Nytt skördeskadeskydd betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

sköt eskade-

agéäât- .g x _ 4» _ *m M. _ ,n

ET NKANDE AV ufREDNn{eEN MS6EDSDES

SC

»

i

W V I {I i n .å @ Statens offentliga utredningar

f

f* wa

1979:53 @ Jordbruksdepartementet

Nytt

skördeskadeskydd

Betänkande av utredningen om skördeskadeskydd Stockholm 1979

Omslag Jan Bohman ISBN 91-38-04953-8 ISSN 0375-250X Gotab, Kungälv 1979

Till statsrådet och chefen för

jordbruksdepartementet

Genom beslut den 4 mars 1976 bemyndigade regeringen chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla högst fem sakkunniga med uppdrag att se över skördeskadeskyddet inom jordbruket. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 22 april 1976 såsom sakkunniga f. d. förbundsordförande Ewald Jansson, tillika ordförande, riksdagsledamöterna Arne Andersson (m), Lennart Bladh (s), Ingemar Hallenius (c) och Håkan Strömberg (s). Samtidigt förordnades såsom experter avdelningschefen Torsten Friberg, lantbrukaren Folke Larsson, byrådirektören Carl Johan Lidén, avdelningschefen Knut Medin, numera överdirektören Olof Nilsson (t. o. m. 1978- 12-31) och numera byråchefen Eje Sandqvist samt såsom sekreterare lantbruksdirektören Gunnar Jeppsson och såsom biträdande sekreterare statskonsulenten Erik Hagströmer. Senare har såsom experter forordnats även statsagronomen Bertil Johnsson (fr. o. m. 1977-10-07), direktören Folke Nilsson (fr. o. m. 1977-10-07), civilekonomen Robert Nilsson (fr. o. m. 1977-02- 01 t. o. m. 1978-02-02) och direktören Erik Swedborg (fr. o. m. 1978-02-03). De sakkunniga har antagit benämningen utredningen om skördeskadeskyddet. Utredningsarbetet har delvis bedrivits i tre arbetsgrupper, vilka behandlat skördeskadeskyddets omfattning, skördeskadekonto samt individuell skadebestämning och individuella skyddssystem. Utredningen har haft överläggningar med företrädare for myndigheter och organisationer som berörs av skördeskadeskyddet. Till utredningen har regeringen överlämnat en motion om ersättning från skördeskadeskyddet vid ringröta på potatis samt en framställning om införande av skördeskadeskydd för bruna bönor. De sålunda överlämnade förslagen anser sig utredningen for sin del ha besvarat med föreliggande betänkande. Utredningen om skördeskadeskydd får härmed överlämna sitt betänkande Nytt skördeskadeskydd. Därmed är utredningens arbete slutfört.

Stockholm den 31 maj 1979

Ewald Jansson

Arne Andersson Ingemar Hallenius

Lennart Bladh Håkan Strömberg

/Gunnar Jeppsson

Erik Hagströmer

Innehåll Sammanfattning

2.1 Bakgrund . . . . . 29 2.2 Skyddets huvuddra 29 2.3 Indelning i skördeområden . 32 2.4 Bestämning av aktuell skörd 32 2.5 Bestämning av normskörd 33 2.6 Värdering av skörden . 34 2.7 självrisk . . . . . 35 2.8 Behovsprövade bidrag . 36 2.9 Tillfälliga åtgärder 37 2.10 Kostnader 38 2.l1 Finansiering . 41

3 Skördeskadeskydd i andra länder 43 3.1 Inledning . . . 43 3.2 Norge 43 3.3 Finland 45 3.4 Frankrike . 46 3.5 USA 46 3.6 Kanada 48 3.7 Israel 49 3.8 Japan . 49 3.9 Några slutsatser 50

4 Förändringar i jordbruket av betydelse för skördeskadeskyddet 53 4.1 Inledning. . . . . 53 4.2 Risk lör skördeskado . . . . . . . . 53 4.3 Jordbrukamas möjligheter att bära skördeförluster . 57 4.4 Sammanfattning 62

6 Innehåll sou 1979:53

5 Mål för skördeskadeskyddet . . . . . . . . . . . . . . 63 5.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 5.2 Syftet med hittillsvarande skördeskadeskydd . . . . . . 64 5.3 Mål för det framtida skördeskadeskyddet . . . . . . . 65

6 Brister i skördeskadeskyddet . . . . . . . . . . . . . . 69 6.1 Ersättningamas överensstämmelse med skördeskadoma . . 69 6.2 Områdesindelning . . . . . . . . . . . . . . . . 74 6.3 Normskördeberäkningar . . . . . . . . . . . . . . 75 6.4 Värdering av skörden . . . . . . . . . . . . . . . 75 6.5 Skyddade grödor . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 6.6 Skador som inte beaktas i skyddet . . . . . . . . . . 76 6.7 Totalskador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 6.8 Bevattnade arealer . . . . . . . . . . . . . . . . 76 6.9 Upprepade skador . . . . . . . . . . . . . . . . 76 6.10 Tidpunkt for utbetalning . . . . . . . . . . . . . . 77

7 Individuell skadebestämning . . . . . . . . . . . . . . 79 7.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 7.2 Fältförsök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 7.3 Skadebestämning i individuell försäkring . . . . . . . 84 7.4 Förenklad individuell skadebestämning . . . . . . . . 89

8 Principer för utformning och omfattning av skyddet . . . . . . 93 8.1 Olika fonner av skördeskadeskydd . . . . . . . . . . 93 8.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Omfattning 8.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Självrisk

9 Olika system av skördeskadeskydd . . . . . . . . . . . . 115 9.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 9.2 Skördeskadekonto . . . . . . . . . . . . . . . . 1 17 9.3 Låne- och bidragssystem . . . . . . . . . . . . . . 125 9.4 Individuell . . . . . . . . . . . . . . . 135 försäkring 9.5 Områdesskydd med kompletteringar . . . . . . . . . 140

. . . . . . . 151

10 Utformning av det framtida skördeskadeskyddet

10.1 Krav på skördeskadeskyddet . . . . . . . . . . . . 151 10.2 Huvudaltemativ . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 10.3 Bedömning av huvudaltemativen . . . . . . . . . . 153 10.4 Val av system . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 10.5 Huvudmannaskap och organisation . . . . . . . . . . 165 10.6 Finansiering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Sammanfattning

Skördarna inom jordbruket växlar starkt beroende bl. a. på väderleken och på angrepp av skadegörare. För att begränsa de ekonomiska effekterna av svåra skördeskador har sedan länge olika statliga stödåtgärder satts in. Under 1950-talet lämnades stödet i form av generella prishöjningar, kompletterat med tillfälliga åtgärder i form av lån och bidrag. Cl Nuvarande skördeskadeskydd infördes år 1961. Syftet är att ge jordbruksföretagen ett skäligt ekonomiskt skydd mot Förluster på grund av skördeskador. Detta sker huvudsakligen genom utbetalning av kontant ersättning som beräknas utifrån en för 420 skördeområden objektivt bestämd skörd. En förhållandevis hög självrisk ger skyddet karaktär av karastrofskydd. I skördeskadeskyddet ingår obligatoriskt alla jordbruksföretag med minst 2 ha brukad åker. Skyddet omfattar alla mera allmänt odlade grödor. Eventuell ersättning beräknas utifrån bl. a. företagets areal av olika grödor samt den för skördeområdet bestämda avvikelsen från normal hektarskörd. I begränsad utsträckning beviljas behovsprövade bidrag till företag som har särskilt svår skördeskada jämfört med skördeområdet i övrigt och som har en särskilt svår ekonomisk situation. Ersättningar och bidrag utbetalas från den s. k. skördeskadefonden som finansieras av staten och jordbruket gemensamt. Cl Relativt stora förändringar har ägt rum inom jordbruket sedan nuvarande skördeskadeskydd kom till. Utredningen har analyserat hur risken för skördeskador förändrats samt hur jordbrukarnas möjligheter att bära en förlust till följd av skördeskada påverkats. Analysen visar att det finns faktorer i den tekniska utvecklingen sedan 1960-talets början som medfört ökad risk för skördeskador, men att andra faktorer inneburit en minskad sådan risk. Det kan inte entydigt konstateras om utvecklingen totalt sett lett till ökade eller minskade risker. Däremot förefaller det som om risken för skördeskador på enskilda gårdar är mera beroende än tidigare av tillgänglig utrustning. Den som har bevattningsanläggning eller hög maskin- och torkningskapacitet löper mindre risk än andra jordbrukare. Detta ökar kraven på att skördeskadeskyddet beaktar förhållandena på det enskilda företaget. Jordbruksföretagens ökade storlek har medfört att de blivit mera känsliga för skördeskador än tidigare. Å andra sidan har en växande andel av företagarna och deras makar inkomster vid sidan av jordbruksföretaget. Detta leder i många fall till minskad känslighet för skördeskada. Behovet

8 Sammanfattning

av ett skördeskadeskydd torde för vissa grupper ha minskat och för andra grupper ha ökat jämfört med tidigare.

Utredningen bedömer mot bakgrund av den sålunda utförda analysen att behovet av ett skördeskadeskydd sammantaget är ungefär lika stort nu som för 20 år sedan. Staten kan enligt utredningen inte frånsäga sig ett ansvar vid omfattande katastrofanade skador på skörden lika litet som vid andra naturkatastrofer som drabbar enskilda personer. Utredningen anser sålunda att staten måste medverka till att ett tillfredsställande för skördesystem skadeskydd finns i vårt land.

D Utredningens förslag till mal/ör der framtida skördeskadeskyddet sammanfattas i följande punkter: l. Jordbrukarna bör tillförsäkras ett skäligt ekonomiskt skydd mot förluster till följd av större skördeskador utformat på sådant sätt att även efter katastrofartad skada - den enskilde jordbruksföretagaren kan fortsätta att driva sitt företag. 2. Jordbrukarna bör genom ett sådant skydd ges möjlighet att uppehålla en rimlig ekonomisk standard även efter skördeskada. 3. De negativa effekter skördeskadorna får på jordbruksnäringen och övrigt näringsliv skall begränsas. 4. I skördeskadeskyddet bör särskilt beaktas de jordbruksföretagare som är ekonomiskt starkt beroende av avkastningen från växtodlingen. 5. Skyddet bör vara så utformat att en rationellt bedriven växtodling inte motverkas eller att det får en hämmande inverkan på den tekniska och ekonomiska utvecklingen i jordbruket. El Varje system för skördeskadeskydd har sina svagheter eller brister. Det nuvarande skyddssystemets brister består främst däri att den enskilde jordbrukaren inte kan vara säker på att få ersättning när en stor skördeskada drabbat hans brukningsenhet. Detta kommer sig av att den aktuella skördens avvikelse från normal skörd beräknas för skördeområde och inte för varje enskild gård. Enligt analyser som utförts vid statistiska centralbyrån varierar skördeutfallet och även skördeavvikelserna starkt från gård till gård. Detta betyder att den skadeuppskattning som görs för området i många fall skiljer sig från den verkliga skadebilden på den enskilda gården. Följden härav blir att de utbetalda ersättningarna i stor utsträckning når fel jordbrukare. För att ersättningarna helt skall överensstämma med gårdarnas skador skulle ungefär hälften av de utbetalade medlen i nuvarande områdesskydd behöva omfördelas mellan jordbrukarna. Detta innebär att ca 50 96 av utbetalat belopp i nuvarande skydd inte skulle ha gått till samma jordbrukare, om vi hade ett perfekt fungerande skyddssystem där skadorna bestämdes individuellt. En del av det belopp som sålunda skulle omfördelas kan man dock bortse från, eftersom det ligger inom en felmarginal som måste accepteras i detta sammanhang. De som haft betydande skador har vidare i övervägande antalet fall erhållit ersättning även om den ofta varit för liten. Det bör här också tilläggas att under årens lopp vissa förbättringar i individualiserande riktning genomförts. Hur mycket dessa åtgärder har förbättrat områdesskyddets

Sammanfattning 9

effektivitet har utredningen inte kunnat fastställa. D Av den genomförda analysen har utredningen dragit slutsatsen att, om den enskilde jordbrukaren skall få ett tillfredsställande skördeskadeskydd, måste skyddssystemet bygga på uppgifter om skördeskadans storlek vid varje gård. Utredningen har på grund av erfarenheter från insamling av skördeuppgifter inom och utom landet beskrivit tänkbara metoder för individuell skadebestämning. En av de beskrivna metoderna är relativt ambitiös och borde kunna användas i ett individuellt försäkringssystem. En enklare metod beskrivs också.

Utredningen har i sitt arbete med att finna alternativa lösningar för ett effektivt skördeskadeskydd utgått från att detta även i framtiden skall vara ett allriskskydd. Det skall med andra 0rd täcka alla skördeförluster över en viss nivå oavsett orsaken, dock med undantag för de förluster som beror på bristande skötsel. Vidare har utredningen utgått från att liksom hittills förluster i det sammanlagda skördevärdet vid en brukningsenhet skall ligga till grund för utbetalningarna från skyddet. Utredningen har inte funnit tillräckliga skäl att föreslå sådan ändring av självrisknivån att skyddets ambitionsnivå i någon högre grad ändras. Skördeskadeskyddet bör enligt utredningen omfatta alla de jordbruksföretag som har behov av ett skydd. För dessa företag skall anslutning till skyddet alltjämt i princip vara obligatorisk. Från angivna utgångspunkter har utredningen sökt utforma nya system för skördeskadeskydd. Utredningen har prövat olika former av individuellt skydd, såsom försäkring, bidrag, lån och kontosystem. Även kombinationer av dessa samt kombinationer mellan individuella skyddsformer och nuvarande system med områdesbestämd skörd har tagits upp till behandling. Några av de sålunda behandlade systemen har bedömts kunna fungera klart bättre än nuvarande system. D Utredningen har valt att lägga fram tva alternativa förslag till skördeskadeskyddssysrem, nämligen ett kombinerat låne- och bidragssystem och ett bestående av nuvarande områdesskydd med vissa individuella kompletteringarÅ Båda dessa system väntas bli effektiva såtillvida att den som drabbas av större skördeskada erhåller utbetalning från skyddet. l övrigt har de båda systemen var sina fördelar och nackdelar som kan värderas på olika sätt. Låne- och bidragssystemet bör väljas, om man önskar relativt sett lägre kostnader för såväl administration som utbetalningar, medan man nöjer sig med en mera begränsad utjämning mellan företag. Nuvarande skydd med individuella komplement bör å andra sidan väljas, om man vill ha en relativt långtgående utjämning mellan företagen och önskar bygga på ett beprövat system till vilket fogas olika individuella förbättringar och samtidigt är beredd att acceptera de högre kostnaderna i detta system samt är införstådd med att vissa jordbrukare överkompenseras. Utredningen har också diskuterat möjligheten att pröva en övergångsform mellan nuvarande 1 I kapitel 10 benämns skydd och låne- och bidragsområdesskyddet med systemet. kompletteringar alternativ D Staten bör enligt utredningen alltjämt vara huvudman för skördeskade- 1 samt Iåne- och bidragsskyddet, oavsett vilket av de båda föreslagna systemen som genomförs. systemet alternativ 3.

10 Sammanfattning

Detta motiveras dels av organisatoriska skäl, dels av att skördeskadeskyddet huvudsakligen är av katastrofkaraktär och att sådant skydd i första hand bör vara en statlig uppgift. LRF har förklarat sig inte vara berett att överta huvudmannaskapet för skördeskadeskyddet utan ansett det lämpligast att staten alltjämt svarar för detta. Däremot har LRF förklarat sig berett att liksom hittills på olika sätt medverka till att skyddssystemet utvecklas och fungerar väl.

Förutom nyssnämnda båda system har utredningen relativt utförligt beskrivit ett individuellt försäkringssystem och ett system med skördeskadekonto. En väl fungerande skördeförsäkring skulle vara ett idealt system. Det har dock bedömts bli svårt att genomföra den erforderliga individuella skadebestämningen på ett tillfredsställande sätt. System med skördeskadekonto har ansetts underlägset ett låne- och bidragssystem, bl. a. med tanke på den mera komplicerade administrationen.

Lâne- och bidragssystem Utredningens Förslag till låne- och bidragssystem innebär att jordbrukare som drabbas av allvarlig skördeskada skall kunna erhålla lån och i vissa fall bidrag. Genom lån åstadkommes en utjämning av den enskilde jordbrukarens ekonomi mellan år med god skörd och år med dålig skörd. Jordbrukaren har i detta system möjlighet att vid skördeskada ansöka om skördeskadelån och bidrag. I ansökan skall uppgifter lämnas om arealen av olika grödor, gårdens normala skörd för dessa grödor och årets skörskördeutfall. Med utgångspunkt härifrån beräknas företagets sammanlagda deskada. I genomsnitt avses gälla en självrisk på 20 % av företagets normskördevärde. Lån understigande 3 000 kr bör inte utbetalas. Lånen föreslås bli beskattade som inkomst, när de lyftes, och amorteringarna skall följaktligen vara avdragsgilla. För att begränsa lånebördan bör den del av skördeskadan som överstiger självrisken med 20 % av företagets normskördevärde täckas med bidrag. Detta betyder att bidrag täcker den del av skördeforlusten som i genomsnitt för alla företag överstiger 40 % av normskördevärdet. Vid upprepad skördeskada skall bidrag utgå så att den sammanlagda skuldbördan av skördeskadelån överstiger 20 % av normskördevärdet. Bidragsbelopp unaldrig derstigande S00 kr skall inte betalas ut. Utöver den begränsning som lägsta utbetalda belopp innebär föreslås ingen nedre gräns. Nuvarande 2-hektarsgräns slopas således i detta system. De årliga amorteringarna föreslås utgöra 3 96 av gårdens normskördevärde. maximeras därmed till sju år. Räntenivån föreslås vara Amorteringstiden lika med det allmänna diskontot. Detta innebär en räntesubvention med ungefär fem procentenheter. Lånen och bidragen beviljas från en särskild skördeskadefond. Lån och bidrag sökes hos lantbruksnämnden som prövar ansökningarna. och objektiv endast I detta system får lantbruksregister skördeuppskattning begränsad användning. Dessa undersökningar kan därför utformas efter behovet av data för andra ändamål. Granskningen av låneansökningarna kan göras relativt enkelt. Efterfrågan på lån torde begränsas av bl. a. lånens skat-

Sammanfattning ll

tebehandling. En rimlighetsbedömning bör göras av uppgifterna om areal, normal skörd och aktuell skörd. I vissa fall, särskilt om bidrag är aktuellt, erfordras en noggrannare kontroll. Detta kan exempelvis ske genom särskilda inventeringar ute på gårdarna, kontroll av leveransuppgifter m. m. De flesta utbetalningarna antas kunna göras förejanuari månads utgång. Utredningen uppskattar att administrationskostnaderna bör kunna minska med ca 7,5 milj. kr jämfört med nuvarande skördeskadeskydd. Besparingen beror främst på att den objektiva skördeuppskattningen inte får samma omfattning som nu. Utredningen uppskattar det årliga medelsbehovet för utbetalningar till i medeltal ca 85 milj. kr, varav 66 milj. kr som lån och 19 milj. kr som bidrag. Summan för lån kan bli mindre, om många jordbrukare inte anser sig behöva låna. Som jämförelse kan nämnas att utredningen uppskattat medelsbehovet i nuvarande skydd till ca 72 milj. kr per år. Beräkningarna avser l977 års förhållanden. Att medelsbehovet i låne- och bidragssystemet blir högre sammanhänger med att självrisken föreslås något sänkt. Genom amorteringarna svarar jordbrukarna för huvuddelen av finansieringen. De beräknas på sikt uppgå till samma årliga belopp som genomsnittligt utbetalda lån. Staten föreslås svara för administrationskostnaderna samt lämna ett årligt anslag till fonden om 30 milj. kr. Anslaget skall täcka dels behovet av medel för bidrag, dels ge ett tillskott till fonden, som behöver successivt öka något. Fondens ränteinkomster bör tillföras fondkapitalet. Såsom reserv för att klara tillfälligt stora anspråk på fonden bör staten ställa en rörlig kredit om förslagsvis 100 milj. kr till förfogande. En befintlig statlig garanti om 75 milj. kr bör också kunna utnyttjas.

Omrádesskydd med kompletteringar

Förslaget till områdesskydd med kompletteringar bygger på nuvarande system för skördeskadeskydd. För att åstadkomma ett godtagbart skyddssystem föreslår utredningen sådana kompletteringar av nuvarande system att en alltid skall kunna påräkna utbetalning från skyddet när jordbruksföretagare en allvarlig skördeskada inträffar. De nya inslagen utgörs dels av individualiseringar inom grundskyddet, dvs. i de ordinarie ersättningsberäkningarna, dels av individuella komplement till grundskyddet i form av lån och bidrag. lnom nuvarande skydd har under senare år tillfálligtvis beaktats utvintring, frostskador, obärgad areal och vissa andra totala eller partiella skador. Utredningen föreslår att denna form av individualisering inom grundskyddet även framgent skall kunna tillämpas. Hur långt man skall gå får bli beroende av de praktiska erfarenheter som vinnes. Denna form av individualisering bör permanentas på så sätt att riktlinjer anges för när beslut om individuellt beaktande bör fattas, att vissa fasta rutiner och regler utarbetas för sådana fall samt att denna form av individualisering beaktas vid självrisk- och medelsbehovsberäkningarna. Exempelvis bör den regeln gälla att vid individuellt beaktande av obärgad areal skördevärdet reduceras med ett belopp som minst motsvarar normal bärgningskostnad. Utredningen har inte ansett det lämpligt att föreslå att denna typ av skador generellt beaktas individuellt

12 Sammanfattning

med tanke på att jordbrukaren då kan lockas att ta onödiga risker i odlingen eller inte vidtar alla rimliga åtgärder För att bärga skörden. Utredningen föreslår vidare att vissa grödor behandlas individuellt vid ersättningsberäkningarna. Det gäller ett antal kontraktsgrödor, nämligen sockerbetor, oljeväxter och fabrikspotatis. För dessa kan redan nu eller bör snart kunna erhållas individuella skördeuppgifter från leveransmottagarna. Uppdelning av grödor på bevattnad och obevattnad areal bör också kunna ge vissa Förbättringar av grundskydet. För de jordbrukare, som trots nu nämnda Förbättringar på grund av bristerna i systemet inte får tillräcklig ersättning från grundskyddet, Föreslår utredningen en komplettering i form av lån och bidrag. Detta komplement är utformat efter i stort sett samma mönster som låne- och bidragssystemet. Efter ansökan bör jordbrukare sålunda kunna beviljas lån med belopp motsvarande brukningsenhetens skördeskada med avdrag För självrisken och utbetald ersättning från grundskyddet. Självrisken bör här i medeltal vara 23 96, vilket motsvarar självrisken i grundskyddet när skörden bestäms För skördeområde. Inte heller i detta system bör utgå lån som skulle understiga 3 000 kr. Lånen bör beskattas när de lyfts, medan amorteringarna blir avdragsgilla i inkomstdeklarationen. Amortering bör ske med 3 96 av normskördevärdet per år. Räntan bör beräknas efter den räntefot som gäller För lån mot fastighetsinteckning med bästa rätt. För att undvika För stor lånebelastning bör bidrag kunna utgå i vissa fall. Om det beräknade lånebeloppet För ett Företag ett visst år överstiger 20 % av Företagets normskördevärde, skall den del av beloppet som överstiger 20 % utgå i form av bidrag. Bidragsbelopp understigande 500 kr skall inte utbetalas. Utredningen Föreslår i detta alternativ att Företag med minst 2 ha brukad åker tills vidare alltjämt skall ingå i skyddet. För områdesskyddet med kompletteringar diskuteras emellertid en senare höjning till 5 ha. Lantbruksregister och objektiv skördeuppskattning torde behövas i ungefär samma omfattning som f. n. Individuellt beaktande av totalskador m. m. Förutsätter att brukarna lämnar in anmälningar härom. Sådana anmälningar kan bli aktuella vid olika tillfällen under året. De bör liksom nu inlämnas till respektive lantbruksnämnd. Granskning och beräkningar bör ske på samma sätt som nu. Ansökningar om lån och bidrag bör handläggas och kontrolleras på ungefär samma sätt som i låne- och bidragssystemet. De kan dock normalt inte slutligt handläggas Förrän grundskyddets ersättningsberäkningar slutFörts. Utbetalning av lån och bidrag kan därFor normalt inte ske Förrän i april-maj året efter skadeåret. Förändringarna i de administrativa rutinerna i Förhållande till nuvarande skördeskadeskydd beräknas leda till att administrationskostnaderna ökar med ca 3 milj. kr. Medelsbehovet För utbetalningar från skyddet har beräknats till i medeltal ca 97 milj. kr per år, varav omkring 22 milj. kr utgör lån. Beloppen är beräknade efter 1977 års Förhållanden. Beträffande Finansieringen Föreslår utredningen att staten lämnar ett årligt bidrag av 50 milj. kr till skördeskadefonden samt svarar För administrationskostnaderna. Jordbrukarna Föreslås tillFora fonden dels ca 25 milj. kr per år i form av skördeskadeavgifter, dels amorteringar och räntor på lån.

Sammanfattning 13

Som jämförelse kan här erinras om att staten f. n. betalar 30 milj. kr och jordbruket ca 18 milj. kr till fonden. En fond av nuvarande ungefärliga storlek bör vara tillräcklig. Som reserv för att klara tillfällig överbelastning av fonden bör dels kunna disponeras befintlig statlig garanti om 75 milj. kr, dels ställas en rörlig kredit om förslagsvis 100 milj. kr till förfogande. El I det föregående har redovisats fördelar och nackdelar med de båda alternativa skyddssystemen. Det har inom utredningen framkommit skilda meningar om vilken vikt som skall läggas vid dessa för- och nackdelar. Vid diskussionen i utredningen har framhållits att några års prövotid för områdesskyddet med kompletteringar eller för ett skyddssystem, som nära ansluter till detta, ger möjligheter att i praktiken pröva låne- och

bidragsalternativet. Det exempel pa övergângslösning mellan nuvarande

skydd samt låne- och bidragssystemet, som omnämnts i slutet av beskrivningen av sistnämnda system, ansluter i stort till detta synsätt. Denna övergångslösning innebär följande. Nuvarande områdesskydd behålles men med förhöjd självrisk och utan individuella inslag. Varje procentenhets höjning av självrisken väntas i medeltal minska utbetalningarna från områdesskyddet med 5 å 10 milj. kr per år. Detta skydd kombineras med möjlighet till lån och bidrag i den ordning som beskrivits i det föregående. Objektiv skördeuppskattning och lantbruksregister behålles t.v. i oförändrad uppfattning. D Beträffande organisationen för skördeskadeskyddet har redan nämnts den viktiga roll lantbruksnämnderna i båda alternativen får på det regionala planet. Genom nämndernas utvidgade uppgifter på området får lantbruksstyrelsen också betydligt mer att göra med skördeskadeskyddet än tidigare. Utredningen föreslår att i samband med genomförandet av ettdera av utredningsforslagen lantbruksstyrelsen blir huvudmyndighet för skördeskadeskyddet i stället för statens jordbruksnämnd, som f. n. har den uppgiften. Av detta följer att det centrala kansliet för skördeskadeskyddet, som f. n. i huvudsak finns vid statistiska centralbyrån, bör vara förlagt till lantbruksstyrelsen. Viss ytterligare utredning kan dock behövas i frågan om vissa funktioner alltjämt bör ligga kvar vid centralbyrån, om systemet områdesskydd med kompletteringar genomförs. Till lantbruksstyrelsen bör vara knuten en rådgivande nämnd för frågor angående skördeskadeskyddet. Den bör benämnas statens skördeskadenämnd. D De båda av utredningen framlagda förslagen bör kunna utgöra grunden för ett principbes/ut om det framtida skördeskadeskyddet. Inför ett sådant beslut torde förhandlingar erfordras om skyddets finansiering. Sedan statsmakterna fattat principbeslut, erfordras vissa kompletterande utredningar om teknisk detaljutformning av skyddet, om anslagsbehov och organisation m. m. Utredningens förslag torde kunna genomföras i och med skördeåret 1982.

Summary

The crop yields in agriculture fluctuate greatly due to weather conditions, insect infestation and other factors. In order to reduce the economic effects various government protection schemes for the agriculture have been used for a long time in Sweden. During the 1950‘s the support was given as price-adjustments supplemented with temporary measures such as loans and grants. The present compensation scheme was introduced in 1961. It has not operated entirely satisfactorily. On the proposal of the Minister of Agriculture the Swedish Government in 1976 decided to appoint a Government Commission with representativesfrom different political parties. Its task was to reconsider alternative ways to give the farmers economic protection against severe crop damages. The Commission has now completed its work and the result is presented in this report. El The aim of thepresem crop insurance scheme is to give the farm enterprises a reasonable protection against losses due to crop damages in the manner outlined below. Sweden is divided into 420 yield survey districts. For each district and crop the yield per hectare is estimated by a statistical survey, which is called the Objective Crop Yield Survey (for sugar beets and oleiferous plants the estimates are made from deliveries). The deviations of these estimates from the corresponding normal yield (the so called standard yields) are then calculated. For each farm the total harvest deviation is then computed from the areas sown with different crops, the estimated yield deviations in the district and the market price. If the total deviation is negative, it is considered as the crop damage of the farm. If it is larger than a certain percentage (excess or deductible franchise) of the normal value, the exceeding amount is paid out as crop damage compensation. The scheme is compulsory for all farms with at least 2 hectares of arable land. Every year these farms have to state their acreage of different crops to a farm register. The insurance system includes all common crops except horticultural plants. At the end of March the year after the harvest every farmer automatically receives a payment if he is entitled to compensation. Since the excess is relatively high, the scheme is essentially a protection against losses of a disastrous kind. However, since the compensations are calculated from district figures, it occurs that farmers do not get

16 Summary

adequate compensations. For that reason limited grants are available to farms with a much more severe crop damage than in the surrounding district. Compensations and grants are paid out from a crop damage fund financed through contributions from both the state and the farmers. Cl There have been large changes in the agriculture since the present crop insurance scheme was introduced. The Commission has analysed how the risk for crop damages has changed and how the capability of the ‘farmers to endure losses due to crop damages has changed. According to the analysis some factors in the technical development have enhanced the risk for crop damages while other factors have reduced it. Whether the development has lead to an increased or decreased total risk cannot be unambiguously decided. The risk is probably more correlated to the technical equipment than before. Those who have irrigation facilities or high machine capacity may run smaller risks than other farmers. This fact increases the demand for a scheme where the conditions of each farm are considered. The increased farm sizes have lead to an increased susceptibility to crop damages. On the other hand, an increasing part of the farmers have other incomes as well, which means a smaller susceptibility. The need for a crop protection thus seems to have increased for certain groups and decreased for others.

The Commission is of the opinion that on the whole the need for a crop protection scheme is about the same now as twenty years ago. According to the Commission, the Government can just as little disclaim its responsibility for disastrous crop damages as for other kinds of disasters that may hit individual persons. Thus the Commission is of the opinion that the Government must take its responsibility for a satisfying crop protection scheme in Sweden.

El The Commission’s proposal regarding the aims of the future crop protection system may be summarized in the following points:

l. The farmers should have a reasonable protection against the economic consequences of severe crop damages. It should be designed so that the farmer can continue to run the farm even after disastrous damages. 2. The farmers should have a reasonable standard of living after such a damage. 3. The negative effects of harvest failures on the agricultural sector and the whole economy must be limited. 4. Specific attention should be paid to those farmers whose income mainly depends on crop husbandry. S. The scheme should be designed so that rational crop husbandry is not obstructed and so that it does not counteract the technical or economic development of agriculture. El Every protection scheme has its shortcomings. The most important shortcoming of the present crop insurance scheme is that the individual farmer cannot be confident of getting compensation when his crop has been damaged. This is due to the fact that the difference between the actual

Summary 17

and the normal harvest is calculated for the surrounding yield survey district and not for each separate farm. The yield and the deviations in the yields vary greatly between farms. This means that the damage, estimated for the district, in many cases differs from the real situation on the separate farm. A consequence of this is that part of the compensation is paid to wrong farmers. If the compensations should entirely correspond to the true damages, about one half of the total amount would have to be redistributed among the farmers. In other words about 50 96 of the total compensation would have been given to other farmers in a perfect insurance system with individually determined damages. One can, however, partially disregard this fact. since part of this amount lies within an error margin that must be accepted in this context. Also, those, who have had severe damages have mostly received compensations although in some cases too small. It may be added that certain improvements have already been introduced, so that some damages are determined on an individual basis. The Commission has not, however, been able to decide how much the efficiency of the system has been improved by these measures. D The Commission has described different methods for an individual estimation of damages in the light of experiences from collection of harvest data both in Sweden and abroad. One of the methods described is quite ambitious and might be used in a system with individual insurance. The Commission has from its analysis concluded that if the protection should be satisfactory from the individual farmer‘s point of view, the system must be based on information about the damages on each separate farm.

ln its work to find alternative solutions for an efficient protection scheme, the Commission has assumed that the scheme must protect against all kinds of risks. In other words all losses above a certain level must be covered, irrespectively of their cause except losses due to mismanagement. The Commission has also assumed that the compensation shall be based on the total loss of the farm enterprise. This means e. g. that a damage in one crop can be compensated by a large yield of another crop. The Commission has not found sufficient reason to suggest such changes in the level of the excess that the aims of the scheme will change to any considerable extent. On these assumptions the Commission has tried to design new systems for crop damage protection. The Commission has considered different forms of individual protection such as insurance, grants, loans and accounts. Combinations between these individual systems and the present district-based system have also been considered. Some of the analyzed systems appear to be better than the presentone.

EI The Commission puts forward two alternative proposals for crop damage protection schemes, one which combines loans and grants and one which consists of the present system with certain individual supplements. Both these schemes are expected to be efficient in the sense that those who

18 Summary

suffer damages will also be entitled to payments. Each scheme has both advantages and disadvantages. The scheme with loans and grants should be chosen if one wants smaller cost for the administration and is satisfied with a more limited levelling-out between farms. On the other hand the present system with individual supplements should be chosen if one wants a levelling-out between farms and wishes to build on a well-tried system and at the same time is prepared to pay for it. The Commission has also discussed the possibility to try an intermediate form between the present protection system and the scheme with loans and grants. El The Government should, according to the Commission, be the head of the crop damage protection, regardless of which of the two proposed schemes that will be chosen. This is motivated by organisational reasons, the nature of disaster protection and the fact that such a protection can be regarded as a task for the Government. The Federation of Swedish farmers, LRF, has declared that it is not prepared to take over the responisibility but considers the Government the appropriate authority. LRF has, however, also declared that it is quite prepared to participate in the system and support its development and functioning.

Apart from these two schemes the Commission has in details described an individual insurance system and a system with crop damage accounts. An individual insurance scheme that functions well must be considered the ideal system. It is, however, difiicult to estimate individual damage in a quite satisfactory way. The system with crop damage accounts is considered inferior to the scheme with loans and grants mostly due to the more complicated administration.

A scheme with loans and grants In the Commission‘s proposal for a scheme with loans and grants any farmer who suffers losses due to crop damage is entitled to loans and sometimes also to grants. By the loans a levelling-out of the farmer’s economy will be achieved over a period of years with good and bad harvests. In this system the farmer has the possibility to apply for loans and grants when his crop has been damaged. In his application he is to state the acreage of different crops and the normal and actual yield of these crops. His total crop damage is then calculated. The farmer is granted a loan of this amount minus an excess (deductible franchise), which on the average is set to 20 % of the normal yield. Loans of less than 3000 Swedish Crowns (SCn will not be granted. The loans should be subject to income tax when they are paid out and the instalments should thus be deductible. In order to limit the debt at very severe damages the Commission suggest, that the part of the damage that exceeds 40 % of the normal harvest value should be covered by grants. When damages appear at consecutive years the grants could be made larger so that the total debt never exceeds 20 % of the normal harvest. In this system any farmer could participate. (In the present insurance system the farms must have at least 2 hectares of arable land.) The yearly instalments should be 3 % of the normal value of the harvest.

Summary 19

The loan will thus be repaid in at most seven years. lt is suggested that the interest should be equal to the official discount rate, which is about 5 % lower than the market rate. The loans and grants should be supplied from a special crop damage fund. The farmer would have to apply for the loans and grants at the regional agricultural board, which would give the applications due consideration. In this system the Farm Register and the Objective Crop Yield Survey are of limited use. These statistical surveys can thus be designed to satisfy the need of information for other purposes. The examination of the applications could be quite simple, in most cases only involving a check to see whether the given figures are reasonable. In some cases, e. g. when a grant is possible, a more careful check would be needed. This could for instance be done by special inventories at the farms or by use of delivery notices or receipts. Most of the loans and grants could probably be paid out in January or earlier. The Commission estimates that the administration of this system would cost about 7.5 million SCr. less than the present system. The gain is mainly due to the fact that the Objective Crop Yield Survey could be made smaller. The Commission estimates the average yearly payments from the crop damage fund to be about 85 million SCr. of which 19 million SCr. would be grants. The sum may be less if many farmers would prefer not to take the loans. The cost of the present system is about 72 million SCr. per annum. The estimates are based on data pertaining to the conditions in 1977. In the long run the instalments will equal the amounts that are paid out as loans. It is proposed that the state should pay for the administration and contribute 30 million SCr. per annum to the fund. This appropriation should cover both the grants and a yearly increase in the fund that is necessary. The interest on the fund should be added to the fund. As a reserve in order to cover accidentally large claims the Government should make a further credit of tentatively 100 million SCr. possible. An existing state guarantee of 75 million SCr. should also remain available.

A district protection system with certain individual supplements The proposal for a district protection system with certain individual supplements is based on the present crop insurance system. In order to obtain an acceptable system the Commission proposes adjustments so that any farmer can be certain of a payment whenever he has suffered a severe damage. The new features are individual adjustments within the present system of compensation and individual complements to the scheme in the form of loans and grants. During the last few years out-wintering, frost-damages, unharvested acreage and certain other total or partial damages have temporarily been considered within the present scheme. The Commission proposes that this form of individualisation within the basic scheme should continue. How far the individualisation ought to go must depend on the future experiences. This form oI individualisation should be given more rigid forms than now, in the sense that fixed rules for individual consideration should be laid down.

20 Summary

Certain routines should be developed for such cases and this type of individualisation should be considered when excess and money-requirements are calculated. One rule should e. g. be that when unharvested areas are considered, normal harvesting costs should be subtracted from the standard yield value. The Commission does not think it suitable to suggest that this type of damages should always be considered. The farmers could perhaps then be tempted to take unnecessarily large risks or to neglect some reasonable measures to get the crop harvested. The Commission further suggests that for some crops the calculations of the compensations should be made on an individual basis. This refers to a number of crops that are raised with a contract of sale, i.e. sugar beets, oleiferous plants and potatoes for processing. For these crops it is or will soon be possible to get individual data from the buyer. A division of crops on irrigated and non-irrigated areas may mean some improvements of the basic protection scheme. For those farmers who in spite of the mentioned improvements, do not get sufficient compensation, the Commission suggests a supplement of loans and grants. This supplement is designed in almost the same way as the scheme with loans and grants mentioned above. After an application the farmer can be granted a loan corresponding to the damage less excess and compensation according to the basic scheme. The excess ought to be set to 23 %, which corresponds to the excess-level of the present scheme based on districts. When the loans are paid out they should be subject to income tax and the instalments should be deductible. The instalments should each year amount to 3 % of the standard yield value. The interest should be equal to the long term rate with good securities. In order to limit the farmers‘ debts the Commission proposes that every loan should be limited to 20 % of the standard yield value. The remaining part should be given as a grant. The Commission suggests that all farm enterprises with at least two hectares of arable land should be included in the scheme. However, a change to a five hectare limit might be considered later on. The Farm Register and the Objective Crop Yield Survey will probably be needed to about the same extent as now. In order to make individual considerations of total damages etc. possible, it is required that the farmers report such damages. The applications for loans and grants can not be finally decided upon until the compensations of the basic scheme have been calculated. Loans and grants can thus not pe paid out until April or May the next year. Changes in the administration lead to an increase in the costs of about 3 million SCr. The average requirement on the fund will be about 97 million SCr. per annum of which 22 million SCr. as loans. These estimates are based on data pertaining to the conditions in 1977. The Commission suggests that the state contributes 50 million SCr. per annum to the crop damage fund and pays for the administration. The farmers should pay 25 million SCr. per annum and in addition instalments and interests on the loans. As a comparison it can be mentioned that the present figures are 30 million SCr. from the state to the fund and 18 million SCr. from the farmers. A fund of the present size will probably be sufficient.

Summary 21

In order to be able to meet a temporary high demand the present governmental guarantee of 75 million SCr. should be supplemented with a possible credit of tentatively 100 million SCr. El Advantages and disadvantages with the two schemes have been discussed above. The members of the Commission hold different opinions on their relative importance. In the discussion it has been suggested that a trial period for the second scheme — or something similar — may give possibilities to test the first alternative. The intermediate solution between the two schemes that has been mentioned above adheres to this view. This intermediate solution means that the present crop insurance is kept but with a raised excess and without the individualisation. This scheme is combined with the possibility to get loans and grants in the same way as in the first scheme described above. The Farm Register and the Objective Crop Yield Survey will be retained in their present form. EI In the organisation of these crop damage protection schemes the regional agricultural boards will play an important part. The responsibility and the central office will be transferred to the National Board of Agriculture which is the head authority for the regional boards. The central office is now situated at the National Central Bureau of Statistics, that manages the Farm Register and the Objective Crop Yield Survey. There should also be an advisory committee for questions concerning the crop damage protection scheme. Cl The two proposals put forward by the Commission, can serve as the basis for a decision on principles concerning the future crop damage protection scheme. Further investigations are needed about technical details, money requirements, organisation etc. It should be possible to realize the proposals starting with the crop-year 1982.

1 Utredningens och arbete

uppdrag

1.1 Direktiv

Chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Lundkvist, anmälde enligt statsrådsprotokollet den 4 mars 1976 fråga om översyn av skördeskadeskyddet och anförde: “Ett permanent skördeskadeskydd för det svenska jordbruket infördes år 1961 (prop. 1961:94, JoU 1961:22, rskr 1961:227). Syftet med skördeskadeskyddet är att ge de enskilda jordbruksföretagarna ett från olika synpunkter skäligt ekonomiskt skydd mot förluster på grund av skördeskador. Skyddet är obligatoriskt för alla jordbruksföretag med minst 2 ha åker. Det omfattar alla mera allmänt odlade grödor. Skyddet är ett allriskskydd, dvs. ersättning utgår oavsett orsaken till skadorna. Genom att självrisken är förhållandevis hög har skyddet karaktär av katastrofskydd. För skördeskadeskyddets syften är landet indelat i ca 420 skördeområden. Med hjälp av objektiva skördeuppskattningar, prisuppgifter och skördestatistik fastställs årligen områdesvis för varje gröda det aktuella skördevärdet, normskördevärdet och skördevariationen. Skördevariationen ligger till grund för beräkning av självrisken. Denna varierar mellan olika företag beroende på odlingsinriktningen men är i genomsnitt för alla gårdar i landet 15,5 % av normskördevärdet. De för skördeområdena fastställda värdena per hektar tillämpas på de enskilda jordbruksföretagens arealuppgifter för olika grödor. För varje företag beräknas sedan ett aktuellt skördevärde, ett normskördevärde och en självrisk. Ersättning utgår till företaget om det aktuella skördevärdet understiger normskördevärdet med ett belopp som är större än självrisken. Skyddet bekostas av staten och jordbrukarna. Skördeskadeersättningen bestrids med medel ur skördeskadefonden, till vilken f. n. staten årligen bidrar med 30 milj. kr och jordbrukarna med 15 milj. kr. Fonden uppgår f. n. till ca 250 milj. kr. Jordbrukarnas del erläggs kollektivt genom skördeskadeavgifter som läggs på såväl vegetabilie- som animalieproduktionen. Staten svarar för administrationskostnaderna. Dessa kan for innevarande budgetår beräknas till ca 10 milj. kr. Som komplettering till det permanenta skyddet finns behovsprövade bidrag. Dessa är avsedda förjordbrukare som har drabbats av mycket allvarliga skördeskador men som på grund av skördeskadeskyddets konstruktion inte har fått någon ersättning eller har fått endast obetydlig ersättning. Till för-

24 Utredningens uppdrag och arbete

fogande för sådana bidrag står årligen 2 % av de utgående allmänna ersättningarna för skördeskador, dock lägst 800000 kr. I arbetet med skördeskadeskyddet deltar flera myndigheter. Huvudmyndighet är statens jordbruksnämnd, som bl. a. förvaltar skördeskadefonden, utbetalar ersättningar samt beslutar om behovsprövade bidrag. Lantbruksnämnderna genomför fältarbetet i de objektiva skördeuppskattningarna samt handhar vissa granskningsuppgifter. Nämnderna är även remissinstans i olika frågor rörande skyddet. Statistiska centralbyrån svarar för den centrala ledningen av de objektiva skördeuppskattningarna samt fastställer indelningen i skördeområden. Centralbyrån utför vidare bl. a. i huvudsak allt beräkningsarbete inom skyddet. Till statistiska centralbyrån är knuten en skördestatistisk nämnd som har till uppgift att utreda frågor om skyddets utformning och lämna förslag till förbättringar av skyddet. Nämnden består av experter från berörda myndigheter och Lantbrukarnas Riksförbund. Skördestatistiska nämnden har gjort en allmän översyn av skördeskadeskyddet. Nämnden har i en rapport den 6 maj 1975 lämnat en redogörelse för översynen samt redovisat vissa överväganden och förslag. I rapporten, som har remissbehandlats, konstateras att skördeskadeskyddet alltsedan det infördes fortlöpande har utvecklats och förbättrats. Skyddets funktion har likväl kritiserats. Enligt nämnden kan kritiken delvis bero på otillräcklig information men torde framför allt bero på att skyddet inte fungerar så effektivt för den enskilde jordbrukaren som denne skulle önska. En analys av skyddets effektivitet som nämnden har utfört visar att skyddet vid stora lokalt utbredda skador tämligen säkert ger ersättning. Den beräknade skadan för de enskilda jordbruksföretagen överensstämmer emellertid i många fall dåligt med den verkliga skadan. Såväl över- som underkompensation kan förekomma. Vidare framgår att när endast en del av företagen i ett skördeområde drabbas av stora skador utgår ofta ingen eller obetydlig ersättning. Skördestatistiska nämndens översyn har i huvudsak inriktats på att pröva möjligheterna att ta större hänsyn till skördeutfallet på de enskilda jordbruksföretagen. Nämnden har inte föreslagit några ändringar i de allmänna principerna för skördeskadeskyddet. Förslagen omfattar därför främst olika åtgärder för att inom ramen för nuvarande system göra skyddet mera individuellt. Sålunda föreslås bl. a. att vissa typer av skador skall beaktas separat för varje företag samt att ett system med individuella tilläggsutbetalningar successivt införs fr. o. m. år 1977. Nämnden framhåller emellertid att många svårlösta problem finns med ett sådant system och att administrationskostnaderna blir höga. Finansieringen av förslagen har inte behandlats av nämnden. I remissbehandlingen av förslaget har problemen understrukits och en försöksverksamhet förordats. Vissa remissinstanser har haft synpunkter och förslag rörande gällande principer för skyddet. Förslag har också framförts om en allmän översyn av skördeskadeskyddet. Det nuvarande skördeskadeskyddet bygger på erfarenheter och förhållanden fram till senare delen av l950-talet. Sedan dess har stora förändringar ägt rum inom jordbruket. Som exempel kan nämnas att antalet brukningsenheter har minskat med nästan 50 % från 268000 år 1956 till 136000 år 1974. Genomgripande förändringar har också skett av produktionstekniken inom växtodlingen. Härdigare sorter, ökad maskinanvändning och förbättrad odlingsteknik har minskat riskerna för allvarliga skördeförluster.

Utredningens uppdrag och arbete 25

Den nya tekniken har emellertid i vissa fall också kommit att medföra problem inom skördeskadeskyddet. Ett exempel härpå är bevattningen av vissa grödor. F. n. baseras ersättningsberäkningarna på uppgifter från enbart obevattnad areal. Jordbrukare som bevattnar kan under torrår erhålla betydande ersättningsbelopp trots goda skördar. Med nuvarande icke individuella system torde andra liknande problem kunna uppkomma i framtiden till följd av en allt mer differentierad odlingsteknik. Av vad jag anfört framgår att nuvarande system för skördeskadeskydd inte visat sig fungera på ett fullt tillfredsställande sätt. De genomgripande förändringarna inom jordbruket har också ändrat de ursprungliga förutsättningarna lör skyddet. Frågan hurjordbrukarnas trygghetsproblem skall lösas vid intäktsbortfall till följd av större skördeskador bör därför ses över. Särskilda sakkunniga bör tillkallas för detta ändamål. Utgångspunkten för de sakkunnigas arbete bör vara att de enskilda jordbruksföretagarna alltjämt skall kunna ha tillgång till ett skäligt ekonomiskt skydd mot förluster till följd av större skördeskador. l fråga om skyddets utformning bör utredningen förutsättningslöst pröva olika former, exempelvis individuella försäkringar eller skördeskadekonton. Utredningen bör härvid också överväga om en tillfredsställande lösning kan nås genom modifikationer av nuvarande system. Skyddet bör inte utformas

så att det motverkar en rationellt bedriven växtodling eller så att det påverkar

den enskilda jordbrukarens handlande på ett icke önskvärt sätt, t. ex. vid svåra bärgningsförhållanden. I nuvarande system förhindras detta av de områdesvisa beräkningarna. En hög självrisk har samma funktion. Det nuvarande skördeskadeskyddet har i viss mån karaktären av ett katastrofskydd. Enligt min mening bör denna princip gälla även fortsättningsvis. År 1973 kom mer än hälften av jordbrukarnas sammanlagda inkomster från annan verksamhet än jordbruk. 55000 brukningsenheter eller något mer än 40 % av samtliga enheter har mindre än 10 ha åker. Intäkterna från växtodlingen på dessa brukningsenheter torde i många fall endast ha mindre betydelse för innehavarnas försörjning. De sakkunniga bör mot bakgrund av kostnads- och nyttokalkyler överväga vilka jordbruksföretag som skyddet bör omfatta. Samma metod bör också tillämpas vid bedömningen av vilka grödor som bör ingå i skyddet. Skördeskadeskyddet har sedan tillkomsten utsatts för en omfattande kritik från i första hand enskilda jordbrukare och grupper av jordbrukare. Många förslag har också förts fram om både större och mindre förändringar i skyddet. Under de gångna åren har också på åtskilliga sådana punkter ändringar vidtagits. Jordbrukarnas möjligheter att påverka det nuvarande skyddet är emellertid enligt min mening för små. Det är därför angeläget att jordbrukarna får ta ansvaret för administrationen, fisjälva så långt möjligt och den närmare utformningen av det framtida skyddet mot nansieringen skördeskador. Finansieringen av skördeskadeskyddet blir givetvis beroende av skyddets utformning. Oavsett denna bör emellertid en utgångspunkt för de sakkunniga vara att näringen med visst beloppsmässigt bestämt stöd från staten skall svara för samtliga kostnader för skyddet, således även för dess administration. Härigenom erhålls en från jordbrukets synpunkt realistisk ambitionsnivå för skyddet. Utredningen bör ta upp frågan om att delvis fi-

26 Utredningens uppdrag och arbete

nansiera skyddet med årliga avgifter i likhet med vad som normalt gäller för försäkringar. De sakkunniga bör söka finna former för skyddet som är enkla och billiga att administrera. Vidare bör eftersträvas att jordbruket självt skall administrera skyddet. Som exempel på verksamheter vars administration jordbruket självt svarar för kan nämnas avbytarverksamheten. Exempel från annat håll är arbetslöshetsförsäkringen vilken administreras av fackföreningarna genom erkända arbetslöshetskassor. En överföring av skyddets administration till jordbruket får konsekvenser för annan jordbruksstatistik inom statistiska centralbyrån. Innehållet och omfattningen hos sådan statistik bestäms nämligen i viss utsträckning av skördeskadeskyddets nuvarande utformning. De sakkunniga behöver inte närmare studera detta samband. Denna fråga får utredas i annat sammanhang.”

1.2 Tilläggsdirektiv till samtliga kommittéer

Den 20 april 1978 fick samtliga kommittéer och särskilda utredare tilläggsdirektiv. Chefen för budgetdepartementet, statsrådet Mundebo, anförde enligt statsrådsprotokollet bl. a.: “Behovet av statsñnansiell restriktivitet kan förutses komma att gälla med oförändrad eller ökande styrka under de närmaste åren. Det är därför nödvändigt att fullfölja den strama utgiftsprövning som präglat “btdgetarbetet för budgetåret 1978/79. Ökad vikt måste läggas på en omprövning av pågående verksamheter inom den offentliga sektorn. Effektivitetsvinster inom myndigheterna måste tas till vara för att begränsa kostnadsökningarna.

Något nämnvärt utrymme for genomförande av kostnadskrävande kommittéförslag kommer inte att föreligga under de närmaste åren. Kommittéerna bör därför noga överväga hur eventuella kostnadskrävande förslag skall kunna finansieras genom omprövning av pågående verksamhet och omfördelning av befintliga resurser inom det område kommittéens forslag avser. Det är också uppenbart att ett förverkligande av nya förslag underlättas om det kan ske successivt. Kommittéerna bör också göra en prioitering mellan angelägna önskemål inom utredningsområdet. Kommittéema bör vidare så omsorgsfullt som möjligt belysa de indirekta effekter i form av exempelvis ökad administration och byråkrati för myndigheter och etskilda som förslagen kan medföra. Slutligen ligger det i sakens natur att i ridande läge sådana förslag kommer att visa sig enklast att genomföra son inte medför några tillkommande kostnader. Kommittéerna bör därför inrikta sig på att finna sådana lösningar.

Utredningens uppdrag och arbete 27

1.3 Utredningsarbetet

Överläggningar

Utredningen har haft två överläggningar med den centrala ledningen lör Lantbrukarnas Riksförbund (LRF). Vid den första överläggningen inhämtade utredningen LRF:s synpunkter på nuvarande skördeskadeskydd, synpunkter på det framtida skyddet samt synpunkter på frågan om skyddets huvudmannaskap. l en senare överläggning diskuterades de alternativ för ett framtida skördeskadeskydd som utredningen arbetat fram samt återigen frågan om skyddets huvudmannaskap. Utredningen har vidare överlagt med företrädare lör lantbruksnämnder, hushållningssällskap och LRF i Skåne, Västernorrlands län och Örebro län. För samordning har utredningen haft diskussion med skördestatistiska nämnden och foretagsskatteberedningen. Utredningen i sin helhet har genom ett besök i Norge tagit del av det norska skördeskadeskyddet och inhämtat erfarenheterna härav hos olika berörda intressenter.

A rbetsgrupp er Inom utredningen har - efter jordbruksdepartementets medgivande - tre arbetsgrupper tagit fram material till utredningen. En grupp - individua- - har arbetat med om av skörliseringsgruppen frågor individualisering deuppskattning och om individuell försäkring. Den har bestått av lantbruksdirektör Gunnar Jeppsson (ordf .), byråchef Eje Sandqvist, statistikchef Rune Tryggveson och byrådirektör Martin Ribe, de två sistnämnda från statistiska centralbyrån. Gruppen har redovisat sitt arbete i två rapporter, PM 28 Individuell skadebestämning och PM 29 Individuella skyddssystem. - En annan grupp kontogruppen - har utrett frågan om ett skördeskadekonto. Den har bestått av statskonsulent Erik Hagströmer (ordf.), statsagronom Bertil Johnsson, direktör Folke Nilsson och byråchef Eje Sandqvist. Gruppen har redovisat sitt arbete i en rapport, PM 27 Rapport från kontogruppen. En tredje grupp - omfattningsgruppen - har utrett frågor om vilka jordbrukare skyddet skall omfatta. Den gruppen har bestått av avdelningschef Knut Medin (ordf.), direktör Robert Nilsson (t. 0. m. den 2 februari 1978), direktör Erik Swedborg (fr. 0. m. den 3 februari 1978), statskonsulent Erik Hagströmer, statistikchef Bernt Wilson och avdelningsdirektör Ulf Jorner, de två sistnämnda från statistiska centralbyrån. Gruppen har redovisat sitt arbete i en rapport PM 25 Rapport från omfattningsgruppen. Arbetsgruppernas rapporter finns tillgängliga hos jordbruksdepartementet.

Utredningens undersökningar På omfattningsgruppens uppdrag har statistiska centralbyrån belyst effekten av olika slags avgränsningar av ett skördeskadeskydd och olika nivåer för dessa avgränsningar.

28 Utredningens uppdrag och arbete

Genom enkätundersökning har utredningen inhämtat samtliga lantbruksnämnders erfarenhet av de behovsprövade bidragen och av tillfälliga åtgärder som vidtagits for det nuvarande skördeskadeskyddet. Agronom Bo Andersson, lantbruksuniversitetet, har för utredningens räkning gjort särskilda bearbetningar för att belysa inflationseffekter i ett skydd baserat på skördeskadekonto. Från statens jordbruksnämnd har uppgifter inhämtats om de behovsprövade bidragen. Statistiska centralbyrån har under det löpande utredningsarbetet belyst en rad skilda frågeställningar.

