetsnivå (sid. 41). York 1969), sid. 65-66.

20 5 SOU l977:14 Bilaga

skulle ge tillväxten en annan form och inriktning. l forsta komstfordelning hand torde efterfrågan på livsmedel. lättare konsumtionsvaror och lågkostnadsbostäder öka. l den mån denna efterfrågan lättare kan tillgodoses med inhemsk produktion bör fördelningspolitiken också stärka den externa balansen. Argumenten för en sparvänlig“, sned inkomststruktur måste alltså prövas på grundval av vilken typ av tillväxt man önskar. Även om den rika eliten investerar en stor del av foretagsvinster och egna inkomster är det. som FN:s Commission for Social Planning framhållit, inte säkert att det blir en satsning på rätt form av tillvéixt’. Detta är emellertid i stor utsträckning ett cirkelresonemang. När man accepterar en viss inkomstförman också typ av tillväxt och produktionsinriktning. Det delning väljer finns ingen anledning att uppmuntra massproduktion av konsumtionsvaror om man inte samtidigt genom att vidta fördelningspolitiska åtgärder gör det möjligt for breda grupper att efterfråga dem. Det torde inte vara möjligt att generellt besvara frågan om en jämnare måste köpas till priset av en lägre tillväxttakt. Redan inkomstfordelning osäkerheten på denna punkt är emellertid, som D. T. Healey formulerat

det ha betraktats “remarkabel när man betänker att det bara for några år sedan skulle i de tidigare utvecklingssom nära nog axiomatiskt att en ojämn inkomstfordelning stadierna inte bara var oundviklig, utan också väsentlig?

vara värt att lyssna till vad den tidigare nämnde Det kan avslutningsvis inkomstforpakistanske ekonomen ul Haq i dag har att säga i ämnet delning och tillväxt:

att frukterna Vi har nu ett antal fall-studier som visar hur illusoriskt det var att hoppas l W.W. Rostow: The av tillväxten kunde fördelas rättvist utan att produktions- och investeringsmönstret detta. l mitt Take-Off into Self-Sus- ändrades först. Många snabbt växande länder i Latinamerika illustrerar tained Growth återgiven vi skapade för att befrämja snabbare eget land. Pakistan. var det just de institutioner i Finkle & Gable. op.cit. tillväxt och kapitalackumulation som senare förhindrade alla våra försök till jämnare sid 154. är överväldigande och resursfordelning och social rättvisa. Jag är rädd att bevisen är 3 konklusionen ofrånkomlig: skilsmässa mellan produktions- och fordelningspolitik Report on a Unified för produktionens Approach to Develop- falsk och farlig. Fördelningspolitiskzi åtgärder måste in i systemet ment. Analysis and Plan- planering och organisation“3. ning (Commission for Social Development. E/CNS/SI9).

5 Fördelningspolitikens misslyckande

3 D.T. Healey: Development Policy: new thinav inkomster och formögenheter måste king about an interpreta- För att nå en jämnare fördelning tion” (Journal of Eco- u-ländernas regeringar vidta aktiva åtgärder. Detta har under senare år benomic Literature Vol. X. tonats i en lång rad enhälliga FN-beslut. Trots detta finns det llera u-länder No 3. September l972). försvarar en sned inkomstfordelning som en som både i teori och praktik sid. 779. för att nå en högre tillväxttakt. Vanligare är emellertid nödvändig eftergift “Mabub ul Haq: Em- och landreformer i utvecken läpparnas bekännelse till inkomstfordelning ployment in the 1970s: lingsplanen men få och halvhjärtade åtgärder i praktiken. A New Perspective“ (In-

Detiinnssjälvfalletingenanledningattfrågasigvarförfördelningspolitiken

ternational Development misslyckats i dessa länder - de har inte på allvar försökt och alltså egentligen Review. December l971), sid. 12. aldrig misslyckats. En allvarligare och intressantare fråga gäller avsaknaden

Bilaga 5 21

av resultat i länder som trots allt satsat betydande resurser på utbildning, hälsovård. lågkostnadsbostäder. vatten- och avloppsztnlåiggningztr och andra ztllmänna tjänster som ytligt sett borde gynna den fattigare delen av befolkningen. Ett första uppenbart skäl till misslyckanden är att en satsning på t.ex. utbildning och sjukvård aldrig var avsedd för de fattiga folkgrupperna. Centralsjukhus i städerna och prioritering av högre utbildning och forskning är exempel på “sociala” insatser som lämnar de fattiga helt utanför. Detta är emellertid en mycket vanlig företeelse i u-ländernzt. “Ett slående drag i u-ländern-as utbildningspolitik är den mycket starka tyngdpunkt som läggs vid gymnasie- och högskoleutbildning i jämförelse med utvecklade länder. Detta slag av fordelningspolitik, om den var avsedd att leda till jämnare resursfördelning, får naturligtvis motsatt effekt. Med hänsyn till att skattesystemen ofta är regressiva eller i bästa fall proportionella innebär denna typ av offentliga tjänster, som framhålls i Världsbankens och Sussexinstitutens studie, en omfördelning från de fattiga till medelklassen och de rika. En inriktning av allmänna resurser till sjukhus som ger kvalificerad vård till relativt få människor snarare än till enkla Sanitära åtgärder och massvaccineringatr är ett kostsamt socialt slöseri på de fattigas bekostnadz.

Utbyggnaden av den offentliga sektorn innebär vanligen att en rad nyttigheter kan erbjudas till lägre pris än tidigare. Om utbyggnaden inriktas på de köpstarka gruppernas efterfrågan. vilket en företagsekonomisk projektkalkyl pekat mot. blir resultatet att medelklassens konsumtion subventioneras till förfâng for de fattiga.

Kostnaden för vatten är tjugo gånger högre for dem som bor i kåkstiider utanför Karachi än for dem som förses genom de kommunala vattenledningarna. Detta klara samband mellan låga inkomster och dålig service i samma områden. uppenban även vid en flyktig betraktelse. har dokumenterats i nyligen företagna Världsbanksstudier av städer i Peru, Zaire och Mexico“3.

Samma nedslående resultat har blivit följden av flera försök att bygga bostäder till låga kostnader för de fattiga. Även försök till bredare satsningar inom de sektorer där de verkligt fattiga folkgrupperna finns har misslyckats. Förklaringen är att generella satsningar på ett visst område inte når ut till de fattiga och maktlösa på landsbygden. “lnkomstfördelningen ijordbrukssektorn bestäms till stor del av strukturella faktorer, såsom fördelningen av jorden, och det är rimligt att en inkomstökning fördelas på liknande sätt”, hävdar författarna till Världsbankens och Sussex-institutets studie. Samma slutsats redovisar FNzs Commission 1 for Social Planning i en rapport om det s. k. enhetliga syn- Chenery, op.cit., sid. sättet på utvecklingsplaneringen. 153. Andra som studerat dessa förhållanden, t. ex. Angus Maddison, Celso Furtado, Irma Adelman och Cynthia Taft Zlbid., sid. 149. Morris når snarast fram till än mer pessimistiska slutsatser? Maddison säger t. ex. om lndien och Pakistan att: 3 Ibid., sid. 148. 4 lbid. sid. 21. Den sammantagna effekten av regeringsåtgärder har i båda länderna varit regressiv. Skattesystemet har inte haft någon nämnvärd effekt på inkomstfordelningen. rege- 5 Adelman & Morris, ringarnas utgiftsprogram har verkat i regressiv riktning. byråkratiska kontroller har op.cit., sid. 188-92.

22 Bilaga 5

gynnat de rika och landreformer och byutvecklingsprogram har inte inneburit några

Förbättringar för den fattigare halvan av landskapsbefolkningen“.

Celso Furtado redovisar samma slutsats beträffande regeringens åtgärder

i en rad latinamerikanska länder?

En allvarlig strävan att nå ut till de fattiga måste enligt vissa bedömningar leda till att utvecklingsplaneringen decentraliseras. Ytligt sett förefaller detta

påstående oantastligt. Ca tre fjärdedelar av de verkligt fattiga finns på landsär emellertid inget universalmedel. Skälen härtill bygden. Decentralisering är flera. eliterna är vanligen mer konservativa De traditionella på landsbygden Även bland städernas industriägztre och än de centrala planmyndigheterna. för reformer som aktivt motframväxande medelklass finns förespråkare arbetas av jordägarna. En decentraliseringspolitik är mycket personal- och

resurskrävande. Dessutom uppfattar ofta tjänstemän en placering på lands-

eller forvisning. vilket det for övrigt ofta är. bygden som en degradering Det är också naturligt att en minister anser det svårt att avvara de dugligaste Resultatet blir att lokalt stationerade tjänstemän vanligen tjänstemännen. och lätta att korrumpera for de traditionella är mindre dugliga, oinspirerade kan de inte bara hindra önskvärda eller t. o. m. centralt eliterna. Härigenom reformer; de kan också dra nytta av dem. lndiens Community beslutade och Small Farmers‘ Development Agency är il- Development Programme att decentralisera inom en stark hielustrativa exempel på svårigheterna 1 Maddison, op.cit., sid. rarkisk struktur. Båda misslyckades därför att inga förberedelser gjordes

11-12. sociala strukturen nivå3. Även i för att ändra den existerande på lokal

jordagarna‘.

2 Celso Furtado: Eco- Pakistan har insatser inom jordbrukssektorn gått till de rikare nomic Development of via olika former av Inte heller försöken att ge stöd till jordbrukssektorn Latin America (Cam- har gett önskat resultat. Den omfattande studie som gjorts av kooperativ bridge University Press hävdade att kooperativ ten- FN:s institut för social utveckling (UNRISD) 1970) sid. 62-64. Se även i händerna eliterna5. de olika rapporter som derade att bli ett nytt instrument på de traditionella att de krediter som distredovisas i Uphoff & I Indien har planeringskommissionen rapporterat llchman, op.cit., sid. 117 ribuerats via kooperativerna huvudsakligen gått till de rika jordägarna ff. dominans och deras “p. g. a. deras sociala och ekonomiska på landsbygden 3 kontroll över dessa nya institutioner“. En annan Chenery, opcit., sid. politiska och administrativa 68. var penningutlånarna. FN:s Comgrupp som drog nytta av experimentet mission for Social Planning har nått samma dystra slutsats. 4 Maddison, op.cit., sid.

151. “Tendensen för redan existerande olikheter att öka som en följd av tekniska för-

5 Rural cooperatives as ändringar, genomförda i utvecklingens namn, kan gälla en lång rad innovationer, inklusive t. ex. introducerandet av institutionella förändringar i form av jordbruksagents of change: A research report and a debate. kooperativ, kreditsystem, skördeförsäkringar, socialförsäkringar, egnahemsprogram UNRISD. Report No. och statsstöd till universitetsutbildning“7. 74.3. Geneva 1975. att genomföra reformer Angus Maddison pekar pa delvis andra svårigheter 6 Chenery, op.cit., sid. inom ramen för en traditionell struktur.

257. Som ett resultat av att den lokala administrationen domineras av den gamla by- 7 Report on a Unified råkratiska eliten. tenderar utgifterna för sociala ändamål att gynna de övre inkomst- Approach . . ., op.cit., skikten. Varhelst det inte finns några klara politiska direktiv blir resursallokeringen sid. 5. alltid ojämlik och konservativ“3. 3 Maddison, 0p.cit., sid. Det är svårt att undgå den konklusion Adelman och Morris drar: 95

Bilaga 5 23

“Den fruktansvärda slutsats som föreliggande arbete pekar på är att hundratals miljoner desperat fattiga människor över hela världen har drabbats snarare än hjälpts av den ekonomiska utvecklingen”.

6 Fördelningspolitikens möjligheter

När man ser till fördelningspolitikens möjligheter är det framför allt ett förhållande som tydligt framträder. lnkomstfördelningen, dess Förändring och möjligheterna att nå ut till de fattiga grupperna är avhängig den existerande sociala strukturen och förmögenhetskoncentrationen. Författarna till Världsbankens och Sussex-institutets studie beskriver mer detaljerat fem länder som anses ha lyckats med fördelningspolitiken. l fyra av dessa har radikala förändringar av förmögenhetsfördelningen och/eller den sociala strukturen vidtagits. Sydkorea och Taiwan arvde en jämn jordfördelning av ockupationsmakterna. På Cuba genomfördes en radikal förmögenhetsomfördelning efter revolutionen. Tanzania införde tidigt en strikt jordlagstiftning och genomdrev omfattande nationaliseringar. l det femte landet, Sri Lanka. har förmögenhetsfordelningen alltid varit relativtjämn. l de förstnämnda två länderna har en snabb ekonomisk tillväxt lett till betydande förbättringar över hela inkomstskalan. l de andra tre länderna har den relativt jämna förmögenhetsfördelningen kompletterats med en rad sociala, budgetñnansierade insatser. Man borde alltså kunna våga hypotesen att fördelningspolitiken möter utomordentliga svårigheter i länder med en stark förmögenhetskoncentration eller en stel. stratifierad social struktur. av typ stammotsättningar eller kastvasen. Även i länder där den regionala koncentrationsprocessen är stark torde fordelningspolitikens möjligheter vara beskurna. Därmed är också en annan utgångspunkt given. Fördelningspolitiken måste bygga på en samverkan mellan centralt genomdrivna institutionella reformer och decentraliserade fältinsatser. Lokala insatser måste ofta genomföras under aktivt motstånd från traditionella eliter som både försöker stoppa reformerna och tillskansa sig deras resultat. Ett centralt stöd i form av lagstiftning, pris- och lagerpolitik, tullförändringar och förbättrade avsättningsmöjligheter är ett nödvändigt komplement till de decentraliserade insatserna. Det är också viktigt att de fattiga grupper som skall dra nytta av reformerna är organiserade i förväg. “Även om det vanligen anses att kraftfulla åtgärder för att decentralisera beslutsfattande och politiskt makt är nödvändiga åtgärder för att reducera ojämlikheter, så är detta sant endast om de underprivilegierade redan är organiserade för att dra nytta av de möjligheter som erbjuds”. En förutsättning för fördelningspolitiken som särskilt betonas av FN:s Commission for Social Planning är samspelet mellan olika sektorer och åtgärder: “l en planering som utgår från det enhetliga synsättet (unified approach) blir planeringsmyndigheten 1 Adelman & Morris, ansvarig för att uppställa konsistenta mål och syften som tar hänsyn till olika sektorers inbördes beroende av varandra och behovet att inrikta 0p.cit., sid. 192. den verksamhet som bedrivs inom olika sektorer i enlighet med målen för en sam- 2 Chenery, op.cit., sid. manhållen utveckling. Eftersom samma faktorer kan vara både mål och medel är 66.

24 Bilaga 5 SOU 1977214

det nödvändigt att planeringsbeslut inte relateras till ett enda mål utan till alternativa kombinationer av mål och medel”.

Det bör tillfogas, som kommissionen också gör. att förhållandet mcllan olika mål kan vara av två slag. För det första kan två mål stå i konflikt med varandra, oftast helt enkelt därför att resurserna inte räcker. För det andra kan möjligheten att realisera ett visst mål vara beroende av att ett annat mål uppnås. Så kan t. ex. kravet på att stärka betalningsbalansen vara avhängigt en Förbättring av produktiviteten ijordbruket eller en utbyggnad av transportsystemet. Det är också viktigt att insatser för att höja produktiviteten i jordbruk och småindustri annars blir resultatet laåtföljs av en inkomstfördelning gerproduktion och outnyttjad kapacitet. Det måste alltså finnas en grundläggande samstämmighet mellan åtgärder som vidtas inom olika sektorer och geografiska områden liksom mellan lokala initiativ och centrala planer. I annat fall blir decentraliserade reformförsök isolerade i en framstegsfientlig miljö. Fördelningspolitiken måste således hela tiden ta hänsyn till “samspelet inom det ekonomiska systemet. Inkomstfördelningen bestäms av ett samspel mellan vad som produceras, hur det produceras och vad som konsumeras; strukturen i landet”. allt påverkat av den sociala och institutionella l Världsbankens och Sussex-institutets studie betonas också att reformberoendeförhållande till de politiken är avhängig den nationella ekonomins rika länderna. l flera länder har man att räkna med att de rika ländernas ekonomiska tillgångar, makt och intressen samverkar med nyckelgrupper och intressen i den tredje världen i Försöken att hindra åtgärder för att

omfördela inkomster och förmögenhet”. Det kan för en svensk publik

förefalla onödigt att hävda att u-Iändernas Fördelningspolitiska strävanden måste accepteras av biståndsgivare och internationella organisationer. Det är emellertid med säkerhet inte utan anledning som författarna till Världsbankens och Sussex-institutets studie understryker att de villkor på vilka finansiellt bistånd söks och erhålls och föreställningen om att bidragsgivzarnzt skall kontrollera hur det används av internationella organ måste förändrats väsentligt om resurserna skall bli tillgängliga för en aktiv strävan att omfördela inkomster och förmögenhet i de fattiga länderna”. Flera u-landsekonomer har pekat på att biståndet, dock i flera fall oavsiktligt, bidragit till att öka inkomstskillnaderna5. Även om hyggliga möjligheter finns, förtjänar det avslutningsvis att un- Report on a Unified att en fördelningspolitik är svår och resurskrävande. Det är alltså derstrykas Approach . . . op.cit., uteslutet att politiken skall lyckas utan en mycket bestämd strävan både sid. 29. på central och lokal nivå. 2 Adelman & Morris. opcit., sid. 201.

3 Chenery, op.cit., sid. 7 Bistånd för jämnare resursfördelning

158. 4 Ibid., sid. 175. Bistånd kan något förenklat uttryckt planeras och lämnas på tre olika nivåer - nationell nivå, sektornivå och projektnivå. l det första fallet. som i långa 5 John White: The Polistycken är den biståndsform Sverige använt under de senaste åren anges tics of Foreign Aid (Boden total finansiell ram för viss tidsperiod och mottagarlztndet bestämmer ley Head, London I974). sid. 74. för vilka ändamål resurserna skall användas. Givarlandet eller det mul-

Bi/aga 5

tilaterala biståndsorganet fungerar i detta samarbete idealt sett som en slags konsult. Mottagaren behöver inte skilja på egna resurser och biståndsmedel. l praktiken kompletterats denna ideala bild av ett antal restriktioner. Givarlandet vill ofta inte stödja vissa typer av aktiviteter av opinionsskäl eller kräver att pengarna skall utnyttjas för upphandling i hemlandet. Vi skall i fortsättningen kalla denna biståndsform för landprogramnterzit bistånd. Sektorplanerat bistånd fungerar [urincipiellt på samma sätt som landprogrammerat bistånd. Skillnaden är att givarlandet i förväg anger vilken eller vilka sektorer som kan komma i fråga. På det praktiska planet kan emellertid, som anges nedan, skillnaderna vara betydande. Projektbistånd lämnas helt enkelt för en i förväg överenskommen och definierad insats. Även om gränserna mellan de olika biståndsformerna inte alltid är helt klara skall vi diskutera möjligheterna att nå ut till de fattiga folkgruppernzt iovannämndzt tre kategorier. För att göra diskussionen meningsfull skall också vissa zillmännzi för- och itackdelztr med de olika typerna av bistånd beröras. l nästa avsnitt diskuteras gränsen för vad som är acceptabel inblandning i mottagarlandets inre angelägenheter. Först måste några självklara Förutsättningar för diskussionen anges. Den avgörande insatsen görs och måste göras av ntottztgztrlandet. Detta är en självklarhet av många skäl. Mottagarlandet satsar nästan alltid självt den alldeles övervägande delen av utvecklingsbudgetens finansiella resurser. Ännu klarare är detta när det gäller den personal som engageras i arbetet. Mottagarlztndets regering måste inför befolkningen ta ansvaret för vad som görs och inte görs. insatserna görs på mottagarlandets territorium, berör dess invånare och skall övertas av dess myndigheter. Bistånd som lämnas direkt av en regering förutsätter således av både formella och praktiska skäl en överenskommelse med mottagarlandets regering och myndigheter. Det skulle inte vara nödvändigt att ange dessa självklarheter om det inte vore så att de ännu inte vunnit självklar tillämpning i det internationella samarbetet. Betydelsen av dessa enkla regler inses emellertid lätt om “biståndsgivarna” tänker sig in i rollen att vara biståndsmottagare - kanske i desperat behov av ökat bistånd. Man kan slutligen - tyvärr utan ironi peka på det enkla faktum att mottagarlandets myndigheter vet en hel del om sina egna problem. l fråga om det landprogrammerade biståndet är det uppenbart att för« delningspolitiska mål nås endast om ntottagarlandet aktivt strävar i denna riktning. Regeringen i mottagarlandet bestämmer i det tänkta fallet både sektorfördelning och lokalisering. Biståndsmedlen förlorar sin identitet bland övriga resurser och resultatets fördelning följer det tidigare etablerade mönstret. l länder där fordelningsmekanismerna inriktas på att gynna överklassen kommer biståndets resurstillskott enbart att befrämja denna utveckling. l länder som aktivt strävar att befrämja social rättvisa är det emellertid uppenbart att landprograntnterat bistånd är en ntycket effektiv samarbetsform. Samarbetet bör kunna bli friktionsfritt och harmoniskt. vilket på sikt befrämjar de allmänna relationerna mellan länderna. Detta förutsätter emellertid att givarlztndet inte tar det landprogrztmmeratle biståndet till intäkt

för att försöka påverka inriktningen av /l(’/(I utvecklingsplanen. En annan

viktig fördel för ntottzigarlztndet är. som Schizivo-Cantpo och Singer framhållit. att man inte behöver göra åtskillnad mellan egna resurser och bi-

26 5 SOU 1977214 Bilaga

ståndsmedel: Externa resurser kan utnyttjas effektivt endast inom ramen för ett lands samlade resurser. mål och prioriteringar. Det finns därför ett behov att under ett tak samordna utnyttjandet av de externa och interna resurser som är tillgängliga för ett land. Användandet av externa resurser i ett lands samlade utvecklingsplan kan inte bli effektivt om inte beslut rörande dessa resurser år intimt samordnade med beslut om utnyttjande av ett lands inhemska resurserl. Om biståndet är bundet är det uppenbart att den landprogrammerade formen medför mindre nackdelar än andra typer av bistånd. Mottagarlztndet kan välja att köpa endast produkter som givarlandet billigt och effektivt kan producera. Detta är exempelvis inte möjligt om biståndet också i andra änden är bundet till visst projekt. Ett sektorinriktat bistånd förjämnare resursfördelning förutsätts ge förtur åt sociala områden som landsbygdsutveckling, utbildning samt sjuk- och hälsovård. Möjligheterna till “givarstyrning” är formellt sett större än i fråga om landprogrammerat bistånd. Det är emellertid tveksamt vilken praktisk betydelse detta har. Givaren kan prioritera en viss sektor. För att nå ut till de fattiga krävs emellertid att åtgärderna specialdestinerzts till de fattiga och samordnas med insatser på lokal nivå, dvs. projektnivån. Därtill kommer att den prioriterade sektorn är beroende av utvecklingen inom andra sektorer. För att produktivitetsförbättringzir i jordbrukssektorn skall generera en självbärzmde utveckling krävs kanske förbättringar av t. ex. vägsystemet. avsättningsmöjligheterna. utbyggnad av lagersystem, ökad forskning samt stöd via pris- och tullpolitik. Dessa åtgärder måste vidtas av mottagarlztndet vilket alltså förutsätter en samstämmighet i fråga om målen mellan de samarbetande regeringarna. Det är inte osannolikt att fördelningspolitiska mål och resultat kan vara mer markerade inom en viss sektor. Däremot är det inte troligt att dessa skillnader är så stora att de har praktisk betydelse för valet mellan sektoroch landprogrammerat bistånd. Om det alltså bedöms möjligt att nå ut till med sektorbistånd - förutsätts nöja sig fattiga folkgrupper biståndsgivaren med att enbart ange en viss sektor och i övrigt låta mottagaren besluta om hur resurserna disponeras — så torde man i stort sett kunna nå samma resultat genom landprogrammerat samarbete. Det hävdas ofta att försök till sektorstyrning år meningslösa eftersom bistånd för visst ändamål frigör mottagarens resurser för användning inom en annan sektor. Biståndsmottagare skulle med andra ord anpassa sig så att sektorprioriteringen hela tiden blir den som från början avsetts. Detta är emellertid bara delvis sant. Samarbetet mellan två länder bygger vanligen på att båda deltar i finansieringen. Samarbetet iir långsiktigt och binder en del av mottagarens resurser för llera år. Ofta har givarlandet maximerat måste öka sina finansiella insitt bidrag vilket innebär att mottagarlandet satser när samarbetsprojekten blir dyrare är beräknat. Ett etablerat samarbete tenderar att skapa en intresseallians mellan sektorinriktade organ på både givar- och mottagarsidan. Allmän byråkratisk tröghet och intressekonllikter försvårar också möjligheterna att föra pengar mellan olika sektorer. Ett fackdepartement anser vanligen att inhemska budgetmedel anvisade för viss Schiavo-Camp & Singsektor är givna; ökat bistånd är ett välkommet tillskott som inte bör medföra er. opcit., sid. 289.

Bilaga 5 27

prutningar i den ursprungliga budgeten. Enligt John White har Sussexinstitutets seminarieserie visat att det bland u-landsadministratörer råder “nästan total enighet” om dessa praktiska svårigheter för u-landet att anpassa sig till givarländernas sektorprioriteringarl. Vi kan alltså konstatera att sektorbistånd har en tendens att åtminstone delvis påverka u-ländernas samlade planering. Detta kan självfallet vara avsikten. Det skapar emellertid en rad problem i mottagarlzindet bl. a. i samarbetet mellan centrala planeringsmyndigheter och fackdepartementetz. Den administrativa belastningen ökar. Givarlandets sektorstyrning bäddar också för konflikter med samarbetslandet. Projektbistånd kan teoretiskt sett inriktas på en klart definierad grupp människor. En rad krav måste emellertid uppfyllas for att projektet på sikt skall få varaktiga positiva effekter. Effekterna av undervisning förutsätter att eleverna har frihet att disponera sin arbetskraft och kan få sysselsättning. Fördelningseffekterna av stöd till jordbruket avgörs av om de fattiga kan disponera jorden själva. Insatser för de fattiga måste. som tidigare visats. vara både hån destinerade och väl samordnade med olika kompletterande åtgärder — ofta både på lokal och regional nivå. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att peka på hur mycket mottagarlandets regering kan åstadkomma med små medel och hur litet givarlandet kan åstadkomma utan aktivt stöd av lokala myndigheter. Keith Griffin anför ett illustrativt exempel på detta i en redogörelse for landsbygdsproletariatets situation i Ecuador i mitten på 1960-talet. Lantarbetarfamiljerna äger eller arrenderar vanligen en liten bit jord men all omgivande mark, inkl. vägar och skogsområden. tillhör storgodsen. Detta innebär att de fattiga inte har fri tillgång till betesmark och vägar eller ens rätt att samla brännved i skogarna. Den genomsnittliga årsinkomsten var när studien gjordes ca S 150. Härav härrörde ungefär en tredjedel från eget jordbruk. mer än hälften från boskapsskötsel medan endast 16 “o var lön från godsägaren. Av den disponibla arbetstiden användes emellertid mer än 40 % för att jobba på godset. Griffin pekar på att så enkla saker som att öppna l John White. opcit., alla vägar för allmänheten, ge rätt att samla brännved och låta boskapen sid. 93. beta i de höglänta skogsområdena radikalt skulle förändra landsbygdspro- 2 lbid.. sid. 84-85. letariatets ekonomiska situation. Bl. a. skulle lantarbetarna kunna tvinga fram högre löner genom att de alternativt kunde satsa mer på egen bo- 3 Keith Griffin: “Reflecskapsskötsel3. tions on Latin American Detta exempel är inte typiskt för alla u-länder. Slutsatsen är emellenid Development återgiven klar. i & llchman. En regering med stark folklig förankring och vilja att minska inopcit. sid. 203. komstklyftorna kan med begränsade insatser åstadkomma väsentliga föränd- I avsaknad av dessa insatser 4 ringar. kan å andra sidan mycket litet Chenery, op.cit. l den tadkommas genom bistånd. Exemplet na studie framhålls att belyser också vikten av att de fattiga behovet att destinera

har rätt att förfoga över och faktisk tillgång till produktiva resurser. Återigen

allmänna investeringar insatser som fordrar aktiva åtgärder från mottagarlztndet — utan vilka bifor att öka de fattiga ståndet riskerar att bli en evig nödhjälp4. gruppernas inkomster Ett hårt styrt projektbistånd blir med nödvändighet mycket personalkrâi- genom att ge dem iigan vande. Det är uteslutet derätt och tillgång till fyatt en biståndsgivare kan klara dessa uppgifter med siska och mänskliga reegen personal. Den praktiska hanteringen av projekten kommer således i surser är det allmänna stor utsträckning att åvila mottagaren. tema som genomsyrar Det är alltså uppenbart att ett projektbistånd förutsätter ett ganska de- denna bok. (Sid. 47).

28 Bilaga 5

taljerat samarbete med mottagarlandet. Teoretiskt iir det naturligtvis möjligt att komma överens med mottagarlandets regering om alla de stödåtgiirder som behövs För att ett visst givarñnansierat projekt eller program skall lyckas. Risken är emellertid uppenbar att denna överenskommelse stannar på papperet om inte ntottztgztrlandets myndigheter år genuint intresserade av insatsen. Genom påtryckningar kan de avtalade åtgärderna möjligen framtvingas. Sannolikheten talar emellertid För att det då sker på ett oinspirerat och ineffektivt sätt. Det är vidare tveksamt om det är rimligt av rena effektivitetsskäl, alldeles bortsett från att det är inblandning i inre angelägenheter, att Försöka tvinga mottagaren att satsa resurser på projekt och program som han inte själv tror på och Följaktligen inte har intresse att så småningom ta över. Sveriges erfarenheter av att försöka tvinga ett mottagarland att vidta sociala reformer för att garantera ett visst programs framgång åir inte uppmuntrande. l vissa fall Föreligger en väsentlig skillnad mellan givarlandets mål och mottagarlandets genuina utvecklingsstrâivttnden. Det år i dessa fall osannolikt att ett samarbete kan etableras som möjliggör effektivt bistånd på sektor- och projektnivå. Det år emellertid inte ovanligt att utvecklingsmålen inte iir klart preciserade vare sig i princip eller- och framför allt -i praktiken. Olika grupper inom den centrala administrationen kan exempelvis företräda delvis skilda mål och ambitionsgrader. l dessa fall kan givarlttndets krav på mottagarlandet med diplomatisk finess drivas rått långt. Bristen på klara riktlinjer och samordning bådar emellertid inte gott för effektiviteten. Vidare kan man ju med John White fråga sig varfor ett visst land vill ha bistånd om de inte vet för vilket ändamål det skall användasl. Svaret är emellertid att vissa u-låinder :anpassat sig till livets realiteter. De tar det bistånd som bjuds och försöker använda det För aktiviteter som givarlandet gillar. l vissa fall är anpassningen skenbar. ofta inramad av vâilformade mål och underbyggd med ztVancerade utvecklingsplaner. i andra fall innebär givarlåindernzts prioriteringar en partiell styrning av ntottztgzrrlandets utveckling. Det iir emellertid osannolikt att denna typ av sttntarbete“ kommer att överleva l970talet. Man kan urskilja tvåextremer. l samarbetet med lander som aktivt stravttr mot fördelningspolitiska mål förefaller det lätt att effektivt nå ut med biståndsinsatserna till de fattiga. Biståndet kan utan större problem lämnas på nationell nivå och utgå i form av de insatser ntottagzirlandet begår. l den andra änden av skalan finns länder som i mycket begränsad utsträckning strävar mot en jämnare resursfördelning eller där den sociala strukturen iir mycket hierarkisk. I dessa senare länder Finns små möjligheter för ett givarlztnd att lämna effektivt bistånd till de fattiga vare sig på sektor- eller Mellan dessa inte alltför ovanliga ytterligheter finns en lång 1 John White. op.cit., projektnivå. rad länder i vilka de fördelningspolitiska ambitionerna varierar mellan olika sid. 94-95. Frågan om varför u-låinder accepterar områden eller där utvecklingsmålen är oklara i den taraktiskzi tillämpningen. bistånd på villkor som de l dessa länder kan ett givarland möjligen med olika former av överenskomogillar skulle i sig förtjä- bimelser. påverkan eller påtryckningar nå fram till ett fördelningsiitriktat na en tttförlig behandling stånd. Det år emellertid tveksamt både om detta samarbete kan bli effektivt som emellertid faller utanför denna hilagas och om det kan hållas inom gränsen För vad som iir acceptabel inblandning syfte. i mottagarlandets inre angelägenheter. Det finns anledning att fråga sig

SOU l977zl4 29 Bilaga 5

om inte landprogrammerat bistånd är att föredra även i fråga om länder som ännu inte alldeles klart lyckats omsätta sina fördelningspolitiskzi ambitioner i konkret handling.

l alla händelser förefaller det uppenbart och självklart att den effektivaste

formen av bistånd förjämnare resursfördelning är landprogrammerat bistånd till länder som själva aktivt strävar att befrämja social rättvisa för de fattigaste. Denna slutsats överensstämmer i stort med Världsbankens och Suss-

ex-institutets studie där Författarna betonar vikten av att snabbt

ändra u-hjälpens inriktning klarare mot åtgärder för att eliminera fattigdom och ge bistånd till länder och program som strävar efter att förena omfördelning av resurser och tillväxt. Som topprioritering skulle detta innebära att mycket klarare förtur skulle ges till länder vars utvecklingspolitiska strävanden visar en klar och effektiv inriktning på att hjälpa de fattiga”.

8 Inblandning i mottagarlandets inre angelägenheter

Få biståndsformer går helt fria från anklagelsen att de innebär en inblandning i ett annat lands inre angelägenheter. Man behöver bara vända på bilden och föreställa sig Sverige som biståndsmottagare. kanske i desperat behov av bistånd. for att inse detta. Ett biståndssamarbete kan normalt avbrytas genom ett ensidigt beslut av biståndsgivaren. Detta ger en potentiell makt till biståndsgivaren som det t. o. m. kan vara svårt att inte utnyttja. Det närmaste man kan komma ett icke-interventionistiskt samarbete torde vara ett strikt landprogrammerat bistånd som avtalas för en lång tidsperiod. Vissa av de svenska landprogrammcn kommer rätt nara detta bistånd även om tidsperioden är väl kort. Villkoret att den avtalade resursöverföringen fortsätter så länge de grundläggande förutsättningarna for samarbetet inte ändras bör vara en acceptabel “inblandning“. Sektorbiståndet innebär inblandning i den meningen att givaren avsiktligt försöker eller oavsiktligt kommer att ge förtur åt ett visst område. Som tidigare visats är det sannolikt att biståndsgivarens sektorinriktning faktiskt åindrar mottagarens planerade resursallokering. Ställs dessutom krav på att mottagarlandet skjuter till resurser. ställer personal till förfogande eller genomför kompletterande insatser, t. ex. institutionella reformer eller olika slag av lagstiftning, framträder inblandningen alldeles tydligt. Det är naturligtvis tänkbart att utvecklingsambitionerna inom en sektor i stort överensstämmer med givarlandets önskemål. Härigenom skulle inblandningen kunna reduceras till acceptabel nivå. Det är emellertid mindre sannolikt att de fördelningspolitiska strävandenzi skulle skilja sig så markant mellan olika sektorer att inte bistånd i så fall kunde landprogrammeras. Det bör slutligen tillfogas att ett sektorbistånd knappast kan tankas annat än i samarbete med mottagarlztndets centrala och lokala myndigheter. Att helt överta ansvaret for en sektor förefaller vara en orealistisk biståndspolitik. Det är däremot tänkbart och har förekommit att ett givarland mer eller mindre på egen hand genomfört ett visst projekt. Numera är dock denna biståndsform mer sällsynt. Det är svårt att föreställa sig rent projektbistånd. såvida det inte rör sig om stöd till en av mottagarlztndet klart definierad 75Chenery. opcit.. del av utvecklingsplan. som inte innebär inblandning i mottagarlandets inre Sid 77.

30 Bilaga 5

angelägenheteH. För det forsta genomförs insatsen på ett annat lands territorium och berör dess invånare. För det andra måste man tänka sig vissa slag av kompletterande åtgärder av mottagarlandets myndigheter. l ett land med koncentrerat jordägande och en stel social struktur blir dessa krav på motprestationer omfattande. Biståndet kan naturligtvis göras avhängigt att mottagarlandet går med på alla de villkor som behövs for att garantera framgång for ett visst projekt. Bortsett från att metodens effektivitet är tveksam, så kan denna formella legitimation knappast frita en biståndsgivare från anklagelsen att blanda sig i ett annat lands angelägenheter. 1 just detta fall är spegelbilden av Sverige som biståndsmottagare särskilt illustrativ. Antag att livsmedelssituationen i Sverige är kritisk och betalningsbalansen mycket svag. Ett gil Jfr bilaga 8. Carl Havarland erbjuder sig att genomföra ett integrerat Iandsbygdsprojekt i Ösmilton: Biståndets uttergötland, (vars yta motsvarar CADU-området i Etiopien). Villkoren är formning - samhällsekonomiska verkningar i att Sverige går med på att koncentrera jorden i stora, kollektivt ägda enheter u-länderna. som medger en effektiv mekanisering. Även om Sveriges regering såg sig nödsakad att acceptera villkoren är det uppenbart att man skulle anse detta 3 En belysande och roande fiktiv Iandrapport vara inblandning i landets inre ange|iigenheter2°°3°om Sverige som tänkbart Det bör slutligen tilläggas att detta inte enbart, eller ens främst är en mottagarland presente- biståndsfråga. Gränsen for Sveriges inblandning i andra länders inre anrades av Hans Björkman, Dessutom gelägenheter måste sättas från utrikespolitiska utgångspunkter. Bertil Oden och Johan rimmar ett villkorsanknutet bistånd av denna typ inte särskilt väl med Sve- Sanne i S1DA:s tidskrift Rapport nr 11-12, 1970. riges strävanden att stödja u-Iändernas utveckling mot ökat politiskt och sid. 39-40. ekonomiskt oberoende.

6 Resurs- och biståndsflöde till

Bilaga

u-länderna

Av Lars Ane/I

l denna bilaga skall belysas några problem i samband med redovisningen av resurs- och biståndsöverföringar till u-länderna. De frågor som tas upp berör i första hand beräkningen av den nettoöverföring av resurser som sken

1 Definitionsfrågor

År 1972 beslutade OECDzs utvecklingskommitté (Development Assistance Committee, DAC) att anta en ny definition av begreppet offentligt utvecklingsbistånd (Official Development Assistance, ODA). Härigenom gjordes en klar markering av skillnaden mellan bistånd och övriga transaktioner i DAC:s redovisning av det samlade resursflödet till u-länderna. DAC definierar nu ODA som de resursöverföringar till u-Iänder som görs av offentliga myndigheter, inkl. regionala och lokala sådana. i de rika länderna och uppfyller följande tvâ villkor: a) Varje transferering skall “huvudsakligen syfta till att befrämja utvecklingsländernas ekonomiska utveckling och välfärd. b) Varje transaktion skall ske på koncessionella villkor och ha ett gåvoelement* på minst 25 %. I DAC:s redovisning av det samlade resursfiödet ingår också övriga offentliga resursflöden (Other Official Flows, OOF) privata transaktioner (private flows) samt gåvor från frivilliga organisationer (grants by voluntary agencies). Under rubriken övriga offentliga resurser (OOF) redovisas främst offentliga exportkrediter, övriga offentliga lån på kommersiella villkor samt statliga myndigheters och bankers köp av obligationer från u-länder eller multilaterala organisationer. De privata transaktionerna domineras av privata investeringar och portföljinvesteringar i u-länderna samt privata exportkrediter. Gâvørjrân/iivilliga organisationer avser främst den hjälp som lämnas av t. ex. Röda Korset. Lutherhjälpen, Jewish Agency och Kyrkornas världs- l Denna bilaga bygger på en mer omfattande sturåd. Det är först under senare år som dessa poster inkluderats i DAC:s die, som författats av Pestatistik. ter Svedberg. l. En transaktion redovisas i statistiken när den faktiska utbetalningen från 7 Begreppet gávoelement “givarlandet” sker. Detta sker inte alltid samtidigt som resurserna når definieras på sid. 33.

32 Bilaga 6

mottagarlandet. En del bistånd går t. ex. till multilaterala organ och där- - till u-länderna. ifrån - ofta med flera års eftersläpning 2. Alla transaktioner redovisas enligt DAC:s uppfattning netto. Detta innebär emellertid bara att avdrag görs för u-ländernas amorteringar på tidigare lån samt i-ländernas hemtagningar av ursprungliga investeringar; s. k. disinvestering. Däremot dras inte utflödet från u-länderna av räntor och investeringsinkomster av. 3. Alla resursllöden uttrycks i USA-dollar. Detta innebär att de olika ländernas nationella valutor “översätts” enligt gällande växelkurs. Kronans ökade värde i förhållande till dollarn under 1970-talet har därför inneburit en extra ökning av det svenska biståndet sådant det redovisas i DACstatistiken. 4. I den samlade statistiken adderas gåvor och lån på varierande villkor utan någon hänsyn till värdet för mottagarlandet av skilda slag av bistånd. En gåva får i statistiken - och för uppnåendet av 0,7 ln-målet - exakt samma värde som varje biståndskredit så snart dess gåvoelement är större än 25 ”m 5. värderingen av bistånd i form av varor eller personal är varierande. l huvudsak gäller att standardvaror, t.ex. veteleveranser, värderas till världsmarknadspriser. Personalbistånd redovisas i statistiken till givarlandets kostnad. Detsamma gäller för varor för vilka något känt världsmarknadspris existerar. Bundet bistånd, vare sig det är kredit eller gåva, baseras på det pris mottagarlandet tvingas betala. 6. Förutom de länder FN definierar som u-länder ingår i DAC:s biståndsoch resursflödesstatistik överföringar till Grekland, Jugoslavien, Malta, Spanien, Turkiet och sedan 1975 Portugal. Dessutom - och detta gäller också för FN - inkluderas i mottagarlandsgruppen alla icke självstyrande kolonier och områden, t. ex. Gibraltar. Hongkong, Surinam. Holländska Antillerna, Timor och Guam. 7. Alla lån och krediter som har en löptid överstigande ett år ingåri biståndsoch resursilödet. Detta kallar DAC långfristigt kapital. l FN:s statistik är kraven i detta avseende något striktare.

