En hållbar kemikaliepolitik Bil. 2-12betänkande.

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

EN HÅLLBAR

u

EMIKALIEPOLITIQ

2-12

Bilaga

Kemikommittén

IUM

OcAc

Krim l

Statens offentliga utredningar

WW 1997:84

W Miljödepartementet

En hållbar

kemikaliepolitik

2-12

Bilaga

Bilaga till betänkande Kemikommittén av

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets forvaltningsavdelning

Distributionscentralen

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10

Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20637-4 gotab Stockholm1997 ISSN O375-250X

INNEHÅLL

Bilaga 2

2 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

utvärdering 6

- en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Mål och delmål för kemikaliearbetet 7 . . . . . . .

2.2 Styrmedlen och deras användning 18 . . . . . . . .

2.2.1¶Lagstiftningen 18

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.2¶Myndighetsorganisationen 22

. . . . . . . .

2.2.3¶Tillsyn och egenkontroll 38

. . . . . . . . . .

2.2.4¶Produktregistret 49

. . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.5¶Kunskaper 51

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.6 Styrmedel i bekämpnings-

medelshanteringen 53

. . . . . . . . . . . . . .

2.2.7¶Kretsloppsarbetet 62

. . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.8 Ekonomiska styrmedel 63 . . . . . . . . . . . . 2.2.9 Informativa styrmedel 64 . . . . . . . . . . . . 2.2.10 Sveriges deltagande i det internationella

kemikaliearbetet 68

. . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3 Resultat och bedömningar 74 . . . . . . . . . . . . . .

2.3.1¶Måluppfyllelse 75

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3.2¶Styrmedlen 84

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Slutord 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 3

3¶Så arbetar EU med kemikaliefrågorna 95

. . . . . . . . .

3.1¶Inledning 95

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2¶EU:s organisation 95

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3¶EG:s miljölagstiftning 98

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Kemikaliedirektiv och förordningar 101 . . . . . . . 3.5 Slutsatser 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 4

4 Förändrade förutsättningar genom

EU-medlemskapet 112

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Olika led i kemikaliens kretslopp 112

. . . . . . . . . 4.2 Slutsatser om möjligheter till nationella

kemikalieregleringar 120

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 5

5 Kemikaliekontroll i andra länder 126

. . . . . . . . . . . . . 5.1 Danmark 126

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Finland 131

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Kanada 132

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Nederländerna 136

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Norge 146

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Storbritanien 148

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.7¶Tyskland 153

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8 USA 161

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.9¶Österrike 171

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 6

6 Det globala och regionala internationella

arbetet 175

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Framväxten av det globala kemikaliearbet 175

. . 6.2 Forum för kemikaliesäkerhet 179

. . . . . . . . . . . . 6.3 Internationella organisationer samverkar

som

med forum för kemikaliesäkerhet 185

. . . . . . . . .

6.4¶Kemikaliefrågor i andra FN-organisationer 187

. . 6.5 Globala kemikalierelaterade konventioner 188

. . . 6.6 Annat internationellt arbete 189

. . . . . . . . . . . . .

6.7¶Regionala organisationer och konventioner 193

. . 6.8 Nordiskt samarbete 200

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 7

7¶Försiktighetsprincipen 202

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1¶Försiktighetsprincipens allt snävare tolkning 203

.

7.2 att skall vidtas redan vid

Principen åtgärder en

misstanke att skada eller olägenhet

skälig om

kan 205

uppkomma

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 skall användas 206

Försiktighetsprincipen

. . . . . . 7.4 207

Utbytesprincipen

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Omvänd bevisbörda 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.6¶Exempel på strategier och åtgärder enligt

försiktighetsprincipen

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7 "kostnadseffektiva åtgärder" i Rio-

Uttrycket

deklarationen ett Moment 22" 214 - . . . . . . . . . .

Bilaga 8

8 Hållbar och kemikalier 218

utveckling

. . . . . . . . . . . . 8.1 Vad med hållbar 218

menas utveckling

. . . . . . . . 8.2 Kriterier för kemikalier i hållbar utveckling 226 en

8.3 Hållbar utveckling och metaller 231 . . . . . . . . . . 8.4 kriterier för hållbar

Tillämpning av

några ämnen 236

utveckling på

. . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 9

9 Generellt angreppsätt 244 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.1¶Vår kunskap är bristfällig 244

. . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Kommitténs 244

uppdrag

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Vilka skall vi arbeta efter 245

principer

. . . . . . . . 9.4 Vad vi med ett angreppssätt 246

menar generellt

9.5 Vad i andra länder 247

görs

. . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Hur arbetar i Sverige 248 man . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 10

An outline of EC Chemicals Policy 261 . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 11

The for National Measures within the EU 275

Scope

. . .

Bilaga 12

Kemikontorets hearing 294 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2¶Kemikaliearbetet under de

Senaste tio åren en

- utvärdering

Förord

Denna utvärdering av resultaten de senaste tio årens

av

kemikaliearbete har genomförts på uppdrag Kemikom-

av mittén. Särskild vikt har lagts vid att belysa de använda

styrmedlen och deras betydelse för måluppfyllelsen. Arbetet har utförts självständigt i fortlöpande

men kontakt med kommittésekretariatet. Det egentliga arbetet

har genomförts under begränsad tidsperiod oktober

en -

november 1996. Ett stort antal intervjuer har

- genomförts

med representanter för myndigheter och intresseorganisatio-

Skriftligt material har härvid också inhämtats. ner.

Vid Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har samtal skett med flera personer rörande olika delområden.

Vid övriga organisationer har kontakt i första hand tagits

med den är expert i Kemikommittén. Svenska Kom-

som munförbundet har ingen expert i kommittén men har ändå kontaktats. Genom enkät har också vissa frågor

en om

kemikaliearbetet ställts till länsstyrelsernas miljövårdsen-

heter.

Utvärderingsarbetet har tidsskäl skett mycket översikt-

av

ligt. Myndigheternas arbete har beskrivits översiktligt liksom

det internationella arbetet.

Utvärderingsrapporten har av samma skäl inte bedömt de samhällsekonomiska eller företagsekonomiska effekterna

använda styrmedel.

av

Det internationella kernikaliearbetet inkl. Sveriges insatser finns beskrivet i en särskild bilaga bilaga

1997:84 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering 7 SOU -

Inledning

För att kunna bedöma resultatet de senaste tio årens av kemikaliearbete borde veta vilka de samlade riskerna man för hälsa och från kemikalier 1986 och vilka de är

miljö var

Dessutom borde veta vilken inverkan olika nu. man insatser haft under tiden. Eftersom detta

förebyggande

är och kanske ändå inte det mest an-

knappast möjligt

vändbara utgångspunkt för en omorientering av som arbetet, har en annan väg prövats. De bärande i det övergripande målet och

principerna

delmålen har identifierats. De styrmedel som

några av

har i att deras betydelse för

använts kartlagts syfte belysa

redovisas översiktlig be-

måluppfyllelsen. Slutligen en hur de uppställda målen uppnåtts. dömning av

Genom att utvärderingen gjorts i ett styrmedelsperspektiv

har vissa andra behandlats mindre ingående.

aspekter Exempelvis redovisas inte någon fullständig genomgång av

kemikaliearbete.

myndigheternas

Även insatser för skyddet den yttre miljön och av

arbetsmiljön, minskade utsläpp, bättre avfallshantering m.m.

för arbetet med att minska riskerna med

är av betydelse

kemikalie- Likväl har utvärderingen i huvud-

hanteringen.

sak till kemikalieområdet i något snävare

begränsats

mening.

2.1¶Mål och delmål för kemikaliearbetet

Det med kemikalielagstiftningen har i övergripande syftet

stort sett varit det sedan tillkomsten av lagen samma och Samhällets

1973:329 om miljö- hälsofarliga varor.

hade till bestämda ämnen med

reglering tidigare begränsats akut förutom några författningar inom hög giftighet,

till att med att undvika

transportområdet. Syftet var börja

kriminella vilket försökte göra att

förgiftningar, man genom gifter. Senare 1943 års giftstadbegränsa tillgängligheten på

inriktades också att förhindra oavsikt-

lagstiftningen på

ga

t.ex. yrkesförgiftningar och barnolyckor. liga förgiftningar,

8 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

- en utvärdering

Ansvaret för klassning i och ämnen fördes år

giftiga vådliga

1962 över till tillverkare och importörer. infördes

Samtidigt också märkningsskyldighet med avseende på

en varas

hälsofarlighet.

Lagen om hälso- och miljöfarliga omfattade i varor princip alla kemiska ämnen och beredningar kunde som befaras medföra hälsofara eller skadlig verkan i Man

miljön.

eftersträvade helhetssyn på problemet med kemiska en ämnen och beredningar med hänsyn till att ämne samma kan påverka många olika delar miljön. Strävan skulle i av första hand att målmedvetet

vara begränsa användningen

hälso- och miljöfarliga prop. 1973:17.

av varor En kemikommission tillsattes år 1983 med att

uppdrag

göra samlad översyn de problem för hälsa och

en av miljö

som den stora kemikalieanvändningen medfört. Kommissioskulle föreslå åtgärder för att motverka

nen svårigheterna

att identifiera och bedöma risker samt för att prioritera mellan olika insatser. Samhällets kontroll över utvecklingen inom kemikalieområdet och kemikalieanvändningen skulle effektiviseras av och samordnas. Kommissionen föreslog kemikalielagen ny

stiftning och inrättandet av en ny kemikaliemyndighet.

Lagen 1985:426 om kemiska produkter LKP började gälla den 1 januari 1986. Samtidigt började Kemikalieinspek-

tionen sin verksamhet. Enligt riksdagens beslut prop.

1984/85: 118, bet.1984/85:oU30, 1984/85 rskr. 340 är

lagens syfte:

att förebygga att skador människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Skadliga

ämnen och produkter bör därför så långt möjligt ersättas med

som mindre skadliga och helt ofarliga. För att målen skall nås är det viktigt att alla kemiska produkter hanteras är utredda med som avseende sina ejfekter hälsa och miljö. De hanterar som

kemiska produkter skall tillräckligt skaderis-

vara informerade om

ker och förebyggande åtgärder för att kunna hantera produkterna ett säkert sätt. Ansvaret skall i första hand ligga hos de

företag

som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska

produkter. Myndigheternas huvuduppgift är att till att

se

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 9

- en

företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälso- och miljörisker. Myndigheternas kontroll av att företagen

följer gällande bestämmelser skall vara ejfektiv. Ett nära samarbete mellan myndigheter med uppgifter i kemikaliekontrollen är

nödvändigt.

l beslutet slogs vidare fast att:

Företagshälsovården har en viktig roll liksom väl informerade skyddsombud.

Myndigheternas riskanalyser skall redovisas så att även

kunskapsluckor och osäkerhet framgår.

Ett utvecklat framåtsyftande internationellt samarbete minskar riskerna för tekniska handelshinder till följd

av

nationell reglering. En hög forskningskompetens och en

kvalificerad toxikologisk och epidemiologisk forskning

är av

stor betydelse.

Riksdagen beslutade år 1988 att utsläppen organiskt

av bundet klor från sulfatfabriker borde minskas till 1,5 kg

per ton klorblekt Åtgärderna borde ha påbörjats vid

massa. samtliga massafabriker före utgången år 1992. Samma år

av beslutade riksdagen 1987/ 881128, bet. 1987/ 88:oU24,

prop.

rskr. 1987/ 882374 att användningen av bekämpningsmedel

inom jordbruket skulle halveras till år 1990 jämfört med den

genomsnittliga årliga användningen under perioden

1981-85. Detta bedömdes uppnått år 1990, varvid

som

riksdagen beslutade prop. 1989/ 90:146, bet. 1989/ 90:oU25, rskr.1989/ 90327 att ytterligare halvering skulle ske till

en strax efter mitten 1990-talet jämfört med användningen

av år 1989. Totalt skulle därmed genom halveringsprogrammet nås reducering med 75% jämfört med använd mängd

en aktiv substans under perioden 1981-1985.

l 1989 års budgetproposition redovisades betänkandet Kontroll kemiska produkter och SOU1988z44 som

av varor avgivits utredningen arbetsformerna inom kemikali-

av om ekontrollen. Ytterligare medel beräknades för Kemikalieinspektionens informationsverksamhet med hänvisning till att

viktig funktion för Kemikalieinspektionen är att översätta en

10 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

vetenskaplig text till ett mer lättillgängligt språk.

Våren 1990 beslutades prop. 1989/ 902100 bil. 16, bet.

1989/ 90:OU16, rskr. 1989/ 90241 om ett förtydligande av substitutionsprincipen i lagen kemiska produkter.

om Vidare beslutades ett nytt avfallsprogram. Särskild vikt

om

lades vid producentansvaret. De farligaste ämnena i

slammet från de kommunala reningsverken skulle bort till år 1995. Slam skulle fortlöpande kunna utnyttjas inom bl.a.

utan risker för miljö och hälsa. Deponering av

jordbruket slam borde upphöra på sikt.

beslut prop. 1990/ 91:90, bet.1990/ 91:oU30,

Riksdagens

rskr.1990/91:338 god livsmiljö innebar bl.a. att

om en

kvicksilver samt arsenik- och kromföre-

användningen av bly,

skulle minska. För kvicksilver, kadmium och bly skulle

ningar

minska med 70 % mellan åren 1985 och 1995.

användningen

viktiga metaller skulle halveras under

Utsläppen av övriga samma

tid. Kvicksilveroxidbatterier skalle avvecklas sä snart möjligt

som och senast till är 2000. Användningen av klorerade organiska

lösningsmedel skulle avvecklas. Användningen av organiska tennföreningar, ftalater, bromerade flamskyddsmedel, klorparajffioch nonylfenoletoxylater skulle begränsas. Avvecklingsplaner-

ner

för ämnen skulle utvidgas.

na ozonnedbrytande

I 1992/ 932180 Riktlinjer för kretsloppsanpropositionen en passad samhällsutveckling angavs att:

och användningen hälso- och miljöskadliga ämnen bör

flödena av

minska. De ändå innehåller skadliga kemikalier bör i

flöden som

män slutas. riskhantering kemikalier

möjligaste Systematisk av

behöver utvecklas Användningen av de mest skadliga

ytterligare.

ämnena bör avvecklas. Planer för riskbegränsning bör tas för

fram

ett antal ämnen inom Substitutionsprincipen bör

en femärsperiod.

hävdas internationellt och tillämpningen i Sverige utvecklas. Arbetet med att öka kunskaperna och begränsa riskerna med

om hälso- och ämnen bör intensifieras. Detta arbete bör

miljöskadliga

i princip bekostas och bedrivas av industrin enligt principen om att skall betala. Kemikaliekontrollen bör sä längt

förorenaren

i internationellt samarbete i vilket Sverige bör

möjligt genomföras

Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering 11

- en

vara pådrivande.

Regeringen föreslog bl.a. att:

principerna för kretsloppsanpassad samhällsutveck-

en ling bör gälla även för kemikaliekontrollen

ytterligare planer för riskbegränsning hälso- och

av miljöskadliga ämnen bör tas fram

produktgrupper och varuområden skall successivt

nya

för producentansvar

anges

hushållningen med sådant plastmaterial framställs

som

ändliga naturresurser bör bli bättre, särskilt miljöbelastaur de plastmaterial bör undvikas helt

strategi, konkreta mål och tidtabell för tillämpningen

av producentansvar på områden bör områden som

nya anges ;

bör bli aktuella inom kort är byggnadsmaterial, bilar skrotdäck, elektroniska och elektriska produkter; arbetet bör inledningsvis drivas på och samordnas särskild

av en

kretsloppsdelegation.

I kretsloppspropositionen angavs att Naturvårdsverket på regeringens uppdrag hade utrett avgift/ skatt på

om en utsläpp klorerade organiska ämnen från tillverkning av

av

klorblekt lett till begränsning av utsläppen

massa dnr M92/ skulle ta frågan inom för

2140/ 5. Sverige upp ramen

Helsingforskonventionen. Myndigheter med inom miljöområdet skulle

ansvar informera producenterna och föra dialog med dessa för

en

att snabbt och smidigt försöka lösa uppkommande problem.

Ett annat sätt kunde allmänna informationskampanjer

vara riktade till allmänheten eller överenskommelser mellan företag samarbete. Lagstiftning med förbud och regle-

om ringar skall enligt propositionen ett medel och inte ett

vara mål för att för att åstadkomma producentansvaret. När

tillräckliga förutsättningar inte finns att åstadkomma

resultat på frivillig väg är ekonomiska styrmedel ett sätt att

stimulera företagen att uppfylla sitt ansvar.

Bestämmelser producentansvar infördes i lagen

om

1979:596 renhållning. Regeringen eller den myndighet

om regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter skyldig-

om

12 Kemikaliearbetet under de senaste :io åren utvärdering - en

het för att till att avfallet de eller

producenterna se av varor

de förpackningar de tillverkar, importerar eller säljer av som eller avfallet från sådan verksamhet som de bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt kan kräva för miljömässigt godtagbar avfallshantesom en

ring. Återvinning och återanvändning skulle öka.

I propositionen Riktlinjer för en fortsatt kretsloppsanpassning

samhället redovisades riktlinjer för den fortsatta inav

kemikaliekontrollen och förslag till den

riktningen av

fortsatta Kemikalieinspektionens verksam-

inriktningen av

het. I riksdagens beslut prop. 1993/ 942163, 1994/ 95: joU23, rskr.1994/95:273 slogs fast att kemikaliekontrollen ingår i

arbetet mot långsiktigt hållbar utveckling.

en Diffus spridning kvicksilver ansågs inte höra hemma av

i ett kretsloppssamhälle. Användningen amalgam i

av tandvården skulle därför avvecklas senast till år 1997. Övrig kvicksilveranvändning bör enligt beslutet avvecklas till år 2000.

Klorblekmedel i konsumentprodukter för

maskindiskmedel borde enligt beslutet avvecklas till år 1995.

Klorblekmedel i produkter för maskindisk och maskintvätt

för borde avvecklas med 90% av 1994 års

yrkesbruk

senast till år 1996. Senast till år 1999 bör 85 %

användning

tensiderna i disk, tvätt- och rengöringsmedel vara av Tillverkare och borde senast till

lättnedbrytbara. importörer

år 1996 ha upphört med den katjonaktiva tensiden DSMAC

i textilsköljmedel i enlighet med Pariskommissionens

rekommendation. biocider och

Förhandsgranskning av bekämpningsmedel skulle få ökad omfattning. biologiska

Konsumenter borde undvika att köpa och använda kan ersättas med andra mindre skadliga.

produkter som

De målen för Kemikalieinspektionens verk-

huvudsakliga

samhet under skulle kvarstå. Inspektionens

treårsperioden

verksamhet skulle omprioriteras till förmån för det regionala och lokala arbetet. De övergripande målen för kemikaliekontrollen skulle vara: innebär att kemiska ämnen och

Kunskapsmålet, som

produkter skall väl utredda med avseende på sina vara effekter på hälsa och miljö.

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 13

- en

Produktmålet, innebär att så ofarliga produkter

som som

möjligt skall väljas. Skadliga ämnen skall så långt möjligt

ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.

Hanteringsmålet, som innebär att hälso- och miljörisker

skall undanröjas säker hantering av kemiska ämnen

genom

och produkter.

Tillämpningen av substitutionsprincipen ansågs viktig i

detta arbete: Sådana kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter.

Försiktighetsprincipen skulle också tillämpas och innebär

för kemikaliekontrollen bl.a. att den hanterar eller

som importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra skada på människa eller miljö.

Med anledning av motioner har riksdagen 1995/96:oU:8, rskr. 1995/ 96:40 i tillkännagivanden till

regeringen uttalat att avvecklingen av bly och tennföreningar används stabilisatorer i PVC bör fullföljas

som som snarast samt att den negativa miljöpåverkan från klortillverkning för att tillverka PVC bör minska. Kemikaliein-

redovisade i juni 1996 till regeringen förslag till

spektionen

för att minimera hälso- och miljörisker från

åtgärder

additiv i PVC.

Nordsjökonferensen är ett forum i vilket nordsjöländernas

diskuterar i området. År1990

miljöministrar havsmiljön

undertecknades deklaration med rekommendationer om

en utsläppsreduktioner för 38 ämnen, bl.a. pesticider, klorerade lösningsmedel och flera metaller. Utsläppen till Nordsjön av arsenik och krom skulle minska med minst 50% under perioden 1985-95. Enligt deklaration skulle ut-

samma släppen till luft halveras till år 1995 eller senast år 1999.

Deltagarna vid den fjärde Nordsjökonferensen år 1995

enades kemikaliepolitik. l slutdokumentet från

om en ny

konferensen Esbjergdeklarationen slogs fast att alla

- utsläpp farliga ämnen skulle avvecklas inom

av en generation 25 år, så att nivåerna i miljön därefter är nära noll. Detta har kommit att kallas Generationsmålet. Deklarationen

utgår från att åtgärder måste den kemiska belastningen

avse

14 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

i dess helhet. EU har också undertecknat Nordsjö-

av miljön

deklarationen. Begränsningsmål motsvarande de ställts inom

som upp

för Nordsjökonferensen har också ställts inom ramen upp

för Helsingforskommissionen, HELCOM och Paris-

ramen kommissionen, PARCOM.

Vid FN:s konferens miljö och utveckling i Rio de

om Janeiro år 1992 antogs deklarationen Agenda 21. I denna

behandlas kemikaliefrågorna i huvudsak i det 19:e kapitlet. Ett omfattande handlingsprogram för den globala kemikalie-

kontrollen fram till år 2000 och in i nästa århundrade

sammanfattas programområden. Vid den uppföljnings-

i sex konferens kemikaliekontroll hölls i Stockholm år

om som 1994 ställde mål för olika programornråden och

man upp

aktiviteter i genomförandet av Agenda 21. De

angav

övergripande programområdesmål som angavs var :

att utöka och påskynda den internationella riskbe-

dömningen av kemikalier

att harmonisera klassificering och märkning kemika-

av lier

att öka informationsutbytet farliga kemikalier och

om kemiska risker

att upprätta riskreduktionsprogram

att stärka den nationella kompetensen och kapaciteten

för kemikaliehantering

att förhindra illegal handel med giftiga och farliga

produkter

Det också vilka internationella organisationer

angavs genom

arbetet skulle bedrivas. som

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 15 - en

De mål och delmål för kemikaliearbetet angivits som ovan har i stort sett behandlats i kronologisk ordning. De kan sammanfattas på följande sätt:

Det övergripande syftet att förebygga skador på

med lagen om kemiska människors hälsa eller

produkter miljön

försiktighetsprincipen Risker skall förebyggas. Även vetenskapligt grundade misstankar om skadeverkningar är tillräckliga som underlag för åtgärder Utbytesregeln/substitutions- Sådana kemiska produkter skall principen undvikas som kan ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana Halveringsprogrammen och reducering av bekämpningsriskbegränsning medel inom jordbruket annan reducering av bly samt arsenikoch kromföreningar avveckling av kvicksilver avveckling av klorerade organiska lösningsmedel avveckling av klorblekmedel i konsumentprodukter för maskindiskmedel avveckling av bly och tennorganiska föreningar som stabilisatorer i PVC begränsning av ftalater, bromerade flamskyddsmedel, klorparaffiner och nonylfenoletoxylater

16 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

Det övergripande syftet att förebygga skador på

med lagen om kemiska människors hälsa eller

produkter miljön

utvidgning av avvecklingsplanerna för ozonnedbrytande ämnen Kunskapsmålet Kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö Produktmålet Så ofarliga produkter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen skall så långt möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana Hanteringsmålet Hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering kemiska ämnen och

av produkter Principerna för en kretslopps- ytterligare planer för riskbeanpassad samhällsutveckling gränsning av hålso- och miljöbör gälla även för kemikalie- skadliga ämnen bör tas fram kontrollen produktgrupper och varu-

nya områden skall successivt anges för producentansvar

hushållningen med sådant plastmaterial som framställs ur ändliga naturresurser bör bli bättre, särskilt miljöbelastade plastmaterial bör undvikas helt

strategi, konkreta mål och tidtabell för tillämpningen av producentansvar på nya områden bör anges

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 17

- en

Det övergripande syftet att förebygga skador på

med lagen om kemiska människors hälsa eller

produkter miljön

substitutionsprincipen bör hävdas internationellt och Sverige bör vara pådrivande i det internationella samarbetet i

kemikaliefrågor

Internationella mål Agenda 21 utöka internationella riskbedömningar

harmonisering av klassificering och märkning

utöka informationsutbytet om farliga kemikalier och kemiska risker

upprätta riskreduktionsprogram

stärka den nationella kompetensen och kapaciteten för kemikaliehantering

förhindra illegal handel med giftiga och farliga produkter

Nordsjökonferensen 1990 minskning utsläpp till

av Nordsjön och till luft av 38 ämnen, bl.a. pesticider, klorerade lösningsmedel och flera metaller ceneraüonsmâlet 1995 All användning av naturfrämmande ämnen skall upphöra inom 25 år

HELCOM och PARCOM begränsningar motsvarande Nordsjökonferens

2 SOII1007:84

18 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

2.2 och deras

Styrmedlen användning

Styrmedel kan delas in i huvudgrupperna administrativa, ekonomiska och informativa. Till de administrativa räknas

då lagstiftningen, myndighetsorganisationen och myndig-

Det finns inga självklara gränser mellan de

hetsutövningen.

olika styrmedel. Tvärtom är det oftast så att de

typerna av

måste användas i kombination för att informera måste

-

ha att informera och för att kunskaper skall

man något om

kunna tillämpas måste bl.a. informera dem.

man om

I exempelvis tillsynsavsnittets underavsnitt förut-

om

för behandlas några andra styrmedel

sättningar tillsyn som

fordras för att skall bli effektiv. Även i avsnittet

tillsynen

är det påtagligt att det är kombinatio-

om länsstyrelserna styrmedel utgör förutsättningarna för dessa

nen av som myndigheters kemikaliearbete.