Yttranden och till utredningen överlämnade ärenden Utredningen har i remissyttrande över en framställning till regeringen från LRF, Kalmar-Ölands Trädgårdsprodukter ek. för. och Ölands Frö AB i princip tillstyrkt att ett skördeskadeskydd införs för bruna bönor. Regeringen har genom beslut den 9 mars 1978 överlämnat framställningen jämte remissyttranden till utredningen om skördeskadeskyddet. Vidare har utredningen yttrat sig angående en rapport om utvecklingslinjer i statistiska centralbyråns lantbruksstatistik av den 12 juni 1978. Genom beslut den 23 maj 1979 har regeringen i enlighet med riksdagens beslut till utredningen överlämnat motionen l978/79zl454 om ersättning ur skördeskadefonden till följd av ljus ringröta i potatis.

2 Nuvarande

skördeskadeskydd

2.1 Bakgrund

Nuvarande skördeskadeskydd tillkom år 1961. Dessförinnan hade staten vid större skördeskador lämnat stöd till jordbrukarna genom prishöjningar. Detta skedde inom ramen för prisförhandlingarna mellan staten och jordbrukarna. Prishöjningar på grund av skördeskador vidtogs när det totala produktionsvärdet i landet blev mer än 4 96 lägre än normalt. Förluster över 4 % skulle elimineras genom prishöjningar. Denna s. k. fyraprocentsregel tillämpades åren 1940, 1941, 1947 och 1955. Detta skydd kunde betraktas som ett skydd till hela jordbruksnäringen. Däremot innebar denna form av skydd inte att hjälpen relaterades till den enskilde jordbrukarens skördeskada. Denna skyddsform kompletterades med olika tillfälliga åtgärder. Sådana åtgärder var statliga lån, lån med statlig kreditgaranti, behovsprövade bidrag, icke behovsprövade arealbidrag samt rabattering av produktionsmedel, vilka tillämpades vid olika tillfällen. På basis av betänkande från 1953 års skördeskadeutredning (Permanent skördeskadeskydd, SOU 1958:5) och överarbetning av utredningens förslag infördes år 1961 ett permanent skördeskadeskydd, vilket ersatte tidigare stödformer. Detta skördeskadeskydd har alltsedan dess tillämpats. Under årens lopp har skyddet successivt förbättrats.

2.2 Skyddets huvuddrag

Skördeskadeskyddet har vissa försäkringsmässiga inslag. Det omfattar samtliga jordbruksföretag med minst två hektar brukad åker. 1 skyddet ingår alla allmänt odlade grödor. Det omfattar ca 99 % av den besådda arealen. De grödor som inte ingår är främst trädgårdsväxter, kokärter, konservärter, åkerbönor och bruna bönor. Skördeskadeskyddet är ett ekonomiskt skydd vid skördenedsättning. Om skörden är betydligt lägre än man normalt kan förvänta sig utgår ersättning oavsett orsak. Man tar således ingen hänsyn till om skördenedsättningen har förorsakats av växtsjukdomar, skadeinsekter, ogynnsamt väder eller annat. Vid skadeberäkningen beaktas såväl förluster på grund av låg skörd som förluster förorsakade av dålig kvalitet. Skyddet avser inte enskilda grödor utan det sammanlagda skörderesultatet

30 Nuvarande skiirdeskadeskydd

För Företaget. För att ersättning skall utgå räcker det inte att skörden av någon enstaka gröda har blivit dålig. l många fall uppvägs då den dåliga skörden För en gröda av en bra skörd För en annan gröda. Det sammanlagda skörderesultatet av alla grödor som odlas på företaget måste vara avsevärt lägre än normalt För att skyddet skall lösa ut. Hur Företagets areal är Fördelad på olika grödor har därför betydelse För om ersättning kommer att utgå i de fall då endast enstaka grödor drabbats av skördeskada. Skördeskadeskyddet skall i princip endast ersätta stora skördeskador. Avsikten är att det skall vara ett katastrofskydd. Det tar sig uttryck i en hög självrisk, som i genomsnitt För alla Företag är drygt 15 % av en normal skörds värde. Självrisken motsvarar ungeFár arbetskostnaden i växtodlingen. Med den utformning som skyddet har är det i princip neutralt gentemot jordbrukarens planering och handlande under växtodlingssäsongen. Jordbrukarens självrisk är dock beroende av odlingsinriktningen vid Företaget på så sätt att en riskfylld odling ger högre självrisk än en mindre riskfylld. Skörderesultatet på det enskilda företaget påverkar inte direkt ersättningsberäkningarna För Företaget. Därav Följer att jordbrukarens åtgärder i växtodlingen inte påverkar hans ersättning. Skördeskadeskyddet är obligatoriskt. Varje jordbrukare är skyldig att i början av juni varje år lämna uppgifter om åkerarealens användning till statistiska centralbyrån (SCB). Dessa arealuppgifter användes För ersättningsberäkningarna i skördeskadeskyddet samt utgör underlag För delar av lantbruksstatistiken. Varjejordbrukare får besked om beräkningsresultatet. Skördeskadeersättningen betalas ut Före mars månads utgång året efter skadeåret utan att ansökan om ersättning behöver göras. Ersättningsberäkningarna För de enskilda jordbruksföretagen baseras på uppgifter från gården om arealFördelningen på olika grödor. Uppgifterna om skördens storlek och kvalitet hämtas däremot inte från den enskilda gården. I stället beräknas områdestal som baseras på det genomsnittliga skördeutfallet För olika grödor i ett större område. För skördeskadeskyddets syften har landet indelats i ca 420 skördeområden. För varje område och För var och en av de i skyddet ingående grödorna fastställs årligen: - Normskörd - Aktuell skörd - Normkvalitet - Aktuell kvalitet - Skördevariation Med ledning av skörde- och kvalitetsuppgifter samt uppgifter om gällande grundpriser den l november skadeåret beräknas normskördevärde, aktuellt skördevärde och skördevariation i kronor per hektar. Företagets areal av varje gröda multipliceras med normskördevärdet resp. det aktuella skördevärdet För skördeomrädet. På detta sätt erhålls ett normskördevärde och ett aktuellt skördevärde För varje gröda som odlas på Företaget. Om summan av de aktuella skördevärdena är mindre än summan av normskördevärdena, utgör skillnaden den beräknade skadan. Ersättning utbetalas om skadan är större än självrisken och avrundas till närmast hela hundratal kronor. Ersättningen = Företagets totala normskördevärde minus Företagets totala

Nuvarande 31

skördeskadeskydd

aktuella skördevärde minus Företagets självrisk. Små ersättningsbelopp saknar ofta betydelse för Företaget och är dessutom i regel osäkert bestämda. Små skillnader i grödfördelningen kan medföra att ett företag får ersättning under det att ett annat med nästan samma grödfördelning blir utan. För att motverka detta betalas mindre ersättningar än 300 kr inte ut. Dessutom ersättes skador av ungefär självriskens storlek (i intervallet självrisken i 2 % av normskördevärdet) med ett belopp som är 2 96 av företagets beräknade normskördevärde. Genom att de aktuella skördarna bestäms för skördeområden kan enstaka eller mindre grupper av företag drabbas av betydande skador utan att skördeskadeskyddet löser ut. Företagare som drabbas av mycket allvarliga skördeskador men som på grund av skyddets konstruktion inte får ersättning eller endast får obetydlig ersättning kan söka behovsprövade bidrag. Ersättningar och bidrag utbetalas från en fond - skördeskadefonden. Medel till denna tillskjuts årligen från staten och jordbruket. För närvarande tillskjuter staten 30 milj. kr och jordbrukets bidrag är bestämt till 15 milj. kr per år. Under senare år har jordbrukarna tillskjutit ca l8 milj. kr. Fonden förvaltas av statens jordbruksnämnd, som är huvudmyndighet för skördeskadeskyddet. Jordbruksnämnden ansvarar för insamling av avgiftsmedlen och for utbetalning av ersättningar. Nämnden beslutar vidare om behovsprövade bidrag. SCB svarar för den största delen av arbetet med skördeskadeskyddet. Sålunda svarar SCB för den centrala ledningen av de objektiva skördeuppskattningarna samt fastställer indelningen i skördeområden. SCB svarar också for insamling. granskning och kontroll av bl. a. arealuppgifter från samtliga jordbruksforetag i landet samt beräknar normskördar, aktuella skördar, normpriser och aktuella priser, skördevariationer och ersättningar. Dessutom ombesörjer SCB utskrift av utbetalningskort och ersättningsbesked samt svarar for stickprovskontroll av jordbrukarnas arealuppgifter. Lantbruksnämnderna utför fáltarbetet vid de objektiva skördeuppskattningarna med hjälp av särskilda provtagare och medverkar vid fáltkontroller av arealuppgifterna. Nämnderna samlar in arealuppgifter från jordbrukare. som inte lämnat in dessa trots påminnelser, samt medverkar vid granskning av arealuppgifter i fall som kräver lokalkännedom eller kontakt med jordbrukarna. Staten svarar helt för kostnaderna för skyddets administration. En särskild nämnd - skördestatistiska nämnden (SKN) - har till uppgift att utreda frågor om skyddets utformning och omfattning samt avge forslag till förbättringar av skyddet. Grunderna för skyddet är fastställda av riksdagen. Varje år beslutar regeringen om skördeskadeskyddets statistiska och tekniska utformning efter förslag från SKN. Skördestatistiska nämnden genomförde under åren 1971-1974 en allmän översyn av skördeskadeskyddet och föreslog som en följd härav ändringar av skyddets utformning på ett flertal punkter (Bättre skördeskadeskydd, SCB, Stockholm 1975). Några av dessa förslag har genomförts.

32 Nuvarande skördeskadeskydd

2.3 Indelning i skördeområden

För skördeskadeskyddets syften har landet indelats i ca 420 skördeområden. Man har strävat efter att göra dessa områden enhetliga i fråga om förutsättningarna för växtodlingen. Vid indelningen i områden har man därför tagit hänsyn till klimat, jordart och jordens beroende av vatten. Man har också tagit hänsyn till topografiska faktorer såsom markens lutning, höjden över havet m. m. Även risken för speciella skador, t. ex. översvämning, har i viss mån beaktats. Främst av administrativa skäl har områdena med få undantag gjorts sammanhängande. Genom ett flertal översyner har områdesindelningen kunnat förbättras. Företagna analyser av skördestatistiken tyder på att områdena inte kan göras påtagligt mera homogena från växtodlingssynpunkt även om de görs avsevärt mindre än f. n. Eftersom förutsättningarna för växtodling växlar starkt är skördeområdena olika stora. Områdenas åkerareal varierar mellan 500 och 18 000 ha - genomsnittsstorleken är omkring 7 000 ha. Antalet gårdar i områdena varierar mellan 24 och 760 och är i genomsnitt ca 300. Den fastställda områdesindelningen får i princip inte ändras under ett skördeår. Vid mycket svåra lokala skördeskador som omfattar del av skördeområde kan indelningen emellertid ändras tillfälligt.

2.4 Bestämning av aktuell skörd

Årets skörd - den aktuella skörden - av spannmål, vall och potatis bestäms genom statistiska centralbyråns objektiva skördeuppskattningar. För oljeväxter och sockerbetor baseras skördebestämningen på kontrakts- och leveransuppgifter från Sveriges Oljeväxtintressenters förening upa resp. Svenska sockerfabriksaktiebolaget. och De objektiva Skördeuppskattningarna byggdes upp under 1950-talet fick i huvudsak sin nuvarande omfattning år 1960. Syftet med skördeuppskattningarna är att bestämma den bärgade skördens storlek och kvalitet. Det har emellertid visat sig vara svårt att bestämma den bärgade skörden direkt. Skördeuppskattningarna består därför av flera delundersökningar. För de flesta grödorna bestäms den av jordbrukaren bärgade hektarskörden genom att bruttoskörden reduceras med hänsyn till spill och bärgningsförluster vid jordbrukarens skörd samt med andel obärgad areal. Bruttoskörden, även benämnd biologisk skörd, uppskattas genom att noggrant tillvarata och uppmäta hela skörden från särskilt utlagda provytor. Bestämningen av den biologiska skörden och den obärgade arealen görs på ett urval om ca 13000 jordbruksföretag. Spillet av spannmål bestäms kvalitet bestäms i huvuddelen på mellan 500 och 1 000 företag. Spannmålens av landet med ledning av leveransbesked för de gårdar i urvalet som har levererat spannmål. Bärgningsförlusterna for vallskörden bestäms genom undersökningar på På dessa företag bestäms också vallskördens kvaca 1 000 jordbruksföretag. litet. Vallåterväxtens storlek fastställs med ledning av särskilda undersökningar på ca 2 500 företag.

Nuvarande 33

skördeskadeskydd

För bestämning av potatisskörden görs ett särskilt urval. Provyteundersökningar i potatis görs dels i odlingar med bevattningsmöjlighet, dels i odlingar utan sådan möjlighet. Detta beror på att man i skyddet numera behandlar bevattnad potatis och obevattnad potatis som olika grödor. De objektiva skördeuppskattningarna går så till att minst 30 jordbruksföretag tas ut för undersökningarna inom varje skördeområde. Dessa Företag tas ut slumpmässigt med utgångspunkt från företagens areal. Sannolikheten för att ett företag skall bli uttaget som provytegård ökar med gårdens åkerareal. Det gör att stora gårdar kommer med oftare i undersökningen än små gårdar. På de uttagna gårdarna utväljes slumpmässigt ett fält för varje på gården förekommande och i skyddet ingående gröda. På de uttagna fälten skördas två kvadratmeterstora provytor strax före jordbrukarens skörd. Provytor för att mäta spill läggs ut efter jordbrukarens skörd. Skördarna från provytorna av spannmål och vall sänds efter viss torkning till SCB:s skördelaboratorium i Örebro. Provytegårdarnas obärgade areal mäts upp och rapporteras senare under hösten. Utifrån uppgifter om skörden från provytorna i skördeområdet, om spillets storlek och andelen obärgad areal fastställes årets (aktuell) skörd för resp. gröda i området. Uppgifter om spannmålsskördens kvalitet och torkningskostnader inhämtas för provytegårdarna från handeln. Samtliga kvalitetsregleringar och torkningskostnader i handeln beaktas. Vallskördens kvalitet fastställes genom analys av provyteprover. Potatisskördens storlek och kvalitet fastställes på fältet. För att bestämma skörden av oljeväxter och sockerbetor används inte provytemetoden. Odlingen av dessa grödor sker nästan uteslutande på kontrakt. Skördens storlek kan därför fastställas med hjälp av leveransstatistik från Sveriges oljeväxtintressenters förening upa resp. Svenska sockerfabriksaktiebolaget. Sveriges stärkelseproducenters förening och AB Skånebrännerier lämnar uppgifter för att fastställa fabrikspotatisens kvalitet.

2.5 Bestämning av normskörd

Normskörden för en gröda inom ett område skall i princip vara den skörd man normalt kan räkna med i området. Skördeutfallet är beroende av ett stort antal faktorer. Vissa av dessa är relativt konstanta, t. ex. markbonitet och topografi. Andra förändras successivt, t. ex. näringstillförsel, utsäde och brukningsmetoder. En tredje grupp som kan sammanfattas under begreppet årsmån varierar starkt och oregelbundet år från år. Vid beräkning av normskördarna söker man ta hänsyn till de olika faktorerna på så sätt, att man jämnar ut de variationer som beror på årsmånen men i övrigt utgår från aktuella odlingsbetingelser och aktuell odlingsteknik. Om man studerar skördestatistik för en lång följd av år kan man iaktta att skörden varierar mycket kraftigt och oregelbundet från år till år. Under några år kan variationerna vara regelbundna på så sätt att ett år med en hög skörd följs av ett år med låg skörd och omvänt. Man kan också iaktta perioder med flera år med relativt hög skörd liksom perioder med flera år med låg skörd. Som exempel kan nämnas att skördeutfallet under 1920-

34 Nuvarande skördeskadeskydd

Skörd J80/“

I975 /Normskérd från mitten }~Av|astnings<”)kning av objektiv period till 1975

Medelskörd för objektiv period

Period med wbiektiva Period med objektiva skérdeuppskauningar skérdouppskanningar Figur 2.1 Exempel pa r l I I I Å beräkning av normskörd. 1922 1930 1940 1950 1960 1970

och 1930-talen ofta var bra. Under 1940- och 1950-talen var det ofta dålig skörd. Under 1960- och 1970-talen har det varit många bra skördeår. Om växlingarna från år till år i skördeutfallet är slumpmässiga eller ett uttryck for mer eller mindre regelbundna långsiktiga svängningar är svårt att avgöra. Däremot kan man i regel, om man studerar skördestatistik for en lång årsserie, tydligt se att den genomsnittliga hektarskörden under perioden har ökat. Detta beror i huvudsak på utvecklingen av odlingstekniken och av förbättrade produktionsmedel. Resultatet av den tekniska utvecklingen beskrivs i skyddet med en rät trendlinje. Normskörden är till nivån främst bestämd av medeltalet for skördarna under tiden med objektiv skördeuppskattning (från och med 1957/58 och framåt). För att inte medelskörden skall bli en underskattning av den forväntade skörden lägger man till en årlig skördeökning, trend, från periodens mitt till och med det aktuella skördeåret. Skördeökningens storlek har beräknats med ledning av utvecklingen av de aktuella skördarna sedan 1922. Under några år gjordes den objektiva skördeuppskattningen parallellt med en tidigare tillämpad subjektiv uppskattningsmetod. Den subjektiva uppskattningen utfördes i växande gröda av hushållningssällskapens gillesombud. Det visade sig då att man underskattade skördenivån med den subjektiva metoden. Trendlinjen for subjektiv period är därför parallellforskjuten till en lägre nivå i förhållande till linjen for objektiv period (se fig. 2.1).

2.6 Värdering av skörden

Vid bestämning av normpris och aktuellt pris för avsalugrödorna utgår man från de priser som gäller i handeln den l november för vara av viss kvalitet. Normpriserna erhålls genom att dessa priser omräknas till att avse genom-

Nuvarande skördeskadeskydd 35

snittskvalitet för en längre period. De aktuella priserna erhålls genom att gällande priser för en viss kvalitet justeras så att de motsvarar kvaliteten hos årets skörd. För fodersäd beaktas kvaliteten endast hos den del av skörden som går i handeln. Vid värderingen av vallskörd tar man hänsyn till fodervärdet. De uppgifter om kvaliteten som behövs för värderingen erhålls dels genom provtagning, dels från leveransuppgifter. Om vallskörden avsevärt överstiger normskörden, anses den del som överstiger normskörden ha ett begränsat värde för jordbrukaren. Priset på hö halveras därför för den del av den aktuella skörden som överstiger normskörden med minst 10 men högst 50 %. Den del av skörden som överstiger normskörden med mer än 50 % värderas till noll. Genom att normskörden multipliceras med normpriset och den aktuella skörden med det aktuella priset erhålls ett normskördevärde och ett aktuellt skördevärde för varje gröda och skördeområde.

2.7 Självrisk

I skördeskadeskyddet utgör självrisken en viss andel av försäkringsvärdet, dvs. värdet av gårdens på områdestal beräknade normskörd. Det enskilda företagets självrisk är direkt proportionell mot en uppskattning av hur mycket skörden varierar från år till år i Företaget (Företagets skördevariation). För denna uppskattning används uppgifter om företagets areal av olika grödor. Om grödornas skördevariation i företaget finns däremot inga uppgifter. I uppskattningen utgår man därför från grödornas skördevariation i skördeområdet. Grödornas skördevariation i genomsnitt för skördeområdet beräknas årligen och uttrycks i kronor per hektar. Vid uppskattning av företagets skördevariation beaktas också att variationen i företagets totalskörd kan förväntas bli mindre när flera grödor odlas än när odlingen omfattar bara en eller ett fåtal grödor eller när de odlade grödorna har mycket lika krav på odlingsbetingelser. På så sätt blir företagets självrisk beroende av odlingsinriktningen i företaget och av den genomsnittliga skördevariationen för olika grödor i det skördeområde som företaget hör till. Ensidig odling ger en hög självrisk. självrisken blir lägre med ökad differentiering av odlingsinriktningen. Skillnader i antalet grödor påverkar ofta självrisken med 5 procentenheter och i vissa fall med ännu mera. Eftersom skördevariationen är olika i olika skördeområden, varierar självrisken med företagens geografiska läge. Grödvalet påverkar också självriskens storlek. Den som odlar grödor med hög variation får en högre självrisk än den som odlar grödor med liten skördevariation. Självrisken avvägs så att den i genomsnitt för samtliga jordbruksföretag i landet blir 15,5 96 av normskördevärdet. Självrisken varierar emellertid ganska starkt från företag till företag. I tabell 2.1 är jordbruksföretagen i landet fördelade efter självriskens storlek. Sannnolikheten för att få ersättning beräknas vara lika för alla jordbruksföretag. Detta innebär att skyddet beräknas ge ersättning lika många gånger till alla jordbrukare sett över en lång följd av år. Den sammanlagda ersättningens storlek till jordbrukaren under en lång period är däremot direkt

36 Nuvarande skördeskadeskydd Tabell 2.1 Jordbruksföretagens självrisk år 1976

100,0

proportionell mot den procentuella skördevariationen och normskördevärdet För jordbruksFöretaget. Detta betyder att Företag med riskfylld odling beräknas få mera ersättning än Företag med mindre riskfylld odling sett över en lång Följd av år.

2.8 Behovsprövade bidrag

Genom att de aktuella skördarna bestäms För skördeområden kan enskilda Företag drabbas av betydande skador utan att skördeskadeskyddet löser ut. Företagare som drabbas av mycket allvarliga skördeskador men som på grund av systemets konstruktion inte får ersättning eller endast får obetydlig ersättning kan söka behovsprövade bidrag. Två procent av För året utbetalade skördeskadeersättningar står till förfogande For behovsprövade bidrag. Om beloppet understiger 800000 kr kan statens jordbruksnämnd begära hos regeringen att få medel upp till detta belopp. Riksdagen har uttalat att sträng restriktivitet skall tillämpas vid bidragsgivningen och att det noggrant skall prövas om sökanden vidtagit alla åtgärder som skäligen kan ankomma på honom För att motverka skadorna och att bärga skörden. Ansökan om bidrag kan prövas Först när skördeskadeersättningen beräknats. Detta innebär att ansökan kan prövas Först i april året efter skadeåret och att prövningen av ansökningarna görs långt efter det att skadan inträffat. Ansökan om skördeskadebidrag skall göras på en särskild blankett och inges till lantbruksnämnden. l ansökan skall jordbrukaren uppge brukad areal, åkerjordens användning och erhållen skörd av resp. grödor. Den genomsnittliga hektarskörden under senare år skall också uppges liksom det genomsnittliga totala skördevärdet i kronor. Jordbrukaren skall alltså själv göra en uppskattning av skördeForlusten. För att möjliggöra en behovsbedömning skall jordbrukaren lämna uppgifter om sina inkomster, om familjens tillgångar och skulder samt om årets sammanlagda utgifter För amorteringar och räntor. Hushållets storlek och tidigare års skördeskador och skördeskadebidrag skall också uppges. Jordbrukaren har möjlighet att genom intyg från lantbruksnämndens ortsombud få sina skördeskador styrkta.

SOU 1979253 Nuvarande skördeskadeskydd 37

Lantbruksnämnden har att granska ansökningarna och därvid pröva om jordbrukarens uppgifter om skördeskadan är rimliga. Vidare skall nämnden bedöma om jordbrukaren vidtagit alla åtgärder som skäligen kan ankomma på honom för att motverka skador och bärga skörden. Lantbruksnämnden skall också göra en angelägenhetsgradering av ansökningarna. Det är sedan statens jordbruksnämnd som beviljar bidrag. Enligt uppgifter från jordbruksnämnden inkom under skördeåren 1961-1976 i genomsnitt per år ca 1 300 ansökningar med stor variation mellan åren. Antalet beviljade bidrag har under dessa år i genomsnitt varit ca 160. Under senare år har man undvikit att betala ut belopp under 1000 kr för att i stället kunna ge litet större bidrag, som ger en påtaglig hjälp, till de jordbrukare som har det största hjälpbehovet. Under 1970-talet har ett obetydligt antal bidrag utbetalats till företag med mindre än 10 ha åker.

2.9 Tillfälliga åtgärder

/indringar i omrddesindelningen

Den fastställda områdesindelningen fär i princip inte ändras under ett skördeår. Vid mycket svåra lokala skördeskador som sammanfaller dåligt med områdesindelningen kan denna emellertid ändras tillfälligt. Enligt uttalande av statsmakterna skall stor restriktivitet tillämpas vid tillfälliga ändringar av områdesindelningen. För att tillfälliga ändringar skall göras krävs att statistiskt underlag för ersättningsberäkningen kan erhållas, att skadeområdet kan avgränsas någorlunda klart och att väsentliga grödor inom området har drabbats av minst 50 procents skördenedsättning. Mellan 1961 och 1977 har tillfälliga ändringar av indelningen gjorts i 18 fall. Skördestatistiska nämnden har bedömt att dessa ändringar lett till att de av skördeskador drabbade jordbrukarna erhållit ersättning på ett i förhållande till skadorna riktigare sätt än om ändringen ej hade genomförts.

Totalutvintringsskador

Utvintringsskador på övervintrande grödor beaktas i skördeskadeskyddet endast om skadorna är så måttliga att de inte föranleder uppkörning av grödan. Vid totalutvintring och omsådd beaktas skördeutfallet på den vårsådda grödan. Förluster på grund av totalutvintring beaktas alltså normalt inte i skyddet. Genom särskilt beslut av regeringen beaktades totalutvintringarna vid ersättningsberäkningarna avseende 1977 års skörd. Dessa skador beaktades då individuellt i vissa särskilt drabbade län för de jordbrukare som i särskild ordning anmält stora totalutvintringsskador. De anmälda skadorna värderades till totalt ca 57 milj. kr. Förlusten beräknades som skillnaden mellan höstgrödornas normskördevärde och normskördevärdet för en vårsådd spannmålsgröda plus beräknad kostnad för omsådd och förlorat utsäde. Den på detta sätt framräknade förlusten beaktades i ersättningsberäkningarna för områdesskyddet utan att självrisken ändrades. Med denna åtgärd be-

38 Nuvarande skördeskadeskydd

räknas utbetalningarna ha med 5,7 milj. kr. Ca 1000 jordbrukare fick

ökat

härigenom ökad ersättning. Aven år 1978 beaktades totalutvintringsskadorna individuellt. Man vidtog vissa Förändringar i beräkningarna från föregående år.

Övriga totalskador

I vissa situationer kan skörden bli totalförstörd. Exempelvis kan en gröda på grund av otjänlig väderlek bli så skadad att grödan körs upp. Ofta förekommer att enstaka fält inte kan skördas på grund av dåligt bärgningsväder eller översvämning. Vädret kan också förorsaka sådana kvalitetsskador att skörden blir oanvändbar. Denna typ av skador beaktas i områdesskyddet genom att skörden för bärgade arealer nedräknas med hänsyn till andelen obärgad areal i skördeområdet. Andelen obärgad areal varierar ofta starkt från gård till gård i området. Med hänsyn till dessa förlusters storlek är det därför av intresse att behandla totalskador individuellt i skördeskadeskyddet. Så har skett åren 1967, 1970, i hela landet. Dessa år 1974, 1977 och 1978 i vissa delar av landet eller invar det stora arealer som blev obärgade. År 1977 beaktades totalskador dividuellt på grund av översvämningar och dåliga bärgningsförhållanden. Med dessa åtgärder ökade ersättningarna med ca 28 milj. kr for ca 7 400

jordbrukare. Åtgärderna innebar också att ca 3 100 jordbrukare fick lägre

än de skulle ha fått om obärgad areal beaktats som vanligt. Det ersättning innebar att ersättningarna till dessa jordbrukare sjönk med ca 3 milj. kr. Även år 1978 beaktades totalskador individuellt for vissa grödor i delar av landet. Dessutom beaktades under år 1978 storm- och frostskador individuellt utan att dessa skador behövde vara totala. Förekomsten av totalskador är delvis beroende av jordbrukarens handlande, av hans åtgärder för vattenavledning och av hans maskin- och torkkapacitet. Det har därför ansetts väsentligt att insatser för ett individuellt beaktande av totalskador görs först sedan skadorna konstaterats. Därmed riskeras inte att åtgärden påverkar jordbrukarnas handlande. De individuella om totalskadad areal kontrolleras av lantuppgifterna bruksnämnderna. I utredningens enkät till lantbruksnämnderna påtalade dessa svårigheterna att kontrollera uppgifternas riktighet, bl. a. beroende på att kontrollerna i många fall kan utföras först sedan arealerna plöjts. att göra en riktig redovisning och att bevisa Svårigheterna för jordbrukarna uppgifternas riktighet påtalades också.

2.10 Kostnader

Kostnader för ersättningar och bidrag

Medelsåtgången för utbetalningar växlar starkt från år till år beroende på skördeskadornas omfattning. I tabell 2.2 redovisas storleken på de utbetalade ersättningarna och de behovsprövade bidragen under årens lopp. Om meför respektive år omräknas till 1977 års penningvärde med delsåtgången hjälp av konsumentprisindex blir de genomsnittliga utbetalningarna per år 52 milj. kr.

SOU 1979153 Nuvarande skördeskadeskydd 39 Tabell 2.2 Normskördevirde, beräknat medelsbehov och utbetalda ersättningar och bidrag 1961-1977

Som framgår av tabell 2.2 har det totala normskördevärdet - det totala försäkringsvärdet - ökat från drygt 3 000 milj. kr år 1961 till ca 7 000 milj. kr år 1977. Detta beror inte endast på produktprisernas utveckling utan även på ökad avkastning per hektar och ändrad odlingsinriktning. Nedläggningen av åker har verkat dämpande på utvecklingen av det totala normskördevärdet. Det förväntade årliga medelsbehovet kan beräknas på ett försäkringsmatematiskt sätt utifrån uppgifter om rikets totala normskördevärde, om skördevariation och om självrisken för alla jordbruksföretag som uppskattad ingår i skyddet. Självrisken är genom riksdagsbeslut fastställd så att den i medeltal för alla jordbruksföretag skall vara 15,5 96. Normskördevärde och skördevariation uppskattas utifrån det omfattande material som skördeuppskattningarna erbjuder och enligt de beräkningsregler som gäller i skördeskadeskyddet. Med stöd av sådana beräkningar bestämdes medelsbehovet år 1961 till ca 33 milj. kr. Om endast normskördevärdet hade förändrats under perioden 1961-1977 skulle medelsbehovet för år 1977 ha beräknats till 72 milj. kr. Men under denna tid har på grund av ökad specialisering och ändrad odlingsinriktning den uppskattade skördevariationen ökat. Detta har beräknats innebära ett ökat risktagande i jordbruket. Om självrisken då är oförändrad innebär detta ett ökat medelsbehov. Med beaktande härav och av att unför beräkning av skördevariationen har ändrats har det derlagsmaterialet förväntade medelsbehovet för år 1977 av SCB beräknats till 94 milj. kr. Resultaten av dessa beräkningar för varje år under perioden redovisas i tabell 2.2. Såsom framgår av avsnitt 2.11 har det för de senaste åren beräknade, jämfört med tidigare år höga medelsbehovet hittills inte beaktats vid medelstilldelningen.

40 Nuvarande skördeskadeskydd

Adminisrrarionskostnader I direktiven angavs att administrationskostnaderna under budgetåret 1975/76 beräknades till ca lO milj. kr. Administrationen av skördeskadeskyddet som främst ombesörjes av SCB, statens jordbruksnämnd och lantbruksnämnderna, belastar statsbudgeten på flera ställen. l det följande redovisas en beräkning av alla administrationskostnader. Under punkt C8 ijordbrukshuvudtiteln upptas kostnader för administration av permanent skördeskadeskydd m. m. Anslaget är 26,9 milj. kr För budgetåret 1978/79. I anslaget ingår Följande: Objektiva skördeuppskattningar 14,7 milj. kr Skördeskadeskyddets tekniska administration 2,7 milj. kr Lantbruksregistret och därmed samordnad statistikproduktion 6,7 milj. kr Jordbruksekonomiska undersökningen 2,7 milj. kr

26,9 milj. kr Anslaget till jordbruksekonomiska undersökningen berör inte skördeskadeskyddet, varför man kan bortse från det i detta sammanhang. Av anslaget till SCB i sjunde huvudtiteln togs under nämnda budgetår i anspråk 0,9 milj. kr till objektiva skördeuppskattningar, 0,4 milj. kr till skördeskadeskyddet och 1,7 milj. kr till lantbruksregistret. Lantbruksnämndernas arbete för skördeskadeskyddet specificeras inte i statsbudgeten. Utredningen har uppskattat kostnaden För provyteledarnas arbete För objektiva skördeuppskattningen till 2,5 milj. kr och nämndernas arbete för lantbruksregistret till 0,1 milj. kr. Likaså har utredningen uppskattat statens jordbruksnämnds kostnader för skyddet till 0,3 milj. kr. Om ovanstående summeras blir kostnaderna följande: Objektiva skördeuppskattningar 18,1 milj. kr Skördeskadeskyddets administration 3,4 milj. kr Lantbruksregistret och därmed samordnad statistikproduktion 8.5 milj. kr

30,0 milj. kr

Såväl de objektiva skördeuppskattningarna som lantbruksregistret utgör underlag inte bara för skördeskadeskyddet utan även för statistikproduktionen på lantbrukets område. En invändningsfri uppdelning av kostnaderna för skördeuppskattningen och lantbruksregistret på skördeskadeskyddet och statistikproduktionen har utredningen ansett omöjlig. SCB har dock bedömt att behovet av objektiva skördeuppskattningar För statistikproduktionen är avsevärt mindre än nuvarande omfattning. Om skördeskadeskyddet inte ställde speciella krav på de objektiva uppskattningarna kunde kostnaderna härför reduceras med ca 10 milj. kr. Likaså har SCB bedömt att skördeskadeskyddets krav på riktiga uppgifter för de enskilda företagen i lantbruksregistret medför en fördyring av registret med ca 2 milj. kr. Med hänsyn härtill bedömer utredningen kostnaderna för skördeskadeskyddet till mellan 15 och 20 milj. kr.

Nuvarande skördeskadeskydd 41

2.11 Finansiering

Skördeskadeskyddets administration finansieras som nämnts i Föregående avsnitt med medel från statsbudgeten. Ersättningarna och bidragen till skadedrabbade jordbrukare utbetalas från skördeskadefonden. Denna fond tillfbres årligen dels medel från statsbudgeten, dels avgifter som tas ut på jordbruksprodukter. Med skördeskadefonden utjämnas finansieringsbehovet mellan år med stora utbetalningar och år med små utbetalningar. Räntan på fondmedlen läggs till fondkapitalet. Utvecklingen av skördeskadeavgifter, statens medelstillskott, fondens ränta och skördeskadefonden framgår av tabell 2.3. Tabell 2.3 Skördeskadefondens storlek och till fonden lnflutna medel åren 1961-1978, min. kr

Som framgår av tabellen svarar staten f. n. för ungefär två tredjedelar av fondtillskottet och jordbruket för ungefär en tredjedel. Statens andel av finansieringen var vid skyddets början endast en tredjedel och har vid två tillfällen höjts. Vid fördelningen av kostnaderna för skyddet mellan staten och jordbrukarna gjordes vid skyddets tillkomst år 1961 jämförelse med kostnadsfördelningen i arbetslöshetsförsäkringen mellan staten och försäkringstagarna. Även vid 1969 års uppjustering av medelstillskottet till skyddet gjordes en sådan jämförelse. Detta ledde till att statens kostnadsandel ökade, vilket innebar en anpassning till förändringar som vidtagits i arbetslöshetsförsäkringen. Det bör påpekas att jämförelserna avsett statens andel av skördeskadeskyddets och arbetslöshetsförsäkringens totala kostnader, dvs. inkl. administrationskostnaderna. Det har sålunda beaktats att skördeskadeskyddets administration bekostas av staten, medan de fackliga organisationerna bekostar huvuddelen av arbetslöshetsförsäkringens administration. Utöver det årliga tillskottet till skördeskadefonden har staten i samband med en prisuppgörelse lämnat en garanti, som får tillgripas om så stora

42 Nuvarande skördeskadeskydd

skördeskador uppstår att fondmedlen inte räcker till. Av denna garanti återstår 75 milj. kr. Skulle en skördekatastrof av sådan omfattning inträffa att skördeskadefonden inkl. nämnda garantibelopp inte täcker de ersättningsberättigade skadorna, skall frågan om ersättning prövas av statsmakterna i särskild ordning. Jordbrukets skördeskadeavgift tas till största delen ut i form av avgifter på vissa jordbruksvaror. De är för närvarande följande:

Produktionsgren Grundval for Form för Skördeskadeoch varuområde inbetalning inbetalning avgift

VegeIabi/ier Vete och råg Förmald kvantitet Del av förmal- 0,75 öre/kg ningsavgift

Oljeväxtfrö Odlares leveranser Månatlig inbetal- 1,2 öre/kg av frö av raps, rybs ning genom föroch vitsenap (räk- eningen Sveriges nat efter 18 96 vat- oljeväxtintressentenhalt) ter

Potatis Odling på sam- Del av arealavgift 30 kr/ha manlagt minst 0,5 som inbetalas av ha jordbrukarna

Sockerbetor Odlares leveranser Uttag från socker- 0,075 öre/ kg av betor (räknat regleringsfonden efter 16 96 socker~ vid slutavräkning halt) med odlarna

Animalier Mjölk och grädde Leverans av mjölk Månatlig överför- 0,1 öre/kg till mejeri (grädde ing av medel som omräknas) anslagits som ersättning till jordbruket med anledning av prisstoppet och livsmedelssubventionerna

På grund av att en stor del av vegetabilieproduktionen ej saluförs utan omsättes i djurproduktion belastas även mjölkproduktionen med skördeskadeavgifter. Slaktdjursproduktionen belastas också med avgifter. Med anledning av de statliga subventionerna till baslivsmedlen tas slaktdjursproduktionens skördeskadeavgifter numera från statliga budgetmedel. Beloppet är 3,3 milj. kr per år. Om man slår ut skördeskadeavgifterna på den försäkrade arealen får man en genomsnittlig avgift på 6 kr/ ha. Detta motsvarar knappt 0,3 % av normskördevärdet.

SOU l979z53

3 Skördeskadeskydd i andra länder

3.1 Inledning

I ett antal länder har man någon form av skördeskadeskydd varigenom lantbrukare som lidit skördeskada får tillgång till ekonomisk kompensation. Erfarenheterna från andra länder kan vara av betydelse för utformningen av det framtida svenska skördeskadeskyddet. De länder som behandlas här är Norge, Finland, Frankrike, USA, Kanada, Israel och Japan. De har valts ut för att ge exempel på några intressanta typer av skördeskadeskydd. Redogörelsen bygger bl.a. på en internationell översikt i skördestatistiska nämndens rapport Bättre skördeskadeskydd, på information som inhämtats vid ett besök av utredningen i Norge och på material som erhållits genom den svenska lantbruksrepresentationen. Väl utbyggda system för skördeskadeskydd Förekommer mera sällan. I Norden har Förutom Sverige även Norge och Finland infört system för skördeskadeskydd. Inom EG finns inte någon generell reglering beträffande skördeskadeskyddet, utan dessa frågor sköts nationellt. Av EG-länderna synes endast Frankrike ha något mera avancerat system for skördeskadeskydd. USA har haft skördeförsäkring av varierande utformning sedan början av l900-talet. Kanada har sedan 1939 haft någon form av skördeförsäkring. Japan och Israel har utvecklade system för skördeskadeskydd.

3.2 Norge

I Norge har man sedan 1973 ett skördeskadeskydd. Detta är uppbyggt som en individuell försäkring. Med vissa undantag har alla lantbruksföretag rätt till ersättning vid katastrofartade skördeskador. Ledningen av skyddet utövas centralt av en fondstyrelse som är utsedd av Lantbruksdepartementet. Flertalet ledamöter i fondstyrelsen är utsedda efter förslag av jordbrukets organisationer. På regional nivå har lantbrukssällskapen ansvaret för skyddet och lokalt de kommunala jordstyrelserna. Det finns ett lantbrukssällskap i varje fylke. Detta sällskap fullgör flertalet statliga uppgifter inom lantbruket på länsnivå. i Sverige. Deras tjänstemän, härads- Jordstyrelserna har ingen motsvarighet har god lokalkännedom och känner de enskilda företagen agronomerna, ganska väl.

44 Skördeskadeskydd i andra länder SOU l979:53

Skördeskadeskyddet omfattar alla enskilt drivna jordbruk. Gårdar som drivs av det allmänna, av organisationer, aktiebolag och stiftelser omfattas således ej av skyddet. I skyddet ingår de flesta förekommande grödorna, bl. a. även frukt, bär och grönsaker. Varje år tillämpas skördeskadeskyddet endast inom fastställda skadeområden. Med skadeområde avses ett avgränsat område inom vilket man befarar skördeskador av viss storlek. Ett skadeområde får inte vara större än en kommun och kan vara så litet att det omfattar endast en gård. Grödans utveckling följs av jordstyrelserna. Även jordbrukarnas lokala organisationer följer utvecklingen och rapporterar befarade skördeskador till respektive jordstyrelse. Om skada anses föreligga anmäler jordstyrelsen detta till lantbruks› sällskapet. Lantbrukssällskapet kan då registrera ett potentiellt skadeområde, vilket kungöres i tidningarna. Den jordbrukare som bor i ett sådant område och bedömer att han kommer att få skördeskador kan då göra en preliminär anmälan härom. I de potentiella skadeområdena tas vissa representativa gårdar ut som observationsbruk. Där följs grödans utveckling och uppskattas skörden noggrant av häradsagronomen tillsammans med jordbrukaren. Skördeutfallet på dessa observationsbruk ger stöd för myndigheternas bedömning av skördeskadorna i skadeområdet. Antalet observationsbruk är endast några få per kommun. På grundval av uppgifter från lantbrukssällskapen fastställer sedan fondstyrelsen skadeområden. Efter skördens avslutande skickas uppgiftsblanketter ut till de jordbrukare i skadeomrâdena som tidigare anmält befarad skördeskada. På denna blankett skall jordbrukaren uppge areal av olika grödor och hur stor skörd han fått i förhållande till vad som är normalt på gården. Han skall också ge uppgifter om hur stor hans normala skörd är. Detta underlättas i Norge av att all producerad spannmål levereras till statlig uppköpare. För att få underlag för bedömning av vallfoderskördens normala storlek och av skördeskadan i vallodlingen skall jordbrukaren också redovisa djurbesättningens storlek, andel kraftfoder i foderstaten samt köp och försäljning av grovfoder. Jordbrukaren uppskattar alltså själv sina skördeskador. Dessa uppgifter kontrolleras och prövas av häradsagronomen och av lantbrukssällskapet. Därvid måste uppgifterna om såväl normalskörd som årets skörd kontrolleras. Häradsagronomen klassar gården efter dess normala skördenivå i forhållande till en normal nivå i området. Avkastningsskillnaden mellan två närliggande klasser är 10 % av områdets normalskörd. Grovfoderskörden och skördeskadan i denna odling beräknas med utgångspunkt i brukarens uppgifter om djurbestånd, utfodring, köp och forsäljning av grovfoder m. m. under skadeåret respektive ett normalår. Granskningen genom häradsagronomens och lantbrukssällskapets försorg kan i tveksamma fall och i besvärsärenden följas av prövning i fondstyrelsen. Ersättningsberäkningen sker i princip på samma sätt som i Sverige. Skyddet avser förluster i det sammanlagda skörderesultatet, varför ett för gården genomsnittligt skördeprocenttal beräknas. Självrisken är ca 30 %. Vid beräkningarna utgår man från vikttal för olika grödor. En grödas vikttal anger relationen mellan värdet av en normal skörd av grödan och värdet av en normal skörd av spannmål. Ersättningsberäkningen för de enskilda jordbruksföretagen bygger således på vikttal som anger ungefärliga relationen

i andra länder 45

Skördeskadeskydd

mellan grödornas normala värdeavkastning per hektar. arealuppgifter för de olika grödorna på jordbrukslöretaget, avkastningstal som anger skördens storlek i förhållande till normal skörd för varje gröda på jordbrukslöretaget samt normtal i kronor per hektar åker för området. För jordbrukare med deklarerade inkomster över 75000 kr sker en reduktion av ersättningsbeloppen dels efter inkomstens storlek och dels efter den andel av den totala inkomsten som härrör från jordbrukslöretaget. Man har satt en övre gräns för ersättning till en enskild jordbrukare. Detta tak låg 1976 på 50000 kr plus 25 % av beräknad ersättning över 50000 kr. Finansieringen av det norska skördeskadeskyddet sker i princip till hälften av staten och till hälften av medel inom lantbrukets inkomstram. På detta sätt tillförs fonden 70 milj. norska kronor. Åren 1975 och 1976 räckte inte medlen i fonden, varvid staten tillsköt 85 resp. 30 milj. norska kronor.

3.3 Finland

År 1975 infördes ett skördeskadeskydd i Finland. Ersättningar utgår dels i form av prishöjningar på produkten dels i form av individuellt bestämda ersättningar. Skördeskadeskyddet administreras på riksnivå under jord- och skogsbruksministeriet av jordbruksstyrelsen. som motsvarar lantbruksstyrelsen i Sverige. Till ministeriet är knutet en rådgivande delegation för skördeskador. Kommunerna svarar för det lokala arbetet med skyddet. För lantbruksfrågor, bl. a. skördeskadeskydd. har kommunerna en särskild nämnd med därtill knuten personal. Regionalt har den statliga lantbruksadministrationen visst arbete med skördeskadeskyddet. Till skyddssystemet är obligatoriskt anslutna alla jordbrukare med en brukad åkerareal av minst 1 ha spannmål, rotfrukter eller potatis eller 2 ha vall. l den individuella delen av skyddet beräknas skördeskadan som skillnaden mellan ett för resp. jordbruksföretag beräknat totalt normskördevärde och ett aktuellt skördevärde. Normskördevärdet beräknas genom att gårdens arealuppgifter multipliceras med normskördevärden som fastställs för stora regioner. Det aktuella skördevärdet sätts för oskadade grödor lika med normskördevärdet. För skadade grödor bestäms ett aktuellt skördevärde för varje företag. Någon objektiv skördeuppskattning finns inte. Vid ersättningsberäkningen tillämpas självrisk av 15-30 % av normskördevärdet. Chefen för jord- och skogsbruksministeriet beslutar lör varje år hur stor del av den beräknade ersättningen som skall betalas ut. Såsom nämnts kan generell ersättning utgå i form av prishöjningar på produkter. Sådan ersättning utgår i större geografiskt avgränsade områden som allmänt drabbats av skördeskada. Erforderliga medel till utbetalning av ersättningar erhålles i princip helt från prisregleringsmedel. Härav står staten för minst halva beloppet. Staten svarar även för de centrala och regionala administrationskostnaderna samt for en del av kommunernas utgifter.

46 Skördeskadeskydd i andra länder

3.4 Frankrike

Till stöd vid bl. a. omfattande skördeskador har man i Frankrike sedan 1965 en statsstödd nationell garantifond för katastrofartade skador i jordbruket. Vid inrättandet av fonden angavs ändamålet vara - att verka för ett förbättrat försäkringsskydd i lantbruket genom att svara för en del av premien för icke försäkringsbara risker i lantbruket - att ersätta förluster orsakade av ej försäkringsbara risker. Enligt bestämmelserna för fonden täcks alla icke försäkringsbara risker, såsom frost, torka, storm, översvämning, om skadan når katastrofal om- Genom regeringsdekret bestäms när och i vilka områden detta fattning. är fallet. Den jordbrukare som råkat ut för nämnda slag av skador ger in en anmälan till sitt försäkringsforetag. Försäkringsföretaget bestämmer skadans omfattning och skickar anmälan vidare till en länskommitté, som efter utredning vidarebefordrar den till en central kommission. Kommissionen fastställer slutligen ersättningens storlek. På grund av de många instanser som deltar tar det normalt 13-14 månader innan jordbrukaren får i handläggningen ersättning. Från garantifonden lämnas ersättning for materiella skador såväl på mark, vid gröda, plantering och byggnader som på levande och döda inventarier jordbruk. Maximal ersättning är 75 96 av skadans värde. I princip ersätts inte kvalitetsskador. Underförsäkrade jordbrukare får ingen ersättning. Jordbrukarna innefattas således inte obligatoriskt i skördeskadeskyddet. Vid mitten av 1970-talet var fondens storlek ca 200 milj. francs. Utav ersättningar begränsas av fondens storlek. Om fonden inte betalningen räcker till, reduceras utgående ersättningar. Vid omfattande torka år 1976 sattes dock in speciella stödåtgärder som kostade franska staten 6 000 milj. francs. En central återförsäkringskassa svarar under iinansministeriet för den finansiella administrationen av garantifonden. Fonden finansieras inom lant- El genom extra premier som tas ut på existerande försäkringar bruket, exempelvis f. n. 10 procents pålägg på brandförsäkringar och 5 procents pålägg på andra försäkringar (hagel-, kreaturs- och maskinforsäkringar); med ungefär samma belopp som jordbrukarna in- D genom statsanslag betalar.

3.5 USA

1 USA har man f. n. tre olika system för att skydda jordbrukare mot ekonomiska förluster på grund av skördeskador, nämligen

El bidrag vid katastrofer (disaster payments) El skördeförsäkring (crop insurance) D skördeskadelån (emergency loans)

i andra länder 47

Skördeskadeskydd

Bidrag vid katastrofer

Federala bidrag vid katastrofer för jordbruket utgår sedan 1974 till odlare av vete, foderspannmål, ris och bomull. Bidrag utgår endast för den del av skörden som understiger 75 % av normal produktion för bomull och ris respektive 60 % av normal produktion för övriga grödor. Bidraget beräknas efter ett pris som för vete och foderspannmål är lika med halva gällande inlösenpris. Detta gör att en jordbrukare vid totalskada på t. ex. vete erhåller bidrag med ca 30 % av produktionskostnaderna. Ungefárlig årlig kostnad för staten är 500 milj. dollars. Genom programmet täcks förluster på inemot detta belopp.

Sköraeförsäkring

En federal skördeförsäkring har sedan 1930-talet successivt byggts ut i USA. Syftet med försäkringen är att skydda enskilda jordbrukare mot inkomstbonfall på grund av skördekatastrofer, att skydda konsumenterna mot för höga priser och att uppnå stabilitet i jordbrukarnas årliga inkomster. Administrationen av skördeförsäkringen handhas av en avdelning inom USA:s jordbruksdepartement. Under den federala ledningen sorterar 14 regionala kontor. Det löpande faltarbetet sköts antingen av anställda i skördeförsäkringskontor för ett eller flera counties (administrativ enhet som i de flesta avseenden motsvarar en svensk kommun) eller av någon person på kommissionsbasis. Skördeförsäkringen omfattar omkring 25 olika program för enstaka grödor men också grödkombinationer. Skördeförsäkringen, som är en allriskförsäkring, är frivillig. Jordbrukaren kan alltså försäkra den eller de grödor han önskar förutsatt att det blir tillräcklig anslutning och att odlingen inte bedöms alltför riskabel i området. De tyngsta grödorna i försäkringen är vete, majs och tobak. Skördeförsäkring är inte tillgänglig för vall och sedan 1970 inte för potatis. Av den areal vete, fodersäd och bomull som är möjlig att försäkra är endast omkring 13 % försäkrad. Det motsvarar ungefär 8 % av arealen av dessa grödor i USA. Försäkringen täcker högst 75 % av gårdens medelskörd för resp. gröda eller högst investeringskostnaden. Sistnämnda kostnad innefattar vanligen kostnader för jordbearbetning, gödsling, sådd, besprutning och skörd samt kapitalkostnader för arealen. För att bestämma gårdens medelskörd beräknas först medelskörden för varje county med hjälp av statistik för en lång period, varefter en differentiering sker efter hur förhållandena varierar inom resp. county. Jordbrukaren får inflytande på det försäkrade produktionsvärdet genom att han själv får välja mellan ett antal givna produktpriser. Också odlingstekniken (bevattning etc.) beaktas när den försäkrade grödans värde bestäms. Premierna beräknas och betalas individuellt. De skall täcka utbetalningar och avsättning till en reservfond. Staten svarar för administrationskostnader intill 12 milj. dollars, liksom även för utbetalningar utöver tillgängliga premieinkomster och reserverade medel. Premiens storlek beror bl. a. av skördevariationen för grödan i området och av det försäkringsvärde som be-

i andra länder g 48 Skördeskadeskydd

stämts. Ett bonussystem liknande det som används i den svenska trafikförsäkringen tillämpas. Premien på ca 5 % av försäkringsvärdet. Utbetalligger genomsnittligt täcker i medeltal 50-60 % av produktionskostnaderna. Under ningar 1975-1977 har årligen genom försäkringen täckts förluster hos odlarna på 90 milj. dollars. För år 1975 var de totala premieintäkterna 54 milj. dollars och administrationskostnaderna ca 18 milj. dollars. Administrationskostnaderna har i genomsnitt för några år utgjort ca 25 % av den totala omsättningen.

Skördeskadelân

Den form av skördeskadeskydd i USA som täcker de största förlusterna är skördeskadelån. De har i någon form funnits sedan 1949. Lån kan utgå hela förlusten som av med belopp motsvarande på alla grödor i counties federala eller ibland delstatliga myndigheter proklamerats som skade- eller katastrofområden. Såväl direkta statliga lån som lånegarantier för banklån förekommer. Lånevillkoren är 3 % ränta upp till 250000 dollars, därutöver 5 á 7 %. varierar vanligen vid 7-12 Amorteringstiden upp till 30 år, men stannar år. Genom låneprogrammen täcks förluster hos jordbrukarna till ett värde av mer än 2000 milj. dollars per år.

Aktuella förändringar

USA:s president lade under 1978 fram ett förslag till kongressen som innebär att det i fortsättningen i princip endast skall finnas ett skyddssystem, nämligen skördeförsäkring med frivillig anslutning. Federala medel som hittills åtgått för bl. a. katastrofbidrag avses i stället användas för att subventionera skördeförsäkringen. En ökad teckning av försäkringar vill man åstadkomma genom att låta federala anslag och fonder betala upp till halva premiekostnaden samt hela administrationskostnaden. Den jordbrukare, som försäkrar intill 50 % av produktionskostnaden, föreslås endast svara för halva premiekostnaden Vid högre försäkringsnivå skall jordbrukaren stå för själv. - har ännu inte behandlats av konen större andel av premien. Förslaget gressen.

3.6 Kanada

1 Kanada har man ett frivilligt skördeförsäkringssystem av samma typ som USA. Individuella, premiebaserade försäkringar tecknas sålunda för enskilda grödor. En viss variation i utformningen mellan olika delar av landet kan förekomma, eftersom varje provins (delstat) beslutar om sitt system. Försäkringsprogram tycks finnas tillgängliga för nästan alla grödor. Prodock inte i alla provinser. Före 1973 var angram finns för ca 50 grödor. till försäkringen 25 % av antalet jordbrukare. Därefter har skett slutningen

Skördeskadeslcydd i andra länder 49

en successiv ökning beroende på att den federala regeringen ökat subventioneringen av premierna från 25 till 50 %. Den federala regeringen och provinsregeringen svarar gemensamt för administrationskostnaderna. År 1975 hade anslutningen nått upp till 42 %. I en provins lär man överväga att införa ett obligatoriskt grundskydd liknande det svenska systemet vid sidan om det nuvarande. Eftersom det kanadensiska skördeskadeskyddet har stor likhet med skördeförsäkringen i USA lämnas här inte någon närmare redogörelse för dess utformning. En redogörelse finns i skördestatistiska nämndens rapport Bättre skördeskadeskydd.

3.7 Israel

I Israel har man sedan 1967 en skördeförsäkring. Försäkringen handhas av ett särskilt försäkringsföretag i vilket staten samarbetar med ett flertal organisationer. Detta företag står under regeringens kontroll. Skördeförsäkringen omfattar alla slag av grödor, även trädgårdsodlingar. Försäkringen täcker skador som orsakas av översvämningar, frost, hagel, regn, torka och fåglar. Upp till 90 % av produktionskostnaderna, inklusive arbetskostnaderna, kan försäkras. l den israeliska skördeförsäkringen försäkras varje gröda för sig. Försäkringsavtal träffas normalt inte med den enskilde jordbrukaren utan med respektive branschorganisation. Varje sådan branschorganisation marknadsför i princip en eller ett par grödor och har i övrigt många likheter med de svenska lantmännenföreningarna. Skördeförsäkringen är i princip frivillig men branschorganisationerna beslutar om anslutningssättet. För vissa grödor gäller avtalen obligatoriskt för alla medlemmar i branschorganisationen. För andra grödor kan varje medlem själv få avgöra om han vill ansluta sig. För varje bransch har försäkringsföretaget en separat fond. Från denna fond överförs årligen 25 % av premieintäkterna till en central fond, en återförsäkringsfond. Från den centrala fonden erhåller branschfondema medel när brist uppstår. Branschfonderna finansieras till 50 % av jordbrukarnas premier och i övrigt av statsbidrag. Vid skada på någon av de försäkrade grödorna meddelar jordbrukaren forsäkringsföretaget härom. Skadebestämningen ombesörjs av försäkringsföretagets värderingsmän. Ersättningar utbetalas till branschorganisationen eller till det jordbrukskollektiv jordbrukaren tillhör. Endast i undantagsfall betalas ersättning direkt till jordbrukaren. De genomsnittliga premierna i Israels skördeförsäkring var för perioden 1967-1972 2,6 % av försäkringsvärdet. Administrationskostnaderna uppgick under samma tid till ca 4 % av de totala premieintäkterna.