OECD:s utvecklingskommitté är den enda internationella organisation som gör en samlad redovisning av resursflödet till u-länderna på grundval av detaljerad information från de biståndsgivande länderna. FN:s statistik, som i några avseenden bygger på andra definitioner och avgränsningar, sammanställs på basis av information som DAC lämnar till FN-sekretariatet. Det är alltså egentligen bara DAC-sekretariatet som har möjlighet att kritiskt granska givarländernas egna uppgifter om biståndsinsatserna. Härigenom har DAC:s biståndsbegrepp fått en auktoritativ och normgivande ställning. Bistånd är helt enkelt vad DAC väljer att kalla bistånd - och detta beslutas En mel- av de rika länderna. Trots att DAC:s statistik är mycket dubiös - många viktig skillnad lan FN:s biståndsmål på vill säga förfalskad - har organisationens uppgifter om det s. k. “totala net- 0,7 % och Sveriges l %- toresursllödet” okritiskt accepterats av den västerländska pressen. mål är att det förstnämn- av bistånds- Det finns således goda skäl att granska DAC:s redovisning da gäller utbetalningar och resursflödet till u-länderna. l denna bilaga diskuteras några frågor som medan det svenska avser berör DAC:s sätt att redovisa olika transaktioner. Därefter görs ett försök ans/ag i förhållande till BNP. att göra en mer korrekt värdering av nettoresursflödet till u-länderna.

Bilaga 6 33

2 Två alternativa metoder att mäta värdet av

biståndet

Det forsta kriteriet i DAC:s biståndsdeñnition säger att en transferering av resurser till ett u-land skall ha som huvudsak/igr syfte att befrämja ekonomisk utveckling och välfärd i mottagarlandet. Det är alltså tillåtet lör ett givarland att ha kommersiella och säkerhetspolitiska biavsikter; däremot borde en transaktion där t. ex. säkerhetspolitiska intressen står i förgrunden inte komma med i statistiken. På denna punkt kan man konstatera att DAC-sekretariatet är mycket liberalt. l praktiken godtas alla transaktioner som givarlandet påstår stämma med kriteriet trots att flera i-länders ofliciella motiv för bistånd borde ge DAC-sekretariatet anledning att ifrågasätta en lång rad transaktioner. Det är emellertid omöjligt att ens gissa sig till vilken minskning av biståndets volym som skulle följa av att sy/Ieskrileriet tillämpades mer kritiskt. Eftersom syfteskriteriet har en ytterst begränsad funktion blir kravet på 25 n gävoe/enzenr (GE) den centrala delen av biståndsdefinitionen. GE utgör ett mått på skillnaden mellan vad mottagaren får betala för kommersiell upplåning och värdet av ett biståndslån. För enkelhetens skull antar DAC att alla u-länder kan låna pengar till 10 *Jes ränta. Med utgångspunkt i denna räntesats beräknas GE genom att nuvärdet (det diskonterade värdet) dras från kreditens nominella värde. En gåva har naturligtvis ett GE på 100 oz. medan en kredit med 10 % inte alls innebär någon överföring av reala resurser. l tabell l ges flera exempel på GE i olika typer av lån. De lån som ligger alldeles på DAC:s GE-tröskel är t. ex. följande: l0-årigt lån utan amorteringsfri period med 3 % ränta (GE = 25,8 %), IO-årigt lån med 5 års amorteringsfrihet och 5 % ränta, (GE = 26,1 90), 30-årigt lån med

Tabell I. Gåvøelement i olika typer av lån vid 10 % diskonteringsriinta

25,2 Källa: Göran Ohlin: Foreign Aid Policies Reconsidered. Paris OECD 1965.

34 6 Bilaga

10 års amorteringsfrihet och 7 % ränta (GE = 25,2 %) samt 40-årigt lån med 5 års amorteringsfrihet och 7 % ränta (GE = 25 9:3). DAC:s gåvoelementsdeñnition av bistånd är godtycklig i flera avseenden. Den har också i flera sammanhang kritiserats av u-länderna och av vissa framförallt Det finns i huvudsak två i-länder, Sverige och Nederländerna. sätt att nå fram till en bättre definition och en rättvisare redovisning av den reala resursöverforingen till u-länderna. Ett alternativ är att helt enkelt summera alla transaktioners gåvoelement och redovisa detta. Vi skall kalla detta for gâvoelemenrsmeloden. Det andra alternativet går ut på att skärpa biståndsdefmitionen, både syftes- och gåvoelementskriteriet, samt dra av både räntor och amorteringar från bruttoresursflödet. Vad som redovisas i detta fall blir nettoöverforingen av finansiella resurser under en viss tidsperiod. Valet mellan dessa två alternativ, som självfallet kan användas parallellt beror helt på vad man vill mäta.

3 Beräkning av gåvoelement

i alla biståndstransfereringar är det En sammanräkning av gåvoelementet korrekta sättet att beräkna det reala nertovärdet av det bistånd som lämnas tas härvid till u-ländernas återbeunder en viss tidsperiod. lngen hänsyn talningar av räntor och amorteringar på lån som erhållits tidigare. Om denna metod används behöver man inte ställa upp några krav på hur stort GE skall vara for att en kredit skall räknas som bistånd. Korta lån med höga räntor får ett mycket lågt GE och läggs på ett helt rättvisande sätt tillsammans med gåvobiståndets 100 8%. GE. Den enda fråga som behöver diskuteras gäller den räntesats enligt vilken en kredits nuvärde räknas fram. Alla DAC:s beräkningar baseras på en diskonteringsränta på l0 %. Denna siffra kan ifrågasättas från två utgångspunkter. Det är för det första inte givet att den speglar den rätta genomräntenivån. För det andra är det inte självklart att allt bistånd skall snittliga diskonteras till samma ränta eller att den skall vara densamma år från år.

Den forsta fråga man kan ställa sig är om bistånd till alla u-länder skall

diskonteras till samma ränta. Med tanke på att låntagares olika kreditvärpå kommersiella lån kan det dighet gör att de får betala olika riskpremier förefalla att ta hänsyn till detta i gåvoelements-beräkningarna. För rimligt beräkningar av den totala biståndsvolymen spelar detta ingen roll eftersom vi då bara har att ta hänsyn till den genomsnittliga riskpremien. Men när beräknas i bistånd på regional- eller länderbasis borde “gåvo-elementet” man i princip ta hänsyn till varierande riskpremier. Rent praktiskt är det dock svårt att fastställa lands riskpremie, vilket talar for att varje enskilt betrakta DAC:s förfarande som en rimlig kompromiss i en legitim strävan efter enkla beräkningsprocedurer, Samma sak gäller DAC:s praxis att diskontera biståndet till en fix procentsats varje år trots att marknadsräntorna fluktuerat kraftigt, speciellt under de senaste åren. När lånen är långa. minst 5-10 år som det här är frågan om. och den ränta låntagaren får betala på kommersiella lån anpassas efter mark nadsläget. förefaller det riktigare att använda en räntesats som speglar genomsnittet för hela låneperioden än att använda den ränta som gäller då lånet tas.

Bilaga 6 35

Det mest rättvisande vore naturligtvis att i efterhand diskontera olika års amorteringar och räntebetalningar till den just då aktuella räntan, men ett sådant förfaringssätt skulle bli minst sagt krångligt. Vidare är det fråga huruvida 10 % är den rätta nivån. Här gäller det först vems kommersiella låneränta det är som skall användas som diskonteringssats: u-ländernas eller långivarens. U-länderna får normalt ijämforelse med i-länderna betala en risk-premie som varierar mellan 0,5 och 1,5 procentenheter. Enligt en del författare är det den lägre ränta till vilken de biståndsgivande länderna kan låna långsiktigt kapital, antingen på den egna eller på den internationella kapitalmarknaden, som utgör den relevanta diskonteringssatsen. DAC tycks å andra sidan betrakta lO procent som den ränta u- Iänderna skulle få betala for samma lån. Av flera anledningar förefaller DAC:s ansats vara den rätta. För det första är det lånealternativet för uländerna, inte för i-länderna, som är jämforelsenormen till biståndet. För det andra och viktigaste, är det den biståndsgivande som står regeringen .ur risken att amorteringarna och räntorna inte betalas tillbaka av u-länderna på utsatt tid. Det gör det rimligt att belasta biståndsanslagen med kostnaden för denna risktagning, dvs. risk-premien. Men bara för att det är u-ländernas “alternativ-ränta” som är den mest relevanta jämforelsenormen är det inte säkert att l0 procent är den rätta ”nivån”. Med tanke på att bl. a. IBRD förmedlat rent kommersiella lån till räntor kring 8-9 %, vilket u-länderna också kunnat låna till både på europeiska och andra internationella under kapitalmarknader perioden 1971-74, förefaller kanske l0 % vara en alltför hög siffra. Men då är det två saker man bör komma ihåg. För det första är 8-9 % den genomsnittliga räntan; inte den marginella räntan for ytterligare lån av storleksordningen 6-8 miljarder dollar. För det andra är det de stora och relativt kreditvärdiga u-länderna som stått för merparten av dessa lån; de mindre u-länderna skulle förmodligen få betala mer. Det tycks således inte finnas någon tungt vägande invändning mot DAC:s praxis att genomgående använda en diskonteringssats på 10 %. Förutom att 10 “o verkar vara en rättvisande uppskattning av den marginella alternativ-räntan for u-länderna, är det också en siffra som är lätt att handskas med i beräkningar av gåvo-elementet i olika biståndslån. Därmed är det inte sagt att det inte finns anledning att välja en annan siffra under andra omständigheter. DAC har t.ex. varit inne på tanken att höja diskonteringssatsen till följd av den stegrade internationella inflationstakten. Huruvida detta är berättigat kan ifrågasättas av två anledningar. För det första skall inflationstakten påverka valet av diskonteringsränta först när den slagit igenom på de kapitalmarknader det gäller, dvs. om den effektiva räntan sjunkit. Det förefaller inte så. Trots en internationell inflation på ungefär 15 procent 1974 har u-länderna uppenbarligen kunnat låna kommersiellt till räntor som är lägre. Kapitalkostnaden för lånen har alltså i praktiken varit negativ. För det andra är det osäkert om den höga inllationstakten och de eventuellt högre marknadsräntorna kommer att bestå. I och med att räntan på långsiktiga kommersiella lån anpassas efter marknadsläget, kommer en eventuellt högre ränta under ett par tre år inte att inverka särskilt mycket på genomsnittsräntan for de 10-25 år flertalet lån löper på. Om

6 36 Bilaga

däremot den högre inflationstakten består och tenderar att slå igenom på räntan på de internationella kommersiella kapitalmarknaderna, kan det bli motiverat att höja den diskontosats DAC nu använder. Men några större effekter på biståndsvolymen“ (uttryckt i GE) skulle det dock inte bli. .Även om diskonteringssatsen höjdes från 10 till 15 procent skulle GE i 1973 års gåvor och offentliga lån bara öka med ca 10 procent. Detta kan vara värt att hålla i minnet vid diskussioner av smärre förändringar av diskonte-

ringssatsen. År 1973 beräknar DAC att bruttoflödet av ODA uppgick till 10 905 milj. kr. av ODA var och det genomsnittliga GE till 87 9%. Det reala nettovärdet alltså 9487 milj. kr. Det bör emellertid påpekas att GE-metoden enbart tar hänsyn till de finansiella villkoren - ränta, Iöptid och amorteringar. Tveksamma värderingar av varubistånd och effekterna av bindning lämnas utanfor analysen.

4 Beräkning av det finansiella nettoflödet

I viss mening är beräkningen av det finansiella nettoflödet av bistånd samma sak som GE-beräkningen. men mätt från ett annat håll. Båda mätmetoderna innebär att både räntor och amorteringar räknas av från biståndslånen. Skillnettoflödet beräknas naden ligger i när avräkningen görs. När det finansiella när utbetalningarna av lån, amorteringar och räntor faktiskt görs avräkningen av GE sker hela beräkningen vid det tillfälle då det sker. Vid beräkningen ursprungliga lånet upptas. Över en oändlig tidshorisont är således ODA for återbetalningar och räntor i princip detsamma som GE i de korrigerat transaktioner uttryckt: summan av alla som ingåri ODA. Eller annorlunda finansiella nettoflöden över ett oändligt antal perioder ger samma resultat som en addering av alla GE i ODA for samma antal perioder. Däremot det finansiella nettoflödet inte detsamma som ett är, och det är viktigt, ODA för en giver år. Anledningen härtill är självfallet att GE-korrigerat nettoflödet inte bestäms bara av hur mycket bistånd som utgår ett visst år utan också av hur mycket som återbetalas i form av räntor och amorteringar på tidigare givna lån. U-länderna har i flera sammanhang krävt att DAC och FN skall redovisa nettoflödet av finansiella resurser inte bara for ODA utan också for andra och privata transfereringar. Flertalet i-länder har vänt sig mot offentliga u-ländernas forslag. DAC-ordföranden, som därvid sannolikt talade for en majoritet av medhävdade år 1972 att det nettobegrepp som organisationen tilllemmarna, lämpade var forsvarligt på grundval av lMF:s och FN:s accepterade regler för redovisning av betalningsbalansen. Det mäter kapitaltillskott (capital remedan ränteutgifter och utdelningar behandlas som ceipts) for u-länderna- 1 DAC-ordförandens års- account items)“.‘ Ell annat argument som framlöpande betalningartcurrent rapport år 1972, sid. förts år att ett ränte- och amorteringskorrigerat ODA skulle “resultera i 13-14. att nya långivare, vilkas biståndsprogram ännu inte genererat stora återflöden av räntor, blir oproportionellt förmånligt jämforda med de traditionella stora 2 UNCTAD Financing Ett tredje argument pekar på att nettoflödet av finansiella related to Trade. 1974. långivarna”. ODA-resurser så småningom blir negativt. Detta är naturligtvis en ound- TD/B 493. Paragraf 44.

Bilaga 6 37

viklig utveckling på sikt. En gång i framtiden kommer återbetalningar av räntor och amorteringar från en stor offentlig biståndsskuld att överstiga nya utbetalningar av bistånd. Ett härmed besläktat argument går ut på att man inte bör skärpa definitionen av bistånd när skillnaden mellan mål och insatser redan är stor och tenderar att bli större. Det är inte lätt att ta något av dessa argument på allvar. Om man vill mäta skillnaden mellan vad u-länderna under ett visst år får i nytt bistånd och vad de betalari räntor och amorteringar- och i alla händelser u-länderna själva har ett intresse av detta — så bör en sådan beräkning inte hindras av att olika transaktioner redovisas på olika ställen i betalningsbalansstatistiken. Farhågorna for att de “traditionella stora biståndsgivarna” skall presenteras negativt i statistiken är ett stormaktsargument. Mot detta kan invändas att återilödet av räntor och amorteringar kan användas för nytt bistånd så att det finansiella nettollödet bibehålls. Att ett ränte- och amorteringskorrigerat ODA i framtiden blir negativt är oundvikligt om inte skulderna avskrivs. Det är svårt att se varför man skall liflla med statistiken för att dölja detta för u-länderna mycket relevanta faktum. De länder som

Tabell 2. Finansiellt nettoflöde från DAC-länder till u-länder under år 1972

Brutto- Amorte- DAC:s Räntebetal- Nettoflöde ringar nettollöde ningar o. flöde inv. inkomster

Offentligt utvecklingsbistånd 9 875“ —1 203” 8 671” — 584” 8 087 — Andra offentliga flöden 3 344“ -1 762 1 582“ 794 788 Privata investeringar . . 8 6191’ -11 743 - 3125 Direkta investeringar 4 44317 - 10 500 — 6 057 Portföljinvesteringar och andra lån . . 2 74617 Privata garanterade - l 243 2932d exportkrediter 6 043“ — 4 614 l 429 Gåvor från enskilda l 036“ — — l 036 - l 036 organisationer Flöden från u-länder till DAC-länder - - 3 000 (- 3 000)? Kapitalflykt (— 1 500)/ -x - 1 500 OPEC-ländernas inves- _ teringar (-. l. 500V -K - l 500 Summa — - 19 908 3 786

”DAG-ordförandens årsrapport 1974. tab. 14 i bilaga. b DAG-ordförandens årsrapport 1974, tabell ix-l. Uppskattning, se texten.

dUppskattning på grundval av internationell statistik.

elnräknas ej i DAC:s “nettoflöde. fUppskattning. OPEC-investeringarna uppskattade på grundval av data i dokument som anges i fotnot d). .‘~’lnga uppgifter finns men dessa flöden kan inte ha varit av betydande omfattning.

38 Bilaga 6

inte vill skärpa biståndsdefinitionen därför att avståndet till nuvarande 0,7 %-mål skulle öka skulle onekligen stå på en fastare grund om de kunde visa på några allvarligare försök att nå detta mer modesta mål. Stormakternas problem med en redovisning av det finansiella nettoflödet gäller emellertid inte främst ODA utan exportkrediter och privata investeringar. Nu redovisar DAC ett s. k. nettoflöde av investeringar och exportkrediter på 8-10 miljarder dollar. Det korrigerade nettoflödet är emellertid för dessa transaktioner redan idag negativt. Det är detta faktum som utgör den centrala orsaken till motståndet mot u-ländernas förslag om en vettig redovisning av det samlade finansiella nettoflödet. Svårigheten att ge en korrekt bild av det finansiella nettoflödet beror pá brister i statistiken över privata transaktioner. Mot denna bakgrund måste redovisningen i tab. 2 ses som en approximation. Det finns flera påtagliga brister i fråga om statistiken över privata investeringar. När det gäller direkta investeringar är det i första hand Förenta Staterna, Västtyskland, Italien, Sverige och Danmark som överhuvud taget redovisar några mer-eller mindre tillförlitliga uppgifter om bruttoflöden. Eftersom relationerna mellan direkta brutto- och nettoinvesteringar beror på ett flertal faktorer som varierar från land till land är det svårt att använda uppgifter för dessa länder för att beräkna det totala bruttoflödet från DACländerna. Vidare är inte kapital som de utlandsägda företagen lånar upp i tredje land med i statistiken. Skall man döma av uppgifter avseende USAägda företag spelar emellertid denna ñnansieringskälla liten roll. Den allvarligaste bristen i statistiken gäller dock de vinster som företagen för ut ur u-länderna. 1 detta avseende är det bara Förenta Staterna som tillhandahåller en tillfredsställande statistik. Uppskattningen på 10 500 milj. dollar i tabell 2 har gjorts på så sätt att USA-företagens vinster i u-länderna år 1972 - 5100 milj. dollar‘ — räknas upp på grundval av de amerikanska företagens andel av det samlade bokförda värdet av alla privata investeringar som ägs av företag i DAC-länder. USA-företagens andel var ungefär 50 % - 25 186 milj. dollar av det totala värdet 51 600 milj. dollar? Uppskatmingen av det totala vinstutflödet stämmer rätt väl med den siffra på 10 miljarder dollar som IMF redovisar? DAC-sekretariatet har kommit till en betydligt lägre siffra, 5 200 milj. dollar. Detta har man gjort genom att anta att avkastningen på direkta investeringar i genomsnitt motsvarar 10 % av det bokförda investeringskapitalet. Eftersom enbart USA-företagen redovisar en vinst som är lika stor som DAC:s uppskattning av den totala vinsthemtagningen torde det inte råda något tvivel om att DAC-siffran är en grov underskattning. Det måste här omedelbart tillfogas att det i tabellen angivna beloppet, 10 500 milj. dollar, är ett försök att uppskatta företagens redovisade vinst. Survey of Current Business. US Department of Till detta kommer i-landsägda företags ersättningar för tekniskt kunnande. Commerce. redovisade 1972 till 900 milj. kr. Det

Öppet betalningar för detta uppgick

2DAC-ordförandens års- kan i och för sig diskuteras om detta skall räknas som en del av vinsten rapport 1974, tab. IX-3. men numera klassas dessa betalningar så åtminstone i den amerikanska statistiken. Vidare är det känt att företagen tar ut betydande belopp genom 3 Handbook of Internaprissättningen på moderbolagets tjänster och varuleveranser till dotterfötional Trade and Development Statistics UN retagen. Stickprovsundersökningar tyder på att åtminstone ett belopp mot- 1974. Supplement 3. svarande 25 % av redovisad vinst i genomsnitt tas hem genom internpris-

Bilaga 6 39

sättning. Undersökningar som gjorts av Constantine Vaitsos för några Iatinamerikanska länder indikerar att ”internprisvinsterna” är av långt större omfattning Det förefaller sannolikt att minst 3000 milj. dollar, möjligen ett långt större belopp, borde läggas till den i tabell 2 angivna vinsthemtagningen på direkta investeringar. Å andra sidan innebär sannolikt DAC:s redovisning av portföljinvesteringar och andra lån en klar underskattning av flödet till u-länderna. Statistiken på denna punkt är överhuvud taget mycket dålig. DAC:s siffra täcker bara en mindre del av det privata kapital u-länderna lånar upp; bl. a. saknas ett stort antal långsiktiga Euro-bond och Euro-valuta lån i statistiken. Under senare år harjust dessa lån varit mycket betydande. År 1972 uppgick de registrerade bruttolånen på Euro-bond och Euro-valutamarknaden till 3 888 respektive 3 178 miljoner dollar. lnklusive icke-registrerade transaktioner torde enbart Euro-valutalånen 1972 överstigit 6 000 miljoner dollar. Det skulle betyda en sammanlagd bruttoupplåning enbart på Eur0-marknaderna på drygt 9 miljarder dollar detta år. Eftersom Euro-lånen är en relativt sentida företeelse är amorteringarna på sådana lån ännu så länge små vilket skulle innebära att nettosiffrorna inte ligger långt ifrån 9-miljardernivån. En mindre del av denna summa finns förmodligen med i den nettosiffra på 2 746 milj. dollar som redovisas i tabell 2, men i huvudsak speglar denna siffra lån som tagits upp på de enskilda i-ländernas nationella privata kapitalmarknader och av de internationella biståndsorganisationerna. Det är således betydande belopp i privata lån till u-länderna som inte finns med i DAC:s redovisning av “resursflöden” och i tabell 2 ovan. En försiktig gissning är att nettoflödet av portföljinvesteringar” till u-länderna var åtminstone 5 miljarder större 1972 än vad som framgår av tabellen. När det gäller privata garanterade exportkrediter torde de i tabell 2 redovisade beloppen inte vara behäftade med några större fel. De privata ickegaranterade krediterna finns i princip med under rubriken portföljinvesteringar och andra lån” och enligt de uppgifter som står till buds är det en relativt liten post. Siffran för gåvor från enskilda organisationer är sannolikt ganska exakt. Den bygger på uppgifter från organisationerna själva. Merparten av beloppet kommer från organisationer i Förenta Staterna; över hälften består av gåvor från Jewish Agency till Israel. Att uppskattningen av kapitalflykten från u-länderna är osäker behöver inte påpekas. De informerade gissningar som förekommer ligger vanligen i intervallet l-2 miljarder dollar, vanligen med tillägget att det är fråga om konservativa uppskattningar. Även beräkningar av OPEC-ländernas investeringar i DAC-länderna är osäkra. På denna punkt bör emellertid tillläggas att utflödet av resurser ökat drastiskt efter oljeprishöjningarna. För år 1974 kan denna siffra ha varit så hög som 30-40 miljarder dollar. Det bör slutligen sägas att de flöden som redovisas i tabell 2 endast speglar en del av verkligheten. Bortsett från att statistiken är osäker på flera punkter finns det andra finansiella flöden som kunde inräknas, t. ex. ränteinkomster ‘Constantine Vaitsos: lntercountry Income på valutatillgodohavanden eller betalningar för försäkringstjänster. Vidare Distribution and Transborde värdet av de bilaterala lån som är bundna reduceras med åtminstone national Enterprises. Cla- 20 % i genomsnitt. Detta skulle reducera den i tabell 2 angivna bistånds- rendon Press. Oxford siffran med inemot l miljard dollar. Även en mer kritisk värdering av varu- 1974.

40 Bilaga 6

och expertbistånd skulle sannolikt leda till att det redovisade nettollödet av ODA naggades i kanten. Vid sidan av de finansiella flödena förlorar u-länderna årligen stora värden p. g. a. “brain drain, välutbildade forskare. tekniker och läkare flyttar till bättre betalda jobb och större forskningsmöjligheter i de rika länderna. Syftet med denna bilaga är emellertid inte att ge en detaljerad och fullständig bild av alla resursllöden mellan rika och fattiga länder. Avsikten har i stället varit att peka på den överdrivna bild av ”nettoresursllödet” till u-länderna som DAC-statistiken ger - och därvid presentera underlag lör en mer realistisk beräkning av nettollödet av finansiella resurser.

Bilaga 7 U-ländernas skuldbörda

Av Sten Ask

1 Total skuldsättning och skuldtjänst

Vid slutet av år 1974 uppgick u-ländernas totala skuldsättning till ca 150 miljarder dollar; en ökning med drygt 25 % i förhållande till 1973 års nivå. Denna siffra beräknas år 1976 ha stigit till över 200 miljarder dollar vilket är ungefar tre gånger mer än Sveriges samlade bruttonationalprodukt till marknadspris. Under 1960-talet och början på 70-talet har u-ländernas totala skuldsattning i genomsnitt stigit i snabbare takt än deras totala produktion och exportintäkter exkl. oljan. De årliga betalningarna av räntor och amorteringar - den s. k. skuldtjänsten - har därtill kommit att överstiga det offentliga bistândsflödet. Detta har bidragit till att u-ländernas skuldproblem successivt har förvärrats. För flertalet u-länder har denna utveckling också inneburit att problemen har nått kritiska dimensioner. Försämringen av u-ländernas skuldsituationen har varit markant under de senaste åren. Denna utveckling beror på flera faktorer. Den hänger till stor del samman med u-ländernas stagnerande export till industriländerna, som har orsakats av den internationella lågkonjunkturen. Den hänger också samman med att u-länderna fått uppleva ett försämrat bytesförhållande till följd av hög inflation i industriländerna och oljeprisökningarna. Det är emellertid inte den totala skuldsättningens storlek som till syvende och sist” avgör om ett lands skuldsituation är akut eller inte. Viktigare är att se till den faktiska skuldtjänstens storlek. dvs återbetalningsförpliktelserna i form av räntor och amorteri ngar samt de resurser dessa förpliktelser tar i anspråk av ett lands samlade ekonomiska resurser. Vid slutet av år 1974 beräknas u-ländernas samlade skuldtjänst ha uppgått till drygt 15 miljarder dollar; en ökning med över 40 % i förhållande till 1973 års nivå. Denna siffra har även stigit betydligt under åren 1975 och 1976. Av u-ländernas vid slutet av år 1973 totala utestående skulder på ca 120 miljarder dollar var ungefär hälften avtalade att återbetalas under perioden

1974-78. Återbetalningarna motsvarar i genomsnitt

ca 12 miljarder dollar per år. [tabell 1 redovisas hur 86 u-länders samlade utestående skulder och skuldutvecklats under perioden 1965-1973. lnom parentes har den protjänster

42 7 Bilaga

Tabell l. Total utestående skuld och skuldtjänst för 86 u-länder 1965-1973 (miljarder dollar)

År Total utestående skuld (vid slutet Skuldtjänstbetalav året) ningar (räntor och amorteringar) Totala ut- Utbetalfästelser ningar

1965 37,5 28,0 3,3 (+ 13,3 96) (+ 14,3 96) (+ 15,2 %) 1966 42,5 32,0 3,8 (+ 19,3 %) (+ 12,5 96) (+ 5,3 96) 1967 50,7 36,0 4,0 (+ 12,8 %) (+11,196) (+17,5 %) 1968 57,2 40,0 4,7 (+ 12,1 96) (+ 14,3 96), (+ 12,8 %) 1969 64,1 45,7 5,3 (+ 15,0 96) (+ 13,8 96) (+ 17,0 96) 1970 73,7 52,0 6,2 (+ 16,8 96) (+12,196) (+ 11,3 %) 1971 86,1 58,3 6,9 (+ 16,1 96) (+11.5 96) (+21,7 %) 1972 100,0 65,0 8,4 (+ 18,9 96) (+ 33,1 %) (+ 30,9 96) 1973 118,9 86,5 11,0 (+ 26,2 96) (+ 37,6 %) (+ 40,9 96) 1974 150,00 119,0 15,5

a Preliminär beräkning. Källa: World Bank. Annual Repon 1975.

centuella förändringen från föregående år angetts Siffrorna har angivits i löpande växelkurser. Av Tabell 1 framgår att både den utestående skulden och skuldtjänsten har ökat i betydligt snabbare takt

under 1970-talet än i slutet av 60-talet. Ökningstakten har varit särskilt

hög under perioden 1972-74. Mellan åren 1972 och 197,4 har sålunda den totala utestående skulden ökat med 50 % och skuldtjänsten med 85 %. Den växande inflationen i kombination med åtföljande valutakursföri hög grad svårt att värdera den ekonomiska beändringar gör det dock tydelsen av skuldens utveckling. Siffrorna i Tabell 1 är uttryckta i US dollar, medan u-ländernas skulder i själva verket är angivna i ca 40 olika valutor - i runt tal 50 % i US dollar, något mindre än 10 % i tyska mark

De två huvudkälloma till information om u-ländernas externa skuldsättning är: IBRD:s Debtor Reporting System (DRS), som redovisar data om ollentliga skulder samt världsbanksskulder som har erhållit offentliga garantier. OECD/ lBRDss Expanded Reporting System (ERS). som redovisar offentliga och offentligt garanterade skulder i DAC-länder. De två systemen torde i kombination ge en någorlunda riktig bild av utvecklingen av u-ländernas totala skuldsättning. Vissa skulder som t. ex. rent privata icke-garanterade skulder ovh vissa krediter för militära ändamål är dock inte medtagna i den statistiska redovisningen. Därtill kommer att DRS- och ERS-systemen inte omfattar samtliga u-länder.

sou 1977: 14 Bilaga 7 43

och ca 4 % i japanska yen. Valutakursförändringar har därför komplexa återverkningar på den utestående skulden, kostnaden för skuldtjänsten, olika länders valutareserver liksom på handelsmönstret i allmänhet.

2 Total skuldsättning och skuldtjänst fördelade på olika

typer av skulder

2.1 Total skuldsärtning U-ländernas skulder består, som framgår av tabell 2, till nästan hälften av offentliga bilaterala lån och till en femtedel av multilaterala lån. De privata banklånen, som ökade kraftigt under år 1973, uppgick till 15 % av u-Iändernas totala skulder jämfört med 11,5 ”o år 1972. Mellan åren 1967 och 1973 har vissa förändringar skett ifråga om den utestående skuldens sammansättning på olika skuldtyper. Posterna privata banklån och multilaterala lån har ökat sina andelar medan posterna offentliga bilaterala lån och leverantörskrediter har fått en minskad andel. Posten multilaterala lån har dock under hela 1970-talet i stort sett legat på en andel på ca 20 %. Detta har medfört att de andelsmässiga förskjutningar som ägt rum under 1970-talet har skett mellan posten privata banklån, som ökat, och posterna offentliga bilaterala lån och leverantörskrediter, som minskat. Denna förskjutning hänger nära samman med att flertalet u-länder har utnyttjat den privata kapitalmarknaden för att finansiera sina växande bytesbalansunderskott. Detta har skett i än högre grad under åren 1974 och 1975.

2.2 Skuldrjänst Siffror över u-ländernas totala utestående skulder torde, som tidigare har nämnts, vara av begränsat värde för en analys av u-ländernas skuldbörda. Enskilda u-länders skuldsammansättning kan variera stort, och medför att

Tabell 2. U-ländernas utestående skuld fördelad på olika typer av skulder vid slutet av åren 1967 och 1973 (miljarder dollar)

Skuld 1967 1973

Miljarder Procentuell Miljarder Procentuell dollar andel dollar andel

Offentliga bilaterala

Källa: World Bank. Annual Report 1975.

44 7 Bilaga Tabell 3. skuldtjänsten fördelad på olika typer av skulder vid slutet av 1972 (miljarder dollar) Skuldkällor Total skuldtjänst Miljarder % dollar

Qbligationer Ovrigt (inkl. multilateralt) 1,6 18 Totalt 9,0 100

Källa: Dokument DAC/FA (74)4.

skuldtjänstens storlek påverkas härav. Det kan därför vara av värde att ägna särskilt intresse åt u-ländernas skuldtjänst, som består av räntor och amorteringar. Ett u-lands skuld kan t. ex. vara sammansatt av skulder som utgår från IDA-lån, ODA-lån, exportkrediter eller privata banklån. Nuvärdesmetoden gör det möjligt att addera och jämföra dessa olika typer av skulder. - Som exempel kan nämnas att om en diskonteringsränta på säg 10 % - innebär detta att nuvärdet av en skuld på IDA-villkor är 14 % tillämpas av det nominella beloppet. Motsvarande siffror är för ODA-lån 43 %, for exportkrediter ca 90 % och for banklån ca 100 %. En bild av u-ländernas totala skuldtjänst och räntor fördelade på olika typer av skulder vid slutet av år 1972 ges i tabell 3. En jämförelse mellan den totala skuldens sammansättning och skuldvisar att de offentliga bilaterala lånen svarar för inemot hälften tjänsten

av den totala skulden men endast for knappt en tredjedel av skuldtjänsten.

Leverantörskrediter och privata banklån svarar däremot för totalt 25 % av u-ländernas skuldsättning medan deras samlade andel av skuldtjänsten utgör ca 45 %. Detta beror självfallet på att hårdare Iånevillkor gäller för leverantörskrediter och privata bankkrediter än för offentliga bilaterala krediter. Amorteringarnas andel av skuldtjänsten beräknas år 1973 till två tredjedelar och räntedelen till en tredjedel.

3 Utestående skuldsättning och skuldtjänst fördelade

på olika långivare

Mer än två tredjedelar av både u-ländernas totala utestående skuld och skuldtjänst innehas, som framgår av tabell 4, av DAG-länder. Motsvarande siffror för de multilaterala organisationerna är 13 % resp. 9 % medan de centralplanerade ländernas andelar uppgår till 6 % resp. 5 %. De oljeproducerande u-länderna svarade vid slutet av år 1974 endast for en andel utestående skulden som skuldtjänsten. Värt att på 1 % av såväl den totala notera är också att det offentliga utvecklingsbiståndet svarar for 27 % av

sou 1977:14 Bilaga 7 45

Tabell 4. U-ländernas totala utestående skuld och skuldtjänst fördelad på olika långivare vid slutet av år 1974 (utbetalningar).

Långivare Utestående skuld Skuldtjänst

Miljarder Procentuell Miljarder Procentuell dollar andel dollar andel

DAC-länder 82,1 69 10.7 68 - offentligt utvecklingsbistånd 32,1 27 1,6 10 — övrigt offentligt flöde 8,0 7 1,2 8 — privata exportkrediter 34,3 29 6.0 38 - övrigt 7,6 6 1,8 12 Multilaterala organisationer 15,1 13 1,3 - varav IDA 4,5 4 0.1 Centralplanerade länder 7,3 6 0.7 5 Oljeproducerande

4 Främst garanterade bankkrediter och obligationer. b Främst garanterade skulder på eurovalutamarknaden. Källa: Development Co-operation. OECD 1976 (s. 254)

den totala utestående skulden men endast för 10 % av skuldtjänsten. Det hänger självfallet samman med de relativt gynnsammare villkoren för offentliga utvecklingskrediter.

4 Utestående skuldsättning och skuldtjänst fördelade

på u-länder med olika BNP/inv

En redovisning av u-ländernas skulder fördelade på olika inkomstgrupper torde vara av ett visst värde för att generellt kunna studera u-ländernas skuldproblem. Den s. k. skuldtjänsten. som utgör den främsta orsaken till de flesta akuta skuldproblemen, förtjänar därvid att särskilt studeras. Tabell 5 redovisar de samlade skulderna. skuldtjänsten, folkmängd och bruttonationalprodukt fördelade på u-länder i olika inkomstklasser. Som framgår av tabell 5 tenderar den totala skulden att koncentreras till de relativt rika u-länderna. U-länder med per capita-inkomster under 200 dollar, som svarar för 65 % av den totala u-landsbefolkningen, innehar endast 24 % av den totala skulden. Därtill kommer att deras samlade skuldtjänst endast uppgår till 12 %. De fattigaste u-ländernas skuldbörda är i huvudsak offentlig och löper därmed på mjukare lånevillkor. På grund av

46 Bilaga 7

Tabell 5. Utestående skuldsättning och skuldtjänst vid slutet av år 1974 samt befolkning och bruttonationalprodu år 1973 fördelat på u-länder med olika BNP/inv

Grupp av Utestående skuld Skuldtjänst Befolkning 1973 BNP 1973 u-länder Miljarder Procent Miljarder Procent Miljarder Procent Miljarder Procent dollar dollar inv. dollar

Minst utvecklade u-

Totalt icke-oljeexporterande u-länder 96,8 82 11,752 76 1,737 86 695 82 Oljeproducerande u-länder 20,5 18 3,733 24 0,279 14 151 18 Samtliga u-länder 117,4 100 15,485 100 2,016 100 846 100

Källa: Development Co-operation, OECD 1976.

begränsad kreditvärdighet har dessa u-länder saknat möjligheter att låna i stor skala på den privata kapitalmarknaden. Den totala skuldtjänsten för denna ländergrupp beräknas av Världsbanken Förbli relativt liten fram till år 1980. Bankens beräkningar visar också att skuldtjänstkvoten inte kommer att försämras utan lörutser t. 0. m. en liten Förbättring från 12,7 % år 1973 till 12,2 % år 1980. Det kan också konstateras att de skulder som är bundna till hårdare, kommersiella villkor i högre grad återfinns hos de rikare u-länderna. Oljeländerna och u-länder med per capitainkomster på 1000 dollar och mer svarar sålunda för 54 % av skuldtjänsten men endast lör 44 % av den totala skuldsättningen samt 23 % av den totala u-landsbefolkningen.

5 Enskilda u-länders skuldsättning och skuldtjänst

Huvuddelen av u-ländernas totala skuldsättning är koncentrerad till ett litet antal länder. Endast 10 u-länder svarade sålunda För något mer än hälften av u-ländernas totala skuldsättning år 1973 medan 20 u-länder svarade för tre fjärdedelar (se tabell 7). En summarisk bild över storleken och sammansättningen av 20 u-länders skulder. angivna i rangordning, ges i tabell 6. Av tabellen framgår att särskilt höga andelar för bilaterala ojfemliga län uppvisas av Egypten (82 %), Indonesien (76 %), Pakistan (60 %), Indien (69 och Turkiet (69 %). Låga andelar uppvisas för Mexico (13 %), Ar- I

Skuidqansten i rjrhål_ 96)

gentma (15 %) och Venezuela (15 %). unde m, Värdet av ex_ porten av varor och Ifråga om mu/rilarerala lån uppvisas särskilt höga tal lör Colombia (41 %), ljänsler- Jugoslavien (28 %), Indien (27 %) och Mexico (27 %). Låga tal uppvisas

Bilaga 7 47 Tabell 6. 20 u-länders utestående skulder och dess sammansättning vid slutet av år 1973

för Algeriet (1 96), Israel (3 %) och Chile (6 %). För posten leveranrörskredirer uppvisas höga andelar för Algeriet (28 %). Republiken Korea (28 %) och Argentina (25 %). Låga andelar uppvisas däremot för Indien (3 %). Egypten (3 %) och Israel (4 %). ifråga om posten banklån uppvisas höga andelar För Grekland (54 %), Mexico (37 %) och Algeriet (37 %). Låga andelar uppvisas däremot För In-

Tabell 7. Skuldsiittning för 50 u-länder angivna i rangordning efter den utestående skuldens storlek. (Relativa och kumulativa andelar i förhållande till 86 u-linders totala utestående skuld.)

48 Bilaga 7 Tabell 8. Vissa u-länders skuldtjänstkvot år 1973 och medeltal för åren 1971-73.

dien, Pakistan och Turkiet med vardera 1 %.

1 tabell 7 redovisas relativa och kumulativa andelar för 50 olika u-länder,

som har rangordnats efter sina skulders storlek, i förhållande till den vid slutet av år 1973 totala skuldsättningen på 118,9 miljarder dollar for 86 u-länder. Storleken och sammansättningen av de 50 u-ländernas skulder framgår i detalj av annex l. 1 tabell 8 presenteras vissa u-Iänder med särskilt höga skuldtjänstkvoter dvs. skuldtjänsten i Förhållande till värdet av exporten av varor och tjänster för år 1973 samt ett medeltal för åren 1971-1973.