2.2.1¶Lagstiftningen

Den centrala med bestämmelser om kemikalier är

lagen

1985:426 kemiska produkter. För vissa kemiska

lagen om

den inte det inte föreskrivits i särskild

produkter gäller om

ordning. De omfattas istället bestämmelserna i andra

av

lagar livsmedelslagen, läkemedelslagen, strålskyddslagen,

-

brandfarliga och explosiva varor, lagen om lagen om transporter farligt gods eller lagen spridning av

av om

bekämpningsmedel över skogsmark.

Även och arbetsmiljölagen

miljöskyddslagen 1969:387

innehåller bestämmelser har betydelse för

1977:1160 som

kemikaliehantering och kemikalieanvändning. Lagen kemiska produkter är en utpräglad ramlag

om med ett stort antal bemyndiganden. Lagen får i stor ut-

sitt innehåll de bestämmelser som

sträckning genom

meddelas regeringen eller den myndighet som regering-

av

bestämmer. I 4 § förordningen 1985:835 kemiska en om

att föreskrifter beträffande

produkter anges ytterligare

kemiska produkter finns

i :

-

förordningen 1985:836 om bekämpningsmedel förordningen 1985:837 om PCB m.m. förordningen 1985:838 motorbensin om 1985:839 kadmium förordningen om 1985:840 vissa hälso- och miljöfarliförordningen om ga produkter m.m. förordningen 1985:841 miljöfarligt avfall om förordningen 1985:997 om anmälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar förordningen 1986:683 förbud mot asbesthaltiga om friktionsbelägg i fordon förordningen 1989:974 om miljöfarliga batterier 10. 1988:716 CFC och halon förordningen om m.m. 11. förordningen 1991:1289 vissa klorerade lösom ningsmedel 12. förordningen 1991:1290 om vissa kvicksilverhaltiga varor 13. förordningen 1995:701 om gränsöverskridande transporter avfall av

EG-rättens Sevesodirektiv storolyckor i vissa industriella om verksamheter 501/ EG har förts in i kemiska 82/ lagen om räddningstjänstlagen och i lagen om brandfarliga produkter, och explosiva varor. Till kemikalielagstiftningen hör också de tillämpningsföreskrifter meddelats med stöd i lagen kemiska som om Föreskrifter meddelats med stöd beprodukter. som av i lagen kemiska produkter och tillhörande myndiganden om kan finnas i författningssamlingarna hos förordningar en rad myndigheter: Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Läkemedelsverket, Räddningsverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Iordbruksverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrel- Arbetarskyddsstyrelsen och samtliga länsstyrelser. sen, Till kemikalielagstiftningen bör också kunna räkna man vissa tillämpningsföreskrifter som rör kemikalier, men som meddelats med stöd i någon annan lag. Detta gäller exför del de föreskrifter Arbetarskyddsempelvis en av som styrelsen meddelat med stöd av arbetsmiljöförordningen. Som exempel kan nämnas Arbetarskyddsstyrelsens kungö-

20 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

relse AFS 1996: 4 med föreskrifter härdplaster.

om

Vid en analys av normgivningen för kemiska produkter

som Riksdagens revisorer genomförde år 1992 Riksdagens revisorers förslag angående riksdagen och normgivningsprocessen 1991/ 92:19, Underlagsrapport 4 konstaterades

:

Totalt för kemikalielagen med sig 80 bemyndiganden, 17 för-

ordningar samt 20 centrala och 24 regionala myndigheter med

rätt att meddela föreskrifter. Antalet myndighetsföreskrifter som

meddelats med stöd i lagen har det varit svårt att kartlägga

men det det torde röra sig närmare 50 plus tillhörande allmänna

om råd. Problemet med överblick accentueras att kemikalieområdet

av och berörda myndigheter sträcker sig över departementsom-

flera

råden miljö-, jordbruks-, kommunikations- försvars-, social-,

arbetsmarknads- och civildepartementet samt ett riksdags-

flertal

utskott. De många ändringarna i bl.a. förordningen om kemiska produkter bidrar till problemen att sig överblick. Tekniken

skaffa

med förordning för varje problemområde aktualiseras

en ny som

samt ändring i den övergripande förordningen infördes som ett

alternativ till att införa alla förordningsregler i förordningen

nya

kemiska produkter, såsom varit med den tidigare

om fallet

kungörelsen om kemiska produkter. Man kan fråga sig om överskådligheten har ökat genom denna ändring. Dessutom innebär regelsystemets komplexitet att det blir svårare att övervaka området, med ökade risker för hälso- och miljöskador som

följd.

Sammanlagt har Kemikalieinspektionen 14 bemyndiganden

att meddela föreskrifter, alla har inte använts. Före-

men skrifter har t.ex. inte meddelats kostnader för tillsyn

om

17 § lagen och 28§ förordningen om kemiska produkter.

Kemikalieinspektionens författningssamling innehöll enligt

inspektionens förteckning den 1 januari 1996 totalt 25

föreskrifter och 15 allmänna råd.

Bärande principer i lagen om kemiska produkter

I 1 § lagen kemiska produkter, LKP, att Försiktig-

om anges

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering 21 -

skall tillämpas skador på människors hälsa

hetsprincipen -

eller i miljön på grund av de kemiska produkternas inneboende skall förebyggas. Lagen skall tilläm-

egenskaper

så att risk för skada är tillräcklig för att

pas en generell

att förebygga skall inträda.

skyldigheten

eller utbytesregeln kan med stöd

Substitutionsprincipen av

och förarbeten formuleras så här:

lagtext

Om hanterar kemisk produkt eller vara enligt 2 §

någon en en kemiska produkter, och denna produkt eller förordningen om

kan ersättas med mindre skadlig produkt eller vara som

vara en

ett likvärdigt resultat eller fyller ett likvärdigt ändamål och ger inte orimlig merkostnad, så skall den mer skadliga

ger en

undivkas, dvs. skall inte hantera den.

produkten man

I 5 § LKP att det är och hanterar eller anges var en som kemiska produkter skall undvika den mer

importerar - som

Utbytesregeln ställer inte krav på att

skadliga produkten.

skall speciell produkt. Den alternativa pro-

man välja en

dukten skall ett likvärdigt resultat men inte nödvändigt-

ge

vis Ansvar för brott mot 5 § LKP kräver minst grov samma. oaktsamhet medan den överträder föreskrift, villkor som eller förbud meddelats med stöd 5 § riskerar att som av ådra redan vid oaktsamhet. sig ansvar

Tillverkarens och importörens undersöknings- och märkningsplikt

6 § LKP är tillverkaren och importören av en kemisk

Enligt skyldig att se till att produkten är tillräckligt produkt

undersökt. Denna bestämmelse konkretiseras vidare

genom

klassificering och märkning, och

förordningens regler om Kemikalieinspektionens ytterligare mer detaljerade

genom

föreskrifter. Den tillverkar eller importe-

som yrkesmässigt

kemisk skall bedöma inneboende

rar en produkt produktens

från hälso- och Härvid

egenskaper miljöskyddssynpunkt.

skall bl.a. utredas

vilka ämnen kan produkten farliga egenskaper

som ge

arten och graden de farliga egenskaperna

av

22 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

- en utvärdering

vilka åtgärder behövs för att skydda hälsa och

som

miljö vid hanteringen

vilka åtgärder behövs för att ta hand avfall

som om

från produkten.

I 7 § LKP anges att den som yrkesmässigt hanterar eller importerar kemisk produkt skall

en

utreda produktens egenskaper i enlighet med vetenskap

och beprövad erfarenhet

ha tillgång till behövlig kemisk och toxikologisk kompetens.

I 8 § vidare att den tillverkar, importerar eller

anges som överlåter kemisk produkt vid överlåtelse kemiska

en av produkter skall märka eller på annat sätt lämna sådan information som är av betydelse från hälso- eller miljös-

kyddssynpunkt.

Inför riksdagens beslut om lagen om kemiska produkter

slog jordbruksutskottet 1984/ 85:30 fast att myndig-

joU

heternas huvuduppgift inom kemikaliekontrollen borde

att till att företagen gör vad behövs för att vara se som

undanröja och förebygga hälso- och miljörisker.

2.2.2¶Myndighetsorganisationen

Liksom det finns bestämmelser om kemikalier på många

håll i lagstiftningen är det många myndigheter som deltar

i kemikaliearbetet. I detta avsnitt behandlas några. För att

placera in myndigheterna i kemikaliesammanhanget lämnas

exempel på vad de arbetat med. Någon fullständig redovisning av varje myndighets arbete lämnas emellertid inte. Det bör också tilläggas att det visade sig alltför tidskrävande att

fullständigt kartlägga de olika regeringsuppdrag rörande

kemikalier som Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket fått och redovisat under det gångna decenniet.

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 23 - en

Regeringen

inom flera departement. De Kemikaliefrågor handläggs arbetar med kemikalier hör också till myndigheter som olika departementsområden. En stor del av regeringens kemikaliearbete utförs dock i Miljödepartementet, bl.a. och kemikaliekontrollenheten, Miljögenom kretslopps- Kretsloppsdelegationen och Agenda Vårdsberedningen, 21-kommittén.

Kemikalieinspektionen

sin instruktion 1988:525, senast ändrad SFS Enligt genom 1995:1334 skall inspektionen: utvecklingen i förekomstuppmärksamt följa fråga om kemiska och de risker användningen av en av produkter dessa kan medföra, 1985: 426 kemiska utöva tillsyn enligt lagen om tillverkare, och andra leveranprodukter över importörer törer av kemiska produkter, pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och för förhandsgranskning av kemiska svara annan produkter, föra och utveckla över kemiska produkter, register utreda, sammanställa och dokumentera Verksamheten avseende kemiska och de hälso- och miljörisker produkter sådana produkter kan medföra, lämna information inom kemikaliekontrollens område, stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter på kemikaliekontrollens område, i det internationella samarbetet på kemikalimedverka ekontrollens område.

har huvudansvaret för riskbegränsande Inspektionen kemiska ämnen i råvaror, kemiska åtgärder som avser och andra och syftar till att styra produkter varor som leverantörers bedömningar och information utredningar, avseende kemiska hälso- och miljörisker och till generell

24 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren - en utvärdering

begränsning av förekomsten kemiska ämnen. av I samband med riksdagens beslut om en god livsmiljö uppdrog regeringen åt Kemikalieinspektionen att följa upp och redovisa hur och avvecklingen av bly kvicksilver fortgår. Uppdraget redovisades i juni 1993. Inspektionen fick också i att redovisa effekterna uppdrag av inspektionens föreskrifter KIFS 19990210 om träskyddsbehandlat virke. Uppdraget redovisades i maj 1993. Genom 1993 års beslut för om riktlinjer en kretsloppsanpassad samhällsutveckling fick Kemikalieinspektionen i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket identifiera sådan användning av klor och klorerade organiska ämnen i Sverige bör begränsas. I som uppdraget ingick att ge förslag till avveckling eller andra riskbegränsande åtgärder att i samråd med Naturvårdsverket göra en analys av vilka hälso- och diskmiljörisker som användning av tvätt-, och orsakar, redovisa vilken rengöringsmedel produktutveckling mot mindre skadliga produkter är som på gång samt ge förslag till de åtgärder behövs för att som påskynda utvecklingen.

Inspektionens toxikologiska råd skall verka för vetenen hög skaplig standard i myndigheternas risker med analyser av kemiska ämnen, myndigheterna i deras ge vägledning arbete med kriterier och för tolkprinciper vetenskapliga ningsfrågor samt medverka till en sådan samordning att myndigheterna kan göra grundläggande delar av riskanalysen på ett så enhetligt sätt I rådet 19 som möjligt. ingår forskare och myndighetsrepresentanter. Rådet anordnar utbildning för berörda och seminarier, tillsätter myndigheter arbetsgrupper samt dokumenterar och informerar om väsentliga toxikologiska spörsmål. Under tid har senare rådet bl. på olika sätt behandlat a. följande frågor: långlivade organiska föroreningar i miljön ekotoxikologi i förhållande till - toxikologi

- beteendetoxikologi

endokrina effekter; kemikalier imiterar hormoner - som och därmed stör den hormonbalansen kan ha - naturliga -

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

en utvärdering 25

-

negativ inverkan på immunförsvaret,

reproduktionen, beteendet, ämnesomsättningen och tillväxten

kadmium njurskador vid nivåer

- - låga

Statens naturvårdsverk

Naturvårdsverket skall sin instruktion

enligt 1988:518,

senast ändrad SFS 1995:1333 samlande och

genom vara

pådrivande i miljövårdsarbetet nationellt och internatio- nellt. Verkets arbete skall till säkerställa

syfta att en god

miljö och biologisk mångfald. Naturvårdsverket handlägger

ärenden om prövning och

tillsyn enligt miljöskyddslagen,

varvid också användningen kemikalier beaktas. av I förhållande till och

sektorsmyndigheter samt regionala

lokala myndigheter skall verket arbeta med mål

vägled-

,

ning, samordning och uppföljning rör som miljöarbetet.

Verket skall bevaka miljövårdsintresset vid

tillämpningen av plan- och bygglagen och 1987:10 lagen 1987:12 om

hushållning med naturresurser samt tillhandahålla m.m. underlag för tillämpningen dessa Verket skall verka

av lagar för och sprida kunskaper om miljöforskning samt genom

miljöövervakning ta fram uppgifter och

om belysa miljötill-

ståndet. Verket har vidare det centrala ansvaret för

tillsyn enligt ett antal lagar och förordningar avsnittet jfr. om tillsyn.

I samband med riksdagens beslut

om en god livsmiljö

uppdrog regeringen åt Naturvårdsverket att följa och upp redovisa hur och kvicksilver

avvecklingen av bly fortgår.

Uppdraget redovisades i juni1993.

I augusti 1993 redovisade Naturvårdsverket sitt

uppdrag

att upprätta förslag till för

program stegvis avveckling av

innehållet vissa ämnen i slam och

av miljöfarliga organiska

till åtgärdsprogram för ett slam från kommunala renare

avloppsreningsverk.

Verket har huvudansvaret för

riskbegränsande åtgärder

som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska och

produkter

andra varor syftar till att hushålla med naturresurser som

och att förhindra eller begränsa för kemiska

exponering

26 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering -

vid användning och

ämnen i den yttre miljön yrkesmässig

även i avfallsledet av kemiska ämnen,

annan hantering,

och varor.

produkter

de tio åren har Naturvårdsverket genom- Under senaste

kemikalieanvändningen i fört flera karakteriseringar av industribranscher i att minska användningen av

olika syfte miljöfarliga ämnen.

Naturvårdsverket skulle senast 1995-12-31 utarbeta dels

fortsatta arbetet med att använd-

plan för det begränsa

en kemikalier inom industrin, dels

ningen av miljöskadliga

till i flödet av

utredningar med förslag åtgärder fråga om

textilier och och dess miljöeffek-

plaster, pappersprodukter

I 1996 redovisade verket ytterligare ett regerings-

ter. april i POP Stabila Organiska Miljögifter

uppdrag rapporten - -

litet För närvarande utarbetas inom Stort eller problem

för fortsatt arbete med att minska

verket en handlingsplan

ämnen inom industrin.

användningen av miljöfarliga

vidareutveckla för att arbeta fram

Verket skall underlag

inom för luft- och överenskommelser om åtgärder ramen

och EU. Verket har i uppdrag att

havskonventionerna

avvecklingsplanen för årligen redovisa en uppföljning av

i Sverige. I 1995 års utvärdering av

ozonnedbrytande ämnen

konstateras avvecklingen de

avvecklingsplanen att av

ämnena är genomförd i Sverige.

ozonnedbrytande nu

konstateras dock att arbete inom vissa viktiga

Samtidigt

rekommenderas Kemika-

områden återstår. I utvärderingen

eller Naturvårdsverket utarbeta en

lieinspektionen och/

underlätta kommunernas arbete med dessa

lathund för att

anvisningar för frågor. Vidare behövs enligt utvärderingen

skall omhändertas

hur de förbjudna varorna/ produkterna

liksom beträffande märkningen.

förbättringar

Naturvårdsverket har för till EU-0r-

ansvar rapportering

och efterlevnad i Sverige EU:s

om tillämpning av

gan

Verket deltar också i det informella

miljölagstiftning.

nätverket inom EU för införande och praktisk tillämpning

EU:s IMPEL.

av miljölagstiftning

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 27

- en

Arbetarskyddsstyrelsen

Verket har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder

som

kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och i avser andra varor och syftar till att förhindra eller begränsa

som exponering för kemiska ämnen i arbetsmiljön vid yrkes-

mässig användning och hantering kemiska ämnen,

annan av

produkter och andra varor. Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet. Arbetarskyddsstyrelsen har bemyndigande i arbetsmiljöförordningen 1977:1166 att utfärda föreskrifter till arbetsmiljölagen 1977:1160 bl.a. tillstånd, villkor och

om

märkning av kemiska produkter. Arbetarskyddsstyrelsen är tillståndsmyndighet för bekämpningsmedel klass 1 ASS.

Gemensam strategi för kemikalieområdet

Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen har efter hand kommit överens om en

uttolkning hur den fördelning arbetet i

av av som ges

lagstiftningen ser ut. För att ytterligare systematisera och

stärka arbetet med att förebygga och undanröja kemiska hälso- och miljörisker utarbetades år 1992

en gemensam strategi för kemikalieområdet. I anknytning till strategin upprättades en överenskommelse 1995 om ansvars-

mars

och arbetsfördelningen mellan de tre verken. Det slås härvid fast att:

Kemikalieinspektionen kemikaliemyndighet har

som huvudansvaret för föreskrifter och tillsyn syftar till att

som förebygga skador från kemiska ämnen, kemiska produkter samt andra släpps ut på marknaden.

varor som

Naturvårdsverket central miljömyndighet har

som huvudansvar för föreskrifter och tillsyn syftar till att få

som

från miljö- och naturresurssynpunkt säker användning/

en hantering kemiska ämnen, kemiska produkter och andra

av

inklusive avfallsledet. För produktområdena drivvaror medel och bränslen, CFC etc. har SNV ansvaret även för

28 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering - en

sådana i leverantörsledet

riskbegränsande åtgärder som

gäller särskilt för dessa grupper.

Arbetarskyddsstyrelsen som central arbetsmiljömyndig-

het har huvudansvar för föreskrifter och tillsyn som syftar till få från arbetsmiljösynpunkt tillfredsställande att en hantering kemiska ämnen, kemiska pro-

användning/ av

dukter och andra varor.

Det slås vidare fast att skall samarbeta

myndigheterna

beträffande verksamhetsplanering och

riskbegränsning,

internationellt arbete. Naturvårdsverket har ett sammanhållande för frågor som rör kretslopp. ansvar

Läkemedelsverket

Verket är central för kontroll och tillsyn av

myndighet

läkemedel och läkemedelsnära Verket skall tillse

produkter.

läkemedel är säkra och effektiva och av god

att tillgängliga

kvalitet och verka för att dessa används på ett ändamålsenoch kostnadseffektivt sätt. Verket granskar bl.a. ett

ligt

läkemedels kvalitativa och kvantitativa sammansättning av olika kemiska ämnen för ett marknadsgodkännande av Det även för icke önskvärda

produkten. gäller gränsvärden såsom nedbrytningsprodukter och ämnen syntesföreningar,

Även för s.k. krävs

lösningsmedelsrester. hjälpämnen

dokumentation sammansättning och godkännande av

av

specifikationskraven.

Vid tillverkare läkemedel kontrolleras

inspektion av av

att tillverkning görs enligt s.k. god tillverkningsföretagets

sed GMP. Inom Gemenskapens kommission

Europeiska

arbete med att utreda GMP-regler för

pågår gemensamma

tillverkning aktiva läkemedelssubstanser. I Sverige pågår av arbete med att inordna tillverkare aktiva läkemedelssubsav

i den tillsynsverksamheten. Inaktiva tanser regelbundna

ämnen inte sätt säkerheten av pro-

påverkar på samma

dukten och har därför inte prioriterat GMP-kraven på man dessa. För läkemedel kan kemikalie

uppgift om mängd av en

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren 29

- en utvärdering

/beståndsdel tas fram. Det är möjligt att läkemed-

genom lens sammansättningar är kända samt att det finns

tillgång

till försäljningsstatistik. Det är först efter Sveriges EU-inträde som Sverige något beaktat läkemedlens

miljöeffekter.

Naturvårdsverket har i samarbete med bl.a. Läkemedelsverket under år 1996 genomfört förstudie läkemedels

en om miljöeffekter och har kallat representanter för ett antal myndigheter till ett arbetsmöte i januari 1997 läkeme-

om

delsrester och nedbrytningsprodukter i miljön.

Verket är också tillsynsmyndighet i kosmetiska

fråga om och hygieniska produkter och får enligt förordningen

1993:1283 om kosmetiska och hygieniska produkter

meddela föreskrifter för vissa kosmetiska och

hygieniska

varor. Direktivet 76/ 768/ EG kosmetiska och hygieniska

om varor har införlivats i den svenska lagstiftningen. För kosmetiska och hygieniska produkter gäller att tillverkaren eller importören ansvarar för att produkten är för konsumenten ofarlig vid normal hantering. I de bestämmelser som finns ingår förteckningar över ämnen det är

som förbjudet att använda, över ämnen som är tillåtna att använda med vissa begränsningar t.ex. vad gäller halter eller krav på märkning och över ämnen får

som ingå som

konserveringsmedel, färgämnen eller UV-filter. Någon förhandsgranskning av kosmetiska produkter görs inte,

men det finns ett produktregister över kosmetiska och

hygieniska

produkter.

Jordbruksverket

Verket övertog då det bildades Lantbruksstyrelsens

uppgifter inom bekämpningsmedelsområdet och har samord-

en

nande funktion avseende bekämpningsmedelsprogrammen. Genom förordningen 1985:86 om bekämpningsmedel

har Jordbruksverket bemyndigats att meddela särskilda föreskrifter tillstånd att använda

om bekämpningsmedel huvudsakligen berör jordbruk, skogsbruk eller

som

trädgårdsskötsel och om kunskapskrav och åldersgränser.

Verket får vidare bl.a. besluta att skall

länsstyrelsen svara

30 Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering - en

för den utbildning krävs med anledning av kunskap-

som skrav verket bestämmer. som

Boverket

Verket har att det behövs till skydd för

bemyndigats om

i samråd med Kemikalie inspektionen,

inomhusmiljön,

meddela vissa föreskrifter byggprodukter. Inom Boverom ket arbete med sådana föreskrifter under 1992-1993.

pågick

lades dock ned, eftersom inte kunde finna

Projektet man

tillfredsställande stöd för de föreskrifterna.

föreslagna

Verket har vidare vissa uppgifter beträffande rivningsavfall och bestämmelser

enligt plan- bygglagstiftningens om rivningsplaner.

Generalläkaren

för den och lokala till enligt

ansvarar regionala synen förordningen kemiska produkter i fråga om Försvars-

om maktens kemiska produkter inte

användning av som ankommer på Yrkesinspektionen.

Livsmedelsverket

Den verksamhet berör kemikalieområdet gäller bl.a. att som leda och samordna livsmedelskontrollen, undersöka livsmedels och tillsatser samt råd och an-

sammansättning ge

i Verket för kontrollen

visningar livsmedelsfrågor. ansvarar

i livsmedel.

av bekämpningsmedelsrester

Socialstyrelsen

Beträffande hälsorisker i verksamheten från

miljön utgår enligt olika lagstiftningen, t.ex. styrelsens tillsynsansvar smittskyddslagen och hälso- och sjukvårdslatobakslagen

,

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 31

- en

samt styrelsens övergripande ansvar att följa utveck-

gen

lingen hälsorisker.

av

I maj 1991 fick styrelsen i uppdrag att utreda förut-

sättningarna för att avveckla amalgam tandfyllnadsma-

som terial, vilket redovisades i rapporten Möjligheter att avveckla

amalgam som tandfyllnadsmaterial

.