3.8 Japan

Det japanska skördeskadeskyddet är ett huvudsakligen obligatoriskt, stats-

subventionerat skyddssystem. Dess konstruktion framgår i stort av beskriv-

50 i andra länder

Skördeskadeskydd

ningen i skördestatistiska nämndens rapport Bättre skördeskadeskydd. Särskilt intressant i det japanska systemet är det Förhållandet att jordbrukarna och deras organisationer i betydande utsträckning administrerar skyddet. Jordbrukarna ansluter sig till skördeförsäkringen genom att bilda eller gå in i en lokal försäkringsförening. Dessa Föreningar utser företrädare i regionala sammanslutningar, provinsförbund, vilka i sin tur är sammanslutna i ett riksförbund för jordbruksförsäkring. De lokala forsäkringsföreningarna svarar för all lokal försäkringsadministration (inkassering av premier, skadevärdering, utbetalning av ersättningar m. m.). Dessa föreningar återförsäkrar sig hos provinsförbunden, som

i sin tur återförsäkrar sig hos lantbmksministeriet. Återförsäkringsutbetal-

ningar och subventioner utlämnas av lantbruksministeriet till provinsförbunden, som gör motsvarande utbetalningar till de lokala föreningarna. Ministeriet kan även lämna ut lån till de regionala och lokala föreningarna i de fall så exceptionella förluster förekommer att deras reserver inte räcker till. På riksnivå svarar lantbruksministeriet för utfárdande av regler för skördeförsäkringen, tillsyn samt finansiella åtgärder. Riksförbundet för jordbruksförsäkring å sin sida svarar för de centrala funktionerna vad gäller personalutbildning, teknisk ledning och utveckling av försäkringssystemet samt påverkan på staten i fråga om medelstilldelning och reformering av systemet. På regional och lokal nivå förekommer inte denna uppdelning, utan jordbrukarnas egen försäkringsorganisation svarar för alla uppgifter även de finansiella.

3.9 Några slutsatser

Redovisningen i det föregående får ses som exempel på andra länders sätt att organisera sitt skördeskadeskydd. Vid urvalet av länder har utredningen tagit med dels dem i vår närmaste omgivning som har någon form av permanent skördeskadeskydd, dels några mera avlägsna länder med längre erfarenhet av sådant skydd eller med särskilt intressanta skyddssystem. Förutom de länder som redovisats kan nämnas att de östeuropeiska staterna vanligen har obligatorisk skördeförsäkring som är inordnad i det statliga försäkringssystemet. Antalet länder med någon form av skördeskadeskydd har ökat under senare år. Behovet av sådant skydd torde ha ökat på grund av utvecklingen inom jordbruket mot större enheter, där investeringarna och driftskostnaderna är stora och där kraven på en någorlunda jämn inkomst ökat. För åtskilliga jordbrukare i industrialiserade länder är behovet av skördeskadeskydd likväl begränsat beroende på den inkomst man har vid sidan om jordbruket. Även i många utvecklingsländer införs skördeskadeskydd i avsikt att främja jordbrukets utveckling och att öka stabiliteten i jordbrukarnas inkomster. Skyddet är ofta utformat som en försäkring. En mera ursprunglig skyddsform, som i vissa fall förekommer och då ibland såsom komplement till försäkring, är statliga bidrag vid katastrofartade skador på gröda, djur och

SOU 1979153 i andra länder 51

Skördeskadeskydd

anläggningar. Försäkringssystemen är mestadels utformade som en kombination av försäkring i dess egentliga bemärkelse och statlig stödgivning i någon form. Staten är också normalt huvudman eller initiativtagare för skyddssystemen. i flera länder bygger skyddssystemen på obligatorisk anslutning av jordbrukarna. Obligatorium torde ha införts på grund av erfarenheten att staten under alla omständigheter har ett ansvar för att jordbrukare, som lider katastrofartade skador på skörden. får ekonomiska möjligheter att fortsätta att driva sitt företag. Vidare blir administrationen vid obligatorium relativt sett billigare beroende på att arbetet med att söka få till stånd försäkringskontrakt med jordbrukarna bortfaller. I några länder, bl. a. USA, är skördeforsäkringarna dock frivilliga. De som anser sig ha behov av försäkring tecknar sådan, medan de övriga avstår. Det anses i USA principiellt viktigt att jordbrukaren fritt får välja om han skall ansluta sig till skördeforsäkringen eller ej. Det positiva intresse som en frivillig anslutning innebär anser man vara nödvändigt, för att försäkringssystemet skall fungera tillfredsställande. Skördeförsäkringarna är i stor utsträckning individuellt utformade och utvecklingen går på flera håll i individualiserande riktning. Som regel försöker man bestämma skördeskadorna individuellt. Även om det finns problem med en sådan skadebestämning, har man med de krav på skyddet man där har funnit framkomliga vägar för att i praktiken genomföra en individuell försäkring. I USA, där man har lång erfarenhet av skördeförsäkringar, har dessa likväl sina begränsningar. Jordbrukaren kan sålunda inte försäkra sådana grödor som vall och potatis. Även andra grödor ligger utanför försäkringsskyddet i områden där odlingen bedöms vara alltför osäker. På närmare håll har även bl. a. Norge sedan några år en form av skördeförsäkring. I Norge har man därvid haft nytta av att ha en lokal lantbruksadministration i kommunerna och av att uppgifter erhålles om spannmålsskördens storlek vid varje gård i samband med utbetalning av prisstöd. Trots detta har medelsåtgången för ersättningar ökat ganska mycket. Man har därför efter hand ökat kraven på att jordbrukarna skall dokumentera sina uppgifter. Vidare har kontrollen skärpts. Det norska skyddssystemet är relativt nytt och är ännu under utveckling. Även om vi i en del avseenden kan dra lärdom av de norska erfarenheterna, är det för tidigt att dra mera bestämda slutsatser. I individuella system försöker man göra ersättningsberäkningarna så att det blir lönande att bärga även en nedsatt skörd. Vidare leder bristande skötsel av grödan ofta till att ersättningen reduceras. Risken för att oriktiga uppgifter från jordbrukarna skall leda till för höga ersättningar möter man med kontrollåtgärder av olika slag. Jordbrukarnas skördeuppgifter korrigeras både områdesvis och individuellt. Huvudmannaskapet for skördeskadeskyddet ligger i de flesta länderna hos staten. Jordbrukets organisationer medverkar dock oftast på något sätt i skyddets administration. Mot bakgrund av utredningens direktiv, där det sägs att jordbrukarna själva så långt möjligt bör ta ansvaret för bl. a. administrationen av skördeskadeskyddet, är det av särskilt intresse att ta del av det japanska systemet. Såsom redovisats i det föregående svarar sålunda i Japan jordbrukets organisationer i huvudsak för skördeförsäkringens ad-

52 Skördeskadeskydd i andra länder

ministration. Även i Israel spelar jordbruksorganisationer en viktig roll i skördeskadeskyddet genom att det där i stor utsträckning är fråga om branschlörsäkringar. Finansieringsansvaret För skördeförsäkringar är vanligen delat mellan jordbruket och staten. Proportionerna dem emellan varierar givetvis. men det är ganska vanligt att man bekostar hälften vardera av erforderligt belopp för ersättningar. Därtill kommer att staten i många fall står lör administrationskostnaderna helt eller delvis.

4 i för

Förändringar jordbruket

av betydelse

skördeskadeskyddet

4.1 Inledning

Nuvarande skördeskadeskydd tillkom mot bakgrund av de erfarenheter man hade av skördeskador från 1940- och 1950-talen. Sedan dess har jordbruket förändrats avsevärt. Dessa förändringar har på olika sätt påverkat risken för skördeskador. Förändringarna har också inverkat på jordbrukarnas möjligheter att själva bära förlusten av en skördeskada. Slutligen kan förändringarna ha inneburit att behovet av ett skördeskadeskydd har utvecklats olika på skilda typer av företag.

4.2 Risk för skördeskador

Risken för skördeskador kan uppskattas med hjälp av olika grödors skördevariation eller med hjälp av gårdarnas beräknade totala skördevariation. Skördevariationen mäts i procent av normskörden och uttrycker hur skörden avviker från normskörden. Åtminstone så stor avvikelse från normskörden som skördevariationen inträffar ungefär en gång på en sexårsperiod. Om utgångspunkten for skördeskadeskyddet är att ersätta de jordbrukare som drabbas av större skördeskador är risken för skördeskador ej avgörande för behovet av ett skydd. Även om större skördeskador sällan inträffar är det nämligen angeläget att kunna hjälpajordbrukaren när han råkat i en besvärlig situation till följd av större skördeskada. Detta är lika angeläget vare sig större skador inträffar sällan eller inträffar något oftare. Risken för skördeskador har ändock betydelse för skördeskadeskyddet. Det inverkar nämligen i hög grad på medelsbehovet for ett skördeskadeskydd med viss effekt. I skördestatistiska nämndens översyn av skördeskadeskyddet gjordes en bedömning av hur risken för skördeskador förändrats. Därav framgår att skördevariationen mätt i kg/ha under perioden 1959-1971 varit större än under tidigare perioder för alla viktigare grödor utom för vall. Samtidigt har också den genomsnittliga skördenivån ökat. Även variationen uttryckt i procent av genomsnittsskörd synes ha ökat något for flertalet grödor. Ett problem är dock att underlaget från olika tidsperioder har inhämtats med olika metoder. Endast for tiden från 1959 baseras materialet på objektiva skördeuppskattningar. De 13 år som kunde studeras vid tidpunkten for skördestatistiska nämndens undersökning ansågs vara en alltför kort tidsperiod for att kunna bedöma den verkliga utvecklingen av variationen.

54 Förändringar i jordbruket. . . sou 197953

För att bedöma hur riskerna för skördeskador förändrats sedan skyddets tillkomst har utredningen tagit del av utvecklingen av vissa faktorer som har betydelse för risken för skördeskador. Utvecklingen på växtförädlingsområdet har gett jordbruket sortmaterial med säkrare odlingsegenskaper, t. ex. sorter med bättre stråstyrka. Denna egenskap är dock förknippad med en större känslighet för torka. Den ökade odlingssäkerheten har gett möjligheter till lägre skördevariationer i jordbruket, men jordbrukarna har ofta utnyttjat den ökade säkerheten till att ta risker på en högre skördenivå. Den förbättrade stråstyrkan ger bl. a. möjlighet att gödsla med mera kväve. Nya soner av Oljeväxter har delvis lett till högre skördevariation än de gamla sorterna. Växtförädlingsarbetet är i dag också till en viktig del inriktat på att förbättra produkternas kvalitet. Detta arbete torde inte direkt ge utslag i Förändringar av skördevariationen. Endast om detta arbete kommer att påverka den framtida odlingsinriktningen kan det ha betydelse För risken för skördeskador. På grund av att olika grödor uppvisar olika skördevariationer har nämligen odlingsinriktningen betydelse för risken för skördeskador. Tabell 4.1 Åkerjordens användning, 1000 ha År 1961 1971 1977

Sedan början av 1960-talet har spannmålsodlingen ökat och vallodlingen gått kraftigt tillbaka. Oljeväxtodlingen har fördubblats och potatisarealen nästan halverats. Minskningen av vallodlingen och ökningen av spannmålsodlingen har i och för sig ökat skördevariationen. Genom att odlingen blivit mera ensidig anses risken för växtföljdssjukdomar ha ökat och därmed skördevariationen. Minskningen av potatisodlingen har minskat skördevariationen i jordbruket. Under 1960-talet minskade arealen brukad åker i landet. Lågt avkastande jordar, till stor del organogenajordar, togs ur produktionen. Detta har inneburit att de jordar som odlas i dag är jämnare från avkastningssynpunkt. Under 1960- och 1970-talen har den kemiska bekämpningen av ogräs och skadedjur ökat. Detta har ökat skördarna och troligen sänkt skördevariationen. Sedan mitten av 1970-talet ökar inte längre den kemiska bekämpningen. Den framtida utvecklingen väntas innebära att medel med lägre giftverkan och andra bekämpningsmetoder kommer till användning. Restriktioner i användningen av kemiska medel kan möjligen förorsaka en ökande skördevariation. Tillförseln av växtnäring har ökat kraftigt. Gödslingen är i dag i stor

5°U1979353 Förändringar i jordbruket. . . 55

efter behov vid god skörd. Skillnaderna i utsträckning anpassad grödans gödsling mellan gårdar och områden har minskat. Som en följd därav har kommit att ligga på en mera tillfredsställande och växtnäringstillståndet jämn nivå. Denna utjämning har kommit till stånd bl. a. genom att jordbrukare i områden där man tidigare gödslade for litet under 1970-talet ökat sin gödsling. Dessa förändringar av gödslingen har dock inte minskat skördevariationerna mellan år. Den ökade har i stället ökat variationerna i gödslingen skörd mellan olika år på den enskilda gården. Detta beror på att gödslingseffekten är liten under torra år men stor under år med tillräcklig nederbörd. Skillnaderna mellan torra och våta år ökar därför med ökad gödsling. är ett sätt att minska skördevariationen. År 1960 fanns ca Bevattning bevattnades huvudsakligen f rilands- 1 500 bevattningsanläggningar. Tidigare av trädgårdsväxter, potatis och vallar. Den verkligt kraftiga exodlingar pansionen på bevattningsområdet har kommit under de allra senaste åren. År 1970 fanns möjlighet att bevattna ca 30000 ha. Med en inventering 1976 som grund samt med ledning av försäljningsutvecklingen av bevattsedan dess kan man bedöma att ca 140000 ha eller ca ningsanläggningar 5 % av landels åkerareal nu kan bevattnas. Under senare år har man även börjat bevattna stråsäd, oljeväxter och sockerbetor. De bevattnade arealema av dessa grödor utgör likväl ännu en blygsam andel av den totala arealen har gjorts vid lantbruksuniversitetet över utav resp. gröda. En prognos vecklingen på bevattningsområdet. Man bedömer där att den bevattnade arealen kommer att öka till 200000 ha 1985 med viss fortsatt ökning även därefter. Den maskintekniska under 1960- och 1970-talen har inutvecklingen neburit en avsevärd utökning av maskinkapaciteten för många olika arbetsmoment. Detta betyder att arbetena numera kan utföras under för grödan mera förhållanden. Sålunda har kapaciteten för vårbruket utgynnsamma ökats, så att detta kan ske på mindre antal dagar. Detta leder till en minskad variation av skörden mellan olika fält. Kanske leder det även till en ökad säkerhet totalt sett. Skördetekniken för vallgrödan har förändrats avsevärt. Hässjning, skullanses vara säkra bärgningsmetoder. Att torka höet torkning och ensilering större risker än övriga metoder. Man är nämligen beroende på slag medför av torrt väder under flera dagar i rad.

Tabell 4.2 Vallskördemetodernas utveckling, procent av vallarealen

Med den ökade förekomsten av torkning på slag har alltså riskerna i vallskörden ökat. Ensileringsmetoden har blivit säkrare. Säkerheten i vallskörden varierar sannolikt mera i dag mellan olika företag än tidigare. 1 framtiden väntas hässjningen fortsätta sin tillbakagång. Skulltorkningen vän-

56 Förändringar i jordbruket. . .

tas öka snabbare än torkning på slag. Ensileringsmetoden kan komma att vinna ökad spridning. skördetekniken för spannmål har förändrats kraftigt. År 1973 skördades 98 % av spannmålsarealen med skördetröska mot 56 96 år 1961. Den med skördetröska bärgade arealen fördubblades mellan dessa år beroende dels på ändrad skördeteknik och dels på en utökad odling av spannmål och oljeväxter. Antalet skördetröskor ökade mellan 1961 och 1973 från 26000 till 47 000 - en ökning med 80 96. Den genomsnittliga kapaciteten hos tröskorna ökade också påtagligt under denna tid. Andelen självgående tröskor ökade under samma tid från 16 till 59 %. Med de självgående tröskoma kan skörden lättare bärgas under blöta förhållanden. Möjligheterna att bärga skörden under hyggliga betingelser har därmed ökat. Likaså har möjligheterna att kunna skörda även under ogynnsamma betingelser förbättrats. Med skördetrösktekniken sker skörden vid högre mognadsgrad hos grödan än med självbindare. Detta har troligen ökat risken för kvalitetsskador och obärgad areal något. Parallellt med förändringarna i skördetekniken har den samlade kapaciteten att torka spannmålen ökat. 1960 var torkkapaciteten i centraltorkar 4000 ton/tim. 1970 hade denna kapacitet fördubblats. Antalet varmluftstorkar på gårdarna var år 1961 2900 och år 1971 6100. Deras kapacitet har i genomsnitt ökat. Antalet kalluftstorkar har under samma tid ökat från 6 000 till 33 000. Den totala spannmålsskörden ökade från åren 1960-1962 till åren 1970-1972 med 39 96. I förhållande till totala skördens storlek har torkkapaciteten byggts ut kraftigt. Numera finns teknik utprovad för att konservera spannmål med syrabehandling. Teknisk utrustning härför finns på marknaden. Detta bör i framtiden kunna ge förbättrade möjligheter att ta till vara skörden vid svåra bärgningsförhållanden. Risken för totalskadori spannmålsodlingen synes enligt utredningens mening ha minskat på grund av en förbättrad skörde- och torkkapacitet. Den tekniska utvecklingen har i vissa avseenden minskat skördevariationen. 1 andra avseenden har utvecklingen lett till ökad variation. Analyser som SCB gjort tyder på att variationen - mätt i kg/ ha - inte påverkas av skördenivån. Gårdar med låg skördenivå har uppvisat lika stor variation som gårdar med hög skördenivå. Genom den fortgående specialiseringen i växtodlingen har risken för skördeskador ökat. Skillnaderna mellan olika företags risker för skördeskada har accentuerats. Dessa förhållanden beaktas i nuvarande skördeskadeskydd. De jordbrukare som skaffat sig möjlighet att bevattna har därmed sänkt företagets verkliga skördevariation. Den ökade förekomsten av bevattningsanläggningar har ökat behovet att kunna differentiera skyddet med hänsyn härtill. Sedan 1977 differentieras skyddet med hänsyn till möjligheten att bevattna potatis. Med hänsyn till den förväntade utvecklingen på detta område är det på sikt angeläget att i skyddet kunna beakta det enskilda företagets möjligheter att bevattna. Utvecklingen av vallskördetekniken har ökat skillnaderna mellan olika företags risker för skördeskada. Detta ökar behovet att i skyddet kunna ta hänsyn till förhållandena på det enskilda företaget. Utvecklingen beträffande metoderna och resurserna för skörd av spannmål

sou 1979:53

Förändringar i jordbruket . . . 57

och oljeväxter samt För torkning pekar snarast på en minskad skillnad mellan de enskilda företagens risk För skördeskador.

4.3 Jordbrukarnas möjligheter att bära skördeFörluster

Företagens känslighet För skador på växtodlingen varierar. Det är dock inte en enskild faktor som bestämmer Företagens känslighet, utan snarare en hel rad mer eller mindre svårmätbara egenskaper hos Företaget och dess brukare. Nedan skall en genomgång av de viktigaste av dessa faktorer göras. De ekonomiska konsekvenserna av en skördeskada För ett enskilt Företag sammanhänger med skadans storlek samt med Företagets och Företagarens Förmåga att bära dessa Förluster. Skadans storlek kan relativt entydigt knytas till skördens totala värde, medan Förmågan att bära Förlusten beror på en rad Faktorer, såsom Företagets mångsidighet, dess likviditet och Soliditet, Företagarens inkomster Från jordbruket och Från andra inkomstkällor m. m.

Med hänsyn till den maximala skada som kan drabba ett Företag spelar skördevärdet en central roll vid bedömningen av ett Företags känslighet För skördeskador. Att sannolikheten För en totalskada är liten kan man i detta sammanhang bortse ifrån. Dessutom skulle ett hänsynstagande till sannolikheterna För olika stora skador medFöra, att man Fick ett mått som snarare mätte Företagets känslighet För otjänlig väderlek etc. än Företagets känslighet For konsekvenserna av en inträFFad skada. Skillnaderna i skördevärde mellan olika Företag kan belysas med hjälp av uppgifter om Företagens normskördevärde. De För 1976 Föreliggande uppgifterna bygger på Företagens faktiska areal och grödFördelning, det aktuella normskördevärdet per hektar i resp. skördeområde och aktuella normpriser enligt reglerna För nuvarande skördeskadeskydd. Tabell 4.3 Andel företag med resp. skördevärde

Variationerna mellan olika Företag är som Framgår av tabell 4.3 stora. Ungefär en fjärdedel av Företagen har ett skördevärde under 10 000 kr och ungeFár en åttondel har skördevärden över 100000 kr. Dessa variationer beror till en del på variationer i grödFördelning och normskördar mellan olika geografiska regioner. Till största delen är dock skördevärdet beroende av Företagets storlek. En sammanställning av hur skördevärdet varierar med åkerarealen ges i tabell 4.4.

58 Förändringar i jordbruket. . . Tabell 4.4 Skördevärde vid företag i olika storleksklasser. Procentuell andel företag med resp. skördevärde. lnom parantes anges antal företag i resp. storleksklass

50 000- 99 999 0 0 14 68 8 9 100 000-199 999 200 000- 0 0 0 19 92 4 100 100 100 100 100 100 Totalt (53 000) (30 900) (32 200) (9 500) (3 000) (128 600)

Sedan början av 1960-talet har Företagsstrukturen förändrats kr ftigt. Medelarealen åker har ökat från 14 ha år 1961 till 23 ha år 1977. Antalet företag över 30 ha åker har mellan dessa år ökat från 15 000 till 28 000. De utgjorde år 1977 22 % av alla jordbruksföretag. lett Företag som har vuxit kommerjordbrukarens nettoinkomst att utgöra en mindre andel av företagets omsättning än tidigare även om den totala nettoinkomsten ökat. Variationerna i skörd slår igenom till fullo på såväl som inkomst. För ett Företag som vuxit kommer alltså sköromsättning devariationen att leda till större inkomstvariationer än när Företaget var mindre. därför på att jordbrukarras behov av Storleksutvecklingen pekar ett väl fungerande skördeskadeskydd har ökat. Värdet av skörden - det inkomstbortfall som kan drabba företaget vid en totalskada - är en indikator på Företagets känslighet För skördeskador. Denna indikator måste dock ställas i Förhållande till andra faktorer som Företagets Förmåga att bära inkomstbortfallet. l forsta hand är det påverkar då intressant att studera Företagets beroende av vegetabilieproduktionen. Om Företaget är helt beroende av intäkterna från växtodlingen är det naturligtvis mer känsligt För en skördeskada än om företagets huvudsakliga intäkter kommer från skog eller animalier eller om företagaren har stora inkomster från förvärvskällor utanför jordbruket. Genom att ställa skördevärdet i relation till företagarens samtliga inkomster deklarationsundersökningen kan man få en uppfattning om enligt Företagets känslighet För skördeskador. En indelning av jordbruksföretagen efter dessa variabler görs i tabell 4.5. om variabeln “Företagarens samtliga inkomster Några anmärkningar måste göras. De tillgängliga inkomstuppgifterna härrör från jordbrukarnas I det sammanhanget utgör Företagarens samtliga insjälvdeklarationer. komster summan av inkomsten frånjordbruksfastighet (inkl. skog), inkomst efter avdrag För utgifter För inkomsterav tjänst etc. Dessa är nettoinkomster nas Förvärvande. Vid beräkning av inkomst av jordbruksfastighet enligt grunder får inte bara årets utgifter i Förvärvskällan dras bokföringsmässiga från bruttointäkterna utan får även vissa avdrag För investeringar göras. över flera år varvid jordbrukaren själv har Dessa avdrag får periodiceras ramar hur stora avskrivningar han vill göra möjlighet att inom givna välja,

Förändringar i jordbruket. . . 59

Tabell 4.5 Företagarnas (inkl. makes/makas) inkomst från samtliga förviirvskällor år 19761 relation till företagens skördevärde. Antal företag inkomst, kr skördevärde, kr 0- 10 000- 20 000- 30 000- 50 000- 100 000- 200 000- Totalt 9 999 19 999 29 999 49 999 99 999 199 999 O- 9 999 1 800 l 700 700 400 300 200 5 300 200

ett visst år. Även reglerna för lagervärdering ger jordbrukaren vissa möjligheter att välja hur lagerförändringen skall påverka hans inkomst av jordbruksfastighet.

Begreppet inkomst av jordbruksfastighef ät alltså ett slags lönsamhetsmått,

där vissa kostnader periodiceras mellan åren. Känsligheten för skördeskador i ett enskilt företag är dock snarare beroende av skillnaden mellan inkomster och för året nödvändiga utgifter samt av Företagets likviditet. Företagarens sammanlagda inkomst kan alltså bara delvis belysa frågan om företagets känslighet för skördeskador. Då det saknas andra möjligheter att belysa företagens känslighet utifrån inkomstsynpunkt, har utredningen ändå valt att använda detta mått. De företag som är mest känsliga för en skördeskada återfinns i övre_ högra delen av tabell 4.5. Företag med högt skördevärde där företagaren har en låg totalinkomst synes enligt dessa uppgifter vara starkt beroende av inkomsterna från växtodlingen. Tabellen - om inkomstmâttet - beger dock enligt tidigare resonemang gränsade möjligheter att identifiera företag med hög känslighet för skördeskador. De låga inkomsterna hos en del av företagen med höga skördevärden kan bero på höga av- och nedskrivningar. Tabell 4.5 ger emellertid en översiktlig bild av växtodlingens betydelse för brukaren och hans familj. Man ser av tabellen att sidoinkomster spelar en stor roll för många företag, som trots lågt skördevärde har en hög totalinkomst. En sådan situation uppstår t. ex. då ena maken förvärvsarbetar utanför jordbruket. Det kan således vara motiverat att dela upp inkomsterna i inkomst av jordbruksfastighet och sidoinkomst, där den senare definieras som totalinkomst minus inkomst av jordbruksfastighet. Företagare som har en stor andel av sina inkomster som sidoinkomster torde i många fall vara mindre beroende av skördeutfallet för sin försörjning än andra. Liksom tidigare avser uppgifterna såväl brukaren som make/maka. Av tabell 4.6 framgår att av de jordbrukare som har ett skördevärde över 20000 kr har 20 % en sidoinkomst som svarar för mellan 75 och 100 96 av deras totalinkomst. Av de jordbrukare som har ett skördevärde över 20000 kr har 51 96 en sidoinkomst som är mindre än 25 96 av deras to-

60 Förändringar i jordbruket. . . Tabell 4.6 Procentuell andel företagare med olika andel sidoinkomst år 1976 l olika skördevärdeklasser. lnom parantes anges antal företag l resp. skördevirdeklass

(8 700) (21 200) (27 400) (71 300) (128 600)

talinkomst. Bland jordbrukarna med skördevärden under 5 000 kr har 75 % så stor sidoinkomst att den svarar för minst 75 % av totalinkomsten. En hög sidoinkomst hos företag med ett lågt skördevärde kan tjäna som indikator på låg känslighet. Bland företag med högre skördevärden blir det större problem att särskilja de företag som har låg känslighet för skördeskador. Detta beror bl. a. på att sådana företag oftare har fler än en brukare. Flera personer svarar där ofta för sidoinkomsten. Det bör i detta sammanhang noteras att som sidoinkomst räknas också folkpension och tilläggspension. Denna sidoinkomst kan förmodas spela en relativt stor roll för att minska beroendet av växtodlingens resultat vid många mindre företag. Det kan konstateras att antalet deltidsföretag i landet under 1960-talet vari stort sett oförändrat. Eftersom totala antalet Företag minskat har andelen deltidsföretag ökat avsevärt under denna tid. År 1976 hade enligt tabell 4.6 drygt hälften av alla Företagare en sidoinkomst som utgjorde minst hälften av totalinkomsten. Skogsinnehav utgör en riskutjämnande faktor i lantbruksföretaget. De år skördeskada inträffar kan lantbrukaren göra avverkningar eller göra uttag från skogskonto för att få inkomstförstärkning. Andelen arrenderad jord har dock ökat kraftigt. 1975 arrenderades 39 96 av åkermarken mot 29 % år 1961. Vid utarrendering åtskiljs i allmänhet driften av jordbruket och skogen på fastigheten. Med den ökade andelen arrendejord har skogen alltså minskat i betydelse som riskutjämnande faktor för jordbruket. Några enskilda jordbrukares möjligheter att inom företagets ram klara skördeskador har studerats av utredningens kontogrupp. För dessa jordbrukare - som i och för sig inte var representativa för svenska jordbruksföretag - var möjligheterna att klara år med skördeskador främst beroende av möjligheterna att minska lagerhållningen, att uppskjuta investeringar och underhållsåtgärder samt att försämra likviditeten. För att bedöma dessa möjligheter för svenska jordbrukare i allmänhet saknas erforderliga statistiska uppgifter. Möjligheterna att bära en skördeskada genom att uppskjuta inköp och reparationer varierar naturligtvis kraftigt från företag till företag. Dessa möjligheter beror bl. a. på maskinparkens storlek och skick. Enligt deklarationsundersökningen avseende inkomståret 1976 redovisade

Förändringar i jordbruket. . . 61

jordbrukarna i storleksgruppen 20-30 ha i förmögenhetsredovisningen ett lagervärde på i genomsnitt 7 000 kr. För att bedöma möjligheterna att utnyttja detta för att klara en skördeskada bör det jämföras med det genomsnittliga normskördevärdet på 58000 kr i denna storleksgrupp. För gårdar mellan 75 och 100 ha redovisades i genomsnitt ett lagervärde på 20 000 kr att jämföra med ett genomsnittligt normskördevärde för ett företag med 75 ha åker på 172 000 kr. På grund härav kan sägas att möjligheterna i företagen att med en minskad lagerhållning klara skördeskador i allmänhet är mycket begränsade. Jordbrukarnas möjligheter att klara skördeskador genom en försämring av likviditeten är beroende av banktillgodohavandenas storlek, av skuldsättningen och av möjligheten att vid skördeskada utöka sina krediter. Enligt deklarationsundersökningen för inkomståret 1976 redovisade jordbrukarna med mellan 20 och 30 ha åker i genomsnitt banktillgodohavanden på 46 000 kr. För gårdar med mellan 50 och 100 ha var genomsnittet 53 000 kr. Gårdarna i den mindre storleksgruppen synes i genomsnitt ha goda möjligheter att klara skördeskador genom minskning av banktillgodohavanden. Denna möjlighet är i genomsnitt avsevärt mindre för större företag. Det bör dock påpekas att dessa siffror inkluderar även brukarhustrurnas banktillgodohavanden. Ett sätt att möta en skördeskada kan vara att ta upp lån. Därför blir företagets Soliditet, mätt t. ex. som dess skuldprocent (skulder/tillgångar), av intresse. Ett företag med låg skuldprocent torde nämligen ofta ha lättare att få nya lån än ett företag som redan är högt belånat. Det bör betonas att uppgifterna om jordbrukarnas skuldsättning utgår från att värdet på fastigheterna redovisas med taxeringsvärden. Skuldsättningen skulle bli väsentligt lägre om fastigheternas marknadsvärde beaktades. Av tabell 4.7 framgår att skuldprocenten i allmänhet är större i stora företag än i små. Skuldprocenten beror även på andra faktorer. Den är t. ex. genomsnittligt högre hos yngre brukare och hos nytillträdda brukare än hos äldre och etablerade brukare. Om man särskiljer huvudsakligen arrenderade företag från huvudsakligen ägda företag blir skillnaderna inom varje storleksklass mycket små. Även om skuldprocenten är ungefär densamma för dessa två grupper, kan det Tabell 4.7 Skuldsättning för företag i olika storleksklasser. Procentuell andel företag med olika skuldsättning. Inom parantes anges antal företag i resp. storleksklass

(53 000) (30 900) (32 200) (9 500) (3 000) (128 600)

62 Förändringar i jordbruket. . .

naturligtvis ändå vara större problem att få lån för en arrendator. Denne har ju bl.a. ett genomsnittligt lägre kapital att ställa som säkerhet. Av tabell 4.7 framgår också att skuldprocenten genomgående är relativt låg. De flesta företag torde alltså från denna synpunkt ha möjlighet att täcka en skördeskada genom ökad upplåning. Denna möjlighet står dock inte öppen för alla. Det bör betonas att lånemöjligheterna är beroende av det aktuella läget på kreditmarknaden. Skattereglerna for jordbruket har ändrats i många avseenden under 1970talet. Vid ingången till 1980-talet kommer alla jordbrukare att deklarera på bokföringsmässiga grunder. Möjligheterna att utjämna skatteuttaget mellan goda och dåliga år ökar därmed. Detta innebär dock små möjligheter till förbättrad likviditet efter dåliga skördeår. Behovet av ett skördeskadeskydd har därför inte påverkats av skattereformerna.

4.4 Sammanfattning

Vissa faktorer i den tekniska utvecklingen sedan början av 1960-talet har sannolikt medfört en ökad risk för skördeskador. Andra faktorer har inneburit en minskad sådan risk. Det kan inte entydigt konstateras om utvecklingen inneburit ökade eller minskade risker. Däremot förefaller risken for skördeskador på enskilda företag vara mera beroende än tidigare av vilken utrustning jordbrukaren har. Jordbrukare med bevattningsanläggning eller med hög maskin- och torkningskapacitet löper mindre risk för skördeskador än andra jordbrukare. Detta ökar kraven på att skyddet beaktar förhållanden på det enskilda företaget. Storleksutvecklingen ijordbruket har inneburit att företag som utvidgats blivit mera känsliga för skördeskador än tidigare. Utvecklingen sedan början av 1960-talet har också inneburit att en växande andel av företagarna och deras makar har inkomster vid sidan av jordbruksföretaget. Främst på de mindre jordbruken innebär dessa sidoinkomster att känsligheten för skördeskador är mindre än om jordbrukaren hämtar hela inkomsten från företaget. Detta tyder på att behovet av ett skördeskadeskydd för vissa grupper blivit mindre än tidigare. För andra grupper har behovet av ett skördeskadeskydd ökat.

5 Mål för skördeskadeskyddet

5.1 Bakgrund

Växtodlingen inom jordbruket är starkt beroende av Vädrets växlingar samt av sjukdomar och skadedjursangrepp. På grund härav men även av andra orsaker - skiftande odlingsteknik m. m. - kan skördens storlek och kvalitet variera avsevärt. l animalieproduktionen är variationen på grund av faktorer som står utanför brukarens kontroll betydligt mindre än i vegetabilieproduktionen. Risker för förluster och skador på byggnader och inventarier till följd av brand m. m. förekommer liksom i annan verksamhet. Mot sådana förluster tecknas regelmässigt försäkringar i försäkringsföretag. Detta gäller också dödsfall bland husdjur. Statliga ersättningar utgår för att täcka förluster i samband med vissa smittsamma husdjurssjukdomar. Ser man till avsättningen av produkterna från jordbruket finner man att riskerna i detta avseende är små i vårt land. Detta sammanhänger med att marknaden är väl organiserad samt priserna stabila och fastlagda inom ramen for den statliga prisregleringen. Den övervägande delen av produktionen såväl av vegetabilier som av animalier levereras till jordbrukets ekonomiska föreningar som utan begränsning tar emot leveranserna. Det är således främst inom växtodlingen som större tillfälliga bortfall i produktionen kan uppkomma. Jordbrukaren kan genom olika åtgärder dämpa skördens variation och minska riskerna for skördeskador. Sådana åtgärder är t. ex. torrläggning, bevattning och bekämpning av skadegörare. Dessa åtgärder ger i allmänhet också en genomsnittlig produktionshöjning. Jordbrukarna kan även minska sitt risktagande genom en mångsidig växtodling, genom att ha en maskinpark med överkapacitet, genom att kombinera växtodling med husdjursskötsel och skogsbruk samt genom arbete utanför företaget. Skördevariationen för landets jordbruksföretag är enligt SCB:s beräkningar så stor att skörden på det enskilda företaget i genomsnitt en gång vart sjätte år understiger normskörden med mer än 20,4 %. Å andra sidan överstiger den lika ofta normskörden med mer än 20,4 %. Detta är således genomsnittstal för samtliga jordbruksföretag i landet som bygger på skördestatistik. Enskilda företag med differentierad växtodling kan ha väsentligt lägre variation. Många företag har å andra sidan avsevärt större variation. Geografiska skillnader finns också. Sålunda har t. ex. gårdar i Götalands södra slättbygder en relativt sett låg skördevariation.

54 Mâljör skördeskadeskyddet sou 1979:53

De stora växlingarna i skördeutfallet försvårar planeringen i jordbruket. Stora skördebortfall kan få långtgående verkningar såväl för enskilda jordbruksföretag som för hela bygder. För företaget kan skördeskador leda till likviditetskriser. Företaget kan då inte drivas på det mest rationella sättet. Företagaren kan bli tvungen att skjuta upp nödvändiga investeringar och underhållsåtgärder, minska insatsen av handelsgödsel och bekämpningsmedel, sälja delar av djurbesättningen eller avyttra andra produktiva resurser osv. Han kan också tvingas till en ökad kortfristig upplåning. Likviditetsproblemen kan således leda till att företagaren på ena eller andra sättet hindras från att handla på det mest ekonomiska sättet. Verkningarna för den enskilde jordbrukaren av inträffade skördebortfall är förutom av bortfallens storlek beroende av hur stor andel av produktionsvärdet som kommer från växtodlingen. Självfallet har företagets soliditet också stor betydelse. Särskilt kännbara kan skördeskador bli för nystartade heltidsjordbrukare. Skördeskador kan också få sociala effekter. Svåra skördeforluster och särskilt återkommande sådana kan få till följd att jordbrukaren måste skära ned sina privata utgifter. I extremfallet kan skördeskador leda till att enskilda jordbruksforetag går i likvidation. Jordbruket utgör numera en relativt liten del av det totala näringslivet och svarar för endast 2,5 96 av bruttonationalprodukten. Värdet av jordbrukets totalproduktion uppgick 1978 till ca 14 miljarder kronor. Värdet av produktionen i växtodlingen är ungefär 7 miljarder kronor, inkl. vegetabilier som förbrukas i den egna animalieproduktionen. Inköp av varor och tjänster, inkl. investeringar, från andra sektorer uppgick till 6 å 7 miljarder kronor. Även om jordbruket sålunda utgör en liten del av landets näringsliv, spelar det likväl i många bygder en framträdande roll. Vid stora skördeskador minskar jordbrukarnas inköp från andra sektorer. Skördeskadorna får därför återverkningar även för övrigt näringsliv.

5.2 Syftet med hittillsvarande skördeskadeskydd

Statliga stödåtgärder i samband med skördeskador har förekommit i Sverige sedan långt tillbaka i tiden. Från början var dessa åtgärder inriktade på att hindra hungersnöd och att trygga försörjningen med utsäde. Så småningom ersattes naturahjälpen med kontantbidrag och lån. Syftet med stödåtgärderna är vanligen inte närmare utvecklat. Det är heller inte fallet i skördeskadeutredningens betänkande (SOU 1958:5) Permanent skördeskadeskydd. Däremot framgår det på flera ställen i betänkandet klart att utredningens ambition var att konstruera ett individuellt skördeskadeskydd. Man fann emellertid detta inte möjligt och begränsade sig då till att söka konstruera ett skyddssystem som skulle fungera bättre än den dittills tillämpade fyraprocentsregeln och de provisoriska åtgärder som vidtogs under perioden 1940-1960. Fyraprocentsregeln siktade endast till att kompensera jordbruket kollektivt för inkomstbortfall överstigande 4 96 genom särskilda generella pristillägg.

Ma’! för 65

skördeskadeskyddet

lnte heller i prop. 1961:94 med förslag till permanent skördeskadeskydd har syftet med skyddet närmare beskrivits. Det framgår dock av propositionen att avsikten var att ge de enskilda jordbrukarna bästa möjliga ekonomiska skydd vid skördeförluster. l samband med tillämpningen av fyraprocentsregeln och de provisoriska stödåtgärderna under perioden 1940-1960 talade man om att ge jordbruket ett visst stöd vid skördeskador. Detta uttryckssätt berodde antagligen på att åtgärderna var en del i inkomst- och prispolitiken för jordbruket. Man bör nog också se det som en första ambitionsnivå, att samhället skulle hjälpa till att bära förlusterna av en dålig skörd. Det framgick dock redan då klart att åtgärderna inte blev tillräckligt effektiva då de riktades mot jordbruket som kollektiv. Man försökte därför styra åtgärderna till de områden och grupper av jordbrukare som drabbats hårdast av skördeskador. Det nuvarande skyddet kan ses som en vidareutveckling i den riktningen. Genom att göra en tämligen långtgående områdesdifferentiering vid skördebestämningen och genom att ta hänsyn till de enskilda jordbruksföretagens arealanvändning har man försökt styra hjälpen till de jordbrukare som drabbats hårdast av skördeskador. Under de år vi har haft det nuvarande skördeskadeskyddet har man erfarit att inte heller detta —— trots att det har fungerat klan bättre än tidigare åtgärder - ger den enskilde jordbrukaren ett tillräckligt säkert skydd mot de ekonomiska verkningarna av stora skördeskador. Det är främst detta förhållande som föranlett översynen av skördeskadeskyddet. Så stora förändringar i risken för skördeskador eller behovet av skördeskadeskydd, att de ensamt skulle motivera en översyn, har enligt utredningens bedömning inte skett. Skördestatistiska nämnden har med utgångspunkt från studier av nuvarande skördeskadeskydd i sin rapport Bättre skördeskadeskydd (SCB, 1975) framhållit att det är ett starkt önskemål att skapa ett skydd som minskar den enskilde jordbrukarens risk att råka i stora ekonomiska svårigheter vid skördeskada. Endast ett individuellt skydd synes enligt skördestatistiska nämnden ge de enskilda jordbrukarna garantier vid stora förluster på grund av skördeskador.

5.3 Mål för det framtida

skördeskadeskyddet

Utredningen har i det föregående pekat på riskerna för stora skördeskador och de allvarliga återverkningar de kan få för enskilda företag och för bygder. Katastrofartade, landsomfattande skördeskador har lyckligtvis förekommit mera sällan under modern tid. Här kan dock erinras om sådana skadeår som 1940, 1941, 1947, 1955 och 1969. Däremot förekommer det nästan varje år betydande skördeskador i någon del av landet. Sålunda inträffade skördeskador har lett till krav på hjälpinsatser från samhällets sida. Efter det att mera tillfälliga, statliga stödåtgärder satts in vid behov, infördes från 1961 det permanenta skördeskadeskyddet. Enligt utredningens mening kan staten inte frånsäga sig ett ansvar i en situation med omfattande katastrofartade skador på skörden lika litet som vid andra typer av naturkatastrofer som drabbar enskilda människor. Det

66 Mål för skördeskadeskyddet sou 197953

är sålunda utredningens mening att staten måste medverka till att ett tillfredsställande system för skördeskadeskydd finns i vårt land. Målet för vårt framtida skördeskadeskydd vill utredningen formulera på följande sätt:

D Samhällets syfte med skördeskadeskyddet bör vara att begränsa effekten av skördeskador så att den enskilde jordbruksföretagaren kan fortsätta att driva sitt företag samt att jordbrukarna kan uppehålla en rimlig ekonomisk standard även om skördeskador inträffar. Det är också ett samhällsintresse att verkningarna på övrigt näringsliv av skördeskadorna dämpas. avser inkomstbonfall till följd av skör- Det skydd som här diskuteras deskador drabbas av sedan de gjort vad de kunnat för som jordbrukare att undvika och begränsa skadorna. När skadan väl inträffat är produktionsbortfallet för landet ett faktum. Här diskuterat skyddssystem är inte avsett att täcka detta bortfall utan siktar till att skydda de enskilda företagen och näringen mot ekonomiska kriser på grund av skördeskador. För jordbrukarna är det givetvis angeläget att även vid skördeskador ha en viss inkomsttrygghet. Också från samhällets sida kan man lägga trygg- Det är rimligt att jordbrukarna i likhet hetsaspekter på skördeskadeskyddet. med andra grupper med samhällets stöd uppnår en viss social trygghet. Jämförelser har i sammanhanget gjorts med arbetslöshetsförsäkringen. De olika målen - antingen de gäller jordbrukaren, företaget eller samhället - hänger i viss mån samman. Om man uppfyller ett så kommer också de övriga att bli helt eller delvis uppfyllda. Om man utformar ett system ett tillfredsställande ekonomiskt så som ger de enskilda företagen skydd också en motsvarande ekonomisk minsfår jordbrukarna trygghet. Samtidigt kar eller elimineras följdeffekterna på samhället i övrigt av skördeskadorna. Det sagda torde stå väl i samklang med den utgångspunkt som i direktiven angivits för utredningsarbetet, nämligen att jordbmkarna bör ha tillgång till ett skäligt ekonomiskt skydd mot förluster till följd av större skördeskador. Detta skydd bör möjliggöra att produktionen kan bedrivas utan svårare störningar även efter allvarliga skördeskador. Hittills har tillämpats den principen att skördeskadeskyddet i viss mån skall ha karaktär av katastrofskydd. Detta bör, såsom uttalats i direktiven, alltjämt gälla, Härigenom begränsas de belopp som tas i anspråk vid skadefall och därmed kostnader för avsättningar, eller även jordbrukarnas avgifter dylikt till en rimlig nivå. l nuvarande skördeskadeskydd framgår karaktären av katastrofskydd av nivån på självrisken. l det framtida skördeskadeskyddet bör storleken av det skördebortfall, som jordbrukarna själva skall stå för, avvägas med hänsyn till deras möjligheter att uppehålla en rimlig ekonomisk standard och till att företaget alltjämt kan bestå. Det torde vid skördeskada få accepteras att jordbrukaren kan få sin likviditet försämrad, att underhåll av anläggningar och ersättav inventarier begränsas samt att lagerhållning av förningsanskaffning nödenheter och produkter nedbringas. Detta innebär exempelvis for jordbruksföretag under uppbyggnad och utveckling att man vid större skördeskada får acceptera att denna utveckling tillfälligt bromsas. Däremot bör skyddet vara sådant att produktiva resurser såsom mark och djur inte behöver realiseras till följd av skördeskador.

sou 1979:53 Mål för skfirdeskadeskydder 67

Inriktningen på ett katastrofskydd gör också att skyddssystemet bör kunna utformas med sikte på att ge ett tillfredsställande skydd främst för jordsom är ekonomiskt starkt beroende av avkastningen från bruksföretagare vegetabilieproduktionen. I sammanhanget bör även beaktas den fordyrade foderanskaffning till djurbesättningarna som kan bli följden av större skördeskador. Behovet av ett skördeskadeskydd får anses vara mera begränsat för sådana jordbruk som endast ger brukaren en liten del av hans försörjning. Ett mål för skördeskadeskyddet bör enligt direktiven alltjämt vara att skyddet inte motverkar en rationellt bedriven växtodling eller påverkar den enskilde jordbrukarens handlande på ett icke önskvärt sätt. Det innebär t. ex. att förekomsten av ett skydd inte får påverka jordbrukarna till att underlåta vidtaga alla åtgärder för att grundlägga en god skörd och för att bärga skörden. l nuvarande skydd uppnår man detta genom områdesvisa beräkningar av skörden samt genom att självrisken gjorts proponionell mot skaderisken i företagets växtodling. Även i det framtida skördeskadeskyddet bör gälla att skyddet inte får motverka en rationell jordbruksdrift. Det bör vidare eftersträvas ett sådant skyddssystem som inte verkar hämmande på den tekniska och ekonomiska utvecklingen ijordbruket och vid enskilda företag. Om ett skyddssystem kan åstadkommas. som fungerar efter de i det föregående angivna riktlinjerna, kommer en skördeskada alltjämt att innebära en viss ekonomisk påfrestning för den drabbade jordbrukaren. En ekonomisk beredskap behövs för att med egna resurser klara måttliga skördenedsättningar. Däremot skall den enskilde jordbrukaren inte behöva ha en så väl konsoliderad ekonomi att han klarar även svåra skördeskador. således en rationellare Ett fungerande skyddssystem möjliggör användning av disponibelt kapital. Liksom hittills bör vid bedömning av om skördeskada föreligger beaktas det samlade skörderesultatet av i princip alla grödor vid företaget. Om det är tekniskt svårt att i något system inkludera alla grödor, bör det kunna övervägas att utelämna t.ex. en mindre frekvent gröda. Eventuellt kan for sådan gröda ordnas ett separat skydd i annan form. Skördeskadeskyddet bör utformas så att det passar in i den allmänna jordbrukspolitiken. Vad gäller effektivitetsmålet så har det redan sagts att inte får verka hämmande på den tekniska och ekonomiska utskyddet vecklingen inom jordbruket eller motverka rationell jordbruksdrift. Skördeskadeskyddet har i gällande jordbrukspolitik inte angivits vara något medel lör att nå vare sig inkomst- eller produktionsmålen. På skyddssystemet måste likväl ställas det kravet att det verkar så utjämnande på den enskilde jordbrukarens inkomster att i det föregående angivna krav uppfylls, t. ex. att jordbrukaren kan uppehålla en rimlig ekonomisk standard även efter skördeskada. De av utredningen sålunda redovisade målen for ett framtida skördeskadeskydd kan sammanfattas på följande sätt.

l. Jordbrukarna bör tillförsäkras ett skäligt ekonomiskt skydd mot förluster till av större skördeskador utformat på sådant sätt att - även efter följd katastrofartad skada - den enskilde jordbruksföretagaren kan fortsätta att driva sitt företag.

68 Ma‘! för skördeskadeskyddet sou 1979:53

2. Jordbrukarna bör genom ett sådant skydd ges möjlighet att uppehålla en rimlig ekonomisk standard även efter skördeskada. 3. De negativa effekter skördeskadorna får påjordbruksnäringen och övrigt näringsliv skall begränsas. 4. I skördeskadeskyddet bör särskilt beaktas de jordbrukslöretagare som är ekonomiskt starkt beroende av avkastningen från växtodlingen. 5. Skyddet bör vara så utformat att en rationellt bedriven växtodling inte motverkas eller att det får en hämmande inverkan på den tekniska och ekonomiska utvecklingen i jordbruket.

6 Brister i skördeskadeskyddet

Mot bakgrund av målen för skördeskadeskyddet, vilka diskuterats i föregående kapitel, kan bristerna i nuvarande skyddssystem bedömas. I detta kapitel omnämnes även sådana brister som under årens lopp påtalats i olika sammanhang.

6.1 Ersättningarnas överensstämmelse med skördeskadorna

Om skördeskadeskyddet skall kunna begränsa effekten av skördeskador och skänka jordbrukarna en viss inkomsttrygghet är det viktigt att skyddet verkligen ger ersättning när större skördeskada inträffar. Det är också viktigt att ersättningens storlek väl korresponderar med skadans verkliga värde. Hur väl detta fungerar i nuvarande skördeskadeskydd beror på hur väl den beräknade skördeavvikelsen överensstämmer med gårdens verkliga skördeavvikelse. Denna överensstämmelse är beroende av hur enhetliga skördeområdena är i fråga om skördeavvikelse. För att belysa detta har skördestatistiska nämnden låtit genomföra en analys av tillgänglig skördestatistik. Analysen har inriktats på en bestämning av skillnaden mellan den beräknade och den faktiska skördeavvikelsen för de enskilda jordbruksföretagen. Ovan nämnda skillnad beror främst på att områdena inte är enhetliga i fråga om de naturliga förutsättningarna för växtodlingen (jordart, jordens mullhalt och förhållande till vatten, nederbörd, temperatur m. m.) men även på jordbrukarnas åtgärder (brukning av jorden, såtidpunkt, sortval, gödsling m. m.). Det är också känt att det finns betydande variationer i jordarnas egenskaper inom relativt små områden. Undersökningar som utförts vid lantbruksuniversitetet visar att nederbörden under ett år kan variera betydligt inom små avstånd (några hundra meter). Sambandet mellan näringstillförseln och skördens storlek är väl klarlagt. Det är även känt att andra åtgärder såsom dikning, såtidpunkt, jordbearbetning, bevattning m. m. påverkar skördeutfallet. När det gäller möjligheterna att så vid rätt tidpunkt och att ta tillvara skörden med god kvalitet även under kort tid med gynnsamt bärgningsväder har den tillgängliga maskinkapaciteten stor betydelse. Man torde kunna utgå från att genomsnittet av ett företags aktuella skördar över tiden, dvs. skördenivån eller normskörden, i huvudsak är beroende av såväl jordbrukarens åtgärder som företagets naturliga förutsättningar, me-

70 Brister i skördskadeskyddet sou 1979:53

dan den aktuella skördens avvikelse från normskörden i huvudsak beror på faktorer över vilka jordbrukaren inte råder. Skillnaden mellan de enskilda jordbruksföretagens faktiska normskörd och aktuella skörd, dvs. deras faktiska skördeavvikelse, är därför den variabel som skördeskadeskyddet bör avse. De skillnader som finns mellan de med hjälp av områdestal beräknade och de faktiska skördeavvikelserna på de enskilda jordbruksföretagen torde därför i huvudsak kunna betraktas som uttryck för brister i skördeskadeskyddet. Skördestatistiska nämnden bearbetade i sin analys underlaget för ersättningsberäkningar avseende 1971 års skörd. Med hjälp av resultaten från denna bearbetning erhölls en ungefärlig bild av hur jordbruksföretagens individuellt beräknade skördeavvikelser i ett genomsnittligt skördeområde skiljer sig från de med områdestal beräknade i nuvarande skydd. Analysen visar att de verkliga skördeavvikelserna varierar starkt från gård till gård. Detta medför att det ofta föreligger stora skillnader mellan den beräknaoe och den faktiska skördeavvikelsen för företagen.