6 U-ländernas kritiska skuldbörda - ett räkneexempel

har på senare tid gjorts för att härleda indikatorer som Stora ansträngningar skulle kunna medge en realistisk bedömning av ett lands kreditvärdighet och sårbarhet inför möjliga eller hotande skuldproblem. Betydelsen av en sådan indikator torde främst vara att dra uppmärksamheten till extrema fall. Några omedelbara och definitiva slutsatser kan det emellertid inte bli fråga om utan i så fall krävs en bredare analys av det enskilda landets ekonomiska situation - i första hand betalningsbalansens sammansättning och utveckling. Den mest använda - och förmodligen den mest ändamålsenliga - indikatorn är Förhållandet mellan ett lands skuldtjänst och dess exportintäkter med denna indikator är av varor och tjänster för ett givet år. Fördelen att den är enkel och lätt att tillämpa. Den visar också den påfrestning på betalningsbalansen som mottagarlandet utsätts för om exportintäkterna sjunker.

sou 1977:121 7 49

Bilaga

lndikatorn har dock vissa begränsningar. Den erbjuder ingen kritisk nivå över vilken man kan säga att allvarliga skuldproblem föreligger. Under t. ex. 1930-talet hade Argentina, Brasilien, Chile, Colombia, Peru och Uruguay med skuldtjänstkvoter på mellan 20 och 30 % betydande problem medan under samma period länder som Australien och Canada med kvoter på 44 och 37 % klarade sig hyggligt. Även under de senaste åren har vissa u-länder mött svårigheter med kvoter under 20 %, medan andra lyckats undgå dem med skuldtjänstkvoter på över 20 %. Skuldtjänstkvotbegreppet kan vara särskilt vilseledande för fattiga länder med en stor exponsektor. I sådana länder kan skulderna framstå som små i relation till exportintäkterna, men deras negativa effekter kan då istället drabba den inhemska efterfrågan. En annan begränsning är att den endast relaterar till ett enda år. Den tar därmed inte hänsyn till framtida skuldtjänstbetalningar och exportintäkter. Inte heller tar den hänsyn till kostnader för icke-kontraktsbundna skulder som t. ex. vinsthemtagningar. 1 tabell 9 redovisas siffror över skuldtjänstkvoten och bruttonationalprodukten per capita för de 20 u-länder som vid slutet av år 1972 innehade de största skulderna. Det gäller att söka ta reda på vilka av de 20 u-länderna i tabell 9 som är utsatta för eller som kan komma att utsättas för allvarliga skuldproblem. För att göra en sådan bedömning är det lämpligt att studera ett antal kriterier

Tabell 9. Vissa u-länders skuldtjänstkvoter och bruttonationalprodukt per capita vid slutet av år 1972

Land

‘7 Uppgift saknas. Källa: Dokument DAC/FA (74)4, (Skuldtjänstkvoterna) och IBRD-statistik (BNP per capita).

50 7 Bilaga

med avseende på de olika länderna. De fyra kriterier som studeras här är skuldtjänstkvoten, bruttonationalprodukten per invånare, exportintäkternas tillväxttakt och den totala skuldsättningen i relation till valutareserven. Det torde därvid vara mest praktiskt att börja med att identifiera de u-länder som inte kan bedömas ha akuta skuldproblem.

La°g skuldtjanstkvot (mindre än 10 %)

Följande fem länder har en skuldtjänstkvot som understiger 10 %: Jugoslavien (8 %), Spanien (3 %), Venezuela (4 %) och Taiwan (4 %). Dessa länder kan utan vidare anses ha god förmåga att själva klara av sina skuldproblem.

Hög BNP per capita (överstigande 400 dollar) fem länder har en BNP per capita som överstiger 400 dollar: Ar- Följande gentina (1 160 dollar), Brasilien (420 dollar), Chile (720 dollar), Mexico (670 dollar) och Israel (1960 dollar). Argentina och Chile uppvisar statistiskt sett höga tal för BNP per capita men kan pågrund av de betydande ekonomiska svårigheter som dessa

länder f. n. brottas med ändå anses ha allvarliga skuldproblem. Övriga länder

får dock anses ha god kapacitet att betala sina skulder.

Snabb tillväxt av exportinkomsterna De tre s. k. oljeländerna Algeriet, Indonesien och Iran kan som en följd av betydande inkomster av sin export av olja väntas klara av sina utestående skulder utan några större svårigheter. Även Republiken Korea väntas genom en snabb exporttillväxt kunna möta sin skuldsituation på ett tillfredsställande sätt.

En skuldkvotsmatris: skuldtjänstkvoten och den totala utestående skulden i relation till valutareseiven I tabell 10 redovisas för 36 u-länder skuldtjänstkvoten och den utestående skuldens andel av valutareserven. Dessa två variabler har sedan ställts samman i en skuldkvotsmatris i figur l. Tanken med matrisen är att skuldproblemen antas bli av svårare naturju längre man förflyttar sig från punkten D längs den diagonala linjen DD. Vidare har ett kritiskt område avgränsats med de fyra hörnen FIII, F IX, M lII och M IX. Som kritiska gränser har därvid valts en skuldtjänstkvot som överstiger 10 % och en kvot “total utestående skuld/valutareserv” som överstiger 250 %. lnom det kritiska området faller 13 u-länder. Av dessa har Indien det sämsta läget följt av Pakistan och Egypten. Av matrisen framgår vidare att Turkiet i rutan C lll inte bör hänföras till u-länder med en kritisk skuldbörda.

sou 1977:14 7 51

Bilaga

Skuld/ Skuldtjänst/ valuta- Exp.int. % reserv% 0-5 6-10 11-15 16-20 21-25 31-35 26-30 36-40 41-45 lrak 0-50 A Saud_iarabnen Singapore Spanien Thailand

51-100 B Malaysia Filip- Nigefia pinerna Venezuela

1O1“15O C Brasilien

Turkiet

151-200 D Jamaica Etiopien Algeriet Uru- Grekland guay

2m_250 E Jugov Israel slavien D Kritisk gräns

251”300 F lran Argentina

I 301-350 G Ghana Tunisien Burma Zambia Peru

351-400 H Indonesien Korea Mexico Zaire Colombia

401—500 | Marocko

501-750 K Egypten

751—‘.O00L

1000 M Sudan Pakistan Indien

Kritisk gräns I l ll lll IV V Vl VII Vlll IX v J

Figur l . Sku/dkvotsmatris för 35 u-länder med höga sku/dzjänslkvører.

Källor: DAC- och IMF-statistik.

52 7 sou 1977:14 Bilaga Tabell 10. Vissa u-liinders utestående skulder i relation till exportintäkterna och valutareserven år 1972 (procent) Skuldbetalningar/ Utestående skuld/ Exportintäkterna Valutareserven Europa

Latinamerika

Chile

Mellanöstern

Asien

Afrika

Sammanfattning Vi har i det Föregående kommit fram till att av de 20 angivna u-länderna endast 6 u-länder bör ha allvarliga skuldproblem. Dessa länder är, som framgår av tabell 11, Indien, Pakistan, Argentina, Chile, Colombia, Egypten och Peru.

sou 1977:14 7 53 Bilaga

Tabell ll. U-länder med kritisk skuldbörda

Land Total utestående Relativ andel skuld (milj. dollar)

Totalt uppgår de 20 u-Iändernas utestående skuld till 76 637 milj. dollar. U-länder, som bedöms ha allvarliga skuldprobelm, svarar således för drygt en tredjedel av den sammanlagda skulden. Den “kritiska skuldbördan torde därför approximativt kunna skattas till något mer än en tredjedel av samtliga u-länders totala skuldbörda på ca 100 miljarder dollar.

7 Slutsatser

Vi kan nu med ledning av det Föregående göra följande fyra mera generella slutsatser 0 Huvuddelen av u-Iändernas år 1973 totala utestående skulder på ca 120 miljarder är koncentrerade till ett begränsat antal u-länder. lndien är därvid det land som innehar den största skulden med drygt 12 miljarder dollar och svarar därmed for drygt 10 % av u-ländernas totala skuldsättning. Vidare kan noteras att 10 u-länder svarar för ca hälften av u-Iändernas skuldsättning medan 20 u-länder svarar för två tredjedelar. 0 sammansättningen av u-ländernas totala skuldsättning har förändrats markant under senare år. Sålunda har de privata banklånens andel ökat kraftigt medan de offentliga bilaterala lånens andel minskat i nästan samma omfattning. Detta har, generellt sett, medfört betydligt hårdare återbetalningsvillkor för u-länderna. Denna tendens har sedermera förstärkts genom ett ökat behov att via den privata kapitalmarknaden finansiera växande bytesbalansunderskott i samband med den internationella ekonomiska krisen. Detta problem har främst gällt de relativt rika u-länderna som bedömts vara kreditvärdiga på den privata kapitalmarknaden. Många av dessa länders kreditvärdighet är i dag dock föremål för en snabb urholkning. 0 U-ländernas totala skuldsättning koncentreras främst till de relativt rika u-länderna - u-länder med en per capitainkomst på 1000 $ och mer samt de oljeproducerande u-länderna. Dessa länder svarade vid slutet av år 1974 för 44 % av u-ländernas totala skuldsättning, 54 % av u-ländernas samlade skuldtjänst, 50 % av u-ländernas samlade bruttonationalprodukt men endast för 23 % av u-ländernas totala befolkning. De allra fattigaste u-länderna - u-länder med en per capitainkomst under

54 Bilaga 7

200 dollar per år - svarade däremot för en relativt liten del av u-ländernas skuldsättning, vilket naturligtvis hänger samman med att dessa länder ofta inte bedöms vara kreditvärdiga på den privata kapitalmarknaden. Dessa länder svarar för 24 % av skuldsättningen, 12 % av skuldtjänsten, 19 % av den samlade bruttonationalprodukten och 65 % av den totala u-Iandsbefolkningen. 0 Det i det föregående genomförda räkneexemplet bör kvantitativt sett, självfallet tolkas med stor försiktighet. Däremot är bedömningen att endast ett begränsat antal u-länder står inför akuta skuldproblem säkert helt riktig. Den kraftiga ökningen av u-ländernas skulder under senare år har främst föranletts av rikare u-länders upplåning hos kommersiella banker och på den internationella kapitalmarknaden. Det finns därför anledning att tro att de verkliga skuldkriserna i framtiden kommer att drabba just u-länder med stora privata och kommersiella skulder, något som dock inte gäller för de fattigaste u-länderna. F. n. finns det inte heller något som tyder på att de fattigaste u-länderna som grupp har några skuldproblem i egentlig mening. Den totala skuldsättningen är relativt låg och skuldtjänsten är som regel hanterbar. Ingen negativ förändring förutses heller under de närmaste åren när det gäller skuldtjänstkvoten. De fattigaste u-ländernas svårigheter torde istället kunna hänföras till den låga nivån på kapitalinflödet - inkl. offentligt utvecklingsbistånd - som allvarligt hämmar den ekonomiska utvecklingen. Endast ett fåtal länder bland de fattigaste u-länderna kan sägas ha haft verkliga skuldproblem i den meningen att de under senare år har haft svårigheter att fullgöra sina skuldbetalningar. Det gäller främst länder som Indien, Pakistan, Egypten, Sri Lanka och Afghanistan.

Appendix. Vissa u-länders utestående skulder vid utgången av 1973 (milj. dollar)

11. Argentina

14. Jugoslavien

sou 1977:14 7 55 Bilaga

49. Dominikanska Republiken 430 272 49 45 60 5

51-86 Övriga länder 6 436 3 295 l 842 483 483 320 Totalt 118 893 56 340 24 085 12 769 17 823 7 876

8 -

Bilaga Biståndets utformning

samhällsekonomiska

verkningar

i u-länderna

Av C ar/ Hamilton

l

Sammanfattning

l.l Syfret med studien

Syften med studien år att analysera några av de problem som uppstår när ett u-land finansierar sina utvecklingsansträngningar med utländskt bistånd. Ett vanligt argument för restriktioner på bistånd är att valet står mellan alternativen mer bistånd omgärdat med restriktioner eller mindre bistånd utan restriktioner. Det ligger hos givaren att visa (i) att han korrekt har analyserat den politiska och ekonomiska situationen i givarlandet och att valet verkligen står mellan dessa två alternativ. Det skall vara t. ex. “politiskt omöjligt” för givaren att öka mängden obundet bistånd. Givaren skall även redovisa (ii) att han analyserat och i sitt beslutsunderlag vägt in sannolika merkostnader som restriktionerna medför för mottagarlandet. Undersökningen sker under antagandet att en förutbestämd summa utländsk valuta, t. ex. svenska kronor, skall överföras från givarlandet till mottagarlandet. Några viktiga frågor är då: Vilka samhällsekonomiska aspekter bör man lägga på själva förhandlingsarbetet som är förenat med en biståndsinsats? Hur påverkas den samhällsekonomiska kostnaden för förhandlingsarbetet av biståndets utformning? Jämfört med den obundna biståndsformen, vilka eventuella merkostnader medför olika typer av bindningar av biståndet för mottagaren? Kan man säga något om storleken av dessa merkostnader? Observera att sådana merkostnader kan medföra att u-landet _lör/orar på att mottaga ”bistånd”. dvs. man kan inre alltid utgå från att något bistånd är bättre än inget bistånd. Svaret på ovanstående frågor har en viktig konsekvens. Om givaren väljer en för mottagaren. u-landet, mer kostnadskärvande utformning av sitt bi- . stånd måste han klart kunna motivera sitt beslut. Om givaren t. ex. ställer bundet bistånd till förfogande och bindningen åsamkar mottagaren en merkostnad om t. ex. 20 % , åligger det givaren att visa varför den bundna formen skall väljas (i) trots merkostnaden om 20 % och (ii) trots att denna merkostnad drabbar den fattigaste av de två parterna. Eventuella fördelar som den bundna formen medför för givaren (eller för vissa företag/grupper inom givarlandet) skall sålunda vägas mot mottagarens merkostnader under hinsynstagande till att inkomstnivån i mottagarlandet är avsevärt mycket lägre än i givarlandet. (En given kostnad innebär en större välfardsförlust för ett fattigt än för ett rikt land.)

58 8 SOU I977:14 Bilaga

När givaren binder sitt bistånd innebär detta i allmänhet en restrikiion

pa mottagarens hand/ingsjii/ier jämfört med obundet bistånd. Denna rest-

riktion innebär en välfärdsforlust för honom. För att minimera sin valfardsförlust kommer mottagaren att söka efter metoder att kringgå och minska effekterna av restriktionen, dvs. en anpassningsprocess sätter igång. När mottagaren har gjort alla de anpassningar han anser sig kunna göra kan antingen anpassningsåtgärderna ha helt eliminerat restriktionen på och t. ex. en bindning av biståndet blivit illusorisk eller restriktionen ligger helt eller delvis kvar och är effektiv. Det är lämpligt att göra en uppdelning på tre typer av bundet bistånd. Den första är bindning till visst ursprzmgslanrl och eventuellt även till viss leverantör i ursprungslanget. Den andra typen än bindning till vissa varar och/eller tjänster. Slutligen kan biståndet bindas till visst projekt, projektbindning, särskilt ofta - och allvarligt - till importandelen i projektet. När biståndet är bundet finns ofta flera av dessa typer av bindningar samtidigt.

1.2 Bisrândets adminisrrarions- och _förliand/ingskosrnad l den internationella diskussionen om bistånd har man i stort bortsett från kostnader hos mottagaren för att förhandla fram och administrera bistånd i allmänhet och olika typer av bistånd i synnerhet. Därför insamlades ett begränsat empiriskt material från åtta svenska biståndskontor. Detta har skett genom att man genom intervjuer sökt utröna hur mottagaren ser på de administrativa krav på mottagarlandet som följer med utländskt bistånd.

1.2.1 Snedvridning i användningen av administrativa resurser Det framstår som helt klart att olika givares olika krav på beredningsrutiner, information, rapportskrivande etc. medför en stor arbetsbelastning för mottagaren. Om givarna hade haft enklare rutiner i sitt samarbete med sina mottagarländer skulle stora samhällsekonomiska vinster kunnat göras i mottagarländerna. T. ex. hade administratörer i olika departement kunnat frigöras lör andra (produktiva) insatser i stället för att som nu sådana insatser tidsmässigt konkurreras ut av kontakter m. m. med biståndsgivare. Som speciellt resurskrävande upplevs besök av stora delegationer t. ex. av den typ som sänds ut av Världsbanken. Sådana delegationer kräver en mängd lokal service av mottagarlandet. Även på givarsidan finns en merkostnad i form av ökad administration när biståndet omgärdas av restriktioner och bindningar.

1.2.2 Fördröjt planeringsarbete En andra konsekvens av olika givares olika krav på mottagarlandets administration är att planeringsarbetet ofta fördröjs. En fördröjning innebär i allmänhet en samhällsekonomisk kostnad för mottagaren. Det är inte ovanligt att mottagaren tvingas utarbeta flera olika presentationer av samma projekt för att tillfredsställa speciella krav på projektrapportens utformning som olika finansiärer har.

Bilaga 8 59

1.2.3 Internationell upphandling Utländskt bistånd ger mottagarlandet bl. a. möjlighet att öka sin import av varor och tjänster. Det är ett intresse hos framför allt mottagaren men även hos givaren att ökade importmöjligheter utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Internationell upphandling kräver visserligen tid, pengar och erfaren och kunnig personal men kan i gengäld effektivt genomförd medföra stora besparingar i form av lägre inköpspriser och lägre framtida driftskostnader. Erfarenheterna från de s. k. UNITAR-seminarierna om internationell upphandling och en del av det empiriska materialet från biståndskontoren ger vid handen att det finns brister hos u-länderna ifråga om rutiner och kunskap om internationell upphandling. Detta gäller framför allt de fattigaste u-länderna. Konkret skulle följande rekommendationer om de följdes minska mottagarens administrations- och förhandlingskostnader: D Moltagar/ande! bör komma överens med givarländerna om förenklade krav och former för hur mottagarlandets rutiner visavi biståndsgivarna skall utformas. Dessa former kommer då att vara anpassade till förhållandena i mottagarlandet. D Biståndsgivarna bör göra utfastelser om biståndets volym och utformning för flera år framåt. Detta underlättar mottagarens planering och minskar hans kostnader på grund av improvisationer, korta utlandslån etc. Sverige anger för närvarande i princip hur stort biståndet väntas bli under den närmaste treårsperioden. Det är viktigt att dessa treårsplaner inte endast existerar i princip utan även fungerar praktiskt! D Beslutsfattare i de biståndsgivande länderna bör vara återhållsamma i sina krav på information från mottagarländerna med tanke på åtgången av knappa resurser som krävs för informationsinsamling i dessa länder. Utsändande av delegationer bestående av t. ex. politiker och tjänstemän för att allmänt lära känna ett mottagarland bör göras ytterst sparsamt och planeras med tanke på landets begränsade resurser för att ta emot denna typ av utländska gäster. D I mottagarlandet bör biståndsgivaren hålla en kompetent och tillräcklig representation med låg omsättning på personalen. D Mottagarens ramanslag bör förvaltas på ett räntebärande sätt från den dag anslaget i princip är tillgängligt för bistånd till mottagaren (dvs. från budgetårets forsta dag). Förvaltningen av det räntebärande kapitalet kan ske antingen i Sverige eller mottagarlandet. Ett sådant arrangemang skulle kunna reducera fördröjningskostnaden avsevärt. (För närvarande betalar Sverige i bästa fall ut kvartalsvis till mottagarländer; dock ej till alla.) D Biståndsgivaren kan initiera utbildning av internationella inköpare och fungera som internationell upphandlare när mottagarlandet så önskar. Självklart får inte detta leda till någon informell bindning av biståndet.

1.3 Ursprungsbundet bistånd 1.3.1 Former for ursprungsbundet bistånd När givaren binder mottagarens upphandling till visst ursprungsland är det vanligtvis till givarlandet självt. Det har också förekommit att man bundit

60 Bilaga 8

upphandlingen till en bestämd grupp av länder (”den fria världen”, givarlandet plus dess övriga mottagarländer, etc.). 1 vissa fall specificerat givaren även vilken leverantör som skall anlitas. Ursprungsbindning kan ta sig olika former. Bindningen kan ske i form av skrivna avtal mellan givare och mottagare. Bindningen kan också vara informell och åstadkommas genom påtryckningar, uppmaningar, gentlemen‘s agreement etc. Att det inte finns några skriftliga avtal om bindning utgör sålunda i och för sig inget bevis för att uteslutande obundet bistånd ges. Två ytterligare slag av ursprungsbundet bistånd är offentliga kreditgarantier och personal från givarlandet.

1.3.2 Identifiering av merkostnader för ursprungsbindning I en diskussion av de samhällsekonomiska merkostnaderna för mottagaren av bundet bistånd måste man undersöka mottagarens teoretiska möjligheter att lösgöra sig ur givarens bindningar. Man måste också undersöka mottagarens praktiska möjligheter därtill. Ett fall när ursprungsbundet bistånd förefaller vara lika värdefullt som obundet bistånd är när mottagaren utan leverantörsbindningar skulle importerat från ursprungslandet för minst samma belopp som ramen för det ursprungsbundna biståndet (förutsatt att priset blir detsamma i båda fallen). 1 det fall mottagaren i frånvaro av ursprungsbindningen hade importerat mindre än det belopp som utgör ramen för biståndet kommer bindningen att vara delvis illusorisk, delvis effektiv. Observera att sannolikheten för direkta merkostnader är större ju mindre givarlandet är. Ursprungsbundet bistånd från ett givarland med ett mindre urval exportvaror och experter gör detta lands bistånd svårare för mottagaren att utnyttja än om samma summa ursprungsbunda bistånd hade kommit från ett stort givarland. Även en illusorisk bindning är emellertid inte utan kostnader för mottagaren. Om man tar hänsyn bl. a. till mottagarens administrationskostnader - vilket man skall göra! - finner man att en rent illusorisk bindning ändå är ett sämre arrangemang än helt obundet bistånd. Mottagaren måste även vid en illusorisk bindning t. ex. registrera handeln mellan givare och mottagare för att kontrollera att en ingången överenskommelse om länder- och leverantörsursprung uppfylls. En lika omfattande kontroll av handeln krävs rimligen inte vid obundet bistånd. I de fall ursprungsbindningen är effektiv, vari ligger merkostnaden för mottagaren? I princip skall man jämföra kostnaden för varor inköpta med hjälp av ursprungsbundet bistånd med kostnaden för varor inköpta med hjälp av obundet bistånd på världsmarknaden, alternativt efter en fri internationell anbudsgivning. Endast i det fall de önskade varorna finns till världsmarknadspris i givarlandet kommer en effektiv bindning inte att åsamka mottagaren någon merkostnad (anpassningskostnaden kan naturligtvis ändå finnas). Beträffande ursprungsbundet personalbistånd bör man undersöka om alternativet till den ursprungsbundne experten är (i) en annan utländsk expert, (ii) en inhemsk expert eller (iii) ingen expert alls. I det fall alternativet är en annan utländsk expert är merkostnaden för

Bilaga 8 61

en ursprungsbunden expert skillnaden mellan hans lön och den andre utländske expertens lön, som alternativt hade betalats om biståndet hade givits i form av en summa reda pengar. Dessutom får man ta hänsyn till om skatt betalas i mottagarlandet, i vilken valuta lönen betalas ut, hur stor del av lönen som förs in i landet och spenderas där samt skillnader i andra förmåner (s. k. fringe benefits). I det fall alternativet är en inhemsk expert måste genomgående en korrigerad växelkurs användas vid jämförelser med kostnaden för den utländske experten. Kostnaden som den ursprungsbundne utländske expertens lön skall jämföras med är det belopp som u-landsregeringen hade måst betala för att lokalt rekrytera en expert som kan lösa samma uppgifter som den utländske experten. Det är värt att observera att det i många u-länder, framför allt i Asien och Latinamerika, finns arbetslös utbildad ungdom. Kostnaden för en lokal expert kan då vara kostnaden för den extra utbildning och/eller träning som några av dessa ungdomar behöver för att kunna klara av expertarbetet plus den lön de sedan kan acceptera. Det är möjligt att en utländsk expert kan motsvaras av tvâ eller flera lokala personer som tillsammans har alla den utländske expertens kvalifikationer. Man får då jämföra med deras sammanlagda utbildnings- och lönekostnad. Lokalt rekryterad arbetskraft måste i allmänhet betala skatt på sina inkomster. Eftersom detta inte gäller utländska experter kan här ofta ligga en betydelsefull merkostnad för en ursprungsbunden expert. Värdet av övriga förmåner uppgår i allmänhet inte heller till lika mycket för lokalt rekryterade experter. Om en expert pâtvingas mottagaren av bistândsgivaren är mottagarens alternativ att inte skaffa någon expert alls. Merkostnaden blir då lika med samtliga mottagarens (eventuella) kostnader för experten.

1.3.3 Det ursprungsbundna biståndets effekt på andra u-länder Om ett land ger ursprungsbundet bistånd innebär detta att ursprungslandets företag ges en starkare konkurrenskraft än företag i andra länder som inte ger ursprungsbundet bistånd till mottagarlandet. Det är då viktigt att komma ihåg att sådan favorisering av det egna näringslivet verkar diskriminerande gentemot bl.a. mottagarlandets potentiella producenter såväl som andra u-länder, som hade kunnat sälja och exportera till mottagarlandets regering. Eftersom det framförallt är i-länder som ger ursprungsbundet bistånd kan man förvänta sig att ett för i-länderna som grupp fördelaktigt handelsmönster förstärks, genom att gruppen drar till sig handel som alternativt kunde ha ägt rum mellan u-länder, dvs. u-ländernas handel sinsemellan hämmas av ursprungsbundet bistånd från i-länderna.

1.4 Bistånd bundet till vissa varor och tjänster 1.4.1 Former och motiv för bistånd bundet till vissa varor och tjänster Med bistånd bundet till vissa varor och tjänster menas att givaren kräver att mottagaren endast använder biståndet till inköp av vissa varor, ofta

62 Bilaga 8 SOU l977:14

livsmedel, och/eller vissa tjänster. Anledningen kan vara att givaren misstror mottagarens förmåga att själv välja rätt medel för att uppnå parternas överensstämmande utvecklingsmål (i detta fall är ett medel att använda vissa varor och tjänster). Ett annat skäl kan vara att givaren misstror mottagarens övergripande utvecklingsmål och vill söka uppfylla sina egna mål i mottagarlandet genom att inte överlåta valet av medel till mottagagen. I praktiken är det svårt att i något av fallen ovan i längden förverkliga egna mål genom biståndspolitik när de inte ligger i linje med mottagarlandets praktiserade politik. t. ex. i fråga om ekonomisk och social utjämning. Varubundet bistånd är ofta också ursprungsbundet. Till de merkostnader som diskuteras nedan skall således i allmänhet läggas merkostnader för utsprungsbundet bistånd. Man får då merkostnaden för s. k. dubbel bindning.

1.4.2 Principer för värdering av skänkta varor I princip är värdet för mottagaren av en gåva den summa pengar som mortagaren (eller mera exakt: konsumenterna i mottagarlandet) vore beredd att betala för gåvan. Om mottagaren av någon anledning inte alls är intresserad av att ta emot gåvan är sålunda värdet av gåvan noll oberoende av priser i givarlandet eller på världsmarknaden. l allmänhet är emellertid mottagaren villig att betala en summa pengar för gåvan. Ett sätt att uppskatta denna summa är att undersöka om mottagaren kan sälja gåvan vidare på världsmarknaden och använda intäkten från försäljningen enligt eget gottñnnande. lntäkten från en sådan tänkt försäljning är i allmänhet en någorlunda korrekt mätare på gåvans värde ur mottagarens synpunkt. Metoden ger dock en viss systematisk överskattning. Skillnaden mellan givarens och mottagarens värdering av gåvan illustreras i huvudtexten med diskussionen kring värdet av USAs spannmålssändningar till u-länder under 50- och 60-talet. Eftersom USA hade föga alternativ användning för spannmålen var dess värde för givaren väsentligt lägre än en värdering till dåvarande världsmarknadspris ger vid handen.

1.4.3 Varubundet bistånds effekter i mottagarlandet I det följande sammanfattas Varubundet bistånds merkostnad under tre rubriker: anpassningskostnad. effekter på resursallokering och effekter på inkomstfördelningen i mottagarlandet. Antag att mottagaren får en viss vara. t. ex. vete. Varan kunde också ha varit något annat livsmedel, en verkstadsprodukt, konstgödsel etc.

A npassningskosmaden Antag att vetegåvan helt och hållet ersätter en planerad kommersiell import så att totala utbudet av vete i mottagarlandet är oförändrat. Det kan tyckas att Varubundet bistånd i sådana situationer inte medför någon extra kostnad för mottagaren, eftersom han genom att minska sin kommersiella import

Bilaga 8 63

av varan tjänar in utländsk valuta som han sedan kan använda för annan import. Ett vetebistånd skulle på så sätt av mottagaren kunna omvandlas till en summa fritt disponibel utländsk valuta. Detta resonemang är i allmänhet helt riktigt på längre sikt. Några praktiska svårigheter måste dock framhållas. Givarens motiv för att binda biståndet till viss vara t. ex. vete är ofta att man inför hemmaopinionen vill kunna peka på att biståndet gått till t. ex. behövande människor eller flyktingar men inte hamnat i korrupta politikers eller svartabörshajars fickor. Ett sätt att destinera biståndet till utvalda folkgrupper kan då tyckas vara att ge det i form av livsmedel, filtar, tält, etc. Om mottagaren är skicklig i sin anpassning och drar ned sin kommersiella import av varan i fråga (livsmedel, filtar, tält, etc.) i motsvarande mån kommer dock givarens strävan att binda biståndet till viss(a) vara(0r) att ha varit förgäves. Emellertid, om mottagaren på ett påfallande sätt omvandlar bundet bistånd till obunden utländsk valuta, kan detta äventyra hans utsikter till något framtida bistånd. En andra invändning är att en omvandling av varubundet bistånd från varor till obunden utländsk valuta kräver dels viss förberedelsetid, dels en förvaltning som har god överblick över den aktuella utrikeshandelssituationen. Även om förvaltningen har förberedelsetid, kan man inte utgå ifrån att den i allmänhet är effektiv nog att på ett perfekt sätt administrera den behövliga omplaneringen av landets kommersiella import. En högst sannolik konsekvens av mottagarländers strävan att vilja omdisponera handeln på grund av bundet bistånd är en ansvällning av deras administration av utrikeshandeln. Som tidigare påpekats kan en sådan tillväxt av byråkratin innebära betydande samhällsekonomiska kostnader. I de fall mottagaren normalt importerar varan ifråga på kommersiell basis kan man förmoda att han inskränker sådan import om det varubundna biståndet antar permanent karaktär. En förutsättning är naturligtvis att den normala kommersiella importen av biståndsvaran är större än den kvantitet mottagaren får i bistånd. Slutsats: normalt ingen effektiv bindning när det varubundna biståndet antar permanent karaktär ty då har mottagaren haft tid på sig att göra omdisponeringar etc.. dock rill en sam/7a‘//sekonomisk merkostnad. När leder varubundet bistånd till en nettoökning i inforseln (kommersiell import plus varubundet bistånd) av biståndsvaran - t. ex. vete - till mottagarlandet? För det första: varubundet bistånd som ges med kort varsel och mottagaren saknar administrativa möjligheter att göra omdisponeringar tillräckligt snabbt. Det typiska fallet är karastrqfb/srdnd. Vid varubundet bistånd av permanent karaktär anpassar sig mottagaren och hans allmänna importkapacitet förbättras (genom den intjänade utländska valutan som annars hade spenderats på kommersiell import av biståndsvaran). Den ökade importkapaciteten kommer att användas för import av allehanda varor och tjänster och sannolikt även för en ökad kommersiell import av biståndsvaran. t. ex. vete. På detta sätt - och detta är det andra fallet - leder varubundet bistånd, genom att det ökar landets totala importkapacitet, till en ökad införsel av flera varor - t. ex. vete. krigsmateriel precis på samma sätt som obundet bistånd, dock med den ovan omtalade anpassningskostnaden som alltid finns vid varubundet bistånd. Om man

64 Bilaga 8

ger livsmedelsbistånd - eller andra slag av varubundet bistånd - finns det sålunda i allmänhet goda skäl att lägga om biståndet till obunden form. l det följande analyseras effekterna i mottagarlandet av en nettoökning av införseln av biståndsvaran.

Effekter pa° resursallokeringen av ökad införsel i mottagar/andet

av bistândsvaran

Det första steget i analysen är att undersöka om gåvan inte bara medför en nettoökning i införseln av varan (se föregående avsnitt) utan om gåvan dessutom medför en ökning i totala utbudet av varan i mottagarlandet och om gåvan medför att produktionsfaktorer friställs som tidigare varit engagerade i produktionen av biståndsvaran. t. ex. vete. I det fall det totala utbudet av vete i mottagarlandet ökar med hela gåvokvantiteten är värdet av vetegåvan den summa konsumenterna är villiga att betala för det ökade utbudet, i detta fall hela gåvokvantiteten. Det andra fallet är när mottagarlandets totala utbud av vete ökar mindre än införseln, dvs. inhemska produktionen minskar och produktionsfaktorer, t. ex. arbetskraft, friställs i produktionen av inhemskt vete. Tag ytterlighetsfallet och antag att totala utbudet av vete är oförändrat med den ökade införseln på marknaden. Hur skall effekterna av gåvan värderas? I princip skall en samhällsekonomisk värdering göras av de resurser som sparas in genom att gåvan ersätter inhemsk veteproduktion. Värderingen görs genom att man undersöker hur mycket alternativa producenter är villiga att betala för att utnyttja de i produktionen av vete friställda produktionsfaktorerna. T. ex. hur många arbetstimmar frigörs genom gåvan i den inhemska produktionen av vete och hur mycket är de nya arbetsgivarna - om de existerar! - av vete kommer att påverkas villiga att betala i lön? Inhemska producenter negativt av en vetegåva. Detta påstående gäller utom i tre fall. Fri-konkurrens-/al/et illustreras i figur l nedan där producenter och kon-

Pris på vete h Utbud av vete P utan bistånd

Utbud av vete med bistånd

PO

P1 I Efterfrågan på vete

g

= : I I I _» Figur l. Effekter av vetebistånd i ekonomi medfri Kvantitet av vete konkurrens. på marknaden

Bilaga 8

sumenter antas reagera på en Förändring i priset på vete (kurvorna är så ritade). Utbudskurvorna visar utbjuden vetekvantitet på marknaden vid olika priser på vete med och utan den ökade införseln på marknaden. Den tredje kurvan visar konsumenternas efterfrågan. Med den ökade införseln på marknaden ökar utbudet från till

K0 Kl. Som en följd sjunker priset från P0 till P1. Inhemska producenter är emellertid endast villiga att producera K* vid det lägre priset P1. Gåvan orsakar

med andra ord ett prisfall som leder till en lägre inhemsk produktion av vete.‘ Hur stor produktionsminskningen blir beror på utbudets och efterfrågans priskänslighet i varje enskilt fall. l det fall man ger t. ex. temporär livsmedelshjälp till centralplanerade ekonomier kommer den negativa effekten på inhemsk produktion alltjämt att finnas, men den kommer inte att kanaliseras genom prismekanismen utan genom planer och offentliga direktiv. Livsmedelsbistånd av långvarig karaktär -icke katastrofbistånd - kan leda till en långsiktig ökning av den inhemska jordbruksproduktionen om det används t. ex. för att underlätta jordreformer och investeringar. Slutsatsen är att varubundet bistånd framför allt på kort sikt kan få en hämmande effekt på den inhemska produktionen. I fråga om livsmedelshjälp kan man gå så långt som att påstå att livsmedelshjälp aldrig får bli ett attraktivt alternativ för mottagaren om man har anledning tro att mottagaren kommer att använda livsmedelsbiståndet på ett sätt som minskar den inhemska livsmedelsproduktionen. Några författare menar att mottagaren alltid måste hållas medveten om livsmedelsbiståndets temporära och osäkra natur på grund av bistândets effekt på priser och incitament att producera. En ytterligare fråga i sammanhanget är huruvida den totala volymen av marknadsfdrd spannmål ökar eller minskar på grund av ökad införsel givet att totala spannmålsproduktionen är oförändrad. Eftersom den enskilde bonden både är producent och konsument av spannmål kan han reagera på en (eventuell) prissänkning på två sätt. Givet att hans totala produktion är oförändrad kan han välja att behålla mer än förut för sin egen och familjens konsumtion. Om alla bönder ökar den egna familjens konsumtion minskar böndernas sammanlagda marknadsförda överskott. Man kan emellertid även argumentera för att minskad egen konsumtion är mest trolig. För att bonden skall kunna hålla den nödvändiga kontantinkomsten oförändrad måste han vid ett prisfall öka den marknadsförda delen av sin totala produktion och minska egna konsumtionen. Båda dessa ståndpunkter har sina förespråkare.

Effekter på inkomst/fildelningen av ökad införsel i moltagarlander

av bisrândsvaran Av ovanstående resonemang framgick att man måste vara mycket upp- ‘ Den ökade införseln är märksam på att (potentiella) producenter kan drabbas av prisfall på sina kvantiteten K1-K*. Denprodukter till följd av varubundet bistånd och eventuellt kommer produk- na utbudsökning motvertionsfaktorer att friställas i de delar av ekonomin som producerar bistånds- kas av de inhemska progåvan, t. ex. vete. Indirekt kan emellertid ducenternas utbudsviss ökad sysselsättning uppstå på annat håll i ekonomin. minskning K0—K*. Nettoeffekten blir att totala l en i-landsekonomi skulle ett prisfall inom en sektor leda till anpassutbudet ökar med ningsproblem, men efter kortare eller längre tid har man anledning tro att Kl-KO.

Bilaga 8

arbetskraft och andra produktionsfaktorer finner sysselsättning i andra sektorer bl. a. med hjälp av en aktiv arbetsmarknadspolitik. I alla händelser kan man i i-länder genom finans- och socialpolitik helt eller delvis kompensera grupper som är utsatta för strukturomvandling. I ett typiskt u-land däremot finns ytterst sällan fungerande ekonomiskpolitiska instrument som kan göra en strukturomvandling smidig och/eller kompensera människor för inkomstbortfall. Detta medför att människor som är sysselsatta i en sektor med försämrad lönsamhet. t. ex. på grund av sjunkande priser, får bära anpassningsproblemen helt själva. Eftersom människorna i u-länder ofta redan i utgångsläget lever på en låg levnadsstandard är anpassningsproblem i form av t. ex. en oförutserber arbetslöshet och/eller lägre inkomster självklart särskilt allvarliga.

1.4.4 Empiriska undersökningar undersökningar av effekterna av varubundet bistånd har framför Empiriska från USA. 0ballt gjorts i Indien i samband med spannmålssändningarna servera att dessa spannmålssändningar blev alltmer permanenta till sin natur och att spannmålsbiståndet kan antas ha medfört en allmänt ökad importkapacitet med effekt bl. a. på det indiska jordbruket. l allt empiriskt samarbete är det svårt att exakt fastställa orsakssamband och hällsvetenskapligt i detta fall påverkade en mängd faktorer förutom de amerikanska sändningarna lndiens totala produktion av spannmål. Även om den indiska regeringen genom olika åtgärder verkligen hindrade den inhemska jordbruksproduktionen från att minska så bör man vara medveten om att detta skedde till en kostnad för det indiska samhället i form av subventioner. En fråga man bör ställa är följande: Hade man i Indien till en lägre samhällsekonomisk kostnad kunnat nå samma tillgång på jordmedel? bruksprodukter genom att använda sig av andra ekonomisk-politiska En ofta framförd synpunkt i samband med vetesändningarna är att de ledde till att de indiska myndigheterna försummade åtgärder för ökad inhemsk jordbruksproduktion. l och med det amerikanska vetet kände indiska inte samma tryck att genomföra t. ex. institutionella reformer regeringen på landsbygden. Mot denna synpunkt kan man hävda att det i allmänhet vore att överskatta värdet av just livsmedelsbistånd om man tror att det kan vara avgörande för ett lands bristande produktionsökning ijordbruket. Permanent livsmedelsbistånd har - se avsnitt 4.3 - ungefär samma effekt som obundet bistånd. Det avgörande för den långsiktiga effekten av livsmedelshjälp på den inhemska produktionen är dels u-landsregeringens viljeinriktning beträffande etc., dels dess möjligheter att förverkliga sina intenjordbruksproduktion tioner.

1.5 Projektbundet bistånd

1.5.1 Former och motiv för projektbundet bistånd bistånd innebär att biståndet knyts till ett konkret projekt Projektbundet i mottagarlandet. Två motiv för projektbindning är vanliga. För det första

Bilaga 8

vill givaren kunna identifiera sin insats i mottagarlandet och kunna peka på en fabrik, skola, bevattningsanläggning eller dylikt, som inte skulle ha kommit till stånd utan givaren. För det andra kan givaren anse att mottagarens kapacitet och/eller vilja att ta hand om mottaget bistånd på ett rimligt sätt är undermålig. Projektbundet bistånd är ofta kombinerat med såväl ursprungsbundet som varubundet bistånd; en tredubbel bindning (gäller dock ej Sverige).

1.5.2 Anpassning och anpassningskostnad När man diskuterar mottagarens merkostnader p. g. a. projektbundet bistånd jämfört med obundet bistånd måste man återigen söka analysera mottagarens praktiska möjligheter att eliminera för honom negativa effekter av bindningen. Man bör lägga märke till att det faktum att bistånd på ett iögonenfallande sätt är knutet till ett visst projekt inte nödvändigtvis innebär att det är detta projekt som givaren till syvende og sidst finansierar. Vid en utvärdering av givarens biståndsinsats skall det marginella projektet i mottagarens utvecklingsplan analyseras, vilket ofta - oftast? - inte är det projekt som biståndsgivaren betraktar som sitt” projekt. Däremot kan givaren ofta influera utformningen och genomförandet av vissa projekt. Eftersom dessa projekt normalt prioriteras högt av mottagaren kommer en utformning av projekten som inte är bästa möjliga att vara särskilt olycklig.

1.5.3 Projektbindningens merkostnader

Om mottagaren hade fått obundet bistånd och då utformat sitt projekt annorlunda än vid projektbundet bistånd kan man vara tämligen övertygad om att den bundna formen medfört merkostnader för mottagaren. I det följande sammanfattas kortfattat några ofta framförda kritiska synpunkter på givares inflytande på projektval och projektutformning. . Projektbundet bistånd medför ofta att man väljer allt/ör kapiralinrensiv teknik. Detta beror dels på att givaren är beredd att finansiera endast importerade varor och tjänster som skall användas i projektet, dels på att ilandsutbildad personal används. Bistånd har företrädesvis givits till projekt i den moderna urbana sektorn. Minst två merkostnader finns hos ett urbant projekt jämfört med ett projekt ijordbrukssektorn; dels samhällsekonomiska kostnaden för migration från land till stad, dels nackdelar med eventuellt mer ojämn inkomstfördelning inom den urbana sektorn. Bistånd ges oftare till stora projekt än till små. Ur givarens synpunkt är det enklare och billigare att administrera några få stora projekt än många små, eftersom varje projekt har en hög fast kostnad för givaren. Bistånd ges hellre till nya projekt än till utvidgning och underhåll av redan existerande projekt. Givarnas favoriseri ng av vissa typer av projekt leder sålunda till att projekt ofta fått en utformning, lokalisering etc., som avviker från den ur mottagarens synpunkt bästa och som han hade kunnat välja vid obundet bistånd.