Räddningsverket

Verket är central myndighet för befolkningsskydd och

räddningstjänst i fred och krig. Bland annat har verket det centrala ansvaret för räddningstjänst i samband med

kemikalieolyckor. Verket är vidare transportmyndighet för landtransporter

farligt gods och meddelar föreskrifter för sådana transav

porter.

Sprängämnesinspektionen

Inspektionen har det centrala ansvaret för att övervaka att

hanteringen och importen brandfarliga och explosiva

av

utförs på ett säkert sätt. Den direkta tillsynen över varor företag utförs framför allt de kommunala räddnings-

av

tjänsterna och polismyndigheterna.

Länsstyrelserna

Liksom inom flera andra lagstiftningsområden har länssty-

relserna beträffande kemikalier ett allmänt för den

ansvar

tillsyn som inte utövas av någon annan. Länsstyrelserna

skall också pröva frågor tillstånd enligt 17 § förord-

om ningen kemiska produkter för import och överlåtelse

om av

livsfarliga och mycket farliga produkter. För att få Viss

en

belysning vilka kemikaliefrågor länsstyrelserna hanterar

av

har enkät skickats till länsstyrelsernas miljövårdsenheter.

en

32 Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering

- en

Det bedrivs därför säkerligen en hel del arbete på länsnivå

på olika sätt berör kemikalier, som ändå inte som men kommit med i enkätsvaren.

För att få översiktlig bild i vilka sammanhang

en av

länsstyrelserna och miljövårdsenheterna i praktiken kommer

in kemikaliefrågor ställdes frågan Vid vilken typ på av

ärenden kommer Länsstyrelsen och enheten mest in kemikalie-

frågor Främst nämns tillståndsprövning och tillsyn av

verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen.

Aven samråd, miljörapporter och

anmälningsärenden,

särskilda projekt nämns. Några nämner också de särskilda

regler och förfaranden som gäller CFC-användning. Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen föreskrivs

villkor gällande t.ex., hantering och utbyte av kemikalier. Förutom tillståndsärenden

miljöskyddslagen uppges som

rör kemikalier främst transport miljöfarligt avfall

gälla av

samt transport, överlåtelse och import kemikalier enligt

av

förordningen kemiska produkter.

om

På Har enheten behandlat kemikaliefrågor i samband

frågan

med PBL-ärenden, tillämpning av naturresurslagen eller kommu-

nala planer för räddningstjänsten svarade de flesta "nej".

att frågor hälsa och säkerhet berörs bl.a.

Några uppger om

i PBL-arbetet; främst rör det sig då om miljöskyddsfrågor.

Som exempel på kemikaliefrågor i PBL-ärenden nämns detaljplaner som rör vattenskyddsområden, lokalisering av

vid vissa industrier och rekom-

gasdepåer, planändringar

mendationer eller förbud för vissa färdvägar beträffande

om

transporter farligt gods. Från en länsstyrelse nämns att

av

och miljövårdsenheten deltar i beredskapsfunktionen

projektet Hälsa och säkerhet med att ta fram underlag för kommunernas planer för räddningstjänsten; bl.a. bidrar

med kemikalieexpertis.

man

Av på frågorna Vilka är de största skillnaderna i

svaren

förutsättningarna för Länsstyrelsens kemikaliearbete

om man jämför är 1986 med är 1996 och Vilka är de största skillnaderna i Länsstyrelsens och enhetens arbetssätt framträder bild

en av hur kemikaliearbetet förändrats.

Flera att förutsättningarna på olika sätt har blivit

anger

bättre:

Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering 33

- en

Kunskapen om kemiska ämnens farlighet för hälsa och miljö har Ökat avsevärt under den senaste tioårsperioden,

särskilt för miljön. Myndigheterna kan därför tydligare peka

ut problem och rent allmänt driva kemikaliearbetet med större auktoritet i dialog med näringsliv och allmänhet. På

utbildningssidan har toxikologi och miljötoxikologi fått större tyngd. Underlaget från Naturvårdsverket och Kemikalieinspek-

tionen har blivit betydligt bättre. Ett exempel är Kemikali-

einspektionens OBS-lista över ämnen med så allvarliga

egenskaper från hälso- och miljösynpunkt att de kräver särskild uppmärksamhet. Kunskaperna om enskilda ämnen och produkter har blivit bättre.

Bestämmelserna i form av förordningar och föreskrifter, liksom allmänna råd, har blivit väsentligt fler, vilket har underlättat arbetet. För vissa områden har det dock dröjt ganska länge, vilket hindrat kemikaliearbetet. Detta gäller t.ex. bestämmelserna i 8 § lagen om kemiska produkter

beträffande indelning av kemiska produkter i farlighetsklas-

Först år 1991 kom det ett allmänt råd rörande proser. duktinformation om miljöfarliga egenskaper hos kemiska

produkter.

Först i samband med EES-avtalet fick Sverige rad

en bindande bestämmelser om klassificering och märkning av

kemiska produkter samt föreskrifter miljöegenskaper

om hos kemiska produkter i varuinformationsblad. Dessa bestämmelser har underlättat arbetet för både tillverkande

industri och länsstyrelser.

Företagen är nu betydligt mer intresserade av sitt kemikaliearbete och att diskutera detta med länsstyrel-

av

Kunskaperna inom industrin och handeln är betydligt serna. bättre, liksom miljömedvetenheten och förståelsen för de miljöproblem kemikalier medför. Företagens egna

som miljörapporter är en bra grund för kemikaliearbetet. När

miljöstyrningssystem såsom EMAS får genomslag kommer företagen själva ytterligare att öka sitt arbete med dessa frågor.

En del kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämn-

av

der bedriver aktiv och kampanjinriktad tillsyn

numera en

3 .SI//I07.n'4

34 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

utifrån lagens bestämmelser. Främst riktar sig dessa insatser mot användare och återförsäljare kemikalier. Myndig-

av

heter, miljöorganisationer Naturskyddsföreningen och

som Det naturliga steget har drivit på.

Länsstyrelsen ökade på kemikaliesidan

resurserna under den delen 1980-talet och början 1990-ta-

senare av av let, bl.a.. I några län har då ytterligare någon kemist anställts, vilket ha tillfört kemikalieverksamheten

man anser mycket. Kommunerna har också fått ökade resurser. I Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs och Skaraborgs län har dock kraftiga neddragningar aviserats i samband med den förestående länssammanslagningen, vilket man befarar kommer att drabba bl.a. kemikaliesidan.

Det har hänt mycket under de senaste åren. Frågorna har blivit komplexare och därför svårare än tidigare. Det krävs större specialisterna har blivit färre. Alla som

kunskap, men

miljöskyddsärenden blir också kemikaliehand-

handlägger läggare. I arbetar parallellt med miljölagdag länsstyrelserna mer och kemikalielagstiftning. Mer tid läggs ner på att stiftning

diskutera användning och hantering och risker med

av kemikalier i t.ex. avfall. Substitutionsprincipen diskuteras.

med ämnen användning är in-

Begränsningslistan, vars

skränkt centrala förbud eller ställningstaganden, och

genom

annat underlag beaktas i hanteringen av miljörapporterna.

försöker arbeta förebyggande. Direkttill-

Länsstyrelsen mer har med tillsynskampanjer. Nu arbetar vi syn kompletterats

med branscher eller hela länet. introduktionen mer av Sevesodirektiven i Sverige har medfört aktivt arbete med stora kemikaliehanterare.

Hur på de förändrade förutsättningarna för

man ser kemikaliearbetet återspeglas också på frågan Vilka

i svaren förändringar i förutsättningarna för kemikaliearbete skulle du

utifrån förhållandena i ditt län främst se

Den regionala samordningen av kemikaliearbetet är

viktig och måste prioriteras, vilket bör framgå tydligt i lagstiftningen. Samordning i den ordinarie verksamheten

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 35

- en

det enda framkomliga arbetssättet inom kemikalieses som området på sikt.

Det vore önskvärt att vi fick resurser att mer än hittills

kunna initiera och leda kommunövergripande tillsynskam-

panjer med kommunerna, gärna även över länsgränserna.

Ett aktivare stöd från de centrala myndigheterna skulle underlätta kemikaliearbetet. En bra hjälp i kemikaliearbetet

att regelbundet, t.ex. två gånger året träffa övriga vore om

länsstyrelsers kernikaliehandläggare och Kemikalieinspektio-

eller Naturvårdsverket för diskussioner nen gemensamma

vad görs centralt och vad görs i länen, om som som -

projekt etc. alltså något utöver den enda träff

problem, år Kemikalieinspektionen ordnar. Utbyte

per som av

behövs både mellan länsstyrelserna och de centrala

kunskap myndigheterna och länsstyrelserna emellan. Klarare linjer från lagstiftare och centrala myndigheter

önskvärt. Som exempel kan nämnas trikloretylenanvore

vändningen. När det handlar om generella kemikaliep-

roblem det bra de centrala myndigheterna kunde

vore om ta ett samlat grepp även fortsättningsvis, trots att vi numera är med i EU. Det fordras bl.a. för att kraven på företagen inte skall skilja sig alltför mycket mellan länen.

Det behövs tillgång till enkla och lättförståeliga databa-

kemiska ämnens egenskaper som helst i klartext och ser om med ett minimum siffror och kryptiska förkortningar

av

kemikaliers miljöfarlighet. Det också önskvärt att

anger vore

få vägledning bra miljöval Det behövs vidare bättre

om

. register och ökad kunskapsöverföring samt en samlad överblick vad hanteras i länet.

av som

Både kemikalie- och miljöskyddsarbete måste numera bedrivas ett mycket styrt och resurssnålt sätt. Mer

på

inom kemikalieområdet skulle innebära att arbetet resurser skulle kunna läggas på ett annat sätt. Det finns behov

upp

att dra fler övergripande kemikalieprojekt, t.ex. för av igång

att samla in kvicksilver eller arbeta med begränsningslistan

ungefär som man gjort i Älvsborgs län.

Större insatser bör göras för att minska användningen

farliga kemikalier i hushållen, offentlig verksamhet av m.m. Detta arbete bör främst ske inom för det arbete med

ramen

36 Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering

- en

Agenda 21 som sker på kommunal nivå.

På de tidigare nämnda frågorna förutsättningar för

om länsstyrelsernas kemikaliearbete lämnades även omdömen om

Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen vilka kan kompletteras med på frågan hade några övriga

svaren om man synpunkter t.ex. på dessa myndigheters kemikaliearbete.

Naturvårdsverkets och Kemikalieinspektionens kemikaliearbete har fungerat bättre på år. Särskilt uppskatta-

senare de är Naturvårdsverkets fördjupade kurser ämnen

om ex. med hormonella effekter och flamskyddsmedel. Kemika-

om

lieinspektionens flamskyddsprojekt, plastadditivprojekt och

olika rapporter kunskap viktiga kemikalieområden

ger om att arbeta vidare med.

Vid länsstyrelserna anser man det viktigt att Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen delger andra sina

kunskaper. Inspektionen är bra på att ge vederhäftiga svar på frågor kemikalier. Råd Tips från inspektio-

angående är till god hjälp för miljönämndernas tillsyn.

nen

allmänt sett inte särskilt väl

Begränsningsarbetet från centrala myndigheter möjligen har det uppbackat -

blivit något bättre på tid.

senare

Kemikalieinspektionen har svårigheter med att se

roll i kemikaliearbetet. Inspektionen vänder

Länsstyrelsernas

sig ofta till miljönämnderna men inte till länsstyrelsen.

Länsstyrelserna efterlyser tydligare stöd från inspektionen. Från kommunalt håll har angivits att Kemikalieinspektionen

är bättre på att informera än Naturvårdsverket. Det

senare

dock ha bättrat sig. En förklaring till kommunernas anses

kan att inspektionen i stor utsträckning uppfattning vara

vänder sig just till kommunerna.

Naturvårdsverkets kemikaliearbete syns inte så väl.

verkets arbete är branschorienterat.

Mycket av

Rollfördelningen mellan myndigheterna förefaller

fortfarande oklar, åtminstone för dem arbetar lokalt och

som

borde samarbeta tydligare och

regionalt. Myndigheterna

samordna aktiviteter. När Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket inte samordnar t.ex. miljö- och kemikalie-

görs det inte på lokal och regional nivå heller. För

tillsyn,

Länsstyrelserna är det viktigt att det är klart hur de centrala

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 37

- en

myndigheternas ansvarsområden skiljer sig åt. Båda de

centrala myndigheterna bedriver kemikaliearbete om t.ex.

användningen kemikalier i vissa branscher. För flera

av typer anläggningar krävs tillstånd enligt såväl

av numera

miljöskyddslagen lagen kemiska produkter.

som om

Kommunerna

Kommunernas miljö- och hälsoskydds- eller motsvarande

nämnder är enligt förordningen kemiska produkter

om lokala tillsynsmyndigheter och skall för den omedel-

svara bara tillsynen i kommunen. Oftast är det miljö- och

i respektive kommun som hälsoskyddsförvaltningarna

kemikalietillsynen. Kommuner bedriver också

genomför

i regi eller i samverkan

informationskampanjer m.m. egen

med andra med uppgifter inom kemikalieornrådet.

organ

Kommunerna kommer på olika sätt in på kemikaliefrågor

i sin verksamhet, t.ex. i arbetet med räddningstjänst och

för denna, avfallshantering, upphandling med

planer hänsyn till miljöaspekter, miljöplaner, miljöbokslut samt

taxesättning.

kommuner har bedrivit ett aktivt kemikaliearbete.

Många

Särskilda har t.ex. drivits beträffande

projekt

bilvårdskemikalier

-

kemikalier i plastindustrin

-

kemikalier för försäljning i detaljhandeln

-

kadmium

-

krom

-

bly

-

PCB

-

koppar

-

kvicksilver

-

nonylfenol

-

åtgärder för reningsverk

-

giftiga båtbottenfärger

-

CFC-information till värmepumpar och till

försäljare av

-

små butiker

förbrukad motorolja

-

38 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

insamling miljöfarligt avfall.

- av

Kommunernas Agenda 21 -arbete har omfattat kemikaliefrå-

i ett vidare perspektiv.

gor

Svenska Kommunförbundet har utarbetat rekommenda-

tioner och informationsmaterial rörande miljövänlig kom-

munal upphandling. En del kommunernas särskilda

av

kemikalieprojekt har bedrivits tillsamman med länsstyrelser

och andra kommuner, t.ex. i kommunalförbund

Flera kommuner har på olika sätt önskat bättre förut-

sättningar i form tydlig lagstiftning, Vägledningar m.m.

av Bl.a. har detta kommit till uttryck i samband med Kemikalieinspektionens kommunenkäter 1993 och 1996 och Riksrevisionsverkets granskning under 1993/ 94 av Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets stöd till kommunernas kemikalietillsyn. I 1996 års enkätsvar framhölls att miljö-

och hälsoskyddsförvaltningens personal inte har tillräcklig kännedom kemikalielagstiftningen, och att tillsynen

om därför inte så ofta tar stöd den. Kunskaperna om

av miljöskyddslagen och hur den kan tillämpas vid ärende-

handläggning uppgavs vara större.

2.2.3¶Tillsyn och egenkontroll

Fördelning av tillsynsuppgifter

Enligt lagen 1985:426 om kemiska produkter skall tillsynen

röra efterlevnaden lagen samt föreskrifter och villkor

av

har meddelats med stöd lagen. Den centrala som av

tillsynen är fördelad på Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Läkemedelsverket och Boverket. Regionala och lokala tillsynsmyndigheter är yrkesinspektionen, Generalläkaren, länsstyrelsen och den

eller de kommunala nämnder fullgör uppgifter inom

som

miljöskyddsområdet.

I propositionen 1993/ 94 fortsatt kretsloppsanpass-

om en

ning sägs att miljömyndigheterna exempelvis i sitt tillenligt 16§ lagen kemiska produkter i det synsarbete om

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering 39 -

enskilda fallet kan kräva företag att kemiska produkter av ut mot mindre farliga.

byts

I tillsynsansvar ingår bestämmelser-

Kemikalieinspektionens na i lagen 1991:639 om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel och lagen 1994:900om genetiskt modifierade organismer. Inspektionen är också tillsynsmyn-

över efterlevnaden förordningen 2455/ 92/ EG om dighet av

export och import av vissa farliga ämnen samt förordningen 793/93/ EG för existerande ämnen.

bl.a. för riskbegränsande Kemikalieinspektionen ansvarar

till att flödet kemiska

åtgärder som syftar begränsa av

ämnen ut marknaden. har också ansvar för

på Inspektionen

rör den allmänna konsumentanvändningen av

åtgärder som

kemiska Huvudansvaret för att begränsa ex-

produkter. i den yttre miljön i samband med yrkesmässig

poneringen

hos Naturvårdsverket.

hantering av produkter ligger

Huvudansvaret för att begränsa exponeringen i arbetsmiljön

ligger hos Arbetarskyddsstyrelsen. På central nivå har Kemikalieinspektionen tillsynsansvar

för i leverantörsledet, medan ansvaret för

kemikaliefrågor

och ligger hos Naturvårds-

hanterings- användningsfrågor verket respektive Arbetarskyddsstyrelsen. Kemikalieinspek-

tionen och Naturvårdsverket skall vägledning och stöd ge

till och och hälsoskyddsnämnder i deras länsstyrelser miljö-

Naturvårdsverkets omfattar de

tillsyn. vägledningsansvar

och lokala tillsynsorganens kemikalietillsyn

regionala

avseende verksamheters påverkan på den yttre miljön, medan för vägledning som

Kemikalieinspektionen ansvarar

rör tillsyn leverantörsledet. av Den nämnda strategin för kemika-

tidigare gemensamma

lieornrådet från de målen för hälsa och

utgår övergripande

i samband med kemikaliehantering. Arbetsfördel-

miljö

mellan diskuteras med avseende på

ningen myndigheterna produktval och kunskapsuppbyggnad, kunskapsöverföring,

eller samarbete beträffande

hantering. Arbetsfördelning

behandlas inte alls liksom inte heller tillsynens plats

tillsyn

i kemikaliearbetet. Under 1995 utarbetade Naturvårdsverket en tillsynsstrateför verkets uppgift samordnare av operativ tillsyn som -

40 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

- en utvärdering

direkt utövande efterlevnadskontroll. I

strategidokumentets

förteckning över lagar med stöd vilka verket är till-

av

synsmyndighet framgår att lagen kemiska produkter

om endast är ett flera sådana I

av lagrum. uppgiften som tillsynssamordnare ingår enligt verket att stöd och vägledning till länsstyrelser och kommunala

- ge

miljönämnder

styra och samordna länsstyrelsernas och de kommunala

-

miljönämndernas operativa tillsyn

följa och utvärdera länsstyrelsernas och de kommu-

- upp

nala miljönämndernas tillsynsarbete.

Enligt förordningen 1985:835 om kemiska produkter

ansvarar länsstyrelsen för den "närmare tillsynen" inom

länet. Länsstyrelsen har ett övergripande för till-

ansvar synsverksamheten i länet och skall vid behov stötta de

lokala tillsynsmyndigheterna. På det regionala och lokala

planet utövar också Yrkesinspektionen tillsyn kemiska

av

produkters påverkan på arbetsmiljön. Lokala tillsynsmyndigheter är kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder som enligt förordningen skall svara

för den "omedelbara tillsynen" i kommunen. Oftast är det

miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna i respektive kommun

som genomför kemikalietillsynen.

Tillsyn av efterlevnaden miljöskyddslagen är avgifts-

av belagd, vilket inte är fallet med tillsynen bestämmelserna

av i lagen om kemiska produkter. För kemiska produkter

som

är anmälda till Kemikalieinspektionens produktregister

betalas i stället andra avgifter. Möjligen bidrar detta till att det är svårt att får ett om hur mycket tillsyn

grepp som bedrivs rörande respektive lag. Det kan också

vara en förklaring till att tillsynen inte berörs i strategin för kemikaliearbetet.

Det finns också tillsyn rör kemikalier utövas

som som av andra myndigheter. Som exempel kan nämnas tillsyn med

stöd i lagen 1982:821 transporter farligt gods.

om av

Enligt lagen kemiska produkter ställs olika krav på

om den hanterar kemiska produkter. Som tidigare nämnts

som

ansåg jorddbruksutkottet inför riksdagens beslut att

om en

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 41

- en

av myndigheternas huvuduppgifter i kemikaliearbetet borde

att till att företagen gör vad behövs för att vara se som undanröja och förebygga hälso- och miljörisker. Det ställs således krav på att företagen bedriver egenkontroll inom kemikalieornrådet.

Förutsättningar för tillsyn och egenkontroll

Kemikalieinspektionen skall vidareutveckla förutsättningar-

för sin och andras tillsyn liksom för egenkontrollen.

na egen

Till förutsättningarna hör lagstiftningen med tillämpningsföreskrifter, allmänna

-

råd och tillämpning

organisationen för tillsyn

-

kunskapsunderlag

-

uppföljningen av tidigare tillsynsinsatser

-

erfarenhetsutbyte

-

förhållningssätt till tillsyn.

-

Vid Kemikalieinspektionen förs databasen DOMAR med

avgöranden från bl.a. allmänna domstolar, förvaltnings-

domstolar och regering som registreras fortlöpande. In-

har gjort utskrifter databasen för bl.a. till-

spektionen av synspersonal, polis och åklagare. Eftersom materialet i

databasen egentligen inte bearbetats alls ger det inte någon

överblick över hur lagstiftningen tillämpats till ledning god för tillsynen.

Det har hävdats att en av de bärande principerna i lagen

kemiska produkter -substitutionsprincipen sällan har

om satts i full funktion Nilsson: Är

rättslig Annika utbytesregeln

otydlig, och svår att tillämpa eller bara svär att acceptera

vag - Miljörättslig tidskrift 1995:3. Det finns därför inga prejudi-

kat till ledning för tillsynsmyndigheterna möjligheterna.

Tillämpningen substitutionsprincipen på det lokala

av planet sägs därmed bli vacklande, i den mån regeln tilläm-

alls. pas

Kemikalieinspektionen ger ut sammanställningar av

42 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering - en

förordningar, föreskrifter och allmänna råd om

lagar,

kemikalier. Den upplaga ut i maj 1995 innehöll som gavs många nyheter, de flesta hängde samman med att varav Sverige enligt EES-avtalet hade anstånd till den 1 januari

1995 med genomförandet vissa EG-regler. Andra nyheter

av

berodde på Sveriges medlemskap i den europeiska unionen.

Praktiskt taget varje författning hade ändrats på något sätt.

Bestämmelserna klassificering och märkning och

om om

varuinformationsblad hade ersatts. Även EG- förordningar

kemikalieområdet med bestämmelser riktar sig till på som enskilda fanns med. 1995 års är uppdelad på tre delar. Före-

regelsamling

skrifter och allmänna råd utredning, klassificering, om och kemiska produkter finns i Del

märkning förpackning av

II, innehåller kemikalieinspektionens och Sprängäm-

som Del III innehåller

nesinspektionens märkningsbestämmelser.

listor över bl. bindande klassificering och märkning i a.

såväl hälso-, brandfarlighet för fråga om miljö- som cza

1500 ämnen. Olika förteckningar över ämnen för vilka särskilda bestämmelser har också givits ut. De aktuella listorna

gäller är följande:

Begränsningslistan omfattar cza 60 ämnen vars användning är inskränkt centrala förbud eller ställningstaganden

genom

Arbetarskyddsstyrelsen och Kemikalieinspektionen,

Naturvårdsverket

Observationslistan, OBS-listan tar 200 ämnen med upp cza så från hälso- och miljösynpunkt att

allvarliga egenskaper

de kräver särskild uppmärksamhet. Det gäller ämnen med

starkt cancerframkallande eller reproduk-

hög giftighet, tionsstörande egenskaper, allergiframkallande egenskaper, Kemikalieinspektionen, Arbetarhög miljöfarlighet osv.

skyddsstyrelsen och Naturvårdsverket

KIFS 1994:12 är bindande före-

Klassificeringslistan en

skrift klassificering och märkning 1500 hälso- och om av cza

miljöfarliga ämnen.