Tabell 6.1 Företagens fördelning efter skillnaden mellan individuellt beräknad skindeavvikelse och avvikelse beräknad med områdestal

Skillnad mellan individuellt Ungefärlig andel av företagen beräknad avvikelse och av- i området som har vidstående vikelse beräknad på omrádestal skillnad, %

% av norm- Kronor per hek-

Talen i tabell 6.1 bygger på en teoretisk beräkning och kan endast ge en grov bild av hur den beräknade skördeavvikelsen i nuvarande skördeskadeskydd stämmer med de verkliga förhållandena på företagen. Tabellen visar att i ett genomsnittligt område är skillnaden mellan den med områdestal beräknade och den individuellt beräknade avvikelsen högst 10 % av normskördevärdet pä ungefär hälften av företagen. För ungefär hälften av företagen är skillnaden större än 10 %. Med 1976 års normskördevärde ger de olika beräkningsmetoderna en skillnad i avvikelse på över 225 kr/ha för hälften av företagen. För ungefär tre fjärdedelar av företagen är skillnaden större än 110 kr per hektar. Skillnaden mellan den individuellt beräknade skördeavvikelsen på företagen och den i skyddet beräknade skördeavvikelsen har skördestatistiska nämnden också studerat med hjälp av material från jordbruksekonomiska undersökningen (JEU). Företag som omfattas av denna undersökning lämnar areal- och skördeuppgifter varje år. Genomsnittsskörden hos resp. företag

Brister i skördeskadeskyddet 71

._oO 2? _ o v m m m m m v v

1C? f? o o v m m m o v m o 10mm+

_5525_

02+

N. m o o e 2 om __ o_ o_

.Eno

10_._+ 0mm+

n o om m_ m_ o_ S __ __ m_

m=ow5o..E

10N_+ 02+

m ...N 2 E 2 om m_ __ om mm

.§5 13+ 0m_+ ä m... vw om av mv 2 vu Z mm

._00

10m+ 0_.+ S. ...v a mm mv mv ev vm mv ev

3832::

10m1 0m+

S om m 8 ...m vv a mv mm m

32:0 10_.1 0m1 mv ev cv m R a s. 3 a z

1021 07

om vv cv om mm 2 a

om_3=>aou.:.§m

mm _v on

1021 ONT

2 mm 2 ...m om s mm om mm on

:.52: 1021 021

.oEmo_u._ € _mE8:

2 m_ m_ m_ m_ m_ 2 om mm z

:o_.a:=u_m

0mm1

w v m v m m m a z _ s_

å

13m-

om m w

.Eco

m v e m., o m

w§o._o,_

WK: __ m_ _

.nmczim 595

5u52..¢

051 _a:._ m m m v m v w w m v

›a

;Eos

m::EmEo=oO sE§%_e_m

u:_:_o_..:x...— vassa

m

x o.: 0v_ E; m.: 2: o.: o.: S: Nm_

~.w=2_a.—. .2382

J. _om_ Se_ 8..._ $2 S.: 00a_ $2 må_ $2

72 Brister i skördskadeskyddet

Antal företag

60-4

Figur 6.1 Fördelning av JE U -gârdarna 1961-1 969

emil?

efter skillnaden mellan

W

skördeavvikelser beräknade pâ omrâdestal och I I I I I I r l I l l | I I I l I I I I irl skördeavvikelser beräk- -60 -—55—50—45—40—35—-30—25—20—15-10 -5 0 +5 +10+15+20+25+30+Ifi+40+45+50+55+60 Skillnadmellanskördeawikelse nade med hjälp avförelamedområdena!resp.gårdstal, gens egna skördeuppgifler. procentav normskörd

för åren 1961-1969 har beräknats. Skördeavvikelsen för företaget utgör skillnaden mellan årets uppgifter och detta genomsnitt. För jämförelse har också Företagens skördeavvikelse beräknats med områdestal som grund. Ca 350 företag har studerats i denna analys. Resultaten redovisas i tabell 6.2. Av tabellen framgår att resultaten av dessa beräkningar överensstämmer väl med resultaten från underlaget för ersättningsberäkningama 1971. Det framgår också att den genomsnittliga skillnaden mellan områdestalen och gårdstalen växlar en del från år till år även om skillnaderna inte är markanta. Den lägsta siffran (12,8) har erhållits för 1964 och den högsta ( 18,0) år 1968. Som framgår av figur 6.1 är företagen i fråga om nämnda avvikelser tämligen symmetriskt fördelade, approximativt enligt den s. k. normalfördelningen. Ovan redovisade analyser visar att skadeberäkningar för enskilda företag som baseras på områdestal för en mycket stor del av företagen ger en felaktig bild av företagens verkliga skadesituation. Detta får effekt på ersättningarnas storlek och fördelning mellan jordbrukare. Hur stora dessa effekter blir beror på hur kraftigt skördeavvikelsema i genomsnitt skiljer sig från varandra mellan olika företag inom samma skördeområde. Dessa skillnader mellan företagen visar sig även genom att skördens variation från år till år på enskilda gårdar i genomsnitt är större än variationen av medelskördarna i skördeområdena. Enligt av SCB företagna undersökningar (SCB:s PM A/SK 1979:4) uppgår sålunda den genomsnittliga skördevariationen for enskilda företag till ca 130 % av den genomsnittliga skördevariationen för skördeområden. En konsekvens av detta är att om skyddet skulle göras individuellt och om medelsbehovet samtidigt skulle bibehållas oförändrat jämfört med områdesskyddet, så skulle självrisknivån behöva höjas. Närmare bestämt skulle det nuvarande områdesskyddets genomsnittliga självrisk på 15,5 % på detta sätt motsvaras av en genomsnittlig självrisk på 23 % i ett skydd där de enskilda företagens skador beaktas.

sou 1979:53 Brister i skärdeskadeskyddet 73

Avsevärda skillnader uppkommer alltså mellan skadeberäkning med områdestal och med individuella tal. Effekten på ersättningarna av en på områdestal grundad skadeberäkning belyses här genom att jämföra ersättningarnas storlek och fördelning i nuvarande skydd med å andra sidan motsvarande tal i ett tänkt - perfekt fungerande - skyddssystem, där skadorna beräknas individuellt. I det senare skyddssystemet tillämpas 23 procents självrisk och i nuvarande skydd 15,5 procents självrisk. Jämförelsen visar att av de jordbrukare som får ersättning i skördeskadeskyddet i genomsnitt ungefär 70 96 i större eller mindre grad får för stor ersättning. Å andra sidan får ungefär lika många brukare för liten ersättning. Av det totalt utbetalda ersättningsbeloppet motsvaras endast omkring 50 % av skador av minst självriskens storlek. Den andra hälften av beloppet motsvaras huvudsakligen av skador som är mindre än självrisken. Flertalet av de jordbrukare som får ersättning har skördeskador av olika storlek. En mindre andel eller omkring 5 % har dock inga skador alls. Dessa jordbrukare beräknas få ca 2 % av de utbetalda ersättningarna. Den helt övervägande delen av ersättningarna tillfaller sålunda jordbrukare vars skörd mer eller mindre understiger normal skörd. En annan grupp av de jordbrukare som får ersättningar har endast begränsade skördeskador. Omkring 14 % av de jordbrukare som får ersättning beräknas ha skördeskador som är mindre än halva självrisken. Dessa jordbrukare får ca 9 96 av det totala ersättningsbeloppet. Beräkningarna visar vidare att i medeltal omkring 30 % av de jordbrukare som får ersättningar har skördeskador som är mindre än den individuellt beräknade självrisken men större än halva denna självrisk. Till dessa jordbrukare går ca 24 96 av det totala ersättningsbeloppet. För att ersättningarna till fullo skall överensstämma med gårdarnas skador skulle ungefär 50 % av de utbetalda medlen i områdesskyddet behöva omfördelas mellan jordbrukarna. Detta innebär att 50 % av utbetalat belopp i nuvarande skydd inte skulle ha gått till samma jordbrukare om skyddet hade baserats på en helt riktig, individuell skadebestämning. Det bör dock påpekas att en helt riktig individuell skadebestämning inte heller kan åstadkommas i andra skyddssystem. Såsom närmare redovisas i kapitel 10 får man räkna med en viss över- och underkompensation även i individuella skyddssystem. Ändå innebär områdesskyddet att många jordbrukare får för liten ersättning i förhållande till sin skada. Sålunda är det i nuvarande områdesskydd i genomsnitt per år ungefär 6 000 jordbrukare som inte får någon ersättning alls, trots att de har individuellt beräknade skördeskador som är större än självrisken. Antalet jordbrukare som får för liten ersättning kan uppskattas till ungefär 12 000. Det får anses vara ett allvarligare problem att så många jordbrukare får för liten ersättning än att en del får för stor ersättning. För att helt kompensera dem som får för liten ersättning skulle det totala ersättningsbeloppet i områdesskyddet behöva öka med ca 50 %. Om man emellertid accepterar ett visst felslag jämfört med vad som är teoretiskt riktigt men i praktiken ouppnåeligt får detta procenttal reduceras i motsvarande mån. Det finns alltså två väsentliga problem i skördeskadeskyddet. Det ena är att åtskilliga jordbrukare får för liten ersättning och alltså inte har ett skydd som uppfyller rimliga anspråk på ett skördeskadeskydd. Det andra

Brister sou 1979:53 74 i skardskadeskydder

är att en stor del av jordbrukarna som får ersättning erhåller en alltför stor ersättning i Förhållande till sin skada. Det har i andra analyser visat sig att det nuvarande skyddet vid stora och utbredda skördeskador tämligen säkert ger ersättning och att denna ersättning går till rätt skördeområde. De redovisade visar emellertid att den beräknade skadan analysresultaten och ersättningen i områdesskyddet ofta stämmer mycket dåligt med de verkliga förhållandena på företagen. Särskilt under senare år har emellertid vissa typer av skördeskador beaktats individuellt. Detta har med stor sannolikhet förbättrat överensstämmelsen mellan skördeskadorna på enskilda företag och den ersättning som utbetalats. effektivitet har Hur mycket dessa åtgärder har förbättrat områdesskyddets inte kunnat fastställas. Förbättringar i detta avseende har särskilt kunnat åstadkommas genom det individuella beaktandet av totalskador. Dessa skador kan nämligen fastställas relativt entydigt och innebär naturligen att stora ersättningsbelopp omfördelas. För alla de jordbrukare som drabbas av svåra skördeskador och. trots de förbättringar av skyddet som gjorts, inte får någon ersättning eller får en helt otillräcklig ersättning är det en klen tröst att de i gengäld ibland får ersättning när de inte har några skador eller då deras skador är så begränsade att ersättning inte borde utgå med hänsyn till självrisken. För att skördeskadeskyddet skall ge en skälig ekonomisk trygghet måste det ge garantier för en ersättning som står i rimlig proportion till skadornas storlek. Även om det nuvarande skördeskadeskyddet hjälper många jordbrukare som har råkat i likviditetssvárigheter på grund av svåra skördeskador. uppfyller det dock inte de krav man bör ställa på effektivitet. Inte heller en önskvärd ekonomisk trygghet, även ger det den enskilde jordbrukaren om individuella kompletteringar till områdesskyddet görs vid vissa tillfällen. effektivitet med hänsyn till dess omfattning och Frågor om skyddets självrisk behandlas i kapitel 8.

6.2 Områdesindelning

har framförts på att områdesindelningen leder till orättvisa resultat Klagomål i ersättningsberäkningarna. Olika metoder kan tillämpas för att försöka åstadkomma mera homogena områden. En metod skulle vara att göra områdena mindre och att därmed utöka antalet områden. En annan metod skulle vara att revidera gränsdragningen mellan områden. Möjligheten att skapa skördeområden som inte är geografiskt sammanhängande har diskuterats. Detta skulle möjliggöra en indelning som mera beror av den dominerande jordarten. Ytterligare en metod är att vid skördeskada i större utsträckning än för närvarande göra tillfälliga områdesändringar. Skördestatistiska nämnden har tillsatt en arbetsgrupp för översyn av områdesindelningen. Nämnden har dock uttalat att möjligheterna är små att genom bestående ändringar i områdesindelningen åstadkomma påtagliga förbättringar i skattningen av de individuella skördeskadorna.

Brister i 75

skdrdeskadeskyddet

6.3 Normskördeberäkningar

Normskörden beräknas med utgångspunkt från skördeområdets genomsnittliga skörd under de senaste tjugo åren - dvs. under den tid vi haft objektiva skördeuppskattningar. Den långsiktiga skördeutvecklingen sedan 1922 beaktas också. Många hävdar att normskördarna är för låga, vilket leder till ett otillfredsställande skydd. De låga normskördarna anses bero på att man beaktar skörderesultaten för en alltför lång tid. Många jordbrukare anser att ett skördeutfall som är lika med normskörden är en ganska dålig skörd. Normskördeberäkningen utgår från skördeutfallet i hela skördeområdet. Det är då naturligt att många jordbrukare har högre genomsnittsskörd än normskörd, liksom att många har lägre genomsnittsskörd. l normskördeberäkningen beaktas även totalskador i området. För att åstadkomma ett skördeskadeskydd som står i överensstämmelse med skyddsbehovet är det naturligt att normskörden representerar den nivå som i stort överensstämmer med aktuella genomsnittliga förhållanden. På grund av den tekniska utvecklingen och på grund av att skördarna under 1970-talet i stort kan anses ha varit övervägande goda har den skörd jordbmkarna uppfattar som normal stigit. Det är mot bakgrund härav nödvändigt att ta ställning till hur lång period normskördeberäkningarna skall avse. om nuvarande skadeuppskattningsmetod skall tillämpas i framtiden. Detta bör bl. a. göras med hänsyn till det värde som anses ligga i att normskördarna är relativt stabila. En förändring av normskördeberäkningarna har avsevärda effekter på den beräknade skadans storlek och på det faktiska medelsbehovet. Om normskördeberäkningarna ändras kan självrisknivån behöva justeras för att det beräknade medelsbehovet skall hållas inom avsedda ramar.

6.4 Värdering av skörden

Värderingen är for flertalet grödor relativt schematisk. Kvaliteten på skörden beaktas endast i viss utsträckning. Kvalitetsskador på skörden kan i enskilda fall slå hårt. Möjligheterna att beakta skördens kvalitet är starkt beroende av de tekniska möjligheter som står till buds härför. Dessa frågor har skördestatistiska nämnden fortlöpande arbetat med. Utredningen behandlar dem inte närmare.

6.5 Skyddade grödor

Vissa grödor omfattas inte av skyddet. De viktigaste av dessa är kokärter, konservärter, åkerbönor, bruna bönor och köksväxter. Önskemål att skördeskadeskydd ordnas även för dessa har framförts. Vissa grödor. som betesvall, foderraps, fodermärgkål, frövall, foderärter och färskpotatis, ingår i skyddet men är inte föremål för särskild skördeuppskattning. l ersättningsberäkningarna representeras skördeutfallet i dessa grödor av utfallet i slåttervall, blandsäd resp. matpotatis. Skördeavvikelsen för

76 Brister i sou 1979:53

skördskadeskyddet

en representantgröda kan många gånger överensstämma dåligt med skördeavvikelsen för den odlade grödan. Önskemål om särskild skördeuppskattning för frövall har framförts.

6.6 Skador som inte beaktas i skyddet

Totalutvintringsskador beaktas inte i skyddet. Anspråk på att så skall ske har ställts. Under de senaste åren har denna typ av skador tillfälligt beaktats.

6.7 Totalskador

Totalskada beaktas i skördeskadeskyddet. Eftersom denna typ av skador ofta drabbar jordbrukarna på ett sätt som inte överensstämmer med områdesindelningen och eftersom totalskador leder till stora ekonomiska forluster har det ansetts särskilt angeläget att behandla dessa skador individuellt i skyddet. Så har skett under vissa år i områden med utbredda skador efter särskilt beslut. Detta har lett till avsevärda ökningar av de utbetalda ersättningarna och anses ha ökat skyddets effektivitet påtagligt.

6.8 Bevattnade arealer

De gårdar som har tillgång till bevattning får härigenom en annan genomsnittlig skördenivå och en annan skördevariation än gårdar utan bevattningsmöjlighet. Möjligheten att bevattna beaktas endast för potatis. För övriga grödor fungerar skördeskadeskyddet sämre i områden med stora bevattnade arealer såväl för jordbrukare med bevattningsmöjlighet som for jordbrukare utan sådan möjlighet.

6.9 Upprepade skador

I skördeskadeskyddet tas inte hänsyn till om en jordbrukare får större skördeskada kort tid efter en tidigare skada. För enskilda jordbrukare kan det vara möjligt att bära en förlust av självriskens storlek efter ett skadeår. Men om jordbrukaren får flera skadeår efter varandra tvingas han under en kort tid bära en förlust motsvarande flera års självrisk. Önskemål har därför framförts att man vid ersättningsberäkningen skall beakta om jordbrukarna haft skördeskada även tidigare år. Skördestatistiska nämnden har utarbetat en metod för att beakta detta (se Bättre skördeskadeskydd, s. 93 f). Den har inte ansetts tillämplig i nuvarande skyddssystem.

Brister 77

iskördeskadeskyddet

6.10 Tidpunkt för utbetalning

Utbetalningarna av ersättningar har inte kunnat ske förrän i slutet av mars månad. Detta kritiseras av många som anser att nyttan av skyddet skulle bli påtagligt större om utbetalningarna kunde göras tidigare. Möjligheten för jordbrukarna att hänföra skördeskadeersättningen till det inkomstår då skördeförlusten inträffat har ansetts betydelsefull från skattesynpunkt. l och med att samtliga jordbrukare från och med 1980 deklarerar på bokföringsmässiga grunder har möjligheterna att i deklarationen hänföra ersättningen till det år skördeskadan inträffade förbättrats påtagligt. Skördeförlusten medför en försämrad likviditet för skadedrabbade jordbrukare. Sett från likviditetssynpunkt är den sena utbetalningen fortfarande ett problem för många jordbrukare. Det har övervägts om utbetalningarna kan ske tidigare. I samband med 1977 års skördeskador gjordes en preliminär utbetalning hösten 1977 till de jordbrukare i övre Norrland, som i särskild ordning anmält totalskador.

7 Individuell skadebestämning

7.1 Bakgrund

En utgångspunkt för utredningens arbete är att de enskilda jordbruksföretagarna skall ha tillgång till ett skäligt ekonomiskt skydd mot förluster till följd av större skördeskador. Såsom har utvecklats i kapitel 5 bör detta skydd vara så utformat att den enskilde jordbruksföretagaren - också efter katastrofartad skada - kan fortsätta att driva sitt företag och även få möjlighet att uppehålla en rimlig ekonomisk standard. Det nuvarande skördeskadeskyddet, som i huvudsak är baserat på områdesvis bestämning av skördeutfallet, fyller inte detta krav på ett tillfredsställande sätt. Bristerna har närmare redovisats i kapitel 6. Redan skördeskadeutredningen behandlade i sitt betänkande Permanent skördeskadeskydd (SOU 1958:5) möjligheterna att införa ett individuellt skördeskadeskydd, närmare bestämt i form av en skördeförsäkring, baserat på individuell skadebedömning. En sådan bedömning forutsatte, menade man, dels en årlig objektiv värdering av skörden vid flertalet jordbruk i landet, dels ett statistiskt material om tidigare års skördar vid de i försäkringen ingående jordbruksforetagen. En sådan individuell objektiv skördebestämning ansågs av kostnadsskäl och av arbetstekniska skål inte möjlig annat än för enstaka växtslag såsom sockerbetor och oljeväxter. På längre sikt väntades sådan skördebestämning bli möjlig för ytterligare grödor. Däremot bedömdes det från kostnadssynpunkt inte ens på lång sikt tänkbart att utföra en allmän objektiv registrering av skördarna av fodergrödor. Såsom redovisats i kapitel 2 beaktas individuella uppgifter om skador i nuvarande skördeskadeskydd dels vid beslut om behovsprövade bidrag, dels vid de under senare år införda tillfälliga åtgärderna avseende totalskador m. m. Även de områdesvis bestämda skördeuppgifterna har man under årens lopp sökt förbättra. bl. a. genom tillfälliga ändringar av indelningen i skördeområden. Möjligheterna att genom mera bestående ändringar av indelningen i skördeområden åstadkomma påtagliga förbättringar av skattningen av den individuella skördeskadan är små enligt vad skördestatistiska nämnden funnit. För att ett skördeskadeskyddssystem skall kunna ge den enskilde jordbrukaren ett gott skydd mot ekonomiska svårigheter vid skördeskada, måste systemet bygga på uppgifter om skördeskadans storlek vid den enskilda gården. Möjligheterna att göra en individuell skadebestämning för varje särskilt företag är således avgörande för skyddets effektivitet. Detta gäller

80 Individuell skadebestämning

för de flesta former av skördeskadeskydd. Kraven på säkerheten i skördeuppgifterna kan emellertid variera. l ett kontosystem kan det sålunda i princip tänkas att jordbrukaren i huvudsak själv avgör om sådana skördeskador föreligger att han skall få utnyttja kontot. I ett försäkrings- eller bidragssystem ställs däremot krav på att skadan fastställs så riktigt som möjligt. Mellanlägen mellan dessa båda ytterligheter kan bli aktuella beroende på skördeskadeskyddets utformning. Utredningen redovisar i avsnitten 7.3 och 7.4 två tänkbara förfaringssätt vid individuell bestämning av skördeskada. Det första är en relativt ambitiös metod som bör kunna användas i system som huvudsakligen bygger på individuell försäkring eller individuella bidrag. Det andra visar hur en enklare form av individuell skadebestämning kan utformas. Den bör kunna användas exempelvis i låne- och kontosystem. De beskrivna metoderna grundar sig huvudsakligen på erfarenheter av individuella uppgifter i skördeskadeskyddet i Sverige och i andra länder samt på resultaten av de fältförsök med att insamla uppgifter om skördar från enskilda gårdar som SCB och skördestatistiska nämnden utförde åren 1974-1975. Beskrivningen i detta kapitel utgår från att staten alltjämt skall vara huvudman för skördeskadeskyddet. Skadebestämningen kan emellertid med viss ändring i arbetsfördelningen ske på i princip samma sätt även med annan huvudman. Huvudmannafrågan behandlas senare i betänkandet.

7.2 Fältförsök

Skördestatistiska nämndens fältförsök gick ut på att studera möjligheterna att genom enkäter till jordbrukarna fastställa normskördar och aktuella skördar för de enskilda gårdarna. Resultaten har redovisats av SCB i tre rapporter om skördeskadeskyddets fältförsök 1974 och 1975, PM SKN 1977:4-6, varav nr 6 innehåller en sammanfattning. Försöken genomfördes under åren 1974 och 1975 och omfattade under det första året samtliga gårdar i tre skördeområden. Nästa år utvidgades försöken till fem områden. nämligen skördeområdena 283 och 292 i Kalmar län, 842 och 843 i Västmanlands län samt 962 i Jämtlands län. Båda åren var uppläggningen i grunddragen densamma. Vid normskördeenkäten fick brukarna grödvis uppge genomsnittliga skördar i kg/ ha för de senaste tio åren for samtliga grödor. Vidare skulle uppges den tidsperiod som genomsnittet avsåg samt genom kryssmarkering vad uppgifterna grundats på (leveransuppgifter, egna anteckningar och/eller allmän bedömning). Vid försöket 1975 fick dock de som lämnat uppgifter föregående år i stället en blankett med sina då lämnade genomsnittsskördar förtryckta och med en förfrågan om eventuella önskemål att ändra uppgifterna. Insamlingen skedde centralt. En omfattande kompletterande insamling gjordes genom att telefonkontakt togs med en stor del av berörda brukare. Lokala granskningsnämnder fick sedan granska uppgifterna och ändra uppgifter som verkade mindre rimliga. Genom egen bedömning skulle de även komplettera uppgifter som fortfarande saknades. Enkäten om aktuell skörd gick till på liknande sätt. Jordbrukarna ombads

Individuell 81

skadebestämning

redovisa årets skörd av spannmåls- och oljeväxtgrödoma samt av slåttervall. År 1975 fick dock en del av brukarna uppge årets hektarskörd i procent av normal hektarskörd i stället för i kg/ha. Även dessa uppgifter granskades lokalt av granskningsnämnderna efter en central insamling. På ett urval av gårdarna gjordes dessutom dels provyteuppskattningar av skörden, dels en s. k. skördeinventering. Provyteundersökningen omfattade endast spannmålsgrödorna och - under 1975 - även slåttervall samt utfördes med samma metodik som de ordinarie objektiva skördeuppskattningarna men med ilera provytor per gård. Vid skördeinventeringen, som omfattade samma grödor som postenkäten, uppskattade man skörden i efterhand genom att kontrollera leveransdokumentation, mäta lagerutrymmen och begära viss kompletterande information av brukaren. 1 samband med provyteundersökningen frågade man även brukaren om eventuella arealförändringar efter det att årets uppgifter lämnats till lantbruksregistret. 1 undersökningen om genomsnittlig skörd svarade knappt 90 % av de tillskrivna jordbrukarna på enkäten. Omkring hälften av uppgifterna avsåg genomsnitt för ett begränsat antal år, i vissa fall inemot tio år. I övrigt baserades de i regel på en allmän bedömning. Vid granskningen ändrades år 1974 12 % och år 1975 25 96 av de uppgifter jordbrukarna lämnat. Andelen ändrade uppgifter varierade kraftigt mellan de ingående skördeområdena. 1 tabell 7.1 redovisas skördevärden i genomsnitt for skördeområden, baserade på de granskade och kompletterade uppgifterna om genomsnittlig skörd. Även skördevärden baserade på skördeskadeskyddets ordinarie normskördar för områdena anges.

Tabell 7.1 Genomsnlttllga skiirdevirden och normskiirdevirden i SCB:s fältförsök 1974 och 1975 Försöks- Skörde- Normskörde- Genomsnittligt skördevärde

Källa: Skördeskadeskyddets fältförsök 1974 och 1975. SCB, Stencil PM SKN l977:6.

Normskördarna bestäms med ledning av skördestatistik for en lång tidsperiod. Eftersom skörderesultaten under 1970-talet varit relativt goda är det inte oväntat att genomsnittsskörden för de senaste åren överstiger normskörden. Slåttervall är den gröda for vilken skillnaden mellan normskörd och genomsnittlig skörd var minst. Detta kan bero på att jordbrukarna vid uppgiftslämnandet inte tagit tillräckligt stor hänsyn till återväxten. Spridningen i den sålunda framkomna genomsnittliga skörden för enskilda gårdar är högst påtaglig. Den kan således ligga både betydligt över och betydligt under områdesnorrnskörden vid många brukningsenheter.

82 Individuell skadebestämning

Det är för flertalet grödor mycket svårt att bedöma tillförlitligheten av de lämnade uppgifterna. För oljeväxter och sockerbetor har jämförelser gjorts mellan de insamlade uppgifterna och leveransuppgifter. överensstämmelsen är ganska god mellan de båda materialens områdesskördar. Även for många enskilda jordbrukare är skillnaden måttlig. För ett ganska betydande antal är dock skillnaden stor mellan de insamlade uppgifterna och motsvarande leveransuppgifter. Det allmänna intrycket är att många jordbrukare ansåg det vara svårt att lämna tillförlitliga uppgifter om genomsnittlig skörd. Det gäller i synnerhet ägare av små gårdar, där man ofta förbrukar hela skörden utan att väga eller mäta den. Även på många större gårdar har man haft svårigheter att ange genomsnittlig skörd. Det gäller i synnerhet for slåttervall. Vid postenkäten om aktuell skörd var svarsprocenten omkring 95 %. l jämförelse med undersökningen om genomsnittlig skörd baserades fler uppvolymuppgifter. En stor del av uppgifterna bagifter på leverans- och/eller serades likväl på en allmän bedömning. Vid granskningen ändrades år 1974 15 % och år 1975 4 % av de lämnade uppgifterna. I tabell 7.2 redovisas skördevärden baserade på de granskade uppgifterna om årets skörd. För jämforelses skull anges även skördevärden baserade på de objektiva skördeuppskattningarna. Tabell 7.2 Aktuellt Skördevärde enligt postenkät och enligt objektiv skördeuppskattnlng (OSU)

Försöks- Skörde- Skördevärde Skördevärde enligt postenkäten

Källa: Skördeskadeskyddets fältförsök 1974 och 1975, SCB, Stencil PM SKN 1977:6

Skörderesultatet enligt de objektiva skördeuppskattningarna är förknippat med slumpvariationer. 1 de flesta fall kan dock inte hela skillnaden i skördevärdet mellan postenkäten och de objektiva skördeuppskattningarna förklaras av dessa slumpvariationer. om aktuell skörd uppvisar liksom de om genomsnittlig skörd Uppgifterna en kraftig spridning mellan de enskilda företagen i ett omrâde. Denna meli aktuell skörd är av samma storleksordning som den langårdsspridning som kunnat beräknas på grundval av de ordinarie objektiva skördeuppskattningarna. Den personal som svarade for försöket fick det intrycket att jordbrukarna skörd for de ansåg det vara lättare att ange årets skörd än genomsnittlig tio senaste åren. Det var i många fall ändå svårt förjordbrukarna att bedöma skördens storlek, främst då for återväxten på slåttervall.

sou 1979:53 Individuell 83

skadebesrämning

Skördeinventering kunde under de båda forsöksåren genomföras på 85 resp. 133 gårdar, vilket var ungefär 90 % av de som utvalts for ändamålet. Provyteundersökning genomfördes på ungefär lika många gårdar. En jamförelse mellan de tre metoder för skördebestämning, som prövades i fáltförsöken, redovisas i tabellerna 7.3 och 7.4. Tabell 7 .3 Aktuell skörd av spannmål i medeltal enligt tre metoder samt medelfel, kg/ha

År och Post- Skörde- Provyteundersökningen skörde- enkäten inventeområde ringen Skörd Medelfel År I 974

Är 1975

Källa: Skördeskadeskyddets fältförsök 1974 och 1975, SCB. Stencil PM SKN 1977:6 Tabell 7.4 Aktuell skörd av slåttervall l medeltal enligt tre metoder samt medelfel, kg/ha Skörde- Post- Skörde- Provyteundersökningen område enkäten inventeringen Skörd Medelfel År 1975

Källa: Skördeskadeskyddets fältförsök 1974 och 1975, SCB, Stencil PM SKN 1977:6

Av tabellerna kan utläsas att provyteundersökningen i flertalet fall gav högre områdesskörd än de båda övriga metoderna. Detta gäller särskilt för slåttervall. För spannmål gav postenkäten och skördeinventeringen områdesskördar som i de flesta fall överensstämde väl sinsemellan. För slåttervallen gav postenkäten i regel klart lägre skörd än övriga metoder. Detta kan ha samband med att brukarna vid besvarandet av postenkäten underskattat återväxten. Även om områdesskördarna enligt de tre metoderna inte visar alltför stora avvikelser från varandra, så kan man därav inte dra slutsatsen att metoderna på ett effektivt sätt bestämmer skörden på de enskilda gårdarna. Individuella jämförelser visar inte lika god överensstämmelse mellan metoderna som områdesskördama. Särskilt för slåttervall är överensstämmelsen ganska dålig.

84 Individuell Skadebestämning

Skördeuppgifter som inhämtats från enskilda gårdar på nu angivet sätt är alltså i allmänhet behäftade med en påtaglig osäkerhet. Denna osäkerhet får givetvis konsekvenser för effektiviteten hos ett individuellt skydd. De erhållna försöksresultaten ger inte något entydigt svar på frågan om i vilken utsträckning det är möjligt att med de prövade metoderna förbättra skadebestämningen för enskilda jordbruksföretag. En sådan förbättring tycks vara möjlig för oljeväxter och för spannmål, däremot f. n. knappast för vall. Det är vidare sannolikt så att relativt stora skador bättre kommer fram genom postenkät och skördeinventering än genom nuvarande objektiva skördeuppskattning, i varje fall när skördeutfallet varierar starkt mellan gårdar i samma område. Vissa beräkningar, som gjorts på material från fáltundersökningarna. tyder på att ett individuellt skydd — trots osäkerheten i uppgifterna - bör ha förutsättningar att få bättre effektivitet än det nuvarande skyddet. Utan att för den skull bli perfekt borde skördeskadeskyddet bli effektivare om man hade en individuell Skadebestämning där skördarna bestämdes genom postenkät eller skördeinventering. Metoderna för individuell skadebestämning behöver sannolikt utvecklas och erfarenheter samlas om lämpligt tillvägagångssätt. Genom sådan utveckling i praktisk verksamhet bör det vara möjligt att förbättra säkerheten i skadebestämningen.

7.3 Skadebestämning i individuell försäkring

Normskörd En skördeskadas storlek måste bestämmas utifrån någon uppgift om den normala skörden. Eftersom normskördarna varierar ganska kraftigt även mellan närliggande gårdar, är områdesnormskörden inte någon bra utgångspunkt för skadeuppskattningen vid en enskild gård. Såväl resultaten från SCB:s fältförsök som erfarenheterna från Norge styrker detta påstående. Om man i ett individualiserat skördeskadeskydd beräknar ersättningar utifrån områdesvis bestämda normskördevärden och skördevariationer men för företaget bestämda aktuella skördevärden, blir den förväntade genomsnittliga ersättningen mycket olika vid skilda företag. Detta belyses i tabell 7.5 för företag med varierande skördenivå och skördevariation. I tabellen antas det för området bestämda normskördevärdet vara 1 700 kr/ha och självrisken 20 %. Den aktuella skörden antas vara bestämd individuellt.

Tabell 7.5 Förväntad genomsnittlig skördeskadeersättning, kr per ha och år, vid angivna förutsättningar Företagets skördenivå Företagets självrisk, 96 (normskörd) kr/ha

Källa: Bättre skördeskadeskydd SCB 1975.

Individuell skadebesrämning 85

Skillnader i skördenivå och skördevariation av den storlek som tabellen visar är ganska vanliga även mellan närliggande gårdar. Metoden leder som synes till betydande orättvisor mellan olika företag. Det önskade resultatet är ju nämligen att alla företag får - räknat i procent av normskördevärdet - lika räknat över en mycket ungefär stor genomsnittlig ersättning lång följd av år. Utförda analyser visar för övrigt att man i genomsnitt kan förvänta att mera än 50 % av utbetalda ersättningsbelopp skulle nå fel företagare om ersättningarna beräknades från områdesvis bestämda normskördar och skördevariationer men för företaget bestämda aktuella skördar. Vid den i skördeskadeskyddet f. n. använda metoden, där även aktuell skörd bestäms för skördeområde, blir motsvarande fel ca 50 %. Förutom att felutbetalningarna totalt kan väntas bli något större än i det nuvarande skyddet, om den angivna metoden skulle tillämpas, är denna ofördelaktig även på ett annat väsentligt sätt. Med denna metod skulle sålunda ständigt samma grupper av brukare bli otillbörligt gynnade respektive missgynnade medan det nuvarande skyddets fel däremot slår olika från år till år. Slutsatsen blir att det vid en individualisering av skadebestämningen inte räcker att göra en individuell uppskattning av den aktuella skörden. Även normskörden behöver anges för varje brukningsenhet. En individuell normskörd bör naturligen bygga på uppgifter om företagets skörderesultat under de senaste åren. Det är knappast praktiskt möjligt att använda mer än de senaste fem ä tio årens resultat. Den genomsnittsskörd som erhålles är i hög grad beroende av årsmånen under de aktuella åren och det är därför diskutabelt att direkt använda den som normskörd. För de flesta grödorna är man beroende av brukarnas skördeuppgifter som ofta torde bli ungefärliga. Det finns således behov av att dels kontrollera och korrigera eventuellt felaktiga uppgifter, dels anpassa nivån på de individuella normskördarna så nära som möjligt till vad som bedöms som gårdens normala skördenivå. Jordbrukarna torde för flertalet växtslag ha en relativt god uppfattning om hur stora skördarna har varit under de senaste åren. Det kan ändå, särskilt för fodergrödor, vara svårt för dem att lämna tillförlitliga skördeuppgifter. Inför en individualisering av skördeskadeskyddet bör brukarna uppmanas att årligen anteckna skördarnas storlek och så långt möjligt spara verifikationer som styrker uppgifterna. Förfarandet vid normskördebestämning kan utformas på olika sätt. Utredningen beskriver i det följande ett sätt som bör ha förutsättningar att ge ett godtagbart resultat och samtidigt vara praktiskt genomförbart. Som underlag för individuell normskördebestämning bör från jordbrukarna samlas in uppgifter lämpligen om de senaste fem årens skördar. Uppgifterna bör samlas in till resp. lantbruksnämnd genom separat postenkät under vinterhalvåret och då i sådan tid att individuell normskörd kan vara fastställd före skörden. Uppgiftsinsamlingen behöver från början inte avse alla grödor. Mycket talar för att en individualisering av skadebestämningen bör ske för någon eller några grödor åt gången. En lämplig turordning kan vara kontraktsgrödor (sockerbetor, fabrikspotatis och oljeväxter), spannmål, matpotatis och sist vall. För att brister och fel i uppgifterna skall kunna upptäckas och rättas till bör granskning ske på lokal nivå. Granskningen bör göras av lantbruks-

86 Individuell skadebestämning

nämnderna och av lokala skördeskadenämnder, var och en Förslagsvis med ansvar för 4-6 församlingar. Lokal skördeskadenämnd kan bestå av en jordbrukarrepresentant från varje ingående församling samt av en eller två tjänstemän från lantbruksnämnden. Jordbrukarrepresentant, kallad skördeskadeombud, bör utses av lantbruksnämnd på förslag av LRF i länet. Det är viktigt att de personer som deltar i granskningsarbetet dels har en god lokalkännedom om jordbruket i området, dels erhåller tillräcklig instruktion. Granskningen av uppgifterna bör ske i flera steg. l en förbearbetning kollationeras inkomna uppgifter mot tidigare kända data om resp. företag. Lantbruksnämnd kompletterar härefter ofullständiga och oklara uppgifter genom telefonförfrågningar. Den lokala granskningen sker i den lokala skördeskadenämndens regi. Vid ett inledande möte med nämnden går man lämpligen igenom arbetsmetoden och ett antal typfall för att få största möjliga likformighet i granskningen. Därefter gör skördeskadeombuden på egen hand eller tillsammans med lantbruksnämndstjänsteman en detaljgranskning av uppgifterna. Tjänstemannen begär vid behov in kompletterande förklaringar och uppgifter. Nästa steg utgörs av en nivåbedömning som leder till att förslag till normskördar anges för varje företag. Detta tillgår så att skördeskadeombudet justerar erhållna genomsnittsskördar resp. vid behov skönsmässigt anger en rimlig nonnal skördenivå. Efter ombudens genomgång behandlas förslagen till normskördar vid sammanträde med den lokala skördeskadenämnden. Där tar man upp svårbedömda fall och framkomna principfrågor samt ser till att en så likformig behandling som möjligt sker inom området. Förslagen till normskördar överlämnas så till lantbruksnämnden. Efter den lokala granskningen bör göras en avstämning av de erhållna individuella normskördarna mot objektivt bestämda områdesnormskördar. Avsikten med detta är att se till att genomsnittet av de individuella normskördarna i stort överensstämmer med de objektiva normskördarna, och om möjligt också åstadkomma en tillfredsställande spridning. Vid behov remitteras materialet åter till den lokala skördeskadenämnden för eventuell överarbetning. Lantbruksnämnden svarar därefter för att erforderlig avstämning sker och fastställer normskördarna. Den här nämnda avstämningen mot objektiva områdesvis bestämda normskördar är viktig bl. a. för att hålla medelsåtgången för utbetalning av ersättningar under kontroll. Detta gör att den objektiva skördeuppskattningen alltjämt måste finnas kvar. Omfattningen bör dock kunna reduceras genom minskning av antalet skördeområden och provytegårdar, förslagsvis till en tredjedel av nuvarande antal. Detta omfattande arbete med att bestämma individuella normskördar är ett engångsarbete som normalt inte skall behöva återkomma på flera år. Normskördarna torde dock behöva revideras från tid till annan. Ett lämpligt intervall mellan revideringarna bedöms vara fem år. Undantagsvis bör revidering även eljest få göras om särskilda skäl talar härför. Detta kan vara aktuellt dels för nytillkomna brukare, dels for brukare som fått radikalt ändrade odlingsbetingelser, t. ex. infört bevattning. Beslut om individuell normskörd bör såsom föreslagits i det föregående fattas av lantbruksnämnd. När sådan normskörd fastställts eller ändrats bör besked härom sändas ut till brukarna. Detta bör ske så tidigt på året att

Individuell skadebestämning 87

eventuella besvär över lantbruksnämnds beslut om normskörd kan hinna behandlas före skördetiden. Det kan ifrågasättas om inte besvärsrätten i denna typ av ärenden bör begränsas så att lantbruksstyrelsens beslut inte kan överklagas. [sammanfattning skulle granskningen av jordbrukarnas uppgifter om normala skördar ske i följande moment med angiven huvudsaklig fördelning på lantbruksnämnd och lokal skördeskadenämnd.

Lanrbruksnämnd: 1. Kollationering mot tidigare kända uppgifter 2. Komplettering av ofullständiga uppgifter

Lokal skördeskadenämnd: 3. Detaljgranskning av riktigheten i lämnade uppgifter 4. Bedömning av rimlig nivå på genomsnittsskördar för enskilda gårdar 5. Förslag till individuella normskördar

Lanrbruksnämnd: 6. Avstämning av förslagen till normskördar mot objektivt bestämda områdesnormskördar 7. Beslut om individuella normskördar

Aktuell skörd l ett individuellt försäkringssystem måste brukaren lämna in skadeanmälan om han anser sig berättigad till ersättning från skördeförsäkringen. l annat fall görs ingen ersättningsberäkning och ingen ersättning utbetalas. Individuella anmälningar före eller under växtperioden av grödarealer eller av befarad skördeskada torde inte erfordras for individuell skadebestämning. Brukarna bör dock ha möjlighet att redan på ett tidigt stadium uppmärksamma det lokala skördeskadeombudet på inträffade eller befarade skador. Skadeanmälan bör däremot ges in snarast efter avslutad skörd och innefatta uppgifter om arealer och skördar av varje gröda för sig. Även vissa kvalitetsskador bör kunna beaktas i ett individuellt skyddssystem och bör således anmälas. Det är en fördel om underlaget för uppgifterna kan anges relativt utförligt. För att undvika stor andel ansökningar, som inte leder till utbetalning från skyddet, bör jordbrukarna ges sådan information att de själva kan göra beräkningar och bedömningar om sina utsikter i sammanhanget. Skadeanmälan bör inges till lantbruksnämnden i länet, som gör en första granskning och komplettering av anmälningarna. Från ett centralt register bör hämtas uppgifter om t. ex. normskördar som behövs vid behandlingen av anmälan. Lantbruksnämnden remitterar skadeanmälningarna till de lokala skördeskadenämnderna för granskning. Det förutsätts att skördeskadeombuden åtminstone i stort har följt grödornas utveckling i det egna området. Särskilda inspektionsresor kan behöva företas under vegetations-

88 Individuell skadebestämning

perioden och i samband med skörden om allvarliga skador inrapporteras eller eljest blir kända. Den egentliga kontrollen får givetvis ske sedan skadeanmälan lämnats in. Tyngdpunkten i kontrollarbetet bör läggas på de företag som enligt uppgifterna i skadeanmälan skulle vara berättigade till ersättning, särskilt om denna kan väntas bli stor. Den huvudsakliga kontrollmetod som står till buds, utöver de nämnda inspektionsresorna, består i att i vissa utvalda fall genomföra skördeinventeringar. Även andra kontrollmetoder kan diskuteras: skörd av provytor samt fotografering eller annan registrering från t. ex. flygplan. Skördeinventering innebär att man vid en tidpunkt efter skörden bestämmer ett företags totalskörd av olika grödor genom att t. ex. kontrollera leveransdokumentation, mäta lagrad skörd samt inhämta och kontrollera andra uppgifter av betydelse i sammanhanget. I skördeskadeskydden i USA och Kanada grundas bestämningen av aktuell skörd i princip helt på skördeinventeringar. Härvid är att märka att vall inte ingår i USA:s skördeförsäkring och i det kanadensiska skyddet endast försöksvis. I skördestatistiska nämndens faltförsök har skördeinventeringar visat sig ge ganska osäkra uppskattningar, särskilt för vall. Det bör dock vara möjligt att utveckla metoden så att säkrare resultat erhålles. Skörd av provytor är en metod som av bl. a. kostnadsskäl inte kan anses användbar för individuell skördeuppskattning, men som har betydelse för bestämning av områdestal for avstämningar o. dyl. Fotografering från flygplan eller satellit och andra besläktade metoder, s. k. ljärranalys, befinner sig på experimentstadiet och torde för övrigt främst lämpa sig när man önskar uppgifter för större områden. Den lokala granskningen av skadeanmälningarna bör ske i samarbete mellan skördeskadeombud och tjänstemän från lantbruksnämnden. Ombudet bedömer uppgifterna med ledning av sin lokalkunskap och av gjorda iakttagelser under sommaren. Erforderliga kollationeringar görs. Stickprovsvis men även på annat sätt utvalda gårdar besöks av lantbruksnämndstjänsteman for skördeinventering. Granskningen avslutas genom att den lokala skördeskadenämnden behandlar skadeanmälningarna och avger förslag om aktuella skördar till lantbruksnämnden. Innan ersättningarna fastställs, kan viss ytterligare kontroll behöva göras. En teknik som eventuellt kan användas är att göra en avstämning av de individuella avvikelserna mellan aktuell skörd och normskörd mot objektivt bestämda genomsnittliga avvikelser för grupper av företag med anmälda skador av liknande storlek. Den individuella skadebestämningen avslutas med att lantbruksnämnden för varje lantbruksföretag, från vilken skadeanmälan ingetts, fastställer skördeavvikelsen. Härefter följer beslut om utbetalning av bidrag eller ersättning för skördeskada enligt regler som beror av skyddssystemets utformning. Eventuella besvär över sådant beslut torde få innefatta också bestämningen av aktuell skörd. Granskningen av skadeanmälningarna skulle således vid ambitiös skördebestämning kunna ske enligt följande huvudpunkter.

Individuell skadebesrämning 89

Lantbruksnämnd: l. En första granskning och komplettering av inkomna anmälningar med bl. a. uppgifter om normskördar

Lokal skördeskadenämnd: 2. Detaljgranskning av lämnade uppgifter 3. Skördeinventering i vissa fall 4. Rimlighetsbedömning av skördeuppgifterna 5. Förslag om aktuella skördar

Lantbruksnämnd: 6. Event. avvikelseavstämning 7. Fastställelse av aktuell skörd, skördeavvikelse och belopp för utbetalning

7.4 Förenklad individuell skadebestämning

En enkel form av skadebestämning kan ifrågakomma dels i låne- och kontosystem, dels i bidragsskydd som utlöses relativt sällan. I sistnämnda typ av skydd är behovet av kontroll dock större. l en förenklad skadebestämning bör man i huvudsak förlita sig på de uppgifter brukaren lämnar i skadeanmälan. Dessa uppgifter skall avse såväl genomsnittlig som aktuell skörd. Beroende på skyddets karaktär kan eventuellt även begäras andra uppgifter, som inte har med själva skördeskadan att göra. Uppgifterna måste givetvis granskas i viss utsträckning. Det är inte erforderligt att ha något särskilt granskningsorgan härför av typ lokal skördeskadenämnd. Lantbruksnämnderna torde vara de lämpligaste organen för granskningsarbetet. Det bör vara tillräckligt att ha en ingående kontroll av endast vissa utvalda ansökningar. l övriga fall kan man nöja sig med en allmän rimlighetsbedömning. I en skyddsform där det förväntade antalet ansökningar är litet kunde man dock tänka sig att mera genomgående företa närmare kontroll.

N ormskörd Inte heller vid en förenklad individuell skadebestämning kan en för skördeomrâde bestämd normskörd anses godtagbar för det enskilda jordbruksföretaget. På något sätt måste man även här bestämma en för företaget normal hektarskörd. Att bestämma normskördar för de enskilda företagen, innan skada anmäls, är inte nödvändigt med hänsyn till de mera begränsade kraven på precision i en förenklad skadebestämning. Individuella normskördar bör i stället bestämmas i samband med behandling av inlämnad skadeanmälan. l kontosystem med obligatoriska insättningar finns behov av uppgifter

90 Individuell skadebesrämning

om normal skörd för att bestämma storleken av de insättningar som skall göras på kontot. Denna normala skörd torde kunna bestämmas mera schablonartat än den normskörd som används i skadebestämningen. För de enklaste formerna av skadebestämning bör begäras endast relativt summariska uppgifter från brukarna om genomsnittlig skörd. Gröda för gröda bör brukaren såvitt möjligt uppge den för de senaste fem åren uppnådda genomsnittliga skörden i kg/ha. I de fall ambitionen är något högre kan något mer detaljerade uppgifter begäras. Granskningen av normskördeuppgifterna bör omfatta följande huvudmoment:

l. Komplettering av ofullständiga uppgifter 2. Allmän rimlighetsbedömning 3. Närmare kontroll i vissa fall Bedömningen av brukarnas uppgifter om genomsnittlig skörd torde i första hand få grundas på en ganska enkel kollationering mot objektiva områdesnormskördar. Genom förfrågningar hos ortsombud och hos tjänstemän på nämnden kan man i viss utsträckning erhålla kompletterande information av huruvida en brukares normala skördenivåer kan väntas för bedömning ligga över eller under områdets. Vilken utgångspunkt för normskördarna man bör ha i tveksamma fall torde delvis bero på skyddsformen. I låne- och kontoskydd kan det vara naturligt att gå på brukarens uppgifter om genomsnittlig skörd i samtliga fall då dessa inte ganska klart framstår som mindre troliga. För bidragsskydd får man tänka sig en mera försiktig linje. Högre normskörd än områdets kan där t. ex. knappast behöva godtas, såvida den inte styrkts på tillfredsställande sätt eller på grund av kända förhållanden verkar uppenbart sannolik. I ett mindre antal fall bör en mer detaljerad kontroll kunna göras.

Aktuell skörd I skadeanmälan kan för bestämning av aktuell skörd lämnas grödvis uppgifter om areal och om skörden i procent av normal skörd. Ett annat alternativ är att för de olika grödorna begära uppgift om areal och om totalskörd i absoluta tal, uppdelad på levererad, lagrad och hemmaförbrukad kvantitet. Vilket alternativ som skall föredras beror bl. a. på den normala tidpunkten för skadeanmälan och på hur uppgifterna skall kontrolleras. Om kontrollen väsentligen skall bestå av fáltbedömningar eller inskränkas till allmänna bedömningar av skördeläget och om dessutom anmälan skall inges tämligen omedelbart efter skörden torde procentuppgifter vara naturligast. Skall däremot dokumentationskontroll och eventuellt lagerinventering förekomma i utvalda fall torde totalskördeuppgifter vara lämpligare. För vissa typer av skydd kan den normala anmälningstiden tänkas vara senare, t. ex. på våren året efter skadeåret. Detta kan gälla kompletterande skydd till grundskydd av annat slag, såsom ett områdesskydd, vars ersättningsbesked måste kunna avvaktas innan brukarna skall behöva bestämma huruvida de skall göra anmälan till det kompletterande skyddet. Även i sådana fall kan totalskördeuppgifter ligga närmare till hands, eftersom de

sou 1979:53 Individuell 91 skadebestämning

totala sålda resp. hemmaförbrukade kvantiteterna lättare kan överblickas vid en sådan senare tidpunkt. Granskningen av uppgifterna om aktuell skörd kan i Iåne- och kontosystem bli relativt enkel. Genom fáltinspektioner av lantbruksnämndens tjänstemän och ortsombud under odlingssäsongen kan en uppfattning om skördeutsikterna erhållas. Särskilt inom områden där svåra skördeskador befaras bör man ägna tid åt sådana inspektioner och även på lämpligt sätt dokumentera sina iakttagelser. Under de senaste åren har viss erfarenhet av att kontrollera totalskador bl. a. genom fáltinspektioner erhållits. Genom telefonkontakt med jordbrukare som anmält skada kan man ofta närmare utröna vilken omfattning skadorna haft. Skördeinventeringar i form av lagerinventeringar m. m. torde endast kunna användas i ett begränsat antal fall. Kontroll av leveransuppgifter är lättare att göra mera allmänt. En mera noggrann kontroll av aktuell skörd förutsätter en motsvarande detaljkontroll av uppgifterna om genomsnittlig skörd. Skördeinventeringar torde vara nödvändiga om man vill ha möjlighet till påföljder - andra än ändring av lämnade uppgifter - mot brukare som lämnat mer eller mindre grovt vilseledande skördeuppgifter.

8 för utformning och omfatning Principer

av skyddet

8.1 Olika former av skördeskadeskydd

l direktiven till utredningen uttalades att olika former av skördeskadeskydd skulle prövas förutsättningslöst. Individuella försäkringar, skördeskadekon» ton och modifiering av nuvarande system nämndes särskilt. Skördeskadeskyddet kan grundas på olika principer. En sådan är att samhället biträder enskilda jordbrukare som drabbas av skördeskador. Den mest renodlade formen av ett sådant skydd är statliga bidrag. En annan princip är att skyddet utjämnar förluster mellan jordbrukarna och mellan åren. Den mest renodlade formen av ett sådant skydd är skördeförsäkring. En tredje princip är att samhället genom förordningar och lagar skapar förutsättningar för att de enskilda jordbrukarna själva skapar sig ett skydd. Därmed åstad-

kommes en utjämning av resultaten hos den enskilde jordbrukaren mellan

skördeåren. Däremot sker ingen utjämning mellan jordbrukarna. Ej heller tar samhället ett direkt ansvar för att biträda enskilda jordbrukare som lätt skördeskador. Såväl i Sverige som utomlands har man grundat sitt skördeskadeskydd på flera än en av dessa principer.

Prishöjningar

Ett skydd mot förluster vid skördeskador kan i viss utsträckning skapas genom prishöjningar. Med sådana prishöjningar biträder folkhushållet jordbrukarna vid skördeskada. Ett sådant system tillämpades i Sverige, innan nuvarande skyddssystem infördes. Erfarenheterna av detta skydd visade,

att en prishöjning vid skördeskada är ett otillräckligt skydd. Skördeskador

drabbar olika delar av landet mycket ojämnt. Även i ett begränsat område är skadorna på olika gårdar mycket varierande. Systemet hjälper jordbruksnäringen generellt men den enskilde jordbrukare som drabbas av skador får otillräcklig hjälp. De medel som läggs på prishöjningar för att ge jordbrukarna ett skördeskadeskydd har alltså låg skyddseffektivitet. Inte ens med stora prishöjningar kan ett effektivt skydd skapas. Under 1950-talet visade det sig också nödvändigt att komplettera systemet med andra skyddsformer. Om en del av landet skulle drabbas av allmän skördeskada utan att hela rikets skörd är dålig, kan övervägas generella regionala prishöjningar för x

94 och omfattning av

Principer för utformning skyddet

den drabbade delen av landet. Denna typ av generellt regionalt stöd kan också lösas med andra stödformer, t. ex. transportstöd eller produktionsmedelssubventioner.

Bidrag Ett bidragsbaserat skördeskadeskydd innebär att kontanta ersättningar utbetalas till skadedrabbade jordbrukare utan krav på återbetalning. Bidragen kan finansieras antingen med statliga medel eller med kollektivt insamlade medel eller med bådadera. Någon entydig skillnad mellan ett bidragsskydd och en skördeförsäkring kan ej uppställas. I ett bidragssystem förekommer ingen förhandsanslutning till skyddet, vilket är naturligt i en försäkring. l en Försäkring fästes större avseende vid att försäkringsmatematisk rättvisa uppnås mellan jordbrukarna under en lång följd av år än i ett bidragsskydd. Om man vill ha ett skördeskadeskydd för utpräglade katastroftillfállen och ett skydd som i huvudsak finansieras med allmänna medel kan bidragsformen bli aktuell. Under 1950-talet utbetalades statliga skördeskadebidrag under flera år. År 1955 utbetalades de efter schematiska grunder. Andra år utbetalades bidragen efter individuell prövning. I det nuvarande skördeskadeskyddet utgår behovsprövade bidrag till dem som drabbats av sådana skördeskador att de borde ha fått ersättning men på grund av skyddets konstruktion inte fått detta eller fått ett för litet belopp. Det totala beloppet för dessa bidrag är dock mycket begränsat. De finansieras med medel från skördeskadefonden. Utredningen bedömer att skördeskadeskyddet inte i huvudsak kan baseras på bidrag. Däremot kan bidrag vara effektiva komplement till andra skyddsformer.

Sparande

Den enskilde jordbrukaren kan genom att spara under goda skördeår skapa egna reserver, som kan utnyttjas som ett skydd mot skördeskador. Då samhället numera tagit ansvar för åtskilliga risker som kan drabba den enskilde, har den enskildes motiv för att spara för sådana syften minskat påtagligt. Om ett skydd mot skördeförluster skall åstadkommas genom jordbrukarnas sparande, är det därför erforderligt att detta sparande underlättas genom särskilda regler. Eftersom en taxerad inkomst som varierar så litet som möjligt leder till det lägsta skatteuttaget, är Skatteregler som möjliggör en utjämning mellan åren av den taxerade inkomsten av viss betydelse för jordbrukarnas möjatt spara. Det finns regler för förlustutjämning som innebär, att ligheter ett års underskott får utnyttjas som avdrag under något eller flera av de därpå följande sex åren. Reglerna för taxering av ackumulerade inkomster fördela dessa inkomster gör det möjligt att skattemässigt på de år högst 10 år - under vilka intäkten uppkommit. Sedan 1954 finns möjlighet att göra skattefria insättningar på skogskonto. Detta underlättar en jämn beskattning.

Principer for utformning och omfattning av skyddet 95

Från och med 1980 deklarerar samtliga jordbrukare enligt bokföringsmässiga grunder. Redan idag tillämpar flertalet jordbrukare denna deklarationsmetod. Metoden ger möjlighet att utjämna den taxerade inkomsten genom att avskrivningarna på inventarier får variera mellan 0 och 30 96 på bokförda värdet. Man har också möjlighet att skriva ned värdet av inventerat lager, vilket underlättar en skattemässig resultatutjämning. Företagsskatteberedningen har i sitt betänkande (Beskattning av företag, SOU 1977:86) föreslagit vissa förändringar av dessa regler. Sparande enligt dessa regler kan - med undantag av skogskontot - vara bundet i investeringar av olika slag och kan därför inte utan vidare frigöras för att täcka skördeförluster. De har därmed ett begränsat värde från skördeskadeskyddssynpunkt. Ytterligare sparande kan sannolikt åstadkommas genom ändringar i skattelagstiftningen. Vid skilda tillfällen har föreslagits att möjligheter skapas att jämna ut den taxerade inkomsten via ett resultatreglerande konto. Utjämningarna skulle då ske genom s. k. fri reservering, vilket innebär att de på kontot bokförda medlen obehindrat kan användas i rörelsen. Utredningen bedömer att denna fria dispositionsrätt av medlen ger resultatregleringskontot ett mycket begränsat värde som skördeskadeskydd. Däremot kan ett bättre skydd skapas. om möjlighet ges till skattefria avsättningar till ett speciellt skördeskadekonto, där medlen på kontot reserveras for skördeskadeändamåi. Insättningarna på kontot blir även här avdragsgilla kostnader i deklarationen, medan uttagen blir skattepliktig inkomst. l jämförelse med vanligt banksparande skulle insättningarna stimuleras av avdragsrätten. Till ett skördeskadekonto kan medel frivilligt avsättas, varav följer att uttagsreglerna bör vara liberala. Dock kan insättningar av viss storlek föreskrivas och rätten till uttag prövas efter ansökan. Konstruktionen av ett skördeskadekonto kommer att behandlas i avsnitt 9.2.