68 Bilaga 8

1.6 Kompletterande synpunkter 1.6.1 Missvisande officiella växelkurser i u-länder När inköp i hemlandet eller andra u-länder är ett alternativ måste en samhällsekonomiskt korrekt växelkurs användas. De flesta u-länder har betalningsbalansproblem. Man söker behärska dessa genom att ransonera tillgänglig utländsk valuta och fördela den genom ansökningar från importörer. Det officiella priset på utländsk valuta i ett system med valutaransonering underskattar den utländska valutans samhällsekonomiska värde. Som en följd härav skall man i en samhällsekonomisk kalkyl inte använda sig av den officiella valutakursen utan i stället ett högre pris som speglar betalningsviljan för utländsk valuta hos importörer och exportörer. l annat fall kommer en jämförelse av inköp från utlandet med alternativet att köpa från inhemska leverantörer att bli helt missvisande och leda till en systematisk favorisering av inköp från utlandet.

1.6.2 Framtida merkostnader på grund av bindning Hittills har diskuterats som om merkostnaden för bundet bistånd endast inträffar en gång, nämligen vid importtillfället. Eftersom framför allt industrivaror även efter importtillfallet normalt medför kostnader i form av underhåll, reparationer och utbyte av reservdelar, är det synnerligen viktigt att i kalkylen också inkludera inte bara merkostnaden vid importtillfállet utan även framtida merkostnader. I projektbundet bistånd där givaren finansierar importerade varor och tjänster endast vid projektstarten har ofta framtida kostnader blivit mycket problematiska. Dessa merkostnader är allvarliga av två skäl, dels därför att de ofta underskattats vid projektstarten, dels därför att det ofta rör sig om knapp utländsk valuta.

1.7 Empiriska uppskattningar av den effektiva bindningens merkostnad beräknat på specificerade anbud, varor och projekt

I de studier som redovisas i huvudtexten diskuteras svårigheterna att empiriskt undersöka merkostnader för bundet bistånd jämfört med obundet bistånd. Den slutsats man kan dra efter en genomgång av dessa empiriska studier är att mottagarens merkostnad for den del av givarlandets exportökning som har sin grund i bindning i genomsnitt sannolitk uppgår till minst 20 % för varor. Denna slutsats bekräftas av personer med erfarenhet av internationell upphandling. Tabell 1 sammanfattar de viktigaste sannolika effekterna av olika typer av restriktioner på bistånd.

Bi/aga 8 69

Tabell 1 Sannolika effekter av olika typer av restriktioner på bistånd

Typ av restriktion Effekter i mottagarlandet

l. ursprungsbundet (i) för den del av givarlandets exportäkning som orsakas bistånd (t. ex. till av ursprungsbindningen uppstår lätt merkostnader vid imupphandling i Sverige) porttillfället och i framtiden pa grund av reparationer och reservdelar (ii) potentiella leverantörer och personal från mottagarlandet och andra u-länder diskrimineras gentemot i upphandling och anbudsgivning (iii) byråkratisering och snedvridning i användningen av knappa administrativa resurser, bl. a. för att söka minska effekterna av ursprungsbindningen 2. bistånd bundet till (i)en stor varugåva kan lätt få en hämmande effekt på vissa varor och tjäns- totala inhemska produktionen av varan ter (t. ex. till vete) (ii) man måste vara uppmärksam på att en varugåva kan påverka inkomstfördelningen till nackdel för (potentiella) inhemska producenter av varan (ev. arbetslöshet) (iii) byråkatisering och snedvridning i användningen av knappa administrativa resurser bl. a. för att söka minska effekterna av bindningen (iv) allt bistånd ger upphov till ett kortsiktigt utländskt beroende och detta torde speciellt gälla bistånd bundet till varor och tjänster 3. bistånd bundet (i) ofta väljes alltför kapitalintensiv utformning av protill projekt jekten. särskilt importkomponenten (ii) ofta snedvridning av projektval till nackdel förjordbrukssektorn (iii) ofta favorisering av stora och nya projekt (iv) byråkratisering och snedvridning i användningen av knappa administrativa resurser bl. a. för att söka minska effekterna av projektbindningen

2 Inledning

2.1 Syftet med studien

Syftet med denna studie är att analysera några av de problem som uppstår när ett u-land finansierar sina utvecklingsansträngningar med utländskt bistånd. _ Ett vanligt argument for restriktioner på bistånd är att valet står mellan alternativen mer bistånd omgärdat med restriktioner och mindre bistånd utan några restriktioner. Det ligger hos givaren att visa (i) att han korrekt har analyserat den politiska och ekonomiska situationen i givarlandet och att valet verkligen står mellan dessa två altenativ. Det skall sålunda vara t. ex. ”politiskt omöjligt” för givaren att öka mängden obundet bistånd. Givaren skall även redovisa (ii) att han analyserat och i sitt beslutsunderlag vägt in de sannolika merkostnader som restriktionerna medför för mottagarlandet. Undersökningen sker under antagandet att en förutbestämd summa utländsk valuta t. ex. svenska kronor skall överföras från givarlandet till mot-

70 Bilaga 8

tagarlandet. Några viktiga frågor är då: Vilka samhällsekonomiska aspekter bör man lägga på själva förhandlingsarbetet som är förenat med en biståndsinsats? Hur påverkas den samhällsekonomiska kostnaden för förhandlingsarbetet av biståndets utformning? Jämfört med den obundna biståndsformen, vilka eventuella merkostnader medför en bindning av biståndet för mottagaren? Kan man säga något om denna merkostnads storlek? Observera att sådana merkostnader kan medföra att u-landet/örlorat på att mottaga bistånd, dvs. man kan inte alltid utgå från att något bistånd är bättre än inget bistånd. Svaret på ovanstående frågor har en viktig konsekvens. Om givaren väljer en för mottagaren mer kostnadskrävande utformning av sitt bistånd måste han klart kunna motivera sitt beslut. Om givaren t. ex. ställer l00 miljoner kronor i bundet bistånd till mottagarens förfogande och bindningen åsamkar mottagaren en merkostnad om t. ex. 15 miljoner kronor åligger det givaren att visa varför den bunda formen skall väljas (i) trots merkostnaden om 15 milj. kr. och (ii) trots att denna merkostnad drabbar den fattigaste av de två parterna. De eventuella fördelar som den bundna formen medför för givaren (eller företag och grupper inom givarlandet) - t. ex. ökad sysselsättning, snabbare ekonomisk tillväxt, bättre betalningsbalans, högre företagsvinster — skall sålunda vägas mot mottagarens merkostnader under hänsynstagande till att inkomstnivån i mottagarlandet är avsevärt mycket lägre än i givarlandet. (En given kostnad innebär en större välfardsförlust för ett fattigt än för ett rikt land.) När givaren binder sitt bistånd innebär detta en restriktion på mollagarens handling;/riher jämfört med obundet bistånd. Denna restriktion innebär en välfárdsförlust för mottagaren. För att minimera sin välfardsförlust kommer mottagaren att söka efter metoder att kringgå och minska verkningarna av restriktionen, dvs. en anpassningsprocess sätter igång. Mottagaren söker t. ex. i Förhandlingar med givaren uppnå bättre biståndsvillkor, han söker styra över import från andra länder till givarlandet. han söker dra ned sin kommersiella import av sådana varor som han får mottaga som gåva etc. Kostnaderna för dessa åtgärder kommer fortsättningsvis att kallas mottagarens administrations- och _för/tand/ingskostnad respektive anpassningzskostnad. När mottagaren har gjort alla de anpassningar han anser sig kunna göra kan antingen anpassningsåtgärderna ha helt eliminerat restriktionen på handoch t. ex. en bindning av biståndet blivit illusorisk eller restlingsfriheten riktionen De merkostnader som ligger helt eller delvis kvar och är effektiv. mottagaren åsamkas i det senare fallet vid bundet bistånd kallas fortsättningsvis den effektiva bindningens merkostnad.

2.2 Tre huvudtyper av bundet bistånd Givaren kan binda sitt bistånd på flera olika sätt. För en undersökning av eventuell merkostnad för bundet bistånd jämfört med obundet bistånd är det lämpligt att göra en uppdelning på tre olika huvudtyper av bundet bistånd. Den första typen är bindning till visst ursprungs/and och eventuellt även till viss leverantör i ursprungslandet för inköp av varor och tjänster. Den andra typen är bindning till vissa varor och/eller tjänster. Slutligen

Bilaga 8 71

kan biståndet bindas till visst projekt, projekrbindning, särskilt ofta och allvarligt till importkomponenten i projektet. Om biståndet är bundet finns ofta flera typer av bindningar samtidigt. Bistånd bundet till varor och tjänster är sålunda i allmänhet även ursprungsbundet (eventuellt ned till leverantörsnivå); man får en dubbel bindning (tredubbel vid leverantörsbindning). Projektbundet bistånd är ofta också bundet till såväl ursprungsland som bestämda varor och tjänster, dvs. man får en tredubbel bindning (fyrdubbel vid leverantörsbindning). Den fortsatta framställningen är disponerad på så sätt att i avsnitt 3 diskuteras mottagarens administrations- och förhandlingskostnad. Detta är en kostnad som följer med allt bistånd. I avsnitt 4 diskuteras ursprungsbundet bistånd och därefter. i avsnitt 5, bistånd bundet till varor och tjänster och slutligen, under 6, projektbundet bistånd. Syftet med denna uppläggning är att visa på de allt högre kostnaderna för de vanligaste formerna av restriktioner på bistånd; först kostnaden för att administrera bistånd i allmänhet, därefter kostnaden for ursprungsbundet bistånd, sedan ursprungsbundet plus varu- och tjänstebundet bistånd och, slutligen, ursprungsbundet plus varuoch tjänstebundet plus projektbundet bistånd. Studien avslutas i avsnitt 7 med viktiga kompletterande synpunkter på valutakurser och framtida kostnader och avsnitt 8 med en kort redogörelse för empiriska uppskattningar av den effektiva bindningens merkostnad beräknas på vissa varor, anbud och projekt.

3 Biståndets administrations- och förhandlingskostnad

l den internationella diskussionen om bistånd har man i stort bortsett från kostnader hos mottagaren för att förhandla fram och administrera bistånd

i allmänhet och olika typer av bistånd i synnerhet? Därför har ett begränsat

empiriskt material samlats in från åtta svenska biståndskontor. Det har skett genom att man med intervjuer sökt utröna hur mottagaren ser på de administrativa krav som utländskt bistånd medför.

3.1.1 Snedvridning i användningen av administrativa resurser

Det framstår som helt klart att olika givares olika krav på beredningsrutiner, information, rapportskrivande etc. medför en stor arbetsbelastning for mot- 1 Även om en formell tagaren. Om biståndet i stället vore helt obundet eller om givarna åtminstone bindning ned till leveranhade haft enklare rutiner i sitt samarbete med sina mottagarländer skulle törsnivå är sällsynt kan stora samhällsekonomiska vinster kunna göras i mottagarländerna. den i praktiken ofta upp- I nuvarande situation krävs det fler handläggande tjänstemän, sekreterare stå eftersom det är vanoch andra resurser för att administrera kontakterna med biståndsgivarna ligt att det endast finns en enda producent i giän vid t. ex. obundet bistånd. Högutbildade och svårrekryterade tjänstemäns varlandet som kan bli tid är inte gratis! Den samhällsekonomiska kostnaden for en extra stor ad- aktuell som leverantör. ministration i mottagarlandet och på dess egna utländska ambassader är 2 Undantag är White den välfärdsökning som dessa resurser hade medfört för mottagarlandet (1974) som dock framför i sin alternativa användning. T. ex. hade administratörer i olika departement allt intresserat sig för bikunnat frigöras för andra insatser i mottagarlandet i stället för att dessa ståndets politiska och innu tidsmässigt konkurreras ut av kontakter m. m. med biståndsgivare. stitutionella aspekter.

72 Bilaga 8

Det är värt att observera att inte endast utrikes- och planeringsdepartementen i mottagarländerna får en extra arbetsbörda. Mycket ofta måste även fackdepartementen och verkställande myndigheter ta sig tid med biståndsgivarna. Som speciellt resurskrävande upplevs besök av stora delegationer t. ex. av den typ som sänds ut av Världsbanken. Sådana delegationer kräver en omfattande service som mottagarlandet skall tillhandahålla. (Mot denna extra arbetsbörda skall naturligtvis vägas den nytta som sådana delegationer kan göra for mottagarlandet!) Aven på givarsidan finns en merkostnad i form av ökad administration när biståndet omgärdas av olika restriktioner och bindningar. Om kostnaden for denna extra administration inkräktar på de for biståndsinsatser tillgängliga medlen, kommer det totala biståndsllödet att bli mindre än om biståndet givits utan restriktioner.

3.1.2 Fördröjt planeringsarbete En andra konsekvens av olika givares olika krav på mottagarlandets administration är att planeringsarbetet ofta fordröjs. En fördröjning innebär även den en samhällsekonomisk kostnad for mottagaren. Detta gäller under förutsättning att biståndet (t. ex. ett projekt) inte under det fortsatta berednings- och forhandlingsarbetet undergår en faktisk kvalitetsforbättring. l så fall kan naturligtvis slutresultatet av forhandlingsarbetet innebära en samhällsekonomisk vinst for mottagaren. Man lår emellertid i ett sådant här sammanhang vara uppmärksam på att extra tid i planeringsarbetet ofta används for att enbart producera “utredningskosmetika” i syfte att ge finansiären/givaren ett fördelaktigt intryck av planeringsarbetet och projektet (särskilt vid bundet bistånd). Det är sålunda inte ovanligt att mottagaren tvingas utarbeta flera olika presentationer av samma projekt for att tillfredsställa speciella krav på projektrapportens utformning som olika linansiärer av projektet han Antag att en biståndsinsats fördröjs t.ex. ett år. Vad är fordröjningskostnaden? Antag att A och B är två projekt som är identiskt lika utom beträffande starten för deras genomförande. Låt A och B ha de kostnader och intäkter som framgår av tabellen. l Se t. ex. White (1976 a) Projekt Kostnader och intäkter (1 000-tal kr) som bl. a. menar att det funnits ”politisk tävlan” År mellan Sverige och Nederländerna vilket satt 0 1 2 3 4 5 spår i projektstudiernas utformning (s. 233). A med start år 0 -1 000 400 400 400 400 0 B med start år l O -l 000 400 400 400 400 2 En mer generell formulering av mottagarens Vid en social diskonteringsränta om 10 % är nuvärdet av projekt A 269 000 fordröjningskostnad är Skr och av B244 000 Skr. Fördröjningen på ett år medför sålunda i detta exempel en merkostnad for mottagaren på 25 000 Skr eller ca 10 %.2 Om man betecknar nuvärdet av projekt A vid tidpunkt O med NVA är fordröjningskostnader lika med j_ där TA och TB _ |

NVS

[I

(1+i)P : är planeringshorisonterna for biståndsinsatserna A och B, NA och NB är

Bilaga 8 73

bistândsinsatsernas nettointäkt i projekt A och projekt B i period t och i är mottagarens konstanta samhällsekonomiska diskonteringsränta. Eftersom biståndslån i allmänhet tar längre tid att Förhandla fram än lån som ges på enkla kommersiella villkor, utfaller en jämförelse enligt ovan mellan dessa två typer av lån till biståndslånets nackdel Ett sätt att nedbringa fördröjningskostnaden för mottagaren vore att hans ramanslag förvaltades på ett räntebärande sätt från den dag anslaget i princip är tillgängligt för bistånd, dvs. från budgetårets första dag. När förhandlingsarbetet är avslutat skulle ränteintäkten läggas till mottagarens ursprungliga ramanslag. En sådan konstruktion skulle minska merkostnaden för t. ex. den bundna formen? Den skulle också få en kvalitethöjande effekt på planeringsarbetet under förutsättning att extra tid i planeringen används på ett meningsfullt sätt. För att undvika missbruk kan de räntebärande medlem förvaltas i Sverige om det anses nödvändigt.

3.1.3 Internationell upphandling

Utländskt bistånd ger mottagarlandet möjlighet att öka sin import av varor och tjänster. Det är ett intresse framför allt hos mottagaren men även hos givaren att ökade importmöjligheter utnyttjas på effektivast möjliga sätt. l detta sammahang är det viktigt att nyttiggöra erfarenheterna av mottagarländernas hittillsvarande internationella upphandling av varor och tjänster. 1 “Ett världsbankslån Internationell upphandling kräver visserligen tid, pengar och erfaren och t. ex. kommer nästan allkunnig medföra stora be- tid till korta om kommerpersonal men kan i gengäld effektivt genomförd siell finansiering finns att sparingar för landet i form av lägre inköpspriser och lägre framtida driftstillgå som ett alternativ, kostnader. Erfarenheterna från de s. k. UNITAR-seminarierna om intermedan ett IDA-lån. cerenationell upphandling och en del av det empiriska materialet från biståndsris paribus. är värt att kontoren ger vid handen att det finns stora brister hos u-länderna ifråga vänta på nästan hur om rutiner och kunskap om internationell upphandling. Detta gäller framför länge som helst.” White (1976 a). s. 241. allt de fattigaste u-Iänderna3. Vid bundet bistånd blir dessa problem självklart mindre. Bundet bistånd 7 Ett steg i rätt riktning är den kvartalsvisa överhar emellertid så många andra nackdelar. att hellre än att binda biståndet föring av biståndsmedel för att minska upphandlingsproblemen bör man vidta den positiva åtgärden som Sverige för närvaatt förbättra mottagarländernas inköpsorganisation och under en övergångstid rande gör till vissa motlåta givarlandet på begäran från mottagarländerna i ökad utsträckning få tagarländer. tjäna som internationell upphandlare å mottagarländernas vägnar. SIDA 3 Beträffande små inköp kan t. ex. hos mottagarländerna initiera utbildning av inköpare, ge råd om och vissa varor, t. ex. reorganisation, formaliteter och beslutsordning i samband med internationell servdelar, kan internatioupphandling? På längre sikt bör detta förbättra mottagarländernas möjlig- nell upphandling vara onödig. heter att framgångsrikt bedriva internationell upphandling i egen regi. Till dess kan SIDA ta hand om mottagarländernas internationella upphandling 4 För en behandling av u-länders internationella (och eventuellt även finansiering därav; se White (1976 b)) när länderna upphandling, se G. så önskar. Detta skulle vara en nog så viktig form för resursöverföring till Westrings PM “Uppmottagarländerna! En betydligt utförligare analys av denna biståndsform handling”, 1975.11.27, har gjorts i Hamilton och Westring (1976). SIDA.

74 Bilaga 8

3.1.4 Rekommendationer for att nedbringa biståndets administrations- och forhandlingskostnad Om biståndsgivarna motgenom olika åtgärder på sitt håll kan nedbringa tagarens administrations- och forhandlingskostnader är detta en form av resursöverföring till mottagarlandet. Biståndsgivaren kan t. ex. på så sätt personal i mottagarlandet och åstadkomma spara in på knapp högutbildad lägre kostnader på grund av fördröjningar och under en övergångsperiod även hjälpa mottagarlandet att få bättre villkor vid internationella uppköp och upphandlingar. Konkret skulle följande rekommendationer om de följdes minska mottagarens administrations- och förhandlingskostnader:

D bör komma överens med givarländerna om förenklade

Mottagarlandet

krav och former for hur mottagarlandets rutiner visavi biståndsgivarna skall utformas. Dessa former kommer då att vara anpassade till forhållandena i mottagarlandet. D Biståndsgivarna bör göra utfastelser om biståndets volym och utformning för flera år framåt. Detta underlättar mottagarens planering och minskar hans kostnader på grund av improvisationer, korta utlandslån etc. Sverige anger för närvarande i princip hur stort biståndet väntas bli under den närmaste treårsperioden. Det är viktigt att dessa treårsplaner inte endast existerar i princip utan även fungerar praktiskt! D Beslutsfattare i de biståndsgivande länderna bör vara återhållsamma i sina krav på information från mottagarländerna med tanke på åtgången av knappa resurser som krävs för informationsinsamling i dessa länder. Utsändande av delegationer bestående av t. ex. politiker och tjänstemän for att allmänt lära känna ett mottagarland bör göras ytterst sparsamt och planeras med tanke på landets begränsade resurser for att ta emot denna typ av utländska gäster. D I mottagarlandet bör biståndsgivaren hålla en kompetent och tillräcklig representation med låg omsättning på personalen. D Mottagarens ramanslag bör förvaltas på ett räntebärande sätt från den dag anslaget i princip är tillgängligt för bistånd till mottagaren (dvs. från första dag). Förvaltningen av det räntebärande kapitalet kan budgetårets ske antingen i Sverige eller i mottagarlandet. Ett sådant arrangemang skulle reducera fördröjningskostnaden. (För närvarande betalar Sverige i bästa fall ut kvartalsvis till mottagarländer; dock ej till alla.) kan initiera av internationella inköpare och D Biståndsgivaren utbildning fungera som internationell upphandlare när mottagarlandet så önskar for att öka biståndets effektivitet. Självklart lår detta inte leda till någon informell bindning av biståndet.

4 Ursprungsbundet bistånd

4.1 Former och motiv _för ursprungsbunder bistånd till visst ursprungsland är det När givaren binder mottagarens upphandling till givarlandet självt. Det har också förekommit att man bundit vanligtvis upphandlingen till en bestämd grupp av länder (den fria världen”, givar-

Bilaga 8 75

landet plus dess prioriterade övriga mottagarländer, etc.). 1 sällsynta fall nöjer sig givaren inte med att binda biståndet till det egna landet utan specificerat även vilken (vilka) leverantöner) som skall anlitas av mottagaren. Ursprungsbindning kan ta sig olika former. Bindningen kan ske i form av skrivna avtal mellan givare och mottagare. En subtil informell bindning kan emellertid också förekomma. Givaren kan t. ex. låta mottagaren förstå att en förändring av rådande bilaterala handelsmönster till givarens nackdel skulle komma att på ett för mottagaren negativt sätt påverka ländernas utvecklingssamarbete. Ett annat sätt är att låta mottagaren förstå att bistånd kommer att ges om projekt eller nödvändiga importvaror väljs på sådant sätt att import från givarlandets företag blir den naturliga följden, t. ex. på grund av dessa företags konkurrenskraft på världsmarknaden. Enligt Bhagwati (1967) synes Västtyskland ha använt sig av en sådan informell form av bundet bistånd. Detta är ett exempel på s. k. efterbindning. Den går till så att mottagarlandet kommer överens om leverans med ett företag och därefter anhåller om bistånd från företagets hemland. Efterbindning har förekommit eller förekommer även i Italien och Japan. Morton (1974) noterar i en diskussion om u-hjälp till Malawi att Storbritanniens och Malawis regeringar har ett ”gentlemen”s agreement att Malawi skall köpa brittiska varor och tjänster när så är möjligt UNCTAD (1976 a) noterar ytterligare en form av informell bindning, nämligen påtryckningar från ”lokala köpmän och andra personer i mottagarlandet som har speciell anknytning till givarlandet. At! det inte existerar skri/i/iga avtal om bindning utgör sålunda i och för sig inget bevis _rör att uteslutande obundet bistånd ges. En tredje form av bundet bistånd är offentliga kreditgarantier. Offentliga kreditgarantier kan i princip ges såväl vid en kommersiell export till som vid en privat investering i de utvalda mottagarländerna. Genom att givarlandets leverantörer och investerare kan vältra över risken för fördröjd betalning eller betalningsfallissemang på givarlandets skattebetalare, kommer dessa leverantörer och investerare att vara konkurrenskraftigare på världsmarknaden än sina konkurrenter (förutsatt att inte också konkurrenterna åtnjuter offentliga kreditgarantier från sina regeringar!) Eftersom industribiståndsutredningen (SOU 1972:90) nyligen har behandlat kreditgarantier behandlas de inte alls här? Slutligen, kan man betrakta bistånd i form av personal jrân givarlandet, som givaren ställer till förfogande, som en form av ursprungsbundet bistånd. Givarens motiv för ursprungsbundet bistånd är i allmänhet inrikespo- 1 litiskt. Vanligaste skälet torde vara en felaktig uppfattning att ursprungs- Bhagwati (1967), s. 239, bundet bistånd är ett effektivt medel att förbättra inkomsterna och sys- Morton (1974), s. 56, Boketman (1971), s. 10-15, selsättningen i givarlandet. Betalningsbalansproblem anförs också ofta trots 33, 56. att argumentet är högst tvivelaktigt. 1 denna bilaga kommer emellertid inget 2 Därmed är inte sagt att försök att göras att analysera och diskutera givarnas kostnader och intäkter den ekonomiska analyav bundet visavi obundet bistånd3. sen av dessa frågor var tillräcklig i SOU 1972:90 4.2 Identifiering av merkostnader fiir ursprungsbindning 3 Se Goppers (1974). SIDA (1973), Colaço 1 en diskussion av de samhällsekonomiska merkostnaderna för mottagaren (1973) och Callies (1973) av bundet bistånd måste man undersöka mottagarens teoretiska möjligheter för behandling av denna att lösgöra sig ur givarens bindningar. Man måste också undersöka mot- fråga.

76 Bilaga 8

tagarens praktiska möjligheter att eliminera eventuella merkostnader av bundet bistånd. Det är värt att observera att om det är uppenbart för biståndsgivaren att mottagaren ärskicklig i sina ansträngningar att eliminera effekterna av givarens bindningar detta kan leda till att biståndsgivaren känner tveksamhet inför fortsatt bistånd över huvud taget. Givarens syfte med 2 bindningen kanske förfelas genom mottagarens anpassningsåtgärdeü- Under vissa specificerade förutsättningar medför ursprungsbindning i teorin ingen kostnadsökning för mottagaren jämfört med obundet bistånd. Dessa Förutsättningar analyseras i det följande. Redan nu kan emellertid sägas att det är ytterligt osannolikt att samtliga Förutsättningar är uppfyllda samtidigt och sålunda är det ytterst osannolikt att ursprungsbundet bistånd någonsin är lika värdefullt för mottagaren som obundet bistånd.

4.2.1 Anpassningskostnaden

Ett fall när ursprungsbundet bistånd förefaller vara lika värdefullt som obundet bistånd är när mottagaren utan leverantörsbindningar skulle importerat från ursprungslandet för minst samma belopp som ramen för det ursprungsbundna biståndet (förutsatt att priset blir detsamma i båda fallen). Antag att mottagaren får bistånd för upphandling i givarlandet till ett värde av 100 milj. kr. och att mottagaren i frånvaro av biståndet i alla _fá/l skulle importera för 100 milj. kr. eller mera från givaren. I så fall är bindningen illusorisk. Mottagaren köper oavsett bindningen för mer än vad som erbjuds i ursprungsbundet bistånd. Från biståndsgivarens synpunkt är det poänglöst att t. ex. av betalningsbalansskäl insistera på en bindning i detta fall. 1 det fall mottagaren i frånvaro av ursprungsbindningen hade importerat mindre än det belopp som utgör ramen för biståndet, kommer bindningen att vara delvis illusorisk, delvis effektiv. Om t. ex. mottagaren i exemplet ovan under alla förhållanden hade importerat för 75 milj. kr. omfattar den effektiva bindningen högst 25 milj. kr. Om biståndet är bundet inte bara till ursprungsland utan även till specificerad leverantör räcker det inte med att mottagarens import är större än givarens ram för biståndet. Dessutom skall mottagaren även i frånvaro av leverantörsbindningen köpa från leverantören ifrâga. Endast under förutsättning att den specificerade leverantören håller konkurrenskraftiga priser kommer bindningen att kunna vara illusorisk. Antag t. ex. att mottagaren önskar köpa såväl person- som gods- * Mottagaren måste så- vagnar i givarlandet samt att det i givarlandet finns två leverantörer av lunda väga marginalin- järnvägsvagnar. Den ena av dessa producerar traditionellt endast persontäkten från ytterligare anvagnar och den andra traditionellt endast godsvagnar. 1 frånvaro av en strängningar att lossa på leverantörsbindning kan man anta att mottagaren skulle köpa vagnar av bindningen mot den förväntade marginalkostna- båda producenterna. Vid en bindning av såväl person- som godsvagnsordern den i form av förlorat till endast den ena fabrikanten får man emellertid en effektiv leverantörsframtida bistånd. bindning med ty åtföljande merkostnader för mottagaren. 3 Det finns även exempel Observera att sannolikheten för merkostnader är större ju mindre givarpå motsatsen, dvs. att landet är. Ursprungsbundet bistånd från ett givarland med ett mindre urval mottagaren genom egna att exportvaror och experter gör detta lands bistånd svårare för mottagaren åtgärder bundit biståndet utnyttja än om samma summa ursprungsbundna bistånd hade kommit från hårdare än givaren krävt. Se Bhagwati och Chakra- ett stort givarland. På liknande sätt har ett (litet) mottagarland med ett varty (1969), s. 60451. jämförelsevis ensidigt näringsliv svårare att utnyttja ursprungsbundet bi-

Bilaga 8 77

stånd. Även en illusorisk bindning är emellertid inte utan kostnader för mottagaren. Om man tar hänsyn bl. a. till mottagarens administrationskostnader - vilket man skall göra! - finner man att en illusorisk bindning ändå är ett sämre arrangemang än helt obundet bistånd (en check på 100 milj. kr. i exemplet) när mottagarens administration av ursprungsbundet bistånd kostar mer än administration av motsvarande obundet bistånd. Mottagaren måste även vid en illusorisk bindning t. ex. noggrant registrera handeln mellan givare och mottagare för att kontrollera att en ingången överenskommelse om Iänder- och leverantörsursprung uppfylls En lika omfattande kontroll av handeln krävs rimligen inte vid obundet bistånd. Slutsatsen är att ursprungsbundet bistånd medför högre administrativa kostnader för mottagaren även i det fall bindningen är illusorisk?

4.2.2 Den effektiva bindningens merkostnad

I de fall ursprungsbindningen inte bara är illusorisk utan är effektiv, vari ligger merkostnaden för mottagaren? l princip skall man jämföra kostnaden för varor inköpta med hjälp av ursprungsbundet bistånd med kostnaden för samma (eller motsvarande) varor inköpta med hjälp av obundet bistånd på världsmarknaden, alternativt efter en fri internationell anbudsgivning. Observera att ett inhemskt företag i mottagarlandet kan vara den alternativa leverantören. Personalbistånd i den formen att givaren ställer egen personal

till mottagarens förfogande behandlas i princip på samma sätt. Mottagar-

landet kunde i stället ha fått obundet bistånd och för dessa medel anställt experter utan hänsyn till deras nationalitet. Några speciella frågor som uppkommer i samband med personalbistånd behandlas i 4.3.2 nedan. l det speciella fall när de önskade varorna och personalen av mottagaren 1 Detta gäller för övrigt kan erhållas till världsmarknadspris från givarlandet (och hos en eventuell även givaren. specificerad leverantör) kommer en effektiv bindning inte att åsamka motfor varorna 2 Det kan vara värt att tagaren någon merkostnad och personalen (anpassningskostpåpeka att de flesta i-lännaden kan naturligtvis finnas ändåP. der driver två motstridiga Observera emellertid att ett mottagarland kan vara i en svag förhandkrav gentemot u-länderlingsposition när det kommer som ny kund till en producent i givarlandet na; dels argumenterar och producenten känner till att det finns ett avtal om ursprungsbundet man för att u-länderna bistånd. Producenten skall avskaffa sina valukan känna en stark frestelse att utnyttja sitt förhandtakontroller och devallingsmässiga övertag och ta ut ett pris som ligger högre än världsmarkvera sina valutor, bl. a. nadspriset. for att minska sin alltför En kostnad av något annorlunda karaktär är mottagarens upphandlings- stora administration, dels kostnader. När en ursprungsbindning är effektiv kan mottagaren komma argumenterar i-länderna för ursprungsbundet biatt behöva etablera och upparbeta helt nya handels- och affärsforbindelser. stånd, som förutsätter en Detta gäller speciellt i ett ursprungsbundet handelsutbyte med andra länder kontroll av utrikeshanän mottagarens fore detta kolonialmakt. Att etablera nya kontakter är förenat deln. med sökkostnader som i vissa fall kan innebära en merkostnad. 3 För en diskussion av Att byta traditionella leverantörer kan inte bara innebära ökade sökkostpraktiska problem vid benader utan kan även medföra ökade kostnader på grund av nya modeller stämmandet av världsoch fabrikat som kräver underhåll och reservdelar som av tradition inte marknadspriset. Se avfinns i landet“. snitt 4.3. Nya affärskontakter och att förändra ett ofta ensidigt handelsmönster 4 Se avsnitt 7.2.

78 Bilaga 8

kan emellertid vara önskvärt av icke-ekonomiska skäl, t. ex. som ett led i strävan efter “self-reliance”. Detta är emellertid inget skäl for att binda biståndet till andra länder än den före detta kolonialmakten. Om man ger obundet bistånd ger man också mottagaren möjlighet att själv helt fritt välja det handelsmönster han själv önskar utan att influeras av nya. ickeekonomiska hänsyn. (Se f. ö. Kleinman (1976).)

4.3 Principer för beräkning av effektiva bindningens merkosmad

4.3.1 Varor och projekt När man beräknar merkostnaden skall i princip en jämförelse göras mellan världsmarknadspris och mottagarens faktiska inköpspris. Enligt Bhagwati (1967) medför emellertid en sådan ansats sannolikt i praktiken en underskattning av mottagarens merkostnader for ursprungsbundet bistånd. Om man ser på möjligheterna till internationell anbudsgivning på framför allt hela projekt är det osäkert om mottagarlandet verkligen kan få in ett tillräckligt antal seriösa anbud om det är mer allmänt känt bland potentiella anbudsgivare att mottagarlandet har ett avtal om ursprungsbundet bistånd eller att viss leverantör kan påräkna formånsbehandling. Potentiella anbudsgivare måste fråga sig om det är mödan värt att utarbeta en offert om man från början har skäl att tro att chansen är liten att det egna anbudet accepteras. Den andra sidan av samma sak är att den anbudsgivare som vet att han ligger väl till för att få sitt anbud antaget kan utnyttja sin jamförelsevis starka forhandlingsposition och ta mer betalt än han skulle ha kunnat göra i en internationell anbudsgivning på lika villkor. Dessutom, är det naturligtvis ett bedrägligt förfarande att gå ut och begära in anbud under falska forspeglingar om möjligheterna att få det accepterat. Likartade problem _uppstâr vid ursprungsbunden import av varor. Om antalet potentiella leverantörer är litet (eller i ytterlighetsfallet endast en) finns risken för samordnad prispolitik (kartell) med ty åtföljande fordyring. En i givarlandet, t. ex. SIDA, som vill kontrollera rimligheten av myndighet åsatta försäljningspriser vid en leverantörsbindning, måste se till leverantörens världsmarknadspriser - om sådana finns! - och inte till hans hemmamarknadspriser. (Leverantören kan t. ex. vara prisledare eller monopolist på hemmamarknaden.) Ett annat viktigt problem när man skall undersöka det i en jämförelse relevanta världsmarknadspriset är att u-ländernas upphandlingsorganisation ofta är mycket bristfällig? Man måste då ifrågasätta om det är realistiskt att antaga att ett mottagarland hade kunnat erhålla de priser som erfarna och kunniga uppköpare erhållit vid inköp på världsmarknaden. I de fall det är dessa vana inköpares priser som utgör jämforelsenormen kommer merkostnaden för den bundna formen att överdrivas. Överskattning uppkommer också om mottagarlandet köper i mindre kvantiteter på världsmarknaden än vad som betraktas som normalt i gängse l Eftersom u-länderna ofta köper små kvantiteter är en kor- Empiriska undersök- prisnoteringar. ningar redovisas i avsnitt rektion av priset av denna anledning ofta nödvändig. 4.4 Skillnader i sök-, transport- och andra omkostnader mellan alternativa 2 Se avsnitt 3. leverantörer måste också tas in i en beräkning av kostnaden för bundet

Bilaga 8 79

bistånd. Sökkostnaden kommer t. ex. att vara låg om man utnyttjar traditionella leverantörer från kolonialtiden. Om mottagaren har många givare av ursprungsbundet bistånd kan han då inte undgå problem med otillräcklig konkurrens vid internationell upphandling? I teorin kan ett mottagarland begära in anbud for all sin varuimport och for alla sina projekt och därefter, när anbuden kommit in, göra en samlad och samtidig bedömning av alla anbud. Därefter antas de lägsta anbuden inom ramen för existerande restriktioner på givarnas bistånd. Ovanstående resonemang har emellertid minst en teoretisk och flera praktiska svagheter. Förfarandet skulle otvivelaktigt förbättra konkurrensen mellan olika anbudsgivare, men det utesluter inte möjligheten att ett billigare anbud kunde ha kommit in från ett land som inte ger ursprungslandet bistånd till mottagarlandeU. Vid en samlad och samtidig bedömning kommer sannolikt varje givarland att ha några vinnande anbud. Det finns emellertid inget som säger att det sammanlagda värdet av varje givares vinnande anbud skulle sammanfalla med. eller ens ligga i närheten av, hans ram for ursprungsbundet bistånd till mottagaren. l praktiken är det enligt Bhagwati (1967) svårt for att åstadkomma den nödvändiga samlade

mottagarlandet

och framför allt samtidiga bedömningen av anbud. Det är orealistiskt att tro att ett u-land kan lägga ut anbud på en hel uppsättning väldefinierade och klara projekt och varubehov. Såväl planering i u-landet som givarländernas biståndsgivning måste betraktas som en ständig pågående aktivitet. Det är orealistiskt att tro att man for närvarande kan införa den antydda planeringen med projektplanering m. m. i en första fas, infordran av anbud i en andra fas och en samlad och samtidig bedömning i en tredje fas.

4.3.2 Personal Vid ursprungsbundet personalbistånd skall man undersöka om alternativet till den ursprungsbundna experten är en annan utländsk expert, en inhemsk expert eller ingen expert alls. Vid en kostnadsjämforelse mellan in- och utländsk expert måste man använda en växelkurs som är korrigerad för den i u-länder vanliga officiella övervärderingen av den lokala valutan? l det fall alternativet är en annan utländsk expert är merkostnaden för en ursprungsbunden expert skillnaden mellan hans lön och den andre utländske expertens lön. Dessutom får man ta hänsyn till om/hur experterna betalar skatt i mottagarlandet, i vilken valuta lönen betalas ut, hur stor del av lönen som fors in i landet och spenderas där samt skillnader i s. k. ”fringe benefits. Antag att alternativet till en ursprungsbunden expert med en lön på 10 000 $ vore en annan utländsk expert. En forsta möjlig merkostnad uppkommer när lönen for den alternative utländske experten är lägre än 10 000 $, t. ex. 8 000 $. Merkostnaden utgör 1 Eller från en av biskillnaden mellan lönerna, dvs. 2 000 $. När man skall undersöka vad den ståndsgivare icke specifialternative expertens lön hade varit får man i princip gå till väga på samma cerad leverantör. sätt som for varor, dvs. söka få grepp om ett världsmarknadspris på experter. 2 Se avsnittet 7.] som be- För att få en uppfattning om världsmarknadspriset på experter kan man handlar missvisande offlt. ex. systematiskt undersöka platsannonser i facktidskrifter och speciella ciella växelkurser.

80 Bilaga 8

rekryteringspublikationer typ SlDA:s tidskrift Lediga Uppdrag. Enligt många bedömares uppfattning ligger lönerna inom FN-familjen ofta över vad som hade krävts för att kunna rekrytera lämpliga experter Icke desto mindre torde detta vara den lön som ett u-land måste betala eftersom FN så att säga förstört marknaden och erbjuder ett alternativ för experter som ser sig om efter internationella arbeten. En andra möjlig merkostnad uppträder när den alternativa utländske experten betalar lokal inkomstskatt men inte den ursprungsbundne experten. Eftersom skatt i allmänhet inte är en kostnad för samhället blir u-landsregeringens nettolönekostnad lägre än lönen. Om skatten är 25 % blir den samhällsekonomiska lönekostnaden för den alternative utländske experten 0,75 x 8000 = 6000$.’ En tredje möjlig merkostnad kan finnas om experterna betalas i olika valutor. Antag att de två betalas samma lön i dollar respektive i lokal valuta när man omvandlar med den officiella växelkursen. Som diskuteras utförligare i avsnitt 7.1 är emellertid den officiella växelkursen i u-länder vanligtvis missvisande; utländsk valuta är mer eftertraktad och betingar ett högre pris än vad som avspeglas i officiella valutakurser. Härav följer att den alternative utländske experten som accepterar en lön i lokal valuta, som vid officiell växelkurs är lika hög som den ursprungsbundne expertens, i själva verket är billigare för mottagarlandetÅ Om experten betalas i lokal valuta (helt eller delvis) eller i hårdvaluta kan således ha stor betydelse för u-landets samhällsekonomiska lönekostnad. I allmänhet anges dock utländska experters löner i dollar. En fjärde möjlig merkostnad uppkommer om de två experterna skulle ha helt olika benägenhet att spendera utländsk valuta i mottagarlandet. Om den ene experten skickar hem sina dollarinkomster (eller aldrig tar in dem i u-landet) och den andre spenderar hela sin dollarinkomst lokalt på icke-importerade varor och tjänster blir deras samhällsekonomiska kostnad olika. Den som spenderar sina dollar lokalt tillför u-landet knapp officiellt övervärderad utländsk valuta. Kostnadsskillnaden uppstår i princip av samma skäl som beträffande löner i olika valutor. En femte och sista merkostnad finns om den ursprungsbundne experten måste betalas mer s. k. ”fringe benefits” än den alternative experten. Ex- 1 benefits är fria hemresor FN-experter anses dess- empel på fringe och semesterresor, bidrag till utom av många ofta barnens skolgång, subventionerad bostad, etc. vara överkvalificerade för I det fall alternativet är en inhemsk expert måste genomgående en korsina u-landsbefattningar. rigerad växelkurs användas vid jämförelser med kostnaden för den utländske Zl praktiken har ofta exexperten. perten en sådan stark Kostnaden som den ursprungsbundne utländske expertens lön skall jämförhandlingssits vis-a-vis u-landet att han får en föras med är den kostnad som u-landsregeringen hade åsamkats för att nettolön som ligger lika lokalt rekrytera en expert som kan lösa samma uppgifter som den utländske högt som den experts experten. Om denna kostnad är lägre än lönen m. m. för den utländske som inte betalar lokal experten innebär den bundna formen en merkostnad för mottagaren. Det inkomstskatt. är värt att observera att det i många u-länder, framför allt i Asien och 3l avsnitt 7.l ges ett finns arbetslös utbildad Kostnaden för en lokal ex- Latinamerika, ungdom. praktiskt exempel med pert kan då vara kostnaden för den extra utbildning och/eller träning som en jämförelse mellan olika experteis lönekostna- några av dessa ungdomar behöver för att kunna klara av expertarbetet plus der. den lön de sedan kan acceptera. Det är för övrigt möjligt att en utländsk

Bilaga 8 81

expert kan motsvaras av tvâ eller/lera lokala personer som tillsammans har alla den utländske expertens kvalifikationer. Man får då jämföra med deras sammanlagda samhällsekonomiska utbildnings- och lönekostnad Lokalt rekryterad arbetskraft måste i allmänhet betala skatt på sina inkomster. Eftersom detta inte alltid gäller utländska experter kan här ofta ligga en betydelsefull merkostnad för en ursprungsbunden expert. Värdet av “fringe benefits“ uppgår i allmänhet inte heller till lika “stora summor för lokalt rekryterade experter. T. ex. finns här inga interkontinentala flygresor som skall betalas. Den tredje möjligheten är att mottagaren inte hade anställt någon expert alls om man inte fått - påtvingats! - en sådan som bistånd. Alternativet är sålunda: ingen expert! Merkostnaden blir då lika med samtliga mottagarens (eventuella) kostnader lör experten. Sammanfattningsvis, ursprungsbundet personalbistånd medför sannolikt ofta en merkostnad for mottagaren. Alternativet att rekrytera lokalt, eventuellt med en investering i viss utbildning, finns åtminstone i teorin om personalbiståndet ges i obunden form’.