En första vägledning för tillsynen utarbetades gemensamt och Naturvårdsverket år 1989.

av Kemikalieinspektionen

I propositionen 1993 / 942163 en kretsloppsan-

om fortsatt

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 43

- en

passning angavs att Kemikalieinspektionens tillsynsarbete

syftar till att kontrollera hur företag levererar kemiska

som

produkter tillämpar kemikalielagstiftningen och till att driva

fram bättre efterlevnad. Tillsynen skall också öka

en

insikten hos lokala miljömyndigheter om deras tillsynsan-

svar och kontrollmöjligheter enligt lagen. Vägledning till

lokala och regionala miljömyndigheter fyller enligt propositionen viktig funktion och är förutsättning för god

en en och enhetlig kemikaliekontroll bidrar till att genomföra

som

Agenda 21 i Sverige.

I rapporten RRV 1994:8 Stödet till kommunernas kemikalie-

redovisade Riksrevisionsverket i april 1994

tillsyn en

Kemikalieinspektionens och Naturvårdsver-

granskning av

kets stödverksamhet till regional och lokal kemikalietillsyn. Granskningen koncentrerades till den yttre miljön.

Riksrevisionsverket konstaterade att Kemikalieinspektio-

hade betonat tillsyn för att höja den allmänna regelnen efterlevnaden i återförsäljarledet, medan och Naturvårdsverket hade betonat att tillsynen skulle utgå från inventeringar och prioriteringar av vilka verksamheter som är viktigast.

Naturvårdsverket hade enligt Riksrevisionsverket fortsatt

sin orientering mot tillsyn enligt miljöskyddslagen, vilket

lett till oklarhet hos kommunerna de båda centrala

om verkens roller beträffande kemikaliefrågor. Flera de

av

Riksrevisionsverket kontaktat hade framfört att

länsstyrelser

deras roll i kemikaliekontrollen var oklar. Länsstyrelserna

därför sin roll till att granska kemikaliehante-

begränsade ringen i samband med tillståndsprövningar enligt miljöskyddslagen.

Riksrevisionsverket ansåg att Kemikalieinspektionen och

Naturvårdsverket borde fungera som inspiratörer samt som förmedlare kunskaper och erfarenheter i förhållande till

av kommunerna. Eftersom de lokala tillsynsmyndigheterna har skilda för kemikaliearbetet ansåg Riks-

förutsättningar

revisionsverket att de centrala myndigheterna måste differentiera sitt stöd.

Enligt Riksrevisionsverketzs uppfattning beror goda resultat i arbetet med att minska riskerna kemikaliean-

av

44 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

vändningen på att tillsynsorganisationer samtidigt arbetar

med främjande åtgärder och med sanktionshot. För att underlätta ett sådant arbete efterlyste Riksrevisionsverket bl.a.:

bättre underlag för kommunernas prioritering

- av kemikalier

fler föreskrifter för särskilt miljöfarliga kemiska ämnen

-

och produkter enklare begränsningsregler med få undantagsför-

-

branschöverenskommelser och dispenser

ordningar, utvecklade former för erfarenhetsåterföring mellan

-

tillsynsmyndigheter

informationsmaterial om lagen om kemiska produkter

utvecklade branschfaktablad om kemikaliefrågor.

Under 1994 utarbetade Kemikalieinspektionen en vägledning

och under 1996 har policy och strategi för den

för tillsyn en

utarbetats. I denna att det

egna inspektionsverksamheten anges övergripande och långsiktiga syftet med inspektionerna är

att utövar sin kemikaliekontroll så att risker med

företagen

kemiska produkter förhindras eller minskas, medan det direkta är tillfredsställande lag- och regelefterlevnad.

syftet

skall uppnås dels direkta inspektionskrav, dels

Syftet genom

allmänpreventiva effekter får företagen, även de genom som

inte inspekterats, att ta reda på och följa gällande

som bestämmelser.

Vid från inspektionen att de problem förfrågan uppges

stödet till kommunerna Riksrevisionsverket

angående som

påtalat fortfarande äger relevans. Inspektionen saknar t.ex.

tydlig kontaktlänk med de regionala och lokala nivåerna, en

varför olika vägar prövas:

Information inom kemikaliearbetet f.n.

om nyheter ges

ut i ett Nyhetsbrev; i detta informeras bl. a. om lokala och

regionala tillsynsinsatser.

Inspektionen har initierat och medverkar i fortbildning

för yrkesverksamma miljö- och hälsoskyddsinspektörer om

kemikalielagstiftning och principer för kemikaliekontroll

anordnas vid miljö- och hälsoskyddslinjen, Umeå

som Universitet.

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 45

- en

Tillsynsvägledningen kommer att uppdateras till

en

tillsynshandbok.

En särskild svårighet beträffande stödet till kommunerna är enligt inspektionen att kommunerna har skiftande storlek och kompetens inom kemikalieområdet. Detta märks bl.a.

vid inspektionens tillsynsbesök, då kommunen alltid är

med.

I regleringsbrevet till Kemikalieinspektionen för perioden 1991/ 92 93/94 krävdes bl.a. att Kemikalieinspektionen

skulle öka insatserna för att företagen bättre skulle uppfylla kraven enligt lagen om kemiska produkter. Det ansågs särskilt angeläget att med insatser för att få Ökad

en

tillämpning av substitutionsprincipen. För att åstadkomma

detta skulle inspektionen ökat stöd till regionala och

ge

lokala tillsynsorgan. Till förutsättningarna för tillsyn och egenkontroll hör

också de kunskaper och erfarenheter förmedlas Via

som

olika branschorganisationer. Utöver ett fortlöpande in-

formationsutbyte mellan branschföreningarna och medlems-

företagen finns också speciella insatser. Som exempel kan nämnas studie kunskaper och attityder till varnings-

en av

Plast- och Kemikalieleverantörers

märkessystemet som

förening redovisade i maj 1990. Studien hade finansierats

med medel från Arbetsmiljöfonden. Den hade genomförts

i samarbete med LO, Svenska Fabriksarbetareförbundet och SAF;s Allmänna Arbetsgivareförbund. Ett flertal kemister inom Yrkesinspektionen hade också medverkat.

Undersökningen visade att varningssystemet i viss

utsträckning tillämpades och förstods av berörda inom industrin. Man fann dock också brister i kunskaperna

om vad enskilda symboler betyder och den närmare innebörden

beteckningar "mycket brandfarligt" och "brand-

av som

farligt". Möjliga åtgärder diskuterades också. Kemikalieinspektionen har genomfört två kartläggningar

1992 och 1995 kemisk- toxikologisk kunskap och

av kompetens hos tillverkare och importörer av kemiska

produkter. Undersökningarna gjordes för att utröna i vad

mån tillverkare och importörer kan axla sitt för att

ansvar

46 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

utreda och bedöma hälso- och miljöfarlighet hos kemiska produkter. Inspektionen fann att det finns stor variation

en i kompetens och arbete med kemikaliekontroll.

företagens

1995 konstaterade inspektionen att företagens organisa-

tion för kemikaliearbetet hade förändrats så att, det hade strukturerats och det hade fått klart högre

tydligare en

status med ökade befogenheter för kemikalieansvariga.

Inspektionen lämnade förslag till hur företagen kunde

utveckla den kemikaliekontrollen förbättringar

egna genom

beträffande interna rutiner och kontrollsystem, tydlig

fördelning och befogenheter samt tillgång till

av ansvar

och kompetens. Uppgifterna borde enligt inkunskap

spektionen dokumenterade.

vara

Tillsynsinsatser

Från början tänkte man sig vid Kemikalieinspektionen

rullande inspektioner skulle återvända till geografiskt

- man

områden. Det har dock aldrig fungerat. Från

avgränsade

att där under de första åren inte

inspektionen uppges man ägnade mycket åt tillsynssidan.

resurser

Eftersom skillnaderna mellan företagen var mycket stora

och inspektionens resurser begränsade, ansåg inspektionen

det efter hand nödvändigt att koncentrera insatserna.

med ett stort antal produkter, med särskilt skadliga

Företag och med volymmässigt stora produkter med en

produkter

bred har prioriterats. Som exempel kan nämnas

användning företag med tvätt- och rengöringsmedel, bilvårdsprodukter, och fotoprodukter. Genom att arbeta produkt- Smörjmedel

är det att bemöta företag levererar

gruppvis möjligt som en

viss produkttyp på ett likartat sätt.

Inspektioner har vidare genomförts i några geografiska

områden Värmland, Halland, Skåne, Stockholm, Göteborg

och Gävle. Utöver direkt inspektion har dessa inspektion-

också till att få till stånd samarbete och

somgångar syftat erfarenhetsutbyte med miljö- och hälsoskydds- nämnder och länsstyrelser.

1990-1991 genomförde Kemikalieinspektionen ett till-

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 47

- en

synsprojekt omfattade importörer och tillverkare

som av

fordonsprodukter. Projektet resulterade i krav på utbyte

av ett 10-tal ämnen med hälso- och miljöfarliga egenskaper i ett

flertal typer av fordonsprodukter.

I Bilvdrdsprodukter utveckling och förekomst Produkter för

- ;

vård, reparation och tillverkning av KEMI Rapport

fordon

8/95 presenteras med stöd uppgifter från Kemikaliein-

av

spektionens produktregister överblick flödet

en av av fordonsprodukter från leverantörerna till de olika användarsektorerna. Den utförda undersökningen utgjorde delvis

nu

uppföljning de tidigare tillsynsinsatserna beträffande

en av

bilvårdsprodukter och visade på en mycket positiv produktutveckling mot mindre hälso- och miljöfarliga pro-

dukter. Företagens produktinformation hade också förbättrats väsentligt under femårsperioden, främst beträffande

produkternas hälsofarliga egenskaper.

I rapporten konstaterades vidare att tillsyn i detaljhandeln är ett viktigt instrument för att kontrollera att

leverantörerna följer regler klassificering och märkning

om

kemiska produkter och för att förhindra att förbjudna av produkter kommer ut till användarna. För uppföljning av

produktutbyte kan detaljhandelstillsyn ett mindre

vara

effektivt verktyg eftersom sammansättningen hos de

produkter återfinns i detaljist ledet under omställnings-

som tiden inte alltid överensstämmer med den aktuella pro-

duktsammansättningen i tillverknings och importörsledet.

I samarbete med länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har studie gjorts färg till konsument och yrkesmåleri

en av som redovisades i rapporten En nyans grönare.

I Kommunprojektet har inspektionen i samverkan med

kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder arbetat för

att öka sin kunskap om de kommunala aktiviteterna, bygga

ett nätverk och söka prioriteringssignaler för

upp ge

kommunernas kemikalieverksamhet.

En del kommuner, främst de större kommunerna har under flera år arbetat målinriktat med olika kemikaliefrågor

i tillsynsprojekt. En hel del kemikalieprojekt har också genomförts. De inbegriper både förutsättningar för tillsyn

-

48 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering -

t.ex. information och regler och tillsyn. Som exempel kan nämnas: kommun teknik- och metodutveckling för

Göteborgs -

Samla smörjan insamling förbrukad

biltvättprojekt, av

motorolja samt Kemikaliesvepet; hanteras kemikalienumera frågorna till stor del i Göteborgsregionens kommunalför-

bund, kemikaliegruppen.

Älvsborgs län Insamling kvicksilver, bekämpnings- - av

medelsanvändning m.m. Kronobergs län Hantering av träskyddsbehandlat

virke

Kopparbergs län Projekt riktat mot färghandel

-

Stockholms län Trikloretylen Avveckling med förhinder,

- -

En uppföljning av företagens användning av trikloretylen

1991 och 1994 gjordes med anledning av att förbud mot som hantering trädde i kraft den 1 januari 1996. En

yrkesmässig

samverkansgrupp, Kemilänken, har bildats. I den

regionala från länsstyrelse, landsting, kommuner

ingår representanter

och Stockholm Vatten. Kemilänken har bl.a. ordnat ett batteriseminarium.

Västernorrlands län Riktlinjer för offentlig upphand-

-

ling har upprättats.

Informationskampanjer riktade till inköpare har genomförts

regionalt och lokalt på olika håll. Bland annat har 70

kommuner i opinionsbildande syfte gemensamt drivit ett

rörande bilvårdskemikalier.

projekt

De samlade tillsynsinsatserna inom kemikalieområdet är det svårt att få eftersom är fördelad på

grepp om, tillsynen

så Från branschorganisationernas sida

många myndigheter.

framhålls också att man inte vet något om tillsynens resultat, vilket vid flera tillfällen också påtalat. man

Gemensam tillsyn

För att åstadkomma en likformig tillämpning i Sverige av Sevesodirektivet 82/ 501/ EG syftar till att förebygga som stora vid kemikaliehantering och till att minimera

olyckor

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 49

- en

konsekvenserna av sådana olyckor inrättades år 1993

en

arbetsgrupp. I denna ingick representanter för Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Räddningsverket och Sprängämnesinspektionen. Myndig-

heterna organiserade en försöksverksamhet med gemensam-

inspektioner. Idén med samverkan skulle att ma vara tillsynsmyndigheterna skulle samordna sina aktiviteter i sammanfallande frågor. Detta förväntades effektivitets-

ge vinster och leda till ett vidare perspektiv på den

egna verksamheten. Avsikten också att ett samordnat

var myn-

dighetsuppträdande skulle underlätta för dem tillsynen

som riktar sig mot.

Sammanlagt genomfördes tio tillsynsbesök

gemensamma

De företag skulle besökas valdes ut central

som av en

medan inspektionerna genomfördes de ordinarie

grupp, av

operativa tillsynsmyndigheterna. Besöken genomfördes i form systeminspektioner enligt checklista den

av en som centrala utformat. Varje inspektion avslutades med

gruppen

ett för de deltagande myndigheterna gemensamt med-

delande till Varje myndighet skulle för

företaget. svara

uppföljningen sin del de krav som ställts på respekti-

av av

ve företag.

Försöksverksamheten utvärderades, varvid konstate-

man rade att tidsinsatsen för enskild myndighet blir större vid

en

inspektion myndigheten skulle utföra

en gemensam än om

motsvarande inspektion helt på hand. Vid några

egen

kom olika skäl frågor kring ett sakom-

inspektioner av av

rådena att dominera, vilket ledde till en sned belysning av företagets verksamhet. Positivt var bl.a. att det gemensam-

uppträdandet syntes ha bidragit till att aktuella frågor ma

lyftes till företagens högsta ledning.

upp

2.2.4¶Produktregistret

Företag tillverkar eller importerar kemiska produkter

som

är enligt 9 § lagen 1985:426 kemiska produkter och

om

12-16 §§ förordningen kemiska produkter skyldiga att

om anmäla produkterna till produktregistret. Med tillverkare

4 SOUWTS-i

50 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

också den som för vidare överlåtelse i eget namn avses förpackar, packar eller ändrar på kemisk

om namn en produkt utan att ha importerat eller tillverkat den. Om produktens tullnummer finns med i förordningen skall

produkten anmälas.

Företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter

betalar kemikalieavgifter för produkter anmälts till

som

registret. Avgifterna 57 miljoner finansierar

kronor

tillsammans med avgifter på bekämpningsmedel Kemikalieinspektionens verksamhet.

2 500 företag har produkter är anmälda till registret.

som

Antalet anmälda produkter är 55 000 fullständiga

varav uppgifter sammansättning finns för 38 000. För fullstän-

om

uppgifter skall ingående ämnens med kemiskt diga anges

Gärna skall också CAS-nummer

entydiga namn. anges som

åsätts ämnen i det europeiska registret över kommersiellt använda kemiska substanser, EINECS. Halter skall i

anges

viktsprocent.Varje år byts 6000-7000 produkter ut. Pro-

dukterna innehåller sammanlagt 190 000 ämnen och 195 000

Alla råvaror finns med i registret. Alla

synonymämnen.

är inte med. Mest är det småföretag fattas.

företag som Under år 1995 genomförde Kemikalieinspektionen ett

redovisades i Nålen i höstacken Hur man hittar

projekt som -

företag är anmälningspliktiga till produktregistret PM nr

som

9/95 KEMI. Projektet genomfördes mot bakgrund av att

tidigare jämförelser med tullens importregister visat att ett betydande antal företag importerat kemiska produkter

som inte anmälde dessa de borde. Andra skäl var:

som

Produktregistret bör så fullständigt som möjligt för

vara att kunna användas i myndigheternas arbete.

Anmälningspliktiga företag som inte är anmälda till produktregistret får konkurrensfördel jämfört med

en

företag som följer gällande regler.

Ett antal olika metoder prövades för att leta företag

upp

borde ha varit anmälda till produktregistret. Att göra som uttag från Patent- och Registreringsverket SCB Visade

via

sig ett de bästa sätten att hitta anmälningspliktiga

vara av

Totalt kontrollerades 1863 företag med avseende på

företag.

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 51

- en

de anmälda till produktregistret. Av dessa 702 om var var stycken inte med i registret. Förelägganden skickades till

företagen, skulle återkomma med skriftliga uppgifter

som inom två veckor eller betala vite. 401 stycken förklarade sig

som anmälningspliktiga.

Registret har byggts upp etappvis. Till att börja med

användes uppgifterna i det inte särskilt mycket förutom i inspektionens verksamhet. Det nya systemet innebar

egen

att uppgifterna i registret blivit omfattande. Under

mer 1990-talet har det dock använts alltmer, särskilt sedan 1993, då ett nytt system hade införts. Uppgifterna i registret

används främst av, Kemikalieinspektionen, Arbetarskydds-

styrelsen och Naturvårdsverket. För närvarande är det många kommuner gör uttag över vilka företag

som som använder nonylfenoletoxylater. Registret används också för statistiska ändamål, bl.a. för kemikaliestatistik. Uttag

ur registret sekretessprövas. Genom att sekretessen allmänt

strikt upprätthållen ökar uppgifternas tillförlitlig-

anses vara het. Samtidigt är det emellertid så att registret antagligen borde kunna användas Vissa förfrågningar blir aldrig

mer. gjorda, eftersom utgår från att svaret kommer att bli

man nej.

2.2.5¶Kunskaper

l utredningsdirektiven till kemikommissionen betonades behovet av grundläggande kunskaper upp. Kommissionen skulle föreslå åtgärder för att motverka svårigheterna att identifiera och bedöma risker samt för att prioritera mellan olika insatser.

I kemikaliearbetet behövs grundläggande kunskaper om kemiska ämnens inverkan på människors hälsa och i miljön. Det behövs alltså även forskning och kanaler vilka

genom

forskningens resultat kan nå alla led i kemikaliehanteringen. Grundläggande forskning i toxikologi och ekotoxikologi

bedrivs i anknytning till universiteten.

Institutet för miljömedicin bildades i slutet av 1980-talet.

Det skulle bli kunskapsbas för myndigheter, kommuner

en

52 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

och landsting och genomföra tillämpad forskning för riskbedöm- ningar. Sådana utredningar görs på uppdrag.

Institutet är administrativt inordnat i Karolinska Institutet,

huvuduppgift är att bedriva forskning, varför

vars resurser som är avsedda för en mer utåtriktad och tillämpad verksamhet konkurrerar med grundforskning.

ren

De centrala myndigheterna inom kemikalieområdet

behöver tillgång till toxikologiska kunskaper för att bedöma

risker, i föreskriftsarbete, grund för och andras som egen bas för informationsverksamhet Som

tillsyn, som m.m.

exempel på sådana aktiviteter kan nämnas:

Arbetarskyddsstyrelsen utredde på regeringens uppdrag

under 1987-1988 konsekvenserna halvering av de

av en

hygieniska gränsvärdena för organiska lösningsmedel.

Utredningen genomfördes i nära samarbete med arbets-

marknadens parter och berörda branschorganisationer. Arbetsmiljöinstitutet utarbetade på Arbetarskyddstyrelsens

uppdrag underlag för att bedöma de medicinskt toxikolo giska konsekvenserna.

Naturvårdsverket har bl.a. bedrivit forskningsprogram-

Miljömedicinskt varningssystem och Riskbedömning hälsa

men -

miljö, där framför allt neurotoxicitet av metaller i lägre doser och olika fraktioner dieselgaser studerats. Neuro-

av

toxikologin mycket viktig del i det miljömedi-

anses vara en cinska arbetet, eftersom den kan göra det möjligt att bättre förutse den neurotoxiska potentialen hos substanser.

nya

Den kan också bidra till bättre förståelse för hur de

en neurotoxiska föreningar redan förekommer i vår miljö

som verkar.

Kemikalieinspektionen avrapporterade i december 1995 ett flamskyddsmedel.under vilket riskerna för projekt om hälsa och miljö förknippade med dessa medel hade analyserats. Förslag till riskbegränsande åtgärder lämnades också. Kemikalieinspektionen har ägnat en stor del av sin

verksamhet åt kunskapsuppbyggnad. För att finna vilka ämnen i vilken användning bör begränsas har in-

som spektionen bedrivit arbete för att utveckla generella angreppssätt och metoder för prioritering av kemikalier med

avseende på risk. Ett exempel på detta är inspektionens

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 53 - en

med analys tillvägagångssätt för att från ID-projekt av prioritera kermikalier för riskbegränsningsåtrisksynpunkt

Ett annat är det s.k. solnedgångsprojektet i vilket

gärder. en

metodik utvecklats för att finna kemikalier har många som

skadliga egenskaper.

konstaterade vid inledningen sin verk-

Inspektionen av

samhet att bristen på kunskaper om kemiska ämnens och effekter mycket stor. Detta gällde

egenskaper var

särskilt för ämnen redan i bruk, medan läget för som var ämnen bättre. Såväl inom EG som i USA hade man

nya var

infört och systern ställde krav på att företagen

regler som

skulle ämnen innan de släpptes ut på

undersöka nya

marknaden. Aven Sverige saknade en motsvarighet om innebar systemen i EG och USA att ämnen blev

nya

undersökta och bedömda, eftersom de flesta ämnen som introduceras i Sverige också introduceras EU eller USA. Som EES-avtalet är EG- systemt infört även i

en följd av

Sverige.

I för verksamhetsåret 1993/ 94 redovisa-

årsredovisningen

des att arbetet i stor utsträckning bedrivits och skulle komma att bedrivas i internationell samverkan, fr.o.m. det året med tyngdpunkten på EG. Före EG-med-

gångna

har varit initiativtagare till och

lemskapet inspektionen

aktivt medverkat i OECD:s för existerande kemikalier.

program

med programmet är att få till stånd testning

Huvudsyftet och utvärdering ett 1000-tal högvolyrnkemikalier.

av

2.2.6¶Styrmedel i bekämpningsmedelshanteringen

I Sverige liksom i alla västländer förhandsgranskas bekämp-

ningsmedel. Bekämpningsmedel får inte importeras,

saluhållas, överlåtas eller användas utan att vara godkända

Kemikalie- inspektionen. När ett bekämpningsmedel

av skall medlets hälso- och miljöfarliga effekter

godkänns bedömas med hänsyn till användningsområdet. Enligt förordningen 1985:426 om bekämpningsmedel ett godkännande i högst fem år. När förordningen gäller

54 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

trädde i kraft hade tillverkarna fem år på sig för att

därför

ansöka och få godkännande. Ar 1987 skrev Kemikali-

om einspektionen till alla tillverkare innan alla gamla

god-

kännanden, t.ex. erhållits på 1960- eller 1970-talet skulle

som

ut 1990. Inspektionen gick igenom 400 produkter.

Insektsmedel granskades grundligt, andra medel

mera ytligt. 1994, således före EU-inträdet alla medlen

var genomgångna. Inom EU skall motsvarande

process genomföras under tolv år.

Halveringsprogrammen

Mellan åren 1986 och 1990 genomfördes ett för att

program

minska hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedel. Ett programmets mål att användningen bekämp-

av var av ningsmedel skulle halveras fram till år 1990. Riksdagen beslutade år 1990 inom ramen för 1990 års livsmedelspolitiska slut att arbetet med att minska riskerna skulle fortsätta och att användningen ytterligare skulle halveras till mitten

1990-talet. Halveringen skulle genomförd till år av vara 1996.

Programmen har omfattat åtgärder

om:

övergång till medel och användningsvillkor som

innebär mindre risker,

föreskrifter, utbildning och information om säkrare

-

hantering av bekämpningsmedel samt kontroll av bekämpningsmedelsrester i livsmedel, minskad användning av bekämpningsmedel.

-

Det ursprungliga handlingsprogrammet utarbetades på

uppdrag av regeringen år 1986 av Lantbruksstyrelsen,

Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen.

Lantbruksstyrelsen samordnade arbetet och kontakter togs också med Livsmedelsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, SCB, Statens maskinprovningar, Lantbruksuniversitetet, Kemikontoret, Lantbrukarnas riksförbund, Leverantörsföreningen för lantbruksmaskiner, Svenska lantrnännens riksförbund samt Trädgårdsnäringens riksförbund. Det

var således ett stort antal svenska myndigheter och intresseorga-

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 55 - en

nisationer ansågs berörda. Regeringen uppdrog i som 1987 åt de tre myndigheter som utarbetat hand-

januari kallades halveringsprogrammet lingsprogrammet, som nu för bekämpningsmedel, att fortlöpande redovisa hur arbetet

fortskrider med Lantbruksstyrelsen från år 1991 jordbruks-

samordande myndighet. Arbete pågår vid

verket som

för att slutredovisa programmet.

myndigheterna

Påverkan på miljön från bekämpningsmedel är komplex.