Lân Genom upplåning kan jordbrukaren lösa akuta ekonomiska problem på grund av skördeskada. Jordbrukarna kan som regel erbjuda goda säkerheter. l tabell 4.7 har jordbrukarnas skuldsättning redovisats. Av denna tabell och av avsnitt 4.3 framgår attjordbrukarnas skuldsättning och jordbrukarnas möjlighet att erbjuda säkerhet varierar kraftigt. Med hänsyn härtill och till att kreditmarknadsläget ibland kan göra det mycket svårt att låna, bör ett skördeskadeskydd i form av lån ordnas via en särskild lånemöjlighet, som är oberoende av nämnda förhållanden. Detta kreditstöd kan utformas som statliga lån. Alternativt kan lån beviljas enskildajordbrukare från en särskild fond, vilken jordbrukarna gemensamt bygger upp. Under 1950-talet beviljades skördeskadelån under flera år, s. k. stödlån. Erfarenheterna av stödlånegivningen var delvis ogynnsamma. Den främsta nackdelen med lånesystemet var att skuldbördan blev övermäktig för mångajordbrukare, därför att upprepade skördeskador inträffade. Lättnader i Iånevillkoren och t. o. m. avskrivning av lånefordran i enskilda fall beslöts för att förhindra avyttring av fastigheten och/eller för driften nödvändiga inventarier. Det visade sig

96 utformning och omfattning av skyddet Principer/ör

också svårt att behandla låneärendena med önskvärd snabbhet, när antalet skadefall var stort. Skördeskadelån kan särbehandlas i skattesammanhang. Lånet kan vara en skattepliktig inkomst och amorteringarna avdragsgilla kostnader. Därmed behöver skördeskadan inte medföra någon ojämn skattebelastning. Amorteringarna blir lättare att bära. Beskattningen av sådana lån gör att dessa sannolikt ej lyftes för andra ändamål än som avsetts. Detta kan underlätta prövningen av låneansökningarna. Lånevillkoren - räntefot och amorteringstid - kan utformas så att lånens belastning på företagens ekonomi på lång sikt blir måttlig. Lättnader i villkoren kan bekostas med allmänna medel. l ett låneskydd kan samhället eller jordbrukarna kollektivt ansvara för skyddets finansiering. Däremot sker ingen utjämning av riskerna mellan jordbrukarna. Den enskilde jordbrukaren skall i efterhand själv betala igen den hjälp skyddet gett honom. Genom att utbetalningarna av lånen sker från en för hela jordbruket gemensam fond, blir behovet att fondera medel avsevärt lägre än om varje jordbrukare själv gör fonderingar, t. ex. i skördeskadekonton. Utformningen av skyddssystem med inslag av lån redovisas i avsnitten 9.2, 9.3 och 9.5.

Försäkring En skördeförsäkring kännetecknas av att en till försäkringen ansluten jordbrukare, som drabbas av skördeskada, har rätt till ersättning, vars storlek är direkt beroende av skadans beräknade storlek. Försäkringen jämnar ut resultaten mellan enskilda år. En utjämning av riskerna sker i allmänhet mellan försäkringstagarna eller mellan olika typer av försäkringstagare. Risktagandet sker kollektivt inom försäkringens ram. De fonderingar som erfordras för att svara mot risktagandet är i en försäkring mindre än det samlade fonderingsbehovet vid individuell fondering. Nuvarande skördeskadeskydd har vissa försäkringsmässiga inslag. Vid sidan av skördeskadeskyddet kan jordbrukarna även teckna försäkringar mot hagelskador. Som framgår av kapitel 3 har man i några länder ordnat skördeskadeskyddet i form av försäkring. Anslutningen till en skördeförsäkring kan vara antingen frivillig eller ob- Även en kombination av frivillighet och obligatorium kan föligatorisk. rekomma. Försäkringen kan vara obligatorisk för vissa företag, exempelvis för företag med minst 10 ha åker, och frivillig för övriga. Man kan också ha en obligatorisk försäkring med hög självrisk med rätt att teckna en frivillig tilläggsförsäkring som sänker självrisken. Finansieringen av en försäkring kan ske med individuella premier eller med avgifter, som tas ut på produkter eller produktionsmedel. Staten kan bidra till finansieringen av en försäkring. En frivillig försäkring förutsätter en frivillig premieinbetalning. Premieuttaget bör relateras till riskerna för skördeförluster i företaget. I några länder tillämpas ett bonussystem. vilket sänker premierna för de jordbrukare som ej utnyttjat försäkringen. I en obligatorisk försäkring kan inbetalningarna förenklas genom att de tas ut i form av produktavgifter eller genom kollektiv betalning med t. ex. pris-

Principer för utformning och omfattning av skyddet 97

regleringsmedel. l ett sådant system kan hänsyn till företagens risksituation ej tas vid avgiftsuttaget. Detta måste då regleras via en varierad självrisk. Premierna kan sättas så att de på många års sikt beräknas gå jämnt ut med utbetalningarna från försäkringsfonden. I konventionell Försäkring bestäms premierna inte endast med utgångspunkt från Förväntade utbetal› ningar utan premien inkluderar ett säkerhetstillägg. Detta motiveras av att skadeutvecklingen under en begränsad tidsperiod kan komma att bli mera ogynnsam än som långsiktigt förutsatts. Ett annat motiv är att antaganden som ligger till grund för premieberäkningen kan vara något felaktiga. Med detta säkerhetstillägg byggs en premiereserv upp i forsäkringsfonden. Om denna blir onödigt stor kan försäkringstagarna erhålla återbäring. I en skördeförsäkring kan sådan reserv ersättas av statliga garantier till försäkringsfonden. Utformningen av en skördeförsäkring redovisas i avsnitt 9.4.

Kombinationer av skyddsformer Vid diskussioner om skördeskadeskyddet kommer man ofta fram till att en enda form av skördeskadeskydd inte kan ge ett tillfredsställande skydd. Kombinationer av olika former ger ofta ett effektivare skydd till lägre kostnad. Man kan exempelvis tänka sig en kombination av försäkring och bidrag. Kombinationer av försäkring och lån är en möjlig lösning av skördeskadeskyddet liksom även lån och bidrag samt sparande och lån. Behovet av att kombinera olika former beror dels på jordbruksföretagens olika förutsättningar och dels på att man med en kombination kan erhålla ett- totalt sett - billigare skördeskadeskydd vid en viss ambitionsnivå. Utredningen har konstruerat olika alternativ till det nuvarande skördeskadeskyddet; vilka i huvudsak baseras på försäkringsformen, sparande resp. lån. För att skapa ett så effektivt skydd som möjligt har utredningen övervägt att kombinera alternativen med sparande och lån som grund med andra former av skydd. Redovisningen av dessa alternativ görs i kapitel 9. Utredningen har också prövat olika vägar att göra förbättringar inom ramen för nuvarande områdesskydd. Även i detta fall har övervägts att kombinera områdesskyddet med andra skyddsformer. Detta redovisas i avsnitt 9.5.

8.2 Omfattning

Utredningen skall enligt direktiven överväga vilka jordbruksföretag som skyddet bör omfatta mot bakgrund av kostnads- och nyttokalkyler. Utredningen skall också bedöma vilka grödor som bör ingå i skyddet. l detta avsnitt behandlas olika grunder for att bestämma skördeskadeskyddets omfattning samt effekten härav och av olika gränsnivåer. Avvägningen mellan behovet och kostnaderna behandlas i kapitel 9 i samband med de olika skyddsalternativen. Utredningen har i kapitel 5 beskrivit olika mål för det framtida skördeskadeskyddet. Där betonas bl. a. samhällets ansvar att biträda de jordbrukare som drabbas av katastrofartade skördeskador och att detta ansvarsta-

98 Principer för utformning och omfattning av skyddet

gande kan ses som ett led i strävandena att erbjuda även jordbrukarna en viss social trygghet. Genom att ge de enskilda Företagen ett ekonomiskt skydd mot större skördeskador minskar också de negativa effekterna på samhället i övrigt av skördeskadorna. Även om jordbrukarna har olika ston behov av ett skördeskadeskydd kan det mot bakgrund av angivna mål vara motiverat att det framtida skördeskadeskyddet omfattar huvuddelen av jordbrukarkåren. De jordbrukare som inte kommer att omfattas av skyddet skall ha möjligheter att klara en katastrofartad skördeskada utan ett skördeskadeskydd, dvs. ha ett litet behov av ett skydd. Syftet med en begränsning av skyddets omfattning är att kostnaderna för skyddet kan reduceras. Kostnaderna för att en gruppjordbrukare omfattas av skördeskadeskyddet kan framstå som orimliga mot bakgrund av gruppens behov av ett skydd. En begränsning av skördeskadeskyddets omfattning skall inte ses som Vid bedömning av ett medel för att nå mål i gällande jordbrukspolitik. skördeskadeskyddets omfattning bör beaktas att de jordbrukare som på ett påtagligt sätt bidrar till skyddets finansiering även bör omfattas av skyddet. Nuvarande skördeskadeskydd omfattar alla företag som har minst 2 ha brukad åker. Skördeskadeutredningen (SOU 1958:5) föreslog att gränsen för anslutning till det obligatoriska skördeskadeskyddet skulle sättas vid 5 ha areal. En möjlighet skulle dock stå öppen för en frivillig anförsäkringsbar slutning av brukningsenheter med en försäkringsbar areal mellan 2 och 5 ha. Motiven för skördeskadeutredningens val av arealgräns var dels den begränsade ekonomiska betydelse som ett skördeskadeskydd i regel ansågs ha för en brukare av ett litet jordbruk, dels administrativa skäl. Utredningen menade att många av dem som brukade 2-5 ha åker hade omfattande biav sina inkomster från förvärvsverksamhet utanför sysslor eller huvuddelen till nyttan tidsödande och jordbruket. Vidare förutsåg man en i förhållande dyrbar administration för dessa mindre enheter. Vid denna bedömning utgick utredningen bl. a. från sitt forslag att jordbrukarnas avgifter skulle inkasseras individuellt per post. Efter remissbehandlingen omarbetades utredningens förslag i jordbruksi flera avseenden. Bl. a. gjordes en ändring beträffande frdepartementet nansieringen. Jordbrukets inbetalning till skyddet skulle sålunda inte ske individuellt utan kollektivt på levererade produkter. l samgenom avgifter band därmed gjordes den avgränsningen att brukare med minst 2 ha åker skulle omfattas av skördeskadeskyddet, dvs. skulle ha en möjlighet att efter anmälan få ersättning vid skördeskada. Det sålunda omarbetade förslaget till skördeskadeskydd sändes av jordbruksdepartementet ut på remiss. Den föreslagna arealgränsen. 2 ha åker, tillstyrktes av bl. a. statens jordbruksnämnd, lantbruksstyrelsen, Sveriges lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk. Däremot gjordes invändningar av Statskontoret, LO och Hushållningssällskapens förbund som ansåg att gränsen satts för lågt med tanke på växtodlingens ringa betydelse för utkomsten på de minsta enheterna. Statskontoret föreslog gränsen 10 ha och LO 5 ha åker. 1961 års riksdagsbeslut om skördeskadeskydd överensstämde med de nyssnämnda inom jordbruksdepartementet utarbetade förslagen.

Principer för utformning och omfattning av skyddet 99

År 1968 gjordes den ändringen av skördeskadeskyddet att årlig anmälan till skyddet blev obligatorisk. Fr. o. m. detta år har således ersättningsberäkningar och utbetalning av ersättningar automatiskt utförts for i princip alla företag med minst 2 ha åker. Skördestatistiska nämnden föreslog år 1975 i sin rapport Bättre skördeskadeskydd bl. a. att gränsen 2,0 ha åker skulle ändras till 2,0 ha brukad åker, vilket också blev statsmakternas beslut. Men även en högre arealgräns hade övervägts. Skälet för ställningstagandet angavs i rapporten vara att ett uteslutande av grupper av jordbruk ur skördeskadeskyddet åtminstone under en övergångstid kunde medföra avsevärda problem vid beräkning av normskördar. En annan nackdel angavs vara att de uteslutnajordbrukarna med tillämpat uppbördssystem skulle få bidra till kostnaderna for skördeskadeskyddet fastän de inte omfattades av detta. l yttrande över skördestatistiska nämndens rapport ifrågasatte lantbruksstyrelsen om behov längre förelåg av skördeskadeskydd vid företag med 2-5 ha brukad åker, detta med hänsyn till den fortgående tekniska och strukturella utvecklingen inom jordbruket. Som motiv för en högre arealgräns anfördes att administrationskostnaderna skulle minska och att förutsättningarna för en rättvisare fördelning av skördeskadeersättningarna på de i skyddet kvarvarande jordbrukarna skulle öka. Även LRF ansåg att vissa skäl att höja gränsen till 5 ha åker kunde anföras men tillstyrkte dock förslaget om att gränsen i fortsättningen borde vara 2 ha brukad åker. Svenska Lantarbetareförbundet förordade utan att ange någon bestämd arealgräns, att från skördeskadeskyddet borde uteslutas företag, som inte har jordbruksrörelse som sin huvudsakliga inkomstkälla.

Obligatoriskt eller frivilligt skördeskadeskydd

Ett skördeskadeskydd kan betraktas som obligatoriskt om jordbrukarna är skyldiga att göra ekonomiska uppoffringar till skyddet. Sålunda är nuvarande skördeskadeskydd obligatoriskt, eftersom avgifterna till skyddet tas ut på jordbrukarnas försålda produkter. Jordbrukaren har inte frihet att välja om han vill betala dessa avgifter eller ej. I ett frivilligt skördeskadeskydd bestämmer den enskilde jordbrukaren själv om han vill deltaga i skyddet. Man kan då förvänta sig att de jordbrukare som har ett behov av skördeskadeskydd ansluter sig, medan de jordbrukare som bedömer att de inte har detta behov, avstår från att deltaga i skyddet. Ett frivilligt skördeskadeskydd får den omfattning som de enskilda jordbrukarna bestämmer. Likväl kan det hända att jordbrukare, som står utanför skyddet vid större skördeskada, kan framföra starka önskemål om statlig hjälp i den inträffade situationen. Med utgångspunkt från att staten skall ansvara för att ge jordbrukarna en viss trygghet kan det i en sådan situation bli svårt att inte ge även dem som står utanför skyddet ett ekonomiskt stöd. Ett frivilligt skördeskadeskydd kan uppfylla målen för skyddet endast om anslutningen blir mycket hög. I länder med frivilligt skördeskadeskydd är anslutningen relativt låg. Mot bakgrund härav bedömer utredningen att ett frivilligt skydd blir otillräckligt och förordar att skördeskadeskyddet alltjämt skall vara obligatoriskt. Erfarenheterna från länder med frivilliga skyddssystem pekar vidare på att sådana kan medföra kostnader, som ej

100 av SOU 1979153

Principer för utformning och omfattning skyddet

uppstår i obligatoriska system, för att engagera jordbrukarna i skyddet. Risken är stor att de jordbrukare som ansluter sig är sådana som har speciellt höga skaderisker, vilket kan leda till ekonomiska och andra problem för skyddet. lnbetalningen av avgifter kan i vissa skyddssystem ~ t. ex. vårt nuvarande skyddssystem - förenklas vid obligatorisk anslutning.

El Utredningen förordar således att skördeskadeskyddet alltjämt skall vara obligatoriskt.

Principer för avgränsningen Utredningen har undersökt möjligheten att fastställa skyddets omfattning på andra grunder än arealen, som nu tillämpas. Det kan då konstateras att reglerna för ersättningsberäkningen etc. i viss mån kan påverka skyddets omfattning. Ett minsta belopp som utbetalas kan nämligen medföra att mindre eller extensivt drivna företag aldrig eller mera sällan får någon ersättning, även om de ligger över arealgränsen. Skördeskadeskyddet kan avgränsas endera direkt, med t. ex. arealgränser, eller indirekt, med hjälp av reglerna för beräkning och utbetalning av ersättningar. Direkta gränser har fördelar i det att de är mer lättförståeliga och att deras konsekvenser, såväl för ett enskilt företag som för jordbruket i stort, är lättare att överblicka. De indirekta avgränsningarna har å andra sidan också vissa fördelar. Så infördes t. ex. den nuvarande gränsen för minsta belopp som utbetalas, 300 kr, bl. a. med motiveringen att de små beloppen torde spela en liten roll för brukarens förmåga att bära en skördeskada. Om man vid en indirekt gräns ändå måste samla in uppgifter och bearbeta dessa för alla företag - även de som senare visar sig stå utanför skyddet - blir inbesparingarna i administrationskostnader små. Under sådana förhållanden bör en höjning av det minsta belopp som betalas ut i regel inte användas som ett medel att avgränsa skördeskadeskyddets omfattning. Det kan ändå användas för att begränsa utbetalningar av små belopp, som är till liten hjälp för jordbrukarna. På så sätt kan en effektivisering av skyddet åstadkommas. På motsvarande sätt bör inte heller självrisken användas som instrument för att avgränsa skyddet. Om skäl ändå finns, som motiverar förändringar i bestämmelserna om självrisk eller minsta belopp som utbetalas, bör dessa förändringars effekter även på skördeskadeskyddets omfattning beaktas. Vid bedömningen av olika sätt att göra avgränsningar måste i första hand hänsyn tas till hur väl dessa avgränsningar uppnår syftet att särskilja företag med stort skyddsbehov från företag med litet skyddsbehov samt till de inbesparingar av administrationskostnader som kan göras. Även aspekter av mer praktisk art är dock viktiga att beakta. Man måste vara medveten om att det alltid kommer att finnas företag som ”hamnar på fel sida av gränsen”. Alternativet till generella gränser, dvs. individuella ansökningar och bedömning av varje enskilt företag, torde emellertid vara uteslutet av bl.a. kostnadsskäl. En väl fungerande avgränsning av skördeskadeskyddet kännetecknas av att den avskiljer sådana företag som har ett litet behov av skydd och att

och omfattning 101 Principer för utformning av skyddet

den medför en begränsning av administrationskostnaderna där dessa inte står i rimlig proportion till nyttan av skyddet för berörda företag. Denna avskiljning måste uppnås utan att något större antal företag med ett verkligt skyddsbehov utestängs från skördeskadeskyddet. Hur en given avgränsning fungerar i detta avseende beror naturligtvis mycket på de gränsvärden som väljs. Olika avgränsningsprinciper kan också medföra skilda praktiska problem. Det är således väsentligt att avgränsningen är så enkel som möjligt. Det skall vara lätt för en jordbrukare att konstatera om hans företag omfattas av skyddet eller ej. En enkel avgränsning torde också i regel leda till lägre administrationskostnader, t. ex. genom att resurser inte behöver avsättas för att utreda gränsfall. Det är vidare en stor fördel om avgränsningen kan göras utan att en särskild uppgiftsinsamling blir nödvändig för att göra denna avgränsning. En sådan insamling skulle nämligen öka administrationskostnaderna och Företagens uppgiftslämnande, samtidigt som den ofta torde kräva en särskild kontroll av de insamlade uppgifterna. Avgränsningen av skyddets omfattning skall inte motverka en rationellt driven växtodling eller ha en hämmande inverkan på den tekniska och ekonomiska utvecklingen i jordbruket. Den bör heller inte uppmuntra särskilda företagskonstruktioner för att kringgå bestämmelserna. Bedömningen av olika avgränsningars för- och nackdelar kan naturligtvis inte göras fullständig, utan att man tar hänsyn till skördeskadeskyddets konstruktion. De avgränsningar som baseras på uppgifter om företaget är lättast att tillämpa och ger därmed relativt låga administrationskostnader. En nackdel är de begränsade möjligheterna att ta hänsyn till den betydelse för brukarens sysselsättning och försörjning som företaget har. Användandet av företagarbaserade gränser medför generellt vissa problem som inte uppstår om gränsen sätts med utgångspunkt från uppgifter om företaget. För vissa företagsformer, t. ex. aktiebolag, dödsbon och publika brukare (stat och kommun) måste således särskilda avgränsningsbestämmelser gälla, vare sig avgränsningen utgår från företagarens ålder, hans sidoinkomster eller från någon annan liknande grund. Antalet sådana företag uppgår f. n. till ca 4000. Det kan nämnas, att i Norge omfattas inte företag av denna karaktär av skördeskadeskyddet. l andra fall, t.ex. då ett företag drivs gemensamt av flera företagare, måste särskilda regler ställas upp för tillämpningen av avgränsningsbestämmelserna. Det torde vara mycket svårt att konstruera sådana regler så att de dels uppfattas som rättvisa och dels inte blir för invecklade. Det föreligger en risk att gränserna missförstås eller kringgås, vilket kan medföra krav på en kontrollapparat av helt annan storleksordning än vid företagsbaserade avgränsningar. Av det sagda följer att företagarbaserade avgränsningar i många fall medför större administrationskostnader än företagsbaserade gränser.

Åkerarealens största fördel som avgränsningsmetod sammanhänger med dess enkelhet. Den är således en storhet som företagaren känner till och som finns tillgänglig utan särskild uppgiftsinsamling. Ett företags åkerareal

102 Principer för utformning och omfattning av skyddet

är stabilare över tiden än andra gränser, vilket gör att endast ett mindre antal företag kommer att pendla in i och ut ur ett skydd som avgränsas med åkerarealens storlek. Även om åkerarealen är en känd och ofta utnyttjad uppgift har den på senare år börjat ses som ett alltmer ofullständigt mått på företagets storlek och betydelse. Det kan observeras att 1972 års jordbruksutredning inte använde arealgränser vid utformningen av förslag till bestämmelser för rationaliseringsstödet och till målgrupp för inkomstpolitiken. l stället utgick man från mått som sysselsättning och inkomst.

Skördevärdet vid ett företag framstår som ett naturligt avgränsningsinstrument i och med att det direkt speglar det försäkrade värdet. Som framgår i kapitel 4 är det också en god indikator på företagets skyddsbehov. —— Vid en avgränsning baserad på skördevärde förefaller det naturligt och troligen nödvändigt - att utgå från normskördevärden. Dessa normskördevärden skulle i ett individuellt skördeskadeskydd kunna bygga på uppgifter för det enskilda företaget, medan områdesvärden kan användas i ett system av nuvarande slag. Någon speciell uppgiftsinsamling skulle alltså inte behövas i något av dessa fall. Användandet av skördevärdegränser ger däremot upphov till vissa andra problem. Så torde det t. ex vara lämpligt att det lägsta skördevärde som omfattas av skyddet ändras i takt med förändringar i penningvärdet. Från andra synpunkter torde en skördevärdegräns baserad på områdesvisa normskördar vara ungefär lika lättadministrerad som en arealgräns. En gräns baserad på individuella normskördar torde däremot medföra större administrationskostnader. En nackdel med en skördevärdegräns är att företag i viss utsträckning kan komma att passera in i och ut ur skyddet. Sådana effekter skulle dels uppstå vid revideringar av det nominella gränsvärdet, dels i vissa fall då företagets grödfördelning ändras.

Arbetsbehovet vid företag kan vara en naturlig grund för avgränsning om man utgår från att skördeskadeskyddet främst bör skydda företag som ger den huvudsakliga sysselsättningen åt sina brukare och därmed också den huvudsakliga inkomsten. Ett motsvarande synsätt fanns hos 1972 års jordbruksutredning när den diskuterade avgränsningen av målgrupper för den statliga rationaliseringsverksamheten. En sådan gräns kan dock inte direkt överföras på målgruppen för skördeskadeskyddet. Arbetsbehovet skulle kunna beräknas med hjälp av normtal, varvid man tar hänsyn till företagets storlek och driftsinriktning. En given areal brödsäd kan antas kräva en viss arbetsinsats, ett givet antal mjölkkor en annan arbetsinsats osv. Användandet av normarbetstid torde dock medföra fler problem än användandet av normskördevärde. Ett sådant problem är att djurantalet kan variera under året och därmed vara svårt att fastställa. Ett större problem är valet av normtal (antal arbetstimmar per hektar vete och år, per mjölkko och år etc.). Oavsett hur dessa väljs kan de uppfattas som orättvisa och inte representativa för det enskilda företaget. En förutsättning för att en normarbetstidsgräns skall kunna användas är således

Principer för utformning och omfattning av skyddet 103

att ett etablerat från vilket

kanutnyttja

system normarbetstiderna kan

.man

beraknas. Aven l ett sådant fall torde dock arbetsbehovsgränsen i många fall upplevas som verklighetsfrämmande.

Företagarens ålder kan vara en avgränsningsmöjlighet, om man anser att Företagare som har pension därigenom erbjuds en tillräcklig trygghet. Den allmänna pensionsåldern är 65 år. Den rörliga pensionsåldern, möjligheterna till delpension och behandlingen av förtidspensionärer kan vålla problem. En åldersgräns kan medföra vissa administrativa problem, liksom problem vid konstruktionen av detaljregler. Dessa senare kan bli mycket svåra att utforma så att de ej inbjuder till kringgående. En åldersgräns kan innebära en ökad tendens att- formellt eller reellt- överföra företag till yngre brukare i samband med att företagaren uppnår pensionsåldern. I de individuella fallen beror dock tidpunkten för generationsväxlingen på andra faktorer. För jordbruk med höga skördevärden och med en brukare över pensionsåldern kan inte en acceptabel trygghet uppnås utan ett skördeskadeskydd.

Storleken av företagarens sidoinkomster kan också utgöra grund för en avgränsning. En sådan avgränsningsgrund bygger liksom företagets arbetsbehov på det förhållandet att företagare som hämtar en väsentlig del av sina inkomster vid sidan av jordbruket har mindre behov av ett skördeskadeskydd. En gräns baserad på sidoinkomst kan konstrueras på flera principiellt olika sätt. En skiljelinje som redan berörts är om endast företagarens egna eller även makes/ makas sidoinkomster skall beaktas. Man kan vidare diskutera om sidoinkomstens absoluta storlek eller dess andel av totalinkomsten är den riktigaste grunden för avgränsning. En absolut gräns, t. ex. 50 000 kr, torde ha flera praktiska fördelar framför en relativ gräns, t. ex. 50 %. Oavsett hur dessa frågor löses, kommer det praktiska användandet av en gräns som baseras på sidoinkomstens storlek att medföra problem. Så måste exempelvis en särskild uppgiftsinsamling göras. Vare sig denna tar formen av en forhandsanmälan eller man använder t. ex. föregående års taxeringsuppgifter uppstår kontroll- och relevansproblem. Dessa nackdelar medför att en avgränsning baserad på företagarens sidoinkomster ter sig mindre attraktiv vid ett skydd med ungefär nuvarande omfattning och uppläggning. Vid andra skyddsformer kan dock nackdelarna bli mindre framträdande.

Kombinationer av olika avgränsningsgrunder kan också användas för att avgränsa skördeskadeskyddet. Så kan man t. ex. använda olika gränser för sidoinkomst för företag i olika storleksklasser eller en åldersgräns endast för vissa företag. Ett annat sätt att kombinera två avgränsningsgrunder är att dämpa verkan av en gräns. Exempelvis kan företag med minst 5 ha åker eller 20000 kr i skördevärde omfattas av skyddet. Härigenom skulle man kunna undvika att små, intensivt drivna företag hamnar utanför skyddet, vilket kan vara väsentligt t. ex. om grödor med höga skördevärden, såsom Köksväxter, inordnas i skyddet.

104 Principer för utformning och omfattning av skyddet

Effekter av en arealgräns

Av Föregående redovisning framgår att arealen åker är den grund på vilken man på det enklaste och entydigaste sättet kan fastställa omfattningen. Den grunden kan också lättast vinna jordbrukarnas förståelse. Det är därför angeläget att redovisa vilka effekter en arealgräns på olika nivåer har på jordbruket och hur väl en sådan gräns kan avskilja jordbrukare med särskilt litet behov av ett skördeskadeskydd. Redovisningen bygger på statistiskt material avseende år 1976. Det statistiska materialet är hämtat såväl från skördeskadeskyddet detta år som från lantbruksregistret och deklarationsundersökningen. Datainspektionen har medgett utredningen att samköra dessa. Alla de 131 200 företag som

ingick i skördeskadeskyddet ingår inte i de övriga källorna. Redovisningen

avser därför 128 600 företag som år 1976 hade minst 2,1 ha åker. Denna gräns överensstämmer ganska väl med gränsen på 2,0 ha brukad åker i nuvarande skördeskadeskydd. Gränserna vid 5,1 ha och 10,1 ha (fortsättningsvis kallade femhektars- resp. tiohektarsgräns) har valts med utgångspunkt från att sådana gränser föreslagits i olika sammanhang. Effekten av de olika arealgränserna på antalet företag i skördeskadeskyddet, på den skyddade arealen och på det skyddade normskördevärdet framgår av tabell 8.1. Normskördevärdet är beräknat på samma sätt som i nuvarande skördeskadeskydd.

Tabell 8.1 Skyddets omfattning vid olika arealgränser. Absoluta tal och procent av värdena för gränsen 2 ha åker

Undre gräns, ha åker

2 ha 5 ha 10 ha Antal företag 128 600 105 200 75 600 (100 %) (82 96) (59 %) Åkerareal, ha 2 798 000 2 720 000 2 5ll 000 (100 96) (97 96) (90 96) Skördevärde, milj. kr 6 360 6 210 5 810 (100 96) (98 96) (91 96)

Av tabellen framgår att en höjning av arealgränsen från 2 till 5 ha åker

skulle medföra att ca 23000 företag (18 96 av samtliga jordbruksföretag

med mer än 2 ha åker) utestängs från skyddet. Vid dessa 18 96 av företagen finns dock endast ca 3 % av den totala åkerarealen och en ännu mindre andel av det totala skördevärdet. En sådan höjning av arealgränsen skulle alltså medföra en betydande minskning av antalet företag i skyddet, samtidigt som effekten på jordbruket som helhet blir liten. Av tabell 8.1 framgår också att en höjning av arealgränsen till 10 ha åker skulle medföra, att drygt 40 96 av jordbruksföretagen över 2 ha inte skulle omfattas av skördeskadeskyddet. Dessa 40 96 svarar för ca 9 96 av vegetabilieproduktionen. På grund av att jordbruksföretagens storleksfördelning varierar regionalt skulle en ändrad arealgräns få olika verkningar i landets olika delar.

Principer för utformning och omfattning av skyddet 105

Tabell 8.2 Andel (%) företag, åkerareal och skördevñrdeulnom resp. rlksområde

som hamnar utanför skyddet vid en höjning av arealgransen från 2 till S ha

R0 1 ll Södra och mellersta Sveriges slättbygder R02 ll Södra och mellersta Sveriges skogs- och dalbygder R03 ll Norra Sverige

En höjning av arealgränsen till 5 ha skulle alltså innebära att drygt en fjärdedel av Företagen i norra Sverige hamnade utanför skyddet. I motsvarande grad skulle också större andel av arealerna och skördevärdena beröras i norra Sverige, medan elTekten är betydligt mindre i slättbygderna. Mönstret är detsamma om man studerar effekterna av en höjning av gränsen till 10 ha: l R0 l skulle drygt 20 %. i R0 2 drygt 50 % och i R0 3 drygt 60 % av företagen hamna utanför skyddet. Ett viktigt kännetecken på företag med litet behov av skördeskadeskydd är enligt tidigare diskussion ett lågt skördevärde. Tabell 8.3 ger en bild av skördevärdets storlek på de företag som berörs av arealgränserna. Tabell 8.3 Antal företag som berörs av arealgrinser, fördelade efter skördevärde

Skördevärde, Areal åker, ha kr

Av tabellen framgår att vid tillämpning av en femhektarsgräns skulle l 900 företag med ett skördevärde över 10000 kr uteslutas från skyddet. Mer än 90 % av de företag som med denna gräns hamnar utanför skyddet har ett skördevärde under 10000 kr. Det bör noteras att med skördevärde menas normskördevärdet av de i nuvarande skydd ingående grödorna. Om en tiohektarsgräns tillämpas, skulle det innebära att 23600 företag med ett skördevärde över 10 000 kr utesluts från skyddet. Ca 55 % av de företag som med denna gräns hamnar utanför skyddet har ett skördevärde under 10 000 kr. Arealgränsernas funktion kan också belysas med en redovisning av storleken på sidoinkomsterna hos jordbrukare utanför skyddssystemet. Av de jordbrukarfamiljer som hamnar utanför skyddet med en femhektarsgräns har 29 96 en sidoinkomst om minst 50000 kr. Som jämförelse kan nämnas att av alla jordbrukarfamiljer har 18 % så stor sidoinkomst. Det bör undestrykas att sidoinkomsterna avser såväl företagaren som make/maka. En tydligare bild av jordbrukets betydelse för jordbrukarfamiljens försörjning ges i tabell 8.4 genom att redovisa sidoinkomsternas procentuella andel av familjens totalinkomst, fördelade på olika arealklasser.

106 Principer för utformning och omfattning av skyddet Tabell 8.4 Procentuell andel företagare med olika proportion sidoinkomst i skilda storleksgrupper. Inom parentes anges antal företag 1 resp. storleksgrupp Proportion Areal åker. ha sidoinkomst

(23 400) (29 600) (75 600) (128 600)

Av tabellen 8.4 kan utläsas att relativt få av de jordbrukare som inte skulle omfattas av skyddet vid en femhektarsgräns är helt beroende av jordbruket för sin försörjning. För 72 % av de jordbrukare som utesluts ur skyddet med en femhektarsgräns utgör jordbruksinkomsterna mindre än en fjärdedel av totalinkomsterna. inkomsterna från växtodlingen svarar naturligtvis för en ännu mindre andel av totalinkomsterna. Även om man tar hänsyn till att de taxerade inkomsterna kanske inte helt speglar jordbrukets ekonomiska betydelse för dessa företagare. bör jordbrukare med högst 5 ha åker kunna anses relativt okänsliga för skördeskador enligt de kriterier som tidigare diskuterats. Pension är ett slags sidoinkomst. Bland de jordbruksföretagare som utesluts ur skyddet med en femhektarsgräns är 26 % över 65 år. Av alla jordbrukare är 12 % över 65 år. Om gränsen for skyddet sätts vid 10 ha är 24 % av de uteslutna jordbrukarna pensionärer. En arealgräns skulle inte fungera särskilt väl om avsikten var att utesluta pensionärer från skyddet på grund av att samhället sörjer för deras trygghet på annat sätt än via skördeskadeskyddet. Av vad som ovan redovisats framgår att en arealgräns skulle vara användbar för att särskilja företag med liten betydelse för landets växtodling. Även sett ur företagens och företagarnas synvinkel kan arealgränser fungera relativt väl, när det gäller att avgränsa företag, vars växtodling har begränsad betydelse för företagaren. En sådan gräns är också lätt att tillämpa. E1 Utredningen anser därför att en arealgräns är en lämplig avgränsningsmöjlighet.

Skyddade grödor

I nuvarande skördeskadeskydd ingår de vanligast förekommande jordbruksgrödorna. Omkring 99 % av den besådda åkerarealen omfattas av skyddet. Möjligheterna att inordna olika grödor i skördeskadeskyddet är starkt beroende av skyddets utformning. Utredningen anser att en utgångspunkt för utformningen av det framtida skördeskadeskyddet bör vara att åtminstone de grödor som f. n. ingår i skördeskadeskyddet även fortsättningsvis bör ingå i skyddet. Om nya grödor skall tas in i skyddet bör inte endast beaktas de tekniska möjligheterna att inordna dem och kostnaden härför, utan även vad dessa

Principer för utformning och omfattning av skyddet 107

grödor betyder för de enskilda odlarna. Grödans betydelse totalt sett i landet bör man däremot fasta mindre avseende vid. Skördestatistiska nämnden har förelagit att kokärter skall inordnas i skördeskadeskyddet och att foderärter skall behandlas som särskild gröda i skyddet. Nämnden har i “Bättre skördeskadeskydd” redovisat hur detta tekniskt kan genomföras. Odlingen av kokärter har under 1960- och l970-talen koncentrerats till vissa områden av landet. Sålunda fanns i mitten av 1970-talet 80 96 av

odlingarna i Södermanlands, Östergötlands, Kalmar och Gotlands län. Även

i dessa län har odlingarna koncentrerats till mindre områden. Omkring 70 %

av odlingarna i Östergötlands län ligger i västra slättbygderna och omkring

80 % av odlingarna i Kalmar län ligger i Mörbylånga kommun. Odlingarna har också koncentrerats till ett mindre antal företag. Den genomsnittliga arealen kokärter per företag har därför ökat starkt. Odlingens ekonomiska betydelse för de företag som bedriver odlingen har ökat väsentligt. Utredningen anser det angeläget att kokäner inordnas i skyddet. Möjligheterna att inordna odlingen av bruna bönor utreddes av SCB år 1976. SCB redovisade tre olika alternativ för hur odlingen av bruna bönor skulle skyddas. Två av alternativen visade på möjligheten att inordna grödan i skördeskadeskyddet. SCB bedömde att det statistiska underlaget var otillräckligt för att odlingen skulle kunna inordnas i skyddet. Det tredje alternativet innebar en separat branschförsäkring. Framställning gjordes till regeringen att en sådan branschförsäkring skulle utformas. Jordbruksdepartementet remitterade framställningen till utredningen och till ett antal myndigheter. Utredningen tillstyrkte för sin del i princip framställningen. Efter remissbehandling överlämnades skrivelsen med remissyttranden till utredningen. Den totala odlingen omfattar ca 1200 ha och är till 95 96 belägen på Öland. Vid de Företag som odlar bruna bönor utgör skördevärdet av denna gröda i genomsnitt 25 96 av det totala skördevärdet. För de enskilda odlarna av bruna bönor är det därför viktigt att ett skydd mot skördeskador ordnas. Utredningen anser det med hänsyn till ovanstående motiverat att bruna bönor inordnas i skördeskadeskyddet. Odlare av konservärter tecknar kontrakt med företag inom konservindustrin. Tidpunkt för sådd avtalas i kontraktet för att härigenom under skördesäsongen åstadkomma en jämn tillförsel till fabrikerna. Skördearbetet utföres av konservföretagen. Viktiga faktorer för skördens storlek ligger således utanför jordbrukarens kontroll. Detta beaktas vid avräkning mellan företag och odlare. Det ligger närmast till hands att ordna ett skördeskadeskydd for konservärter inom ramen för odlingskontrakten. För övriga grödor som för närvarande inte omfattas av skyddet har utredningen inte tagit ställning.

D För de grödor som har väsentlig betydelse för de enskilda odlarna är det angeläget att framdeles skapa ett skördeskadeskydd i någon form. Om det från teknisk synpunkt är möjligt att inordna dem i det allmänna skördeskadeskyddet, bör så ske. Skulle det inte visa sig möjligt bör det i angelägna fall undersökas om särlösningar kan åstadkommas.

108 Principer för utformning och omfattning av skyddet

8.3 Självrisk

I Försäkringar tillämpas som regel självrisk. En sådan innebär att försäkringstagaren inte får full ersättning för den skada som drabbat honom. Därmed får försäkringstagaren själv stå för en viss del av risken. Även i ett skördeskadeskydd är det motiverat, framförallt av kostnadsskäl, att tillämpa en viss självrisk, oavsett hur skyddet är utformat. I de flesta Försäkringar utgör självrisken ett fast belopp som dras från skadans värde. Då står alla försäkringstagare samma risk. I vissa fall utgör självrisken en viss andel av skadan. Det innebär att den försäkringstagare som drabbas av en stor skada får en större självrisk än den som drabbas av en mindre skada. Det nuvarande skördeskadeskyddet har en självrisk som utgör en andel av det försäkrade värdet, dvs. av gårdens beräknade normskördevärde. självrisken är oberoende av skadans storlek men är större för ett större företag än för ett mindre företag. Företag har på grund av sin odlingsinriktning och av sitt läge i landet olika stor risk för skördeskador. Ett sätt att uppnå viss rättvisa mellan de företag som omfattas av ett skördeskadeskydd är att göra det enskilda företagets avgifter till skyddet beroende av företagets risk för skördeskador. Den som har stor skaderisk och följaktligen oftare kan få ut pengar från skyddet får då betala högre avgifter till skyddet. I det nuvarande skördeskadeskyddet tas avgifter ut på produkter, där avgiftsuttaget inte kan relateras till det enskilda företagets risk för skador. För att ändå åstadkomma viss rättvisa mellan jordbrukarna är självrisken konstruerad så att den som har en stor beräknad risk for skördeskador (en hög skördevariation) har en större självrisk än den som har en liten beräknad risk för skador. Huruvida rättvisa mellan jordbrukare skall skapas genom en riskanpassad självrisk eller genom ett riskanpassat avgiftsuttag beror på vilken form skördeskadeskyddet kommer att ha och vilken form av avgiftsuttag som kommer att tillämpas.

Sjc1lvriskm'va'n i nuvarande skördeskadeskydd

I nuvarande skördeskadeskydd är självrisken i genomsnitt för alla företag l5,5 96 av beräknat normskördevärde. Som framgår av tabell 2.1 kan ett företags självrisk avvika kraftigt från detta genomsnittstal. Detta sammanhänger med företagets odlingsinriktning och geografiska läge. Självrisken Detta är något lägre för skador som är ungefär lika stora som självrisken. beror på att en ersättning motsvarande 2 % av normskördevärdet utgår i sådana fall då skadan ligger runt självrisken i 2 % av normskördevärdet. Vid större skador är självrisken i genomsnitt något högre - omkring 16 96 av normskördevärdet. Självrisken är alltså relaterad till företagets beräknade normskördevärde, där normskördarna för enskilda grödor baseras på områdestal. Ett enskilt företag har i verkligheten en genomsnittsskörd som i många fall avviker från områdets normskörd. Detta innebär att företagets självrisk, uttryckt i procent av dess eget genomsnittliga skördevärde, ofta avviker från den självrisk som beräknas i skördeskadeskyddet. Det enskilda företagets verk-

Principer för utformning och omfattning av skyddet 109

liga skördeutfall avviker ofta från områdets aktuella skörd. Detta innebär också att företagets verkliga självrisk blir en annan än den som beräknas i skyddet på basis av områdestal. Skörden på enskilda gårdar varierar mera från år till år än vad områdets aktuella skörd varierar. Enligt av SCB företagna undersökningar är skördevariationen på de enskilda Företagen i genomsnitt 30 96 större än områdets skördevariation. Om hänsyn tas till de verkliga förhållandena på de enskilda företagen, skulle en individuellt beräknad självrisk på i genomsnitt 23 % motsvara det på områdestal baserade genomsnittet på 15,5 96. I ett skördeskadeskydd, där hänsyn tas till skadorna på de enskilda företagen, behöver självrisken vara i genomsnitt 23 96 av företagets normskörd för att medelsåtgången skall bli densamma som i nuvarande skydd med i genomsnitt 15,5 procents självrisk. 1 den fortsatta framställningen kommer därför vid individuellt bestämd skördeskada en självrisk om 23 96 att representera nuvarande självrisknivå. Självrisknivån har bl. a. betydelse for kostnaderna for skyddet. Nivån på självrisken måste därför bestämmas med utgångspunkt dels från behovet av ett skydd dels från kostnaderna för skördeskadeskyddet. Cl Eftersom skördeskadeskyddet skall ge jordbrukarna viss inkomsttrygghet bedömer utredningen att det är oförenligt med målen for skyddet att generellt höja självrisknivån.

Sjt1lvriskniva och medelsâtgâng

En låg självrisknivå betyder att ersättning utbetalas redan vid relativt små skador. Detta medför att medelsåtgången i skördeskadeskyddet blir stor. En höjning av självrisken medför sänkt medelsåtgång. Medelsåtgången ökar snabbare vid en sänkning av självrisken än den minskar vid en höjning. 1 kapitel 2 har medelsbehovet i nuvarande skydd angivits till 94 milj. kr lör år 1977, vilket belopp erhållits genom matematiska beräkningar. Medelstilldelningen, inklusive ränta på skördeskadefonden, uppgick till 77 milj. kr för budgetåret 1977/78 och 68 milj. kr för budgetåret 1976/77. Medelsåtgångens samband med självrisknivån i ett individuellt skördeskadeskydd belyses i tabell 8.5 med utgångspunkt från det angivna medelsbehovet av 94 milj. kr.

Tabell 8.5 Beräknad medelsåtgång i individuella skördeskadeskydd vid olika självrlsknivåer, 1977 års prisnivå

110 Principer för utformning och omfattning av skyddet

Underlaget för de beräkningar. vars resultat redovisas i tabell 8.5, är förhållandevis osäkert. Osäkerheten är särskilt stor för de högsta självrisknivåerna. Tabellen avser emellertid att visa relationen mellan medelsbehoven vid olika vilket den gör med tillfredsställande säsjälvrisknivåer, kerhet. Tabellen visar att en sänkning av självrisken från 23 till 15 % skulle innebära en fördubbling av den beräknade medelsåtgången för utbetalningar. Även relativt små förändringar slår hårt på den beräknade medelsåtgången.

SjciIvriskmva' och antal ersättningsberättigade jordbrukare

inverkar även kraftigt på antalet jordbrukare som kan för- Självrisknivån väntas få ersättning från skördeskadeskyddet. Antalet utbetalningar under ett år varierar mycket beroende på skördeutfallet. Beräkningar av förväntat antal utbetalningar vid olika självrisknivåer redovisas i tabell 8.6. Uppgifterna avser det genomsnittliga antalet per år för en lång följd av år och bör betraktas som ungefärliga. Särskilt osäkra är de tal som anger förhållandena vid de högsta självrisknivåerna.

Tabell 8.6 Andel ersittningsberättigade jordbrukare och antal ersättningar vid olika självrisknivåer i individuella skördeskadeskydd

Andel Antal Antal Självrisk,

Antalet jordbrukare som beräknas vara berättigade att få ersättning per år har vid bedömning av administrationskostnaderna i olika betydelse skyddsformer. Dessa kostnader redovisas i kapitel 9.

Självriskens utformning i nuvarande skérdeskadeskydd

utformning påverkar skyddets egenskaper. l det nuvarande skör- Självriskens deskadeskyddet är självrisken direkt proportionell mot den beräknade skördevariationen för jordbruksföretaget. Detta medför att det företag som beräknas ha stor risk för skador har högre självrisk än det som beräknas ha liten risk för skador. Utformningen av självrisken innebär att skyddet förväntas lika många gånger till alla jordbrukare sett över en ge ersättning av år. Däremot innebär nuvarande utformning av självrisken att lång följd med en mera riskfylld odling under en lång följd av år beräknas företag få en högre sammanlagd ersättning än företag med mindre riskfylld odling.

Principer för utformning och omfattning av skyddet 111

Alternativ till nuvarande självrisk 1 detta avsnitt framhölls inledningsvis att självrisken bör utformas med hänsyn till hur avgiftsuttaget till skördeskadeskyddet avses ske. Mot bakgrund av målen för skyddet kan skäl anföras för att självrisken skall vara lika stor för alla jordbrukare, dvs. utgöra en lika stor andel av gårdens normskördevärde. Om avgiften till skyddet tas ut som individuella premier är en sådan självriskkonstruktion möjlig. Risken för skördeskador kan då beaktas i premiesättningen för jordbruksföretagen. Utan denna möjlighet till individuell premiesättning innebär en lika stor självrisk för alla jordbrukare att skyddet gynnar jordbrukare med ett högt risktagande och skulie kunna inbjuda till odling av i och för sig lönsamma men riskfyllda grödor och till ensidig odling. Skyddets syfte är inte att främja en sådan utveckling. Ett avgiftsuttag till skyddet som baseras på individuella premier förväntas leda till en administrativ belastning. Utredningen vill med hänsyn härtill inte förorda ett sådant avgiftsuttag och därmed inte heller en självrisk som ~ uttryckt i procent av normskördevärdet - är lika för alla jordbrukare. Med nuvarande form av avgiftsuttag till skördeskadeskyddet skulle det kunna anses som rättvist att den sammanlagda ersättningen till varje företag under en lång följd av år beräknas utgöra en ungefär lika stor andel av gårdens beräknade normskördevärde. Med en sådan konstruktion skulle de sammanlagda ersättningarna på mycket lång sikt motsvara de inbetalningar till skyddet som varje jordbrukare gjort. Detta skulle leda till en starkt ökad spridning i jordbrukarnas självrisk. De jordbrukare som bedriver riskfylld odling skulle få kraftigt höjd självrisk. För många av dessa företag skulle skyddet inte ge en tillfredsställande trygghet. Nuvarande utformning av självrisken kan betraktas som en kompromiss mellan de nu nämnda alternativen. El Utredningen anser att tillräckliga skäl ej finns att ändra nuvarande självriskkonstruktion. Om skördeskadeskyddet kommer att utvecklas så att skördeskadorna på det enskilda företaget beaktas i större utsträckning än för närvarande är det angeläget att se till att skyddet inte motverkar ett rationellt handlande hos företagarna. Om formerna för finansiering av skyddet inte ändras kan det finnas skäl att beakta det enskilda företagets risksituation i större utsträckning än nu vid utformning av självrisken. Det kan då också vara motiverat att överväga att göra självrisken beroende av skadans storlek, så att åtgärder som förhindrar skadeökning premieras. Så t. ex. bör sjävrisken för obärgad areal vid beaktande av totalskador överstiga självrisken för bärgad areal med ett belopp som minst motsvarar bärgningskostnaden.

Tröskel för ersättningar Det är avsevärt vanligare med måttliga skördeskador än med stora. Härav följer att skador av ungefär självriskens storlek är mycket vanligare än stora skador. Detta betyder att antalet ersättningar som utgör en liten del av företagens normskördevärde är stort i förhållande till antalet stora ersättningar. Små ersättningsbelopp har i allmänhet liten betydelse för företagen.

l 12 Principer för utformning och omfattning av skyddet

l nuvarande skördeskadeskydd utbetalas inte ersättningar under 300 kr. Denna form av begränsningar i utbetalningarna - tröskelvärde — kan ses som en del av självriskens konstruktion. Innebörden av en sådan tröskel är att om ersättningen beräknas understiga tröskelvärdet utbetalas beloppet inte alls. Om skadan med avdrag for självrisken överstiger tröskelvärdet utbetalas den beräknade ersättningen i sin helhet. Det finns flera metoder att bestämma tröskelvärdet. Det kan sättas till ett bestämt belopp, lika for alla företag. Det kan också fastställas till ett visst belopp per hektar, till viss del av normskördevärdet, till viss del av skadan eller till viss del av självrisken. Statens jordbruksnämnd har vid Fördelningen av de behovsprövade bidragen tillämpat en tröskel innebärande att bidrag som motsvarat en mycket liten del av skadan inte medgivits. Införandet av ett tröskelvärde förändrar i viss mån skyddets egenskaper. För de jordbrukare som på grund av tröskelvärdet inte får ersättning innebär detta en höjning av självrisken under skadeåret. De uteblivna ersättningarna innebär en besparing av medel vilka kan användas t. ex. för att sänka självrisken eller för att minska medelstillskottet till skyddet. Ett minskat antal ersättningar kan också leda till lägre administrationskostnader. Effekten härav beror på skyddets utformning. Utredningen har övervägt två metoder att fastställaJröskelvärdet dels ett fast belopp lika for alla och dels en viss del av normskördevärdet. Båda metoderna innebär en självriskhöjning for skador nära självrisken. Om tröskeln bestäms till en viss andel av normskördevärdet blir tröskelvärdet högre for större företag än for mindre företag. Utredningen anser en sådan metod mindre lämplig. Ett tröskelvärde som är bestämt till ett visst belopp kan förväntas fungera bättre med hänsyn till olika företags behov av skydd. Den skada - uttryckt i procent av normskördevärdet - som berättigar jordbrukaren till ersättning från skördeskadeskyddet kommer dock att vara större for mindre än for större företag vid en sådan tillämpning av trösföretag kelvärde. Detta belyses i tabell 8.7 avseende år 1976 i ett individuellt system med en självrisknivå av 23 %.

Tabell 8.7 Antal företag med olika normskördevärden samt ersättningsberättigad skada vid olika tröskelvärden

Normskörde- Antal Erforderlig skada vid övre klassgränvärde, kr företag sen (96 av normskördevärdet) vid ett tröskelvärde av

300 kr 500 kr 3000 kr

Principer för utformning och omfattning av skyddet 1 13

Ett företag som motsvarar genomsnittet i landet- 23 ha - har ett normskördevärde om 52 000 kr. Med ett tröskelvärde på 300 eller 500 kr skulle ett sådant företag få ersättning först när skadan är större än 24 96 av gårdens normskördevärde. Om tröskelvärdet är 3000 kr erhåller detta företag ersättning först vid skador över 29 %. En höjning av tröskelvärdet till 500 kr skulle endast obetydligt höja självrisken. El Utredningen anser att en höjning av tröskelvärdet från 300 till 500 kr är motiverad med hänsyn till penningvärdets förändring. Förändringar av detta tröskelvärde bör även i framtiden företagas när penningvärdeförändringar motiverar detta. En kraftigare höjning än till 500 kr kan för närvarande inte göras utan att åsidosätta berättigade rättviseanspråk. För skyddsformer där den enskilde jordbrukaren i större utsträckning själv svarar för kostnaderna i skyddet - - är dessa rättviseskäl inte lika Där måste i låneskydd tungt vägande. stället en avvägning göras mellan jordbrukarnas behov och administrationskostnaderna.

9 Olika system av skördeskadeskydd

9.1 Inledning

Utredningen har i det föregående redovisat vissa principiella synpunkter på hur ett skördeskadeskydd bör byggas upp. Olika skyddsformer har presenterats. Avsikten är här att välja ut några skyddssystem av olika typ och närmare beskriva hur dessa alternativ kan utformas. Utredningen utgår från i kapitel 5 angivna mål för skördeskadeskyddet. Vikt läggs särskilt vid att finna skyddssystem, som på ett bättre sätt än nuvarande skydd utgår från den enskilde jordbrukarens skadesituation. Liksom hittills bör förluster i det sammanlagda skördevärdet läggas till grund för utbetalningarna från skyddet. De olika skyddssystemen bör vidare ha ungefär samma ambitionsnivå. Jordbrukaren bör sålunda genom en viss självrisk svara för en i stort sett lika stor del av skördeförlusten oavsett skyddssystem. Utredningen utgår vidare från att skördeskadeskyddet skall omfatta alla de jordbruksföretag som har behov av ett skydd. Detta betyder att för dessa

jordbruksföretagare anslutningen till skyddet i princip är obligatorisk vid

system av försäkrings- och kontokaraktär. För låne- och bidragssystem innebär detta synsätt att alla som har behov av ett skydd skall ha möjlighet att få del av det. Av de i kapitel 8 nämnda formerna för skördeskadeskydd är prishöjningar otvivelaktigt den minst effektiva. Dels varierar skördarna starkt även mellan närliggande gårdar, dels har den som fått minst skörd också sämst möjligheter att kompensera sig. Metoden får anses ha tjänat ut sin roll i skördeskadeskyddet under 1950-talet och tas inte upp vidare här. Utredningen har bedömt det intressant att närmare utveckla ett system för skördeskadeskydd som baseras på jordbrukarnas egna sparande. En förutsättning för ett sådant sparande är att det underlättas genom särskilda regler. Lån är en form av skördeskadeskydd som har använts tidigare och som alltjämt bör kunna vara ett alternativ. Införandet av ett sådant skydd förutsätter att problem av den art som uppstod med skördeskadelånen under 1950-talet kan bemästras. Nuvarande skördeskadeskydd bygger på vissa försäkringsmässiga principer, där hektarskördarna bestäms för skördeområde. Detta har såsom redovisats sina brister. Ett individuellt försäkringsskydd bör därför vara ett aktuellt alternativ.

116 Olika system av skördeskadeskydd

Utredningen har bedömt att ett skördeskadeskydd inte huvudsakligen kan baseras på bidrag, men att bidrag liksom i nuvarande skydd kan lämpa sig som komplement till andra skyddsformer. De här uppräknade skyddsformerna kan i en del fall vinna i effektivitet på att kombineras med varandra. För en väl fungerande individuell skördeförsäkring bör det emellertid inte vara aktuellt med någon komplettering. En sådan renodlad skördeförsäkring presenteras i avsnitt 9.4. Ett system som bygger på eget sparande, nämligen skördeskadekonto, tas upp i avsnitt 9.2. Där behandlas också möjligheten att göra detta system effektivare genom en komplettering med lån och bidrag. Möjligheten att med skördeskadelån som grund utforma ett effektivt skyddssystem behandlas i avsnitt 9.3. Därvid tas bl. a. upp frågan om ett bidragskomplement. Med tanke som ligger i att åstadkomma ett tillfredspå de svårigheter ställande individuellt skördeskadeskydd är det av intresse att studera olika möjligheter att förbättra nuvarande skydd så att hänsyn i större utsträckning än f. n. kan tas till skadorna på de enskilda gårdarna. Komplettering av nuvarande med olika individuella metoder prövas i avsnitt 9.5. skyddsform I samband med beskrivningen av olika system för skördeskadeskydd redovisas även vissa kostnadsberäkningar. Vid beräkning av behovet av medel för utbetalningar har som utgångspunkt tagits uppgifter från nuvarande skydd. Såsom redovisats i kapitel 2 har SCB beräknat det förväntade medelsbehovet för år 1977 till 94 milj.kr. Under den tid skördeskadeskyddet varit i kraft har dock, räknat i 1977 års penningvärde, endast genomsnittligt 52 milj. kr per år utbetalats. Resultaten av en analys som utredningen utfört tyder på att vissa brister i skyddet, som numera är avhjälpta, lett till att utbetalningarna blivit åtminstone i medeltal 20 milj. kr lägre per år än som varit avsett. Utredningen bedömer med stöd av hittillsvarande erfarenheter att medelsbehovet i nuvarande skydd ‘air lägre än 94 milj. kr. Som utgångspunkt för kostnadsberäkningar och ñnansieringsförslag i det följande väljer utredningen att utgå från ett genomsnittligt medelsbehov i nuvarande skydd av 72 milj. kr. Detta tal avser 1977 års förhållanden. När administrationskostnaderna vid de olika formerna av skördeskadeskydd skall beräknas har utredningen funnit det lämpligt att så långt möjligt utgå från kostnaderna i nuvarande skyddssystem. Dessa kostnader kan inte entydigt anges, eftersom såväl den årliga uppgiftsinsamlingen till lantbruksregistret och skördeskadeskyddet som den objektiva skördeuppskattningen utförs för flera ändamål. Kostnaden för de objektiva skördeuppskattningarna uppgår enligt kapitel 2 till 18,1 milj. kr. Där redovisas även den bedömningen, att - om skördeskadeskyddet inte ställde speciella krav på uppskattningarna- kostnaderna härför kunde reduceras till ca 8 milj. kr. Kvar står således 10,1 milj. kr som belastar skördeskadeskyddet. Kostnaderna för lantbruksregistret och därmed samordnad statistikproduktion inkl. uppgiftsinsamling till skördeskadeskyddet uppgår enligt kapitel 2 till 8,5 milj. kr per år. Härav kan till skördeskadeskyddet direkt hänföras 2,1 milj. kr för sådan extra kontroll som skyddet kräver. Ytterligare delar av dessa kostnader skulle kunna föras på skördeskadeskyddet, om det näm-

Olika system av skördeskadeskydd 117

ligen anses tillräckligt att samla in lantbruksregisteruppgifter för andra ändamål än skördeskadeskydd vart annat eller vart tredje år i stället för som nu varje år. 1 följande summering av kostnaderna för skyddet tas dock endast upp 2,1 milj. kr. Kostnaderna för nuvarande skördeskadeskydd beräknas med utgångspunkt i 1978/79 års budget enligt Följande. Objektiv skördeuppskattning 10,1 milj. kr Lantbruksregister m. m. 2,1 milj. kr Skördeskadeskyddets administration 3,4 milj. kr

Summa 15,6 milj. kr Beskrivningen av skyddssystemen i det följande sker liksom i kapitel 7 med utgångspunkt från att staten alltjämt skall vara huvudman för skördeskadeskyddet. Med viss modifiering kan emellertid skyddssystemen tilllämpas även med annan huvudman.