4.4 De! ursprungsbundna biständets

effekter pâ andra Li-Iänder

Om ett land ger ursprungsbundet bistånd innebär detta att ursprungslandets företag ges en starkare konkurrenssituation än företag i andra länder som inte ger ursprungsbundet bistånd till mottagarlandet. Detta är själva avsikten med att ge ursprungsbundet bistånd i de flesta fall. Ursprungslandets företag kan ges en konkurrenssituation som är överlägsen även lokala potentiella företags. Det är då viktigt att komma ihåg att sådan favorisering av det egna näringslivet verkar diskriminerande gentemot mottagarlandets potentiella producenter såväl som producenter i andra u-länder, som hade kunnat sälja och exportera till mottagarlandets regering. Eftersom det framför allt är i-länderna som ger ursprungsbundet bistånd skapas ett för i-länderna fördelaktigt handelsmönster genom att gruppen drar till sig handel som alternativt kunde ha ägt rum mellan u-länder, dvs. u-ländernas handel sinsemellan hämmas av ursprungsbundet bistånd från i-länderna. Eftersom u-länderna att öka sin export gör stora ansträngningar är denna effekt allvarlig.

5 Bistånd bundet till vissa 1 I den mån utbildningen

varor och tjänster

och träningen sitter kvar 5.1 Former och motiv för bistånd bundet och kan utnyttjas även till vissa varor och tjänster efter det att den diskute- Med bistånd bundet till vissa varor och tjänster menas att givaren kräver rade kontraktstiden gått att mottagaren endast använder biståndet till inköp av vissa varor, ofta ut skall denna samhällsekonomiska intäkt dras livsmedel, och/eller tjänster. Anledningen till denna typ av bindning kan ifrån utbildningskostnavara att givaren misstror mottagarens förmåga att själv välja rätt medel den iör lokala experter. för att uppnå parternas överensstämmande utvecklingsmål (i detta fall är 2 För empiriska studier medlet att satsa på vissa varor och tjänster). Antag att t. ex. Sverige och av bundet bistånd, se avmottagarlandet båda är överens om att man framför allt skall höja lev- snitt 8.

82 8 Bilaga

nadsnivån for folket i en viss region. Regeringen i mottagarlandet anser kanske att detta bäst sker genom t.ex. satsning på ökad mellanstadieuti denna region medan svenska regeringen inte alls delar mottabildning uppfattning om utbildningens inverkan på folkets levnadsgarregeringens nivå. Sverige tycker kanske i stället att man skall satsa t. ex. på ett ökat utbud av spannmål. I en (oreflekterad) förhoppning om att nå samma mål som mottagarlandet men med ett annat medel kan Sverige binda sitt bistånd till uppköp av t.ex. konstgödsel. Ett annat skäl kan vara att givaren misstror mottagarens övergripande utvecklingsmål och vill söka uppnå sina egna (avvikande) mål i mottagarlandet genom att inte överlåta valet av medel till mottagaren. Antag av ekonomisk och att mottagarlandets regering inte är ett spår intresserad social utjämning. Sveige kan då söka uppnå sina egna egalitära mål genom att t. ex. binda biståndet till varor och tjänster som man hoppas medför nytta framför allt for de sämst ställda människorna. l praktiken är det emellertid svårt - for att inte säga omöjligt! - att i något av ovanstående fall i längden driva egna mål som avviker från motpraktiserade politik. t. ex. i fråga om ekonomisk och social uttagarlandets jämning. Observera att båda ovanstående motiv for varubundet bistånd klart strider mot en grundläggande princip i svenskt utvecklingssamarbete. nämligen

principen om landprogrammering.‘

Fortsättningsvis diskuteras endast bistånd bundet till inköp av vissa varor eftersom detta är vanligast. I princip är emellertid diskussionen i detta avsnitt giltig även för bistånd bundet till tjänster. Varubundet bistånd är ofta också ursprungsbundet. Till de merkostnader som diskuteras nedan skall alltså i allmänhet läggas merkostnader för ursprungsbundet bistånd. Man får då merkostnaden for s. k. dubbel bindning.

5.2 Principer för värdering av skänkta varor

I princip är värdet för mottagaren av en gåva den summa pengar som motragaren vore beredd att betala för gåvan. Om mottagaren av någon anledning inte alls är intresserad av att ta emot gåvan är sålunda värdet noll oberoende Observera sålunda att av priser i givarlandet eller på världsmarknaden? mottagarens och givarens betalningsvilja kan skilja sig åt. l allmänhet är emellertid mottagaren villig att betala en summa pengar 1 För en beskrivning av om motlandprogrammering som for gåvan. Ett sätt att uppskatta denna summa är att undersöka och använda intäkten idé. se Odén (1976). tagaren kan sälja gåvan vidare på världsmarknaden

från försäljningen enligt eget gottñnnande? Är intäkten från en sådan tänkt

2 Jämför Schultz (1960) _ försäljning en korrekt mätare på gåvans värde ur mottagarens synpunkt? och Pincus (1963) värderingar av skänkt USA- En beräkning efter världsmarknadspris ger ett värde på gåvan som kan vete (s. 83-84). ligga betydligt närmare mottagarens värdering än en beräkning grundad 3 på det inhemska priset i givarlandet. Det senare priset är ofta inte det pris Mottagarens betalningsvilja for de varor som mottagaren alternativt hade erhållit for gåvan om han sålt den vidare på han köper for världs- världsmarknaden. T. ex. livsmedelspriserna i Västeuropa är i allmänhet pomarknadsintäkten komlitiskt reglerade ijordbruksavtal med den uttalade målsättningen att världsmer att vara lika med marknadspriserna inte skall få påverka den inhemska prisnivån (den s. k. hans betalningsvilja for inom EG och Sverige). Två invändningar kan emellertid resas gåvan. högprislinjen

Bilaga 8 83

För det första innebär en värdering grundad på den beräknade världsmarknadsintäkten med största sannolikhet en överskattning av mottagarens betalningsvilja i de fall han de facto inte kan sälja gåvan vidare på världsmarknaden ldvs. mottagaren kan inte göra omdisponeringar). Mottagaren skulle troligen valt att spendera den alternativa världsmarknadsintäkten helt eller delvis på andra varor och i andra kvantiteter än de som givarna står till tjänst med, dvs. en annorlunda “mix“. För det andra, när man beräknar den alternativa världsmarknadsintäkten får man vara uppmärksam på att en “stor” transaktion i sig själv kan påverka världsmarknadspriset. Antag Lex. att USA får upprepade veteskördar som inbringar mer vete än vad som konsumeras i USA. Alternativen är då, förenklat, att sälja vetet på världsmarknaden eller att skänka det till t. ex. u-länder Om vetet säljs på världsmarknaden skulle detta tvinga ned priserna till förmån for köparna, t. ex. vissa u-länder. Om i stället vetet skänks som bistånd, skall man sålunda använda det pressade priset. vid en uppskattning av gåvans värde. eftersom köparna hade fått betala det pressade priset i frånvaro av gåvan. Resonemanget kan illustreras med diskussionen kring storleken av USA:s realekonomiska uppoffringar på grund av sändningarna av spannmål till u-länder under 50- och 60-talen (de s. k. Public Law 480-sändningarna). Flera amerikanska ekonomer hävdar att USA:s uppoffring. “resource sacrifice”, var betydligt lägre än vad som angivits i officiella publikationer, eftersom spannmålen för USA hade en mycket begränsad alternativ användning. Schultz (I960) jämför de offentligt gjorda anslagen for dessa sändningar med sändningarnas värde ur mottagarnas synpunkt. Sedan han skalat bort interna amerikanska administrationskostnader och sökt uppskatta det världsmarknadspris som hade rått om spannmålen i stället sålts fritt på världsmarknaden (dvs. den alternativa användningen) kommer Schultz fram till att spannmålens värde endast utgjorde ca hälften av de offentliga anslagen. Schultz konstaterar vidare att USA troligen inte hade ökat sina exportinkomster nämnvärt om PL 480-sändningarna i stället hade sålts på världsmarknaden. Visserligen hade den exporterade volymen ökat med exportinkomstema hade sannolikt inte ökat, eftersom priset hade pressats ned. Slutsatsen är att “Förenta Staternas kostnad for PL480-produkterna mätt i förlorad marginalintäkt från exportförsäljningar kan ha varit noll, förutsatt att man betraktar vår [dvs. UsAzsljordbrukspolitik och jordbruksproduktion som oförändrad.” Pincus (1963) ställde sig frågan: ”Vad är givarens verkliga kostnad for att ge u-landsbistånd?” Författaren går igenom den överskattning av den verkliga kostnaden som han anser att USA men även andra OECD-medlemmar då - nu? gjorde sig skyldiga till. Pincus‘ och Shultz’ slutsatser l om PL480-programmet är likartade. Möjligheten att lagra spannmål bortses från i Världsmarknadspriserna för spannmål 1961 används som utgångspunkt detta exempel eftersom för en uppskattning av priserna som skulle ha rått om PL480-sändningarna lagring inte löser avsätti stället sålts på världsmarknaden. Pincus gör dock bedömningen att ame- ningsproblemet med rikanska regeringen inte skulle ha tillåtit exportpriserna att falla till en sådan upprepade stora skördeöverskott. låg nivå att fodergrödor blivit utkonkurrerade - författaren anser det alltså realistiskt att lägga ett golv“ för priset. Genom att exportpriset inte tillåts 2 Schultz (1960), s. 310.

84 8 Bilaga

falla ytterligare blir en del av spannmålen osäljbar på världsmarknaden och värderas föjaktligen av Pincus till noll. Efter att ha gjort några ytterligare smärre modifikationer kommer författaren fram till slutsatsen att “de metoder som nu [dvs. 1963] används för att värdera PL 480-bistånd ger upphov av USA:s sändningar. Metodenlsom skissartat till betydande överskattningar beskrivits ovan] av jordbruksprodukter som inte är mer ger en värdering än hälften av den som uppges i de officiella [amerikanska] uppgifterna till DAC.““ om man bortser från de samhällsekonomiska kost- Sammanfattningsvis, nader och intäkter som kan uppstå på grund av varubundet bistånds effekter inom mottagarländerna (behandlas i följande avsnitt) kan man slå fast att (i) de inhemska priserna i givarlandet är missvisande som mätare på gåvans värde inte överensstämmer med när givarlandets hemmamarknadspriser världsmarknadspriserna på, i princip, alla varor och tjänster; (ii) en värdering med hjälp av världsmarknadspriser ofta överdriver mottagarens värdering av varubistånd eftersom (iiza) det är osannolikt att mottagaren skulle ha valt exakt samma varuuppsättning (”mix) vid uppköp på världsmarknaden som den givaren skänker samt (iizb) en alternativ försäljning av varorna på världsmarknaden kan i vissa fall i sig influera världsmarknadspriserna.

5.3 Identifiering av effekter

varubundet bistånds merkostnader under tre rubl det följande analyseras riker. Först diskuteras kostnader på grund av mottagarens strävan att anpassa sig på olika sätt till varubundet bistånd. Därefter analyseras effekterna på och inkomstfördelning i mottagarlandet. Slutligen diskuresursallokering teras effekterna av USA:s spannmålssändningar till Indien under framförallt 1950- och 60-talet. För att en fullständig av ett bistånds verkningar i motgöra analys tagarlandet skulle man behöva göra en undersökning av effekten på samtliga priser och kvantiteter i mottagarlandet (inklusive utrikeshandeln). 1 praktiken är en sådan analys mycket svår - omöjlig — att genomföra och en

partiell ansats är en nödvändig förenkling. får en viss vara, X, i form av bistånd. Varan X Antag att mottagaren kan vara ett livsmedel men även t. ex. en verkstadsprodukt, konstgödsel etc.

5.3.1 Anpassningskostnaden

Antag att gåvan av vara X helt och hållet ersätter en planerad kommersiell av X så att totala utbudet av X är oförändrat. Det kan tyckas att import varubundet bistånd i sådana situationer inte medför någon extra kostnad för mottagaren, eftersom han. genom att minska sin kommersiella import l Pincus (1963), s. 179. som han sedan kan använda för annan av X, kan tjäna in utländsk valuta 2 Även Mayer (1972) import. Ett varubundet bistånd skulle på så sätt kunna omvandlas till en kommer med användan- summa fritt utländsk valuta. Några praktiska svårigheter måste disponibel de av en linjär programdock framhållas. meringsmodell fram till Givarens motiv för att binda biståndet till viss(a) vara(or) är ofta att man en slutsats likartad Pincus’ och Schultz‘. inför vill kunna gått till t. ex. behemmaopinionen peka på att biståndet

8 85 Bilaga

hövande människor eller flyktingar och inte hamnat i korrupta politikers eller svartabörshajars fickor. Ett sätt att destinera biståndet till utvalda folkgrupper kan då tyckas vara att ge det i form av livsmedel, filtar, tält, etc. Om mottagaren är skicklig i sin anpassning och drar ned sin kommersiella import av varan i fråga (livsmedel, filtar, tält, etc.) i motsvarande mån kommer dock givarens strävan att binda biståndet till viss(a) vara(0r) att ha varit förgäves. Emellertid, om mottagaren på ett påfallande sätt omvandlar dejurebundet bistånd till obunden utländsk valuta, kan detta äventyra hans utsikter till framtida bistånd. En andra invändning är att en omvandling av varubundet bistånd till obunden utländsk valuta kräver dels viss förberedelsetid (som ofta inte finns i t. ex. katastrofsituationer), dels en Förvaltning som har god överblick över den aktuella utrikeshandelssituationen. Även om förvaltningen har viss förberedelsetid, kan man inte utgå ifrån att den är effektiv nog för att på ett perfekt sätt att kunna administrera den behövliga omplaneringen av landets kommersiella import. En högst sannolik konsekvens av mottagarländers strävan att vilja omdisponera handeln är en ansvällning av deras administration av utrikeshandeln. Som tidigare påpekats kan en sådan tillväxt av byråkratin innebära betydande samhällsekonomiska kostnaden Mottagaren måste hela tiden pussla ihop sina egna utvecklingsplaner med givarnas krav på om bistånd i form av vissa varor (eventuellt med ytterligare restriktioner). Kostnaden för att administrera varubundet bistånd kräver dessutom mer resurser av mottagaren än motsvarande obundet bistånd på grund av varje givares önskan om information av sin gåvas vidare öden. l de fall mottagaren normalt importerar varan ifråga på kommersiell basis kan man förmoda att han inskränker sådan kommersiell om det import varubundna biståndet antar permanent karaktär. En förutsättning är naturligtvis att den normala kommersiella importen av biståndsvaran är större än den kvantitet mottagaren får i bistånd. Slutsats: normalt ingen effektiv bindning när det varubundna biståndet antar permanent karaktär ty då har mottagaren haft tid på sig att göra omdisponeringar etc, dock till en sam- /iällsekonolnisk merkostnad. När leder varubundet bistånd till en nettoökning i införseln (kommersiell import plus varubundet bistånd) av biståndsvaran till mottagarlandet? För det första: varubundet bistånd som ges med kort varsel och om mottagaren saknar de administrativa möjligheterna att göra omdisponeringar tillräckligt ‘ Liksom beträffande snabbt. Det typiska fallet är katastro/bistând. växelkurserna intar i-län- Vid varubundet bistånd av permanent karaktär anpassar sig mottagaren derna två oförenliga till det varubundna biståndet och hans allmänna importkapacitet förbättras ståndpunkter; dels klagar (genom den intjänade utländska valutan man på otymplig och som annars hade spenderats på ineffektiv administration kommersiell import av biståndsvaran). Den ökade importkapaciteten komi u-länderna. dels belasmer att användas för import av allehanda varor och tjänster och sannolikt tar och utvidgar man beäven för en ökad kommersiell import av biståndsvaran. På detta sätt - fintlig administration och detta är det andra fallet - leder varubundet bistånd av permanent ka- genom att insistera på att utforma sitt bistånd på raktär, genom att det ökar landets totala imponkapacitet, till en ökad införsel ett sätt som sysselsätter av flera varor -t, ex. vete, krigsmateriel - på precis samma sätt som obundet knappa administrativa rebistånd. dock med den ovan omtalade anpassningskostnaden som alltid surser i mottagarländerfinns vid varubundet bistånd. na.

86 Bilaga 8

5.3.2 Effekter på resursallokeringen av ökad införsel i mottagarlandet av biståndsvaran I det fall de! rota/a utbudet av X i marragarlande! ökar med lie/a gâxrokvamiieløn är värdet av gåvan den summa konsumenterna i mottagarlandet är villiga att betala för det ökade utbudet, i detta fall hela gåvokvantiteten. (Om X är en producentvara skall producenternas betalningsvilja uppskattas för att erhålla gåvans värde.) Konsumenters värdering av ett ökat utbud återspeglas ofta, men inte alltid, i marknadspriserna. Om den inhemska marknaden är öppen mot världsmarknaden är det inhemska priset lika med världsmarknadspriset. - När världsmarknadspriset inte råder - t. ex. vid ransonerad import kompliceras situationen. Om X är ransonerad och/eller delas ut gratis kommer ransoneringspriset att underskatta konsumentens värdering av X. Om gåvan är så stor att den medför att det lokala priset på X sjunker kommer varken priset på X man gåvan på marknaden eller priset på X med gåvan på marknaden att vara ett korrekt mått på konsumenternas betalningsvilja. I båda fallen får man göra en uppskattning av hur efterfrågekurvan ser ut för att erhålla en korrekt bedömning av gåvans värde. Om X är en producentvara kan en ytterligare komplikation uppstå om köparen har en monopolställning i senare produktionsled. Köparens betalningsviljan kan i så fall överstiga det pris han alternativt hade fått betala om han köpt X t. ex. på världsmarknaden. Slutligen, när gåvan av X ersätter kommersiell import kan vid en uppskattning av värdet av den intjänade utländska valutan den officiella valutakursen i allmänhet ime användas Det andra fallet är när totala zirbuder av X ökar ;ni/Idre än inför-sein. dvs. inhemska produktionen minskar och [JrodlIki/0I1S/l7Åi()I?Iffiisfä/ls'i produktionen av X. Tag det extrema fallet och antag att mottagarlandets totala utbud av X är oförändrat med gåvan på marknaden. Hur skall effekterna av gåvan Se avsnitt 7.1. värderas? I princip skall en samhällsekonomisk värdering göras av de resurser

il K Figur 2.

Bi/aga 8 87

som sparas in genom att den ökade införseln ersätter inhemsk produktion. Detta görs genom att man undersöker hur mycket alternativa producenter är villiga att betala för att utnyttja de friställda produktionsfaktorerna. T. ex. hur många arbetstimmar frigörs genom gåvan i den inhemska produktionen av X och hur mycket är de nya arbetsgivarna - om de finns! — villiga att betala i lön? lnhemska (potentiella) producenter av X eller producenter av näraliggande substitut (ersättningsvaror) till X kommer alltid att påverkas negativt av ett prisfall på X. Detta påstående gäller utom i fyra undantagsfall (se nedan). Fri-konkzzrrens-/a/Ier illustreras i fig. 2 där producenter och konsumenter antas reagera på en förändring i priset på X (kurvorna är så ritade). Ut-

budskurvorna U och U2 visar utbjuden kvantitet K vid olika priser, P,

med och utan den ökade införseln på marknaden. Kurvan E visar konsumenternas efterfrågan.

Med den ökade införseln på marknaden ökar utbudet från K0 till Kl. Som en följd sjunker priset från P0 till P1. lnhemska producenter är emellertid endast villiga att producera K* vid det lägre priset P1. Gåvan orsakar med andra ord ett prisfall som leder till en lägre inhemsk produktion

Hur stor produktionsminskningen blir beror på utbudet och efterfrågans priskänslighet i varje enskilt fall?

Fyra undantag ( 1) Om marknadspriset på X inte alls förändras på grund av gåvan kommer producenterna inte att ha någon anledning att minska sin produktion. Detta kan inträffa (i) när gåvan är så liten, även lokalt, att priset på X inte alls pressas ned eller (ii) när man har priskontroll så att det pris producenterna erhåller inte är beroende av priset på X när X säljs till konsumenterna (eller delas ut gratis), eller (iii) när producenterna trots att de får vidkännas en prissänkning inte minskar sitt utbud. (2) Om mottagarlandets regering genom olika åtgärder - t. ex. en expansiv finans- och penningpolitik - skulle öka efterfrågan på X precis lika mycket som den ökade inföseln kommer ökningar i utbudet av X att balanseras av en lika stor ökning i efterfrågan på X. Resultatet blir ett oförändrat pris på X. Det har hävdats att detta är just vad den indiska regeringen gjorde 1 Den ökade införseln är i samband med viss amerikansk livsmedelshjälp? 1 fig. 3 innebär detta i fig. l kvantiteten K|-K*. Denna utbuds-

att såväl efterfråge- som utbudskurvan förskjuts åt höger från E1 till E2

ökning motverkas av de

och från U1 nu U2.

inhemska producenternas (3) En tredje och mycket viktig situation när det gäller livsmedelshjälp, utbudsminskning är när producenterna har anledning att tro att det framtida priset på X inte K0—K*. Nettoeffekten blir att totala utbudet kommer att pressas nedåt. Ett temporärt livsmedelsbistånd i en katastrofökar med K1-K0. situation kan t. ex. inte väntas påverka böndernas framtida marknadsförda förutsatt 2 Se Fisher (1963) för en produktion att bönderna är övertygade om hjälpens temporära natur. analys med hjälp av elas- Detta fall illustreras i figur 4. När den utbjudna kvantiteten ökar från ticiteter.

Ko till K1 faller priset från P0 till P1, men prisfallet leder i detta mycket

speciella fall inte till någon inhemsk alls. Det totala ut- 3 lsenman och Singer utbudsminskning (1977), Annex. USA:s bibudet på marknaden ökar med Kj-Ko, dvs. hela gåvokvantiteten. stånd gick under namnet (4) Det fjärde fallet är livsmedelsbistånd av långsiktig karaktär, dvs. ickef Public Law 480-programkatastrofbistånd. Om livsmedel under en övergångstid används t. ex. i sam- met.

88 Bilaga 8

Ål P U1 U2

P0

E2

E1

5 K Figur 3. K* K0 K1

Ål P U1 U2

PO

P1

E

F K Figur 4. 0 K1

band med nyodlingsprojekt, jordreformer, till avlöning in natura vid byggandet av bevattningsanläggningar, terrasser etc., kan den långsiktiga effekten mycket väl bli ökad inhemsk livsmedelsproduktion. När producenters betalningsvilja för produktionsfaktorer skall uppskattas måste man Först undersöka om marknadspriserna återspeglar betalningsviljan. Viktiga fall när detta inte gäller är när produktionsfaktorerna är ransonerade, säljs på en monopolmarknad (antingen på säljar- eller köparsidan) eller om gåvan är så ”stor” att priset påverkas. Om gåvan leder till minskad import av produktionsfaktorer kan i allmänhet inte den officiella växelkursen användas? Antag att gåvan är ett baslivsmedel, t. ex. vete. Fisher (1963) gör en jäm- 1 Se avsnitt 7.1. förelse mellan det fall en given kvantitet vete säljs fritt på marknaden och

B/Iaga 8 89

det fall samma mängd delas ut gratis bland folket. Han konstaterar att det inhemska jordbruket kommer att producera en större kvantitet i fallet med gratisutrdelning. Anledningen är att gratisutdelningen innebär en större höjning av människornas realinkomster än en sänkning av vetepriserna via marknadsprisbildningen, vilket medför en jämförelsevis större ökning i människornas totala efterfrågan. Sannolikheten talar för att den ökade efterfrågan hos åtminstone några individer kommer att riktas mot det inhemska vete som utbjuds. Analysen lider dock av svagheten att Fisher dels bortser från den högre distributionskostnaden vid gratisutdelning (inklusive trolig korruption). dels inte diskuterar Förändringar i producenternas egen konsumtion, dels inte beaktar att inkomsterna vid en alternativ Försäljning genom statens försorg kan ha ett högre samhällsekonomiskt värde om de investeras än om de används som en subvention till (vissa) konsumenter. De ökade statsinkomsterna kunde alternativt användas för att t. ex. höja jordbruksproduktionen. En ytterligare fråga i samband med spannmålsbistånd är huruvida den totala volymen marknaclsflnm’ spannmål ökar eller minskar givet att totala produktionen är oförändrad. Eftersom den enskilde bonden både är producent och konsument av spannmål kan han reagera på en prissänkning på två sätt. Givet att hans totala produktion är oförändrad kan han som svar på en sänkning av priset på sina produkter välja att behålla mer än förut för sin egen och familjens konsumtion. Om alla bönder ökar den egna familjens konsumtion minskar böndernas sammanlagda marknadsförda överskott. Man kan emellertid även argumentera för att en minskad egen konsumtion är det mest troliga. För att bonden skall kunna hålla kontantinkomsten oförändrad måste han vid ett prisfall öka den marknadsförda delen av sin totala produktion och minska den egna konsumtionen. Båda dessa ståndpunkter har sina förespråkare. I det fall man ger varubundet bistånd till centralplanerade ekonomier kan den negativa effekten på inhemsk produktion alltjämt komma att finnas, men den kommer inte att kanaliseras genom prismekanismen utan genom planer och offentliga direktiv. Slutsatsen är att varubundet bistånd kan få en hämmande effekt på den inhemska produktionen. I fråga om livsmedelshjälp har man t. o. m. gått så långt som att påstå att livsmedelshjälp aldrig får bli ett attraktivt alternativ för mottagaren om man har anledning tro att mottagaren kommer att använda livsmedelsbiståndet på ett sätt som minskar den inhemska livsmedelsproduktionen. Här finns ett svårt problem att i förväg avgöra hur mottagaren de facto kommer att utnyttja livsmedelsbiståndet. Jones och Tulloch (1974) menar att mottagaren alltid måste hållas medveten om livsmedelsbiståndets temporära och osäkra natur på grund av biståndets effekt på priser och incitament att producera.

5.3.3 Effekter på inkomstfördelningen på grund av ökad införsel

av biståndsvaran Av det föregående resonemanget framgick att man måste vara mycket uppmärksam på att (potentiella) producenter kan drabbas av prisfall på sina produkter till följd av varubundet bistånd; eventuellt fristålls produktions-

90 Bilaga 8

faktorer i de drabbade delarna av ekonomin. 1 en i-landsekonomi leder ett prisfall på produkter från en sektor till anpassningsproblem, men efter kortare eller längre tid har man anledning tro att arbetskraft och andra produktionsfaktorer finner sysselsättning i andra sektorer bl. a. med hjälp av en aktiv arbetsmarknadspolitik. 1 alla händelser kan man i i-länder helt eller delvis kompensera de grupper som är utsatta för strukturomvandling genom finans- och socialpolitiska åtgärder. 1 ett typiskt u-land ñnns ytterst sällan fungerande ekonomisk-politiska instrument som kan göra en strukturomvandling smidig och/eller kompensera människorna. Detta medför att människor som är sysselsatta i en sektor med försämrad lönsamhet, t. ex. på grund av sjunkande priser, får bära anpassningsproblemen helt själva. Eftersom människorna i u-länder i allmänhet redan i utgångsläget lever på en låg levnadsstandard är t. ex. ökad arbetslöshet och/eller lägre inkomster självklart mycket allvarligt. Varubundet bistånd - liksom obundet bistånd - bör emellertid också indirekt leda till ökad sysselsättning. Livsmedelsbistånd t. ex. kan visserligen drabba dem som är sysselsatta i jordbrukssektorn men bör samtidigt leda till viss ökad sysselsättning på annat håll i ekonomin; lägre livsmedelspriser medför högre realinkomster för konsumenterna som ökar sin efterfrågan på varor och tjänster, vilket i sin tur bör leda till ökad sysselsättning på olika håll i ekonomin. I de sektorer där biståndet medför ökad arbetslöshet uppkommer ökade samhällsekonomiska kostnader. Ökad arbetslöshet i städerna medför erfarenhetsmässigt ökad brottslighet, prostitution m. m. Ökad arbetslöshet på landsbygden medför ofta ökad migration från landsbygden till städerna. Av välkända anledningar är sådan migration många gånger kostsammare för samhället än för de enskilda individerna Om sysselsättning av biståndsgivaren eller u-landsregeringen anses ha ett värde i sig, t. ex. på grund av ökad självkänsla hos individerna och undvikande av mänsklig förnedring, då är den samhälleliga kostnaden för arbetslöshet ännu högre än som angivits ovan. I fråga om livsmedelsbistånd under PL480-programmet har hävdats att de av Indiens jordbrukare som marknadsförde delar av sin produktion fick lägre inkomster. Eftersom jordbrukarna inte alltid kompenserades för lägre livsmedelspriser skulle den fördelningspolitiska effekten vara att jordbrukarna generellt sett missgynnades jämfört med stadsbefolkningen och de grupper på landsbygden som köper spannmål, t. ex. lantarbetare. På liknande sätt kan naturligtvis inkomsterna ändras för människor i vissa regioner som specialiserat sig på vissa produkter. kan tänkas lämna 1 Se t. ex. ILO (1972), Det viktiga att komma ihåg är att bistånd

_knappast

Kenya Report. den rådande inkomstfördelningen opåverkad. Men hur ser den nya inut? Det måste undersökas i varje enskilt fall. 2 Se t. ex. Bhagwati och komstfördelningen Chakravarty (1969), Fisher (1963), Isenman och 5.4 Empiriska Linde/sökningar Singer (1977), Mann (1968), Rogers, Srivastava av effekterna av Varubundet bistånd har framför Empiriska undersökningar och Heady (1972), Schultz (1969), Sen allt gjorts i Indien i samband med spannmålssändningarna från USA (framför (1960), Streeten och Hill allt vete? Observera dock att dessa spannmålssändningar blev alltmer per- (1968). manenta till sin natur och att spannmålsbiståndet kan antas ha medfört en

Bilaga 8 91

allmänt ökad importkapacitet med effekt framför allt på det indiska jordbruket. l allt empiriskt samhällsvetenskapligt arbete är det svårt att exakt fastställa orsakssamband. Man kan inte, som i naturvetenskapliga experiment, studera effekten av förändringar i en enda faktor; ”störningar” i form av Förändringar i andra faktorer inträffar hela tiden. I fråga om PL480programmet förefaller det att vara mer än vanligt svårt att fastställa dess effekter. En mängd faktorer förutom PL480-sändningarna påverkade Indiens totala produktion och fördelning av spannmål under den aktuella perioden. l det följande diskuteras framför allt effekterna av livsmedelshjälpen på totala inhemska jordbruksproduktionen. För att undvika missförstånd bör det betonas att när man skall göra en rättvisande utvärdering av ett visst livsmedelsbistånd måste man naturligtvis väga samman alla livsmedelsbiståndets effekter, goda som dåliga. Första frågan gäller huruvida priset på odlarnas produkter föll som en följd av PL480-programmet. Streeten och Hill (1966) fann att priserna på odlarnas produkter föll eller var oförändrade jämfört med den allmänna prisnivån under perioden Den totala tillgången på spannmål ökade emellertid något? En stor del av ökningen utgjordes av de amerikanska sändningarna? Nästa fråga är om den för bönderna ogynnsamma prisutvecklingen ledde till minskad produktion. Streeten och Hill gör bedömningen att det finns ett samband mellan PL480-sändningarna och en minskad indisk jordbruksproduktion. De stödjer sig härvid på en studie av Mann (1968). Mann fann att den av honom beräknade prissänkningen resulterade i en minskning av den inhemska produktionen med ungefär 30 % av livsmedelsbiståndet. Om siffran 30 % är korrekt var livsmedelshjälpens negativa effekt på den inhemska produktionen onekligen allvarlig. I en senare studie av samma problem kom Rogers. Srivastava och Heady (1972) fram till att jordbruksproduktionen minskade med 3 % av livsmedelsbiståndet. vilket knappast kan betraktas som en signifikant inverkan. Den stora skillnaden i resultat beror framför allt på att Mann i sin studie inte tog hänsyn till att den 1 De löpande spannmålsökade tillgången på spannmål delvis fann avsättning genom att konsumenpriserna steg mindre än ternas spannmålspriser subventionerades av indiska staten och inte endast genomsnittliga prisnivån fann avsättning genom att producenternas priser pressades. lsenman och och böndernas bytesför- Singer (1977) menar att Manns slutsats kan vara alltför pessimistisk också hållande (terms of trade) av den anledningen försämrades. att ”spridningen av högavkastande vetesorter kombinerat med en kraftfull prisstödspolitik från [den indiska] regeringens sida 2 Den totala tillgången på innebar att bönderna hade mer än tillräcklig stimulans för ytterligare in- spannmål är summan av vesteringar och att livsmedelshjälp kan antas påverka produktionen posterna “nettoprodukbetydligt tion av spannmål”, bimindre jämfört med tidigare perioder. ståndssändningar och På grund av att indiska regeringen genom olika åtgärder delvis satte mark- kommersiell import av nadsprisbildningen ur spel är det för närvarande inte möjligt att säga hur spannmål och “förändden totala indiska produktionen av spannmål påverkades av PL480-pro- ring i statliga lager. grammet. 3 Under 1964-65 utgjorde Observera att även om den indiska regeringen genom sin politik verkligen PL480-sändningarna hindrade den inhemska från att minska så bör man 1-2 96 av totala produkjordbruksproduktionen tionen av spannmål i lnställa sig följande fråga: Hade man i Indien till en lägre samhällsekonomisk dien (beräknat från uppkostnad kunnat nå samma produktion och fördelning avjordbruksprodukter gifter i Streeten och Hill genom att använda sig av andra medel i sin politik? (1966).

92 Bilaga 8

Från de studier som gjorts av Raj Krishna (1965) och Nowshirvani (1967) kan man dra slutsatsen att den marknadsförda överskottet sannolikt inte minskat när priset fallit Den empiriska analysen försvåras emellertid av att gjorda statistiska undersökningar inte alltid differentierat mellan olika storlekar pâ brukningsenheterna. En ofta framförd synpunkt i samband med PL480-sändningarna är att dessa ledde till att de indiska myndigheterna försummade åtgärder för ökad jordbruksproduktion. I och med att man hade det amerikanska vetet kande man inte samma tryck på sig att genomföra t. ex. institutionella reformer. Man kan hävda att det hade varit omöjligt för det indiska samhällssystemet i dess dåvarande form (före undantagstillståndets införande juni 1975) att överleva om flera miljoner människor hade svultit ihjäl, vilket - kan det hävdas - hade inträffat i frånvaro av de amerikanska sändningarna. Mot denna synpunkt kan man anföra att det i allmänhet vore att överskatta värdet av just livsmedelsbistånd om man tror att detta kan vara avgörande för ett lands bristande produktionsökning inom jordbrukssektorn. Som påpekats tidigare har långsiktigt livsmedelsbistånd ungefär samma effekter på resursallokeringen som obundet bistånd, dvs. ett allmänt stöd åt regimen i mottagarlandet. Om regeringen i ett land, t. ex. Indien, verkligen har viljan att gå in för ökad jordbruksproduktion kan den använda livsmedelshjälp för att understödja denna satsning, t. ex. genom att använda hjälpen för att in natura avlöna arbetskraft sysselsatt med investeringar i jordbrukssektorn (bevattningsanläggningar, terrasseringar, etc.). Det avgörande för den långsiktiga effekten av livsmedelshjälp på den inhemska produktionen är dels u-landsregeringens viljeinrikming beträffande jordbrukets produktivitet. landreformer etc., dels dess administrativa möjligheter att förverkliga sina intentioner. En givare av livsmedelsbistånd bör rimligen alltid när en insats övervägs 1 För en översikt av alla ta upp frågan om sambandet mellan hjälpen och mottagarlandets inhemska synpunkter och turer i produktion? denna diskussion. se Bhagwati och Chakravarty (1969), s. 32-38. 5.5 Varubundet bistånd och utländskt beroende 2 Ett givarland som dri- är det Om mottagaren under en längre tid mottager varubundet bistånd ver den s. k. högprislinrisk för att landets produktionsstruktur i större eller mindre utsträckning jen i sin egen jordbrukspolitik (t. ex. EG och anpassar sig till en jämförelsevis billig och pålitlig tillförsel. Beroendesyn- Sverige) riskerarnaturligt- punkten är speciellt viktig för livsmedelsbistånd men gäller naturligtvis gevis att bli beskyllt för_ att nerellt. kan Ett avbrytande av biståndet med kort varsel eller hot därom kasta sten i glashus. Man medföra stora anpassningskostnader för mottagaren. Se t. ex. Bhagwati och kan hävda att i-ländernas Grinols (1975) för en diskussion av utländskt beroende. livsmedelshjälp fungerar som en ursäkt för många Som diskuterats ovan kan varubundet bistånd verka hämmande på exi-länder att hemma/ört- isterande inhemsk av vissa varor, men även potentiella inhemska produktion säita med en oansvarig av andra mer lönsamma producenter kan komma att föredra produktion _/ordbrukspo/itik. som bl. a. hindrar potentiell varor. Det är ganska uppenbart att en sådan ”tillvänjning” gör mottagaren import från u-länderna. känslig för politiska påtryckningar från givarens sida. Som exempel på hot Dessutom orsakar den om avbrytande av varubistånd av permanent karaktär anför t. ex. lsenman reglerade jordbrukspoliti- vilken innebar och Singer (1977): “President Johnson”s ”åtstramningspolitik” ken i EG och Sverige att mycket behövliga sändningar av livsmedel fördröjdes för att sätta press ideligen världsmarknadspå Indien, förmodligen på grund av en kombination av utvecklings- och störningar till lörfång lör många u-länder. politiska motiv.”

Bilaga 8 93

5.6 Varubundel bisrânds effekter pa° andra u-länder

Ett lägre pris på varan X kan drabba de länder som alternativt hade exporterat X till mottagarlandet. Om de drabbade exportländerna är i-länder kan effekten måhända anses försumbari detta sammanhang. men ärlde potentiella) exportländerna u-länder kompliceras en utvärdering av varubiståndet ytterligare av den inkomstöverföring som Förlorade exportintäkter från ett u-land till mottagarlandet innebär. Om varugåvan i stället hade sålts på världsmarknaden hade världsmarknadspriset på varan eventuellt fallit något. De som hade vunnit på detta är köparna på världsmarknaden. De som hade förlorat på prisfallet är andra säljare på världsmarknaden som får lägre försäljningspriser, däribland eventuellt vissa u-länder. Utan ytterligare studium av handelsmönstret och ländernas utbuds- och efterfrågeelasticitet för enskilda varor är det omöjligt att säga något generellt hur inkomstfördelningen mellan världens länder ändras.

6 Projektbundet bistånd

6.1 Former och motiv _lör projektbundet bistånd Projektbundet bistånd innebär att biståndet knyts till ett konkret projekt i mottagarlandet. Två motiv för projektbindning är vanliga. För det första vill givaren kunna identifiera sin insats i mottagarlandet och kunna peka på en fabrik, skola, bevattningsanläggning eller dylikt, som inte skulle ha kommit till stånd utan givaren. För det andra kan givaren anse att mottagarens kapacitet och/eller vilja att ta hand om mottaget bistånd på ett “riktigt sätt” är undermålig. Som kommer att framgå medför dock inte projektbundet bistånd att givarens mål automatiskt blir uppfyllda. Projektbundet bistånd är den tredje formen av bundet bistånd. Med den uppläggning som denna studie har innebär detta att projektbundet bistånd ofta är kombinerat med såväl utsprungsbundet som varubundet bistånd; en tredubbel bindning

6.2 Anpassning och anpassningskosmad När man diskuterar mottagarens merkostnader av projektbundet bistånd jämfört med obundet bistånd måste man återigen söka analysera mottagarens praktiska möjligheter att eliminera för honom negativa effekter av bindningen. Det faktum att biståndet på ett iögonenfallande sätt går till ett visst projekt A. innebär inte nödvändigtvis att det är projekt A som givaren till syvende og sidst finansierar. Antag att mottagaren har en acceptabel administrativ kapacitet for att motta bistånd och har projekten A. B, C och D som Sverige utgör ett han önskar genomföra. För mottagaren framstår A som bättre än B, som undantag beträffande är bättre än C osv. I frånvaro av bistånd antas att mottagaren endast har projektbistånd. eftersom man vid denna typ av råd att genomföra projekten A, B och C men inte projekt D. Nu dyker bindning oftast nöjer sig det upp en presumtiv givare av projektbundet bistånd. Mottagaren kan då med att binda biståndet för honom presentera sitt högprioriterade projekt A. Antag att givaren håller till visst projekt.