Ofta kan den inte hänföras till ett enskilt utsläpp eller enskild Effekterna natur uppträder inte alltid

gård. på m.m. samtidigt eller på samma plats som en förorening äger rum.

Som konsekvens detta är det nödvändigt att en åtgärd en av för att den ska få avsedd effekt kombineras med andra

Bekämpningsmedelsprogrammen har därför åtgärder.

innehållit komponenter med varierande inslag:

följande lagstiftning och tillsyn,

-

utbildning, information och rådgivning,

-

ekonomiskt stöd och avgifter och

-

försöks- och utvecklingsverksamhet.

-

För att få använda bekämpningsmedel yrkesmässigt krävs att man genomgått en grundutbildning på tre dagar

för att få handha klass 2-medel respektive fyra dagar för att få handha klass 1-medel. Jordbruksverket har utarbetat föreskrifter, och utbildningsmaterial för ut-

kursplaner

har ett regionalt ansvar för

bildningen. Länsstyrelserna

Hälso- och miljörisker samt hur dessa kan

genomförandet.

begränsas samt behovsanpassning av anvädningen ingår moment i utbildningen. En stor utbildningsinsats

som under 1988, då 20 000 bönder utbildades av

genomfördes

i sin tur utbildats personal från Jordbruks-

rådgivare som av

verket och Kemikalieinspektionen. För närvarande finns ca 25 000 är behöriga att använda bekämpnings-

personer som

medel. Dessa repetitionsutbildning vart femte år

genomgår

för att få behålla denna behörighet. Kursledare och lärare till kurserna utbildas personal från Jordbruksverket och av

Kemikalieinspektionen.

Förutom årliga har myndigheterna till

lägesrapporter regeringsuppdrag lämnat bl.a. följande rapporter följd av

med beröring på området:

56 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

- en utvärdering

Problemområden vid kemisk bekämpning 1991

,

Miljöavgifter, Bekämpningsmedel, Handelsgödsel,

- - 1992

Handlingsprogram rörande trädgårdsnäringens miljöfrå-

gor, 1994

Vid upprättandet handlingsprogram för av trädgårds-

näringens miljöfrågor skedde också samråd med Arbetar-

skyddsstyrelsen.

Är 1991 lämnades

en slutrapport om åtgärder som

genomförts och om resultat programmet. Härvid redovi-

av

sades att det övergripande målet för handlingsprogrammet

varit att minska hälso- och miljöriskerna vid användning

av

bekämpningsmedel i jord-, skogs- och trädgårdsbruk.

Riskerna delade in i risker för den yttre miljön, risker

man i arbetsmiljön och risker vid exponering födan. Riskerna

av hade kunnat minskas att:

genom

godkännande för de farligaste medlen dragits in

godkännande för medel dåligt dokumenterade

som var

dragits in användningsområden inskränkts

karenstiden, dvs. tiden mellan behandling och skörd,

förlängts

medel medför stora risker flyttats till klass 1

som den

högsta

informationen om de risker är förknippade med

som hanteringen förbättrats.

Utbildning, information och rådgivning har sannolikt också varit stor betydelse för att minska risker med bekämp-

av

ningsmedel. När den nya förordningen om bekämpningsmedel trädde

i kraft den 1 januari 1986 fastställdes att godkännande för

ett bekämpningsmedel högst kan gälla i fem år. Av de

verksamma ämnen ingick i medel för jord-, skogs-, och

som trädgårdsbruk hade under perioden 1985-1990 antalet gamla godkända ämnen stadigt minskat, medan antalet

nya godkännanden varit konstant. Vid utgången år 1985

av var antalet godkända ämnen 207. Motsvarande siffra år 1995

var

- en

122.

beror främst på att gamla medel inte fyllt

Minskningen

krav. De har antingen bedömts Kemikalieinspektionens som alltför riskabla eller saknat dokumentation. Både Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen utarbetade under perioden föreskrifter och allmänna råd om spridning av bekämpningsmedel.

I den lägesrapport de tre redovisningsskyldiga

som myndigheterna lämnade vid ingången av år 1996 att

angavs målsättningen är att under året nå en reducering av använd

aktiv substans med 75% med utgångspunkt från mängd medeltalet förbrukningen, mätt i försåld mängd, 1981-85.

av Underhand har myndigheterna uppgett att denna målsätt-

i det närmaste skulle ha uppnåtts. Minskningen i ning

har till helt övervägande del skett i ogräsbeanvändningen

och till stor del övergång till användkämpningen genom ning lägre doser. Förändringen beror enligt rapporten i

av första hand på bättre rådgivning och förbättrad spridningsteknik. Försöks- och utvecklingsverksamhet anses väsentligt ha bidragit till detta. Vidare i lägesrapporten 199621

anges att till medel med mindre risker har skett genom:

övergång

risk / nyttovärderingen, inklusive behovs-

utveckling av

grund för värdering och äldre prövningen, som av nya medel med avseende på risk, nytta och behov

krav undersökningar och uppgifter om

vidgade på medlens miljöeffekter samt registrering av dessa i bekämp-

bl.a. för att finna medel med låg ningsmedelsregistret, riskprofil

medel med oacceptabla egenskaper, där

utgallring av alla medel godkända före 1986 har omprövats

antalet medel får användas annat

begränsning av som än yrkesmässigt

utrednings- och utvecklingssamarbete, med avseende på bl.a. bekämpningsmedlens inverkan på miljön.

Handlingsprogram till år 2001

Hösten 1995 fick Jordbruksverket och Kemikalieinspektio-

58 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

i uppdrag att lämna ett förslag till ett handlingspro-

nen

till år 2001 gällande användningen av bekämpnings-

gram

medel. Samråd skulle ske med Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och Livsmedelsverket. Uppdraget redovisa-

des i februari 1996 i rapporten Förslag till handlingsprogram för att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel till är 2001.

I uppdraget ingick bl.a. att redovisa hur de positiva resultat erhållits de två tidigare

som genom programmen

skall kunna upprätthållas och vilka åtgärder som behövs för att ytterligare minska hälso- och miljöriskerna vid anbekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsvändning av

näring.

I rapporten beskrivs användningen av bekämpningsme-

del i Sverige och i EU. Det framgår att i jämförelse med

i EU är användningen i Sverige mycket liten. förbrukningen Det gäller även den genomsnittliga användningen per

hektar jordbruksmark. Det redovisas att ett pågående

inom EU bekämpningsmedel sannolikt kan

policyarbete om

leda fram till policy, Vilket kan större kraft

en gemensam ge

i ett framtida inom unionen. Redan i

riskminskningsarbete

innebär urbytet erfarenheter och synsätt att ut-

dag av

drivs framåt och att dubbelarbete undviks.

vecklingen

Erfarenheterna det svenska halveringsprogrammet är

av

viktiga i sammanhanget.

Ett osäkerhetsmoment uppges vara hur växtskyddsmedelsdirektivet 91 / 414/ EG kommer att tillämpas. Det kan hända att Sverige blir tvunget att godkänna medel som

varit förbjudna i Sverige. Enligt rapporten är det tidigare

därför att det finns vetenskapligt underlag för att

viktigt

kunna försvara svenska ståndpunkter i EU t.ex. om ex-

ponering den yttre miljön.

av

EU:s arbetsmiljö och livsmedel har

lagstiftning kring

kunnat arbetas in i svensk lagstiftning utan några större konsekvenser. Det ingångna tull- och handelsavtalet, GATT, kan enligt rapporten innebära att Sverige och EU eventuellt

måste höja sina gränsvärden för bekämpningsmedel i

livsmedel. Även med genetiskt modifierade

problem

organismer och med risker för import utsädessorter med

av

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering 59 -

sämre resistens- eller kokurrensegenskaper redovisas. Bekämpningsmedel förekommer i Vatten, kunskapermen

förekomsten är bristfälliga. Antagligen är sådana

na om till brister i hanteringen. Naturvårdsver-

problem kopplade

ket hade arbetat med föreskrifter och allmänna råd om

spridning bekämpningsmedel som sänts på remiss.

av I att det finns flera exempel på konflikter

rapporten anges

mellan nuvarande mål för användningen av bekämpningsmedel och andra mål produktion, miljö och om resurs-

hushållning. Målen för bekämpningsmedelsanvändningen

föreslås därför bli diversifierade och sättas mer i mer relation till verkliga risker och andra miljömål.

Den försöks- och utvecklingsverksamheten vid tillämpade

Lantbruksuniversitetet har rapporten minskat.

enligt

att ta fram nytt och bearbetat underlag till

Möjligheten

och informationsverksamhet etc. är därför

rådgivnings-

sämre i än den när det ursprungliga bekämpdag var var startade. Möjligheten att nå ut med

ningsmedelsprogrammet kunskap direkt till odlarna i bekämpningsmedelsfrågor i

form information och utbildning har försäm-

av rådgivning, rats, bl.a. vid länsstyrelserna.

Det föreslås vidare: att även fortsätt-

prövningen av bekämpningsmedel

bör restriktiv och att nuvarande skyddsnivå

ningsvis vara

skall behållas

att bör utnyttjas så långt möjligt för avvecklingsplaner

att ersätta eller kraftigt minska användningen medel som av definieras att använda ut risksynpunkt

som olämpliga problemen i form dispenser, bristande kunskaper

- av brist på och bättre preparat med

om nya produkter, nya tillgången till bekämpningsmedel inom trädgårdsnäringen

utreds.

Beträffande lagstiftning och tillsyn lämnas särskilda förslag rörande livsmedel och utbildning för

yttre miljö, arbetsmiljö, att få använda bekämpningsmedel m.m.

Vidare lämnas angående ekonomiska styrmedel,

förslag försöks- och utvecklingsverksamhet, rådgivning informa-

,

tion och utbildning, miljöövervakning och statistik samt om

60 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

kostnader och finansiering.

Föreskrifter spridning bekämpningsmedel

om av

Efter remissbehandling innebar kritik från flera

som instanser mot detaljeringsgraden i t.ex. kraven på dokumentation omarbetade Naturvårdsverket sitt tidigare förslag till

föreskrifter och allmänna råd spridning bekämpnya om av ningsmedel. l det förslaget har Vissa delar av före-

nya

skrifterna förändrats till allmänna råd. I förslaget behandlas krav på:

dokumentation

tillgång till vindmätare vid spridning av bekämpnings-

medel

tillstånd från kommunal miljö- och hälsoskyddsnämnd

för spridning i kommunalt vattenskyddsornråde

att allmänkemikalie som används som bekämpningsmedel

De reglerna träder i kraft den 1 juli 1997.

nya

Samarbete och samverkan

I de läges- och slutrapporter lämnats rörande halv-

som

betonas det goda samarbetet mellan de

eringsprogrammet

engagerade organisationerna avsnitt 2.3.6 Styrmedel i

se

bekämpningsmedelshanteringen. Samarbetet mellan t.ex. Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen har framhållits

bl.a. i EU-sammanhang. Särskilt viktiga har kontakterna

med jordbrukets organisationer varit. Näringens

egna egna

initiativ i form bl.a. målformuleringar, bekämpningsme-

av

delspolicy, egenkontroll och certifiering har också varit för genomförande. I andra viktiga halveringsprogrammens

länder är det däremot vanligt med motsättningar mellan

miljömyndigheter och jordbruksmyndigheter. Genom

demonstrationsförsök kunde Lantbruksuniversitetet och Jordbruksverket påvisa och informera om att man fick det högsta utbytet vid halva de rekommenderade doserna.

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 61

- en

Även bönderna och deras organisationer har varit intresserade och medverkat.

Beträffande bekämpningsmedel finns det ett gott nordiskt samarbete, där har diskuterat ämnen skall

man som utvärderas i nordisk regi. Företagen ansöker godkän-

om nande i alla länderna. Genom samarbete och uppdelning av utvärderingsarbetet mellan fyra nordiska länder behöver inte bekämpningsmedel utredas i vart och dessa

varje ett av länder. land kan därmed få åtta utvärdering två

Varje av -

hälsoeffekter och miljöeffekter. OECD-länder en om en om har att med i samarbetet. Storbritannien,

inbjudits vara

Kanada och Holland försöker finna ett gemensamt sätt att

utvärdera. En utvärderingsarbetet behövs. harmonisering av

I USA arbetar 1000 med att utvärdera bekämp-

personer

ningsmedel, inte heller detta är tillräckligt.

men

Även beträffande bekämpningsmedel finns dock exempel på dålig samverkan. I rapporten Miljöhänsyn i upphandling

varuupphandling i biståndet 1996:55

en granskning av

redovisar Riksrevisionsverket undersökning svenskt

en av

till Zambia. Riksrevisionsverket fann vid sin

importstöd

ansökningar importstöd att svenskt

genomgång av om

bistånd användes till inköp bekämpningsmedel som är

av förbjudna eller är under avveckling i Sverige. Bedöm-

ningarna av preparaten gjordes av Kemikalieinspektionen.

I redovisas också ett exempel från

RRV-rapporten

Vietnam. Via importstödet beställde ett företag i Vietnam tonvis med kemikalier för tillverkning

synnerligen giftiga av bekämpningsmedel. Inköpsbyrån vid Sida uppmärksamma-

de detta. Importören informerades via en specialist på Sida, vilket resulterade i att avbeställdes. Enligt Riks-

gifterna

revisionsverket bör Sida bl.a. anlita experter på miljöfrågor

vid upphandlingar där miljöaspekten kan vara väsentlig. I

avtal med mottagarländerna bör hänvisas till regler och

riktlinjer för miljöhänsyn vid upphandling.

62 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

Omregistrering av bekämpningsmedel i EU

Enligt det växtskyddsdirektivet skall inom EU

nya man igenom och bedöma sammanlagt 800 ämnen under 12 år, vilket skall resultera i s.k. positivlista över ämnen är

en som

tillåtna i växtskyddsmedel. Den första granskningen berör

90 verksamma ämnen. Av dessa är 24 sedan tidigare helt

förbjudna i Sverige och åtta starkt begränsade på grund

av hälso- och miljörisker. Ytterligare elva ämnen har inte

tidigare varit aktuella för användning i Sverige.

De 90 aktuella ämnena har delats mellan med-

upp lemsstaterna. Sverige har tilldelats fyra ämnen att utarbeta underlag för. I direktivet att utgångspunkten är att

anges

ingen stat får begära ytterligare test eller neka till godkännande en produkt. Syftet med detta är att skapa en

av så homogen marknad som möjligt. Om förhållandena är

likvärdiga förväntas man uppnå s.k. ömsesidigt godkännan-

de. För att kunna behålla strängare regler måste Sverige kunna argumentera för att förhållandena inte är likvärdiga. Från svensk sida kan man då t.ex.hävda:

att ämnena exempelvis klimatet är alltför

p.g.a. svårnedbrytbara för att få användas i Sverige

problem kommer att uppstå för grundvatten det

som

finns särskilda direktiv för

ämnet behövs inte i jordbruket, eftersom vi har klarat

utan det oss

det finns i Sverige mindre miljöfarliga alternativ.

2.2.7¶Kretsloppsarbetet

Regeringens kretsloppsdelegation skall driva på och samordna kretsloppsarbetet.

Kretloppsdelegationen har lämnat ett betänkande om

PVC-plaster, PVC plan för att undvika miljöpåverkan

- en

SOU 1994:104. I särskild delrapport 1994:2 har

en

delegationen beskrivit utgångspunkterna för hur krets-

en loppsanpassad varusektor kan utformas. Delegationen har

föreslagit hur producenternas för produkter

ansvar som

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 63

- en

släpps ut på marknaden kan ut, bl. för däck, bilar,

se a. byggsektorn samt elektriska och elektroniska produkter.

Förslagen skall behandlas enligt den notifieringsord-

nya

ning skall gälla inom EU, innan bestämmelserna kan

som föras in i svensk förordning. Hur lång tid denna process

en tar är det svårt att överblicka.

nu

Delegationen har bl.a. uppdragit åt Naturvårdsverket att arbeta med textilier och möbler i ett kretsloppsperspektiv,

medan Kemikalieinspektionen ungefär samtidigt av rege-

ringens Agenda fick ett uppdrag angående

21-kommitté

kemikalier i textilier. Aven om uppdragen inte var exakt lika blev till stor del företag och organisationer

samma kontaktade.

I delegationens uppgifter ingår att föreslå strategi för

en

en kretsloppsanpassad varuproduktion. Strategiförslaget

skall lämnas senast i februari 1997 och bl.a. visa hur mål och delmål skall uppnås på lång och kort sikt.

Delegationen skall bl.a. arbeta vidare med frågor om

och hur näringslivet har lyckats utveckla

producentansvar kretsloppsanpassad hantering avfall och

en av varor, råvaror. har dock redan konstaterat att många

Delegationen

tagit sitt för kretsloppet utan att ha varit

producenter ansvar direkt att göra det. Exempelvis har åtskilliga företag ålagda

slutat använda PVC i förpackningar.

2.2.8 Ekonomiska styrmedel

Ekonomiska styrmedel är ett samlingsnamn för olika instrument, utnyttjar marknadens prismekanism.

som

Ekonomiska styrmedel i form miljöavgifter finns på

av

kväve och kadmium i handelsgödsel, på bekämpningsmedel

samt på olika typer batterier.

av

Avgifter har också använts för svavelhaltiga bränslen och för bly och bensen i bensin. Dessa är exempel på sådana

haft avsedd styrande verkan, varför produkternas som

försäljning minskat kraftigt. De beloppsmässigt mest betydande avgifterna inom

kemikalieområdet är emellertid avgifter enligt förordningen

64 Kernikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering

-

1985:835 bekämpningsmedel och enligt förordningen

om 1989:216 kemikalieavgifter tillsammans finans-

om som

ierar Kernikalieinspektionens verksamhet. Kemikalieavgifter tas ut årsavgift och produktavgift och betalas den

som av

har anmält produkter till produktregistret. För bekämp-

som

ningsmedel betalas också ansökningsavgifter. Budgetåret 1994/95 uppgick avgifterna till sammanlagt 55 miljoner kronor, 13,7 miljoner kronor för bekämpningsmedel.

varav

1994/ motsvarande belopp 54,6 respektive 12.

95 var

Enligt lagen 1984:410 om skatt på bekämpningsmedel

skall skatt erläggas med 20 kronor för varje helt kilogram verksam beståndsdel i ett bekämpningsmedel. För bekämpningsmedel är det troligt att de ekonomiska styrmedlen

och skatten medverkat till att påverka använd-

avgifterna

ningen. Däremot är det betydligt svårare att utläsa att

kemikalieavgifterna haft någon inverkan på användningen

av kemikalier.

2.2.9 Informativa styrmedel

Inledning

Till de informativa styrmedlen inom kemikalieområdet kan räknas olika former information är avsedd att

av som

påverka användning och hantering kemikalier. Sådan

av informations- verksamhet bedrivs av myndigheter men

också bransch- och miljöorganisationer samt företag.

av

Liksom för styrmedel i allmänhet gäller också för de informativa att de används i kombination med andra

Olika typer informationsinsatser är exempel-

styrmedel. av

vis förutsättning för efterlevnad lagstiftningen.

en av Statsmakterna har i olika sammanhang betonat den be-

informationsinsatser har för kemikaliearbetet

tydelse som och för miljöarbetet.

En del begränsningsarbetet har bedrivits i samverkan

av mellan myndigheter och respektive bransch varvid s.k. överenskommelser har slutits. Det förekommer också

samarbete mellan miljöorganisationer och branschorganisa-

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering 65

-

tioner. exempel härpå kan nämnas samarbetet mellan

Som

dagligvaruhandeln och Svenska Naturskyddsföreningen

om

Bra Miljöval. Olika former miljömärkning kan också

av sägas höra till de informativa styrmedlen, medan standardi-

sering och miljöstyrning ligger närmare lagstiftningen, men ändå sköts privaträttsliga organisationer.

av

Standardisering och miljöstyrning

Standardisering förväntas få en ökad betydelse som ett komplement till lagstiftningen även inom kemikalieområdet. Tidigare har Standardisering inom kemikalieområdet mest

gällt analysmetodik för kemiska ämnen samt utformning av

teknisk utrustning för att motverka emissioner på arbets-

platser. Inom Standardiseringskommissionen i Sverige, SIS, har

inrättats policygrupp för miljöfrågor skall bevaka att

en som miljöfrågor beaktas vid Standardisering samt initiera

egna

standardiseringsprojekt. ISO 14 000-serien miljöledningsstandarder är den

av

internationella standardiseringsorganisationen ISO:s Inter-

national Organization for standarder för

Standardization

miljöledningssystem. Fem av ett tjugutal planerade in-

ternationella standarder har färdigställts, medan resterande

beräknas kunna färdigställas inom de närmast åren. De

behandlar frågor miljöorganisation och arbetsformer

om ISO 14 001 och ISO 14 004, miljörevision SIO 14 010

-

14 012, miljöprestanda, livscykelanalyser och miljömärk-

Det yttersta med systemet är att åstadkomma

ning. syftet "ständig miljöarbetet inom ett företag eller förbättring" av en organisation. En certifieringsprocedur har byggts kring

upp

ISO 14 001 miljöledningssystemet och ISO 14 012 kvalifikationskrav för miljörevisorer.

Ett system med liknande syfte är det s.k. EMAS-systemet Eco-Management and Audit Scheme, EMAS, som bygger

på en EU-förordning. Miljöstyrningsrådet ett aktiebolag

med staten, Kommunförbundet och Industriförbundet som ägare har regeringens uppdrag att informera om systemet

-

5 S01/1007:84

66 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

och registrera de industrianläggningar uppfyller

som kraven.

Det är alltså möjligt att certifiera ett företag eller delar därav enligt ISO 14 001 och/ eller registrera industrian-

en

läggning enligt EMAS. Styrelsen för ackreditering och

kontroll SWEDAC ackrediterar certifieringsorgan ISO

eller miljökontrollanter EMAS, avgör företaget

som om eller organisationen uppfyller de krav ställts i de

som

nämnda systemen.

I har redan bortemot ett 100-tal industrianlägg-

dagsläget

ningar eller företag i Sverige utnyttjat möjligheten att

förbättra det interna miljöarbetet så att klarar kraven,

man trots att inget systemen blev tillgängliga förrän under

av 1996. Internationellt är intresset också stort för båda dessa

vilket också innebär form internationell

system, en av

harmonisering nivån på miljöarbetet internt i industriför-

av

etagen.

Delvis syfte har Internationella Handelskamma-

samma

ICC miljöprogram för hållbar utveckling

rens Business

Charter for Sustainable Development och kemiindustrins internationella för säkerhet, hälsa och miljö

program -

Ansvar och Omsorg. Kemiindustrins program har under

år fått allt större betydelse. Företag som anslutit senare en

till utfäster sig att kontinuerligt arbeta för

sig programmet

förbättringar på områdena säkerhet, hälsa och miljö.

Programmet innehåller tio punkter, där det bl.a. står att företagen skall ha skriven policy för säkerhet, hälsa och

en

skall också öppna och omvärlden

miljö. Företagen vara ge

insyn i verksamheten. De skall vidare snabbt informera när något inträffar samt hålla en aktiv dialog med myndigheter, kunder och underleverantörer. Företagen skall regelbundet

genomföra utvärderingar säkerhet, hälsa och miljö och

av

minimera risker förknippade med produktionen och produkterna.

Miljömärkning

Nordiska ministerrådet beslutade år 1989 om en

gemensam

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 67 - en

nordisk miljömärkning. Samma år inrättades den svenska

inom Standardiseringskommissio-

Miljömärkningsstyrelsen

och infördes. I den svenska styrelsen

nen miljömärkning

för Konsumentverket, Grossistför-

ingår representanter

bundet, Kemikalieinspektionen, Industriförbundet, KF,

Köpmarmaförbundet, LO, Naturvårdsverket, Miljöförbundet,

vänner och regeringen utsedd ordförande.

Jordens en av

är frivilligt. Producenter och importörer ansöker

Systemet

att få använda märket Svanen och får mot ersättning om

granskade och licensierade för märkning. Det produkterna

svenska har huvudsakligen finansierats med

systemet

Kontorsprodukter är ett viktigt område för statsanslag. Svanmärkning.