9.2 Skördeskadekonto

Ett skördeskadekonto innebär att enskilda jordbrukare under år utan skördeskada gör avsättningar till ett särskilt skördeskadekonto. Härigenom bygger jordbrukaren upp en egen reserv, som kan utnyttjas för att täcka skördeforluster. Insättningarna på kontot blir en avdragsgill kostnad i jordbrukarens deklaration medan uttagen blir skattepliktig inkomst. Genom att staten medger en sådan skattebehandling underlättar man i viss mån för jordbrukaren att göra avsättningar till kontot. Det skydd jordbrukaren har vid inträffad skada är beroende av de kontoinsättningar han tidigare gjort. Frågan om att ordna skördeskadeskyddet i form av ett skördeskadekonto behandlades redan av 1953 års skördeskadeutredning. På grund av att 1957 års skatteutredning samtidigt behandlade frågor om resultatutjämning inskränkte skördeskadeutredningen sig till att meddela sina synpunkter på ett skördeskadekonto till skatteutredningen. Skördeskadeutredningen bedömde att det skulle bli svårt för de enskilda jordbrukarna att bygga upp tillräckligt stora fonder lör att möta skördeskador av katastrofartad natur. Ett skyddssystem som bygger på individuella konton skulle utan tvekan kräva en långt större sammanlagd fondbildning än ett system med ömsesidig riskutjämning och en gemensam fond, dvs. ett försäkringssystem. Utredningen bedömde att användningen av skatteutjämnande regleringar som skördeskadeskydd skulle bli begränsad. Dessa regleringar skulle innebära en skattelindring främst i fråga om inkomster som drabbas av stark skatteprogression. Sådan skatteprogression ansågs då gälla endast högre inkomsttagare med starkt varierande inkomster exempelvis brukare av större kreaturslösa egendomar. Skördeskadekontot ansågs ställa relativt höga krav på bokföringsunderlaget. Kontot skulle inte alltid kunna fungera som skydd mot skördeskada ens för de jordbrukare, för vilka kontot skulle ha en skattelindrande effekt. Under den första tiden av systemet, innan tillräckliga sparmedel hopsamlats,

1 18 Olika av skördeskadeskydd sou 1979;53

system

liksom för nyetablerade jordbrukare skulle skördeskadekontot vara ett otillräckligt skydd. l många fall skulle enligt skördeskadeutredningen inte heller sedan längre tid etablerade jordbrukare kunna klara katastrofartade skador utan annan hjälp. Skördeskadeutredningen ansåg att ett skördeskadekonto inte kunde vara ett tillräckligt skördeskadeskydd utan att kontot måste kombineras med långivning. En sådan kompletterande låneverksamhet befarades få så stor omfattning att skuldbördan för många jordbrukare kunde bli besvärande. Sedan nuvarande skydds tillkomst har frågan om resultatutjämningskonto och skördeskadekonto tagits upp vid ett flertal tillfällen i riksdagen och i LRF. I skördestatistiska nämndens översyn av skördeskadeskyddet (Bättre skördeskadeskydd, SCB 1975) ansåg sig nämnden inte ha anledning beröra frågor som gällde beskattningen av inkomster frånjordbruket. Man bedömde dock att individuella konton i regel ger ett otillräckligt skördeskadeskydd. I sitt remissvar skördeskadeskydd framhöll lantbruksstyrelsen att det på Bättre vore värdefullt om dessa individuella konton togs upp till en fördjupad prövning. LRF anförde i sitt remissvar att skördeskadekonton borde införas som komplement till det egentliga skördeskadeskyddet. I motion 1975/76:l690 till 1975/ 76 års riksdag anförde herr Kristiansson m. ll. att man allvarligt borde pröva ett system med resultatutjämningskonto i kombination med skördeskadelån till låg ränta. Lånen skulle därvid beskattas som inkomst och amorteringarna skulle följaktligen vara avdragsgilla. Det statliga bidraget skulle i ett sådant system användas för ökning av de behovsprövade bidragen, till skadereglering vid verkliga katastroftillfállen, till ränterabatter och för andra näraliggande uppgifter. Gotlands läns hushållningssällskap väckte 1976 frågan om att inrätta in-

dividuella skördeskadekonton. skulle göras med en tiondel av

Insättningar företagets årliga skatteinbetalning till dess att kontots saldo uppgick till gårdens normskördevärde. Uttag skulle medges efter samråd mellan en tjänsteman från lantbruksnämnden och en representant från LRF-avdelningen. Kontot skulle vid överlåtelse av jordbruket följa fastigheten och inte överlåtaren.

Utgångspunkter för ett Skördeskadekonto

Skördeskadekonto har en annan karaktär än övriga skyddssystem. Det nuvarande skyddet t. ex. rymmer inslag av försäkring genom att finansieringen av en enskild jordbrukares ersättning sker med medel som alla jordbrukare bidragit med. Den enskildes risktagande reduceras alltså av att alla jordbrukare betalar in pengar till en gemensam fond. Fonden verkar utjämnande mellan åren. Nuvarande skydd bygger alltså dels på principen att risktagandet bärs kollektivt av allajordbrukare, dels på principen att risktagandet fördelas över en lång tidsperiod. Ett skördeskadekonto bygger endast på den senare principen, dvs. riskfördelas Däremot innebär kontot inte tagandet över en längre tidsperiod. att riskerna bärs kollektivt. Skördeskadekontot betyder i stället att den enskilde själv får bära sina risker. Kontosystemet innebär då att man genom

Olika 119 system av skördeskadeskydd

olika åtgärder underlättar for den enskilde att ta dessa risker. Dessa åtgärder kan vara av två slag. Den ena är man underlättar för eller stimulerar den enskilde jordbrukaren att göra avsättningar under goda år. Den andra tänkbara åtgärden är att man hjälper den enskilde med lån i en skadesituation. Utredningen har övervägt möjligheterna att ordna skördeskadeskyddet dels i form av ett skördeskadekonto dels i form av ett sådant konto kompletterat med viss långivning. Eftersom pengar inte omfördelas mellan jordbrukare, behöver inte lika stora krav ställas på skadeuppskattningen i ett kontosystem som i system med omfördelande effekter (kollektivt risktagande). Om kraven på en rättvis skadeuppskattning kan ställas lägre i ett kontosystem än i andra system, torde administrationskostnaderna sannolikt också kunna hållas lägre. En fördel med ett kontosystem kan därför vara att denna form av skydd erhålles till relativt låga administrationskostnader. Utgångspunkter för ett kontosystem är att sparandet på de enskilda kontona skall utgöra en väsentlig del av skyddet och att prövningen av den enskilde jordbrukarens rätt att ta ut pengar från sitt konto skall vara helt individuell. Utredningen har sökt en konstruktion av skördeskadekontot som ger så god skyddseffekt som möjligt.

Skördeskadeskydd med enbart skördeskadekonto

Möjligheten att helt basera skördeskadeskyddet på ett skördeskadekonto avvisades av 1953 års skördeskadeutredning. Flera av de skäl som då anfördes har fortfarande giltighet. Sålunda kräver den individuella fonderingen av medel - som skördeskadekontot innebär - att avsevärt större sammanlagt belopp måste fonderas än när man har en för alla jordbrukare gemensam fond. Nyetableradejordbrukare, som inte hunnit göra tillräckliga insättningar på sitt konto när skördeskada inträffar, har ett otillräckligt skydd. Ett otillräckligt skydd erhålles för flertalet jordbrukare under ett stort antal år efter skördeskadekontots genomförande på grund av att kontosaldot ej hunnit bli tillräckligt. Endast ett litet antal jordbrukare kan förväntas ha så stora kontosaldon, att de ger ett tillräckligt skydd vid mycket stora skador eller vid upprepade skador. Risken för att kontosaldot skall vara otillräckligt vid större skördeskador kan minskas på olika sätt. Ett sätt är att jordbrukarna gör avsevärt större insättningar än som erfordras i ett långsiktigt perspektiv. Dessa stora insättningar bedömes få ogynnsamma konsekvenser på jordbrukets inkomstnivå och företagens utvecklingsmöjligheter. Ett annat sätt kan vara att den nuvarande skördeskadefonden fördelas på de enskilda företagens konton och utgör ett startkapital på kontona. Fonden utgör dock endast ca 4 % av beräknat normskördevärde. För att påtagligt minska risken för att kontosaldot är otillräckligt vid inträffade skördeskador erfordras avsevärt större startkapital på kontona. För att så stor andel av jordbrukarna som 98 96 skall få ett tillräckligt skydd under en femtonårsperiod erfordras ett startkapital på kontona som motsvarar respektive företags halva normskördevärde. Det sammanlagda startkapital som erfordras för hela jordbruksnäringen blir då 3 500 milj. kr. Ett genomsnittsföretag på 23 ha måste under

120 Olika system av skördeskadeskydd sou 1979:53

dessa förhållanden ha ett startkapital på 27 000 kr och årligen sätta in 780 kr. Risken för att kontosaldona är otillräckliga kan alltså reduceras något med angivna metoder. Dock kan risken inte helt elimineras. Med hänsyn härtill anser utredningen att skördeskadekontona måste kompletteras med andra skyddsformer för att ge ett tillfredsställande skydd. Den komplettering som utredningen i första hand övervägt är skördeskadelån. Låneformen bygger i huvudsak på samma princip som skördeskadekontot - ett individuellt ansvarstagande för de skador som drabbar företaget - och kan det därför förväntas att administrationen inte påtagligt fördyras.

Skördeskadekonto med lånemöjlighet

Utredningen har vid konstruktionen av detta alternativ utgått från att sparande på skördeskadekontot skall utgöra grunden for skyddet. De jordbrukare som av olika skäl vid inträffad skada har ett otillräckligt saldo skall kunna beviljas lån. Dessa skall ses som komplement till kontot och bör beviljas först sedan kontosaldot ianspråktagits. Med denna kombination har alla jordbrukare vid inträffad skada ett skydd. Lånen kan via banksystemet finansieras med den samlade behållningen på skördeskadekontona. Detta innebär att ett kontosystem med lånemöjlighet inte ställer större krav på fondering än skyddssystem med kollektivt risktagande. Skillnaden mellan ett kontosystem med lånemöjlighet och ett försäkringsskydd består i att i det förra har man en individuell avräkning, vilket man ej har i försäkringssystem. Varje jordbrukare har därmed ett individuelllt kostnadsansvar för sitt skydd. Det har förutsatts att årliga insättningar på skördeskadekontot måste göras. Insättningamas storlek bestäms till en viss andel av gårdens normala skördevärde. Ett system med helt fria insättningar skulle kunna innebära att enskilda jordbrukare som inte velat göra insättningar enbart lånar, medan de som satt in mycket pengar på kontot för kommande skador sällan eller aldrig blir låneberättigade. Detta skulle leda till orättvisa. Utredningen har övervägt om möjligheten att få låna skulle vara direkt relaterad till det sparade beloppet. Detta skulle kunna konstrueras som bankernas sparlånesystem, vilket innebär att man får rätt att låna tre gånger det belopp man sparat. Därmed skulle sparandet stimuleras. Utredningen har bedömt att nyetablerade jordbrukare och sådana som får skördeskador kort efter tidigare skada med en sådan konstruktion får ett otillfredställande skydd. Utredningen har istället övervägt dels ett obligatoriskt kontosystem med lånemöjlighet och dels ett med frivillig anslutning, där deltagarna föreskrivs att göra regelbundna insättningar. Mot bakgrund av diskussionen i avsnitt 8.2 anser utredningen att det även i kontosystemet med lånemöjlighet bör förutsättas obligatorisk anslutning.

Konstruktion av kontosystem med lånemöjlighet

Enskilda jordbrukare skall årligen sätta in ett belopp på ett personligt skördeskadekonto. Insättningamas storlek bestäms i förväg med utgångspunkt

Olika system av skördeskadeskydd 121

från gårdens beräknade normskördevärde och självrisk. Om självrisken bestäms till i genomsnitt 23 % av normskördevärdet erfordras årliga insättningar på ungefär 1,4 % av gårdens normskördevärde. Detta beräknas på lång sikt balansera jordbrukarnas sammanlagda behov att göra uttag och låna. Uttag på kontot beviljas efter ansökan hos myndighet. Det beviljade uttagsbeloppet skall motsvara skadans värde efter avdrag för självrisk. Om saldot på kontot är mindre än det beviljade beloppet utgår lån. Lånet anslutes till skördeskadekontot som därmed kan uppvisa även ett negativt saldo. Länet amorteras med de årliga kontoinsättningarna. Därutöver debiteras låneränta. Såväl uttag av sparade medel som lån är avsedda att täcka del av jordbrukarens inkomstförlust till följd av skördeskada. Uttagen deklareras som skattepliktig inkomst. Det är lika naturligt från skyddssynpunkt att även lånen vid dess utbetalande behandlas som skattepliktig inkomst. Därmed motverkar inte skyddssystemet jordbrukarens strävan efter en jämn taxerad inkomst mellan åren. Ej heller erfordras särskilt hänsynstagande till skatteaspekter vid beviljande av lån. Ett tredje skäl för skatteplikt på lånen är att en sådan skattebehandling gör det mindre aktuellt för jordbrukarna att utnyttja lånen for andra ändamål än som avsetts. I konsekvens med att lånen behandlas som skattepliktig inkomst bör amorteringarna vara avdragsgilla omkostnader. Detta torde innebära att jordbrukarna lättare kan klara amorteringarna utan men for sina företag. En fördel med avdragsgilla amorteringar är att insättningarna på kontot vid taxering behandlas lika oavsett om det är amortering eller ej. För att hindra att lånens amortering drar ut för långt i tiden kan man vid extrema skador bevilja jordbrukaren bidrag. Bidrag kan beviljas för skördeskador över en viss skadenivå, t. ex. för skador överstigande 40 % av normskördevärdet. Bidrag kan också beviljas så att lånet aldrig behöver överstiga en viss andel av normskördevärdet. Det senare innebär att ett lånetak tillämpas. För att begränsa antalet lån är det lämpligt att mindre lån än på 3000 kr ej beviljas. Med särskilda regler om bidrag kan detta skyddssystem~utformas så att ingen jordbrukare behöver få så stora skördeskadelån att företagets framtid därav äventyras. Om skada inte inträffar på en gård kommer kontot att växa. För att begränsa storleken på kontosaldona är det lämpligt att insättningar inte behöver ske när saldot motsvarar tio års insättningar. Detta betyder att jordbrukare inte behöver sätta in pengar på kontot med mindre än att det är motiverat från skyddssynpunkt. För den enskilde jordbrukaren innebär detta system att han varje år gör lika stora insättningar. Endast genom att frivilligt göra större insättningar kan jordbrukaren utnyttja kontot for att reglera sin taxerade inkomst.

Administration av kontosystem med ldnembflighet

Med en konstruktion som ovan skisserats kan man förvänta att i genomsnitt 17 000 jordbrukare per år är berättigade att göra uttag från kontot eller låna. Härav kommer ca 4 000 jordbrukare att vara berättigade att låna i genomsnitt per år. Minimibeloppet for lån på 3 000 kr reducerar detta antal.

122 Olika system av skördeskadeskydd

Sedan systemet varit igång en längre tid kan man förvänta att omkring hälften av jordbrukarna har ett positivt saldo och hälften ett negativt saldo. Av jordbrukarna kommer 35 % att ha ett lån om högst 10 % av normskördevärdet och 15 % att ha lån som är större än 10 % av normskördevärdet. l tabell 9.1 har inte beaktats effekterna av vare sig minimibeloppet för lånen eller av bidragen. Tabell 9.1 Jordbrukarnas skördeskadelån 15 år efter kontosystemets start

I ett kontosystem måste den enskilde jordbrukarens kontoinsättningar fastställas. Storleken på dessa insättningar bör vara relaterade till gårdens normala skördevärde. I detta sammanhang kan skördevärdet bestämmas relativt schablonmässigt. Det torde vara tillräckligt att beakta gårdens grödfördelning och skördeområdets genomsnittliga skördevärden. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen, inflationen och förändringar i gårdens drift torde kravet på insättningar behöva justeras vart femte år. För denna justering erfordras uppgifter från den enskilde jordbrukaren endast i fråga om areal och grödfördelning. Det kan antas att sådana uppgifter ändå inhämtas för statistiska ändamål med viss periodicitet. l och med att det årliga insättningskravet har fastställts har också nivån på gårdens saldotak bestämts. Vid skördeskada skall den enskilde jordbrukaren göra anmälan härom och ansöka om uttag och i förekommande fall lån. Jordbrukaren bör då redovisa årets grödfördelning (om denna ej redovisas årligen för lantbruksgårdens normala skörd av aktuella grödor, åretsrskörd samt sitt registret), kontosaldo. Vid redovisningen av gårdens normala skörd skall jordbrukaren om möjligt uppge ett genomsnitt för de senaste fem åren. Jordbrukaren skall uppge vilken tidsperiod genomsnittet avser. Årets skörd anges i procent av genomsnittsskörd. Handläggningen av ansökningar och fastställande av skador bör kunna ske enligt de principer som redovisats i avsnitt 7.4.

Finansiering I ett kontosystem med lånemöjlighet finansieras skyddet av jordbrukarna själva via kontoinsättningar och amorteringar. Med den storlek på kontoinsättningarna som diskuterats täcker den summa som årligen sätts in det genomsnittliga behovet av medel som skadedrabbade jordbrukare har. Detta skyddssystem är därmed självfinansierande i ett längre tidsperspektiv vid oförändrat penningvärde. Givetvis gör årsmånsvariationerna att det under enskilda år kan uppstå såväl över- som underskott. Det bör vara en

Olika system av skördeskadeskydd 123

statlig angelägenhet att överbrygga sådana variationer. Inflationen innebär att medelsbehovet ökar. Kravet på insättningar kan sättas lägre än vad som motsvarar det långsiktiga behovet. Konsekvensen härav blir att en större del av skyddet baseras på lån och att den enskildes kontosaldo minskar i betydelse. Detta kräver att medel för utlåning anskaffas på annat sätt än via de samlade kontoinsättningarna, antingen genom kollektivt insamlade medel från jordbruket eller genom statliga medel. De enskilda jordbrukarna måste då avsätta större belopp till kontot när de har lån än när de har ett positivt kontosaldo. Behovet av medel för bidrag kan uppskattas till i genomsnitt ca 10 milj. kr per år om bidragsgränsen sätts vid 40 procents skördeskada. Statens insats i skyddet kan utgöras av de medel som erfordras för bidragsgivning, eventuell uppbyggnad av en lånefond, täckning av eventuell inilationsförlust samt det indirekta stödet till kontosparandet via skattereglerna. På grund av den individuella finansieringen i detta skyddssystem kan alltså självrisken hållas relativt låg utan att kravet på medelstillskott från staten eller från jordbruket blir orimligt högt.

Ejfekter för enskilda jordbrukare av kontosystem med ldnembjlighet

Det har förutsatts att de årliga kontoinsättningarna skall vara så stora som på sikt erfordras för att täcka kontouttag och lån. När ett konto uppvisar negativt saldo skall amorteringen vara lika stor som insättningen vid positivt saldo. För den enskilde jordbrukaren innebär detta att han varje år gör lika stora insättningar utom då han nått sitt saldotak. Vid negativt kontosaldo tillkommer utgifter för ränta på skördeskadelån. Kraven på insättningar i detta skyddssystem innebär att de enskilda jordbrukarnas kostnader för skyddet är högre än i nuvarande skydd trots att självrisknivåerna är jämförbara. Detta beror till en del på att statens bidrag har förutsatts vara lägre i detta skyddssystem än i nuvarande skydd. Till en annan del beror det på att kostnaderna för det nuvarande skyddet beräknas vara större än det belopp som för närvarande tillföres skyddet. Ett kontosystem med lånemöjlighet innebär genom sin konstruktion att jordbrukarna får en viss inkomstutjämning och därmed även en utjämning av skatteuttaget. Genom att göra frivilliga större kontoinsättningar än som föreskrivs kan jordbrukaren utnyttja kontot för ytterligare inkomstutjämning. De obligatoriska insättningarna och de reglerade uttagen begränsar dock möjligheten att fritt utnyttja skördeskadekontot för skatteutjämning mellan åren. Utredningen har jämfört denna möjlighet att utjämna inkomster med andra möjligheter jordbrukaren har härtill. Jordbrukarna kommer troligen att i första hand utnyttja de resultatregleringsmöjligheter som finns vid deklaration på bokföringsmässiga grunder. Detta beror på att i kontoskyddet det skattemässiga avdraget helt motsvaras av en kontoinsättning och att det är ovisst när medlen kan tas i anspråk. vid bok- Lagernedskrivning föringsmässig deklaration innebär inte en sådan bundenhet och medför ej heller att man måste avsätta medel. Inte heller innebär den relativt stora friheten att själv avgöra avskrivningarnas en sådan bundenhet som

storlek

124 Olika av

system skördeskadeskydd

kontoinsättningar i ett kontolåneskydd. Det finns flera möjligheter att utjämna resultatet som för jordbrukarna ligger närmare till hands att utnyttja än skördeskadekontot. De medel jordbrukarna har innestående på skördeskadekonto påverkas av inflationen. Om inflationen är större än räntan, minskar kontosaldots skyddsvärde. För jordbrukare, som har negativt saldo (lån), innebär inflationen att låneskuldens realvärde sjunker. I sådana fall kan sägas att inflationen underlättar jordbrukarnas amorteringar. Utredningen har övervägt om det är motiverat med någon form av kompensation för inilationens verkningar i avsikt att underlätta enskilda jordbrukares kontoinsättningar och att underlätta för jordbrukare att ha medel på kontot. Utredningen anser att detta inte är motiverat i ett kontosystem med obligatorisk anslutning.

Anknytning till allmänna investeringsreserven I företagsskatteberedningens betänkande (SOU 1977:86) framlades förslag att ge Företagare möjligheter att avsätta obeskattade medel till en allmän investeringsreserv. I betänkandet diskuterades möjligheten att ge jordbrukarna möjlighet att använda dessa medel även till löpande driftskostnader, när skördeskada inträffat. Företagsskatteberedningen tog inte ställning härtill. Utredningen om skördeskadeskyddet har övervägt möjligheterna att på olika sätt samordna en eventuell framtida allmän investeringsreserv med skördeskadekontot. Frågan om man kan ha ett gemensamt konto för framtida investeringar och skördeskador har diskuterats. Utredningen har dock funnit att de insättningsregler som föreslagits för investeringsreserven skulle leda till ett dåligt skydd för många jordbrukare. Skyddet skulle då i stor utsträckning bli beroende av om jordbrukaren funnit något tillfälle för en sådan avsättning. För många jordbrukare skulle minimibeloppet för avsättning till kontot på 10000 kr upplevas som ett mycket stort belopp, vilket är svårt att avsätta vid ett och samma tillfälle. Utredningen har därför kommit till att årliga avsättningar måste ske till ett speciellt skördeskadekonto för att uppnå ett tillräckligt skydd. Däremot anser utredningen att det från skyddssynpunkt är helt acceptabelt att jordbrukarna ges möjlighet att överföra medel från investeringsreserven till skördeskadekontot. Detta skulle kunna vara aktuellt då femårsfristen gått ut för medlen på investeringsreserven utan att dessa utnyttjats för avsedda ändamål. Det kan också vara aktuellt för jordbrukare som planerat investeringar och satt av pengar på investeringsreserven, men som sedan fått en stor skördeskada. Han kan då visserligen få skördeskadelån inom skördeskadekontots ram, men kan anse det lämpligare att utnyttja investeringsreserven för att täcka skördeförlusten och skjuta investeringarna på framtiden. Utredningen anser att överföringar till skördeskadekontot från investeringsreserven bör kunna medges upp till den nivå då saldotaket nås. Det bör dock betonas att detta kan leda till att investeringsreservens investeringsfrämjande syfte inte uppnås i full utsträckning.

Olika system av 125

skördeskadeskydd

9.3 Låne- och bidragssystem

Ett skördeskadeskydd med lån som bas innebär att man underlättar för de jordbrukare som drabbas av skördeskador att låna. Med lånet ges skadedrabbade jordbrukare möjligheter att klara akuta ekonomiska problem till följd av skördeskada. Lånen skall sedan under följande år återbetalas. Därmed åstadkommes en utjämning av den enskilde jordbrukarens ekonomi mellan år med god skörd och år med dålig skörd. Däremot blir det med lån -— liksom med ett kontosystem ingen utjämning av riskerna mellan jordbrukarna. l ett kontosystem avsätter jordbrukaren pengar till sitt skydd redan innan skördeskada drabbat honom. I ett lånesystem har den enskilde jordbrukaren däremot inga kostnader för skyddet förrän han fått skördeskada och erhållit lån. Skördeskadelån beviljades under flera år på l950-talet. Erfarenheterna härav var delvis ogynnsamma. Den främsta nackdelen med lånesystemet var att skuldbördan blev övermäktig för många jordbrukare därför att upprepade skador inträffade. Möjligheten att basera skördeskadeskyddet på lån har diskuterats i olika sammanhang. Det har bl. a. diskuterats att basera ett låneskydd på samma skadeuppskattning som tillämpas i nuvarande skydd. Utredningen kom vid sina överväganden av kontosystemet fram till att ett skydd baserat på lån och bidrag har sådana fördelar att det borde utvecklas närmare. Utgångspunkterna för ett låne- och bidragssystem är i huvudsak desamma som för kontosystemet kompletterat med en lånemöjlighet. En utgångspunkt för låne- och bidragssystemet är att skapa ett skydd med individuell skadeuppskattning till relativt låga administrationskostnader. Eftersom pengar inte omfördelas mellan jordbrukare i ett lånesystem behöver inte lika stora krav ställas på skadeuppskattningen som i ett skydd med omfördelande effekter (kollektivt risktagande). Därmed kan administrationskostnaderna hållas på en relativt låg nivå. De krav på skyddet som ställts i kapitel 5 bildar utgångspunkt även för låne- och bidragssystemet. Erfarenheterna från 1950-talets stödlån bildar också en viktig utgångspunkt. Därför har det varit angeläget att skapa ett skydd som inte bara innebär att jordbrukarnas ekonomiska problem till följd av skördeskada skjuts på framtiden utan även att jordbrukarnas ekonomiska problem erhåller en tillfredsställande lösning på sikt. Som komplement till lånen bör därför bidrag kunna utgå för att förhindra en stor belastning med skördeskadelån i företagen. Dessa bidrag bör gå till de jordbrukare som drabbats hårdast av skördeskador.

Lâne- och bidragssystemets konstruktion

Vid skördeskada kan den enskilde jordbrukaren ansöka om skördeskadelån och bidrag. l ansökan skall uppgifter lämnas om arealen av olika grödor, normal skörd för dessa grödor på gården och årets skördeutfall. Med utgångspunkt härifrån beräknas företagets sammanlagda skördeskada. Liksom i andra skyddsformer bör jordbrukaren även i ett låne- och bidragsskydd ha en viss självrisk. För låne- och bidragssystemet föreslås en självrisk om

126 Olika system av skördeskadeskydd

i genomsnitt för alla företag 20 % av företagets normskördevärde. Utredningen anser att lån under 3 000 kr ej bör utbetalas. Lånen föreslås bli beskattade som inkomst, när de lyftes, och amorteringarna skall följaktligen vara avdragsgilla. För att begränsa lånebördan föreslås, att den del av skördeskadan som överstiger självrisken med 20 96 av Företagets normskördevärde täcks med bidrag. Detta betyder att bidrag täcker den del av skördeförlusten som i genomsnitt för alla företag överstiger 40 96 av normskördevärdet. Vid upprepad skördeskada skall bidrag utgå så att den sammanlagda skuldbördan av skördeskadelån aldrig överstiger 20 96 av normskördevärdet. Bidragsbelopp understigande 500 kr skall inte utbetalas. Låneamorteringarna föreslås utgöra 3 96 av gårdens normskördevärde. Amorteringstiden maximeras därmed till 7 år. Räntenivån föreslås vara lika med det allmänna diskontot. Detta innebär en räntesubvention med ungefär 5 procentenheter. Lånen och bidragen beviljas från en särskild skördeskadefond.

Överväganden bakom konstruktionen

Såväl små lån som små bidrag har en begränsad betydelse för jordbrukarnas möjligheter att klara en situation med större skördeskada. Såvida administrativa besparingar kan göras genom att inte utbetala småbelopp finns skäl att sätta en nedre gräns för lån och bidrag. För bidrag och försäkringsersättningar kan anföras rättviseskäl mot en hög nedre gräns. I nuvarande skydd tillämpas en nedre gräns vid 300 kr. Utredningen föreslår att gränsen för bidrag höjs till 500 kr vilket ses som en justering med hänsyn till inträffade penningvärdesförändringar. För lån kan inte i samma utsträckning som för bidrag anföras rättviseskäl mot en nedre gräns, eftersom jordbrukaren ändå skall återbetala erhållna medel. Utredningen anser mot bakgrund härav att om den låneberättigade skadan understiger 3000 kr har ett sådant lån en liten betydelse för jordbrukaren i relation till de administrativa kostnaderna. Om den låneberättigade skadan överstiger 3 000 kr skall lån utbetalas för att täcka hela skördeskadan med avdrag för självrisken. lnte heller bör bidrag utbetalas med mindre än att skördeskadan med avdrag för självrisken utgör minst 3 000 kr. Gränsbeloppen bör i framtiden justeras med utgångspunkt från förändringar i penningvärdet. Införandet av 3000-kronorsgränsen medför ett minskat antal låne- och bidragsberättigade jordbrukare och lägre sammanlagda utbetalningar. Särskilt för jordbrukare med låga skördevärden innebär 3 OOO-kronorsgränsen att de kan få lån och bidrag först vid skador som är väsentligt större än självrisken (se tabell 9.3). Ovan nämnda konsekvenser utgör skäl för att tillämpa en lägre självrisk i detta skyddsalternativ än i försäkringsmässiga skyddsformer. Skadedrabbade jordbrukare har en större ekonomisk belastning i form av ränta och amortering åren efter skadeåret i ett låneskydd än i försäkringsskydd. Om skördeskada åter uppträder, har jordbrukaren något sämre möjligheter att bära en förlust av självriskens storlek. Detta är ytterligare ett skäl för en lägre självrisk i låne- och bidragssystemet än i försäkringsmässigt skydd.

Olika 127

system av skdrdeskadeskydd

Enligt utredningens mening kan en självrisk som sänkts till i genomsnitt 20 96 av normskördevärdet vara jämförbar med en individuellt beräknad självrisk i försäkringsalternativet på 23 96. l avsnitt 8.3 diskuterades självriskens utformning. Vid utformningen av självrisken i olika skyddssystem bör beaktas hur skyddet finansieras och hur jordbrukarnas handlande kan väntas bli påverkade. I nuvarande skydd differentieras självrisken efter hur riskfylld odling jordbrukaren bedrivenl ett låne- och bidragssystem där inga särskilda avgifter till skyddet erfordras är skälen för en differentiering med hänsyn till riskerna inte lika starka som i nuvarande skydd. Eftersom Iångivningen förenas med en viss räntesubvention och med hänsyn till att en del av skyddet är utformat som bidrag, finns skäl för en viss differentiering av självrisken även i denna skyddsform. Utredningen anser därför att självrisken även i låne- och bidragssystemet i huvudsak bör utformas som i nuvarande skydd. Som utgångspunkt bör dock tas uppgifter om gårdens normskörd och inte områdestal. Om någon del av en gröda inte bärgats, bör självrisken ökas med ett belopp som minst motsvarar normala bärgningskostnader. En sådan åtgärd är påkallad vid individuell skadeuppskattning för att premiera jordbrukarnas arbete med att förhindra skördeskador. Sedan ett skydd av låne- och bidragskaraktär verkat ett antal år kan erfarenheterna komma att påkalla ytterligare justeringar av självriskberäkningen för nämnda syfte. Bidragens syfte är att begränsa lånens storlek och därmed minska skördeskadornas långsiktiga effekter i företaget. Med bidragen tas ett samhällsansvar för skördeskador. Utredningen har funnit det motiverat att samhällets ansvarstagande skall inriktas på de svåraste skördeskadorna. Var gränsen mellan lån och bidrag skall sättas måste bl. a. avgöras efter en bedömning av jordbruksföretagens möjligheter att bära skördeskadelån. Dessa möjligheter varierar mycket mellan olika företag och är svåra att precisera. Granskningen och kontrollen av ansökningar som avser lån kan som diskuterats i kapitel 7 göras relativt enkel. Vid handläggning av ansökningar som leder till bidrag bör större vikt läggas vid att få ett riktigt underlag. Administrationskostnaderna för sådana ansökningar blir därför högre än om ansökan endast kan leda till lån. Utredningen utgår från att reglerna om bidrag utformas så att det i förväg uppskattade antalet bidragsansökningar inte blir så stort att en särskild granskningsorganisation med lokala skördeskadenämnder erfordras. Detta begränsar möjligheten att medge bidrag vid annat än särskilt svåra skördeskador. Utredningen bedömer att man med hänsyn härtill inte kan sätta ett lånetak lägre än vid 20 96 av normskördevärdet, vilket i genomsnitt innebär att den del av skördeskadorna som överstiger 40 % av normskördevärdet ersätts med bidrag. Även om det enskilda skadeårets skördeskadelån kan begränsas med bidrag på angivet sätt, kan det enskilda företaget komma att belastas av stora lån om låneberättigade skador uppträder ofta. Därför föreslås att låneskulden aldrig bör fä bli större än som motsvarar 20 % av senaste årets normskördevärde. Om en jordbrukare som redan har skördeskadelån drabbas av en ny skada bör alltså bidrag medges vid en lägre skadenivå. Detta innebär ett automatiskt förstärkt skydd för dem som drabbas av upprepade skador. I avsnitt 9.2 anfördes skäl för att lånen i ett kontosystem skall deklareras

128 Olika system av skördeskadeskydd

som skattepliktig inkomst. Samma skäl föreligger i låne- och bidragssystemet. Eftersom amorteringarna är avdragsgilla omkostnader i deklarationen, kan man förvänta ett intresse av att amorteringarnas storlek kan få variera med skördeutfallet. Detta kan inte tillgodoses utan att komplicera administrationen. Utredningen har funnit att amortering bör göras med ett i förväg fastställt lägsta belopp och påbörjas året efter skadeåret. Beloppets storlek föreslås utgöra 3 % av normskördevärdet. Lånets storlek påverkar då inte amorteringarnas storlek utan amorteringstidens längd. Skäl kan inte anforas for att en jordbrukare som fått en måttlig skada och ett begränsat lån har mindre möjligheter att amortera än en jordbrukare som fått stor skada och ett större lån. Deras möjligheter att klara amorteringarna kan istället anses likvärda och mera bero på andra ekonomiska förhållanden än skadans och lånets storlek. En skördeskada som är så stor att den överstiger självrisken kan i genomsnitt förväntas förekomma ett år av sex. Amorteringarna bör vara så stora att lånet i normalfallet är betalt när ny skada inträffar. För att detta skall vara möjligt erfordras amorteringar om minst 3 % av normskördevärdet. För att låne- och bidragsskyddet skall fungera tillfredsställande är det nödvändigt att skördeskadelån kan beviljas oavsett läget på kreditmarknaden. Därmed kan skördeskadelånen inte rymmas inom ramen for den ordinarie kreditmarknaden. Behovet av lån och bidrag kommer sannolikt att variera kraftigt med årsväxten. Utredningen har funnit det ändamålsenligt att inrätta en särskild skördeskadefond till vilken tillgångarna i nuvarande fond förs. Statens bidrag till skördeskadeskyddet kan också tillföras fonden. Lån och bidrag utbetalas från fonden, medan amorteringar och låneräntor tillförs fonden. Med utgångspunkt från krav på skyddets effektivitet kan skäl anforas for att räntan på skördeskadelånen skall hållas på en låg nivå. Om jordbrukaren inte hade möjlighet att få särskilt skördeskadelån, skulle han vara hänvisad att låna på den ordinarie kreditmarknaden. Vid en diskontonivå på f. n. 6,5 % skulle hans räntekostnader vara mellan 10 % och 14 % beroende på den säkerhet han kan erbjuda. Om räntan på skördeskadelånen sätts alltför lågt, kan räntenivån inbjuda jordbrukare att söka utnyttja skördeskadelånen för andra ändamål än de är avsedda for. Utredningen bedömer med hänsyn härtill att en ränta i samma storlek som det allmänna diskontot räntenivå. Det innebär en ränterabatt på ungefär 5 är en lämpligt avvägd procentenheter.

A dministration Eftersom skördeskadori närheten av självriskens storlek är mycket vanligare än stora skador har regeln om en 3 OOO-kronorsgräns en betydande inverkan på antalet låne- och bidragsberättigade jordbrukare. Nämnda gräns beräknas minska antalet låne- och bidragsberättigade till mindre än hälften av antalet utan en sådan gräns. Med den konstruktion av låne- och bidragsskyddet som ovan redovisats beräknas antalet låne- och bidragsberättigade bli ca 9000 i genomsnitt per år. Av dessa beräknas i medeltal omkring 3000

Olika system av skördeskadeskydd 129

vara bidragsberättigade per år. Antalet låne- och bidragsberättigade jordbrukare kommer att variera starkt med årsmånen. Sedan låne- och bidragsskyddet varit igång i ca l0 år kommer antalet nytillkomna låntagare under ett år att ungefär balanseras av det antal jordbrukare som gör sin slutamortering. I genomsnitt kommer då ca 30 % av jordbrukarna att ha skördeskadelån. Andelen jordbrukare med skulder av olika storlek framgår av tabell 9.2.

Tabell 9.2 Utestående skördeskndelån

Antalet jordbrukare med maximal storlek på sitt skördeskadelån - 20 % av normskördevärdet - beräknas vara drygt 3 000 eller 2,6 96 av alla jordbrukare. Den genomsnittliga skulden hos de jordbrukare som har lån beräknas vara ca 10 % av normskördevärdet. Jordbrukamas sammanlagda låneskuld beräknas bli ca 330 milj. kr i genomsnitt för en lång period. I ett låne- och bidragssystem får objektiv skördeuppskattning och lantbruksregister endast begränsad användning. Dessa undersökningar kan därför utformas utifrån behovet av lantbruksstatistik. Med den utformning som den objektiva skördeuppskattningen och lantbruksregistret då får kan de sannolikt vara till viss nytta vid handläggningen av ansökningar om lån och bidrag i detta skyddssystem. Det är möjligt att minska kostnaderna för nämnda undersökningar. I låne- och bidragssystemet tillkommer i stället kostnader för handläggning och granskning av ansökningar. Denna bör ske enligt de principer som redovisats i avsnitt 7.4. Granskningen och kontrollen

av ansökningar som kan leda till bidrag bör göras med större noggrannhet.

Högre genomsnittlig skörd än områdets normskörd skall inte behöva godtas, såvida den inte kan styrkas på ett tillfredsställande sätt eller på grund av kända förhållanden verkar uppenbart sannolik. För jordbrukare som ansöker om lån och bidrag vid upprepade tillfällen och därmed kan komma i åtnjutande av bidrag erfordras också en noggrannare bedömning och ett ställningstagande till om jordbrukaren vidtagit rimliga åtgärder för att förebygga skador. Kostnaderna för arbetet vid lantbruksnämnderna är i huvudsak beroende av antalet inkomna ansökningar. Det finns anledning förmoda att inte alla jordbrukare som drabbas av låneberättigade skördeskador är intresserade av att låna. Detta kan reducera antalet ansökningar. Å andra sidan kan många jordbrukare inte själva med säkerhet avgöra om de är låneberättigade. Därför finns skäl att anta att antalet ansökningar blir större än antalet låne-

130 Olika system av skördeskadeskydd

och bidragsberättigade jordbrukare. För beräkning av administrationskostnaderna har förutsätts att antalet ansökningar om lån är 25 96 större än antalet låneberättigade. Antalet ansökningar om bidrag har förutsätts vara 50 96 större än antalet bidragsberättigade. Kostnadsberäkningar har gjorts på grundval av en genomgång av de olika arbetsmomenten vid handläggningen på lantbruksnämnderna och hos ortsombuden. Adrninistrationskostnadernas förändring vid övergång från nuvarande skydd till ett låne- och bidragssystem uppskattas enligt följande:

Central administration - kr 1,5 milj. Objektiv skördeuppskattning -10,l milj. kr Lantbruksregister -2,1 milj. kr Lantbruksnämndernas handläggning +5,2 milj. kr

Övriga kostnader +1,0 milj. kr

Summa förändring -7,5 milj. kr

Det för lantbruksnämnderna angivna beloppet kommer att växla avsevärt från år till år beroende på skördeutfallet. De angivna genomsnittskostnadema är osäkra och kan slå fel med någon miljon kronor. Särskilt osäkra är de beräknade kostnaderna för handläggning av bidragsansökningar. Kostnaderna för lantbruksregistret har reducerats endast med hänsyn till att det nuvarande skyddets krav på riktiga och kompletta individuella uppgifter från företagen bortfaller vid övergång till låne- och bidragssystem. Utredningen har i enlighet med direktiven inte tagit ställning till möjligheterna att göra ytterligare besparingar i kostnaderna för lantbruksregistret, när detta inte erfordras för skördeskadeskyddet. Ändå pekar dessa kostnadsberäkningar på att avsevärda besparingar i administrationskostnaderna kan göras genom att övergå till ett låne- och bidragssystem. Ett låne- och bidragssystem bör kunna omfatta även sådana grödor som inte innefattas i nuvarande skydd. Möjligheten att inordna nya grödor är i ett sådant skydd i huvudsak beroende av om jordbrukaren nöjaktigt kan redovisa normal skörd och årets skörd. De administrativa kostnaderna för att inordna nya grödor i låne- och bidragssystemet är små och mindre än i skyddsformer av försäkringskaraktär. Vilka nya grödor som låne- och bidragssystemet omfattar bör vara fastställt i förväg.

Medelsbehov för utbetalningar Självrisknivån på i genomsnitt 20 96 i låne- och bidragssystemet innebär att medelsbehovet blir större än i nuvarande skydd. Å andra sidan betyder den föreslagna 3 OOO-kronorsgränsen en reduktion av medelsbehovet. Förslaget till låne- och bidragssystem innebär att de årliga utbetalningarna beräknas bli högre än i nuvarande skydd. Det är inte möjligt att beräkna de förväntade årliga utbetalningarna med större säkerhet. Olika resultat erhålles beroende på beräkningsmetod. Enligt matematiskt-statistiska beräkningar har den bästa skattningen av medelsbehovet angetts vara 110 milj. kr per år, om låne- och bidragssystemet omfattar de grödor som f. n. ingår i skyddet. Härav bedöms ca 25 milj. kr utgå som bidrag och 85 milj. kr

Olika system av skördeskadeskydd 131

som lån. Utredningen anser dock med stöd av bl. a. storleken av hittillsvarande utbetalningar i nuvarande skydd att detta belopp är for högt och att utbetalningar i närheten av 85 milj. kr är mer sannolika. Härav utgår då ca 19 milj. kr som bidrag och 66 milj. kr som lån. Summan för lån blir mindre, om många jordbrukare inte anser sig behöva låna. De årliga utbetalningarnas storlek kommer att variera kraftigt med årsmånen. De angivna talen avser ett förväntat genomsnitt med 1977 års normskördevärden som grund. Vidare förutsätts att skadorna blir riktigt uppskattade. Även en mindre överskattning av skadorna kan leda till en betydande ökning av utbetalningarna. Om t. ex. skadorna överlag skulle komma att överskattas med 5 % av normskördevärdet, förväntas utbetalningarna öka med ca 60 %.

Finansiering För att uppnå ett effektivt skördeskadeskydd måste skördeskadelån kunna beviljas skadedrabbade jordbrukare oavsett läget på kreditmarknaden. Utredningen föreslår därför att en särskild skördeskadefond inrättas från vilken lånen utbetalas och till vilken amorteringarna återföres. På längre sikt kommer utbetalningarna av lån under ett år att balanseras av jordbrukarnas amorteringar. Jordbrukets sammanlagda skuldbelopp beräknas i genomsnitt komma att uppgå till ca 330 milj. kr. Detta belopp kan ses som ett riktmärke för fondens storlek. Utredningen föreslår att den nuvarande skördeskadefonden vid övergång till ett låne- och bidragssystem utnyttjas för utlåning. Därmed kan sägas att fonden har en acceptabel storlek i initialskedet. Ett belopp motsvarande de utbetalade bidragen måste årligen tillföras skyddet. Det sammanlagda bidragsbeloppet kommer att variera mycket från år till år beroende på årsmånen. Skördeskadefonden kan utnyttjas för att utjämna behovet att tillskjuta bidragsmedel mellan åren. Utredningen föreslår därför att även bidragen utbetalas från fonden. Ett belopp som motsvarar det genomsnittligt beräknade behovet av bidragsmedel på 19 milj. kr bör årligen tillskjutas fonden. Utredningen föreslår också att den ränta jordbrukarna betalar för sina skördeskadelån tillförs fonden. Ränteinkomsterna för fonden vid ett sammanlagt skuldbelopp av angiven storlek utgör vid nuvarande ränteläge ca 20 milj. kr per år. Därmed kommer fondens nominella värde att öka. Jordbrukets sammanlagda skördevärde har hittills uppvisat en trendmässig ökning på grund av avkastningsökning, produktprisändringar och ändrad odlingsinriktning. Om denna trend fortsätter, måste även fondens storlek öka för att svara mot utlåningsbehovet. Utredningen bedömer att behovet att öka fondens storlek kan bli sådant att jordbrukarnas räntebetalningar till fonden och övriga ränteinkomster ger en otillräcklig nominell fondtillväxt. Kraven på fondens storlek på ca 330 milj. kr är den genomsnittligt förväntade summan av jordbrukarnas skulder. Stora variationer mellan år är sannolika. Det är därför angeläget att fonden garanteras möjlighet att i sin tur låna upp pengar om stora skördeskador inträffar. Utredningen anser att det är en statlig uppgift att garantera att tillräckliga medel finns tillgängliga i fonden vid stora skador. Genom att tillskjuta medel till fonden minskar

132 Olika system av skördeskadeskydd

man risken för att fonden vid större skördeskada blir otillräcklig. Staten kan fortsätta att skjuta till 30 milj. kr per år till skördeskadefonden och därmed täcka det förväntade bidragsbehovet samt åstadkomma en nominell fondtillväxt på ca 10 milj. kr per år. l nuvarande skördeskadeskydd tillskjuter jordbruket ca 15 milj. kr. l ett låne- och bidragssystem kommer jordbrukarna att svara för sin del av skyddets kostnader i form av amorteringar och räntor på skördeskadelån. I genomsnitt beräknas amorteringarna årligen uppgå till 66 milj. kr om alla låneberättigade utnyttjar sina lånemöjligheter.

Ejfekter för enskilda jordbrukare Med individuell skadeuppskattning kan den enskilde jordbrukaren vara tämligen säker på att erhålla lån eller bidrag som ungefär täcker skördeförlusten efter avdrag för självrisk. Självriskens storlek beror på jordbrukarens odlingsinriktning. Som tidigare påpekats innebär 3 000-kronorsgränsen för lån att den skada, uttryckt i procent av normskördevärdet, som erfordras för att få lån är högre för mindre gårdar än för större. Utredningen föreslår att den arealgräns som tillämpas i nuvarande skydd slopas i låne- och bidragssystemet. Detta betyder att även företagare med mindre än 2 ha brukad åker kan få hjälp om han bedriver en intensiv produktion och har mycket stora skador.

Tabell 9.3 Erforderllg skördeskada för lån resp. bidrag för företag med olika normskördevârden

Tabellen visar att ett företag med 50 000 kr i normalt skördevärde (motsvarande i genomsnitt ca 21 ha) först vid en skada som är större än 26 % av gårdens normala skördevärde erhåller hjälp från skördeskadeskyddet. Om skadan är så stor eller större erhålles lån som täcker hela förlusten med avdrag endast för självrisken. Ett jordbruk med 10000 kr i nonnalt skördevärde är berättigat att låna endast om skadan är minst 50 96. Om ett sådant företag får 50 procents skada kan jordbrukaren antingen erhålla 3 000 kr i lån eller 1 000 kr i bidrag. Han får välja en av dessa möjligheter. Ett jordbruk med 40 ha åker och ett normalt skördevärde på 200000 kr drabbas som exempel av en skada som utgör 55 % av normalt skördevärde. Jordbrukaren erhåller efter avdrag for självrisk, som i hans fall antas vara 20 96, ett lån på 20 000 kr och 15 000 kr i bidrag. Han fir själv

Olika system av skördeskadeskydd 133

stå för en förlust på 20 000 kr. Även året därpå förutsättes han få skördeskada. Skadan uppskattas till 30 % av normalt skördevärde. Brukaren har redan maximalt lån. Det andra året får han därför förlusten täckt med bidrag med avdrag för självrisken. Bidraget blir i exemplet 10000 kr. Han skall detta år amortera 3000 kr och betala 1300 kr i ränta. Som tidigare redovisats förväntas i genomsnitt 30 96 av jordbruksföretagen komma att ha skördeskadelån. Skuldernas storlek har också redovisats. Lånen kommer i genomsnitt att vara amorterade på 3-4 år. Längre amorteringstider än 7 år förekommer inte beroende på bidragen. Det har förutsätts att första amorteringen skall göras ett år efter det att lånet har utbetalats. Den enskilde jordbrukarens kostnader för ett låne- och bidragssystem består av amorteringar och räntor på lån, därest han vid skördeskada utnyttjar sin lånemöjlighet. Låne- och bidragssystemet ställer inga krav på jordbrukarens uppgiftslämnande förrän han vill utnyttja skyddet. I sådana fall skall jordbrukaren lämna uppgifter om arealfördelning, om normal skörd av under skadeåret odlade grödor samt om skördens storlek under skadeåret. Jordbrukare som drabbats av skördeskada bör inlämna ansökan om lån och bidrag så snart skörden är avslutad eller när skador eljest konstaterats. På grund av att granskningen förutsättes bli utförd på ett relativt enkelt sätt bör utbetalningarna kunna verkställas tidigare än i andra skyddssystem. Sannolikt bör de flesta utbetalningarna vara gjorda med januari månads utgång. Det kan dock visa sig svårt att utbetala lån med önskvärd snabbhet när antalet skadefall är mycket stort, såvida inte särskilda resurser tillföres. Det är möjligt för jordbrukarna att i deklarationen hänföra inkomst i form av lån och bidrag till det inkomstår då skördeskadan inträffade. Låne- och bidragssystemet innebär genom sin konstruktion att jordbrukaren får en viss inkomstutjämning och därmed även en utjämning av skatteuttaget. Genom att frivilligt göra större amorteringar än som krävs kan skyddet utnyttjas för ytterligare inkomstutjämning. Utredningen har jämfört denna möjlighet att utjämna inkomster med andra möjligheter jordbrukarna har härtill. Utredningen bedömer att flertalet jordbrukare i första hand kommer att utnyttja de möjligheter att reglera den skattepliktiga nettoinkomsten som reglerna för bokföringsmässig deklaration ger. Först när jordbrukarna utnyttjat dessa bedöms det vara aktuellt att reglera skatteuttaget genom att göra extra amorteringar på skördeskadelån. För jordbrukare som har lånat innebär inflation att låneskuldens realvärde minskar. Med en inflation underlättas amorteringarna. Om inflationstakten inte är extremt hög blir denna lättnad måttlig på grund av att lånen amorteras relativt snabbt.

Anknyming till allmänna investeringsreserven

Liksom för kontosystemet finns det vissa möjligheter att samordna ett låneoch bidragssystem med allmänna investeringsreserven. Utredningen anser det från skyddssynpunkt möjligt att jordbrukare som drabbas av skördeskada istället för att beviljas skördeskadelån medges rätt att ta ut medel från investeringsreserven till motsvarande belopp.

134 Olika system av skördeskadeskydd sou 197953

Genomförande erfordras från den objektiva skör- För låne- och bidragssystemet uppgifter deuppskattningen eller från lantbruksregistret endast i begränsad omfattning. Dessa kan därför utformas med utgångspunkt från andra behov än skördeskadeskyddets. Detta kan - som tidigare nämnts - innebära en utglesning av antalet provytor och att skörden bestäms objektivt för större områden. Det kan också innebära att lantbruksregistret inte behöver utföras med samma precisionskrav och med samma tidsintervall. Det är inte utredningens fortsätta dessa uppgift att bedöma dessa frågor. Det kan dock finnas skäl att sätt som hittills till dess erfarenheter vunnits undersökningar på samma av låne- och bidragssystemet. Detta skulle göra det möjligt att genomföra låne- och bidragsskyddet under en inkörningstid på flera år. En metod är exempelvis att under övergångstiden behålla områdesskyddet sådant det idag är med undantag av möjligheten att i vissa fall beakta skadorna individuellt (totalskador, utvintringsskador). För att minska utbetalningarna från områdesskyddet till jordbrukare med små eller inga skador kan självrisken höjas från nuvarande självrisknivå på 15,5 96. Varje procentenhets höjning av självrisken väntas i medeltal minska utbetalningarna med 5 å 10 milj. kr per år. En självriskhöjning innebär från områdesskyddet att flera jordbrukare än f. n. får en i förhållande till sin skada otillräcklig ersättning. Alla jordbrukare som fått otillräcklig ersättning i områdesskyddet bör beredas möjlighet att låna. Lånemöjligheten bör utformas som i det presenterade låne- och bidragssystemet. Dock bör självrisken under övergångstiden vara 23 %. Vidare skall vid beräkningen av skördeskadelånets storlek från områdesskyddet. Likaså i dras av det belopp som utbetalas enlighet med vad som föreslagits för låne- och bidragssystemet bör möjlighet finnas att bevilja bidrag när lånet blir mycket stort. Denna form av genomförande utgår från en oförändrad verksamhet med objektiv skördeuppskattning och lantbruksregister. Det leder inte till några av administrationskostnaderna under genomförandeperioden besparingar utan till att dessa blir större än f. n. Å andra sidan kan detta kompenseras av att ersättningama till jordbrukare med små eller inga skador reduceras. Det ger, möjlighet att bygga upp arbetsrutiner för ett låne- och bidragssystem under en tid då detta inte leder till en så stor arbetsbelastning som i fullt skick. Erfarenheter kan under övergångstiden vinnas till förmån utbyggt Under övergångstiden kommer dock för detta skydds slutliga utformning. den individuella skadebedömningen för lån och bidrag att ske på våren, då möjligheterna att kontrollera fjolårets skördeförhållanden är begränsade. Först efter övergångstidens slut inträder de administrativa besparingarna. l samband med att områdesskyddet avvecklas bör självrisken för lån sänkas till den föreslagna nivån på 20 %. En utgångspunkt för införandet av låne- och bidragssystemet enligt ovan har varit att bevara den objektiva skördeuppskattningen och lantbruksreintakta under en övergångstid. Om mindre vikt läggs därvid, kan gistret man i övergångsskedet basera områdesskyddet på en utglesad skördeuppskattning under förutsättning att lån och bidrag beviljas dem som i om- Därmed skulle de besparingar av rådesskyddet får otillräcklig ersättning. administrationskostnader som låne- och bidragssystemet möjliggör snabbare kunna realiseras.