94 Bilaga »8

med mottagaren om att A verkligen är ett projekt värt att satsa på och att givaren åtager sig finansiering och genomförande av A. Härigenom frigörs de resurser hos mottagaren som han alternativt skulle ha använt till projekt A men som han nu i stället kan slussa över till D. Den slutgiltiga effekten av givarens bistånd, på ett iögonenfallande sätt bundet till A. är sålunda att projekt D kan genomföras. Vid en utvärdering av givarens biståndsinsats skall sålunda det marginella projektet D analyseras, inte A! Naturligtvis måste många biståndsgivare vara medvetna om det förledande i att binda biståndet till ett projekt som av landet självt ges högsta prioritet. Motivet för projektbindningen är kanske ofta att det skulle vara svårt att mobilisera resurser i givarlandet för projekt som D eller för obundet bistånd (som mottagaren skulle ha spenderat på D).‘ Det kan emellertid finnas samhällsekonomiska merkostnader för mottagaren även vid en illusorisk projektbindning. Förhandlingar. administra-

tion, onödiga projektbeskrivningar och större krav på information medför

erfarenhetsmässigt högre kostnader än motsvarande obundet bistånd. Observera att givare som hjälper till med detaljplanering etc. av projekt A. kunde han stått till tjänst med denna service även vid obundet bistånd. Kan givaren aldrig med säkerhet identifiera “sitt” projekt? Jo. i det fall givarens och mottagarens prioriteringar skiljer sig så mycket att mottagaren aldrig hade genomfört projektet utan givarens bistånd. För detta krävs att projektet kommer högt upp på givarens prioriteringslista och samtidigt inte alls finns med bland mottagarens prioriterade projekt. Divergerande målsättningar på givar- och mottagarsidan är sålunda ett nödvändigt villkor för att givaren med säkerhet skall kunna peka på ett projekt som “si1t“ eget (givaren måste i praktiken själv leta upp eller tvinga fram ett för honom lämpligt projekt). Däremot kan givaren ofta influera utformningen och genomförandet av projekt som han vill peka på som sitt. Eftersom dessa projekt normalt prioriteras högt av mottagaren kommer ofta en utformning som inte är den bästa möjliga - ofta påtvingad av givaren - att vara särskilt olycklig ur samhällsekonomisk synpunkt. (Ett misstag i t. ex. utformning och genomförande är mindre olyckligt i det marginella, lägre prioriterade projekt som givaren de facto finansierar!)

6.3 Projektbindningens merkostnader

Om mottagaren istället för projektbundet bistånd hade fått obundet bistånd och då utformat sitt projekt annorlunda kan man vara tämligen övertygad 1 Se Singer (1965) för en om att den bunda formen medfört merkostnader för mottagaren. Sådana diskussion av bistånd till merkostnader beror i allmänhet på att givarna föredrar att finansiera vissa projekt eller till hela ut- typer av projekt och/eller stå för vissa typer av kostnader i projekten. I vecklingsplanen. det följande redogörs kortfattat för några ofta framförda kritiska synpunkter 2 Se Bauer (1971). Clark på givarnas inflytande på projektval och projektutformning? (1966). Clifford (1966). (1) Projektbundet bistånd medför ofta att man väljer alltför kapiralimensiv Little (1965), Litt- teknik. Detta beror dels på att givaren ofta endast är beredd att finansiera le och Clifford (1965). importkomponenten i projektet, dels på att i-landsutbildad personal används. Radetzki (1973), Singer Givarländer har inte sällan erbjudit sig att finansiera importerade varor (1965. 1971). Steward, M. (1970), White (1974). och tjänster som skall användas i ett visst projekt. U-landsregeringens uppgift

Bilaga 8 95

blir i sådana fall att stå för lokala kostnader. Eftersom u-landsregeringar oftast har svårt att dra in resurser för att finansiera offentliga utgifter (t. ex. genom ökad beskattning) medför denna typ av arrangemang att lokal finansiering ofta blir projektets flaskhals; det är lättare för u-landsregeringen att finansiera importerade varor och tjänster än sådana som kan köpas lokalt! Detta leder erfarenhetsmässigt till snedvridningar i projektval och projektutformning, Projekt med hög “utvecklingseffekt” och lågt importinnehåll byts ut mot projekt med lägre utvecklingseffekt“ och högre importinnehåll, projekt utformas så att de får ett högt importinnehåll på bekostnad av lokala producenters försäljning. etc. Effekten blir att en given biståndsinsats får en minimal effekt på den lokala ekonominl Erfarenhetsmässigt får man också kraftiga fördyringar av projekten med dessa arrangemang; 30 % eller mer i kostnadsökning är vanligt uppger Clifford (l966).2 Genom att givaren betalar importkomponenten blir den i projektet använda tekniken i allmänhet en teknik utvecklad i i-länderna. Produktionstekniker utvecklade i och anpassade till i-länder är ofta olämpliga i u-länder eftersom de sysselsätter litet arbetskraft (dyrt i i-länder) och mycket kapital (billigt i i-länder) per producerad enhet. l u-länder är förhållandena omvända. Tillgången på arbetskraft är riklig och problemen med hög arbetslöshet är svåra; samtidigt är tillgången på kapital knapp. En andra anledning till val av alltför kapitalintensiv teknik är att biståndsarbetare från i-länderna väl känner till olika i-landstekniker, fabrikat, etc.. och vid arbete i u-land kan det då tyckas vara enkelt att importera en välbekant i-landsteknik hellre än att söka utveckla en teknik anpassad till de lokala förhållandena. Denna förklaring till användandet av kapitalintensiva tekniker i u-länder betonas mycket starkt av t. ex. Pickett. Forsyth och McBain (1974): “Tekniker lever och arbetar i ett socialt sammanhang. Deras sociala miljö är emellertid samma som i det utvecklade landet. och en ständig uppmaning i denna miljö spara arbete - stämmer väl överens med teknikerns yrkesinstinkt. Det motsvarande behovet hos u-landet är emellertid att spara kapital. Vid första ögonkastet stämmer detta mindre väl med teknikerns instinkt. även om det kunde vara en spännande utmaning för hans yrkesskicklighet om det uppfattades på det rätta sättet. Det måste för närvarande antas att yrkesinstinkt. utbildning och sociala förhållanden tillsammans ger teknikem en stark förkärlek för det kapitalintensiva produktionssättet. l Se Clifford (1966). När man skall analysera vilket som är det bästa (optimala) teknikvalet för 2 Ett ytterligare problem ett u-landsprojekt, bör åtminstone följande faktorer beaktas. (Det måste be- är att även om den ometonas att denna framställning är starkt förenklad.) För det första, existerar delbara importkostnaden det över huvud tekniker som kan användas i mot- är mycket låg när givaren taget några lämpliga binder biståndet till imtagarlandet, t. ex. arbetsintensiva tekniker? (Studier som gjorts under senare portkomponenten i ett år tyder på att lämpliga tekniker många gånger existerar?) För det andra, projekt får man ofta höga givet att sådana tekniker existerar, fungerar urvalsprocessen inom u-länderna framtida importkostnader. Se avsnitt 7.2. så att den ur samhällets synpunkt bästa existerande tekniken verkligen blir vald? 3 För en diskussion av I u-landets val mellan arbetsintensiva och kapitalintensiva tekniker är dessa frågor se t. ex. Bhalla (1975), OECD det inte självklart att den arbetsintensiva alltid skall användas när det finns (1974), Sen (1975), Steolika tekniker att välja bland. Minst tre aspekter bör u-landsregeringen beward (1972. 1974), Todagrunda: ro (1970), UNCTAD (i) Generellt sett, ju snabbare tillväxt i “levnadsstandard” mottagaren (1972. 1975).

96 Bilaga 8

önskar, desto mer kapitalintensiv teknik bör han välja

Hög kapitalintensitet bör medföra att en jämförelsevis hög avkastning

blir tillgänglig för återinvestering i nya projekt? Ju snabbare tillväxt i “lev-

nadsstandard“ desto bättre materiell ställning och mindre arbetslöshet kom-

mer barn och barnbarn att få jämfört med den nu levande generationen. 1 Med levnadsstandard (ii) Generellt sett, ju större vikt mottagaren lägger vid en jämnare inkomstmenas här inte endast fördelning och ökad sysselsättning i dag, desto lägre kapitalintensitet bör tillgång på varor (pry- Iar“) utan även t. ex. un- han välja, eftersom ökad sysselsättning är ett av de få medel som finns

dervisning, sjukvård, god att tillgå i u-länder för att påverka dagens inkomstfordelning? Mellan målen arbetsmiljö etc. (i) snabb och (ii) “enjämnare inkomstfördelning ökning i levnadsstandard” 2 Detta resonemang byg- bland dagens generation kan det ofta finnas en mâlkon/Iikt. Under senare

ger bl. a. på förutsätt- år har det inte sällan hävdats att man i u-länderna generellt sett valt alltför ningen att man på ett vilket inkomstförkapitalintensiva tekniker, bl. a. lett till en mer ojämlik korrekt sätt beräknat avdelning än med en mindre kapitalintensiv teknik. Ett sådant påstående bygkastningen på investerat kapital och att denna av- ger på ett (eventuellt outtalat) värdeomdöme om framtida generationers

kastning i stor utsträck- välfärd jämfört med den levande generationens välfärd. (iii) En importerad ning återinvesteras (dock teknologi kan ofta dra med sig icke biståndsñnansierade framtida kostnader ej under alla framtida peför underhåll och reservdelar. rioder; framtida generationer skall ju så små- (2) Bistånd har ofta givits till projekt i den moderna urbana sektion i uningom njuta frukterna länder. av tidigare generationers Av detta konstaterande vore det dock förhastat att dra slutsatsen att investeringar i form av en sådan urban snedvridning i projekturvalet enbart skulle bero på biståndshögre levnadsstandard och minskad arbetslös- givarna och inte alls på de inhemska regimerna. Vad man kan säga är att

het). biståndsgivarna inte sökt motverka existerande urbana snedvridning i många

mottagarländers planering? ett biståndsprojekt i urbana sektorn skulle öka 3 Ett annat medel kan inkomstklyftan mellan stad och land i frånvaro av migration. Nu anser vara regeringens prispolitik. många emellertid att nya arbetstillfällen i städerna lockar till migration till

städerna. Sådan migration kanske t. o. m. mer än kompenserar för de ökade 4 Det är mycket möjligt att biståndsgivarens ef- inkomsterna i urbana sektorn så att genomsnittsinkomsten i urbana sektorn

fektivaste metod för att efter projektets genomförande är ungefär densamma som utan projektet?

påverka mottagarens tek- Minst två merkostnader finns hos ett urbant projekt jämfört med ett nikval i optimal riktprojekt ijordbrukssektorn; dels den samhällsekonomiska kostnaden för migning vore att stödja utrationen. dels nackdelar med en eventuellt mer ojämn inkomstfordelning bildning av projektplanerare i mottagarländer- inom den urbana sektorn. Den senare nackdelen uppstår om, till följd av na för att få en mer sys- fler människor migrerar till den urbana sektorn än det antal som projektet, tematisk handläggning inkomster får (regelbundna) från projektet. än för närvarande vid (3) Bistånd ges oftare till stora projekt än till små. Ur givarens synpunkt planeringen och utformningen av projekt. Se är det enklare och billigare att administrera några få stora projekt än många Little och Mirrlees (1974) små, eftersom varje projekt har en hög fast kostnad för givaren.7 Little och UNIDO (1972). och Clifford (1965) pekar också på att flera små projekt nödvändiggör ett

5 Lipton (1968). mer omfattande samarbete med mottagarens administration och att sådant

är ”fullt av fallgropar”. Iden mån stora projekt 6 Se t. ex. Harris och To- samarbete erfarenhetsmässigt daro t 1969). är mer kapitalintensiva än små, kommer också de kostnader att uppträda

som omtalades under punkt (1). 75e t. ex. Riksrevisions- (4) Bistånd ges hellre till nya projekt än till utvidgning och underhåll verket (1975), “Analys av SIDA - En revisionsrap- av redan existerande projekt. Nya projekt ger givaren och mottagaren möjport. lighet att konkret peka på sina insatser på ett annat sätt än som är möjligt

3 Jämför dock med reso- vid bistånd till underhåll etc?

nemanget i avsnitt 6.2. Sammanfattningsvis, givarnas favorisering av vissa typer av projekt leder

Bilaga 8 97

till att projekt ofta fått en utformning, lokalisering etc., som avviker från den ur mottagarens synpunkt bästa och som han hade kunnat välja vid obundet bistånd.

7 Kompletterande synpunkter

7.1 Missvisande officiella växa/kurser i u-länder

De flesta u-länder har betalningsbalansproblem. Man söker behärska dessa problem genom att ransonera tillgänglig utländsk valuta och fördela den knappa valutan genom ansökningar från importörer. Det officiella priset på utländsk valuta i ett sådant system med valutaransonering underskattar den utländska valutans samhällsekonomiska värde, t. ex. är importörer villiga att betala ett pris för utländsk valuta som ligger över det officiella Som en följd härav skall man i en samhällsekonomisk kalkyl inte använda sig av det officiella priset på utländsk valuta (den officiella valutakursen) utan i stället ett pris som speglar betalningsviljan hos importörer och exportörer. l annat fall kommer en jämförelse av inköp från utlandet med alternativet att köpa från inhemska leverantörer eller att anställa inhemsk personal att bli helt missvisande och leda till en systematisk favorisering av inköp från utlandet. Hur man rent metodmässigt kan gå till väga för att beräkna ett samhällsekonomiskt valuta ’ U-landsvalutan komriktigt pris på utländsk ligger mer att vara övervärdedock utanför ramen för denna studie? rad så att t. ex. den offi- Problemen med ett för lågt officiellt pris på utländsk valuta kan åskådciella indiska kursen ger liggöras med ett exempel? Antag att det kostar SIDA 10000 Skr att till- alltför få rupier per US handahålla dollar. mottagaren en svensk expert för ett korttidsuppdrag. Alternativet är att SIDA ger 10000 Skr i obundet bistånd. Kostnaden för att avlöna 2 För en utförlig diskusen expert om hela världen används som rekryteringsområde antas i detta sion av dessa problem. se t. ex. Bacha och Taylor exempel vara 6 000 Skr. Mottagarens direkta merkostnad på grund av den (1971). Beyer (1975), Dasbundna formen blir då 4000 Skr.‘ Mottagaren kunde ha fått 10000 Skr gupta (1973), Little och i obundet bistånd och av dessa spenderat 6 000 Skr på en expert och sedan Mirrlees (1974) och haft 4000 Skr ”över” att använda för andra utvecklingsändamål. UNIDO (1972). s. 213-220. Antag att det finns ett tredje alternativ med i bilden, nämligen en inhemsk expert. Antag att denne kostar 4000 rupier att hyra? I exemplet kommer 3 Exemplet är inte avsett vid en officiella växelkursen kostnaden för den inhemska experten att vara att illustrera praktiska överväganden vid personalrekrytering utan växelkursproblemet. Tabell 2 Valutakursens betydelse för u-landets expertkostnader - ett räkneexempel 4 De i avsnitt 4.3.2 be- Utgift Värde i inhemsk Värde i inhemsk handlade problemen med valuta enligt valuta enligt experternas skattemässiofficiell kurs korrigerad kurs ga hemvist bortses ifrån i (l Skr = 0,5 Rs) (l Skr = 0.8 Rs) detta exempel liksom rekryteringskostnader. Svensk expert 10 000 Skr 5 000 Rs 8 000 Rs 5 Valutan rupie liksom Billigaste internatio- de i exemplet använda nella alternativ 6 000 Skr 3 000 Rs 4 800 Rs växelkurserna är enbart lnhemsk expert 4 000 Rs valda för att illustrera framställningen.

98 Bilaga 8

lägre än kostnaden för den svenska experten. 4 000 Rs jämfört med 5 000 Rs, men kostnaden är högre än _lör billigaste internationella expert, 4 000 Rs jämfört med 3 000 Rs. Vid användning av det korrigerade priset på utländsk valuta blir situationen annorlunda; den inhemske experten blir det billigaste alternativet. Ett korrigerat pris på utländsk valuta måste sålunda användas för att man skall kunna göra en meningsfulljämforelse av kostnaderna. Jämförelser med en växelkurs korrigerad för valutaransonering bör minska risken för alltför stor användning av utländska experter i u-länder. Vad blir merkostnaden för att använda en svensk expert om en inhemsk dito finns att tillgå? [exemplet ovan kommer det samhällsekonomiska värdet av 10000 Skr i obundet bistånd att vara 8000 Rs (10000 x 0,8). Efter att ha betalat den inhemska experten 4 000 Rs skulle mottagarlandets regering ha 4000 Rs “över“, vilket med användning av en korrigerad växelkurs innebär att mottagaren åsamkas en merkostnad på 5 000 Skr (4 000/0.8). Ovanstående diskussion rörde personalbistånd. Ett analogt resonemang kan föras beträffande anbudsgivning på projekt och upphandling av varor.

7.2 Framtida merkostnader pâ grund av bindning Hittills har diskuterats som om merkostnaden för bundet bistånd inträffar endast en gång, nämligen vid importtillfallet. Eftersom framför allt industrivaror även efter importtillfallet normalt medför kostnader i form av underhåll, reparationer och utbyte av reservdelar, skall kalkylen inkludera inte bara merkostnaden vid importtillfállet utan även eventuella merkostnader i framtiden. I projektbundet bistånd där givaren finansierar importerade varor och tjänster endast vid projektstarten har ofta framtida kostnader blivit mycket problematiska. Dessa merkostnader är allvarliga av två skäl, dels därför att de ofta underskattas vid projektstarten. dels därför att de ofta intecknar knapp utländsk valuta. Exakt hur denna kostnad drabbar mottagaren beror bl. a. på om han i framtiden får ett effektivt bundet bistånd och detta bistånds alternativa användning. Exempel: Utgångspunkten är återigen obundet bistånd. Antag att mottagaren vid obundet bistånd skulle ha köpt en maskin (eller startat ett projekt) med inköpskostnaden vid obundet bistånd och vid bundet bistånd.

ko ko

Merkostnaden för bundet bistånd vid inköpstillfállet, som här benämns period 0, blir då Det finns framtida merkostnader i perioderna l, 2,

kO-ko.

3,. . . osv. till maskinens (projektets) skrotningstidpunkt, här benämnd pe-

riod T. Merkostnaden i varje period är kO-k0,k1-k1,k2-k2 osv. till krk-r.

Nuvärdet av mottagarens merkostnad under alla perioderna blir då l För enkelhetens skull

antas den samhällseko- k., u k0+ _‘01:_‘:1_0._,+ __i_2:.!s2_.A+ + §I;51‘0

nomiska diskonteringsrän- 1+i 2 T tan vara konstant över (IH) (1+i) tiden. En mer generell formulering av nuvärdet där i är den sociala diskonteringsränta som används i mottagarlandet.‘ av totala merkostnaden I det fall maskinen redan är installerad eller projektet redan i gång och ar t. ex. reservdelar endast kan levereras från givarlandet, kommer det att importeras reservdelar från givarlandet vid såväl obundet som bundet bistånd

E .Et_:l‘t__ från det obundna biståndets

så länge som nuvärdet av framtida nettointäkter

t=O (mot alternativa användning (t. ex. en ny maskin inte producerad i givarlandet)

Bilaga 8 99

är lägre än nuvärdet av framtida nettointäkter från fortsatt användning av den redan installerade maskinen (det redan igångsatta projektet). Ett exempel på framtida merkostnad rapporteras i Eshag (1967 a). Tunisien importerade 1965 bussar från USA under en överenskommelse om bundet bistånd. “Genom intervjuer konstaterades att på grund av behovet av fler reparationer och högre kostnader för reservdelar (30-50 %), var de totala merkostnaderna for de bussar som imponerats från Förenta Staterna väsentligt högre än en jämförelse av inköpspriset skulle ge vid handen. Samma sak gällde lokomotiv. l båda fallen tillkom olägenheten att leveranserna av reservdelar tog längre tid? Slutsatsen är att vid en beräkning av merkostnaden för ursprungsbundet bistånd skall man inte endast se till merkostnaden vid importtillfállet utan även till de merkostnader som kan finnas senare för varan, experten eller projektet.

8 Empiriska uppskattningar av den effektiva merbindningens kostnad beräknad på specificerade anbud, varor och projekt

l de studier som här redovisas diskuteras svårigheterna med att empiriskt undersöka merkostnaden för effektivt bundet bistånd beräknat på anbud, standardiserade varor och projekt, jämfört med obundet bistånd? (i) Beträffande ursprungsbundet personalbistånd döljer många gånger en förenklad klassificering av yrken att det rör sig om personer med olika utbildning och erfarenhet. (ii) Bortsett från stapelvaror (t. ex. vissa typer av livsmedel) kan det vara svårt att jämföra kvaliteten hos olika varor. Prisskillnader i anbud kan helt eller delvis reflektera kvalitetsskillnader. Detta problem blir speciellt besvärande när anbud för hela anläggningar skall jämföras. Man kan förmoda att kvalitetsskillnader delvis ligger bakom redovisade prisskillnader och därför medverkar till en överskattning av merkostnaderna för ursprungsbundet bistånd. (iii) Den tidigare omnämnda svårigheten med att få tillräckligt antal seriösa anbud när det är bekant att mottagaren har ett avtal om ursprungsbundet bistånd kan leda till underskattning eller överskattning av merkostnaden för ursprungsbundet bistånd. Om effekten är att konkurrenskraftiga lägre anbud än givarlandets aldrig kommer in får man en underskattning av den verkliga merkostnaden. Om bindning sker till en leverantör som är konkurrenskraftig och som annars inte hade deltagit i anbudsgivningen får man en överskattning av merkostnaden. Den förra möjligheten, en underskattning av merkostnaden, förefaller vara mest sannolik. (iv) Upplysningar om anbud och priser är information som är svår att få fram. Urvalet är bl. a. av denna anledning ganska litet och kanske inte heller alltid särskilt representativt. 1 Eshag (1967 a), stycke- Bhagwati (1967) konstaterar att, med iakttagande av ovanstående reserna 38 och 61. vationer, merkostnaden kan vara betydande. Vi noterar att [vårt] urval 2 Det är sålunda fråga om av anbud taget från [anbud på kontrakt för] Världsbanken och IDA [se taursprungsbindning plus bellen s. 22] visar att procentuella potentiella merkostnaden, mätt som skillbindning till vissa anbud, naden mellan ”högt anbud [high bid] och ?accepterat anbud” [successful varor och projekt.

100 Bilaga 8

bid] dividerat med accepterat anbud”, i genomsnitt var 49,3 procent och att mer än 31 procent av värdet av antagna anbud (totalt 200,9 milj. US dollar) karaktäriserades av potentiella merkostnader på över 50 procent och att 62,9 procent av värdet av antagna anbud karaktäriserades av potentiella merkostnader på över 30 procent.” Det är viktigt att hålla i minnet att det här rör sig om potentiella merkostnaden och inte den faktiska merkostnaden vid bundet jämfört med obundet bistånd. Det är intressant att i detta sammanhang notera att ungefär lika stora skillnader mellan högsta och lägsta bud som Bhagwati konstaterade också har kunnat iakttagas vid SlDA:s upphandling i Sverige for ett skogsindustriprojekt i Demokratiska Republiken Vietnam UNCTAD (1967 a) redovisar studier av merkostnader från studier i tre länder, Chile, Tunisien och lran? Chile-studien (1964/67) omfattade 16 jämförelsevis små upphandlingar av relativt standardiserade varor. Utifrån detta urval beräknade man en merkostnad om minst 12 %. Studien av lran (1966/67) omfattade sex projekt (av 9 milj. dollars värde). Maximala merkostnaden uppskattades till omkring 15 96 på alla de aktuella projekten. Tunisien-studien (1965). omfattade de tre största amerikanska biståndsprojekten i landet (8 milj. dollars värde). Slutsatsen av denna studie var att merkostnaden låg omkring 20 %. U1 Haq (1965) undersökte effekterna av bindning i Pakistan 1960-63. Slutsatsen var att i 20 undersökta projekt låg de (vägda) genomsnittliga priserna 51 procent högre än de priser som gällde vid öppen fri konkurrens. Som ett resultat av bindningar uppskattades Pakistans totala merkostnad för importerade varor vara i genomsnitt 12-14 procent. Haq ger också exempel på överpriser långt över 30 procent på importerade varor? Den slutsats man kan dra efter en genomgång av ovanstående studier och fyra andra studier (från Indien, Latinamerika, Chile och Colombia) som relateras i Co|a¢o(1973)‘ är att merkostnaden på grund av effektiv bindning i genomsnitt sannolikt uppgår till minst 20 %.5 Denna slutsats bekräftas

*Westring (1975). Denna PM innehåller även en kritisk genomgång av problemen i samband med UNCTAD-studierna som redovisas nedan. :Chile: UNCTAD (1976 b). Tunisien: Eshag (1967 a), lran: Eshag (1967 b). 3Studien finns relaterad och evaluerad i Bhagwati (1967) och UNCTAD (1967 a). Ul Haq ger ett drastiskt exempel på effekten av monopolprissättning“ i samband med bundet bistånd. . . De priser som leverantörerna offererar är ofta högre om leverantörerna vet att det är en bunden kredit och sjunker avsevärt så fort det blir klart att leveranserna kommer att betalas kontant eller med obundna krediter. . . Ett roande exempel på vad Pakistan nyligen har fått erfara gällde kompressorer av Atlas Copco-typ på kredit från Frankrike. De franska leverantörerna offererade vissa priser som när de jämfördes med de priser som Atlas Copcos pakistanska agenter hade erbjudit befanns vara 33 till 47 procent högre för olika varor.” Ul Haq (1965). Citerat från Bhagwati (1967), s. 267. “De fyra studierna är Hutcheson och Porter (1972), Lal (1968). Kahnert (1971) och Tokman (1969). Helleiner (1976) uppskattar kostnaden för bindning till mellan 20 och 25 procent av OECDs officiella utvecklingsbistånd (s, 26). 5 Observera att här avses med begreppet merkostnad endast prisskillnaden utan hänsyn till eventuella ytterligare merkostnadert. ex. fraktbindning, dyr service, anpassningskostnad etc.

i Bilaga8 101

Tabell 3 Frekvensfördelning över potentiella merkostnader (mätt som skillnaden mellan högt anbud och accepterat anbud dividerad med accepterat anbud) i konkurrens om anbud i samband med 20 Världsbankslån och tre IDA krediter. 1960-1966

Mind- 10-20 20-30 30-40 40-50 50—l00l00% Totalt re än % 96 % % % Och 10 % mer Antal kontrakt 12 8 13 12 9 27 ll 92 Antal kontrakt i procent 13,0 8,7 14,1 13,0 9.8 29.4 12.0 100,0 Kontraktens procentuella andel av alla kontrakts sammanlagda värde 17,6 5,4 14,1 13.0 18.6 28,0 3,3 100,0

Källa: Bhagwati (1967). s. 269. Resultaten utarbetade inom UNCTAD och baserade på data For Världsbanken.

av personer med erfarenhet av internationell upphandling. Bhagwati anser att kostnaden under alla förhållanden är ”tillräckligt betydande for att rättfärdiga Rirsök att åstadkomma ett avskaffande av bundet bistånd”.

Referenser

Bacha, E. och Taylor, L.,(l97l), “Foreign Exchange Shadow Prices: A Critical Review of Current Theories“, Quarterly Journal of Economics, arg. 85, nr. 2, s. 197-224. Bauer, P. T., (1971), Dissent on Development, Weidenfeld and Nicolson, London. Beyer, J. C. (1975), Estimating the Shadow Price of Foreign Exchange: An Illustration from India, The Journal of Development Studies, Vol. 11, No. 4. Bhagwati, J., (1967), “The Tying of Aid, UNCTAD Secretariat, TD/7/ Supp. 4, United Nations. Tryckt i Bhagwati, J. och Eckaus, S.,(1970), Foreign Aid, Penguin, Harmondsworth. -och Chakravarty, S., (1969), Contributions to Indian Economic Analysis: A Survey“, American Economic Review, september, supplement. -och Eckaus, R. S., (1970), Foreign Aid. Penguin, Harmondsworth. - och Grinols. E.,(l975), “Foreign Capital. Dependence, Destabilization and Feasibility of Transition to Socialism, Journal of Development Economics, årg. 2, s. 85-98. Bhalla, A., red., (1975), Technology and Employment in Industry. ILO, Geneve. Blaug, M., Layard, R. och Woodhall, M.,(1969), The Causes Q/Graduate Unemployment in India. Allen Lane, The Penguin Press, London. Bokermann, H. (1971), Verteuerungseffekte bei liefergebundener Öffentlicher Entwicklungshilfe der BRD, Gutachten. Deutsches lnstitut Für Wirthschaftsforschung im Auftrage Des Bundesministeriums Für Wirthschaltliche Zusammenarbeit, Bonn. Callies, H. U. (1973), Der Ein/luss von Entwicklungshil/eleistungen auf den Konjnnkturver/au_/ und die Beschaf/iigung im Geberland, Horst Erdmann Verlag, Tübingen und Basel. Clark, R., (1966), Aid in Uganda: Programmes ana Policies, ODL London. Clifford, J., (1966). The Tying of Aid and the Problem of Local Costs, Journal of Development Studies, årg. 2, nr. 2. Colaço. F.X., ( 1973), Economic and Political Considerations and the Flow of Official Resources to Developing Countries. OECD. Paris. Eshag. E., (1967 a), Study of Tied Aid given to Tunisia in 1965, UNCTAD, TD/7/Supp. 8/Add. 3. stencil. -. (1967 b). Study on the Excess Cost of Tied Economic Aid Given to Iran in 1966/67”, UNCTAD. TD/7/Supp. 8/Add. 2. stencil.

102 Bilaga 8

Fisher, F. M., (1963), “A Theoretical Analysis ofthe Impact of Food Surplus Disposal on Agricultural Production in Recipient Countries, Journal of Farm Economics, årg. 45, s. 863-75. Goppers, K., (1974), Varubiståndets effekt på sysselsättning, betalningsbalans och industristruktur i Sverige budgetaren 1972/73 och 1973/74”. Undersökning utförd på uppdrag av SIDA, stencil i serien Meddelanden från utredningsb_vra°n. Hamilton. C. och Westring, G. (I976), “internationell upphandling på u-ländernas villkor. Ekonomisk Debatt nr. 6, 1976. Hamilton, C. och Svedberg, P. (I977), Skattestöd åt svensk export, Ekonomisk Debatt. nr. 1, 1977. Harris, J. R. och Todaro, M. P.,(I970), Migration, Unemployment and Development: A Two-Sector Analysis“, American Economic Review, ârg. 60. Helleiner, G. K. (ed.) (1976), A World Divided. The less developed countries in the international economy. Cambridge U. Press. Hutcheson, T. L. and Porter, R. C. (1972), The Cost of Tying Aid: A Method and Some Colombian Estimates, Centre for Research on Economic Development. Reprint, No. 29, University of Michigan, Ann Arbor. ILO, (1971), Matching Employment Opportunities and Expectations. A Programme of Action for Ceylon, International Labour Office, Geneve. —, (1972), Employment, Incomes and Equality: A Strategy for increasing Productive Employment in Kenya. International Labour Oflice, Geneve. lsenman, P. (I975). “The Middle Income and Country-Size Biases in Aid Allocations“, IDS Communication II5. Sussex University. Isenman. P. and Singer, H. (1977), Food Aid and Disincentives“, Economic Development and Cultural Change. Januari. Jones, D. and Tulloch, P. (1974), “Is Food Aid Good Aid?“, ODI Review. nr. 2. Kahnert, F. (1971), Aid-Tying and Export of Nitrogenous Fertilisers from the Persian Gull} OECD, Development Centre Technical Papers, Paris. Kleinman, E. (1976), “Trade and the Decline of Colonialism“, Ekonomic Journal. Sept. I.al, D. (1968), Liberalisation of Terms and Conditions o_/Assistance. A Quantitative Analysis ofAid-financed Imports o_/Certain Chemicals into India. UNCTAD Doc. TD/B/C.3/59, Geneva. Lipton, M.l., (1968), “Urban Bias and Rural Planning in India“ Streeten. P. and Lipton, M., (utg.), The Crisis in Indian Planning, Oxford University Press. — , (1972), “Aid Allocation When Aid is Inadequate“ i Byres, T. (red.), Foreign Resources and Economic Development, Cass, London. Little, I. M. D., (1965), Aid to Africa: An Appraisal of U. K. Policy for Aid to Africa South of the Sahara, ODI, London. - och Clifford, J., (1965), International Aid: A Discussion q/the Flow o/Pttb/ic Resources from Rich to Poor Countries with Particular Reference to British Policy, Allen and Unwin, London. —och Mirrlees, J. A., (1974), Project Appraisal and Planning in Developing Countries, Heinemann Educational Books, London. Mann, J. S., (1968), The Impact of Public Law 480 Imports on Prices and Domestic Supply of Cereals in India“, Journal of Farm Economics, årg. 49, s. I31—46. Mayer, L. V. (1972), “Estimated Net Costs of PL 480 Food Aid with Three Alternative U. S. Farm Programmes, American Journal of Agricultural Economics. Vol. 54. No. I. Meier, G. M. (1964), Att förbättra biståndets kvalitet” i Lundahl och Södersten (utg.), Utvecklingsekonomi 2, Aldus 1974. Morton, K., (1974), ”Does Aid Pervert?, ODI Review. nr 1. Nowshirvani, V. F. (1967), “A Note on the Elasticity of Marketable Surplus — A

Bilaga 8 1-03

Comment, Indian Journal of Agricultural Economics, Jan.-March årg., 22, pp. 110-114. Oden, B. (1976), “Iandprogrammering — biståndsteknik och biståndsñlosoñ i L. Wohlgemuth (utg.), Bistånd pa mottagarens villkor, SIDA—tryck, Stockholm. Pickett, J., Forsyth, D. J. C. and McBain, N. S. (1974), The Choice of Technology, Economic Efficiency and Employment in Developing Countries in Edwards, E. (red.) Employment in Developing Nations, Columbia U. Press. Pincus, J. A., (1963), The Cost of Foreign Aid”, Review a/‘Economics and Statistics, årg. 45, nr. 4, s. 360-67. Radetzki, M., (1973), Aid and Development, Praeger Publishers, N. Y., Washington, London. Ray Krishna (1965), “The Marketable Surplus Function for a Subsistence Crop: An Analysis with Indian Data“, Tlte Economic Weekly, Feb. 1965, I7. pp. 309-20. Riksrevisionsverket, (1974), Analys av SIDA — En revisionsrapport“, RRV, Stockholm, stencil. Rogers, D. K., Srivastava, U. K. och Heady, E. O.,(1972), “Modified Price, Production and Income Impacts of Food Aid Under Market Differentiated Distribution”, American Journal of Farm Economics, årg. 54, s. 201-08. Schultz, T. W., (1960), “Value of US Farm Surpluses to Underdeveloped Countries, Journal of Farm Economics, årg. 42, s. 1019-30. Sen, A. K., (1975), Employment, Technology and Development, Clarendon Press, Oxford. Sen, S. R., (1960), “Impact and Implications of Foreign Surplus Disposal on Underdeveloped Economies — The Indian Perspective“, Journal o/Farm Economics, årg. 42, s. 1031-42. SIDA, (1973), “Svenskt varubistånd. Analys och förslag till riktlinjer”, stencil, SIDA, Stockholm. Singer, H., (1971), “International Policy and lts Effect on Employment“ i Robinson, R. och Johnston, J. (red), Prospects/br Employment Opportunities in the Nineteen Seventies, HMSO, London. — ,(1965), “External Aid For Plans or Projects?, Economic Journal, årg. 75, s. 539-45. SOU, (1972), Industriutveckling och utvecklingssamarbete. Betänkande av industribiståndsutredningen, Stockholm, Stewart, F., (1972), “Trade and Technology i Streeten, P. (red.), Trade Strategies for Development, Macmillan, London. -. (1974), Technology and Employment in LDCs“ i Edwards, E. O. (red.), Employment in Developing Nations, Columbia University Press, New York and London. Stewart, M., (1970), “Aidz Some Aspects of the Tying Problem“, in P. P. Streeten (red.), Un/ashionable Economics. Essays in Honour o_/‘Lord Ba/ogh. Weidenfeld and Nickolson, London. Streeten, P. N., (1972), Aid to A/iica. A Policy outline for the l970s. Praeger. Streeten, P. och Hill, R., (1968), Aid to India i Streeten, P. och Lipton, M. (red.), The Crisis of Indian Planning, Oxford University Press. Svedberg, P., (1975), “Bistånd till underutvecklade länder: En analys av valda defmitions-, mät- och redovisningsproblem. Studie for Biståndspolitiska utredningen. Todaro, M. P., (1969), “A Model of Labour Migration and Urban Unemployment in Less Developed Countries, American Economic Review, arg. 59. - , (1970), Some Thoughts on the Transfer of Technology from Developed to Less Developed Countries, Eastern Africa Economic Review, 2:1. Tokman, V. E. (1969), “An Evaluation of Foreign Aid: The Chilean Case“, Bulletin of Oxford University Institute of Economics and Statistics, May. U1 Haq, M., (1965), “Tied Credits: A Quantitative Analysis”, uppsats presenterad vid International Economic Association Round Table Conference on Capital Mo-

104 Bilaga 8

vements and Economic Development, Washington. D. C. Även i Adler J. och Kuznets P. (red), Capital Movements and Economic Development, Macmillan, 1967. UNCTAD, (1967 a), The Cost of Aid-Tying to Recipient Countries“, TD/7/Supp. 8, stencil. -, (1967 b), Report on Tied Credits: Chile”, TD/7/Supp. 8/Add. 1, stencil. -, (1972), Guidelines/or the Study ofthe Transfer 0,/Tee/tnologv to Developing Countries. UN Sales No. E.72.11.D.19. Geneve. -. (1975), Major Issues/4I‘iS/Ilg‘/i(1IIl t/te Trotts/et of Technology to Developing Countries. UN Sales No. E.75.1l.D.2., Geneve. UNIDO, (1972), Guidelines for Project Evaluation, av Dasgupta. P. S., Marglin, S. A, och Sen, A. K., United Nations Industrial Development Organization, UN Sales No. E.72.11.B.ll., New York. Westring, G. (1974), International Procurement.’ A training manual, United Nations Institute for Training and Research. Westring, G., (1975), Upphandling, opublicerad PM daterad 1975 ll 27, SIDA/INDB/DRV-gruppen. White, J., (1974), The Politics oj Foreign Aid, The Bodley Head. London, Sydney. Toronto. -, (1976 a), The Evaluation of Aid Offers. Development and Change, årg. 7, s. 233-48. -, (1976 b), External Project Finance in Developing Countries: Institutional Implications of Recent Trends“. World Development, årg. 4, nr. 5.

sou 1977:14 105

-

Bilaga 9 Landprogrammering biståndsteknik

och biståndsfilosofi

Av Bertil Odén

l Inledning

Kortfattat skulle Iandprogrammeringen kunna definieras som en metod för att planera utvecklingsbistånd som utgår ifrån dels en given finansiell ram, dels det enskilda u-landets behov och prioriteringar. Denna metod hänger nära samman med ett bestämt synsätt på biståndets roll och relationerna ntellan s. k. givare och mottagare. Ett viktigt skäl till att denna metod slog igenom internationellt var den s. k. Jackson-rapportens förslag till förändringari FN:s utvecklingsprogram, UNDP. Ett av dessa förslag gällde att införa Iandprogrammering. Enligt UNDP:s system fastslogs indikativa planeringsbelopp för en femårsperiod för varje mottagarland. lnom denna finansiella ram skall ntottagzirlztndets regering. ofta med aktiv medverkan av UNDP och FN:s fackorgzin. utforma ett biståndsprogrztm. Ett annat skäl till landprogrammeringens genombrott var att många uländer länge velat ha besked från biståndsgivarnzi om hur mycket bistånd de kunde räkna med under de närmaste åren. Alltefter som u-Iâinderna erhöll mer erfarenhet som mottagare av bistånd började de också få mer bestämda uppfattningar om hur det bistånd de erhöll skulle vara utformat och inriktat. Landprogreimmeringen ger dem ökade möjligheter att få dessa önskemål genomförda och många u-låinder välkomnade därför framförallt det tankesätt som låg bakom den nya planeringsmetoden. Flera länder som ger bistånd har under 1970-talet i olika former och med olika grad av mottagarinflytande infört landprogrammeringen som planeringsmetod.

2 Syfte

Den svenska landprogrammeringens syften, som de kan utläsas ur statsmakternas uttalanden. kan i korthet sammanfattas i följande punkter:

D Att göra det möjligt för mottagarlztndet att inordna det svenska biståndet i landets totala uvecklingsplztnering. E] Att främja ett långsiktigt och stabilt biståndssamztrbete genom att ge underlag för såväl Sveriges som ntottagztrlztndcts biståndsplztnering på flera års sikt.

106 Bilaga 9

El Att ge tillfälle till en samlad årlig genomgång av samarbetets innehåll och resultat. l] Att öka flexibiliteten för mottagarlandet genom att skapa möjligheter att inom årsramen överföra resurser från en insats till en zinnan. D Att förenkla formerna för resursöverföring.