Gemensamt för EU-länderna finns också en officiell och ett nliljömärke BLI-blomman. SIS Miljö-

miljömärkning

har också hand märkning med EU-blomman,

märkning om

till på ungefär som Svan-märkning. Det

som går samma ställs via tester och rniljök-

upp miljökrav som produkterna

måste Visa att de klarar. Aven funktionskrav ställs på rav För närvarande finns EU:s miljömärke endast

produkterna.

och tvättmaskiner.

på färger

driver tillsammans med ICA,

Naturskyddsföreningen och Konsum Bra Miljövalmärkning med symbolen Dagab

Falken. Denna är positiv märkning, får

märkning s. som

användas bra från hälso- och

på produkter som anses miljösynpunkt.

Inom EU har i tanken på att låta

diskussionsunderlag en

fristående sköta förts fram.

organisation miljömärkningen

för urvalet produkter för märkning

Utgångspunkten av

skulle då vilken de har, t.ex. för Väx-

vara miljöpåverkan

thuseffekten, på uttunningen av ozonskiktet, försurningen

och naturresurser. Något sammanhållet

förbrukningen av

dock inte. Bland annat är relationerna

förslag föreligger mellan EU:s märkningssystem och de nationella rniljömärk-

ningssystemen oklara.

68 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

2.2.10 Sveriges deltagande i det internationella kemikaliearbetet

Organisationer

Sverige deltar i internationellt miljösamarbete rör

som kemikalieområdet inom för främst Nordiska minis-

ramen terrådet, OECD, FN och EU samt inom speciellt inrättade marina konventioner och bilaterala överenskommelser.

Nordiska ministerrådet

Nordiska ministerrådets kemikaliearbete bedrivs främst under ämbetsmannakommittén för miljövård och till

en mindre del under ämbetsmannakommittén för arbetsmarknads- och arbetsmiljöpolitik. Arbetet inriktas på att bidra till nordiska utgångspunkter för arbetet

gemensamma

inom andra internationella fora.

I nordiska kemikaliegruppen, som är permanent

en

under ämbetsmannakommittén för miljövårdsfrågor grupp bedrivs ett omfattande arbete med utvärdering av kemikali-

hälso- och miljöfarliga egenskaper, utveckling

ers av kriterier och testrnetoder t.ex. för riskbedömning både beträffande allmänkemikalier och bekämpningsmedel

och biologiska samt riskbegränsning. I luft- och

kemiska

havgruppen är kemikaliearbetet inriktat mot persistenta

organiska ämnen och tungmetaller. Enligt det nordiska samarbetsprogrammet på arbets-

miljöområdet är målsättningen bl. att förbättra lagstift-

a. ningens kvalitet och att harmonisera lagstiftningen i den mån det är ändamålsenligt. Ett av områdena för samordningsinsatser är föreskrifter rörande kemiska och mikrobio-

logiska arbetsmiljöfaktorer.

OECD

Kemikaliearbetet inom ramen för OECD har syftat till att få

kunskaper om kemikaliers hälso- och miljöfarliga egenska-

per, metoder för utredning och bedömning. Under

senare

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 69 - en

tid har det också inriktats på att utveckla strategier för riskhantering. Svenska myndigheter anser i t.ex. Gemenstrategi för kemikalieområdet att särskilt stora insatser sam bör för samarbetet rörande kunskapsuppbyggnad för

göras

kemikalier, särskilt högvolymkemikalier, och för gamla

riskreduktion inklusive kemikalieanvänd-

begränsning av

OECD hösten 1996 översyn det

ning. presenterade en av

svenska miljöarbetet Environmental Reviews

Performance -

Sweden. Översynen hade gjorts ett led i arbetet med att som över OECD-ländernas miljöarbete i stort. se I det svenska miljöarbetet behandlas även

rapporten om

det svenska kemikaliearbetet. Sverige betecknas i OECD-föregångare inom kemikaliearbetet.

rapporten som en

Härvid betonas tillämpningen försiktighets- och sub-

av de särskilda för riskbe-

stitutionsprincipen, programmen

och den vikt fästs vid företagens roll i

gränsning som

kemikaliearbetet. I lämnas också vissa förslag till för-

OECD-rapporten

bättringar. För kemikaliearbetet behövs enligt rapporten en metod för att vid arbete med riskbe-

prioritera åtgärder

Vidare behöver formerna för rapportering till

gränsning.

utvärderas i syfte att till att registret

produktregistret se

även skall kunna användas för överblick och

fortsättningsvis

tillsyn.

FN

FN:s arbete med kemikaliekontroll bedrivs huvudsakligen

inom UNEP, för ett internationellt

miljöprogrammet som

över potentiellt giftiga kemikalier, IRPTC. UNEP

register

har vidare utarbetat London Guidelines riktlinjer för information kemikalier i internationell handel med om tillägget Prior Informed Consent, PIC-proceduren som innebär att förbjuden eller hårt reglerad

ingen export av

kemisk får äga innan importlandet lämnat sitt

produkt rum

tillstånd. Det bedrivs också kemikaliearbete inom bl. Världshäla.

WHO, internationella arbetsorganisationen soorganisationen

70 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

ILO, det för UNEP,WHO och ILO kemikali-

gemensamma eprogrammet IPCS och inom FN:s livsmedels- och jord-

bruksorganisation FAO.

Till ILO finns knutet ett informationscentrum, CIS. Dess uppgift är att så kallade CIS- centraler i ett 70-tal

genom

länder samla in informationsmaterial rör

som arbetsmiljön

samt översätta och systematisera detta. Genom CIS kan

man erhålla referat och informationsskrifter samt göra litteratursökningar aktuella ämnen.

m.m. om

I handlingsprogrammet Agenda 21 från FN:s konferens

om miljö- och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 behandlas kemikaliefrågorna i huvudsak i det 19:e kapitlet. Ett ornfattande program för den globala kemikaliekontrollen fram till år 20 00 och in i nästa århundrade sammanfattas i

sex programornråden. Kemikalier behandlas även i andra

kapitel av Agenda 21, t.ex. de som behandlar avfallsfrågor

och transporter.

Efter förslag i samband med bl. Riokonferensen

a.

bildades ett mellanstatligt konsultativt forum för kemikalie-

frågor, IFCS, vid konferens kemikaliesäkerhet

en om som hölls i Stockholm år 1994. Forumarbetet rör implementering-

kapitel 19 i Agenda 21.Vid konferensen i Stockholm en av

specificerades mål och aktiviteter för implementeringen

inom kemikaliekontrollens sex programornrådena. Ordförandeskapet för IFCS under tiden 1994- 1997 ligger i

Sverige.

EU

Inom EU bereds kemikaliefrågor särskilt inom generaldirek-

toraten för miljö, kärnkraftsäkerhet och civilskydd DG XI,

sysselsättning, arbetsmarknads- och socialpolitik DG V och för vetenskap, forskning och utveckling DG XII. Frågor

om

transporter av farligt gods bereds inom transportdirektoratet

DG VII. EU:s kemikaliearbete drivs också

genom en

europeisk kemikaliebyrå, miljöbyrå och arbetsmil-

en en jöbyrå. Representanter för Sverige deltar i ett stort antal expertgrupper och kommittéer rörande kemikaliefrågor.

Inför EES-avtalet och inträdet i EU har de svenska

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 71 - en

kemikaliekontroll anpassats till EG-reglerna,

reglerna om

vad undantag i medlemsavtalet.

utom gäller tidsbegränsade I för 1994/95 lämnade Kemikalieinspek-

årsredovisningen tionen sin bedömning av EU- anpassningen. Inspektionen

menade att denna sammantaget, med undantagen i med-

inneburit i flera avseenden utbyggd

lemskapsavtalet, en

och förstärkt kemikaliekontroll i Sverige. Följande exempel

härpå nämndes: Det finns krav förhandsanmälan kemiska på av nya och vi deltar i EG:s för förhandskontroll.

ämnen system

deltar i EG:s för kunskap-

Inspektionen nu program

och riskminskning avseende existerande

suppbyggnad

ämnen. I har del begränsningar kemikalier

Sverige en nya av

införts.

Sverige har begränsat möjligheterna att exportera kemikalier är förbjudna eller starkt begränsade.

som

klassificerings- och märkningssystemet

Utvecklingen av

är snabbare och effektivare. och med andra med-

Samarbetet arbetsfördelningen

lemsländer har kemikaliearbetet i Sverige.

generellt gagnat

Svenska deltar ofta i likartade aktiviteter inom

myndigheter

två eller flera beträffande

av organisationerna, exempelvis

OECD utvecklar ett riskreduktions-

riskreduktionsprogram.

och 21 behandlar riskreduktion i ett av

program, Agenda sina Inom för EU och Helsing-

programornråden. ramen

forskommisionen bedrivs begränsningsarbete. Utvärdering kemikaliers egenskaper är ett annat av arbete bedrivs i de flesta internationella

exempel på som

fora. beträffande transport kemika-

Harmoniseringsarbete av

lier bedrivs inom såväl FN,OECD EU. En fråga som som särskilt att driva i det internationel-

Sverige vinnlagt sig om la samarbetet är substitutionsprincipens tillämpning. Detta

bl. utarbetandet EG-direktivet biocider.

gäller a. av om

72 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

en utvärdering

-

Strategi för det internationella kemikaliearbetet

I april 1995 redovisade Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen för

en gemensam strategi det svenska agerandet i baserar

kemikaliefrågor. Strategin

sig enligt de tre myndigheterna på kemikaliekontrollens

grundsyfte att minska riskerna för skador på människor och miljö av kemiska ämnen, produkter och Den skall varor. ses

som en vidareutveckling den strategi för

av gemensamma kemikalieornrådet utarbetade år

som samma myndigheter

1992.

Målsättningen att Sverige skall bidra till att miljökrav

skärps på viktiga områden och att svensk

arbetsmiljöpolitik

får genomslag bör enligt strategin Sveriges

genomsyra

internationella kemikaliearbete. Härvid krävs de tre

enligt myndigheterna:

aktivt svenskt deltagande från svensk sida i kemikaliearbetet samordnad nationell kemikaliekontroll med

tydliga

prioriteringar arbetet liksom markerad arbetsfördelav en mn gklara dels mellan och

rollfördelningar regeringskansli myndigheter och dels mellan berörda myndigheter förmåga att bilda och upprätthålla strategiska allianser

med andra stater och organisationer förhandlare och experter kan företräda Sverige på som ett relevant sätt.

Med utgångspunkt i ovanstående krav redovisas i

strategin hur Sverige skall driva på användningen de grund-

av

läggande principerna för kemikaliekontrollen och den

av allmänna principen att förorenaren skall betala. Centrala

åtgärder för att upprätta strategier för

en myndighets-

gemensam internationell verksamhetsplan på kemikalieområdet sammanfattas i tre punkter: För att säkerställa samordning internationella av aktiviteter finns ett behov att inrätta ett nationellt av nätverk för internationella aktiviteter dels mellan

myndig-

heter och dels mellan och

myndigheter regeringskansli.

Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering 73

- en

Det bör inom organisationerna finnas fortlöpande

möjligheter till kompetensutveckling i förhandlingsarbete, språk och sakfrågor. Det bör finnas en myndighetsgemensam övergripande plan med beskrivning pågående aktiviteter och

en av

för det samlade internationella kemikaliearbetet.

planering

Hur det svenska deltagandet i det internationella arbetet inom olika områden bör bedrivas har under de senaste åren även diskuterats allmänt. Vikten att utveckla

mer av formerna för att nå fram till svensk ståndpunkt i in-

en ternationella organisationer har t.ex. betonats Stats-

av kontoret, när på uppdrag regeringen studerat

man av

EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning 199627. Undersökningen visade att myndighetstjänstemän-

deltar i EU-organens arbete ofta får endast muntnen som liga direktiv. Statskontoret rekommenderade att formkraven skulle skärpas skriftliga instruktioner och rutin-

genom

återrapportering. Regeringens styrmöjligheter skulle mässig

då öka.

Riksdagens revisorer fann vid sin granskning av Sveriges

deltagande i internationella mellanstatliga organisationer

1995/ 96:RR12 att ett vidgat deltagande i sådana

Förslag

organisationer leder till att den centrala statsförvaltningen

och dess förmåga att skapa och förmedla svenska stånd- -

punkter blir mera betydelsefull än tidigare. Frågor som

-

uteslutande statliga myndigheter blir

tidigare handlagts av i än tidigare frågor för regeringskansliet. högre grad

Revisorerna fann vidare att behovet av ett kontinuerligt

informationsutbyte mellan departement och myndigheter

leder till att den informella styrningen ökar. När gränserna mellan departement och myndigheter suddas ut minskar

myndigheternas traditionella självständighet. Revisorerna

konstaterade att svenska tjänstemäns och politikers förmåga att förstå hur internationella organisationer arbetar och

samspelar inbördes blir avgörande för Sveriges möjligheter

både att sina intressen och att driva bestäm-

tillgodose egna da uppfattningar.

74 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

EG-regler för kemikalier

Sverige har i ett mindre antal fall strängare regler än EU på kemikalieområdet. Skyddet den fria marknaden be-

av gränsar möjligheterna för en medlemsstat att längre än

de reglerna. Enligt anslutningsavtalet fick

gemensamma

Sverige rätt att under 4 år tillämpa de gamla reglerna. Inom

EU skulle det göras en översyn av de bestämmelser Sverige

fått undantag från. Mycket tyder på att översynen

av EG-reglerna inte blir klar i alla avseenden till den 1 januari

1999, då denna undantagsrätt upphör.

Undantagen i anslutningsavtalet gäller

Begränsningen av

tennorganiska föreningar

arsenik kadmium

PCP pentaklorfenol

Klassificering, paketering och märkning kemikalier

av

delar av regelsystemet

Begränsningen av användningen av vissa typer av

batterier

Begränsningen av kadmium i handelsgödsel.

2.3¶Resultat och

bedömningar

Inledning

I de föregående kapitlen har det övergripande kemikaliepo-

litiska målet och ett antal delmål identifierats. Vidare har de

använda styrmedlen kartlagts i syfte att belysa deras betydelse för måluppfyllelsen. Lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga att

skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. För att kunna bedöma resultatet kemikaliearbetet under de tio år lagen

av varit i kraft borde veta vilka de samlade riskerna för

man

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering 75 -

hälsa och miljö från kemikalier 1986, och Vilka de är nu. var Dessutom borde veta vilken inverkan olika förebygman insatser haft under tiden.

gande

Eftersom sådana inte finns att tillgå i samlad

kunskaper

form används i stället i detta kapitel olika delredovisningar resultaten för att bedöma i vilken utsträckning de av

målen uppnåtts. Styrmedlen bedöms med kernikaliepolitiska avseende deras för måluppfyllelsen och med på betydelse

från den redovisats i kapitel

utgångspunkt kartläggning som

avgränsningar vad kemikaliearbete är

Några tydliga av

eller mellan olika i kemikaliearbetet har inte gjorts.

styrmedel

En del det behandlats i ett skulle

av som styrmedelsavsnitt

också kunna ha behandlats under andra avsnitt. Avsikten har inte varit att fullständig bild det arbete som ge en av bedrivits inom Naturvårdsverket

Kemikalieinspektionen,

eller Arbetar- skyddsstyrelsen, eftersom det resultatet av var det samlade arbetet skulle utvärderas än de som snarare enskilda myndigheternas arbete i sig.

2.3.1¶Måluppfyllelse

Målstruktur och möjligheter till bedömning av måluppfyllelse

För att bedöma måluppfyllelsen målet att skador på av människors hälsa eller i skall är det

miljön förebyggas,

att värdera hur olika aspekter detta över-

nödvändigt av

mål I kemiska produkter och

gripande uppfyllts. lagen om

i förarbetena till denna de bärande principerna om

anges

och / substitution samt tillverkarens och

försiktighet utbyte

importörens undersöknings- och märkningsplikt. Upp-

rätthållande de bärande principerna kan sägas utgöra de av delmål för hantering, import och export kemiska proav dukter i lagen om kemiska produkter.

som anges

delmål har vidare preciserats och tillkommit

Ytterligare

efter hand. Detta för olika riskbegränsningsmål och

gäller

beslutet att principerna för en kretsloppsanpassad sam-

76 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

hällsutveckling bör gälla även för kemikaliekontrollen. Begränsningsmål.anges även i internationella deklarationer. För att dessa skall bli reella delmål fordas emellertid att de omsätts i internationella åtaganden att de förs in i

genom internationella konventioner Sverige ansluter sig till,

som vilket i de flesta fallen återstår.

Även det med kemikalielagstift-

om övergripande syftet

ningen i stort sett varit det sedan tillkomsten

samma av

lagen 1973:329 miljö- och hälsofarliga har målen

om varor för kemikaliearbetet formulerats olika vid olika tidpunkter

och i olika sammanhang. I regleringsbrevet för Kemikalieinspektionens verksam-

het budgetåret 1992/93 angavs målen för kemikaliekontrollen

i samhället kunskapsmålet och produktmålet. Kun-

vara skapsmålet skulle då bl.a. innebära att kemiska ämnen och produkter skall väl utredda med avseende på sina

vara effekter på hälsa och miljö, att information om effekter och

hantering skall följa med produkterna när de sätts ut på om marknaden samt att ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören.

Produktmålet skulle innebära att så ofarliga kemiska produkter möjligt skall användas, att sådana kemiska

som produkter kan undvikas skall ersättas med mindre

som

farliga produkter substitutionsprincipen och att potentiella

risker skall undanröjas säker hantering av kemiska

genom

produkter.

I den strategi för kemikalieornrådet

gemensamma som Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen redovisade i december 1992 definieras "kemikaliekontroll" som åtgärder som syftar till att förebygga och motverka risker som orsakas av förekomsten av kemiska ämnen i produkter och Vidare att målet för

varor. angavs

kemikaliekontrollen är att användningen av kemikalier inte skall skada människors hälsa eller upphov till skador i

ge naturmiljön, sig på kort eller på lång sikt. Efter

vare hänvisning till bestämmelserna i lagen kemiska

om pro-

dukter, arbetsmiljölagen och miljöskyddslagen

angavs

följande fyra delmål för kemikaliekontrollen:

Kunskapsuppbyggnad Tillräcklig kunskap skall finnas

-

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 77

- en

ämnen och produkters inverkan på hälsa och miljö. om

Kunskapsöverföring Information kemiska ämnens

- om och produkters hälso- och miljörisker måste finnas hos alla

hanterar kemikalier. som

Produktval Farliga kemiska ämnen och produkter

skall så möjligt ersättas med mindre farliga.

långt

Hantering Kemiska ämnen och produkter skall

hanteras i alla led så att skada på hälsa och miljö undviks.

I riksdagens beslut prop.1993/ 941163, 1994/ 95: oU23, rskr.

1994/ 952273 fortsatt kretsloppsanpassning ingick att

om en de övergripande målen för kemikaliekontrollen skulle vara:

Kunskapsmâlet kemiska ämnen och produkter skall

-

väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa vara

och miljö och miljö.

Produktrnålet så ofarliga produkter möjligt skall

- som väljas. Skadliga ämnen skall så långt möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.

Hanteringsmålet hälso- och miljörisker skall undan-

röjas säker hantering kemiska ämnen och pro-

genom av

dukter.

Det övergripande syfte i lagen om kemiska

som anges produkter har därmed inte ändrats utan endast formulerats

ett annat sätt. Kemikalieinspektionens, Naturvårdsver-

på

kets och Verksamhetsmål för

Arbetarskyddstyrelsens

kemikaliearbetet har kommit att stå mål för allt

som kemikaliearbete.

Medan lagens övergripande syfte är begripligt för de

flesta det för många betydligt diffusare vad

synes vara Kunskapsmâlet, Produktrnålet och Hanteringsmålet står för.

Även de bärande principerna i lagen försiktighetsprin-

-

cipen, substitutionsprincipen och principen tillverkares

om

och importörers undersöknings- och märkningsplikt synes

lättare att förstå och att omsätta i praktisk handling. vara Genom att innefattas i mindre inarbetade begrepp har de bärande principerna i lagen tonats ned.

Att målstrukturen vilka och hur många målen är samt

-

vilka mål är grundläggande eller övergripande har

som -

78 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

formulerats något olika i skilda planerings-, budgeterings-, strategi-, och resultatredovsningsdokument gör det svårare

att följa resultaten av verksamheten eller att relatera resultaten till målen.

Försiktighetsprincipen, Substitutionsprincipen och

principen tillverkares och importörers undersöknings-

om

och märkningsplikt följs inte samlat någon myndig-

upp av het. I vad mån de tillämpas, vilka generella svårigheter eller

möjligheter föreligger i tillämpningen analyseras därför

som inte heller på ett samlat sätt.

De ändå fungera som ledstjärnor i myndigheternas

synes

arbete liksom i annat kemikaliearbete. Särskilt substitutionsprincipen åberopas vid tillsyn och i informationsmaterial

I Kemikalieinspektionens rapporter redovisas ofta

m.m. resultaten insats med avseende på hur substitutions-

av en

principen tillämpats. Inspektionen har också, t.ex. i för-

djupad anslagsframställning för budgetåren 1994/ 95

-1996/ 97, utförligt behandlat hur arbetat med riskbe-

man gränsning gentemot tillverkare och importörer och vilka

resultat uppnåtts. Arbete enligt substitutionsprincipen

som redovisas därvid för allmänkemikalier respektive bekämp-

ningsmedel.

Uppföljning och resultatanalys i förhållande till kun-

skaps-, produkt- och hanteringsmålen är det endast Kemika-

lieinspektionen har genomfört och då endast för sin

som -

verksamhet. Det är därför svårt att veta i vilken mån egen de uppfyllts. Deras innebörd och status mål, delmål eller

-

övergripande mä 1 har skiftat, samtidigt som det över-

gripande målet och de bärande principerna i lagen om kemiska produkter inte förändrats.

Halveringsprogrammen och riskbegränsning

annan

Halveringsprogrammen för användningen bekämpnings-

av medel i jordbruket befinner sig under avslutning, och de

uppställda målen ha uppnåtts. I jämförelse med

synes

förbrukningen i EU är användningen i Sverige mycket liten exempelvis beträffande den genomsnittliga mängden per

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren en utvärdering 79

-

hektar jordbruksmark. Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen har på

uppdrag utarbetat ett förslag till handlingsproregeringens

för att minska hälso- och miljöriskerna vid använd-

gram

bekämpningsmedel till år 2001. I uppdraget ingick

ning av

bl. att redovisa hur de positiva resultat erhållits

a. som

de två skall kunna upprätthål-

genom tidigare programmen

las och vilka behövs för att ytterligare minska

åtgärder som hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring. Av myndigheternas

att det råder osäkerhet hur EG-direkti-

förslag framgår om

vet växtskyddsmedel kommer att tillämpas och att det

om

kan bli nödvändigt att godkänna bekämpningsmedel som tidigare Varit förbjudna i Sverige.