Olika system av skördeskadeskydd 135

9.4 Individuell försäkring

En individuell skördeförsäkring kännetecknas av att en till försäkringen ansluten brukare, som drabbas av skördeskada, har rätt till ersättning vars storlek är direkt beroende av skadans storlek. I gengäld erlägger försäkringstagaren premier. Redan 1953 års skördeskadeutredning eftersträvade en skördeförsäkring som kunde täcka individuella skördeskador. Denna utredning fann det emellertid inte möjligt att utforma en försäkring som till rimliga kostnader kunde tillgodose detta önskemål. En sådan Försäkring måste grundas på en individuell skadebedömning. Denna krävde, menade man, ett objektivt material om skördarna vid enskilda gårdar som av kostnadsskäl och av arbetstekniska skäl inte var möjligt att åstadkomma. Såsom framgår av kapitel 3 har man i USA sedan länge haft en individuell skördeförsäkring. Efter hand har flera länder infört någon form av sådan försäkring. Sålunda finns numera relativt omfattande erfarenheter av denna typ av skördeskadeskydd. Även i Sverige har gjorts ganska omfattande utvecklingsarbete i riktning mot ett mera individuellt skördeskadeskydd. Resultat av detta arbete har skördestatistiska nämnden redovisat dels i Bättre skördeskadeskydd, SCB 1975, dels i tre rapporter om skördeskadeskyddets fältförsök 1974 och 1975, PM SKN 1977:4-6. En kort redogörelse för de sistnämnda har lämnats i kapitel 7.

Försäkringens konstruktion I en individuell skördeförsäkring utgörs det försäkrade av det samlade skördevärdet vid det enskilda jordbruksföretaget ett visst år. Försäkringspremie betalas åtminstone till någon del av jordbrukaren. Skördeskadan vid det enskilda företaget ligger till grund för beräkning av ersättning till brukaren. Höga krav ställs på skadebestämningen. Försäkringen kännetecknas av att alla premier går in till en gemensam försäkringsfond, varifrån utbetalning av ersättningar sker. Detta medför en riskutjämning såväl mellan år som mellan jordbrukare. Genom en sådan riskutjämning begränsas behovet av att fondera medel. Anslutningen till skördeförsäkringen kan vara obligatorisk eller frivillig. Utredningen har behandlat denna fråga generellt för alla skyddssystem och tagit ställning för ett obligatorium. Frågan om avgränsning av de företag som bör innefattas i försäkringen tas upp i det följande. Utredningen utgår från att skördeförsäkringen skall utgöra ett allriskskydd. Det innebär att försäkringen skall täcka värdet av alla större skördeskador, som uppstår sedan jordbrukaren gjort vad på honom ankommer för att grundlägga en god skörd och för att bärga skörden. Detta betyder att det vid skadebestämningen krävs en bedömning av jordbrukarens åtgärder. Det kan, om det befinnes attjordbrukaren inte gjort vad som rimligen ankommer på honom, i enstaka fall bli aktuellt att inte godta hela skördebonfallet som ersättningsberättigat. I övrigt skall alla typer av skador medräknas vid skadevärderingen.

136 Olika system av skördeskadeskydd

Det system för obligatorisk, individuell skördeförsäkring, som utredningen här beskriver, överensstämmer på några punkter med nuvarande system för skördeskadeskydd. Premieinbetalningarna från jordbrukarna bör sålunda ske på samma sätt som nu genom att skördeskadeavgifter tas ut på försålda produkter. Det går visserligen inte att vid denna form av premiebetalning få full rättvisa mellan enskilda jordbrukare. Det går inte heller att differentiera avgiftsuttaget mellan olika brukare. Metoden är dock så billig och enkel att övervägande skäl talar för att man bör behålla den. Till grund för beräkning av eventuell skördeskadeersättning ligger en individuell skadebestämning. Den bör kunna utföras enligt den metod som beskrivits i avsnitt 7.3. Samtidigt som metoden bygger på skördeuppgifter från brukarna, som granskas och bedöms ingående, tar den till vara vissa av de fördelar nuvarande objektiva skördeuppskattning ger. Genom den avstämning mot objektiva uppgifter om skörden som ingår i systemet sker en viss styrning av ersättningarna till i huvudsak rätt område och rätt år. Skadebestämningen är som framgår av beskrivningen en relativt omständlig procedur som dock bör kunna ge ett individuellt relativt korrekt resultat. Ersättningsberättigad skada blir, liksom i nuvarande skydd, differensen mellan gårdens normskördevärde och dess aktuella skördevärde med avdrag för självrisken. Utredningen har inte funnit anledning att ändra nuvarande principer för beräkning av självrisken. Inte heller föreslår utredningen någon ändring i ambitionsnivån för skyddet mätt i beräknad medelsåtgång. Såsom redovisats i kapitel 8 varierar skörden vid enskilda gårdar mera från år till år än vad den för skördeområde bestämda skörden gör. För att behålla oförändrad medelsåtgång behöver därför självrisken i individuell försäkring höjas från nu gällande genomsnittsvärde 15,5 96 till i medeltal 23 96 av normskördevärdet. En försäkring av detta slag bör kunna fungera så bra för den enskilde brukaren att någon komplettering i form av bidrag eller lån ej erfordras. Införandet av en individuell skördeförsäkring är förenat med flera problem och på förhand ovissa moment. En övergång från nuvarande skydd till ett försäkringssystem bör därför genomföras stegvis. Därigenom erhålles efter hand praktisk erfarenhet. En sådan stegvis reform kan genomföras på olika sätt. Man kan införa individuell försäkring områdesvis. Man kan gå efter brukningsenheternas storlek och börja med de största gårdarna. Man kan också genomföra reformen gröda för gröda. Ett grödvis införande av skördeförsäkringen tycks vara den väg som praktiskt blir lättast att klara. Man kan då införa individuell skadebestämning av grödorna i den ordning som det är lättast att genomföra. I en första etapp kan man göra skadebestämningen för sockerbetor, oljeväxter och fabrikspotatis individuellt. För dessa grödor finns redan så gott som fullständiga leveransuppgifter för varje brukare. Härefter bör brödsäd och matpotatis stå i tur för individualisering, sedan fodersäd och sist vall, för vilken gröda svårigheterna torde vara störst. Hela genomförandeprocessen tar flera år. Beräkning av skördeskadeersättningen under övergångsperioden bör kunna ske utan svårighet trots att vissa grödors skördeavvikelse är beräknad individuellt för gården medan andra grödors avvikelser är bestämd för skördeområde. Efter skadeanmälan kommer då att beräknas en total skördeavvikelse för gården på vanligt sätt. Skillnaden mot vad som nu gäller är

Olika system av skördeskadeskydd 137

dels att vissa grödors skördeavvikelse är beräknad på individuell grund, dels att gårdens självrisk räknas upp med beaktande av den större variationen för de individuellt bestämda grödorna. Den genomsnittliga självrisken kommer efter hand att öka från 15,5 96 till 23 % om nuvarande ambitionsnivå behålles. Den objektiva skördeuppskattningen kommer allt eftersom grödor förs över till individuell skördebestämning att kunna begränsas.

Försäkringens omfattning Utredningen har i kapitel 8 angivit grunder för ställningstagande till skördeskadeskyddets omfattning och bl. a. funnit att en arealgräns är användbar för att särskilja företag med litet behov av skördeskadeskydd. Där redovisas också de hittillsvarande övervägandena beträffande nedre arealgränsen i skördeskadeskyddet. Att avgränsa vissa grupper av jordbruksföretag med litet skyddsbehov kan vara motiverat, om man därigenom gör väsentliga besparingar i kostnaderna för skyddet. Administrationskostnaderna för ett individuellt försäkringsskydd är till mycket stor del beroende av antalet jordbrukare som omfattas av skyddet och av antalet jordbrukare som ansöker om ersättning. En begränsning av skyddets omfattning kan alltså ge relativt stora besparingar. Antalet jordbrukare som omfattas av skyddet minskar med 18 96 vid en 5-hektarsgräns och med 41 % vid en IO-hektarsgräns. Andelen 18 % motsvarar enligt 1977 års lantbruksstatistik 23 400 företag. Över 90 % av dessa företag har skördevärden under 10000 kr. Besparingen i kostnader för administrationen av arealgränsen till 5 ha också bedöms vid flyttning bli inemot 18 %. Enligt utförda beräkningar skulle vid individuell försäkring ca 2,5 milj. kr sparas om nedre arealgränsen sattes till 5 ha brukad åker i stället för 2 ha. Även medelsbehovet för utbetalning av ersättningar påverkas av en änd-

ring av arealgränsen till 5 ha. Ändringen väntas medföra en årlig besparing

med ca l % eller inemot 1 milj. kr i de genomsnittliga årliga utbetalningarna. Ett skäl mot en höjning av arealgränsen är att även de mindre enheterna genom systemet med produktavgifter bidrar till finansieringen av skyddet. För budgetåret 1976/77 beräknades avgifterna från enheter med 2-5 ha åker till 255 000 kr. Detta är dock ett relativt litet belopp jämfört med den inkomstöverföring av mångdubbelt större omfattning som genom låginkomstsatsningen görs till brukare av mindre enheter inom ramen för jordbruksprisregleringen. De väsentliga kostnadsbesparingar och den förenkling av administrationen, som en ändring av arealgränsen till 5 ha brukad åker leder till, väger enligt utredningens mening tungt jämfört med de skäl som kan anföras mot ändringen. En nedre arealgräns i detta alternativ av 5 ha brukad åker synes därför fullt acceptabel. Utredningen har inte funnit anledning föreslå någon annan begränsning av vilka brukningsenheter som bör omfattas av en skördeförsäkring. Ett försäkringssystem bör kunna omfatta även andra grödor än de som nu innefattas i skördeskadeskyddet. Särskilt angeläget kan det vara att i försäkringen ta med sådana grödor som i vissa områden odlas i relativt

138 Olika system av skördeskadeskydd

stor omfattning på åker. Innan ny gröda tas in i försäkringen, måste regler fastställas för hur jordbrukarnas bidrag till finansieringen skall tas ut.

Administrationskosmader Utredningen har sökt uppskatta förändringarna i administrationskostnaderna vid övergång från nuvarande skördeskadeskydd till en individuell Försäkring av här redovisad utformning. Uppskattningarna är ungefärliga, men kan ge en uppfattning om storleksordningen till gmnd för en kostadsjämförelse mellan olika skyddssystem. Kostnadsberäkningarna bygger dels på kännedom om kostnaderna för nuvarande skördeskadeskydd, dels på bedömningar om antalet ärenden att handlägga samt arbetsvolymen per ärende. Antalet brukningsenheter, som avses ingå i skördeförsäkringen och för vilka bl. a. normskördar skall fastställas, utgör ca lO5 000. I medeltal ca 14000 jordbmksföretag per år beräknas bli berättigade till ersättning från skördeförsäkringen. Vid kostnadsberäkningarna har antagits att antalet ansökningar om ersättning blir 50 % större än sistnämnda antal. Liksom i lånealternativet bör kostnaderna för objektiv skördeuppskattning, lantbruksregister och central administration kunna begränsas. l skördeförsäkringen tillkommer i stället kostnader för lantbruksnämndernas och de lokala skördeskadenämndernas arbete. Administrationskostnadernas förändring efter en fullständig övergång från nuvarande skydd till skördeförsäkring uppskattas enligt följande.

Central administration .-1,0 milj. kr Lantbruksnämndemas handläggning +4,8 milj. kr Lokala skördeskadenämndernas arbete +6,9 milj. kr Objektiv skördeuppskattning -10,] milj. kr Lantbruksregister -2,1 milj. kr

Övriga kostnader +1,0 milj. kr

Summa förändring -0,5 milj. kr

De för lantbruksnämnderna och skördeskadenämnderna angivna beloppen kommer att växla avsevärt från år till år. De angivna genomsnittskostnaderna är vidare osäkra och kan slå fel med någon miljon kronor. Administrationskostnaderna i skördeförsäkringen kan därför väntas bli av samma storleksordning som i nuvarande skydd.

M edelsbehov för ersättningar Utredningen har skattat medelsbehovet för utbetalning av ersättningar i nuvarande skördeskadeskydd till 72 milj. kr räknat som medeltal för en längre tidsperiod. Motsvarande medelsbehov blir för skördeförsäkringen 1 milj. kr lägre eller 71 milj. kr. Reduktionen beror på att jordbruksenheter med 2-5 ha åker inte omfattas av försäkringen. Utredningen förutsätter att ambitionsnivån i det nuvarande skyddet i fråga om utbetalningarnas storlek skall gälla även i en individuell försäkring. Den för riket genomsnittliga självrisken bör därför i enlighet med vad som tidigare sagts vara

Olika system av skördeskadeskydd 139

23 96 av normskördevärdet vid helt genomförd individualisering av skadebestämningen. Det är inte möjligt att beräkna det Förväntade årliga medelsbehovet med någon större säkerhet. Olika resultat erhålles beroende på beräkningsmetod. Enligt matematisktastatistiska beräkningar har den bästa skattningen av medelsbehovet angetts vara 92 milj. kr per år. Utredningen anser dock med stöd av bl. a. hittillsvarande faktiska utbetalningar att detta belopp är för högt och att ett medelsbehov som ligger i närheten av 71 milj. kr är mera sannolikt. De sålunda redovisade beräkningarna av medelsbehovet förutsätter att utbetalningarna hålls inom den avsedda nivån och att skördeskadorna inte överskattas. Även en mindre överskattning av skadorna kan leda till en betydande ökning av utbetalningarna utöver de avsedda. Om t. ex. skadorna överskattas med i genomsnitt 5 % av nonnskördevärdet, så kan utbetalningarna väntas överstiga det kalkylerade medelsbehovet med ca 60 96. Denna stora effekt synes rimlig om man betänker att 5 % av landets normskördevärde, 7000 milj. kr, är 350 milj. kr. Sistnämnda belopp slår dock endast delvis igenom i ersättningsberäkningarna.

Finansiering Varje brukare som omfattas av försäkringen bör vara skyldig att delta i dess finansiering. Detta förutsätts ske på samma sätt som nu genom produktavgifter. Det får förutsättas att staten liksom i nuvarande system bidrar till finansieringen av en försäkring. Tekniskt sett går det att välja vilken fördelning som helst mellan staten och jordbruket. En grundläggande fråga för en försäkring är vilken ambition man skall ha för att tillföra medel till forsäkringsfonden. Det normala i konventionella försäkringar är att premien motsvarar inte endast en riskpremie utan även bl. a. ett säkerhetstillägg. Riskpremien är det belopp som genomsnittligt kan väntas gå åt till ersättningar. Säkerhetstilläggets syfte är att ge möjlighet till en successiv uppbyggnad av en premiereserv och att bl. a. därmed åstadkomma en jämnare premiesättning. Med en sådan fondering avser man att gardera sig mot onormalt ogynnsam framtida skadeutveckling samt mot det förhållandet att riskpremien kan vara felaktigt beräknad. I en skördeforsäkring torde det räcka att låta premieinbetalningarna ungefarligen motsvara riskpremien. Avsikten är då inte att åstadkomma någon egentlig uppbyggnad av en reservfond. En sådan premieberäkning överensstämmer For övrigt i princip med den som tillämpas i nuvarande skydd. Staten och jordbrukets organisationer bör överenskomma om hur medel skall kunna disponeras för ersättningar om skördeskadefonden tillfälligt töms.

Eflekter för den enskilde I ett försäkringssystem av här beskrivet slag ställs relativt stora krav på brukarnas uppgiftslämnande. Skördeuppgifterna bör i stor utsträckning kunna dokumenteras. Uppgift om skördarna för samtliga grödor skall lämnas

140 Olika system av skördeskadeskydd

i samband med bestämning och revidering av individuell normskörd, men i övrigt endast när sådan skördeskada inträffar att skadeanmälan lämnas. Skördeförsäkringens behov av uppgifter i samband med de årliga lantbruksregisterenkäterna torde minska. En viktig del i försäkringssystemet utgör kontrollen av lämnade uppgifter. Brukaren får räkna med telefonsamtal och besök med genomgång av skördeuppgifter vid normskördebestämning och efter skadeanmälan. Jordbrukarens premiebetalning förutsätts som nämnts ske på i huvudsak samma sätt som f. n. och bör då inte vålla något besvär. Den viktigaste effekten för den enskilde av en övergång till individuell skördeförsäkring bör bli att skördeskadeersättning utbetalas till jordbrukaren, när skördeskadorna på hans gård motiverar det. Även om det inte går att få en helt korrekt bestämning av skördeskadan bör man i varje fall uppnå att utbetald ersättning framstår som rimlig mot bakgrund av skadans omfattning. Slutligen kan utbetalning av ersättningar förväntas normalt ske något tidigare än i nuvarande system.

9.5 Områdesskydd med kompletteringar

Nuvarande system för skördeskadeskydd har trots sina brister också fördelar, som gör att det kan visa sig lämpligt att läggas till grund för ett framtida skyddssystem. Det kan bl. a. bli aktuellt om svårigheterna visar sig bli alltför stora att åstadkomma ett tillfredsställande individuellt skydd. Ett problem med nuvarande skördeskadeskydd är att hektarskördarna inte bestäms för varje gård utan för skördeområde. Vi har ett områdesskydd där dock arealens storlek beaktas individuellt. Därmed kommer ersättningarna såsom redovisats i kapitel 6 att i viss utsträckning gå till andra jordbrukare än som varit fallet om en helt riktig individuell skadebestämning hade kunnat läggas till grund för ersättningsberäkningarna. För att i någon mån kompensera de jordbrukare, som får för liten ersättning i förhållande till sin skada, utgår behovsprövade bidrag. Dessa täcker dock endast en obetydlig del av de felande ersättningsbeloppen. Viss individualisering har såsom beskrivits i kapitel 2 tillkommit under de senaste åren i form av tillfälliga åtgärder efter särskilda beslut. Därmed har en del brister rättats till. 1953 års skördeskadeutredning (SOU 1958:5) hade i stället för bidrag föreslagit skördeskadelån såsom komplettering till områdesskyddet. Vid prövning av låneansökan skulle aktuell skörd bestämmas individuellt, medan man som normskörd skulle använda områdestal. Den för lånen föreslagna självrisken var lägre än den i grundskyddet. En viss del av för skyddet fonderade medel skulle få tas i anspråk för lån. I undantagsfall skulle en låneskuld kunna efterskänkas. Utredningen beräknade inte behovet av lån, men man förutsatte att en relativt begränsad omfattning av lånen skulle eftersträvas. I den departementspromemoria som låg till grund för 1961 års proposition om skördeskadeskyddet anfördes invändningar mot utredningsförslaget på denna punkt. Erfarenheterna av tidigare skördeskadelån ansågs sålunda tala

Olika system av skördeskadeskydd l4l

för att man borde undvika låneformen som komplement till annat skördeskadeskydd, Med hänvisning härtill beslutade statsmakterna att i stället komplettera områdesskyddet med behovsprövade bidrag. Den av Skördestatistiska nämnden utförda, tidigare nämnda översynen av skördeskadeskyddet resulterade i en rad förslag till förbättringar av nuvarande skydd (Bättre skördeskadeskydd, SCB 1975). Dessa avsåg dels individualiseringar inom ramen för grundskyddet, dels tilläggsbetalningar såsom komplettering härtill. Förslagen till individualiseringar inom nuvarande skydd gällde flera olika förändringar, av vilka några tillämpats såsom tillfällig åtgärd under de senaste åren. Dessa förslag behandlas närmare i det följande. Individuella tilläggsersättningar skulle enligt förslaget utbetalas till särskilt hårt drabbade jordbrukare som inte fått tillräcklig ersättning från grundskyddet. Till grund för fastställandet av tilläggsbetalningarna skulle ligga en individuell skadebestämning av ungefär det slag som i kapitel 7 beskrivits för individuell försäkring. Vid remissbehandling av skördestatistiska nämndens rappon anfördes invändningar från flera håll mot den del som avsåg individuella tilläggsutbetalningar. Förslag framfördes också om en översyn av skördeskadeskyddet. Skördestatistiska nämndens förslag har med förut nämnda inte undantag genomförts. Regeringen tillsatte i stället denna utredning för att göra en allmän översyn av skördeskadeskyddet. När det gäller att bygga upp ett skyddssystem kring nuvarande områdesskydd, har utredningen tagit som en utgångspunkt att försöka åstadkomma de nödvändiga individualiseringarna utan att ändra huvudsakligen det nuvarande skyddets organisatoriska ram. De individuella kan inslagen främst vara av två typer, dels individualisering inom grundskyddet, dvs. i de ordinarie ersättningsberäkningarna, dels individuella komplement till grundskyddet. Även de för visst område bestämda uppgifter som ligger till grund för områdesskyddet bör allt eftersom det är möjligt förbättras. Bl. a. bör övervägas möjligheterna att ta in nya grödor i skyddet. Detta bestäms i huvudsak av om tillfredsställande skördestatistik kan erhållas.

individualisering inom grundskyddet

Den individualisering som kan vara aktuell inom själva grundskyddet är individuellt beaktande av vissa slags skador och av skador på vissa grödor. Det kan också gälla en ökad differentiering med hänsyn till odlingsförutsättningarna, t. ex. genom särbehandling av gröda med och utan bevattningsmöjlighet.

Individuell! beaktande av vissa slags skador har efter särskilda regeringsbeslut fått ske i några fall under de senaste åren. Det har gällt sådana skador som totalutvintring, översvämning, obärgad areal eller annan totalskada. Dessa skadetyper kännetecknas av att på viss avgränsad areal grödan är totalförstörd eller skörden starkt nedsatt. Individuella uppgifter behöver endast insamlas om skadade arealer, däremot inte om skördens storlek. Det är således relativt lätt att identifiera denna typ av skador på enskilda företag. Förfarandet är i korthet redovisat i kapitel 2.

142 Olika sou 1979;53 system av skördeskadeskydd

Hittillsvarande erfarenheter tyder på att skördeskadeskyddets effektivitet i vissa situationer kan förbättras betydligt genom att man i ersättningstar hänsyn till individuella uppgifter om nämnda typ av skaberäkningarna Detta kan anföras som skäl för att mera permanent beakta sådana dor. skadeuppgifter. Å andra sidan kan det vara motiverat att göra en sådan permanentning Om brukarna sålunda i alla lägen kan påräkna inmed viss försiktighet. beaktande av visst kan detta tänkas leda till dividuellt slag av totalskada, tar onormalt stora risker i växtodlingen eller t. ex. vid svåra att brukarna inte bästa för att ta till vara skörden. bärgningsförhållanden gör sitt Utredningen föreslår att ett permanentande av individualiseringen på densker enligt Vissa riktlinjer bör finnas om vilka förutna punkt följande. för att ett individuellt beaktande skall sättningar som skall vara uppfyllda En sådan bör vara att det aktuella slaget av sättas i kraft. förutsättning är mera allmänt förekommande. Det bör ankomma på skyddets huskador vudmyndighet att, ienlighet med angivna riktlinjer, vid varje särskilt tillfälle fatta beslut om individuellt beaktande i visst angivet område. För de tillfällen beaktande blir aktuellt bör fasta rutiner för behandlingen av de då sådant individuella finnas utarbetade. Perrnanentandet bör också inuppgifterna nebära att hänsyn tas till det individuella beaktandet av skador vid självrisk-

och medelsbehovsberäkningarna. skall ta hänsyn till to- Principerna för när man i skyddet individuellt talutvintring av höstsådda grödor bör vara så utformade att jordbrukare inte lockas till höstsådd som har små utsikter att lyckas. Ett sätt att åstaddetta är att beakta totalutvintrad areal endast i områden där tokomma konstaterats vara av klart större omfattning än normalt. Man talutvintring kan också överväga en restriktivare skadevärdering än som hittills tillämpats. av totalskador kan bestå i att åkrar blir översvämmade, att Andra typer vissa områden inte att skörden har så låg kvalitet att går att bärga eller den inte kan användas. Vissa problem finns med att mera regelmässigt beakta obärgad gröda i ersättningsberäkningarna. Risk kan finnas att jordskördesituation finner det förmånligt att lämna viss brukare i en besvärlig om skadesituationen är sådan att ersättning under alla förareal obärgad, hållanden kan väntas utgå. Han kan ju då räkna med att få ersättningen ökad motsvarar normskördevärdet för den med ett belopp som oavkortat obärgade arealen. För att möta detta bör självrisken för obärgad areal höjas motsvarar normala bärgningskostnaden. Det bör med ett belopp som minst vidare vid tiden för skörden ännu inte vara bestämt i vilka områden obärgad areal skall beaktas individuellt. de båda senaste åren har även vissa lokalt förekommande skör- Under denedsättningar beaktats individuellt i några fall. Det har exempelvis gällt sådana skador till följd av översvämning och frost som inte lett till totalskada. Det bör även i framtiden vid denna form av skördeskadeskydd i princip vara möjligt att individuellt beakta skador av detta slag. till totalskador och stark skör- Möjligheterna att individuellt ta hänsyn och formerna för detta får givetvis bli beroende av de erdenedsättning farenheter som vinnes i den praktiska tillämpningen. kan nämnas att inom skördestatistiska nämnden I detta sammanhang f. n. pågår en undersökning av verkningarna m. m. av de tillfälliga åtgärder

SOU 1979253 Olika

system av skördeskadeskydd 143

som hittills tillgripits inom ramen för nuvarande skydd.

En annan form av individualisering är individuell behandling av vissa grödor vid ersättningsberäkningarna. Det finns för några grödor ett sådant dataunderlag för de enskilda brukningsenheterna att man kan tänka sig en helt individuell skadebestämning. De individuella skördeuppgifterna för dessa grödor bör då kunna utnyttjas i stället för områdestalen i ersättningsberäkningarna. Det gäller grödor som odlas på kontrakt, nämligen sockerbetor, oljeväxter och fabrikspotatis, för vilka individuella uppgifter redan kan eller relativt lätt bör kunna erhållas från leveransmottagarna. Leveransstatistik för sockerbetor och oljeväxter utnyttjas redan idag för att beräkna områdesskörden. Avtal torde behöva träffas med leveransmottagarna om att de skall lämna uppgifter till skyddet och eventuellt svara för viss kontroll. Så snart individuella uppgifter av godtagbar kvalitet kan erhållas för de nämnda grödorna bör de enligt utredningens mening användas för individuell skadebestämning. Härefter bör skador i dessa grödor individuellt beaktas. Det innebär att en individualisering görs som motsvarar första steget mot en individuell Här är dock inte avsikten försäkring. att gå vidare på den vägen och bygga upp en lokal administrativ apparat i form av t. ex. lokala skördeskadenämnder. Det bör prövas om också andra kontraktsgrödor, även om de i dag står utanför skördeskadeskyddet, kan individuellt inordnas i detta. Det bör såsom framhållits i avsnittet om individuell försäkring inte erbjuda några nämnvärda svårigheter för ersättningsberäkningarna att någon grödas skördeavvikelse har erhållits från individuella uppgifter, medan avvikelsen för de övriga erhållits från områdestal. Förfarandet leder dock till att viss uppräkning av självrisken behöver göras för att behålla medelsåtgången på avsedd nivå.

Även viss individualisering i övrigt kan ske inom ramen för nuvarande skydd. En uppdelning av grödor efter odlingsförutsättningarna kan sålunda göras. Grund för en sådan uppdelning kan vara om det finns eller inte finns möjlighet till bevattning. Fr. o. m. 1977 års skörd särbehandlas for mat- och fabrikspotatis odlingar med resp. utan bevattningsmöjlighet. Bevattning av vall, sockerbetor och spannmål har ökat under senare år. I framtiden kan det därför bli aktuellt med en uppdelning även av dessa grödor åtminstone i vissa områden. Vid ett genomförande av de redovisade förslagen till individualisering inom ramen för områdesskyddet bör skyddets effektivitet i viss mån forbättras. De ersättningar som betalas ut kommer i större utsträckning att svara mot inträffade skador. Detta styrks av i kapitel 6 redovisade erfarenheter från de individualiseringar som hittills genomförts såsom tillfälliga åtgärder.

Individuella komplement till

grundskyddet

Trots de föreslagna förbättringarna får man räkna med att vissa brister i skyddet, som beror på att skördeavvikelserna bestäms områdesvis, alltjämt

kommer att kvarstå. Åtskilliga jordbrukare kommer fortfarande att få för

små skördeskadeersättningar för att tillfredsställande trygghet för den en-

144 Olika system av skördeskadeskydd

skilde skall anses uppnådd. Utredningen har för att avhjälpa kvarstående brister prövat möjligheterna att komplettera skyddet med bidrag och/eller lån. Ett sätt att Förbättra skyddet vore att utöka ramarna för behovsprövade bidrag. F. n. disponeras ett belopp motsvarande högst 2 96 av årets totala för sådana bidrag. Skulle beloppet bli mindre än 800000 kr, ersättningar kan regeringen ändå medge att 800 000 kr får disponeras. Det kunde exemmed en utökning av bidragsramen till ett par miljoner pelvis vara tänkbart kronor per år eller ett högre belopp vid särskilt stora skador. En sådan ändring med en i allt väsentligt oförändrad administration. skulle kunna genomföras Som alternativ kan man tänka sig bidrag utan behovsprövning. Man skulle då utgå från den del av den ersättningsberättigade skadan som inte kom- En bidragsgivning, som motsvarar hela penserats genom områdesskyddet. denna underkompensation, skulle få en omfattning av storleksordningen 10 0()0 ä 15 000 bidrag i medeltal per år och beloppsmässigt motsvara omkring 40 % av i områdesskyddet utgående ersättning. Detta skulle närmast motsvara tilläggsbetalningarna enligt skördestatistiska nämndens förslag i Bättre Det är inte möjligt att klara en bidragsgivning av denna skördeskadeskydd. omfattning med de förutsättningar som gäller för detta alternativ, nämligen att administrationen i huvudsak skall kunna hållas inom det nuvarande ram. De administrativa resurser, som skulle erskyddets organisatoriska fordras för en sådan bidragsgivning, skulle kunna räcka för att genomföra en individuell försäkring enligt avsnitt 9.4., en lösning som finge anses vara klart bättre. Det blir således inom ramen för detta alternativ nödvändigt att begränsa omfattningen av bidragsgivningen. Utredningen föreslår därför att möjlighet skall finnas att från skördefå lån som svarar mot den del av gårdens skördeförlust som skadefonden inte täcks av områdesskyddet. Ett sådant skördeskadelån skulle utgå med belopp motsvarande den individuellt beräknade skadan med avdrag för självrisken och utbetalad ersättning. Den individuella självrisken bör vid denna sättas till i medeltal 23 % vilket motsvarar självrisken i områberäkning desskyddet. För lånen bör i princip gälla samma villkor som föreslagits i låne- och bidragssystemet. Lån, som skulle understiga 3 000 kr, bör således inte utgå. Lånen beskattas när de lyfts, medan amorteringarna föreslås bli avdragsgilla i inkomstdeklarationen. Amortering bör ske med 3 % av normskördevärdet att subventionera räntan är inte lika stort som i lånealper år. Behovet ternativet. Räntefoten bör kunna sättas lika med den som gäller för lån mot fastighetsinteckning med bästa rätt. På motsvarande sätt som i lånealternativet bör för varje enskilt år gälla normskördevärde. För den del ett lånetak på 20 96 av brukningsenhetens erhållen av skadan, som överstiger självrisken plus från områdesskyddet med mer än 20 96, bör bidrag utgå. Inträffar upprepad skördeersättning från områdesskyddet, kan skada, som inte föranleder tillräcklig utbetalning det bli aktuellt att låta bidragsdelen täcka in större del av skadan. Avsikten med detta skulle vara att begränsa den belastning som ett stort skördeskadelån kan komma att utgöra. Bidrag med lägre belopp än 500 kr bör inte utbetalas. med mindre än att den lå- Bidrag bör heller inte utbetalas skadan överstiger 3000 kr. neberättigade

Olika system av skördeskadeskydd 145

Alla jordbrukare skulle genom låne- och bidragskompletteringarna ha möjlighet att få medel för täckning av skördeforlusten med avdrag för självrisken. Det kan synas orättvist att några jordbrukare får sina skördeskademedel helt eller delvis i form av lån. På lång sikt utfaller normalt ersättning från områdesskyddet till alla brukningsenheter varigenom rättvisa uppnås. Följande exempel åskådliggör hur låne- och bidragsbeloppen enligt angivna regler skulle beräknas vid en enskild gård. Antag att den utifrån gårdens skördar uppskattade norrnskörden är 100 000 kr och att årets skördevärde är 45 000 kr. Den individuella självrisken antas ha uppskattats till 23 % eller 23 000 kr. Antag vidare att 7 500 kr erhålles som ersättning från områdesskyddet. Kompletterande lån och bidrag skulle då kunna erhållas enligt följande beräkning. Skördeskada (100 000-45 000) 55 000 kr Individuell självrisk -23000 kr Ersättning - 7 500 kr

Återstående skördeskada 24500 kr Lån (20 96 av 100000) 20000 kr Bidrag 4 500 kr Jordbrukaren erhåller i exemplet 32 0()0 kr, varav 12 000 kr i bidrag eller ersättning och 20 000 kr såsom lån. Under de följande åren blir inte endast räntan utan även amorteringen, 3 000 kr/ år, avdragsgill.

Administration Det här behandlade systemet for skördeskadeskydd utgör en kombination av en något individualiserad form av nuvarande områdesskydd samt ett individuellt låne- och bidragsskydd. Genom att skyddssystemet är relativt komplext och administrationskostnaderna kan befaras bli ganska höga, finns det anledning att överväga en begränsning av skyddets omfattning för att därigenom nedbringa kostnaderna. Detta borde i så fall ske genom att liksom i forsäkringsalternativet utesluta företag med mindre än 5 ha brukad åker, vilka får anses ha ett begränsat behov av skördeskadeskydd. En sådan höjning av nedre arealgränsen skulle innebära att antalet jordbrukare som omfattas av skyddet skulle minska med 18 96, vilket enligt 1977 års lantbruksstatistik motsvarar 23 400 företag. Vid dessa enheter finns 3 96 av landets åkerareal och produceras 2 % av landets skördevärde. För norra Sverige skulle antalet jordbrukare som omfattas av skyddet minska med 29 %. De brukar 7 % av åkerarealen och svarar for 7 96 av produktionen i området. Med norra Sverige avses riksområdet norra Sverige enligt den avgränsning som används inom lantbruksstatistiken. Av nämnda 23 400 gårdar i landet har knappt 1 96 ett normskördevärde över 15000 kr, 7 96 har ett normskördevärde mellan 10000 och 15000 kr och 92 96 har ett skördevärde under 10000 kr. 72 96 av brukarna med 2-5 ha åker har tillsammans med make/ maka en sidoinkomst från annat än jordbruk som utgör minst 75 96 av totalinkomsten. lnkomststatistiken är så beskafTad att någon uppdelning på resp. makar inte är möjlig.

146 Olika system av skördeskadeskydd

Den tekniska och strukturella utvecklingen inom jordbruket fortsätter. Antalet brukningsenheter tillhörande de minsta arealgrupperna minskar alltjämt. Bmkarna av i första hand mindre men även av medelstora jordbruk skaffar sig i allt större utsträckning sysselsättning och inkomst också utanför lantbruksföretaget. Detta talar for att brukarna av de minsta enheterna mera sällan kommer att ha behov av ett skördeskadeskydd som utformats med sikte på att skydda mot ekonomisk katastrof. Ett argument mot detta är att den brukargrupp, som skulle uteslutas, tar del i jordbrukets kollektiva finansiering av skyddet, om än i mindre grad än tidigare. För budgetåret 1976/77 beräknas avgifterna från enheter med 2-5 ha åker ha uppgått till 255 000 kr, vilket är 1,7 % av jordbrukarnas hela bidrag. Detta behöver inte vara en avgörande invändning om man samtidigt beaktar den inkomstöverföring av betydligt större omfattning till brukare av mindre enheter som genom låginkomstsatsningen sker inom ramen för jordbruksprisregleringen. Dessutom torde goda möjligheter föreligga att kollektivt kompensera jordbruket för denna förhållandevis ringa summa. En flyttning av nedre arealgränsen till 5 ha brukad åker medför i områdesskyddet en mindre besparing än i försäkringssystemet. Medelsbehovet för ersättningar beräknas i genomsnitt minska med ca 1 milj. kr per år, medan minskningen av administrationskostnaderna torde bli marginell. Skälen för att, i likhet med vad som föreslagits för försäkringsalternativet, höja den nedre arealgränsen även i områdesskyddet blir starkare allt eftersom individuella inslag införs. Förändringar i individuell riktning kan komma att göras successivt. En sådan utveckling leder, om den drivs långt, efter hand till ett i huvudsak individuellt system för skördeskadeskydd. I ett sådant system behöver man för att begränsa administrationskostnaderna överväga en avgränsning till jordbrukare som har ett reellt behov av skördeskadeskydd. Det torde i första hand gälla jordbrukare med huvudsaklig inkomst från jordbruksföretaget. På grund av vad som i det föregående sagts om behovet av skördeskadeskydd, skulle det vid ett genomförande av utredningens förslag till individualiserat områdesskydd redan från början kunna fastställas en nedre gräns av 5 ha brukad åker. Det kan emellertid vara lämpligt att avvakta några års erfarenheter av förändringarna i individualiserande riktning, innan en högre arealgräns införs. Till en början bör därför nuvarande gräns, 2 ha brukad åker, behållas. Insamling och granskning av uppgifter blir i områdesskyddet med kompletteringar aktuellt vid flera tillfällen under året. I juni lämnar alla brukare med minst 2 ha brukad åker uppgifter om arealer av odlade grödor. Dessa uppgifter används även för lantbruksregistret. På grund av att uppgifterna används som underlag för skyddet läggs det ned ett relativt stort arbete på granskning av dem. Bestämning av aktuell skörd och normskörd för den enskilda grödan sker områdesvis och baseras i huvudsak på resultat från den objektiva skördeuppskattningen, som utförs i nuvarande omfattning. För de kontraktsgrödor som föreslagits bli föremål för en individuell skadebedömning måste uppgifter om aktuell skörd inhämtas från köparen. Därutöver behöver arealuppgifterna kontrolleras. För sockerbetor kan uppgif-

Olika system av skördeskadeskydd

terna anses vara av god kvalitet, medan de för oljeväxter är sämre. För oljeväxter kan problem uppstå med normskördebestämningen på grund av att tidsserierna är otillräckliga för de olika oljeväxtslagen på enskilda gårdar. Beaktande av totalskador m. m. kräver en bevakning och beredskap inom skördeskadeskyddets administration. Vid olika tillfällen under året kan det bli aktuellt att samla in uppgifter om denna typ av skador. Uppgifterna bör vara styrkta på lämpligt sätt. De granskas av lantbruksnämnderna, vilket i vissa fall sker genom fältkontroll. De sålunda insamlade uppgifterna läggs till grund för ersättningsberäkningarna på i princip samma sätt som f. n. Jordbrukare, som önskar komma i fråga för kompletterande lån eller bidrag, förutsätts lämna särskild ansökan. Utredningen har övervägt frågan om vid vilken tidpunkt ansökan bör inges och handläggas. Om ansökan lämnas i omedelbar anslutning till skörden, är förutsättningarna för att kontrollera uppgifterna bättre än vid en senare tidpunkt. Det kan också finnas jordbrukare som är i behov av medel såsom kompensation för förlust till följd av skördeskada omedelbart efter skörden. Antalet ansökningar kan komma att bli stort om ansökningar lämnas in redan på hösten. Avsikten är ju att lån och bidrag skall utgöra ett komplement till grundskyddets ersättningar. Det kan med tanke på denna avsikt bli onödigt betungande att handlägga dessa ansökningar, innan man vet resultaten av grundskyddets ersättningsberäkningar. Handläggningen av ansökningarna kan påbörjas vartefter de inkommer, men beslut om lån resp. bidrag bör normalt fattas först efter nämnda tidpunkt, dvs. sannolikt i april-maj året efter skadeåret. Den jordbrukare som så önskar bör kunna lämna in ansökan om lån och bidrag redan tidigare, vilket gäller även för nuvarande behovsprövade bidrag. Jordbrukare som på grund av omfattande skördeskador hamnat i akut likviditetskris bör kunna erhålla lån från skördeskadefonden utan att ersättningsberäkningama avvaktas. Utredningen förutsätter att sådana lån endast kommer att utgå i undantagsfall. De bör ses som förskottslån, vars storlek slutligt bestäms sedan ersättningsberäkningarna är klara. Låne- och bidragsansökningarna bör handläggas på motsvarande sätt som i låne- och bidragsalternativet. Granskning och kontroll av ansökningar, som kan väntas leda till bidrag, bör göras noggrannare än i övriga fall. Skördeskadeskyddets centrala myndighet bör ha ett visst inflytande över bidragsgivningen och se till att såväl bedömningen av skadorna som behandlingen i övrigt av bidragsansökningarna så långt som möjligt blir likformig. Beslut om lån och bidrag bör fattas av lantbruksnämnd. De förändringar i nuvarande system för skördeskadeskydd som här beskrivits medför viss ökning av administrationskostnaderna. Till nuvarande kostnader för skyddet kommer kostnader för de individualiserande åtgärderna. Dessa har uppskattats dels utifrån erfarenheterna av hittills tillämpade tillfälliga åtgärder, dels från det beräknade antalet ansökningar om lån och bidrag. Antalet jordbrukare, som blir berättigade att erhålla lån eller bidrag, har i detta skyddssystem beräknats till ca 4000 i genomsnitt per år. Av dessa torde mindre än 1000 bli bidragsberättigade. Liksom i lånesystemet kan man vänta att antalet ansökningar blir något högre. Sammantaget beräknar utredningen att administrationskostnaderna ökar med ca 3 milj. kr, varav låne- och bidragsverksamheten ca 2 milj. kr och de övriga åtgärderna ca 1 milj. kr. Storleken av dessa tilläggskostnader beror

148 Olika system av skördeskadeskydd

av hur långt individualiseringen drivs. Den kommer också att variera från år till år. Kostnaderna för objektiv skördeuppskattning och lantbruksregister m. m. förutsätts bestå i stort oförändrade.

Medelsbehov för ersättningar m. m. Utredningen har uppskattat behovet av medel för utbetalning av ersättningar i nuvarande områdesskydd till 72 milj. kr som medeltal för en längre tidsperiod. För att helt kompensera jordbrukare som får för liten ersättning skulle vad som redovisats i kapitel 6 medelsbehovet behöva ökas enligt med ca 50 96. Behovet av ytterligare medel kan dock till följd av indiinom bedömas vara mindre. Det kan vidualiseringama områdesskyddet komma att variera inom rätt vida ramar, men antas inte behöva överstiga 30 milj. kr (40 % av 72 milj. kr). Genom 3000-kronorsgränsen för lån kan medelsbehovet antas minska ytterligare till högst 25 milj. kr. Detta belopp väntas fördela sig med 22 milj. kr på lån och högst 3 milj. kr på bidrag. Lånebeloppet kan bli mindre om intresset för dessa lån blir måttligt. Det totala medelsbehovet skulle således bli i medeltal 97 milj. kr, varav återförs utlämnade 22 milj. kr lån. Såsom framgår av ñnansieringsavsnittet lån efter hand genom amorteringar. Utbetalningarna kommer givetvis liksom hittills att variera starkt mellan år.

Finansiering Medelsbehovet för utbetalning av ersättningar och bidrag i områdesskyddet med kompletteringar blir beroende på utökad bidragsgivning något högre än i nuvarande skydd. Därtill kommer behov av medel för lånen, vilket behov dock på längre sikt bör täckas av inflytande amorteringar. Administrationskostnaderna ökar något. Skördeskadelånen bör liksom ersättningarna och bidragen utbetalas från skördeskadefonden. Låneamorteringarna liksom räntor på lån och på fonderade medel bör tillföras fonden. De sammanlagda utestående lånen från skördeskadefonden kan uppskattas nå upp till storleksordningen 60 milj. kr. Ett med tiden till följd av ändrat penningvärde ökat behov av lånemedel bör åtminstone i huvudsak bli täckt av inflytande räntemedel. Till skördeskadefonden måste vidare föras medel motsvarande utbetalda ersättningar av skadorna i landet eller av bruoch bidrag till jordbrukare. Utvecklingen karnas allmänna intresse för lånen kan komma att nödvändiggöra ökat medelstillskott till fonden. Det får förutsättas att staten och jordbrukama liksom hittills konstruktion valdelar på finansieringsansvaret. Skyddets medger frihet i fråga om denna fördelning. Tillfällig belastning på fonden till följd av stora skador kan komma att kräva extra medelstillskott. Detta kan lämpligen åstadkommas genom att ställa en rörlig kredit till skördeskadefondens förfogande.

Effekter för den enskilde

Såsom redovisats i det föregående kan jordbrukaren behöva lämna uppgifter till skördeskadeskyddet vid flera tillfällen under året. Han måste liksom

Olika system av skördeskadeskydd 149

nu årligen lämna uppgift om arealen av odlade grödor. Vidare kan uppgifter om totalskador m. m. behöva lämnas i särskild ordning. Om grundskyddet gett för låg ersättning eller ingen ersättning alls trots ersättningsberättigad skada, måste jordbrukaren for att få lån och bidrag göra särskild ansökan. Därvid skall redovisas årets skörd samt genomsnittlig skörd av samtliga grödor. Ansökning kan inges när skadan konstaterats av jordbrukaren. Viss kontroll kan då göras av myndighet, men beslut bör normalt fattas först sedan ersättningsberäkningen i områdesskyddet är klar, dvs. i mars-april året efter skadeåret. Alla brukare av enheter om 2 ha brukad åker kan i detta skyddssystem få ut medel vid skördeskada. Utbetalning sker våren efter skadeåret. Erhållna medel utgörs i viss utsträckning av lån som skall återbetalas. Genom 3 000kronorsgränsen för lån blir den förlust brukaren själv får stå för, uttryckt i procent av normskördevärdet, i vissa fall högre vid mindre gårdar än vid större. Utbetalning från skyddet skall tas upp som inkomst i deklarationen vare sig det är fråga om ersättning, bidrag eller lån. Skyddets konstruktion kan därför inte sägas påverka jordbrukarnas skattesituation. Jordbrukama förutsätts bidra till skyddets finansiering dels genom nuvarande typ av produktavgifter, dels genom amorteringar och räntor i de fall lån erhållits. l det senare fallet blir utgifterna för skyddet under några år efter skördeskada mera betungande och företagets återhämtning fördröjs. Om man jämför med nuvarande skydd underlättas dock företagets återhämtning, vilket innebär en tydlig förbättring.

Genomförande Nuvarande områdesskydd utgör stommen i det här beskrivna skyddssystemet. Flera av de föreslagna förbättringarna ligger också i linje med sådant som redan tillämpas i viss utsträckning. Dessa gäller dels individuellt beaktande av vissa skador, dels kompletterande bidrag. En övergång till det här beskrivna systemet bör därför inte bereda några större problem. Den individuella skadebedömningen för vissa grödor bör genomföras gröda för gröda. Hur många grödor som skall individualiseras får avgöras efter hand som erfarenheterna på detta område ökar och dataunderlaget förbättras. Skördeskadelån har tidigare inte beviljats som komplement till nuvarande skydd. Med hänsyn till väntad måttlig omfattning av långivningen torde den kunna införas i full skala redan från början.

10 Utformning av det framtida

skördeskadeskyddet

Utredningen har i sitt arbete eftersträvat att finna system för skördeskadeskydd som på ett bättre sätt än nuvarande skydd tar hänsyn till den enskilde jordbrukarens skadesituation. Därvid har tagits upp olika former av skydd såsom försäkring, bidrag, lån och konto. Förutom ett antal varianter av dessa skyddsformer har utredningen prövat kombinationer av dem. Därtill har prövats kombinationer mellan individuella skyddsformer och nuvarande skördeskadeskydd med områdesbestämd skörd. De i kapitel 9 redovisade fyra alternativa skyddssystemen ger uppenbarligen ett effektivare skördeskadeskydd för den enskilde jordbruksföretagaren än nuvarande skydd. Även med beaktande av egenskaperna i övrigt hos dessa skyddssystem är det uppenbart att man genom övergång till något av dessa system kan få ett klart bättre fungerande skördeskadeskydd.

10.1 Krav på skördeskadeskyddet

Övervägandena om vilken form av skördeskadeskydd, som skall ersätta

det nuvarande, bör föregås av en prövning mot sådana krav och önskemål på det framtida skyddet som anses väsentliga. Utredningen anger här ett antal sådana krav och önskemål utifrån de mål som redovisats i kapitel 5 och med utgångspunkt från direktiven för utredningsarbetet. l. Skördeskadeskyddet skall vara så utformat att det omfattar alla skördeskador av sådan storlek och art att de kan medföra allvarliga ekonomiska svårigheter för jordbruksföretagaren. Detta betyder bl. a. att alla jordbruksföretag med mera uttalat behov av skördeskadeskydd bör innefattas i skyddssystemet. 2. Från skördeskadeskyddet gjorda utbetalningar skall svara mot de enskilda jordbruksföretagens ersättningsberättigade skador och berörda företag skall ges goda förutsättningar att återhämta sig ekonomiskt efter skadan. 3. Utbetalningarna bör inte överstiga de belopp som följer av föregående punkt varken genom systematiska fel eller på grund av svårigheter att bestämma skördeskadornas storlek. 4. Skördeskadeskyddet bör inte vara så utformat att det motverkar en rationellt bedriven växtodling eller att det påverkar den enskilde jordbrukarens handlande på ett icke önskvärt sätt. 5. Skördeskadeskyddet skall vara enkelt till sin konstruktion och därmed

152 Utformning av det framtida skördeskadeskyddet

ha förutsättningar att bli accepterat av jordbrukarna. 6. Skyddet bör vara enkelt och billigt att administrera. 7. Jordbrukarna bör så långt möjligt ha ansvar för skyddets funktion och helst själva administrera det. 8. Jordbruksnäringen bör med visst beloppsmässigt bestämt stöd från staten svara för samtliga kostnader för skyddet. De här förtecknade kraven och önskemålen kan i praktiken inte helt uppfyllas samtidigt. Bedömningen av vilka krav som är viktigast kan bli olika beroende på vilken utgångspunkt man har. Till de viktigaste punkterna hör enligt utredningens mening de som gäller skyddets omfattning och effektivitet samt kostnaderna. Den prövning av de olika skyddssystemen, som bör göras, är i vad mån dessa i rimlig utsträckning tillgodoser de uppställda kraven och då i synnerhet de som bedöms ha särskild vikt. Några av de sist nämnda punkterna har hämtats mer eller mindre direkt från direktiven. De i punkterna 7 och 8 nämnda frågorna om jordbrukarnas ansvar för skyddet och deras del i finansieringen har endast knapphändigt berörts vid beskrivningen av skyddsalternativen. Vid prövningen av skyddsalternativen kan beträffande kraven i punkterna 7 och 8 därför endast en bedömning göras av vilka möjligheter, som med hänsyn till konstruktionen av resp. system föreligger att uppfylla dessa.

10.2 Huvudalternativ

Av de i kapitel 9 redovisade alternativen tar utredningen här först upp system med skördeskadekonto. Skyddssystem av denna typ har för många framstått som det bästa sättet att ordna ett skördeskadeskydd. Närmare analyser har visat att ett skydd enbart bestående av ett konto skulle leda till ett otillfredsställande skydd för många jordbrukare. För att förbättra skyddseffekten har därför övervägts huruvida skördeskadekontot kan kombineras med en möjlighet att vid behov låna pengar. Därmed skulle en tillfredsställande skyddseffekt uppnås. Ett sålunda kompletterat kontosystem har trots den gynnsamma skattebehandling, som förutsätts, inte bedömts komma att bli särskilt attraktivt för jordbrukarna. Relativt kännbara insättningar, 1,4 % av det normala skördevärdet, till skördeskadekontot skulle vara obligatoriska intill det en viss behållning uppnåtts på kontot. En utjämning av det ekonomiska resultatet med tanke på beskattningen har varit ett skäl som anförts för att införa skördeskadekonto. Det finns nu flera möjligheter att utjämna resultatet som för jordbrukarna ligger närmare till hands att utnyttja än ett skördeskadekonto. Sett från jordbrukarnas synpunkt bör sålunda ett skördeskadeskydd som baseras på lån men utan konto vara att föredra framför ett kontosystem kompletterat med lån. Ett låne- och bidragssystem enligt beskrivningen i avsnitt 9.3 bör vidare vara enklare att administrera än ett kontosystem. Utredningen finner på grund av det sagda att för såväl samhället som jordbrukarna ett låne- och bidragssystem klart är att föredra framför ett system med skördeskadekonto. Utredningen avför därför system med konto från de vidare övervägandena.

Utformning av detframtida skördeskadeskyddet 153

Därmed kvarstår endast tre huvudalternativ, som i den fortsatta framställningen benämns alternativ 1, 2 och 3 enligt följande. Alternativ] Områdesskydd med kompletteringar Alternativ 2 Individuell försäkring Alternativ 3 Låne- och bidragssystem

10.3 Bedömning av huvudalternativen

Omfattning En av de väsentligaste frågorna är om de prövade systemen för skördeskadeskydd har sådan omfattning att de svarar mot behovet. Frågor av följande slag kan ställas: innefattas i skyddet alla typer av skador? Tillgodoses behovet av skördeskadeskydd vid allajordbruksföretag och för alla grödor? Har genom regler om självrisk eller andra begränsningar sådana skördeskador utestängts som skulle behöva täckas av skyddssystemet? Gemensamt for här behandlade skyddssystem är att de skall erbjuda ett allriskskydd och således täcka värdet av alla större skördeskador. Dock är det en förutsättning att jordbrukaren gjort vad på honom ankommer för att grundlägga en god skörd och för att bärga skörden. Med de undantag som kan följa härav täcks i alla de tre prövade systemen i princip alla typer av skördeskador. [samtliga alternativ har angivits vissa nedre gränser för brukningsenhetens areal eller för belopp som utbetalas (se tabell 10. l). Skälen härför är praktisktadministrativa. Begränsningarna avser att utesluta sådana skadefall vid vilka behovet av utbetalning från ett skördeskadeskydd inte är särskilt framträdande. I alternativ 1 har angivits en nedre storleksgräns av tills vidare oförändrat 2 ha brukad åker. l alternativ 2 har motsvarande gräns höjts till 5 ha brukad åker. l alternativ 3 liksom i viss mån i de båda andra systemen blir den nedre storleksgränsen beroende av reglerna för lägsta utgående belopp och av självriskens storlek.

Tabell 10.1 Uppgifter av betydelse för den nedre gränsen för företagsstorlek i skyddsalternativen

Alternativ

l 2 3 Nedre arealgräns, ha brukad åker 2 ha 5 ha - Lägsta utgående ersättning eller bidrag 500 kr 500 kr 500 kr 3000 kr - 3000 kr Lägsta utgående lån Självrisk vid ha-skörd

154 Bilaga 1 SOU 1979:49

Endastjustitiekanslcrit får väcka allmänt åtal i andra yttrandefrihetsntål än mål om yttrandefrihetsbrott samt i mål om brott mot bestämmelser i denna grundlag. Genom vanlig lag får dock föreskrivas att riksdagens ombudsmän får väcka allmänt åtal i sådana mål. 3 § Allmänt åtal lör ett yttrandefrihetsbrott skall väckas inom ett år från det att brottet förövades. Om åtalet gäller en periodisk skrift som det fanns utgivningsbevis för vid utgivningen eller ett rundradioprogram. skall det dock väckas inom sex månader från samma tid. Om ett allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i forsta stycket, får ett nytt åtal väckas senare mot någon annan som är ansvarig för brottet. Bestämmelserna i vanlig lag om preskription gäller även i fråga om yttrandefrihetsbrott. 4 § I vanlig lag kan finnas bestämmelser om rätt for målsägande att väcka åtal för yttrandefrihetsbrott eller att ange sådana brott till åtal. 5§ Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats utan att det finns någon som enligt 9 kap. är ansvarig för brottet, får åklagaren eller målsäganden i stället ansöka om konftskering eller om förbud enligt 8 kap. 22 §. Detsamma gäller om inte stämning här i riket kan delges den som är ansvarig för brottet.

11 KAP.

Särskilda tvångsmedel

1 § Om det finns anledning att anta att en tryckt skrift eller en ljud- eller bildupptagning kommer att konfiskeras på grund av ett yttrandefrihetsbrott. får skriften eller upptagningen tas i beslag i väntan på avgörandet. Om det finns anledning att anta att det kommer att utfärdas ett förbud enligt 8 kap. 22 §, får det utfärdas ett provisoriskt förbud mot framförande. 2§ Om det finns anledning att anta att det kommer att utfärdas ett utgivningslörbud enligt 8 kap. 23 §. får det utfärdas ett provisoriskt utgivningsförbud. 3§ Sådana beslut som avses i l och 2 §§ fattas av rätten. lnnan talan har väckts vid domstol får också Justitiekanslern fatta sådana beslut i fråga om yttrandefrihetsbrott som hör under allmänt åtal. Besluten förfaller. om inte justitiekanslern inom två veckor väcker åtal eller ansöker om konfiskering eller förbud mot framförande. 4§ Gäller ett förordnande om beslag eller om förbud enligt l eller 2§ när rätten avgör målet. skall rätten pröva om förordnandet skall bestå. Om handläggningen avslutas utan att framställningens brottslighet har prövats och en ny talan om konfiskering eller förbud mot framförande kan förmodas bli väckt, kan rätten bestämma att förordnandet skall bestå under en av rätten bestämd tid. Om talan inte väcks inom denna tid, förfaller förordnandet. 5 § Varje förordnande om beslag eller om förbud enligt l § skall ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Förordnandet gäller endast den särskilda del av framställningen. där dessa avsnitt förekommer.