3 Bakomliggande värderingar

I det svenska biståndet baseras landprogrammeringen som planeringsmetod på vissa grundläggande värderingar. De kan uttryckas på följande sätt: Förhållande! ;ne/lan givare och mottagare skall vara baserat på (Ill de är Ivâjämställda stater. Traditionellt har det varit så att alla biståndsgivare krävt att mottagarländerna skall ha en utvecklingsplanering långt över den nivå som finns i de flesta givarländer. De har också underkänt eller förändrat förslag till projekt och program som mottagaren presenterat så att det som i bästafall var en sammanhängande plan inriktad på att nå vissa politiska och ekonomiska mål förvandlades till ett antal separata insatser som påbörjades vartefter som givarländernas biståndsbyråkratier behandlat ärendena enligt nâdig tågordning. Var/e molragarlaml planerar sin egen utveckling, inklusive clan .sa/n slät/s uti/län med bistånd. Att ansvaret for planeringen. genomförande och uppföljning av projekten i ett u-land primärt ligger hos regeringen i detta land innebär att givarlandet aldrig kan ta över ansvaret för utvecklingen i mottagarlandet.

4 Landprogrammeringen växer fram

Redan i den av riksdagen godkända propositionen I00 år 1962, som lade grunden för det svenska statliga biståndet framhölls att biståndet bör anpassas tiIl förhållandena i mottagarlandet. Bl. a. påpekades: “För att biståndet skall få god effekt måste dess utformning och inriktning baseras på kunskap om det mottagande landets behov och förutsättningar. . Biståndets karaktär av ömsesidigt samarbete underströks också. Liknande formuleringar återkom i proposition l0l år l968. Även om det svenska biståndet under l960-talet var betydligt mindre mottagarcentrerat än det blivit under 1970-talet fanns sålunda redan från början en klar förståelse for att biståndet för att göra nytta måste vara väl samordnat med utvecklingsansträngningarna i mottagarländernzt. Under större delen av l960-talet kunde den svenska regeringen formellt inte utlova bistånd till mottagarlâinderna för mer än ett budgetår i taget. Genom ett riksdagsbeslut år 1968 skapades möjligheter att arbeta med planeringsramar som omfattar tre år. även om riksdagen formellt godkänner biståndsanslag endast för ett budgetår i taget. Avtal om enskilda insatser kunde dock även tidigare täcka flera år. Den teknik som nu tillämpas för planering av det indirekta svenska biståndet har utformats under perioden från år 1970. Metoder och synsätt har i statsmakternas uttalanden gradvis preciserats. Det framgår tydligt av statsverkspropositionerna från och med år 1971. Riksdagen har fastlagt pro-

Bilaga 9 107

positionernas uttalanden om landprogrammeringens principer. År 1971 behandlades ämnet första gången i statsverkspropositionen. Då påpekades att landprogrammen självfallet skall utformas i anslutning till mottagarlztndets egen planering och med hänsyn till varje lands särskilda behov. Följande år beskrevs mer i detalj landprogrammeringens syften och utformning; bl. a med följande text: Med hänsyn till de resurser som Sverige kan beräknas ställa till förfogande under de närmaste åren utformas. i nära samarbete med mottagarlzindets regering. en plan över konkreta insatser som baseras på mottagarlandets behov och prioriteringar. Med undantag av insatser som företas av enskilda organisationer förutsätts dessa samarbetsprogram omfatta Sveriges totala bilaterala utvecklingssamarbete med länderna i fråga. Däri skall således ingå även samlinansieringar med IDA och s. k. multibiprojekt som genomförs av FN:s fackorgan. Detta förutsätter i vissa fall en omläggning av sättet för insatsernas programmering. l samtliga fall bör regeln vara att Sverige bidrar med resurser till projekt eller program där u-landet självt har det fulla ansvaret för genomförandet.” l samma proposition konstateras också att regeringen räknat med att samarbetsprogram av detta slag skall kunna ingås med samtliga större mottagarlånder under budgetåret 1971/72 och att en översyn av dessa program skall ske årligen. Enligt propositionen bör regelbundet återkommande diskussioner göra det möjligt att smidigt anpassat det svenska biståndet till mottagarländernas planering och utvecklingsarbete. 1 statsverkspropositionen år 1973 utvecklas ytterligare regeringens syn på landprogrammeringen. Det konstateras att en omläggning av avtalsformer och samarbetsrutiner påbörjats. Programmeringen av gamarbetet med enskilda länder täcker samma treårsperiod som riksdagens pIaneringsrztm-ar för det internationella utvecklingssamarbetet.

länderprogrammeringen baseras på en beräkning av de svenska biståndsresurser som kan ställas till förfogande för landet i fråga och har till syfte att låta mottagarlandets regering avgöra hur dessa resurser bäst skall kunna nyttiggöras för landets utveckling. Därmed kommer biståndets inriktning på sektorer och enskilda projekt att styras av mottagarlandets önskemål och prioriteringar??

1 1974 års statsverksproposition redovisas syfte och fördelar med landprogrammeringen på följande sätt:

Programmeringen syftar till att låta mottagarlandets regering ange hur de resurser som Sverige ställer till förfogande bör nyttiggöras för att stödja landets egna utvecklingsansträngningar. 1 enlighet med de av riksdagen fastlagda grunderna för utvecklingssamarbetet ankommer valet av sektorer och projekt på mottagarlandets regering. Därmed bestäms samarbetsprogrammets inriktning av denna regerings samlade önskemål och avvägningar. Långsiktigheten i samarbetet gör det lättare för mottagaren att mer effektivt planera in de svenska resurserna i de totala utvecklingsansträngningarna. De årliga förhandlingarna förläggs i största möjliga utsträckning så i tiden att de passar in i mottagarlandets eget budgetarbete. Förenklade avtal och utbetal- Prop. 1972:], Bilaga S, ningsregler gör det möjligt för mottagarlandet att snabbare än tidigare utnyttja de Utrikesdepartementet, s. 37-38 resurser som ställs till förfogande. På svensk sida möjliggör länderprogrammeringen en mer rationell beslutsordning 2 Prop. 1973:1. Bilaga 5. och ger ett effektivt instrument för biståndsgivningen till ett enskild land. Till SIDA Utrikesdepartementet. s. har delegerats att komma överens med mottagarlandets myndigheter om utform- 32.

108 Bilaga 9

ningen av det stöd till enskilda verksamheter som upptas i samarbetsprogrammen. Tidigare krävdes Kungl. Majrts beslut i ärenden av detta slag. Utrikesutskottet uttalade år 1973 (UU 1973:3 s. 13) att det är önskvärt att utskottet ges kvalificerad insyn i länderplaneringen på ett tidigt stadium utan att s-amtidigt formella ställningstaganden från riksdagens sida aktualiseras. Med :inledning härav kommer föredragningar att äga rum infor utrikesutskottet om biståndsplttncriitgen för de enskilda mottagarländerna. På detta sätt kan riksdagen hållas informerad om regeringens långsiktiga länderplanering.” Utrikesutskottet har i sina betänkanden 1972 och 1973 kommenterat landprogrammeringen. År 1972 sade utskottet bl. a.:

Det är ett positivt drag i utvecklingen att u-ländernas förmåga att själva planera och genomföra utvecklingsprojekt och -program har förbättrats. Tendensen hos biståndsgivarna att i ökad utsträckning beakta mottagarnas egna synpunkter på utvecklingssamarbetet går hand i hand med en strävan efter bättre samordning av biståndsinsatserna. Dels söker sålunda bistândsgivarna uppnå en närmare samordning av olika biståndsgivares insatser och bättre integrering av dessa insatser med mottagarländernas utvecklingsplanering, dels strävar de efter att sammanföra sina insatser till större program avseende hela sektorer i utvecklingssamarbetet. För Sveriges del yttrar sig detta synsätt bl. a. i en strävan att i ökad utsträckning planera ländervis. SlDA:s länderprogram. som utarbetats i nära samråd med myndigheterna i vederbörande mottagarländer är verkets egna perspektivplaner for insatser inom givna ekonomiska ramar för varje land. Samarbetsprogram är den sammanfattande benämning som enligt statsverkspropositionen används for Sveriges totala bilaterala utvecklingssamarbete med resp. u-ländcr. l propositionen redogörs närmare för utarbetandet av dessa program.”

l utskottets betänkande år 1973 diskuteras riksdagens inflytande över de finansiella ramarna och samarbetsavtalen. Därvid anför utskottet bl. a.:

En regel som tvingar regeringen att underställa riksdagen samarbetsavtalen för godkännande skulle kunna omintetgöra en av länderprogrammeringens väsentligaste fördelar, nämligen den frihet som systemet ger avtalsparterna att planera samarbetets innehåll för flera år framåt. Utskottet vill cmellenid framhålla vikten av att ett parlamentariskt deltagande i planeringsprocessen äger rum på ett tidigt skede. innan regeringen utfärdar direktiv som blir avgörande för resursernas länderfördelning och uppläggningen av samarbetet med mottagarländerna.3

5 Landprogrammeringens formella utformning

Under perioden 1971-1975 har de svenska biståndsmyndigheterna tillsammans med mottagarländernas regeringar utarbetat en modell för hur de årliga förhandlingarna om det totala biståndsprogrammct skall förberedas och genomföras. Avsikten har varit att strömlinjeforma planeringen av biståndet till programländerna. Det dokument som blir resultatet av dessa ‘ årliga förhandlingar kallas årsavtal. Prop 1974:1. Bilaga 5. Utrikesdepartementet. s. Med utgångspunkt från mottagarlandets agerande är de viktigaste etap- 43. perna i landprogrammeringsarbetet följande under en årlig planeringscykel: ?UU 1972:6. s. 14. om l. Mottagarlandets regering överlämnar i god tid före förhandlingarna 3 UU 1973:3. S. 12. årsavtal ett förslag till utnyttjande av den finansiella ramen for det på-

Bilaga 9 109

Följande budgetåret (år l) samt Förslag till utnyttjande av den preliminära ramen För det Följande året (år 2) samt året därpå får 3). 2. Mottagarlandets Förslag anger hur man vill fördela insatser och resursslag inom den givna finansiella ramen. Det upptar dels redan avtalade insatser. dels insatser som håller på att beredas och i den mån utrymmet tillåter Förslag till nya insatser. De nya insatserna föreslås i medvetande om att de måste beredas inom och godkännas av SIDA innan svenska resurser kan överFöras. År 1 är utrymmet vanligen till stor del täckt av avtalade insatser och insatser under beredning, medan utrymmet För nya insatser är större år 2 och år 3. Det är främst i detta tidsperspektiv som mottagarlandet kan planera in nya inslag i biståndsprogrammet. 3. Mottagarlandets Förslag bereds inom SIDA, som utarbetar underlag För samarbetsavtal. SlDA:s beredning resulterar i ett Förslag till sådant avtal. som är baserat på mottagarlandets Förslag. SlDA:s Förslag skall vidare innehålla en ekonomisk och social analys av mottagarlandet, inklusive dess biståndsbehov och en redogörelse För det pågående samarbetet samt Förslag till inriktning och utformning av det framtida biståndet. 4. På grundval av SlDA:s Förslag fastställer regeringen Förhandlingsinstruktion. Förhandlingarna resulterar i ett årligt samarbetsavtal, som anger ramen För påföljande budgetår och dess Fördelning på insatser och resursslag. Under Förhandlingarna finns möjlighet att allmänt diskutera utvecklingssamarbetet, både resultaten av pågående insatser och planering av nya. Slutsatserna från diskussionerna skrivs in i ett planeringsprotokoll. som kan sägas utgöra styrinstrument För den långsiktiga planeringen av biståndet. Protokollet innehåller också uppgifter om de preliminära ramarna För år 2 och 3. 5. När riksdagen i Sverige beslutat om biståndsanslag För år l samt planeringsramar För de totala biståndsanslagen år 2 och 3 utfärdar regeringen planeringsbrev och regleringsbrev till SIDA. Planeringsperioden är fullbordad och en ny period tar vid när mottagarlandets Förslag För utnyttjande av ramen För år 2 inkommer. Under år l har - sedan samarbetsavtalet trätt i kraft — mottagarlandet möjlighet att inom den totala ramen överFöra resurser från projekt och program. vars genomFörande Försenats till sådana där genomFörandet går snabbare än beräknat eller där av annan anledning mer resurser behövs under det löpande budgetåret. Mottagarlandet kan även byta ut ett resursslag mot ett annat. t.ex. begära att få personal rekryterad i stället För finansiellt stöd eller tvärtom. Därmed ökas mottagarlandets flexibilitet vad gäller utnyttjande av svenska biståndsresurser.

6 SlDA:s syn på landprogrammering

SIDA har sedan l97l erhållit vissa erfarenheter av landprogrammeringen som metod För biståndssamarbetet. l anslagsframställningen För 1974/75

påpekas att erfarenheterna dittills varit positiva. ÖverFöringen av resurser

och biståndsproceduren i allmänhet har Förenklats både För mottagarländer

I 10 Bilaga 9

och den svenska biståndsforvaltningen. Biståndet har bättre än tidigare integrerats i u-ländernas planering. SIDA ansåg det önskvärt att avpassa tidsperioden för landprogrammeringens finansiella ramar till varje mottagarlands egen utvecklingsplanering. vilket i de flesta fall skulle innebära en Förlängning av perioden över tre år. I anslagsframställningen för 1976/77 redovisas i ett mer omfattande avsnitt erfarenheterna av landprogrammeringen på följande sätt: Styrelsen har i huvudsak positiva erfarenheter av landprogrammeringsteknikcn även om den inrymmer svårigheter. Den har medfört bättre samordning av biståndet till de enskilda länderna, ökad långsiktighet i biståndssamarbetet. enklare och utbetalnings- och omfördelningssystem av budgetmedel, och den bör kunna leda till en fortsatt förenkling i administrationen av biståndet utan att därför effektiviteten eftersätts. Den har mött stor uppskattning hos mottagarländerna såväl på grund av dess praktiska fördelar for dem som för den princip av respekt för mottagarens suveränitet varpå den baseras. [flera av programländerna är emellertid den långsiktiga utvecklingsplaneringen. som samarbetet skall grunda sig på. bristfällig och kan skapa osäkerhet i programmeringen, Fördröjningar och förändringar blir en följd. Den centrala myndighet i mottagarlandet. med vilken diskussioner och förhandlingar om biståndssamarbetet förs, har inte alltid erforderlig överblick över samtliga områden inom vilka SlDA och mottagarlandets myndigheter samarbetar. Samtidigt stärker tekniken den centrala myndighetens ställning. Även kontakterna med fackmyndigheterna är ibland bristfälliga. Landprogrammeringstekniken kan också sägas ha medfört att SIDA ibland - om inte särskilda krav ställes i insatsavtal o. d. - får mindre insyn i mottagarländernas projekt. Detta minskar möjligheterna för SlDA att ge detaljinformation om verksamheten till den svenska allmänheten och intresserade myndigheter. Svårigheterna kan ses mot bakgrunden att den landprogrammeringsteknik. som nu tillämpas av Sverige och vissa andra givarländer samt FN:s biståndsorgan UNDP. är utformad för att fungera tillsammans med en någorlunda stabil och effektiv mottagarförvaltning. något som flera av programländerna ännu ej hunnit bygga upp. Samtidigt främjar landprogrammeringen mottagarförvaltningarnas utveckling. Efter ytterligare inarbetning och anpassning till den enskilda mottagarens budgetära och administrativa system bör landprogrammeringen visa sig vara instrument för ett i verklig mening mottagarcentrerat biståndf

7 Anpassning till förhållandena i de enskilda mottagarländerna

Systemet med landprogrammering i det svenska direkta biståndet har sedan l97l gradvis byggts upp. Från svensk sida har man därvid försökt skapa rutiner som är så lika som möjligt för alla mottagarländer. Det är troligt att detta varit nödvändigt i uppbyggnadsskedet. Det är dessutom bekvämt ur svensk administrativ synpunkt. De allmänna erfarenheterna av landprogrammeringen är positiva. l några av mottagarländerna har det tagit några år att få myndigheterna att förstå att de faktiskt har möjligheter att påverka det svenska biståndets innehåll och inriktning. När detta stått klart har reaktionen varit mycket positiv. Det grundläggande synsätt som ligger bakom landprogrammeringen är mycket uppskattat av mottagarna. Tanzanias regering skrev i sin rapport till mötet med lBRD:s rådgivande grupp för Östafrika i januari l973 om det senast ingångna avtalet mellan Tanzania och Sverige bl. a.: “Uppen-

Bilaga 9 lll

barligen lägger det större ansvar på Tanzania men det är mycket mer förenligt med samarbete mellan likställda och en sammanhängande nationell planering än urtypen av projekt, föreslagna och värderade av utlänningar och där resurser överförs i efterhand mot företeende av detaljerade bevis på att vissa sorters utbetalningar skett. Som SIDA framhåller i sin anslagsframställning för 1976/77 förutsätter ett väl fungerande landprogrammeringssystem att utvecklingsplanering och Förvaltning i mottagarlandet fungerar hyggligt. Det är inte fallet i särskilt många länder. Ett symtom på underutveckling i ett land ärju ofta att också förvaltning och planering fungerar dåligt. Ytterligare ett problem i detta sammanhang, som SIDA inte nämner, är att i en del mottagarländer är de långsiktiga målen for utvecklingspolitiken inte särskilt klara. l mottagarländer där planering och förvaltning fungerar dåligt är det svårt for myndigheterna att utnyttja möjligheterna att påverka inriktning och innehåll i det svenska biståndet. För att bistånd över huvud taget skall kunna levereras tvingas de svenska biståndsmyndigheterna att i väsentlig utsträckning ta över planeringsarbetet. Detta görs naturligtvis i samarbete med de centrala planeringsmyndigheterna. Men ofta är det svårt att få klara besked från dessa om hur de vill använda biståndet. l en sådan situation har aktiva intressenter för vissa projekt eller sektorer både på mottagar- och givarsidan goda möjligheter att få sina synpunkter tillgodosedda. Samma situation gäller då klara långsiktiga utvecklingsmål saknas. Då är ju varje projekt lika bra eller dåligt som något annat. Systemet med landprogrammering ger utrymme för en anpassning av samarbetet som passar de olika mottagarländerna och deras förutsättningar. Medan mottagarna förbättrar sin forvaltningseffektivitet får den svenska landprogrammeringen ta hänsyn till svagheterna på mottagarsidan och stötta upp de centrala planeringsorganen. Sverige och dessa myndigheter i mottagarlandet har ju ett gemensamt intresse i detta fall. Det svenska stödet har i praktiken främst inneburit att biståndskontoret på platsen varit aktivt när årsavtalet förberetts. SIDA anser också att landprogrammeringstekniken innebär att SIDA ibland får mindre insyn i mottagarländernas projekt. Den bakomliggande värderingen att mottagarlandet har huvudansvaret för utvecklingen i det egna landet måste också innebära att huvudansvaret för uppföljningen ligger i på samma ställe. Om givarlandet av speciella skäl så önskar är det dock helt möjligt att i samarbetsavtalet införa striktare krav på rapportering. uppföljning och specialstudier än mottagarlandet själv genomför. Sådana krav bör då gälla enstaka projekt eller program av särskilt intresse för Sverige. När tekniken med landprogrammering diskuterats är det viktigt att skilja mellan två begrepp. Det ena är mottagarlandets styrning av biståndet. baserat på att det är mottagarlandets myndigheter. som har det slutliga ansvaret för utvecklingen i det egna landet, inklusive utvecklingen av projekt och program som stöds med bistånd. Det andra begreppet är graden av ansvar och “inblandning” från biståndsgivarens sida för enskilda insatsers genomförande. Att mottagarlandets myndigheter styr biståndets inriktning och innehåll innebär inte att biståndsmyndigheterna minimerar sin inblanding eller

l 12 Bilaga 9 SOU l977zl4

avstår ifrån sitt ansvar. Det innebär däremot att graden av inblandning och ansvar avgörs av mottagarlandet. Landprogrammering behöver alltså inte vara detsamma som checkbistând. Det visar sig i praktiken att många av de svenska mottagarländerna önskar att Sverige lar på sig ett stort ansvar För vissa projekts genomförande.

sou 1977:14 113

-

10 En

Bilaga

UNDP SIDA.

jämförelse

av Överforingskostnader för viss

typ av bistånd

Av Hans Ekbom

Syftet med denna utredning iir att - så långt möjligt — jåimlörzi SlDA:s och UNDP:s överlöringskostnztder lör viss typ av bistånd. Jåimförelsett avser den typ av bistånd som UNDP ger. Utredningen omfattar fem huvuddelar. Del l diskuterar några likheter och skillnader mellan UNDP och SlDA. Del 2 undersöker vilka delar av SlDA:s bistånd som kan jåimliâras med UNDP:s. Del 3 och -l utreder vilka överlöringsresurser SIDA förbrukar lör denna typ av bistånd. Del 5 _iiimFor SlDA:s och UNDP:s överlöringskostnatler. lnverkan på resultatet av några Förändrade antaganden diskuteras också.

l Några likheter och skillnader mellan UNDP och SIDA

Med UNDP avses dels huvudorganis-ationcn UNDP. dels de faekorgan inom FN som UNDP anlitar för sina projekt. Biståndet genom UNDP omlattatr ett mycket stort antal insatser som var För sig beloppsmiissigt år ganska små. insatserna består huvudsakligen av personal och viss utrustning. Mottagarlztndet får experthjälp lör att ta fram beslutsunderlag lör kommande större investeringar. Investeringarna kan sedan finansieras av t. ex. mottagarlandet, IDA eller lBRD. SlDA:s bistånd är integrerat. dvs. tåicker ofta både lörinvcsterings- och investeringsfasen. En stor del av SlDA:s bistånd iir dessutom inte projektanknutet utan avser stöd till en hel sektor. Ytterligare en del av SlDA:s bistånd utgör planstöd till ett mottagarlztnd. Olika former av biståndsgivning ställer vitt skilda kapacitetskrztv på den överlörande organisationen. Projektstöd kråiver per insatt krona en långt mer detaljerad planering och Förvaltning iin sektorstöd. Sektorstöd innebar att en större del av detta arbete delegeras till ntottaigzirlitndet. Planstöd slutligen innebar att plancring och förvaltning av models-användningen helt överlöres till mottagarlztndet. Ju större del av biståndet som utgör sektor- eller planstöd desto större biståndsbelopp kan en organisation med given kapacitet (iverlörzi. En organisation som har stora andelar sektor- och planstöd tenderar således att få ntycket låga överlöringskostnader. För att _iiimlörelsen mellan UNDP och SlDA ska bli någorlunda riittvis måste den diirlör avse samma biståndsprodukt. Vi behöver diirlör ur SlDA bryta ut ett UNDP-liknande bistånd som jämlörelsebas. En helt invänd-

1l4 Bilaga 10

ningsfri sådan utbrytning kan inte göras. Den måste med nödvändighet grundas på ett antal antaganden. En viktig kvalitativ skillnad bör också poängteras. Biståndet genom UNDP täcker flera sektorer och har avsevärt större geografisk spridning än den del av biståndet genom SIDA som jämförelsen avser. Det finns också andra faktorer som gör det naturligt att UNDP:s överföringskostnader är högre. En sådan är den fördyring som uppstår genom att UNDP måste arbeta med många olika valutor, varav en del inte är konvertibla. En annan faktor är den länderkvotering som gäller för anställning i FN och det förhållandet att de som arbetar i organisationen kommer från länder med mycket olika administrativ och annan bakgrund. Även urfgivaradministreitiv synvinkel återstår många skillnader. av vilka bara några ska nämnas som exempel: - SIDA-insatser ingår vanligen i ett större projekt där mottatgatrlzmtlet svarar för huvuddelen av projektplatnering och finansiering. UNDP-insatser avser däremot avgränsade projekt där UNDP i högre grad än SIDA svarar för projektplancringen. UNDP-insatserna är också ofta mindre än SIDAinsatserna. - ambitionsnivån och resultatvärdering kan variera mellan för uppföljning de båda organisationerna. Syftet med utredningen är alltså inte att analysera orsakerna till skillnaderna i överföringskostnader. utan att göra en _jämförelse av de faktiska överföringskostnaderna för ett så likartat bistånd som möjligt.

2 SIDA:s UNDP-liknande bistånd

Utbrytningen av SIDA:s UNDP-liknande bistånd kan ske från två olika utgångspunkter: l) biståndet klassificeras insats för insats 2) biståndet klassificeras efter resursslag. Alternativ l) är synnerligen svårgenomförbart eftersom det kräver ingående kunskaper om varje insats. Många insatser innehåller delmoment av förundersökningar men samma insatsavtztl kan också gålllzt efterföljande investeringar. En klassificering insats för insats skulle därför möta svåra avgransnings- och delinitionsproblem. Alternativ 2) grundar sig på tankegångar som bl. a. förts fram i riksrevisionsverkets analys av SIDA och i stort tycks bekräftas av SIDA:s egna erfarenheter. Enligt detta synsätt finns starka samband mellan överfört resursslag och krav på överföringskapacitet hos biståndsorganisationen. Överföring av personal ställer högst, överföring av varor lägre och överföring av pengar lägst kapacitetskreiv på den överförande organisationen. Detta anknyter till inledningens diskussion om olika typer av bistånd. inslaget av personal är högst för projektbistånd. lägst för planstöd. Omvänt är inslaget av ren penningöverföring högst för planstöd och lägst för proiektbistånd. Handlingslinjen enligt *alternativ 2) blir således att ur SIDA:s bistånd ta

fram en kombination av resurser som är jämförbar med UNDP:s bistånd.

Bilaga 10 115

Det bör betonas att detta ;angreppssätt innebär ett väsentligt val. Det utgår från att resursslag ar den faktor som avgör kravet på överlöringskapzteitet. Det bör också understrykas att jämförelsen inte avser UNDP-liknande bistånd ur ntottztgarlandets synvinkel utan ur givaradntinistrzttiv synvinkel. SlDA och UNDP skulle ju exempelvis kunna nå samma biståndsellekt med olika kombinationer av resurser. Jämförelsen avser endast det bistånd som helt administreras av SlDA. vilket utesluter allt bistånd SIDA administrerar tillsammans med andra organisationer. Den senare typen av bistånd innebåir variationer i arbetslördelning mellan de olika organisationerna som år svåra att ntåta. Jiimlörbarheten antas alltså öka om en avgränsning sker till helt SlDA-ztdntinistrerait bistånd. Dessa avgränsningar diskuteras vid genomgången av de olika resursslagen nedan. Nåista steg i avgränsningen avser biståndets destination. UNDP:s bistånd år till övervägande del landerdestinerztt. UNDP tilliintpar, liksom SlDA. landprogrztntmering. Likheten ntellan de båda organisationernas produktionsproeess motiverar en *avgränsning till lånderdestineratt bistånd. Avgränsningen blir närmast automatisk eftersom det i detta sammanhang viktigaste resursslaget - Fáltpersonal - bara förekommer i länderdestinerat bistånd.

2.1 UNDP:s och SIDA :s kombination av resurser Biståndet genom UNDP år uppdelat i följande resursslag: Procent Faltpersonal 67.5 Utkontraktering av

SlDA-biståndet kan delas upp i ungefär likartade resursslag.

F ältpersona/ Till detta resursslag hör UNDP:s fåltpersonzil. framst experter och volontärer; dessa motsvarar SlDA:s kontraktsanståilldzt experter och fredskårister. Personalbiståndet tar i anspråk 2/3 av UNDP:s projektkostnader och iir därmed det helt dominerande resursslaget. SlDA:s personalbistånd uppgick budgetåret 1974/75 till totalt 107 milj. kr. Av detta utgjorde 17 milj. kr. bidrag till FN-experter som inte arbetari SlDA-administrerade projekt. Ytterligare 7 milj. kr. avsåg kostnader för konsulter som utför projektlörberedelser och projektkontroll. Av de återstående 83 milj. kr. betalades ytterligare 19 milj. kr. till konsulter, varav 2 milj. kr. till enskilda personer och 17 milj. kr. till konsultföretag. Konsultkostnaderna för enskilda personer bör ingå eftersom denna kategori administrativt behandlas som korttidsanställa experter. Det personalbistånd som är helt SIDA-administrerat uppgår således till 66 milj. kr.

116 Bilaga 10

Utkontraktering av tjänster UNDP:s “sub-contracts” avser utkontraktering av tjänster och ntotsvaras närmast av SlDA:s konsultkostnader. Ur administrativ synvinkel klassificeras dock enskilda konsulter som fiiltpersonal (se ovan). Konsulterna kan uppdelas i två kategorier: l) konsulter som utför projektförberedelser och projektkontroll. 2) konsulter som är knutna till det operativa arbetet i vissa biståndsinszitser. Kategori l) hör definitionsmässigt till det UNDP-liknande biståndet. En stor del (14 mkr) av konsultkostnaderna i kategori 2) härrör från det stora pappersindustriprojektet i Bai-Bang i Vietnam. Denna insats är unik lör SlDA. Projektets storlek och höga utkontrakteringsgrzid (dvs. den utsträckning tjänster utanför SlDA anlitas) saknar motsvarighet i SlDA:s tidigare verksamhet. Det är tveksamt om Bai-Bang-projektet kan betecknas som helt SlDA-administrerat och det kan knappast klassificeras som en förundersökning. Av dessa - ej invåindningsfrizi - skäl utesluts konsultinsatserna i Bai-Bang frånjämförelsen. De konsultkostnadcr som räknas som UNDPliknande kommer således att uppgå till 7 milj. kr. (kategori 1) + 3 milj. kr. (kategori 2) = 10 milj. kr.

Utbildning En relativt stor del av UNDP:s bistånd (7.4 “ill avser stipendiegivning till u-landsdeltagare. SlDA:s stipendieverksamhct var tidigare ganska onttättande, men utgör f. n. en mycket liten del av den totala biståndsverksamheten. SlDA medverkar i ett stort antal kurser. Arbetet sker oftast i samarbete med andra organisationer. En jämförelse mellan SlDA:s kursverksamhet och UNDP:s stipendieverksamhet ter sig ovidkommande då det vore att jämföra två olika aktiviteter.

Utrustning och övrigt I samband med UNDP:s fältarbete förbrukas en del utrustning av typ fordon. kontorsmateriel samt viss specialutrustning. SlDA:s bistånd i form av varor till insatser av projektbiståndskaraktär iir proportionellt sett betydligt större än UNDP:s utrustningskomponent. Tyvärr kan inte med den valda metodiken personal- och varubistånd kopplas ihop. Endast en del av SlDA:s bistånd i form av varor till projektbiståndsinsatser. som proportionellt överensstämmer med UNDP:s kombination av resurser. kommer därför att inkluderas i det UNDP-liknande biståndet i form av varor. Utrustningsandelen i UNDP-biståndet uppgår till ca 16 OH. Således kommer l6 “u av SlDA:s UNDP-liknande bistånd att avse varor. Sammanlagt kommer SlDA:s UNDP-liknande bistånd att ha Följande sammansättning: Mkr

10 117 Bilaga

1 nedanstående tablåjäntfors UNDP:s och S1DA:s procentuella Fördelning på de olika resursslagen:

Det framgår att fördelningen av resursslag iir ganskajâimn. Det franttagna SIDA-beståndet har dock någon slagsida mot det resurskriivande personalbiståndet. saknar utbildningskontponent och har en konstruerad utrustningsdel.

3 UNDP:s överföringskostnader

UNDP:s överföringskostnader måste delas upp i två huvudkomponenter: a) huvudorganisationen UNDP:s överföringskostnzider. b) fackorganens överföringskostnzider för UNDP-projekt. Huvudorgzinisationens överföringskostnader uppgick 1973 till 13.5 “n av projektkostnziderna. Motsvarande kostnader for de verkställande fackorgzinen var samma år 23.3 ”m Den sammanlagda överforingskostnziden for UNDP-projekt uppgick således till nära 37 HH. Metoden for hur dessa kostnader räknats fram har redovisats i ett UNDPd0kument. Den år resultatet av ett långvarit utredningsarbete inom FN och har varit styrande för beräkningarna av S1DA:s överföringskostnztder. Bakgrunden till utredningen skissas nedan. Huvudorganisationen UNDP lämnar administrationsbidrag till fackorganen for att täcka dessas överföringskostnztder. Administrationsbidragen har tidigare - enligt fackorganett - inte motsvarat de verkliga överföringskostnaderna. En arbetsgrupp tillsattes därför 1972 för att utreda dessa och utarbeta ett enhetligt kostnadsredovisningssystem inom FN-orgzinisationen. För fackorganen skulle kostnadsredovisningssystemet så långt möjligt spegla de verkliga överföringskostnaderna. Det redovisningssystem som arbetsgruppen föreslog började tilliintpzts 1973 av WHO. 1LO. FAO och UNlDO. Genom dessa fackorgzin överfördes ungefar 3/4 av det totala UNDP-bi-

ståndet. Överföringskostnaderna varierade mellan de olika organen men

uppgick i genomsnitt till 23.3 n av projektkostnadernzt. FN-undersökningen ar baserad på UNDP:s egna och fem FN-organs kostnader iir 1973. Genom att ta ltiinsyn till vissa faktorer kan totalsiffrztnjusteras nedåt i någon utsträckning. Argument kan t. ex. framföras för att utgifterna för kapitalutvecklingsfonden och naturresursfonden inte tas med. Vidare består en del av UNDP:s faltkontors verksamhet av icke avgiftsbelagda UNDP Budgetary. Financial and Administratjänster for andra FN-organ. Om man anser att UNDP:s överföringskosttive Matters. Agency nader börjusteras for dessa faktorer skulle de vara omkring 11.5 n i stallet Overhead Costs, DP/77, för Un. 27 Nov. 1974. Annex B.

118 10 Bilaga

När det gäller fackorganens överföringskostnader bör dels påpekas att de enligt FN-undersökningen varierar kraftigt - från 19.3 n till 31,2 ‘)1. — och att de gäller år l973. då den totala biståndsvolynten var låg. bl. a. på grund av organisatoriska förändringar. Det är svårt att kvantiliera- de eventuella effekterna av dessa faktorer. Även med en maximal justering på grund av de angivna faktorerna torde UNDP:s överföringskostnader ligga väsentligt över 30 %. En studie genomförd av Danmarks statsrevisorer anger överföringskostnaderna för 1974 till 43 %. Då är emellertid också de överföringskostnader som betalas av mottagarländerna inräknade.

4 SIDA:s överföringskostnader

SIDA:s redovisas i biståndsorganets verksamtotala överföringskostnader hetsberättelse och är där uppdelade i följande huvudgrupper: - kostnader för SIDA:s huvudkontor i Stockholm. rekryteringskostnader. — kostnader för utbildning på SIDA:s kursgårdar - kostnader för SIDA:s biståndskontor. Kostnader för utbildning på SlDAzs kursgârdar kommer inte att tas med i jämförelsen eftersom UNDP saknar motsvarande utbildning.

4.1 F SIDA :s överj/öringskosrnader av det 0rde/ningsgrzmder_/5r

UNDP-liknande biståndet Eftersom SIDA:s bistånd är integrerat redovisas inte separat kostnaderna Utredningen måste för överföring av vissa insatser eller vissa resursslag. därför finna grunder för att fastställa fördelningen av SIDA:s överföringskostnader. Nedanstående tablå visar schematiskt vilka fördelningsgrunder som har använts och vilka kostnader de avser. Kostnad Fördelningsgrund

Hemmamyndighetens kostnader Arbetsprogram för SIDA-Stockholm Andel SIDA-administrerat personalbistånd av totalt personalbistånd genom SIDA Rekrytcringskoslnuder Andel handläggare av insatser och administratörer i förhållande till biståndskontorens totala antal tjänster Biståndskontorens kostnader

l största möjliga utsträckning har tid använts som fördelningsgrund eftersom UNDP gör det och SIDA:s tidsplanering- i motsats till dess redovisning av överföringskostnader- är uttryckta i verksamhetsområden. Denna metod har gått att använda för SIDA:s hemmamyndighet. Biståndskontorens kostnader redovisas separat. Deras tidsplanering fördelat på verksamhetsområden har inte kunnat utnyttjas. främst därför att biståndskontoren har få anställda. l stället har tjänstestrukturen använts som tidsfördelningsgrund.

Bilaga 10 119

Rek ryteringskostnaderna (annonser, reseersättningztr. m. m.) beror snarare på antalet rekryterade än på den tid SlDA-personalen lägger ned på rekryteringsarbete. Därför har andelen SIDA-administrerat personalbistånd av totalt personalbistånd genom SIDA fått utgöra fördelningsgrund. Skilda resursslag ställer skilda krav på överföringskapacitcten i olika delar av SIDA. För att systematiserzi genomgången har därför SIDA enligt sina funktioner indelats i: - beredande enheter. resursenheter, serviceenheter, - fältenheter.

För de tre första kategorierna används SlDA:s arbelsprogram som fördelningsgrund. Denna del kommer därför att inledas med en diskussion om zirbetsprogretmmet. Genomgången av fältenhetcrnzts överforingskostnader inleds med en presentation av den metod som använts för att beståimmtt hur stor ñiltenheternats tidsåtgång är för överföring av dct UNDP-liknande biståndet. Slutligen bedöms storleken av de rekryteringskostnadcr som orsakas av det UNDP-liknande biståndet. Beräkningarna av tidsåtgången för överforingsarbetet av Jet UNDP-liknande biståndet är av relativt teknisk och svårforcerzid natur. De har därför brutits ur texten och redovisas i appendix. Även metoddiskussionen förs i appendix. Nedan görs ett sammandrag från appendix som visar hur tidsåtgången fördelar sig på olika funktioner. Följande schema visar hur dessa funktioner fördelar sig på olika organisatoriska delar av SIDA.

4.2 Fördelning av över/öringskosnzaderna

Det UNDP-liknande biståndets andel av SlDA:s totala överföringskapacitet har nu kartlagts. Nästa steg i analysen blir att med hjälp av de valda fördelningsgrunderna ta fram SlDA:s överföringskostnader för denna typ av bistånd. Hemmamyndighetens totala överforingskostnader upptår till 32.2 milj. kr. Det totala arbetet vid hemmamyndigheterna uppgår till 3 724 personmånader, varav 773 personmånader avser överföringsarbetet för det UNDPliknande arbetet. Detta arbete förbrukar således 20,8 % av hemmamyndighetens kapacitet vilket motsvarar 6,7 milj. kr. Biståndskontorens totala kostnader uppgår till 12 milj. kr. Utredningen har klarlagt att det UNDP-liknande biståndet tar i anspråk 290 personmå-

120 Bilaga 10

nader vilket motsvarar 60 % av biståndskontorens kapacitet. Biståndskontorens rekryteringskostnader ugår till totalt 4,4 milj. kr. En viss del av dessa kostnader avser emellertid FN-personal som faller utanför utredningens avgränsningar. Av det totala personalbiståndet representerar det helt SIDAadministrerade 79,5 %. Utredningen antar att det SlDA-administrerade personalbiståndet tar i anspråk samma andel av rekryteringskostnaderna. vilka då uppgår till 3,5 milj. kr. Totalkostnztderttzt för (överföring av UNDP-liknande bistånd kan nu lastståillzts: Mkr

5 Jämförelse av S1DA:s och UNDP:s överföringskostnztder

S1DA:s UNDP-liknande bistånd har beräknats till 90,5 milj. kr. och överföringskostnaderna för detta bistånd till 17,4 milj. kr, eller 19,2 % av biståndet. UNDP:s överföringskostnader uppgår till 37,4 eller nära nog dubbelt så mycket som S1DA:s kostnader för motsvarande typ av bistånd. Det bör betonas att den procentsiffra som tagits fram för S1DA:s överlöringskostttztd inte kan betraktas som helt korrekt och slutgiltig. Den iir snarare en uppskattning av storleksordningen av S1DA:s överlöringskostnader och naturligtvis i hög grad beroende av de antaganden som ligger bakom såväl det uppskattade biståndet som den uppskattade överföringskostnaden. Några av de antaganden som överföringskostnaderna baserar sig på kommer att diskuteras; dâiretnot görs ingen fullständig kiinslighetsanalys. En relativt liten del av de beredande enheternas arbete har medtagits. Man skulle kunna spekulera i att insatser med stor personalbiståndsandel i högre grad åin andra insatser stiiller krav på givarorgztnisationens projektplanering. Om man antar att all den tid de beredande enheterna låigger ned på Ianderdestineratt bistånd avser det UNDP-liknande biståndet (vilket iir orimligt) skulle detta endast öka S1DA:s överlöringskostnadsztndel med CZ! 4 H0. Fördelningen av resurs- och servieeenheternzt torde vara rimlig. eftersom överföring av ett visst resursslag ganska vill kan kopplas ihop med verksamhetsområden och organisattorisktt delar av SIDA. Biståndskontoren representerar kanske - metodmiissigt - den största osåikerhetskiillzttn. Huvuddelen av biståndskontorens kostnader har dock tagits med. Om biståndskontor i liinder till vilka inget UNDP-liknande bistånd utgår elimineras. skulle ett ;tntagande att övriga biståndskontor enbart ägnar sig åt UNDP-liknande biståndsöverlöring bara Föriindrzt S1DA:s kostnadsandel med några få procentenheter. Sammanfztttningsvis finns det alltså ingen möjlighet- inte ens med orimliga antaganden - att komma i rtiirheten av UNDP:s överFöringskostnatder. aven om de i FN-studien lramlagdtt resultaten justeras nedåt med hansyn till de faktorer som anges på sid. 117.

Bilaga 10 121

6 Sammanfattning

Syftet med denna studie har varit att jämföra UNDP:s och SlDA:s överföringskostnader för likartat bistånd. Med överföringskostnader menas de administrativa kostnader som hör samman med överföring av biståndet till mottagarländerna. Utredningen har däremot inte syftet att analysera orsakerna till eventuella skillnader när det gäller överföringskostnaderna.