Resultaten övriga begränsningsmål har förtecknats

av med Naturvårdsverkets rapport 4646 Nationella

hjälp av

och kommentarer beslutade

miljömål Uppföljningar av

mål, delar avsnitt 2 Uttunning ozonskiktet, avsnitt 7

av av Påverkan metaller och avsnitt 8 Påverkan av

genom

miljögifter. Naturvårdsverket pekar i sin rapport

organiska

och brister rörande de nationella miljömålen i

på problem

allmänhet, bl a att

de inte har kommit till i medveten och genomtänkt

en struktur; flera mål har liknande innehåll

odefinierade begrepp såsom viktiga metaller används

målen ibland formulerats så att de inte går att följa

80 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

Ämne/Produkt Mål Resultat organiskt bundet klor minskning av utsläpp har uppnåtts

från sulfatfabriker till

1,5kg per ton blekt

massasenast år 1992 PVC-plast som för- avveckling Den svenska förpackpackningsmaterial ningsbranschen åtog sig

efter överläggningar fri-

villigt ta fram alternativa

material och ersätta

PVC-plaster förpack-i

ningar senasttill ut-

gången avjuni 1990 kvicksilver, kadmium minskning med 70% enligt prognos 1994uppoch bly 1985-1995av utsläppen nått utom för kadmium övriga viktiga metaller minskning med 50% enligt prognos 1994upp-

1985-1995av utsläppen nått utom för nickel kvicksilver i tandvârds- avvecklas senast till I Avveckling avamalgam produkter år 1997 inom tandvården,rapport

avett regeringsuppdrag,

Kemikalieinspektionen

,

27 juni 1996uppskattas

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 81

- en

Ämne/Produkt Mål Resultat användningen av amalgam inom ungdomsvården 1995 till 15% av användningen 1991.1995 hade användningen inom vuxentandvården reducerats till 42%av nivån 1990/91. Kommer sannolikt inte att nås. övrig användning avveck- I avvecklingavkvicksilver, las till år 2000 enredovisningfrån Naturvårdsverket, 1996-06-18redovisas en minskad användning inom de flesta områden och i Avveckling avkvicksilver i varor, enredovisning från Kemikalieinspektionen, 1996-06-29redovisas att användningen i elektriska komponenter och mätinstrument, i belysning, papper, färger, lacker, limmer och fogmassor har minskat. och effektivare insamling Naturvårdsverket utarbekvicksilver i varor produkter tar åtgärdsprogram arsenik- och kromföre- kraftig minskning betydande minskning av ningar i träskyddsmedel träskyddsmedel med arsenik och en något mindre minskning av medel innehållande krom arsenik och krom minskning utsläppen minskning av arsenik med av till Nordsjön med minst 80%och av krom med 50%1985-1995 55%har uppnåtts

6 SOU1097:84

82 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

Ämne/Produkt Mål Resultat organiska tennföre- användningen begränsas har inte utvärderats ningar, ftalater, brome- snabb avveckling av de rade flamskyddsmedel mest skadliga ämnena och klorparaffiner klorparaffiner avveckling till år 2000 avveckling inom kabel-

avveckling av kortkedjiga industrin, i stort sett enda

och högklorerade klorpa- större användningen sy-

raffiner senast till år 1994 nes vara vid tillverkning

av mjuka golv för offent-

lig miljö den svenska använd- i huvudsak helt avvecklad har uppnåtts ningen av klorfluor- till utgången av 1994 karboner halvgenererade klor- 35 %reduktion av 1989 fluorkarboner HCFC års förbrukning till år 2004 enligt Montrealproto- 65 %reduktion av 1989 67 % av 1988års förkollet års förbrukning till år 2010 brukning var avvecklad

90 %reduktion av 1989 år 1994har uppnåtts års förbrukning till år 2020

all förbrukning skall ha upphört till år 2030

nya kyl-, värme- och bör upphöra senast klimatanläggningar med den 1 januari 1998 HCFC påfyllning av HCFC i bör upphöra senast befintliga anläggningar den 1januari 2002 klorerade lösningsmedel avveckling till år 1995 har inte uppnåtts meylenklorid, triklor- förbud i konsumentpro- Kemikalieinspektionen etylen och perkloretylen dukter från den 1 januari har meddelat föreskrifter

1993 avvecklas helt till KIFS 1995:6 om undan-

år 1995 tagfrån förbuden i förordningen 1991:1289 om vissa klorerade lösningsmedel. Användningen av trikloretylen minskad från drygt

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 83 - en

Ämne/Produkt Mål Resultat 2000 ton år 1995till ca1200 ton år 1996. Användningen av metylenklorid var drygt 1000 ton år 1995.

har inte uppnåtts. Nonylfenoletoxylater avveckling använd- år 1993hade användav ningen i Sverige till ningen i rengöringsmedel år 2000 upphört endast en ytterst liten användning fanns inom hygien- och kosmetikproduktion stabila organiska begränsning av utsläppen har inte nåtts, utsläppen ämnen till en sådan nivå att mil- har minskat jön inte tar skada till sekel- inte möjligt att avgöra skiftet vid vilken nivå miljön prioritet för åtgärder mot inte tar skada. klorerade organiska ämnen från skogsindustrin

tensider i disk-, tvätt- övergång till användning och rengöringsmedel tensider som enligt OECD:s guidelilnes for testing Chemicalsklassificeras som lättnedbrytbara till år 1999;

avveckling av DSDMAC i har uppnåtts textilsköljmedel senast till år 1996 klorblekmedel i konsu- avveckling till år 1995 har uppnåtts mentprodukter för maskindisk

84 Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren

en utvärdering

-

Ämne/Produkt Mål Resultat maskindisk- och avveckling med 90% av har uppnåtts maskintvättprodukter 1994års användning till för yrkesbruk år 1996 hälso- och miljöfarliga minskning av flöden och den uppföljning som kemikalier användning täcker endast liten del en i möjligaste mån slutning av de kemikalier som kan av flöden som innehåller kallas för hälso- och skadliga kemikalier miljöfarliga avveckling av de skadli- omöjligt att besvara om gaste ämnena målet uppnåtts bly och organiska tenn- avvecklingen bör fullföljas åtgärdsförslag har föreningar som stabili- snarast redovisats satorer i PVC

De allmänna svårigheter Naturvårdsverket redovisat som beträffande de nationella miljömålen gäller också

begräns-

ningsmålen inom kemikalieområdet. preciserade mer målen är, desto möjligare har de varit att och att

följa upp

uppnå. Det omvända gäller också allmänt formule- - mer rade och övergripande målen är, desto svårare har de varit att följa upp och uppnå. Det är därmed också svårt att

bedöma hur mycket uppnåendet de målen av mer precisa bidragit i strävan för de övergripande.

mer

För att formulera ett preciserat begränsningmål fordras

kunskaper om risker, användningsområden, använda mängder, tillgången på alternativ, lämpliga styrmedel

m.m. Då sådana saknas torde det väsent-

förutsättningar vara ligt att övergripande långsiktiga begränsningsmål komplet-

teras med avgränsade delmål syftar till att

som avhjälpa kunskapsbristerna.

2.3.2¶Styrmedlen

Lagstiftn in gen

Lagstiftningen har kompletterats efter hand med för-

-

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 85 - en

och tillämpningsföreskrifter. För problemområden

ordningar aktualiserats har förordningar utarbetats samtidigt som nya dessa förts in i förordningen om kemiska som uppgifter om Denna teknik har bidragit till att göra lagstiftprodukter. kemiska svåröverskådlig. Bland annat ningen om produkter är det svårt att få om vilka myndighetsföreskrifter grepp meddelats med stöd i lagen. som Först år 1991 fick Sverige bindande bestämmelser om och märkning kemiska produkter samt klassificering av föreskrifter miljöegenskaper hos kemiska produkter i om varuinformationsblad. Tillämpningsföreskrifter rörande t.ex. kostnader för saknas fortfarande liksom företagens tillsyn och allmänna råd rörande försiktig-

tillämpningsföreskrifter

hets- och substitutionsprincipen. för Kemikalieinspektionen att meddela Möjligheterna från förbud har vidare medfört att undantagsbestämmelser i viss har blivit otydligare och svårare lagstiftningen mening att tillämpa t.ex. för regionala och lokala tillsynsmyndigheter. Å sidan har det varit att förbjuda andra möjligt och därmed en tydlig riktningsangivelse, just produkter, ge därför att funnits.

dispensmöjligheten

Myndighetsorganisationen

Kemikalieområdet och berörda myndigheter sträcker sig över flera bl.a. miljö-, jordbruks-,

departementsområden

kommunikations-, försvars-, social-, arbetsmarknads och samt ett flertal riksdagsutskott, inrikesdepartementen vilket det svårt att överblicka, utvärdera och gör följa upp, vidareutveckla arbetet. De olika sätt är inblandade i myndigheter som på kernikaliearbetet har också andra uppgifter och redovisar resultat och insatser i förhållande till dessa. Ansvaret för den samlade redovisningen insatser och resultat inom av kemikalieområdet har därigenom kommit att i högre grad vila Denna inriktning har förstärkts det på regeringen. av antalet till främst Naturvårdsverket

stora regeringsuppdrag

och Kemikalieinspektionen.

86 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

Tillskapandet särskild kemikaliemyndighet har

av en dock inneburit att det svenska kemikaliearbetet har fått större tyngd i Sverige och internationellt. En del dubbelarbete för Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen och därmed för andra organisationer synes emellertid också förekomma. Bland annat har de båda verken någon gång

med viss tidsförskjutning fått sitt uppdrag två

en var av olika regeringsorgan rörande i stort sett uppgift.

samma

Rollfördelningen mellan Naturvårdsverket och Kernikalieinspektionen med avseende på kemikaliefrågor förefaller fortfarande oklar, åtminstone för dem arbetar lokalt och

som

regionalt. Däremot synes uppdelningen av kontaktytorna

tydlig. Medan Naturvårdsverket vänder sig till länsstyvara relserna är Kemikalieinspektionen orienterad mot kommu-

nerna.

Kemikalieinspektionen har enligt sin instruktion ett allmänt ansvar att uppmärksamt följa utvecklingen i fråga

om förekomsten av kemiska produkter och de risker användningen av dessa kan medföra samt utreda,

sammanställa och dokumentera verksamheten avseende kemiska produkter. Verket har dock inte samlat uppdrag att följa och redovisa det svenska kemikaliearbetet.

Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetar-

skyddsstyrelsen har utarbetat två strategier

gemensamma först för kemikaliearbetet och för det interna-

en senare en tionella kemikaliearbetet. Den förstnämnda har emellertid

få strategiska inslag. Tonvikten ligger på beskrivningar

av

den arbetsfördelning mellan myndigheterna lagstift-

som

ningen innehåller och vad respektive myndighet av gör

beträffande kemikalier. Vad gemensamt vill åstadkom-

man ma eller hur inriktning och arbetsmetoder bör förändras redovisas inte. Det är därför svårt att att den har kunnat

se användas i kemikaliearbetet i någon större utsträckning.

Tillsyn

En del den kemikalietillsyn bedrivits har

av som genomförts

inom för tillsyn främst och

ramen av miljöskyddslagen

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 87

- en

En stor del tillsynen och olika till-

arbetsmiljölagen. av

aktiviteter har bedrivits regionalt och lokalt.

ynsliknande

har därvid ibland hamnat i motsats-

Kemikalieinspektionen

ställning till kommuner, t.ex. då de ingripit på ett sätt som

innebär att de överskridit sina befogen-

enligt inspektionen

heter.

Under de första åren Kemikalieinspektionens arbete

var

med tillsyn begränsad omfattning. Detta gäller såväl de

av

arbetet med förutsättningarna för

egna inspektionerna som andras t.ex. tillämpningsföreskrifter, allmänna råd tillsyn och Vägledningar olika slag.

av

När Kemikalieinspektionen och Arbetarskyddsstyrelsen,

Naturvårdsverket under år 1992 utarbetade strategi för

en kemikalieområdet, redovisade de också hur kemikaliearbetet

fördelades mellan myndighetsområdena. Arbetsfördelning

eller samarbete beträffande tillsyn behandlades inte alls i detta sammanhang liksom inte heller tillsynens plats i kemikaliearbetet.

Riksrevisionsverket kritiserade år 1994 Naturvårdsverket

och Kemikalieinspektionen för bristande stöd till regional och lokal kemikalietillsyn. Arbetarskyddsstyrelsen och

hade verket redan tidigare kritiserat bl.

Yrkesinspektionen

för alltför följsam gentemot företagen och

a. att tillsynen var

åt rådgivning än kontroll regelefterlevnad. mer ägnades av

De verken har vart och ett för sig på olika sätt

tre senare

den tillsyn har ansvar för. Exempel-

uppmärksammat man

vis utarbetade Kemikalieinspektionen under år 1994 en

för tillsyn. Under år 1996 har policy och

vägledning en för den inspektionsverksamheten utarbetats.

strategi egna

Inspektionen dock att stödet till kommunerna

uppger

fortfarande uppvisar brister, trots att information och

till kommunerna förbättrats.

vägledning

har på olika sätt, t.ex. s.k.

Arbetarskyddsstyrelsen genom resultatindikatorer för Yrkesinspektionen, lagt tyngdpunkten

i sin tillsyn på kontrollerande roll.

en

88 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

Produktregistret

Det har tagit lång att bygga produktregistret. Innan

upp registret kom till stånd fanns det skiftande önskemål och

uppfattningar krav på uppgifternas detaljeringsnivå

om

Till att börja med användes inte uppgifterna särskilt m.m.

mycket, åtminstone inte än för Kemikalieinspektionens

mer

planering. Under 1990-talet har det dock kommit att

egen

användas alltmer, särskilt sedan år 1993, då ett nytt system hade införts.

Produktregistret är också väsentligt som finansieringskäl-

la för kemikaliekontrollen, eftersom kemikalieavgifterna för

produkter anmälts till registret tillsammans med

som

avgifter på bekämpningsmedel finansierar Kemikalieinspek-

tionens verksamhet.

Kunskaper

När lagen kemiska produkter började gälla och Kemika-

om lieinspektionen inledde sin verksamhet bedömdes behovet

grundläggande kunskaper kemikalier vara stort. av om

Kunskaperna skulle användas för riskbedömningar och prioriteringar åtgärder. De centrala myndigheterna inom

av kemikalieområdet behövde tillgång till toxikologiska kunskaper för att bedöma risker, i föreskriftsarbete, som

för och andras tillsyn, bas för information-

grund egen som

sverksamhet m.m.

Myndigheterna har ägnat beydande del av sin

en verksamhet åt sådan kunskapsuppbyggnad. Till del har

en föreskriftsarbete, rådgivning och informationsverksamhet

dröjt i avvaktan på erforderligt kunskapsunderlag. Under de

senaste åren har de samlade resultaten av insatserna kunnat bli större deltagande i internationellt samarbete

genom utredningsarbetet rörande enskilda ämnen. har kunnat fördelas.

Hur kunskaperna har kunnat användas utanför de centrala myndigheterna kan exemplifieras med att flera

länsstyrelser har uppgivit att kunskapen kemiska

om

Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering 89

- en

ämnens farlighet för hälsa och miljö har ökat avsevärt under den senaste tioårsperioden. Särskilt detta gälla

uppges farligheten för miljön. Man att detta lett till att

menar

myndigheterna tydligare kan peka ut problem och rent

allmänt driva kemikaliearbetet med större auktoritet i dialog med företag och allmänhet.

Till de grundläggande kunskaper fordras inom

som kemikaliearbetet hör inte bara de rör olika ämnens

som

och inverkan på hälsa och miljö utan också

egenskaper

sådana gäller flödena kemikalier i samhället.

som av Beträffande läkemedel och kosmetiska och hygieniska produkter har arbetet med att kartlägga flödena endast inletts. Detta hänger samman med att dessa produkter inte primärt betecknas kemikalier.

som

Styrmedel i bekämpningsmedelshanteringen

Vid förfrågan till organisationer på något sätt deltar i

som kemikaliearbetet det finns någon särskild del kemika-

om av liekontrollen fungerat bättre än andra lämnas genom-

som

svaret: bekämpningsmedel och halveringsprogramgående men för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket.

De förklaringar härvid lämnats är främst:

som

Lagstiftningen har varit tydlig.

Kravet och omregistrering efter

på förhandsgranskning

högst fem år har gjort att många gamla, dåligt dokumenterade produkter fallit bort.

De i ämnena har varit väl

produkterna ingående

utredda.

Myndighetssamarbetet har fungerat väl; i andra länder

är det vanligt med starka motsättningar mellan miljömyn-

digheter och jordbruksmyndigheter. Samarbetet mellan jordbruksnäringen och myndig-

heterna har fungerat väl.

Avgifterna på bekämpningsmedel har haft avsedd styrande verkan.

90 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

Kretsloppsarbetet

Kretsloppsarbetet rör på många sätt kemikalier. Regeringens kretsloppsdelegation skall redovisa ett strategi förslag i

februari 1997. Såväl delegationen som regeringens Agenda

21- kommitté har lagt ut uppdrag på olika myndigheter,

i sin tur har vänt sig till organisationer och företag, som varvid del dubbelarbete har uppstått.

en

Ekonomiska styrmedel

statsmakterna har uttalat vilja att använda ekonomiska

en

styrmedel i större utsträckning inom miljöområdet i allmän-

het och beträffande kemikalier.

De beloppsmässigt mest betydelsefulla avgifterna inom kemikalieområdet är bekämpningsmedelsavgifter och

för produkter är anmälda till

kemikalieavgifter som produktregistret. För bekämpningsmedel är det troligt att

till att påverka användningen, dvs. haft

avgifterna bidragit

avsedd verkan. Det är betydligt svårare att utläsa

styrande

att kemikalieavgifterna haft någon inverkan på använd-

ningen.

Informativa styrmedel

Informationsinsatser skall ingå viktig del i Arbetar-

som en

skyddstyrelsens, Naturvårdsverkets och Kernikalieinspektio-

kemikaliearbete. Myndigheterna kan inte använda nens informativa styrmedel isolerat utan är beroende att det

av finns något att informera såsom grundläggande kun-

om

skaper eller regler och regeltillämpning.

Informationen skall enligt olika statsmaktsuttalanden röra

olika och rikta sig till olika Bland

en mängd frågor grupper.

annat skall informationen tjäna stöd för lokal och

som regional tillsyn. Sådan information har i många fall saknats,

den har förbättrats under år. men senare

En stor del informationsarbetet rörande kemikalier

av

Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering 91

- en

utförs emellertid bransch- och miljöorganisationer och

av av

kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar. Innan

förutsättningar föreligger för att föreskrifter och

genom

tillsyn användningen viss typ kemiska

begränsa av en av är det ibland Innan förutsättningar föreligger för produkter att föreskrifter och tillsyn begränsa användningen av

genom

viss kemiska produkter är det ibland bransch- och en typ av

informationsinsatser som utgör

miljöorganisationernas grunden för opinionsbildning och ändrad kemikaliehante-

ring.

Till de informativa styrmedlen kan också räknas s.k. branschöverenskommelser slutits mellan branschföre-

som

ningar och olika myndighetsorgan. Dessa är säkerligen ett

värdefullt inslag i kemikaliearbetet. Ibland är det dock något osäkert vad de står för, hur de skall följas och vad

upp som händer de inte följs.

om

deltagande i det internationella kemikaliearbetet

Sveriges

Sveriges deltar i det internationella kemikaliearbetet främst

inom för Nordiska rådet, OECD, FN och EU men

ramen också arbete med Oslo-Paris-konventionen och

genom

Helsingforskonventionen.

Även sedan länge har deltagit i internationellt

om Sverige

samarbete inom kemikalieområdet förefaller arbetet ha utökats under 1990-talet. Det internationella arbetet

kraftigt

kan innebära att Sverige måste avkall på svenska krav på

ge

kemikalier. Men det innebär också möjligheter till

samverkan i kemikaliearbetet, bl.a. beträffande riskutrednigar. Genom harmonisering reglerna och annat samarbete kan

av

regelefterlevnaden öka.

arbete har bedrivits i internationella

Exempel på som

är bl.a. arbete med högvolymkemikalier inom OECD organ och arbete med ämnen. Beträffande

långlivade organiska

substitutionsprincipen har Sverige varit pådrivande i det

internationella kemikaliearbetet, t.ex. under arbetet på EG-direktivet biocider och kemikaliekapitlet i Agenda

om

21. Även de övriga grundläggande principerna för det

92 Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering

- en

svenska kemikaliearbetet har drivits i det internationella kemikaliesamarbetet.

Sverige har inom OECD varit med att initiera arbeten

om inom flera områden rörande kemikalieanvändning. 1989 tog

Sverige initiativ till ett riskbegränsningsarbete med syfte att

identifiera farliga ämnen och utforma för att

program

minsak riskerna med dem. Sverige har vidare initierat OECD:s arbete med harmonisering av regler om klassificering och märkning kemikalier samt arbetet med be-

av

kämpningmedel.

l början år 1996 initierade Sverige inom för

av ramen OECD:s kemikalieforum diskusssion hur kemikalie-

en av målen i Agenda 21 skulle uppnås. Härvid diskuterades också uppläggningen rapporteringen till FNzs kommis-

av

sion för hållbar utveckling inför generalförsamlingens extra

möte år 1997 åtgärder för att minimera riskerna med

om kemikalier.

I den strategi för det internationella kemikaliearbetet

som Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetar-

skyddsstyrelsen utarbetat framgår hur myndigheterna vill driva på tillämpningen av grundläggande principer

-

försiktighet, substitution, utredningsskyldighet och förore-

betalar i det internationella kemikalie- och arbetsnaren -

miljöarbetet.

Det framgår härvid också att det fordras hel del

en

tämligen långtgående samordningsåtgärder beträffande det

svenska arbetet för att de svenska målsättningarna skall uppnås i det internationella kemikaliearbetet. Bland annat

de att det behövs myndighetsgemensam internatioanser en nell verksamhetsplan på kemikalieområdet.

I det internationella kemikaliearbetet fordras vidare

svenska ställningstaganden kräver klargöranden

som

beträffande rollfördelningen mellan myndigheter och andra

samt mellan regeringen och övriga svenska deltagare

organ

i det internationella kemikaliearbetet. De oklarheter, skillna-

der i inriktning och praktiska prioriteringar som finns

mellan alla de parter på olika sätt är inblandade i

som kemikaliearbetet synes således ha blivit tydligare i det internationella arbetet samtidigt som det finns krav på

Kemikaliearbetet under de Senaste tio åren utvärdering 93

- en

samlade svenska ställningstaganden.

2.3.3 Slutord

Den utvärdering av det svenska kemikaliearbetet som redovisats ovan har inte syftat till att lämna några åtgärds-

förslag. Förhoppningsvis kan den ändå tjäna som en

utgångspunkt för sådana. En genomgående iakttagelse är att ett styrmedel ofta

förutsätter ett eller flera andra styrmedel. Det är därför svårt att bedöma vilken betydelse ett bestämt styrmedel haft för

graden måluppfyllelse. Exemplet med bekämpningsme-

av

delshanteringen understryker att det behövs

snarare en samverkan mellan styrmedlen.

Att det är nivån på hela arsenalen styrmedel

av som utgör förutsättningarna för kemikalie- arbetet framgår också

enkätsvar från länsstyrelserna. Som exempel kan näm-

av nas:

Kunskapen kemiska ämnens farlighet för hälsa och

om miljö har ökat avsevärt under den senaste tioårsperioden.

kan därför tydligare peka ut problem och

Myndigheterna

rent allmänt driva kemikaliearbetet med större auktoritet i

med näringsliv och allmänhet.

dialog

Underlaget från Naturvårdsverket och Kemikalieinspek-

tionen har blivit betydligt bättre. Ett exempel är OBS-listan över ämnen med så allvarliga egenskaper från hälso- och

miljösynpunkt att de kräver särskild uppmärksamhet.

Kunskaperna enskilda ämnen har blivit bättre.

om

För vissa områden har kemikaliearbetet hindrats att

av bestämmelser saknats. Exempelvis dröjde det ganska länge innan det kom bindande bestämmelser klassificering och

om märkning kemiska produkter samt föreskrifter

av om

hos kemiska produkter i varuinformations-

miljöegenskaper

blad. Först år 1991 kom det ett allmänt råd rörande produktinformation miljöfarliga egenskaper hos kemiska

om produkter. Sedan bestämmelserna i form förordningar

av och föreskrifter, liksom de allmänna råden, har blivit

fler, har arbetet blivit lättare arbetet för både

väsentligt

94 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren utvärdering

- en

tillverkande industri och länsstyrelser.

Företagen är betydligt intresserade av sitt

nu mer kemikaliearbete och att diskutera detta med länsstyrel-

av

Kunskaperna inom industrin och handeln är betydligt serna. bättre liksom miljömedvetenheten och förståelsen för de miljöproblem kemikalier medför. Företagens

som egna miljörapporter är bra grund för kemikaliearbetet. När

en

miljöstyrningssystem såsom ISO 14 OOO-serien av miljöled-

och EMAS får genomslag kommer före-

ningsstandarder

tagen att ytterligare öka sitt arbete med dessa frågor.

själva

Så EU

3 arbetar med

kemikaliefrågor

Inledning

Få områden har påverkats så mycket EU som den

av svenska kemikaliepolitiken. Detta beror att EU sedan

av

länge har omfattande lagstiftning på området. Lagstift-

en ningen har tillkommit mot bakgrund att man vill

av underlätta handeln med och kemiska produkter

Varor mellan medlemsstaterna. Detta har skett harmonise-

genom

ring medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering,

av

märkning och begränsning. Först långt i och med

senare,

Europeiska enhetsakten 1987 och Maastrichtfördraget 1992, har lagstiftningen påverkats av EU:s miljöpolitik.

inom EU-länderna består dels den

Kemikaliepolitiken av

nationella politiken och dels besluten fattas på

av som

gemenskapsnivå. Där det finns lagstiftning på gemenskaps-

nivå, så kallad harmoniserade områden, gäller denna

före nationell lagstiftning. De flesta områden

lagstiftning

inom kemikaliesektorn har någon form gemenskapslag-

av

stiftning. Eftersom Esbjergdeklarationen tar sin utgångspunkt i

både och diffusa utsläpp har vi valt att i vår

punkt-utsläpp

ta med inte bara den konventionella kemikalie-

beskrivning kontrollen utan också avfalls- och utsläppsregleringar.

3.2 EU:s

organisation

De viktigaste institutionerna för lagstiftningen inom EU:s organisation är, kommissionen, ministerrådet och parlamen-

tet. För den praktiska utformningen lagstiftningen har

av EG-domstolen avgörande roll. Praxisen utvecklas

en som

96 Så arbetar EU med kemikaliehågor

domstolens tolkning av lagarna är ofta helt

genom av-

görande för vilken funktion lagarna får. I denna översiktliga beskrivning är det främst de tre förstnämnda institutionerna

kommer att behandlas. För att beskriva respektive som institutions uppgift förklaras nedan, något förenklat, hur

en ny kemikalielag antas inom EU.