SOU 1979:49 Bilaga 1 155

6 § Varje förordnande om beslag eller om förbud enligt l eller 2 § skall genast verkställas av polismyndigheterna. Av 7 kap. 7 § följer att det är förbjudet att sprida en sådan tryckt skrift eller ljud- eller bildupptagning som har tagits i beslag enligt l §. 7 § Ett beslag enligt l § av en tryckt skrift eller av en ljud- eller bildupptagning skall verkställas endast i fråga om de exemplar som är avsedda för spridning. Ett bevis om förordnande om beslag eller om förbud enligt l eller 2 § skall gratis tillställas den som förordnandet verkställs hos samt, när det gäller en skrift eller en upptagning. den som har framställt denna. Om ett förordnande innebär förbud mot framförande, skall om möjligt dessutom ett bevis om förordnandet anslås vid lokalen för framförandet. 8 § När ett förordnande om beslag eller om förbud enligt l eller 2 § har hävts eller förfallit. skall verkställandet genast upphöra och följderna av de vidtagna åtgärderna undanröjas i största möjliga utsträckning. 9§ Om någon, medan riket är i krig eller krigsfara, vid en avdelning av försvarsmakten anträffar en tryckt skrift eller en ljud- eller bildupptagning som uppenbart är straffbar såsom uppvigling enligt 8 kap. 13 § och som kan förleda någon krigsman att åsidosätta sin tjänsteplikt. lär skriften eller upptagningen tas i förvar i väntan på förordnande om beslag. Behörig att fatta beslut är den befattningshavare som enligt vanlig lag har bestraffningsrätt över personal vid avdelningen. I trängande fall får beslutet fattas av någon annan befattningshavare enligt bestämmelser i vanlig lag. Beslutet skall snarast möjligt anmälas till den behörige befattningshavaren. Denne skall genast pröva om skriften eller upptagningen skall förbli i förvar. 10§ Beslut av den befattningshavare som avses i 9 § andra stycket första meningen skall genast anmälas till justitiekanslern. Denne skall genast pröva om skriften eller upptagningen skall tas i beslag. En skrift eller upptagning som inte tas i beslag skall genast släppas. ll § En periodisk skrift som sprids i strid mot ett utgivningsförbud får tas i beslag enligt reglerna i vanlig lag om beslag av föremål som kan förklaras förverkade. 12 § För utredningen i ett yttrandefrihetsmål får högst femton exemplar av en tryckt skrift eller en ljud- eller bildupptagning tas i beslag. Därvid gäller bestämmelserna i 3 §, 5 §, 6 § första stycket och 8 §. I övrigt skall bestämmelserna i vanlig lag om beslag tillämpas.

12 KAP.

Skadestånd 1§ Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i en offentlig framställning i andra fall än när framställningen innebär ett yttrandefrihetsbrott.

156 av det

Utformning framtida skärdeskadeskyddet

När man talar om skyddets effektivitet, bör även företagens möjligheter att återhämta sig efter en skördeskada tas med i bilden. I skyddssystem av försäkringskaraktär, alternativ 2 och till viss del även alternativ 1, är kostnader för skyddet lika från år till år och till sin storlek jordbrukamas beroende mellan och staten. Jordav kostnadsfördelningen jordbrukarna att snabbt återhämta sig efter en skördeskada bruksforetagets möjligheter beroende av självriskens storlek. 1 lånealternativet är då goda och främst för skördeskadeskyddet förrän han drabbas harjordbrukaren inga kostnader av skada och erhåller lån. Efter en skada däremot har jordbrukaren i ett lånealternativ större kostnader, amortering och ränta, för skyddet än i skydd av försäkringskaraktär. Med beaktande av detta kan sägas att jordbruksföretagets möjligheter att snabbt återhämta sig efter en skada är minst goda av de diskuterade alternativen. Dessa möjligheter är bäst i lånesystemet i alternativ 2.

M edelsbehov

medelsbehovet i nuvarande Av kapitel 9 framgår att utredningen uppskattar skördeskadeskydd till i genomsnitt 72 milj. kr per år. Detta är en ungefärlig som har lagts till grund för beräkning av behovet av medel uppskattning för utbetalningar i här behandlade skyddsalternativ. Det beräknade genommedelsbehovet i respektive alternativ återges i tabell 10.2. snittliga

Tabell 10.2 Beräknat årligt medelsbehov, milj. kr

Alternativ

1 2 3

72 71 - Ersättning 3 - 19 Bidrag vid stor skada

Summa ersättning och bidrag 75 71 19

22 - 66 Lån

Total utbetalning 97 71 85

De totala utbetalningarna skiljer sig relativt mycket åt i de tre alternativen. Att i alternativ 3 väntas bli högre än i alternativ 2 beror utbetalningarna bl. a. på att självrisknivån är lägre i detta alternativ. Givetvis vore det möjligt i alternativ 3 så att de skador som berättigar till utatt höja självrisken blir ca 70 milj. kr även i detta alternativ. Hela den beräknade betalning såväl i alternativ 2 som i alternativ 3 motsvaras av skador. utbetalningen Att i alternativ 1 väntas bli högre än i alternativ 2 beror utbetalningarna nästan helt på den tidigare nämnda överkompensationen till vissa brukare. utbetalade har närmare ana- Det i nuvarande skydd för mycket beloppet l har såsom redovisats i kapitel 9 överlyserats i kapitel 6. l alternativ i förhållande till nuvarande skydd genom vissa kompensationen begränsats storlek är svår att bedöma, men

individualiseringar. Överkompensationens

den väntas inte överstiga 40 96 av det ersättningsberättigade skördevärdet.

Utformning av det framtida skdrdeskadeskyddet 157

Det är enligt utredningens bedömning inte möjligt att göra en absolut riktig individuell skadebestämning. I en individuell försäkring (alternativ 2) ligger det i den enskilde jordbrukarens intresse att få så stor ersättning som möjligt. Den noggrannhet i granskningen och den avstämning mot områdestal, som förutsätts, bör verka återhållande på de utbetalda beloppen. Viss risk att ersättningarna totalt sett kan bli för stora i en individuell försäkring i förhållande till det exakt rätta kvarstår likväl. Även i låne- och bidragssystemet (alternativ 3) finns risk för att medelsåtgången blir större än den avsedda. Granskningen görs i det systemet inte lika noggrant som i en individuell försäkring. Risken för att enskilda jordbrukare, som vill låna mera än deras skördeskada motiverar, får för stora belopp är därför större än i individuell försäkring. Lånekonstruktionen på skyddet och skattebehandlingen av lånen verkar säkerligen återhållande på efterfrågan. Ändå finns risken att utbetalningarna blir för stora. Detta blir emellertid mer påtagligt endast i de fall jordbrukaren blir bidragsberättigad, dvs. vid stora eller upprepade skador. För låne- och bidragskomplementet i alternativ 1 gäller i princip samma som nyss sagts beträffande alternativ 3. De överskridanden som det kan finnas risk för i denna del av alternativ l väntas dock bli mindre, eftersom det förväntade antalet lån- och bidragstagare är mindre än i alternativ 3. Hur stor överkompensation det kan bli fråga om till följd av överskatt» ningar av skadorna är svårt att bedöma. Här skall endast erinras om att även en måttlig, genomgående överskattning av skadorna kan leda till en betydande ökning av utbetalningarna. Beräkningar visar såsom nämnts i kapitel 9 att, om skadorna överskattas med i genomsnitt 5 % av normskördevärdet, de förväntade utbetalningarna överstiger det kalkylerade medelsbehovet med 60 %. Vid en så stor överskattning av de individuellt bestämda skördeskadorna skulle medelsåtgången i alternativen l och 2 bli ungefär lika eller omkring 110 milj. kr per år. Medelsåtgången i alternativ 3 skulle, om lånemöjligheten utnyttjades till fullo, på grund av den lägre självrisken bli högre eller omkring 135 milj. kr. Jordbrukamas större kostnadsansvar i detta alternativ i form av amorteringar och räntor medför emellertid att den största delen av överkompensationen återkommer till fonden. Slutsatsen i fråga om medelsbehovet blir att, om man lyckas hålla utbetalningarna inom de belopp som motsvarar ersättningsberättigade skördeskador, alternativen 2 och 3 är klart överlägsna alternativ 1. Utbetalningarna i alternativ 1 beräknas bli av storleksordningen 25 milj. kr högre än i alternativ 2. Av detta belopp utgör omkring 22 milj. kr lån. Ett minus för alternativ l är vidare att en del av medlen utbetalas till jordbrukare som inte alls har skördeskador. Skulle det däremot visa sig att den individuella skadebestämningen leder till en allmän överskattning av skadorna så minskar skillnaderna mellan alternativen i vad avser den omedelbara medelsåtgången.

Administration En bedömningsgrund vid jämförelse av olika skyddssystem är om arbetet med skyddet är enkelt.

158 av det

Utformning framtida skiirdeskadeskyddet

När det gäller jordbrukamas uppgiftslämnande kan det i alla tre alternativen bli behövligt att styrka storleken av de under senare år erhållna skördarna. l alternativ l skall alla jordbrukare årligen lämna uppgifter om arealer av grödor som ingår i skyddet. Liksom nu förutsätts detta ske i samband med uppgiftslämnandet till lantbruksregistret. l de båda andra alternativen behövs inte dessa årliga arealuppgifter for skördeskadeskyddet. Frågan om de behövs för andra ändamål har utredningen inte tagit ställning till, eftersom den ligger utanför utredningens uppdrag. I alternativ 1 skall vidare jordbrukare i förekommande fall anmäla totalskador eller andra skador som blir aktuella för individuellt beaktande. Detta kan behöva göras vid olika tidpunkter under året. Skadedrabbad jordbrukare, som anser sig ha fått för liten ersättning, kan ansöka om lån och bidrag och har därvid att lämna uppgifter om sina skador. I alternativ 2 skall alla jordbrukare som ingår i skördeförsäkringen vart femte år redovisa genomsnittsskörd av de på företaget förekommande grödoma. Denna redovisning ställer relativt stora krav på uppgiftslämnarna som så långt möjligt bör styrka sina uppgifter. Däremot behövs i detta alternativ inga årliga uppgifter om grödarealer. Sådana uppgifter skall lämnas endast av de jordbrukare som gör skadeanmälan. Därvid skall årets skörd av samtliga grödor uppges. l alternativ 3 skall endast skadedrabbade jordbrukare som ansöker om lån och bidrag uppge arealer av samtliga grödor och beräknad skördeskada. Liksom vid motsvarande ansökan i alternativ 1 måste förutom uppgifter om aktuell skörd även lämnas så långt möjligt styrkta uppgifter om normal skörd vid gården. l fråga om uppgiftslämnande ställer alternativ 2 de största kraven på jordbrukama genom den redovisning för individuell normskördebestämning som krävs. För skördeskadeskydd utformat enligt alternativ 1 erfordras till skillnad från vad fallet är i de båda andra alternativen årliga arealuppgifter om grödoma. Alternativ 3 ställer inga krav på uppgiftslämnande förrän sådan skada inträffar att jordbrukaren behöver söka lån eller bidrag. Antalet årligen inlämnade ansökningar kan komma att bli stort såväl i alternativ 1 som i alternativ 3. Den dominerande delen av administrationen utgörs av skadebestämningen. Denna sker efter olika metoder i de tre systemen. l alternativ 2 tillämpas en ambitiös individuell skadebestämning vid sidan av en till omfattningen begränsad objektiv skördeuppskattning. Den individuella skadebestämningen har ett betydande inslag av bedömning genom lokala granskningsorgan av enskilda gårdars skördeförhållanden. Detta är en metod som kräver mycket och kvalificerat arbete. Det kan uppstå svårigheter att rekrytera tillräckligt kvalificerade personer för att lokalt medverka i arbetet. I alternativ 3 nöjer man sig med en enklare individuell skadebestämning. Sistnämnda metod återkommer även för låne- och bidragskomplementet i alternativ l. Härtill har man i alternativ l dels kontroll av totalskador m. m., dels ock som den tyngsta delen den objektiva skördeuppskattningen. Detta är en arbetskrävande metod. Arbetet får dock anses enklare än i alternativ 2 eftersom det kan utföras enligt klara rutiner och utan nämnvärda inslag av bedömningar. Handläggningen av de individuella skadeanmälningarna ställer spe-

Utformning av det framtida skördeskadeskyddet 159

ciella krav på den administrativa apparaten. Arbetsbelastningen kommer nämligen att växla starkt mellan år och delar av landet, oavsett vilket system det gäller. Kostnaderna for administrationen av skördeskadeskyddet kan bli väsentligt olika i skilda skyddssystem. Utredningen har for vart och ett av de aktuella alternativen gjort en uppskattning av hur mycket de årliga administrationskostnaderna skiljer sig från kostnaderna i nuvarande skydd. Detta framgår av tabell 10.3, där uppgifter från kapitel 9 sammanställts.

Tabell 10.3 Beriknade årliga administmtlonskostnader, milj. kr

Nuvaran- Ändring i förhållande till de nuvarande skydd, alternativ skydd l 2 3

10,1 - - 10,1 - 10,1 Objektiv skördeuppskattning

Beräkningarna av kostnadsforändringarna kan inte göras med någon större säkerhet. Det finns särskilt i alternativ 2 men också i alternativ 3 en risk for att kostnaderna är underskattade. I alternativ 2 kan underskattningen uppgå till l å 2 milj. kr. De angivna kostnaderna utgör medeltal. Viss variation mellan år kan väntas särskilt i de helt individuella systemen. Som en jämförelse mellan alternativen på denna punkt kan överslagsmässigt anges kostnaderna för den individuella behandlingen av skadeanmälningar. Dessa uppskattas for alternativen 1, 2 och 3 till resp. 3, 8 och 6 milj. kr. Dessa kostnader växlar starkt mellan år, medan de övriga administrationskostnaderna är mera stabila. Ett sätt att bedöma administrationskostnadernas storlek är att beräkna hur många procent dessa kostnader utgör av skyddets totala kostnader (administrationskostnader + utbetalningar till jordbrukare). Med de i det föregående använda kostnadsuppgifterna blir detta procenttal omkring 20 för alternativ 1 och 2, medan det blir endast ca 10 % i alternativ 3. Sammantaget är vid betraktandet av administrationen alternativ 3 klart överlägset. Det är mindre arbets- och kostnadskrävande än de övriga alternativen. Det är kostnaderna for den objektiva skördeuppskattningen som gör alternativ 1 dyrare än de båda övriga. Alternativ 2 kan möjligen bli något billigare än alternativ 1. Båda alternativen är arbetskrävande men alternativ 1 är enklare såväl for jordbrukarna som för de administrativa organen. Svårigheter att rekrytera kvalificerade personer for det lokala kontrollarbetet i alternativ 2 kan uppstå.

Effekter pâ jordbrukarnas handlande

Skördeskadeskyddet skall inte motverka en rationellt bedriven växtodling eller påverka den enskilde jordbrukarens handlande på ett icke önskvärt

160 Utformning av det framtida skördeskadeskyddet

sätt. I ett områdesskydd beaktas inte skördeskadan individuellt. Därmed påverkar inte skördeskadan på företaget den ersättning som utbetalas. Med en sådan konstruktion uppstår inte någon risk för att jordbrukarens skötsel av grödorna påverkas på ett icke önskvärt sätt. 1 altemativ 2 och 3 baseras skyddet helt på en individuell skadeuppskattning. Detta gäller även låne- och bidragsdelen i alternativ 1. I den mån jordbrukarens skötsel av grödan påverkar skörderesultatet kan det även påverka skördeskadeskyddets ersättning. Jordbrukaren har dock en icke obetydlig självrisk. Den första förlusten av bristande skötsel får jordbrukaren själv bära. Om skördeutsikterna på grund av otjänlig väderlek är så dåliga att en skördeförlust av självriskens storlek är oundviklig, kan bristande skötsel av grödorna komma att kompenseras i skördeskadeskydd med individuell skadeuppskattning. En individuell skadeuppskattning kan alltså i en situation med dålig skörd påverka enskilda jordbrukares handlande på ett icke önskvärt sätt. Såsom tidigare sagts skall skördeskadeskyddet inte innefatta skador som beror på brister i jordbrukarens skötsel. Detta bör beaktas vid beräkning av ersättning, lån och bidrag. Så t. ex. bör såsom utredningen föreslagit självrisken för obärgad areal vid individuellt beaktande av totalskador överstiga självrisken for bärgad areal med ett belopp som minst motsvarar normala bärgningskostnaden. Vid andra typer av skador, för vilka man inte kan konstruera liknande regler, är man hänvisad till att skönsmässigt beakta jordbrukarens åtgärder vid beräkningen av belopp att utbetala från skyddet. Denna metod har sina begränsningar, varför den angivna negativa effekten av individuell skadebestämning i viss utsträckning kan väntas stå kvar. I lånedelen av alternativ l och 3 torde det faktum att den skall återbetalas verka återhållande på den individuella skadebestämningens negativa inverkan på jordbrukamas handlande. Någon sådan återhållande verkan erhålles inte i försäkringsalternativet. Det blir inte heller fallet i alternativ l och 3 i de situationer, då jordbrukarenl redan uppnått lånetaket. Den individuella skadebestämningen kan också påverka jordbrukarens odlingsinriktning och investeringar i maskiner, dikning och dylikt på ett icke önskvärt sätt, dvs. på ett sådant sätt att alltför stora risker tas. Negativa effekter härav kan framträda främst i alternativ 2. Å andra sidan kan den trygghet som ett individuellt fungerande skördeskadeskydd ger påverka jordbrukarens investeringar och skötsel av företaget på ett sådant sätt som är ekonomiskt riktigt.

Jordbrukamas ansvar för skyddet

I direktiven till utredningen framhölls det angelägna i att jordbrukarna själva så långt som möjligt får ta ansvaret för administrationen, finansieringen och den närmare utformningen av skyddet. Staten skulle dock fortsättningsvis svara för ett beloppsmässigt bestämt stöd till skyddet. Utredningen har bedömt att det inte i något av alternativen är omöjligt för jordbrukarna att gemensamt ansvara för administrationen av skördeskadeskyddet. Detta förutsätter dock att en särskild organisation byggs upp härför. Om staten även fortsättningsvis ansvarar för administrationen kan

Utformning av det framtida skördeskadeskyddet 161

denna inordnas i befintlig organisation. Detta talar för ett fortsatt statligt huvudansvar för administrationen. I alternativ 2 bedöms det vara erforderligt att särskilda lokala skördeskadenämnder inrättas. Detta förutsätter att jordbrukarrepresentanter engageras i skyddet. Behovet av sådana nämnder påverkas inte av om det är staten ellerjordbrukama som ansvarar för skyddets administration. Om jordbrukarna skall ta över huvudansvaret för skyddets administration torde detta vara minst komplicerat att genomföra i alternativ 3. Direktivens uttalande att jordbrukarna skall ta ansvar för skördeskadeskyddets finansiering synes genomförbart i alla tre alternativen. En sådan förändring torde dock förutsätta att jordbrukarna även ansvarar for skyddets närmare utformning och att de tar ansvar för förändringar av skyddet inom ramen för statsmakternas beslut. En annan förutsättning är att staten och LRF i förväg överenskommer hur medelsbehovet skall täckas, när tillgängliga medel inte räcker till, exempelvis på grund av onormalt stora skördeskador. Statens stöd till skördeskadeskyddet kan fastställas från olika utgångspunkter. När detta stöd bestäms skall beaktas skyddets samtliga kostnader, inkl. administration. I de olika alternativen ges olika stort utrymme för ett statligt ekonomiskt engagemang. I alternativ 1 beräknas medelsbehovet till 97 milj. kr och administrationskostnadema till ungefär 18 milj. kr. Genom låneamorteringar svararjordbruket för 22 milj. kr. Detta är det minsta belopp som jordbruket måste ta på sig. Jordbrukets kostnader för skyddet kan i alternativ 1 alltså variera mellan 22 och 115 milj. kr. Vid oförändrat statligt stöd till skyddet blir jordbrukets kostnader ca 70 milj. kr, varav i form av amorteringar 22 milj. kr. I alternativ 2 kan jordbrukets kostnader för skyddet beroende på fördelningsgrunder bli upp till 86 milj. kr. Kostnaderna för administration är här inräknade. Vid oförändrat statligt stöd blir jordbrukets kostnader ungefär 40 milj. kr. I alternativ 3 måste genom lånekonstruktionen jordbruket ta på sig en stor del av kostnaderna. Jordbrukets kostnader för skyddet, inkl. administrationskostnader, kan uppgå till ca 93 milj. kr. Om staten svarar för administrationskostnadema och för bidragen blir jordbrukets kostnader ungefär 66 milj. kr, vilket i sin helhet täcks med låneamorteringar. I alternativ 1 och 2 måste delar av resp. hela jordbrukets kostnad täckas med avgifter. I alternativ 3 kan jordbrukets hela kostnad täckas av låneamoneringar. Till slut må erinras om att för den enskilde brukaren främst i alternativ 3 tillkommer ränta for erhållna skördeskadelån.

10.4 Val av system

Huvudsyftet med utredningsarbetet har varit att finna ett system för skördeskadeskydd som bättre än det nuvarande tillgodoser de enskilda jordbruksföretagarnas behov. Genomgången i det föregående visar att alla tre alternativ som här diskuteras väl fyller det syftet. De jordbruksföretag som

162 Utformning av det framtida skördeskadeskyddet

har något mera framträdande behov av skördeskadeskydd omfattas av skyddet. Mindre företag med begränsat behov av skördeskadeskydd kan dock hamna utanför skyddet i alternativ 2 och i viss utsträckning även i alternativ 3. Samtliga alternativ har god effektivitet såtillvida att de leder till utbetalningar i det enskilda fallet när ersättningsberättigad skada förekommer och anmäls. I nu berörda avseenden finns inte sådana skillnader mellan alternativen som har avgörande betydelse vid val av alternativ för det framtida skördeskadeskyddet. Däremot finns det skillnader mellan alternativen i fråga om sådana punkter som formerna för skyddets administration, kostnader för administration och för utbetalningar av ersättningar och lån m. m. Vid den närmare bedömningen av alternativen kan det vara lämpligt att först jämföra alternativen l och 2, som båda har väsentliga inslag av försäkring och som har en kostsam administrativ apparat. Därefter kan det av alternativen 1 och 2, som befinnes vara att föredra, ställas mot lånealtemativet. En utvecklingslinje mot försäkring ställs därigenom mot en utveckling mot lån. Detta innebär att alternativ med relativt långt gående utjämning av resultaten mellan gårdar och mellan år ställs mot alternativ med i huvudsak endast en utjämning av resultaten mellan år.

Jämförelse av alternativen I och 2 Vid en jämförelse av alternativen 1 och 2 finner man att alternativ l har En relativt stor en allvarlig brist som får återverkningar på medelsbehovet. del eller högst 40 % av de ersättningar som utbetalas i omrâdesskyddet svarar inte mot ersättningsberättigade skador. Detta gör att alternativ 1 ett normalår kan förväntas bli omkring 26 milj. kr dyrare än alternativ 2. Denna skillnad kan i praktiken komma att bli mindre om det visar sig att den individuella skadebestämningen leder till en överskattning av skadorna. Om man betraktar de båda skyddssystemens förmåga att utjämna det ekonomiska resultatet av växtodlingen, finner man att alternativ 2 ger den fullständigaste utjämningen. Detta alternativ utjämnar nämligen resultatet inte endast mellan år utan även mellan företag. En svårighet med detta alternativ är att det på ett särskilt sätt förutsätter brukarnas förtroende och lojala medverkan, både som uppgiftslämnare och i förekommande fall som uppgiftsgranskare. Alternativet torde därför bli mest aktuellt under förutsättning dels att det verkliga och det bland flertalet berörda jordbrukare upplevda behovet av utjämning bedöms vara relativt stort, dels att ifrågavarande brukare har eller bedöms få förtroende för den form av kollektiv lösning som det föreslagna försäkringssystemet innebär. I alternativ l sker vid sidan av utjämningen mellan år även en utjämning mellan företag. Den blir likväl inte lika fullständig som i alternativ 2, bl. a. på grund av låneinslaget och förekommande fall av större överkompensation. Alternativ 1 kan vara att föredra framför alternativ 2 om det anses vara tillräckligt med viss men inte fullständig utjämning mellan företag och man inte vill låta utjämningen mellan brukare styras av till stor del subjektiva bedömningar på det sätt som förutsätts i alternativ 2. Kostnaden för administrationen har uppskattats bli ungefär lika i de båda

Utformning av det framtida skördeskadeskyddet 163

alternativen. De kräver också i stort sett lika mycket arbete även om arbetsvolymen i alternativ 2 är svårare att bedöma. Arbetsinsatsema i alternativ 2 blir vidare betydligt ojämnare fördelade mellan år och mellan områden än i alternativ 1. Det är dessutom ett svårare och mera kvalificerat arbete i alternativ 2 på lokal och regional nivå till vilket det kan visa sig svårt att rekrytera kvalificerad personal. På en annan punkt föreligger det en skillnad mellan alternativen som kan visa sig vara väsentlig i vissa situationer. Det gäller skördeskadeskyddets effekter på jordbrukarnas handlande. I en situation då en jordbrukare någorlunda säkert kan bedöma att han får en skördeskada som överstiger självrisken finns i alternativ 2 viss risk för att han underlåter att göra normala ansträngningar att ta vara på skörden. På grund av bedömningssvårighetema för de administrativa organen kan det i många fall inträffa att han får kompensation för hela den tillkommande förlusten. Risken för motsvarande effekt blir relativt liten i alternativ l.

Övriga skillnader i måluppfyllelse mellan de båda alternativen är av be-

gränsad betydelse för jämförelsen. Både alternativ 1 och 2 har sina svagheter. Vid den ovisshet, som råder om hur väl man kan komma att lyckas med den individuella skadebestämningen med dess stora inslag av subjektiva bedömningar, kan man inte lägga alltför stor vikt vid en eventuell skillnad i medelsåtgång. Den omständliga administrationen i alternativ 2 och ovissheten om den kommer att fungera tillfredsställande talar mot att man med en gång kan gå över till ett skydd enligt denna modell. Vidare utvecklingsarbete kan i en framtid leda till en annan slutsats. F. n. bör emellertid alternativ l vara att föredra framför alternativ 2.

Jämförelse av alternativen 1 och 3

Också när man jämför alternativ 1 med alternativ 3 framträder den allvarliga brist i alternativ 1, som utgörs av överkompensationen till ett stort antal jordbrukare och som inte såsom vid lån återbetalas. Den skillnad i medelsåtgång, som följer härav, kan även här komma att minska vid brister i den individuella skadebestämningen. Risken för att medelsåtgången i lånealternativet skall överstiga den beräknade bedöms dock vara måttlig. Även när man ser till administrationen framstår klara fördelar för alternativ 3 jämfört med alternativ l. Det förra alternativet drar klart lägre kostnader och arbetsinsatser i genomsnitt per år. Skillnaden beror främst på den omfattning som den objektiva skördeuppskattningen har i alternativ l. I alternativ 3 är det administrativa arbetet i huvudsak proportionellt mot antalet skadeanmälningar och kan därför väntas växla kraftigt mellan år och län. I alternativ 1 blir arbetsinsatsen mera jämnt fördelad mellan år. Härav följer att det blir svårare att organisera arbetet i alternativ 3. Den fördel alternativ 3 har genom den mindre volymen administrativt arbete kan begränsas härav. I detta sammanhang kan noteras att det vid alternativ 3 har bedömts vara lättast för jordbrukarnas organisationer att ta över huvudmannaskapet för skördeskadeskyddet om detta skulle bli aktuellt. Frågan om huvudmannaskap behandlas i följande avsnitt.

164 Utformning av det framtida skördeskadeskyddet

Jordbrukarna behöver i alternativ 3 inte lämna några uppgifter till skördeskadeskyddet förrän sådan skada inträffat att ansökan om lån och bidrag görs. Särskild uppgift om arealer och skördar behöver även lämnas i alternativ l nämligen vid ansökan om lån och bidrag samt vid anmälan av totalskador m. m. I båda alternativen behöver brukaren notera skördarnas storlek på sådant sätt att den normala skördens storlek kan styrkas vid ansökan om lån och bidrag. Skillnaden mellan de båda alternativen består beträffande uppgiftslämnande huvudsakligen däruti att i alternativ 1 alla jordbrukare årligen skall lämna uppgifter om arealer av grödor som ingår i skyddet, medan detta inte erfordras för ett skördeskadeskydd enligt alternativ 3. En fördel med alternativ 3 är vidare att utbetalningar från skyddet normalt kan ske tidigare än i alternativ 1. En viktig skillnad mellan alternativen l och 3 är att jordbrukaren i det förra alternativet får en större del än i alternativ 3 av utbetalningen från skördeskadeskyddet i form av en ersättning som han inte behöver betala igen. I alternativ 3 skall merparten av de utbetalda beloppen återbetalas. Jordbrukaren lär en belastning efter skördeskada i fonn av räntor och amorteringar som i vissa fall kan bli betungande. Jordbrukarna kommer i lånealternativet inte att kunna ekonomiskt återhämta sig efter skördeskador lika snabbt som i alternativ 1. Den ekonomiska belastning efter en skördeskada som skadedrabbade jordbrukare kommer att utsättas för, om ett skyddssystem enligt alternativ 3 införs, sammanhänger med att detta alternativ i jämförelsevis begränsad utsträckning utjämnar det ekonomiska resultatet mellan företag. Det sker huvudsakligen en utjämning mellan är.

Utredningens analys visar att ett skördeskadeskydd enligt såväl alternativ 1 som 3 kan väntas bli effektivt såtillvida att den som drabbas av större skördeskada erhåller utbetalning från skyddet. Även i övrigt har de båda systemen enligt utredningens mening sådana egenskaper att de bör kunna ersätta nuvarande skördeskadeskydd. De båda alternativen har var sina fördelar och nackdelar. De kan värderas på olika sätt beroende på vilka egenskaper som bedöms vara mest väsentliga. Alternativ l bör väljas om man önskar en relativt långtgående utjämning mellan företagen. Man måste då vara beredd att betala för detta med de högre kostnaderna för administration och utbetalningar vid skada och vara införstådd med att vissa jordbrukare överkompenseras. För ett val av detta alternativ talar att man får en kontinuitet i utvecklingen av skördeskadeskyddet. Stommen utgörs av ett beprövat förfarande som kompletteras med olika slag av individuella förbättringar. Detta ger möjligheter for vidareutveckling i riktning mot en individuell försäkring eller mot ett låne- och bidragssystem. Alternativ 3 bör å andra sidan väljas om man lägger vikt vid att förenkla administrationen, lätt kunna ansluta nya grödor, få tidigare utbetalningar och lägre självrisk samt vid att begränsa kostnaderna för skyddet. Alternativet kan väljas om man bedömer att ett system som i relativt begränsad utsträckning verkar utjämnande mellan företag är ett tillräckligt skydd och accepterar att huvuddelen av ersättningarna är lån. Enligt utredningens beräkningar blir statens och jordbrukets sammanlagda kostnadsbesparingar av storleksordningen 20 milj. kr per år.

Utformning av det framtida skördeskadeskyddet 165

Inom utredningen har framkommit skilda meningar om vilken vikt som skall läggas vid de angivna för» och nackdelarna med de båda systemen för skördeskadeskydd. Vid diskussionen i utredningen har framhållits att några års prövotid för alternativ 1 eller för ett skyddssystem, som nära ansluter till detta, ger möjligheter att i praktiken pröva det låne- och bidragssystem som alternativ 3 utgör. Det exempel på övergångslösning mellan nuvarande skydd samt låne- och bidragssystemet som omnämnts i slutet av avsnitt 9.3 ansluter i stort till detta synsätt. Utredningen har dock funnit att både alternativ l och 3 är lämpade för sitt ändamål och därför beslutat att som sitt förslag presentera båda alternativen. Förslaget bör kunna ligga till grund för ett principbeslut om det framtida skördeskadeskyddets utformning. Utöver den redogörelse som lämnats för skyddsalternativen 1 och 3 läggs i det följande fram vissa principförslag till huvudmannaskap, organisation och finansiering.

10.5 Huvudmannaskap och organisation

Såsom huvudman for skördeskadeskyddet kan antingen staten eller jordbrukets organisationer fungera. Jordbruket har givetvis ett intresse av och ett ansvar för att ett sådant skördeskadeskydd finns, som gör att allvarliga ekonomiska kriser på grund av skördeskador kan undvikas. Staten kan inte heller frånsäga sig ett visst ansvar i en situation med katastrofartade skador på skörden. Nuvarande skördeskadeskydd står under statligt huvudmannaskap, medan fmansieringsansvaret är delat mellan staten och jordbruket. I direktiven för utredningen framhålls att jordbrukarnas möjligheter att påverka nuvarande skördeskadeskydd är för små. Det är därför enligt departementschefens mening angeläget att jordbrukarna själva så långt möjligt får ta ansvaret för administrationen, finansieringen och den närmare utformningen av det framtida skyddet mot skördeskador. Det finns enligt utredningens mening visst samband mellan skyddets finansiering och frågan om huvudmannaskapet. Det förefaller naturligt att den intressepart, som svarar för den dominerande delen av finansieringen, även är huvudman för skyddet. Detta tillämpas likväl inte konsekvent i alla sammanhang. Om skyddet finansieras med ett på förhand bestämt belopp från den ena parten, tillkommer det den andra parten att svara för det resterande beloppet. I ett sådant läge framstår det naturligt att den andra parten, som då har ansvaret för kostnaderna utöver ett grundbelopp, även svarar för huvudmannaskapet. Detta resonemang kan tillämpas vare sig det är staten som har det slutliga kostnadsansvaret eller om jordbrukarna har detta ansvar. En annan väsentlig utgångspunkt för överväganden om skyddets huvudmannaskap är, vilken part som har bäst förutsättningar att praktiskt och till låga kostnader administrera skördeskadeskyddet. Det kan ställa sig olika beroende på vilket skyddssystem som kommer att tillämpas. Ett skördeskadeskydd enligt alternativ l innebär att stommen utgörs av nuvarande områdesskydd. De kompletteringar som tillkommer kan relativt lätt klaras genom begränsade ändringar i den statliga organisationen. Om det slutliga kostnadsansvaret enligt ovan läggs på jordbruket utgör detta

155 Utformning av det framtida skördeskadeskyddet

ett argument för att LRF blir huvudman för skyddet. En sådan ordning måste, oavsett skyddsalternativ, bygga på en lag om skördeskadeskydd. Inom LRF torde behöva byggas upp en organisation för skördeskadeskyddet. Till viss del borde tjänster kunna köpas från statliga organ. Exempelvis kunde efter överenskommelse om kostnadsfördelningen den objektiva skördeuppskattningen alltjämt handhas av SCB. Utredningen bedömer att det är möjligt för LRF att vid ett genomförande av alternativ 1 överta huvudmannaskapet för skördeskadeskyddet. För fortsatt statligt huvudmannaskap talar emellertid att en väl inarbetad organisation kan fortsätta att administrera ett till stor del oförändrat skördeskadeskydd. I låne- och bidragssystemet (alternativ 3) borde huvudmannaskapet lika väl kunna ligga hos LRF som hos staten. Detta system skall oavsett vem som blir huvudman byggas upp från grunden. l det föregående har beskrivits hur skyddet regionalt kan organiseras vid statligt huvudmannaskap. Inom jordbrukets föreningsrörelse finns en bankorganisation. Vidare finns en jordbruket närstående försäkringsorganisation. Ledningen av skördeskadeskyddet kan, om jordbruket svarar för huvudmannaskapet, antingen inordnas i något befintligt organ eller skötas av ett för ändamålet särskilt inrättat företag inom LRF -organisationen, Viss statlig tillsyn får förutsättas. Det bör vara en strävan i samhället att lägga inflytande och beslutsfunktioner hos eller så nära berörda grupper som möjligt. Detta ger bl. a. möjligheter till en snabbare anpassning efter ändringar i förekommande behov. Inom jordbrukets organisationer har särskilt under senare år byggts upp en omfattande service - såväl med som utan statligt ekonomiskt stöd för jordbrukarna. Skördeskadeskyddet skulle kunna bli en ny del av denna jordbrukets egen serviceverksamhet. Utredningen har vid överläggningar med LRF särskilt diskuterat hithörande frågor. LRF har därvid förklarat sig inte vara berett att överta huvudmannaskapet för skördeskadeskyddet utan ansett det lämpligast att staten alltjämt svarar för detta. Man har därvid bl. a. hänvisat till att en väl fungerande statlig organisation sedan länge finns för ändamålet samt att staten i de flesta länder med skördeskadeskydd svarar för detta. Utredningen konstaterar att LRF inte önskar inkludera skördeskadeskyddet i sin serviceverksamhet utan föredrar att staten står för denna på liknande sätt som nu. För ett fortsatt statligt talar utredhuvudmannaskap enligt ningens mening även att skördeskadeskyddet förutsätts alltjämt främst vara ett katastrofskydd. Det kan anses vara i första hand en statlig uppgift att svara för hjälpen vid t.ex. naturkatastrofer. Förhållandet hade varit annorlunda om man syftade till ett skydd med högre ambitionsnivå, där även mera begränsade skador skulle kompenseras. Det hade då legat närmare till hands att näringen själv administrerade skyddet. Det finns även starka organisatoriska skäl för ett statligt huvudmannaskap. Lantbmksnämnderna har erfarenheter av snarlik verksamhet. Nämnderna har också en basorganisation i varje län. Utredningen föreslår därför att staten alltjämt skall vara huvudman för skördeskadeskyddet. Därvid utgår utredningen från att jordbrukarna på olika sätt medverkar till att skyddssystemet utvecklas och fungerar väl. LRF har förklarat sig berett att liksom hittills på olika sätt medverka till detta.

av det

Utformning framtida skördeskadeskyddet 167

l samband med redogörelsen för de olika skyddssystemen i kapitel 9 har också redovisats förslag till regional organisation för skördeskadeskyddet vid statligt huvudmannaskap. Lantbruksnämnderna föreslås i både alternativ 1 och 3 såsom ansvariga regionala organ få ökade uppgifter inom skyddet. Däremot har frågan om den centrala ledningen av skyddet inte närmare behandlats. Den myndighet som närmast svarar för det statliga huvudmannaskapet för nuvarande skördeskadeskydd är statens jordbruksnämnd. Jordbruksnämnden är huvudmyndighet för skyddet. Den centrala ledningen för skyddet ombesörjs emellertid huvudsakligen av SCB, som utför de objektiva skördeuppskattningarna, ersättningsberäkningarna samt merparten av öv rigt lednings- och utvecklingsarbete för skördeskadeskyddet. Till SCB är knuten den skördestatistiska nämnden som har till uppgift att utreda frågor om skyddets utformning, omfattning och utveckling. Lantbruksstyrelsen har f. n. kontakt med skyddet huvudsakligen genom sin uppgift som chefsmyndighet för lantbruksnämnderna. Huvudmyndighet for skördeskadeskyddet bör, såsom redan skördeskadeutredningen anförde i sitt betänkande (SOU 1958:5), vara en myndighet med uppgifter på lantbruksområdet. Valet står då mellan lantbruksstyrelsen och statens jordbruksnämnd, den nuvarande huvudmyndigheten. Som chefsmyndighet för lantbruksnämndema kommer lantbruksstyrelsen att svara för en stor del av resurserna för skyddet. Det är även mest naturligt att lantbruksstyrelsen blir besvärsinstans för lantbruksnämndernas beslut om lån och bidrag på grund av skördeskada. Därigenom kommer lantbruksstyrelsen att ha betydligt mera att göra med skördeskadeskyddet än jordbruksnämnden. Lantbruksstyrelsen bör därför bli huvudmyndighet för skyddet. Detta gäller vid såväl alternativ l som 3. Härefter kvarstår frågan hur den centrala ledningen för skördeskadeskyddet skall vara organiserad, om ledningskansliet skall finnas hos huvudmyndigheten eller hos SCB liksom nu eller om kansliet bör vara delat mellan lantbruksstyrelsen och SCB. Vid övervägandena om detta bör man utgå från att skördeuppskattningen och lantbruksregistret är SCB:s uppgifter, vilka ombesörjs fristående från skördeskadeskyddet. Uppgifter från dessa verksamhetsgrenar bör allt efter behovet ställas till skördeskadeskyddets förfogande, oavsett var skyddets kansli är placerat. Låne- och bidragssystemet (alternativ 3) kommer endast i begränsad utsträckning att ha anknytning till SCB:s verksamhet med lantbruksregister och objektiv skördeuppskattning. Arbetet med skördeskadeskyddet bygger i detta system huvudsakligen på subjektiva metoder för skadebestämning och ombesörjes enligt vad som sagts i det föregående av lantbruksnämnderna och lantbruksstyrelsen. Av det sagda foljer att ledningen for skördeskadeskyddet vid ett genomförande av alternativ 3 uppenbarligen bör förläggas till huvudmyndigheten, lantbruksstyrelsen. I områdesskyddet med kompletteringar (alternativ l) bygger man i stor utsträckning på uppgifter från lantbruksregistret och den objektiva skördeuppskattningen. Därmed blir anknytningen till verksamhet vid SCB relativt stark. Lantbruksnämndernas befattning med skyddet kommer att öka vid ett genomförande av alternativ 1. Därmed ökar även lantbruksstyrelsens arbete med skördeskadeskyddet. Oavsett var ledningen för skyddet placeras,

168 Utformning av det framtida skördeskadeskyddet

kommer väsentliga delar av arbetet med detta att vara fördelade på SCB och lantbruksstyrelsen. Vid detta system kan ledningen för skyddet tänkas vara förlagd antingen till SCB eller till lantbruksstyrelsen. Närmast till hands ligger dock att det centrala kansliet för skördeskadeskyddet ingår i huvudmyndigheten för skyddet, dvs. lantbruksstyrelsen. Utredningen föreslår sålunda en sådan överflyttning även om alternativ 1 genomförs. I detta sammanhang uppstår dock frågan hur lantbruksstyrelsen skall tillföras nödvändiga kansliresurser inklusive matematisk-statistisk expertis och ADB-expertis. För de omfattande bearbetningarna måste datorkapacitet disponeras. I det nuvarande skördeskadeskyddet har SCB personal och utrustning för det löpande tekniska arbetet och för det av skördestatistiska nämnden ledda utvecklingsarbetet. Omläggningarnas konsekvenser på kort och lång sikt för såväl SCB som lantbruksstyrelsen behöver följaktligen utredas särskilt. Härvid får också i alternativ l prövas om vissa funktioner lämpligen kan ligga kvar vid SCB i form av uppdrag eller på annat sätt. Personalkonsekvenserna av olika alternativ måste särskilt beaktas. Oavsett vilket av de båda nyssnämnda skyddssystemen som genomförs, bör till lantbruksstyrelsen vara knuten en rådgivande nämnd med ungefär motsvarande funktion som nuvarande skördestatistiska nämnd. Detta organ bör utreda frågor om skyddets utformning och omfattning samt lägga fram förslag till förbättringar av skyddet. Utredningen förslår att det benämns statens skördeskadenämnd. I denna nämnd bör givetvis ingå representanter för lantbruksstyrelsen, lantbruksnämndema, SCB och LRF. Dessutom bör statens jordbruksnämnd och lantbruksuniversitetet vara foreträdda. Jordbruksnämnden kan få uppgifter att för statens räkning förhandla med jordbruket om finansieringen av skördeskadeskyddet samt att svara för uppbörd av jordbrukarnas avgifter till skyddet. Ett skäl för att.lantbruksuniversitetet bör vara foreträtt är att det vid utvecklingsarbetet finns behov av nära kontakt med forsknings- och försöksverksamheten på lantbrukets område. Den regionala organisationen samt vissa beräkningar av administrationskostnaderna har redovisats i kapitel 9. Utredningens betänkande är såsom tidigare sagts av principkaraktär, varför något detaljförslag till organisation inte utarbetats.

10.6 Finansiering

Utredningen har beräknat medelsbehovet for skördeskadeskyddet, inkl. administrationskostnader. Resultatet av beräkningarna har redovisats i kapitel 9 och även sammanställts i tabellerna 10.2 och 10.3. Det förväntade årliga medelsbehovet har i alternativ 1 beräknats till i genomsnitt 97 milj. kr, varav 22 milj. kr for lån. Motsvarande medelsbehov i alternativ 3 har beräknats till 85 milj. kr, varav 66 milj. kr för lån. De årliga administrationskostnaderna som är hänförliga till skördeskadeskyddet kan med stöd av uppgifter i tabell 10.3 anges till ca 18,5 milj. kr i alternativ 1 och till ca 8 milj. kr i alternativ 3. Enligt direktiven skall utredningen utgå från att jordbruket med visst beloppsmässigt stöd från staten skall svara för samtliga kostnader för skyddet.

Utformning av det 169 framtida skördeskadeskyddet

Hittillsvarande fördelning av finansieringsbördan mellan staten och jordbruket har grundats på en jämförelse med arbetslöshetsförsäkringen. Denna jämförelse har resulterat i att staten sedan år 1969 svarar för ca 75 % av det belopp som tillförs skördeskadeskyddet, inräknat medel för administrationen. En utgångspunkt för den framtida kostnadsfördelningen kan vara att staten alltjämt svarar för 75 96 av de beräknade kostnaderna för ett skydd med nuvarande ambitionsnivå. Vid ett med hänsyn till prisstegringen fram till 1977 uppräknat medelsbehov skulle staten enligt denna princip för kostnadsfördelning lämna anslag till skördeskadefonden med ca 50

milj. kr per år samt betala administrationen. Övriga kostnader, inkl. till-

kommande kostnader som beror på förbättring av skyddet, skullejordbruket stå för. En från statsfmansiell synpunkt mera restriktiv linje kan utläsas ur de tilläggsdirektiv till samtliga kommittéer som omnämns i kapitel 1. Enligt dessa direktiv skall kommittéema noga överväga hur eventuella kostnadskrävande förslag kan finansieras genom omprövning av pågående verksamhet och omfördelning av befintliga resurser. En sådan restriktiv linje skulle kunna innebära ett statligt anslag med oförändrat 30 milj. kr samt därutöver medel i högst nuvarande utsträckning till administration. Det belopp staten skall svara för om alternativ l genomförs bör enligt utredningens mening rimligen bestämmas enligt den först nämnda principen som innebär ett i fast penningvärde oförändrat engagemang. Förslaget innebär att staten svarar för administrationskostnadema samt en årlig avsättning av f. n. 50 milj. kr till skördeskadefonden. Till den nya fonden bör också föras behållningen i nuvarande fond. Jordbrukarnas del i finansieringen skulle komma att bli dels ca 25 milj. kr per år i form av skördeskadeavgifter att tillföra fonden, dels amorteringar och räntor på lån. Skördeskadeavgifterna, som liksom nu bör tas ut på försålda produkter, behöver räknas upp något. Amorteringarna väntas på sikt komma att täcka behovet av medel för utlåning. Räntorna bör åtminstone delvis kompensera eventuell värdeminskning för skördeskadefonden. Under de första åren, innan amorteringarna kan väntas bli lika stora som de beviljade lånen, får lånen finansieras av behållningen i fonden. Det totala utestående lånebeloppet förväntas i medeltal uppgå till ca 60 milj. kr, varför nuvarande fond torde vara tillräcklig. Långsiktigt ökande medelsbehov till följd av ökade skördevärden, som gör att tillgängliga medel inte räcker till, bör mötas med ökat medelstillskott från staten och jordbruket enligt ovan föreslagen fördelningsprincip. För att klara en tillfällig ökning av medelsbehovet på grund av stora skördeskador under ett år bör fonden ha en inte alltför liten behållning. Nuvarande storlek på fonden, ca 300 milj. kr, torde normalt böra eftersträvas. Härutöver kan ibland med kort varsel behövas extra medelstillskott för att möta extrema skadesituationer. Staten bör ställa en rörlig kredit om till en början förslagsvis 100 milj. kr till förfogande för ändamålet. Frågan om att använda också den statliga garanti om 75 milj. kr, som omnämnts i

kapitel 2, bör kunna tas upp vid förhandlingar mellan staten och jordbruket.

Aven i alternativ 3 förutsätts att medel för utbetalningar vid skördeskada finns i en skördeskadefond. Huvuddelen av utbetalningarna görs i form av lån. På några års sikt kan låneutbetalningarna väntas motsvara från jord-

170 Utformning av det framtida skördeskadeskyddet

brukarna inflytande amoneringar. De utestående lånen beräknas i genomsnitt vara ca 330 milj. kr. Skördeskadefonden bör successivt byggas upp till ett större belopp, förslagsvis 500 milj. kr, för att minska risken för att den töms vid stor skördeskada. Räntorna bör tillföras fonden. Därmed kan förluster på grund av penningvärdeförsämring kompenseras helt eller delvis. Genom amorteringarna svararjordbruket för huvuddelen av finansieringen i alternativ 3. Det bör då ankomma på staten att helt svara för administrationskostnaderna och att anslå det belopp om 30 milj. kr per år i avsnitt 9.3 skall tillföras skördeskadesom enligt utredningens förslag fonden. Det bör i detta alternativ vara statens uppgift att se till att tillräckliga medel finns i fonden. Detta bör vid en permanent ökning av behovet ske genom ökade anslag till fonden. Tillfälligt stora anspråk på fonden bör lämpligen klaras genom att en rörlig kredit står till förfogande på motsvarande sätt som i alternativ 1.

10.7 Genomförande

De båda av utredningen framlagda alternativa förslagen bör kunna ligga till grund för ett ställningstagande i frågan om principerna for det framtida skördeskadeskyddet. Infor ett sådant beslut torde förhandlingar behövas vad gäller skyddets finansiering. Sedan ett principbeslut fattats torde vissa frågor behöva närmare utredas innan en reform kan genomföras. Sålunda erfordras ytterligare utredning om den tekniska detaljutformningen av skyddet och om den centrala och regionala organisationen. Detaljförslag behöver utarbetas om behov av personal och anslag. Under förutsättning att principbeslut kan fattas av riksdagen under 1980 bör det bara möjligt att göra erforderliga förberedelser så att ett nytt system för skördeskadeskydd kan börja sättas i kraft från och med skördeåret 1982.

I KUNGL. BlBL.

l979 08 0 8 STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar 1979

Kronologisk förteckning

. Utbyggt skydd mot höga vård- ochläkemedelskostnader. S. Naturmedel för injektion. S. . Regional laboratorieverksamhet. Jo.

oowmgipup-

Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. Ju. Konsumentinflytande genom insyn? H. . Polisen. Ju. . Tandvården i början av80-talet. S. . Löntagarna och kapitaltillväxten 1. Löntagarfonder - bakgrund och problemanalys. E. 0 . Löntagarna och kapitaltillvâxten 2. Den svenska förmögenhetsfördelningens utveckling. Löntagarfonder och aktiemarknadenen introduktion. Internationella koncerner och löntagarfonder. E. 10. Löntagarna och kapitaltillväxten 3. Löner, lönsamhet och soliditet i svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala lönebildningen och företagets vinster - en preliminär analys. a. 11. Löntagarna och kapitaltillväxten 4. Lantbrukskooperationen ideologi och verklighet. E. 12. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. Kn. . Konkurs och rätten att idka näring. Ju. 14. Naturvård och täktverksamhet. Jo. 15. Naturvård ochtäktverksamhet. Bilagor. Jo. 16. Ökad sysselsättning. Finansiella effekter i offentliga sektorn. A 17. Kulturhistorisk bebyggelse - värd att vårda. U. 18. Museiiärnvägar. U. 19. Jaktvárdsområden. Jo. 20. Anhöriga. S. 21. Plötslig och oväntad död - anhörigas sjuklighet och psykiska reaktioner. S. 22. Barn och döden. S. 23. Avgifter i staten - nuläge ochutvecklingsmöjligheter. B. 24. Sysselsättningspolitik för arbete at alla. A 25. Nya namnregler. Ju. 26. Sjukvårdens inre organisation - en idéprornemoria. S. 27. Svsselsåttningspolitik för arbete åt alla. Bilagedel. A. 28. Barnolycksfall. S. 29. Lotterier och spel. H. 30. Lotterier och spel. Bilagor. H. 31. Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter, Kn. 32. Fastighetstaxering 81. B. 33. Fastighetstaxering 81. Bilagor. B. 34. Bilarna och Iuftföroreningarna. Jo. 35, Rationellare girohantering. E. 36. Konsumenttjänstlag. Ju. 37. Aktivt boende. Bo. 38. Lagerstöd. A. 39. Vattenkraft och miljö 4. Bo. 40. Malmer och metaller. l. 41. Barnen i framtiden. S, 42. Vår säkerhetspolitik. Fö. 43. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Jo. 44. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Bilagor 1-8. Jo. 45. Ren tur. Program för miljösâkra sjötransporter. Bilagor 9-13. Jo. 46. Koncarnbegreopet m. m. Ju. 47. Dokumentation ochstatistik om högskoleutbildning. U. 48. Arbetstiderna infor 80-talet. A 49. Grundlagsskyddad yttrandefrihet. Ju. 50. Huvudmannaskapet för specialskolan. U. 51. Ost Ekonomiska Byrån. H. . . . _ ” *’ 52. Viltskador. Jo. 53. Nytt skördeskadeskydd. Jo.

Statens offentliga utredningar 1979

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Handelsdepartementet Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. [4] Konsumentinflytande genom insyn? [5] Polisen. [6] Lotteriutredningen, 1.Lotterier och spel. [29] 2. Lotterier och spel. Konkurs och rätten att idka näring. I 13] Bilagor. [30] Nya namnregler. [25] Öst Ekonomiska Byrån. [51] Konsumenttjänstlag. [38] Koncembegreppet m. m. [46] Arbetsmarknadsdepartementet Grundlagsskyddad yttrandefrihet. [49] 1. Ökad sysselsättning. Finansiella Sysselsättningsutredningen. effekter i offentliga sektorn. [ 16]2.Sysselsättningspolitik för arbete Försvarsdepartementet åt alla. [24] 3. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. Bilagedel. var säkerhetspolitik. (421 [27] Lagerstöd. [38] Arbetstiderna inför 80-talet. [48] Socialdepartementet Utbyggt skydd mot höga vård- och Iäkemedelskostnader. [1] Naturmedel för injektion. [2] Bostadsdepartementet Tandvården i början av 80-talet. [7] Aktivt boende. [37] Utredningen rörande vissa frågor beträffande sjukvård i livets Vattenkraft och miljö 4. [39] slutskede. 1.Anhöriga. [20]2. Plötslig och oväntad död - anhörigas sjuklighet och psykiska reaktioner. [21] 3. Barn och döden. [22] lndustridepartementet Sjukvårdens inre organisation - en idépromemoria, [26] Malmer och metaller. [40] Barnolycksfall. [28] Barnen i framtiden. [41] Kommundepartementet Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. [12] Ekonomidepartementet Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. [31] Utredningen om löntagarna och kapitaltillvâxten. 1.Löntagarna och kan italtillväxten 1.Löntagarfonder-bakgrund och problemana|ys.[8] 2. löntagarna och kapitaltillväxten 2. Den svenska förmögenhetsfördelningens utveckling. Löntagarfonder och aktiemarknaden- en introduktion. Internationella koncerner och löntagarfonder. [9] 3. Löntagarna och kapitaltillvâxten 3. Löner, lönsamhet och soliditet i svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala lönebildningen och företagets vinster - en preliminär analys] 10]4.Löntagarna och kapitaltillväxten 4. Lantbrukskooperationen - ideologi och verklighet. [1 1] Rationellare girohantering. [35]

Budgetdepartementet Avgifter i staten - nuläge och utvecklingsmöjligheter. [23] 1976 års fastighetstaxeringskommitté. 1. Fastighetstaxering 81. [32] 2. Fastighetstaxering 81. Bilagor. [33]

Utbildningsdepartementet Kulturhistorisk bebyggelse - värd att vårda. l 17] Museijärnvägar. [18] Dokumentation och statistik om högskoleutbildning. [47] Huvudmannaskapet för specialskolan. [SO]

Jordbruksdepartementet Regional laboratorieverksamhet. [3] Naturvårdskommittén. 1. Naturvård och täktverksamhet. [14] 2. Naturvård och tåktverksamhet. Bilagor. [15] Jakt- och viltvárdsberedningen. 1.Jaktvårdsområden. [19] 2. Viltskador. [52] Bilarna och luftföroreningarna. [34] Miljörisker vid siötransporter. 1. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. [43] 2. Ren tur. Program för miljösâkra sjötransporter. Bilagor 1-8. [44] 3. Ren tur. Program för rniljösäkra siötransporter. Bilagor 9-13. [45] Nytt skördeskadeskydd. [53]

I Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i 0 gen.

KU

1979 08-‘ 0 8

STOCKHOLM

HPI* _ _ _

LiberFörIag :2.2:a29:.:;3:3*

Allmänna Förlaget