Två metodproblem har varit viktiga: 1 att ur SlDA:s totala bistånd ta fram de delar som kunde jämföras med det totala UNDP-biståndet. 2 att avgränsa och mäta UNDP:s och SlDA:s överföringskostnader på ett likartat sätt. Nåir det gåiller det första problemet måste begreppet likartat bistånd ges en mycket snåiv innebörd. Någon likhet ur biståndsmottagztrens synvinkel har inte efterstråvats. Likheten gäller i stållet de krav som dejiimfördzt bistånden stiiller på givarorganiszitionernzts administrativa storlek. Utredningen har därför här utgått från att den typ av resurs (personal, konsulter, varor eller pengar) som överförs bestammer omfattningen av givarorgztniszttionens ;administrativa kupacilet. En resurskombination. som iir Iikzirtttd UNDP:s bistånd. har gjorts för SlDA:s bistånd. Det innebär att endast en liten del av SlDA:s totala bistånd _iiimlörs med UNDP:s. Beträffande det andra problemet har utredningen utgått från UNDP:s system för kostnadsredovisning. UNDP använder tidsåtgång för olika verksamhetsområden som fördelningsgrund för sina överföringskostnader. SlDA har nyligen infört verksamhetsplanering där tidsåtgång för de olika verksamhetsområdenzi specilicerats i verksamhetsplanen. Uppdelningen i verksamhetsområden gör det möjligt att bestämma storleken på överföringskostnadernzt för de delar av biståndet som jämförelsen avser på ett siitt som ganska väl överensstämmer med UNDP:s.

Utredningens resultat visar att SlDA:s överföringskostnader uppgår till ca 19 “n av det jiimförda biståndet. Motsvarande siffra för UNDP iir 37 “H. Eftersom den framtagna andelen överföringskostnader för SIDA baseras på ett antal zmtaganden. har ett enkelt försök till kiinslighetsttnztlys gjorts i det avslutande avsnittet. Resultatet blev här att även vid stora förändringar av antagandena, varierade SlDA:s överföringskostnader relativt lite. Även med hänsyn tagen till vissa faktorer som skulle minska UNDP-siffran gäller utredningens slutsats.

Utredningen låigger. inga kvalitativa aspekter på de jåimförda organisationernas biståndsgivning. Avgörande för om utredningens resultat ska accepteras iir om jåimförelsegrunden - en uppdelning av de båda organisationernas bistånd i _iiimlörbztrzi resursbltmdningttr - bedöms som ildCkViIl. Om denna jäm förelsegru nd zieceptertts följer att SlDA:s överföringskostnader iir avsevärt lägre åin UNDP:s för likartat bistånd.

122 lBi/aga 10

Appendix SIDA:s arbetsprogram

UNDP använder tidsredovisning som huvudsaklig fördelningsgrund för sina överföringskostnader. SIDA saknar tidsredovisning men gör upp arbetsprogram. l arbetsprogrammen planeras tidsåtgång for olika verksamhetsområden. Planeringen av tidsåtgângen sker inom givna tidsresursramar för varje byrå. Att använda planerad i stället förfaktisk tidsåtgång som fördelningsgrund innebär en given svaghet i utredningen. Arbetsprogrammen följs visserligen upp men resultatet av uppföljningen dokumenteras inte. SIDA har tillämpat arbetsprogrammering i ungefar fyra år. Uppföljningen byrå för byrå har snarast utgjort underlag för senare ztrbetsprogram. SIDA-personalens vana och förmåga att tidsplanera har successivt ökat. Därigenom har arbetsprogrammens kvalitet förbättrats. Fastställda tidsresursramar för varje byrå begränsar risken för överplanering. En samlad bedömning blir därför att arbetsprogrammen -trots sina svagheter- är användbara som en rimlig fördelningsgrund för att beräkna SIDA:s överföringskostnztder. Arbetsprogrammens tillförlitlighet ökar ju större delar av verksamheten som studeras och minskar ju mer detaljerade delar som studeras. Tillförlitligheten torde också öka när en viss verksamhet sammanfaller med en organisatorisk del av SIDA och, omvänt. minska för verksamheter som spänner över flera organisatoriska delar och bara tar i anspråk en liten del av dessa delars kapacitet. Synpunkterna på arbetsprogrammens tillförlitlighet har styrt utredningens val av detaljeringsnivå för genomgången av biståndsöverföringens olika aktiviteter. Rent tekniskt är det för vissa aktiviteter ibland möjligt att öka detaljeringsgraden. Valet av detaljeringsnivå är naturligtvis subjektivt. Vi har här försökt gå en balansgång mellan vad som förefaller vara vilseledande precision och alltför summariska schabloner. För närvarande föreligger endast uppgifter om de totala överföringskostnaderna för budgetåret 1974/75. Det vorde därför önskvärt att använda 1974/75 års arbetsprogram som fördelningsgrund. Arbetsprogrammet 1974/75 har emellertid en avsevärt klarare verksamhetsindelning och ett utförande. Nackdelarna att använda arbetsprogram för fel tidsenhetligare period bör vara begränsade av följande skäl. - 1975/76 och bör arbetsprogrammet för 1975/76 skrevs under budgetåret i hög grad vara påverkat av de uppföljningar byrå för byrå som gjordes under 1975/76.

Bilaga 10 123

- det UNDP-liknande biståndet väntades inte förändras nämnvärt från 1974/75 till 1975/76. - av det UNDP-liknande biståndet överföringsarbetet bedrivs inom kända former som praktiserats under många år. Förutsättningarna för realistisk tidsplanering var därför goda.

Beredande enheter

Till de beredande enheterna räknas sektorbyråerna samt länderbyrån, exklusive inköpssektionen. För de beredande enheterna kan inte någon uppdelning på resursslag göras. Däremot är det möjligt att ta fram den del av byråernas operativa arbete som går åt till det länderdestinerade biståndet. Det beredningsarbete som sektorbyråerna bedriver inom ramen för det länderdestinerade biståndet avser såväl projektbistånd som sektorbistånd. Det går tyvärr inte med den valda metodiken att göra en åtskillnad mellan dessa biståndsformer. Länderbyråns operativa arbete när det gäller det länderdestinerade biståndet rymmer biståndsformer - sektor- och samtliga pr0jekt-. planstöd. Länderbyrån kan sägas ha den mest integrerade funktionen av samtliga beredande enheter. En avgörande (och av denna utredning obesvarad) fråga är hur stor del av de beredande enheternas kapacitet som det UNDP-liknande biståndet tar i anspråk. Det UNDP-liknande biståndet kan ju snarast karaktäriseras som en extremt arbetskrävande form av projektbistånd. Förmodligen har det UNDP-liknande biståndet inte samma avgörande betydelse för storleken på de beredande enheterna som på exempelvis resursoch faltenheterna. Det länderdestinerade biståndet uppgår till nära l 100 milj. kr. och det UNDP-liknande biståndet till endast 90,5 milj. kr. Någon form av UNDPliknande “biståndsandel” bör tjäna som grund för vilken del av de beredande enheternas arbete som skall allokeras som överföringsarbete för det UNDPliknande biståndet. Det gäller då att försöka identifiera de komponenter i det totala länderdestinerade biståndet som skiljer sig mest från det UNDPliknande biståndet och kunna bestämma dessa komponenter såväl vad gäller budgeterad tid för överföringsarbete som beloppet. l arbetsprogrammen anges importstöd som en separat verksamhet. vilken framför allt berör länderbyrån. Importstödet kan också kvantifieras. Det antas här täcka den del av de länderdestinerade biståndet som skiljer sig mest från det UNDP-liknande biståndet. Om man således från det länderdestinerade biståndet drar “importstöd” erhåller man dels budgeterad tid, dels utbetalade belopp på en rest som approximativt skulle kunna kallas projektstöd. Ur de beredande enheternas synvinkel liknar detta mera det UNDP-liknande biståndet. Beloppsmässigt uppgår detta bistånd till 630 milj. kr. (tablå 1). Det UNDP-liknande biståndet uppgår till 90,5 och motsvarar därmed 14,5 % av det approximativa projektbiståndet. Förutom sina operativa verksamheter har de beredande enheterna även vissa byrågemensamma verksamheter. Dessa kallas vanligen internadmi-

124 Bilaga 10

nistration och omfattar kansli, byråledning. byråmöten. kurser. Det approximativa projektbiståndets andel av det totala operativa arbetet. antas motsvaras av en lika stor andel av det byrågemensamma arbetet. Slutligen antas att det UNDP-liknande biståndet - vilket uppgår till 14,5 % av projektbiståndet - också förbrukar 14,5 % av de beredande enheternas totala projektbiståndsarbete. Den totala tid de beredande enheterna lägger ned på det UNDP-liknande biståndet uppgår enligt dessa beråikningsgrunder till 95 personmånader. Detaljberäkningarna framgår av tablå 2.

Resursenheter

Till resursenheterna räknas SlDA:s inköpssektion och rekryteringssektion. De karaktäriseras funktioner - av varor av ganska renodlade överföring respektive personal.

lnköpssekrionen SlDA:s inköpsverksamhet omfattar Följande verksamhetsområden:

Verksamhetsområde Tid (personmånader)

Inköp för program- och övriga länder 59 fåefraktning. spedition och kamerala åirenden 35.5 Ovrigt l2 intern administration 35.5

från posten program- och övriga låindcr dras den tid som fordras för det bundna varubiståndet. Detta anses rymmas inom importstöd“ och faller Följaktligen utanför gjorda avgränsningar. Därefter återstår 5l personmånader för länderdestinerzit projektbistånd. - av verksamheten beinköpssektionen beräknar att ca 25 personmånader fraktning. spedition etc. användes till liinderdestinerzit projektbistånd. projektbiståndets andel av inköpssektionens operativa arbete uppgår till 76 personmånader (70 u). Motsvarande andel av sektionens internadministration uppgår då till 25 personmånader. Totalt uppgår alltså inköpssektionens projektbiståndsarbetc till l0l personmånader. Projektbiståndets storlek kan i inköpssektionens *arbetsprogrzim uppskattas till 177 milj. kr. Det UNDP-liknande biståndets utrustningskomponent uppgick till 14.5 milj. kr. och utgör därmed ca 8 % av projektbiståndets resursslag varor. Om denna andel användes som grund för hur inköpssektionens projektbiståndsarbete ska fördelas, uppgår inköpssektionens arbetsinsats på det UNDP-liknande biståndet till ca 8 personalmånader.

R ekryteringssekrionen Rekryteringssektionen anger budgeterad tid for låinderdestinerad personal. Denna post i sektionens arbetsprogrzim faller helt inom de gjorda avgräns-

Bilaga 10 125

ningarna och kan räknas med i sin helhet. Rekryteringssektionen har flera andra verksamhetsområden men dessa ligger klart utanför avgränsningarna. Det direkt länderdestinerade rekryteringsarbetet uppgår till 196 personmänader. Eftersom en proportionell andel av de byrågemensamma verksamheterna adderas, uppgår den tid rekryteringssektionen totalt lägger ned på landerdestinerad personal till 237 personmånader.

Serviceenheterna

Till Serviceenheterna räknas informationsbyrån (INFO), utredningsbyrån (UTR), personaladministraitivzi byrån (PA) samt ekonomibyrån (EKON).

In/0rmati0nsbyrd’n

Det förefaller mycket svårt att ñnna någon användbar grund för att fördela 1NFO:s arbete till det UNDP-liknande biståndet. SIDA har ett totalt informationsansvar både vad gäller u-länder och bistånd. Inom FN är däremot olika former av informationsverksamhet spridda till olika organ inom FNsystemet. Det kan dessutom finnas gränsdragningsproblem mellan vad som t. ex. kan betraktas som rekryteringsfrämjande åtgärder och vad som kan anses vara informationsverksamhet. Gränsdretgningen löser en organisation zintagligen lättare organisatoriskt än verksamhetsbestämt. lnformationsverksamhetens andel av UN DP-biståndets överföringskostnader är dock mycket liten (0,3 % av totalt 37 %) och utesluts från jämförelsen.

U rredningsbyrân

Utredningsbyrån kan ses som en förstärkning av de beredande byråernas kapacitet. Utredningsbyrån bevakar dessutom multilaterala biståndsfrågor. Om man bortser från det multilaterala arbetet kan byrån möjligen sägas vara ett slags utredningskzipacitet åt det länderdestinerade biståndet. Det finns här ingen grund for att göra en åtskillnad mellan olika biståndsformer. Totalt länderdestineradt bistånd uppgår till l 100 milj. kr. Det UNDP-liknande biståndet utgör 8 °/o därav. Utredningsbyrån lägger totalt ned 104 personmånader på “icke-multilaterala” verksamheter. En proportionell andel av detta ger vid handen att det UNDP-liknande biståndet skulle kunna ta ungefär 8 personmånader i anspråk.

Persona/administrativa byrån och ekonomibyrån

Personaladministrativa byrån (PA) och ekonomibyrån (EKON) skiljer sig från övriga enheter på en viktig punkt: de kan nämligen sägas ha två klart olika roller: l) de ger service åt den direkta biståndsverksamheten (biståndsservice), 2) de ger service åt organisationen SIDA (organisationsservice).

Dessa serviceenheters verksamhet kan inte direkt kopplas till något särskilt

resursslag eller särskild destination av biståndet. Enheternas verksamhet

126 Bilaga 10

är omfattande och kommer i hög grad att påverka utredningensjämförelser. Men tyvärr är det svårt att hitta en användbar fördelningsgrund för dem. Ett undantag utgör den del av PA som arbetar med faltpersonal. dvs. helt ägnar sig åt resursslaget personal. För denna biståndsorienterade del går det att göra en realistisk fördelning. Analysen av servicebyråerna indelas i två steg:

l) PA:s biståndsservice kartlägges. 2) EKON:s bistånds- och organisationsservice samt PA:s organisationsservice kartlägges. Steg l fordrar att PA:s verksamhet delas upp i funktioner som studeras var för sig. De delar som kan härledas till service åt lältpersonzil räknas i sin helhet till det UNDP-liknande biståndets överföringsarbete eftersom det ju exklusivt avser resursslaget personal. Steg 2 innebär först val av fördelningsgrund. För PA:s del zintages att den andel av SlDA:s personal som ägnar sig åt UNDP-liknande bistånd förbrukar samma andel av PA:s hemmaverksamhet som övrig SlDA-personal. Samma fördelningsgrund används for EKON, där biståndsservice och organisationsservice ej kan separeras. Denna grund är inte på något sätt självklar men har valts av följande skäl: Den största delen av EKON:s verksamhet utgöres av intendentursektionen (drygt 60 %). Dess arbete bestäms i hög grad av SlDA:s storlek mätt i antal anställda. För övriga enheter - kameral, planeringssektionen och revision - är denna fördelningsgrund inte lika säker. Ett alternativ vore att använda det UNDP-liknande biståndets andel av SlDA:s totala bistånd som fördelningsgrund. Kraven på dessa enheter styrs dock knappast av storleken på utbetalda belopp. Det förefaller snarare vara så att biståndets sammansättning och variation styr kraven på dessa enheter. Graden av sammansättning och variation antas samvariera med hur stor andel av övriga enheters arbete denna form av bistånd tar i anspråk. Om man använder denna grund för PA:s organisationsservice respektive för EKON:s bistånds- och organisationsservice, uppstår ytterligare ett problem. Då PA:s andel ska beräknas är EKON:s okänd och vice versa. Man tvingas alltså här arbeta med ofullständiga mängder. Den minsta ofullständiga mängden erhåller man genom att först deñniera PA:s biståndsservice (steg l), därefter EKONzs bistånds- och organisationsservice och sist PA:s organisationsservice. PA:s organisationsservice representerar den minsta okända mängden och förvränger därför fördelningsgrunden minst.

Steg l PA-byrån indelar sin verksamhet i följande funktioner:

Bilaga 10

till personalbiståndet räknas lältenheten (58 personmânader) i sin helhet, - inom hemmaenheten ägnar sig två pers0ner(20 personmånader) på heltid åt utlandspersonal, — efter intervjuer inom pensions- och lörsäkringsenheten har service till utlandspersonal beräknats ta uppskattningsvis 36 personmånader i anspråk. reseenheten uppskattar att ca 60 ‘)2; av dess kapacitet. dvs. 36 personmånader, används till arbete lör lältpersonal.

PA-byrån ägnar alltså 149 personmånader av totalt 328 till det operativa arbetet med faltpersonal, dvs. 45 %. Denna andel anses motsvaras av samma andel inom PLU dvs. 22 personmånader. Totalt uppgår det operativa arbetet därefter till 171 personmånader.

Steg 2 Ekonomibyrån Tidsåtgången lör det UNDP-liknande biståndet (exklusive PAzssorganisationsservice och EKON) kan nu uppskattas till:

a Denna uppgift är hämtad från följande avsnitt där omfattningen av fáltenheternas överlöringsarbete av det UNDP-liknande biståndet bestäms.

Tidsåtgången För SIDA totalt (exklusive PA:s organisationsservice och EKON) uppgår till 3 193 personmånader. Det UNDP-liknande biståndet kräver således 25 % av EKON:s kapacitet dvs. 203 personmånader.

PA-byrån Det UNDP-liknande biståndet kräver 1 012 personmånader (exklusive PA:s organisationsservice). Tidsåtgången lör SIDA totalt (exklusive PA:s organisationsservice) uppgår till 4003 personmånader. Det UNDP-liknande biståndet antas således kräva 25 % av PA:s orga-

nisationsservice (definierat som PA totalt minus PAzs och

biståndsservice) uppgår till 205 personmånader. Det UNDP-liknande biståndsarbetets andel av detta är 51 personmånader.

Fältenheterna När det gäller biståndskontoren har det inte varit möjligt att knyta det UNDP-liknande biståndet till resursförbrukningen enligt metodiken ovan,

128 10 Bilaga

Biståndskontoren är i allmänhet små som utgår från arbetsprogrammen. och har en mängd funktioner. Därför är det här inte möjligt att göra en funktionsuppdelning motsvarande den som gjorts för SIDA-S. Biståndskontorens arbetsprogram saknar också den detaljeringsgrztd som hem ntaenhetens arbetsprogram har. En annan metod har därför använts där grundtanken är att varje biståndskontor kräver viss basuppsâittning av personal oavsett vilken typ av bistånd landet mottar. Denna basorganiszttion omfattar en biståndsattztché. en sekreterare och en handläggare (programme officer). Kravet på ytterligare personal antas i hög grad bero på om personalbistånd ges till landet ifråga. Hypoteserna undersöktes på följande sätt: Tre länder som i stort sett saknar ;iersonztlbistånd utvaldes. Ett land hade liten biståndsvolym, ett land medelhög och ett land hög biståndsvolym. Enligt hypotesen skulle skillnaderna :nell-an biståndskontorens storlek vara liten trots stor skillnad mellan biståndsvolym. Antagandet visade sig överensstämma med verkligheten. Detta styrkte hypotesen att biståndsvolymen i sig inte förklarar kapacitetskrztven på ett biståndskontor. Nästa steg var att undersöka om det fanns något samband mellan personalbiståndets storlek och biståndskontorets storlek exklusive konlorens bas- Ett nära samband kunde konstateras. Däremot kunde knappast organisation. något samband alls konstateras ntellan biståndsvolym och biståndskontorets storlek. Ett undantag utgör DRV. Detta kan i viss mån förklaras av att Bai-Bang projektet i så hög grad är utkontrakterat. Ett företag sköter här av de funktioner ett biståndskontor normalt skulle fylla. merparten De starka samband som rådde mellan personalbiståndets och biståndskontorets storlek styrker hypotesen att personalbiståndet framförallt avgör hur biståndskontoret behöver dimensioneras. Naturligtvis kan en mängd invändningar riktas mot denna typ av statiska samband. “Gamla” mottagarländer kan exempelvis haft längre tid och större resurser till förfogande än nytillkomna. Skillnader i arbetsförför att bygga upp biståndskontor kan förekomma mellan olika länder. Arbetsfördelniitgen mellan utsättningztr SIDA-S och bistândskontoren kan variera för olika biståndskontor. Likväl är korrelationen stark. I brist på mer sofistikerade utredningsmetoder kommer denna metod att användas. Metoden ger inget underlag för en bedömning av hur ett biståndskontors basorganisation“ ska fördelas mellan UNDP-liknande och annat bistånd. Basorganisationen är förmodligen engagerad även i personalbiståttdsztktiviteter liksom övrig personal i icke-personalaktiviteter. Utredningen gör dock antagandet att basorganisationen åtgår till andra aktiviteter och övrig personal till personalbiståndsztktiviteter. Ovanstående beräkningar har inte tagit hänsyn till lokalanståilld personal vid biståndskontoren. Men den Iokalanståilldet personalens löner ligger i all-

mänhet så markant under svensk personals att de utgör en relativt låg kost-

nad. Dessutom finns ett samband mellan biståndskontorets storlek och antalet lokalanställdzt. vilket innebär att en santbztncfsstudie där de Iokalanställda medtagits Förmodligen inte skulle avvika särskilt mycket från föreliggande utredning. Då fältenheternas tidsåtgång för det UNDP-liknande arbetet ska uppskattas uppstår ytterligare ett metodproblem. Antalet tjänster vid bistånds-

Bilaga 10 129

kontoren uppgår till 62. Normalt motsvarar ett tjänsteår 10 personmånaders arbete under ett år. Den planerade tidsâtgången uppgår däremot till 485 personmånader. Skillnaden kan förklaras av att vakanser inte lika lätt kan fyllas som vid SIDA:s hemmamyndighet. Den planerade tidsåtgången bedöms som mer realistisk än den teoretiskt möjliga. Men för att kunna använda den planerade tidsåtgången måste en omvandling göras. De anställda som inte ingår i basorganisationen utgör 55 % av det totala antalet anställda vid biståndskontoren. Eftersom det förekommer en del korttidsvikariat som inte medtagits bör denna andel avrundas uppåt till 60 %. Den totala planerade tidsåtgången vid biståndskontoren uppgår till 485 personmånader. Det UNDP-liknande arbetet tar 60 ‘hi av denna tid i anspråk. Det UNDPliknande arbetet vid biståndskontoren kan alltså bestämmas till 290 personmånader.

Tablå 1 Storleken av projektstöd/sektorstöd

Totalt länderdestinerat bistånd 1095 milj. kr.” lmporlstöd 465 milj. krb

Projektstöd/sektorstöd 630 milj. kr.

Det UNDP-liknande biståndet uppgick till 90,5 mkr. Det utgör således 14,5 96 av SIDA:s projekt/sektorstöd.

Kommenlar De framtagna 630 mkr avser såväl projekt som sektorstöd. Delar av detta kan därför vara mindre administrativt krävande per utbetalad biståndskrona än det UNDP-liknande biståndet. En mer solistikerad nedbrytning kräver dock granskning insats för insats vilket, som tidigare nämnts är metodmässigt svårt och resursmässigt krävande. a Snittviirde från tabell 2.1.4 respektive 2.1.11 i SIDA:s verksamhetsberättelse för budgetåret 74/75. b Tabell 2.l.l7 i SIDA:s verksamhetsberättelse 74/75.

Tablå 2 Antal personmånader

BEF HÄLSO LANT UND INDB LAND

Program och övriga länder 37.5 39,5 42 73 117 87 Ovriga operativa verksamhetsområden 39.5 25,5 31 132 52 130 Projektbiståndets andel av det operativa arbetet 49 % 60 96 58 % 36 % 69 % 67 96 lnternadministration 25 45 89 101 125 66 Projektbiståndets andel av lnternadministration 12 27 51 36 86 44 Totalt projektbistånd 50 67 93 109 203 131

Det UNDP-liknande biståndet biståndet tar 14,5 96 av projektbiståndet. Motsvarande andel av de beredande enheternas arbete uppgår till 95 personmânader. BEF = befolkningsbyrân LANT = lantbruksbyrån INDB = industribyrån HÄLSO = hâilsosektionen UND = undervisningsbyrån LÄND = länderbyrân.

sou1977:14 131

11 Internationell handelsstatistik

Bilaga

Tabell l Världshandelns utveckling 1948-1975 milj. dollar

a Export som inte kan specificeras med avseende på mottagarland ingår i totalsumman men ej i delsummorna. Av denna anledning ger en “vågrätt” summering av delsummorna inte exakt det belopp som anges i totalkolumnen. Den ospecifierade delen utgör genomsnittligt ungefär l % av totalexporten. I reltiva termer hänför den sig i första hand till östländer och u-länder. b Industriländer: Canada, USA, Japan, Belgien, Luxemburg, Nederländerna, Västtyskland, Frankrike, Italien, Danmark, Norge, Finland, Österrike, Portugal, Sverige, Schweiz, Storbritannien, Grekland, Irland, Island, Spanien, Turkiet och Jugoslavien. CU-länder: Alla länder i Latinamerika, Afrika med undantag av Sydafrika, Asien med undantag av Japan, Kina, Mongoliet, F.d. DRV och Nord-Korea. dÖstländer: Albanien, Bulgarien, Östtyskland, Tjeckoslovakien, Ungern, Polen, Rumänien, Sovjet, Kina, Mongoliet, Nord-Korea och f. d. DRV.

Källa: Siffrorna för åren 1948, 1950, 1951 och 1952 har räknats fram med hjälp av FNzs och IMF:s statistik. Siffrorna för senare år är hämtade ur olika årgångar av GATT:s publikation International Trade.

134 Bilaga II

omm oo_ oom ovm omm omm oom oom omm omm oo_ omm ovm omm omm oo_ oom omm omm o_m oom omm ovm oom oom omm oom mmm o_m omm omv oom oo_ oo_

oomm_m

_ _ m v m

mm mv om mm m_ m_ m_ mm mm mm o_ m_ mm vm mv om mm

omm

_m

mmm mmm mov mmm

mass

om_ m_m mm_ mm_ mm_ _mm

;om

omo omm omm omv omm omm om_ om_ oo_ ovm mom mmm o_m omo omm omm omm ovm mmv m_m omm omm omv omm omm omm om_ oom om_ omm oom ovv omm omm

m_ mm mm mm _ m_om m v m m_ m_ mm mm _ m v m m m om mm _v _m

om_ mm_ mmm mmm vm_ mm_ mvm m_m

.EEE

m_m

;om 83

oom omm ooo ovm oo_ omm omm oom omm omm omm omo omm omv omv oom o_m mmm omm omm om_ omm om_ oom oom oom ovo omm ov_ omm ovm o_o omv

omm_

o_mm_

m _ m m m m _ m m v m m m_ _m mv vm vm m_ m_ m_ __ m_ _m mm mm mm

.mxzmo

mo_ vo_ mo_ mm_

.§0 58

.m mm mm om m_

omv omv omm oom oom oov omm omm omm omm omm mom mvm omm omm omm omm omm om_ omm ovm omo oom omo Sw

omom

o_m om_ _ m__ m__ om_

-comment

_ _ _

.\Em:::

m _ m v v m m m v_ mm mm mm v_ mm _m mm

v__ ...i

.v.22

mo_ om_ _v_

omm ovm omm omm oom mmm omm omm omm oom m__ vm_ mmm omv ovm omm omv oom oom omm omm oom oom

omvm

om_ om_ o_m om_ mm_ mm_ o_v m__ m_o

_ v m _ _ _ _ _ m m o_mv m

.E02 Much_

m_ m_ vm mm mm m_ m_ mm

_A_

.c

.m

oom omm oom omv omm omo ovm o__ oom oom omo ov_ o_m omv omm omm omm oom omm mm_ mmm omm omm omm omm omm ooo mmv omo oom om_ o_m omm omm omm

_ _ _ m m m m

._9522

v_ m_ om mm mm mv om vm mm m_ m_ m_ _m om mv _m m_ v_ mm mm mm mm mm

mm_ mm_ mo_ mv_ mmm

._a=o_.

;om

.215

omm ovm omm omm ovm omm omm omm omo omo omm oov mmm oom omv oom omm omm omv omv

ommm

om_ om_ _mm m_m om_ om_ om_ om_ o_m

o_mm

198%.

m m m m m m m v m m m _ _ m m m m v_ m_ m_ o_ __ m_ m_ mm mm

.§0

5.2»: omm ooo ovm o_m

m m __

1oE_aE

:ae

mm

oom omm omm omm oom omv omm omm ooo omm omm omm omm oom omm omm omm omm omm

ooov ovmm

vo_ mm_ om_

._o__:o::2

om_ o_m o_m

omm_ m m v v m m m omo_ _ omm_ m m v m m v m m m_ m_

a.

._2E=._m=._a› omm omm ovm omm oom omm omm omm omm oom omm mmm mmv mom omm omm omm oom omm omm omm omm omm omo ovm

ommm ommm

o_o o_m o_m om_ o_m ov_ om_

o_vm

-_Eo:_E ocsmcmfi

E_ m m m m m m m m _ _ m m m v m m_ mm mm m_ mm vm mm m_ _m vm _m

mo_ mm_

_.a_2:w_

omm omm omv oom omm omm. omv omm ovo omm omm omm omm mvv mmv mmm omo omm oom omv ovm oom mom ovm ovm o_m ooo omo ovo

ommm

om_ o_v oo_ o_m

o_mm

su§_-_ inom.:

m m m m m _ _ _ m m m

mmummm_

.m5

v_ m_ mm mm vv mv o_ m_ m_ _m mm m_ v_ m_ mm mm mv _m mm

å. mmm_ mmm_ omm_ mmm_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ omm_ mmm_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ omm_ mmm_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ omm_ mmm_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_

:_o_=:=_m_._..m

5.2.?

:z :mc

m

:ommm coaxm ...asså ._o§2mO

:å: _%§_._ m_m:

Bilaga 11 135

om_ ome omm omm oo_ oov oom o: omm omo oem omo oom omm omv oov mmm ome omm omm ooo oom oom oom ovo ovo oom

ooomm oooom

ov_ omo omv ooe omm ome oov

v_ e_ m m e m _ m m e m

.8 _m mm me __ 2 mm ev mv __ m_ om mm mm mm mm mm

eo_ mm_

.2. .96 mo_ me_ vm_

I I

ovv omv omm omm oeo ovv oem omm ovm emm omm ome omm omm omm mev emm moo oeo omm omm omo omm

oemov

o2 v_m mvm m_m o_m oeo ome oem oo_

m_mvm

2 _ m v m m m m v e

.w_u._m2

o_ m_ e_ om mm vm vm o_

__ m_ m_ mm om me

;om mo_ mo_ em_

I I |

omm oom ovm omm omm omm oom omm

ommm

om_ mom vom mmm omv o_m ovv o_m omm o_m vmv mom oe_ ovm omm ome ovm o_m vmo meo om_ omm omm om_

.Hebe

m e

v _ m m v m _ _ _ m m e m

.._O o_ m_ m_ mm mm o_ v_ e_ mm mm

.m .

I I I

ovv

om

-toamcmz

oom omm oom omm oem ome

mm o_ mm

emm oom omm oem omo oom omm ovm oom

.Saabs

o_m om_ mm_ _ m_m Sm ome omm omo ovv o_m omm omv omo

.xmaZ

v m m _ _ m _ _ m m v m m o_ m_ mm mm mv me __ om em vm om

I I I

omo ovv omm

mm mm

oov mvm omv oom

om_ mm _m me

ommm omem

om_ m: omm omv oz oom omm omm ooe mmm oom ovm ovm omv

omm_

om_

ome_ o_mm

_

E32

m m

.283

v _ _ m m e m m_ m_ m_

I I

omm om_ omv ov_ oem omm ovv omm omm omm moe omm ovm omm ome mmm mmm ca

omov

mmv o_m ovv omm oem omm mm_ an ome oem oem ome omm oom

o_mm

._o._afi

m m v m e v v m m m _ _

och

m_ m_ m_ m_ m m m m m mm __ m_ m_ _m oe _e

I I |

mvv vve mmm omo oem omm

oe mm

2oafi

ooe mmm omm _mm oeo ovv omm omm vm_ ovm omm oev ome omm omv oo_ omm omm

.§0 _ omm_ 2 m m _ _ m m ovv_ _ ome_ m m v e

omv omm

mm

ovv_

2oE2mE

om I _ m m I |

oom omm omm oom

ve me

omm omv omm

vo_ mm_ om om om om

o_m 22 oe_ mv_ mm_ __m omv ome omo ome

m.. _ _

I I I

oem omm omm ome omm omm oem cs omm oom ovm oem

mv mv mm

._Eoc:2

oom oem omm omm

:o2m:m.=2

m_m m_v oe_ om_ omm omm omm omm ovm omm omv

ommm

omm_ oom_ _ m m m m v m m m m v m m

mm mm

om I I I

omm omo omm ove omm omm omm omv omm ome omo omm omm omm

omem

2 om_ oe_ ee_ mem mmm oem ovm omm oom omm ovo omm omm o_m omo

_ouuE

o_v

-m_.2 omve

m m m m v m m_ v_ _ _ _ m m m v e _ m m m m m o_ m_ vm

. mmm_ mmm_ oem_ mem_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oem_ mem_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oem_ mem_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oem_ mem_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_

cm...

:mötas

_once_ _Båzmc

:oaxm _%%_.: ...sz

136 Bilaga 11

oom omm omm omm 8_ omo oom oom oov omm mmm omm ovm om_ oov oo_ omo omm o_o oom omm omm omm oom oom oom omm 08 o_m ooo oo_ oom omo omo oom

_ _ _ m m m m m m m o m m

.Sh

m v m

.93 m_ m_ mm vm o_ m_ m_ om mm om mv m_ _m _m mv mm mm

I I

omm omo omm

_m mm

oom omm mv_ omm omm omm om_ omo oo_ oom sv ovm omm omm ovm oom mom moo mmm o_o oo_ omm omo omo mmv o_m o_o

-w_Ea .oä m_mm_

m m o m _ m m o m v v m

.SH m_ _m mm v_ om vm mm _m mm mm om

I I .. m_ m_ mm

mmm mmm oom omo omm omo oom omv omm omo oom omo omo mmm o.: omm ovm mmo mmm omm omm omm

mmvm

om_ o__ m_m o_m o_m ov_

omm_

.w::m_ ._0._m

_ _ m m m m _ _ _ m m m c m m m v m

.._O o_ o_ v_ m_

a.

m _ m m I I |

.:on_m:m:

om ov ov ov

ovm mom omm omm omm omv oom omo omm omo omo omm omm om_ omm oom omm omm omo

ovoo

o_m om_

59:.:

_om o_m

omm_

.xmm2

_ m m m m _ m v m m m m m_ m_ m_ m_ __ m_ _m om

I I I vo mm om om om

omo omm omo oom ovm omm mmo ovm

om

mom mmo omo omv omv oom mvm oov So

oomm

vv_ m__ om_ om_ mm_ o_v

E3_ dok_ _ _ omm_ m m omm_ _ _ omm_ m m m

.,

I I

ovm omm oom mmm ovm omm oom omm oom mmm mmm mm_ mo_ omm omo omm omm o_m oo_ omo omm ov_ oo_ oov omv moo E mom mo_ oov omm omm oom

_Små_ _ocmdm

_ _ _ m m m v o m m v v m o m m v v m m m

.och

m v v m __ o_ om

I I I.

_Små_

oom omm mom mom mom ovm oom omm vmm mvm omm omm omm omm omm omv

ommm

omm mmm omv omv o_m _om o_o

.§0 oom_ omo_ _ _ omo_ _ _ omm_ m o_mm m m v

omm oom omv oom

_

.uEEE

_

5.3052 I I I

mm mm om m_ mv

omm mmm ovm omm omo mov oom mmo omo ovm omo

mm

o__ om_ o_m oom mo_ oom ovm omm ooo _mv om_

m. _ _ _ _ os_ m

m m m m m I I I

._EoEE

m_ om

ovm

:o_m:m5

o_ __ om om

om_ om_ oom oom omv omm omm mmm omo 8... oo_ omm omm mom mmm omv om_ omo

_ oom_ _ m m m omo_ omm_ _ m m v

I I

.S826

I

oom omm omo omm vv omm omm oom omm omm omo omv omo mmm omm omm oom omm

ommm omvm

ovm mom mom omm ov_ mom mmm om_ oo_ 8_

omo_

-m_._ Econ: o_o_ o_m_

_ _ m m m _ _ _ m m _ _ _ m m m _ m v m m

mo_ mmm_ _oom_ mom_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oom_ mom_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oom_ mom_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oem_ mom_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmo_

:m

:2._::

=: å:

:85 :cci .onani 522...: .Båcmc

:u:

S % W, 7 H 4 W Wo a U .U 7

omm omv omv oem omm oov oo_ oom omo ome omm omv omm oom ome o_m omm omo o_m omm om_ oom oom omm omv omm o__ ooo oom oom oom oo_

ovmm_m omvmm ooomm

oovm_m

m m

mv oe mm _m mm em mm m_

oem

mm _m mm mv mm em mm mm

.BH .98 mm_ mmm mmm emm ___ mmm mm_ em_ N: m_v mmm mmm emm

omm om_ omm omo oeo ome ov_ omm oom mmm mmo mmm vvm o_m omm omm omv ooe omm omv mmm oeo oom omm omm oom mvo ovm ome oon oee omm oem oom

ovev

om_

m m m e v m

.EEE kr?

mm mm mm om m_ m_ mm mm mm m_ om ov om

mmm emm mmv

_m mm em mv mv

;om ee_ _mm mo_ mom omm mem mmv m_m

I |

o_e omm omm oe_ omm oom omm ome oom mme omm mmv om_ oom ov_ omm omm om_ mmo mm_ omv omm ove oeo oom ovm omm omm omm o_o omm oom

ommo_

o_mo__

m m m m m m v e

.EEE

m.

._o._m

e_ m_ mm ov me _m __ m_ _m mm m_ e_ _m vm vm _m vm

.._O om_ mv_ mo_ mv_ mm_ em_

.m I |

ooo ome ovm ovm omm ome ome oev oov mmm ovm ome oem omm omm

.:o%EE

om_ omo omm omm ome omm oee ovm oom

vm_ mm_ om_ om_ om_

omoe

o_e ov_ ov_

o_m_

.Em:::

m m m m m m

.xmmå

m_ v_ mm mm mm __ m_ m_ mm m_ e_ mm em

mmm

v__ mv_ om_ mv mm_ mm_

_mm _em

.

I |

o__ oe_ omm ome om_ oom o_o ovv omm mmm ovm emm o_m omm oem ome omm m_m vee omm om_ omm omm omm omm ovm omm oov

ommm

m_m o_m o_m

_E3_ .v05 m v e o_ m_ omv_ _ m omo_ _ m m m v m

mm mm mm _m m_ _m mm ov me _e

ome omm ovv oee omm om_ ov_ omm oom omm oem ome oem omm mmv omm omm omm omm oom omm ovm ome ooo omm omm oom

oeom

o_m o_m ov_ om_ om_

m_ev

_O.5m._ omo_v SE:

m_ om em mm ev v e

oe mm m_ m_ mm mm mm mm o_ m_ m_ mm mm ev em mm

.6...

_v

m__ mm_ mm_ mo_ em_ oom mmm ovm

I |

ovm o_m omv oem omm omm omo ome ooo omm oee omo omm omm oom omo omm omm omm

oovm ommm

o_v o_m

ommm

om_ om_ om_

8:3?

o_v o_m

ooomm

m m m m _ _ _

...O

__ m_ m_ v v e m __ m v m

_m m_ m_ m_ m_ mm vm ov

ovom

om_ omo o_m

e m m_

BEES

I |

.o_m._uE2

oom oov omm omm ovm omm omm mmv vme omm omv ooo

omom

o_m oo_ om_ om_ om_ om_ m_m om_ om_ omm omm oom

omme

o_v om_

em _ m m o_mm v m m _ _ m m m v m _ omm_ _ m m m o_ o_ m_ m_

_m

I |

oem omm omm ome ome omv oom oom ome oom omm omm ove ome omm omm oee ome omm ove oom

oemm

o_e o__ oom ome ovo ovo omo

o_mm o___ o_ov o_mm

-_Eo::2 :Emcmñ

omom_

m m v m v m m _ _ m m m m

m_ mm mm __ mm vv o_ m_ m_ mm mv me mm_ me_ me_

:ou:m I I

ovm omm omm omv omm omo oev omm omm omm om_ ome omo omm omm ome omm ome om_ omm ovm ovm omm omm omm oem omm ooo oom

omom

o_v

o_ev

o_mvm omvv_

m m m e m _ _ m m m

_UUOE

e

22._ -m_I_

m_ m_ mm _m _e ee __ m_ mm _m m_ om vm vm mv mm mm

mo_ v__

:m _mm_ mmm_ oem_ mem_ omm_ s: mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oem_ mem_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oem_ mem_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ mmm_ mmm_ oem_ mem_ omm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_

:m:

cos...?

____

.Simao

.xl

:33: :ommm II .u_::.._._ §§.._.: :u:

Statens offentliga utredningar 1977

Kronologisk förteckning

. Totalförsvaret 1977-82. Fö. . Bilarbetstid. K. . utbyggd regional näringspolitik. A. . Sjukvárdsavfall. Jo.

€ D(D\lO5U|-h(JN—¢

. Kvinnlig tronföljd. Ju. . Översyn av det skatteadministrativa sanktionssvstemet 1. B. . Rätten till vapenfri tjänst. Fö. . Folkhögskolan 2: U. . Betygen i skolan; U. 10. Uuikeahandalsstatistiken. E. 11. Forskning om massmedier; U. 12. Kommunal och enskild väghåilning. K. 13. Sveriges samarbete med u-Iänderna; Ud. 14. Sveriges samarbete med u-Iänderna. Bilagor: Ud.

Fu KUNGL. man..

29APR1B77 å_ ‘

§3.IOCKHOLM

Statens offentliga 1977 utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kvinnlig tronföljd. [5]

Utrikesdepartementet Biståndspolitiska utredningen. 1. Sveriges samarbete med u-lânderna [13] 2. Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor. [14]

Försvarsdepartementet Totalförsvaret 1977-82. [1] Rätten till vapenfri tjänst. [7]

Kommunikationsdepartementet Bilarbetstid. [2] Kommunal och enskild väghållning. [12]

Budgetdepartementet Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet l. [6]

Utbildningsdepartementet Folkhögskolan 2. [8] Betygen i skolan. [9] Forskning om massmedier. [11]

Jordbruksdepartementet Sjukvárdsavfall. [4]

Arbetsmarknadsdepartementet Utbyggd regional näringspolitik. [3]

Ekonomidepartementet Utrikeshandelsstalistiken. [10]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

“V-4

LiberFörIag

ISBN 91-38 - 03383 -6

ISSN 0375-250X Allmänna Förlaget