Den enda institution som har initiativrätt är kommissio-

Kommissionen utarbetar förslag utifrån EU:s miljönen. handlingsprogram men förslagen kan också komma utifrån.

Exempelvis kan ett kemikalieproblem uppmärksammas av

miljöorganisation eller industriorganisation. Denna

en en aktör försöker då påkalla kommissionens uppmärksamhet på problemet. Det sker ett informellt förfarande där

genom

kommissionens tjänstemän informeras problematiken.

om Om frågan kan sägas ligga inom ramen för EU:s miljöhandlingsprogram väcks den. Vidare kan förslag väckas

genom att nationella regeringar anmäler nationella lagförslag. Initialt bereds frågan i ett antal olika rådgivande grupper

med industri- och organisationsföreträdare och expert-

med myndighetsexperter från medlemsländerna.

grupper

Utifrån detta underlag utarbetar kommissionen ett konkret

förslag. Förslaget föreläggs EU-parlamentet som avger sitt

i omröstning. Framkommer det

yttrande frågan genom

eventuella önskemål om ändringar eller tillägg återgår

till kommissionen. Kommissionen arbetar

förslaget om förslaget i den utsträckning man accepterar parlamentets på ändringar eller tillägg. Förslaget går därefter synpunkter

vidare till ministerrådet där det först bereds i arbetsgrupper och sedan bereds och förhandlas EU-ambassadörerna på

av

de ständiga representationerna i ett möte kallat Coreper.

Beslutet om den lagen fattas på ministermötet. När

nya beslutet är fattat går frågan tillbaka till parlamentet för

en andra läsning. Vid detta andra tillfälle har parlamentet rätt

att stoppa förslaget.

Den konsult från Institute for European Environmental

i London kommittén anlitat, har särskilt påpekat

Policy som att det är viktigt att förslag till EG-lagstiftning har ett brett

stöd och att det därför ofta är nödvändigt att bilda opinion bland Även kommissionen till del kan

medborgarna. om en

Så arbetar EU med kemikaliefrågor 97

uppfattas isolerad från den allmänna opinionen så är

som

EU-parlamentet och de nationella regeringarna ansvariga

inför sina väljare. Ett enskilt medlemslands arbete med att övertyga kommissionen att lägga ett förslag till lagstift-

om ning måste därför också innehålla opinionsbildning på europeisk nivå och det kan ta tid. Ett nationellt initiativ behöver inte bli framgångsrikt även argumenten kan

om verka starka i den inhemska opinionen i medlemslandet.

Som ovanstående beskrivning har kommis-

framgått av

sionen roll i detaljutformningen besluten.

en viktig av

Kommissionen är också den institution som har mest administrativa till sitt förfogande. Kommissionen är

resurser

uppdelad i följande generaldirektorat DG.

DG l Utrikes ekonomiska relationer DG IA Utrikes politiska relationer DG Ekonomiska och finansiella frågor DG III Industriella frågor

DG IV Konkurrensfrågor DG V Sysselsättning, socialpolitik och utbildning

DG VI jordbruk DG VII Transporter

DG VIII Utvecklings och biståndsfrågor

DG IX Personal och administration

DG X Info., kommunikation, kultur och medier

DG XI Miljöskydd och kärnkraftssäkerhet

DG XII Vetenskap, forskning och utveckling

DG XIII Telekommunikation och informationsindustri DG XIV Fiske DG XV Inre marknad och finansiella tjänster

DG XVI Regionalpolitik

DG XVII Energi

DG XVIII Krediter och investeringar

DG XIX Budget DG XX Utgiftskontroll

DG XXI Tullunionen och indirekta skatter

DG XXII Utbildning

DG XXIII Små- och medelstora företag samt turism

DG XXIV Konsumentpolitik

7 SOU1007:84

98 Så arbetar EU med kemikaliefrägor

DG IRC Gemensamma forskningscentra

Ansvaret för kemikaliefrågorna är inte som i det svenska

regeringskansliet samlat på ett ställe utan är uppdelat på ett

flertal olika generaldirektorat, främst DG III, DG V, DG VI

och DG XI. Ansvarsfördelningen grundar sig främst på

vilket användningsområde respektive kemikalie har. Denna

inte är helt tydlig, beskrivs i avsnitt 2.4.

uppdelning, som

Andra viktiga institutioner för kemikalie- och miljöarbetet

som bör nämnas är den europeiska kemikaliebyrån ECB i

Ispra, Italien och den europeiska miljömyndigheten EEA

i Köpenhamn. Vid kemikaliebyrån sköts det löpande arbetet

i kommissionens arbetsgrupper rörande klassificering och

förhandsanmälan och existerande ämnespro-

märkning, Den europeiska miljömyndigheten arbetar med

grammet.

bedömning data rapporteras in från miljöövervak-

av som ningen i medlemsländerna. Uppgifterna utvärderas och rapporteras vidare till kommissionen.

Som tidigare nämndes utgår kommissionens förslag från

miljöhandlingsprogrammen. Det första handlingsprogram-

met togs fram 1973 på uppdrag av stats- och regeringscheferna. I programmet angavs hur EG:s grundläggande

lagstiftning borde utvecklas. Programmen har en mycket generell karaktär där grundläggande principer samt

anges

vilken inriktning kommissionen arbete ska ha. 1992 antogs

det femte miljöhandlingsprogrammet som nu är gällande.

För att på detta har aktionsplan för att införa

skynda en handlingsprogrammet utvecklats.

3.3¶EGzs

miljölagstiftning

En öppen marknad har varit grundläggande

gemensam en

för EG ända sedan tillkomsten Rornfördraget

målsättning av

1957. Marknaden skulle förverkligas att tullar och

genom

andra typer handelshinder mellan medlemsstaterna

av avskaffades.

I den s.k. Enhetsakten från år 1987 fastslogs en målsätt-

för den marknaden innebar att

ning gemensamma som

Så arbetar EU med kemikaliefrågor 99

fri inre marknad skulle

integrationsarbetet påskyndades, en

etablerad till utgången 1992. Den inre marknaden vara av ska artikel 7a i Rornfördraget "ett område utan

enligt vara

inre inom vilket den fria rörligheten för varor,

gränser

och är säkerställd i enlighet med personer, tjänster kapital bestämmelserna i detta fördrag". Genom den inre marknaden har perspektivet vidgats när

det gäller Vilka nationella åtgärder på miljöområdet som

kan komma i konflikt med principen fri varucirkulaom en tion. Oftast är det dock fortfarande de tekniska handelshindren i form krav miljöegenskaper disav på varors som kuteras. Artikel 30 och 36 i Romfördraget är de grundläggande bestämmelserna reglerar medlemstaternas rätt att som

införa nationella innebär handelshinder, på icke

regler som

harmoniserade områden. Enligt artikel 30 är kvantitativa samt med motsvarande verkan

importrestriktioner åtgärder Artikeln uttrycker den grundläggande principen förbjudna.

den fria inom EU. Genom EG-dom-

om varurörligheten

stolens har begreppet "åtgärder med motsvarande

praxis

verkan" fått vidsträckt innebörd. Det täcker alla åtgärder en kan leda till att det blir svårare eller

på miljöområdet som

kostsamt än att köpa den från mer att importera en vara en I artikel 36 att förbud eller restrik-

inhemsk producent. sägs

tioner bl.a. import ska tillåtna, om syftet är som avser vara vissa allmänna intressen. Bland dessa intressen

att skydda

bl.a. att människors och djurs hälsa och liv

nämns skydda

samt att bevara växter. En viktig inskränkning enligt artikeln förbud eller restriktioner inte får utgöra ett är att medel för diskriminering eller innefatta en

godtycklig

förtäckt handeln mellan medlemsstaterna.

begränsning av

"Miljögarantin"

För säkerställa den inre marknaden kan EG besluta om att harmoniserade i form direktiv och förordningar.

regler av

Det sker med stöd artikel 100a i Rornfördraget. Det sägs av

bl.a. i artikeln att miljöskyddet ska utgå från en hög

100 Så arbetar EU med kemikaliefrågor

skyddsnivå. I artikel 100a.4 finns den s.k. "miljögarantin".

Enligt denna artikel kan medlemsstat efter det att

en som, en harmoniseringsåtgärd beslutats, anser att det är nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser anmäla detta till kommissionen. "Miljögarantin" är ett resultat politisk

av en

kompromiss som de "progressiva" staterna på miljöområdet,

bl.a. Danmark och Nederländerna, krävde för att med på

majoritetsbeslut i stället för enhällighet i samband med

tillkomsten Europeiska enhetsakten. Begreppet "miljöga-

av rantin" är i dagsläget något missvisande då den inte med "garanti" medlemsländerna möjligheter att införa

ger strängare lagstiftning än den Det råder också

gemensamma.

stor oklarhet hur långtgående möjligheter till

en om nationellt agerande artikel 100a.4 Begreppet är heller inte

ger. särskilt känt utanför de Nordeuropeiska länderna.

EU:s miljöpolitik

Samtidigt med utvecklingen på inre marknadsornrådet har

självständig miljöpolitik successivt växt fram inom EU. en

För detta fanns ursprungligen inget stöd i Romfördraget.

Det visade sig dock att regler om miljön var nödvändiga dels i form harmoniserade varukrav för att motverka

av handelshinder, dels för att skapa en miniminivå för miljöskyddet i medlemsstaterna. Sådana regler fick grundas på

artikel 100 respektive artikel 235 i fördraget. Miljöhand-

lingsprogrammen som funnits sedan 1973 har varit en viktig del i EU:s miljöpolitik. Genom enhetsakten från 1987 skrevs

det uttryckligen in i Romfördraget att miljöpolitiken är ett gemenskapens politikområden 2 och 3 Romför-

av artikel

draget. Miljöreglerna i fördraget har sedan ytterligare

utvecklats Maastrichtfördraget. Miljön har fått allt

genom större betydelse och antalet rättsakter på miljöområdet växer

ständigt.

Särskilda regler miljön finns i artikel 130r 130t i

om -

Romfördraget. I artikel 130r fastslås målsättningarna med

EU:s miljöpolitik. Bland dessa kan nämnas att man ska utnyttja naturresuserna varsamt och rationellt, skydda

Så arbetar EU med kemikaliehågor 101

människors hälsa samt bevara, skydda och förbättra miljön.

Där också att ska tas på alla gemenska-

sägs miljöhänsyn

I artikel 130s behandlas främst

pens politikområden.

beslutsförfarandet för på I artikel 130t

regler miljöområdet. fastslås den Viktiga principen att gemenskapens miljöregler

inte ska hindra medlemsstat från att vidta strängare en förutsatt att dessa inte strider mot andra

skyddsåtgärder,

bestämmelser i De nationella mer långt-

Romfördraget.

ska anmälas till kommissionen.

gående reglerna

3.4¶Kemikaliedirektiv och förordningar

Den i artiklarna i Romfördraget kallas

rättsliga grunden

EG:s primärrätt. Den mer tillämpade lagstiftningen som

består direktiv, beslut, råd och rekommen-

av förordningar,

dationer kallas EG:s sekundärrätt. I detta avsnitt är det

främst direktiv och ska behandlas. Dessa

förordningar som

två sekundärrätt verkar på olika sätt. Direktiven

typerna av

bara vilka resultat ska med den nationel-

anger som uppnås

la Hur den nationella lagstiftningen sedan

lagstiftningen.

konkret utformas i detalj överlåts åt medlemsstaterna.

är däremot direkt lag inom alla

Förordningar gällande som

EU-länder och ska inte införlivas i nationell rätt. De vikti-

direktiven och förordningarna på kemikalieområdet

gaste

beskrivs nedan. Vidare vilken rättslig grund direktianges förordningarna vilar på liksom vilka svenska

ven respektive för lagarna. myndigheter som ansvarar

Generaldirektorat III Industri:

379/ EG, art. 100a, Kemikalie-

Preparatdirektivet 88/

-

inspektionen KemI

769/ EG, art. 100, KemI

Begränsningsdirektivet 76/

-

klass./ märkn.

Bekämpningsmedelsdirektivet

- 631 / EG, art. 100, KemI

78/

Direktivet för kemikalier 79/ 831/ EG

testning av nya

ersatt med 92/ 32/ EG, art. 100a, KemI senare

102 Så arbetar ELI med kemikaliefrägor

Generaldirektorat V Arbetsmarknad: Direktivet skydd för mot risker vid

om arbetstagare exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska

i arbetet 80/ 1107/ EG, art. 118a, Arbetar-

agenser

skyddsstyrelsen ASS Direktivet arbetstagares exponering för om vinylklorid-

monomer 78/ 610/ EG, art. 118a, ASS

Generaldirektorat VI jordbruk:

Växtskyddsmedeldirektivet 91 / 414/ EG art. 43, KemI

Bekämpningsmedelsdirektivet klass. / märkn.

78/ 631/ EG, art. 100, KemI

Direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser 79/ 117/ EG, art. 100, KemI

Genraldirektorat XI Miljö:

Ämnesdirektivet 67/ 548/ EG, art. 100, KemI

Förordningen om export och import av farliga ämnen

2455/ 92/ EG, art. 1303, KemI

Biociddirektivet ännu klart, 100a, KemI Förordningen existerande ämnen EG 793/93,

om nr

art 100a, KemI

Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten 76/ 464/ EG, art. 100 och 235, Naturvårdsverket

Lösningsmedelsdirektivet VOC-direktivet, ännu klart,

Naturvårdsverket Direktivet samordnade åtgärder för att förebygga

om

och begränsa föroreningar IPPC-direktivet, 96/ 61 / EG,

1305, Naturvårdsverket Direktivet utsläpp från stora förbrännings-

om anläggningar 88/ 609/ EG, 1305, Naturvårdsverket Direktivet luftföroreningar från kommunala

om nya

avfallsförbränningsanläggningar 89/ 369/ EG, 1305,

Naturvårdsverket

Direktivet luftföroreningar från befintliga kommunala

om

avfallsförbränningsanläggningar 89/ 429/ EG, 1303,

Naturvårdsverket.

Så arbetar EU med kemikaliefrågor 103 sou 1997:84

Information kemiska risker om

Ämnesdirektivet 67 / 548 / EG

- 88 / 379 / EG

Preparatdirektivet

- 78 / 631 / EG

Bekämpningsmedelsdirektivet

-

import och export av vissa farliga Förordningen om

ämnen EG 2455/ 92 nr

medlemsstater har sedan mycket länge haft krav

Enskilda

information kemiska risker. 1967 valde emellertid EG

på om

harmonisera dessa krav för kemiska ämnen för att skapa att

inom och därmed underlätta

enhetliga regler gemenskapen

handeln. Detta inom för ämnesdirektivet

gjordes ramen

kallat substansdirektivet, 67/ 548/ EG. Med ämnen

även

i detta fall kemiska grundämnen och deras föreningar avses

eller industriellt framställd form. Motsvarande

i naturlig

för d.v.s. blandningar eller

krav beredningarna/ preparaten,

består ett eller flera ämnen, regleras i

lösningar som av

88 / 379/ EG. Kraven på information om

preparatdirektivet

riskerna för bekämpningsmedel regleras i be-

de kemiska

78 / 631/ EG.

kämningsmedelsdirektivet

I alla dessa tre direktiv vilka enhetliga regler som

anges

ska i medlemsstaterna för klassificering, förpackning

gälla

och De olika för faroklasser anges

märkning. grupperna

hur ska utformas och att medlemsländer-

samt märkningen

kräva ska stå landets eget språk. Då den na får att texten på

orsaken till direktivens uppkomst var att

ursprungliga

för att underlätta handeln mellan

harmonisera lagstiftningen

medlemsländerna direktiven på artikel 100 i

grundar sig

Rornfördraget.

för de olika direktiven och för-

Ansvarsfördelningen

över flera Ansvaret

ordningen är spridd generaldirektorat.

för ämnesdirektivet och biociddirektivet ligger på miljödirektoratet XI medan industridirektoratet DG III DG

för Ansvaret för regler om

ansvarar preparatdirektivet.

är delat mellan industri-

märkning av bekämpningsmedel

och DG VI.

direktoratet DG III jordbruksdirektoratet DG VI för växtskyddsmedels-

Iordbruksdirektoratet svarar

till del på vilket

direktivet. Uppdelningen grundar sig en

104 Så arbetar EU med

kemikaliefrågor

användningsområde kemikalien har kan ändå tyckas

men

märklig då direktiven har likartade funktioner.

mycket

För att skapa ett gemensamt för information vid system

import från eller export till land kemikalier

tredje av farliga kom "förordningen och kemikaom export import av farliga

lier EG 2455/92 " till. Då ett medlemsland nr exporterar farliga kemikalier omfattas ärnnes-

kemikalier som av

direktivets 67/ 548/ EG regler till ett land har

tredje

medlemslandet skyldighet att underrätta tredje land om detta. Omvänt gäller vid från land

import tredje av farliga

kemikalier omfattas förbud eller

kemikalier som av stränga

restriktioner i tredje att alla medlemsländer ska

land

informeras detta. Ansvaret för denna

om förordning ligger på miljödirektoratet DG XI. Uppgifterna rapporteras in till

European Chemicals Bureau ECB i Ispra, Italien. ECB var tidigare administrerad vetenskap och direkto-

av forsknings

ratet DG XII, numer administreras den generaldirektoav

ratet för forskningscentra DG IRC. Den

gemensamma rättsliga grunden för förordningen är artikel 1305 i Romför-

draget, det vill säga den har tillkommit

av miljöskäl.

Begränsning av farliga kemikalier

Begränsningsdirektivet 76 / 769 / EG

- Direktivet förbud mot vissa

- om bekämpningsmedels-

substanser 79/ 117/ EG

Växtskyddsmedelsdirektivet 91 / 414/ EG

- Biociddirektivet

- under utarbetande

Förordningen om bedömning och kontroll risker med - av existerande ämnen EG 793/ 93 nr

Direktivet för testning kemikalier 79/ 831/ EG

- av nya senare ersatt med 92/ 32/ EG

Begränsningsdirektivet 76/ 769/ EG harmoniserar medlemsstaternas lagar om direkta begränsning av farliga ämnen och beredningar/ preparat. Begränsningen gäller

utsättande på marknaden och Direktivet

användning. syftar

till harmonisering regler och till att människan

av skydda

Så arbetar EU med kemikaliefrâgor 105

och från ämnen och preparat som har skadliga

miljön är mycket specifik då den direkt egenskaper. Lagtexten

ut vilka ämnen eller preparat ska begränsas.

pekar som

I det direktivet begränsades bara PCB/ PCT

ursprungliga

och kloreten vinylklorid. Direktivet har fått 15 nya tillägg och ett 16:e är under utarbetande. Vilka ämnen som

tillägg

omfattas hela med tillägg redo-

av begränsningsdirektivet

för i bilaga 4 "Förändrade förutsättningar genom

görs

Direktivet är harmoniserande och

EU-medlemsskapet".

sig därför på artikel 100 i Romfördraget.

grundar

till begränsningar kan främst komma via fyra

Förslag nya

olika Den hittills vanligaste vägen till begränsning

vägar.

har varit nationella anmälningar av lagar som antagits på

En väg kan vara internationella

gemenskapsnivå. annan konventioner EU implementarar i begränsningsdirekti-

som vet. I framtiden är avsikten att utvärderingarna i existerande och ska bli den viktigaste vägen till

nya ämnesprogrammen

begränsning.

idag direktivet om

Bekämpningsmedel begränsas genom förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser

EG. En s.k. är kopplad till direktivet

79/ 117/ negativlista

där det vilka ämnen inte får ingå i bekämpnings-

anges som

medel. Direktivet kommer att ersättas av växtskyddsmedelsdirektivet 91 / 414/ EG. Detta direktiv bygger på att nya medlemsstaterna verksamma ämnen

gemensamt godkänner

i Sådana ämnen, där medlemsstaterna

bekämpningsmedel.

kommer överens att de är acceptabla för hälsa och miljö, om kommer att sättas på s.k. positivlista. Förfarandet är upp en eftersom endast en utvärdering görs av ett

arbetsbesparande

verksamt Medlemsstaterna får sedan godkänna de ämne. kemiska innehåller dessa ämnen när landet

produkter som

får ansökan tillverkaren. De första verksamma en av

ämnena kom för prövning i växtskyddskommittén

upp under våren 1997. Direktivet innhåller också ett förfarande med ömsesidigt erkännande formulerade medel. Det innebär att om ett av medel i ett medlemsland så ska andra med-

är godkänt

lemsländer att medlet släpps ut på marknaden

godkänna

inom sitt territorium. En förutsättning är dock att de

106 Så arbetar Eu med kemikaliefrågor

jordbruks-, Växtskydds-, och miljöförhållanden även

klimatologiska som är relevanta för användningen

av medlet är jämförbara i de berörda områdena. De ska heller

inte kräva upprepade tester och analyser.

EU har ett omfattande omregistreringsprogram för gamla

bekämpningsmedel, dvs. sådana redan finns på

som marknaden i ett eller flera medlemsländer. Under ca. 10 år ska alla gamla medel gås igenom för att att de uppfyller

se

kraven i växtskyddsmedelsdirektivet. Även här delar med-

lemsländerna på arbetet. För de ämnen ännu inte

som

kommit upp i ornregistreringsarbetet får varje medlemsland

fortsätta att tillämpa sina tidigare nationella regler.

Biociddirektivet är fortfarande under utarbetande. Rådet har enats om en ståndpunkt. Direktivet har stora

gemensam

likheter med växtskyddsmedelsdirektivet och bygger på

konstruktion med s.k. positivlista där ämnen samma en godtas gemensamt medlemsländerna samt ömsesidigt

av erkännande tester och beslut godkännande

av om av

produkter. Villkoren för användning kan skilja sig åt mellan

medlemsländerna det finns goda skäl. Utbytesprincipen

om ingår i biociddirektivet men inte i växtskyddsmedelsdirektivet.

Så arbetar EU med kemikaliefrågor 107

för existerande

Programmet

Programmet för existerande ämnen ämnen Rådets förordning 793/93 EEG

EU har inlett ett mycket Ämnenförberedsoch för

omfattande program

föreslåsförplacering påprioriteringslista att systematiskt bedöma

riskerna med de existeran- Röstningomeventuell placering listanpå de ämnen som finns inom

EU. Programmet skapades

genom förordningen om

Ämnettas upp Ämnetplaceraspáprioriteringslistalörutredning bedömning och kontroll

Tis risker med existerande av Ettvårdlandutsesför Underlaginkommerr ämnen EG 793/93. nr ämnet frånindustrin utredningav

inom6månader Förordningen grundar sig

__J;__

på artikel 100a och kom

Uppgifternautvärderas ochsammanställs till för att harmonisera avvärdlandet bedömmedlemsstaternas

ning riskerna med ex-

av Vidnormalhandläggningi programmet: isterande ämnen så att in- I? Ftöstningsförlarandeomtypavåtgärder,samt te ska hin-

bedömningen

ansvarsfördelninglörlagstiftningsåtgärder | dra handeln mellan med-

l

Begränsningsdirektivet lemsstaterna och skapa

Rådets direktiv 76/769 EEG konkurrensvill-

ojämlika kor. Den systematiska be-

l--L-;l

dömningen utgår från

UnderlagfrånProgrammet otillräckligtunderlag. EU:s lista över existerande förexisterandeämnen Eventuelltandraåtgärder ämnen, kallad EINECS,

Handläggningi Begräns- innehåller 106 000 ningsdirektivskommittén som

ämnen. Prioriteringen av

valet av ämnen sker enligt

Utvärderingochbedömning

följande: ämnets effekter

åtgärder på människor eller miljön, Röstningomev.

I

människors och miljöns

lmplementeringsprocess för ämnet,

exponering

bristen på data om ämnets

effekter på människor och

miljön, det arbete som re-

dan utförts i andra inter-

nationella fora, annan

108 Så arbetar EU med kemikaliefrågor

gemenskapslagstiftning eller rör

program som farliga

ämnen. För varje ämne på prioriteringslistorna utses

en medlemsstat som ansvarig för bedömningen ämnet. Som

av

underlag till bedömningen kräver in uppgifter från in-

man dustrin. På grundval den riskbedömning värdlandet

av som gör lämnar kommissionen ett förslag på t.ex. ut-

åtgärd släppsbegränsning, arbetshygienska gränsvärden, begräns-

ningar av marknadsföring. Med detta återgår ansvaret för vidare arbete i andra former dvs. det inte i

ligger längre

programmet. Om en begränsning ämnet nödvän-

av anses

dig använder man sig begränsningsdirektivet. Problemet

av med programmet har emellertid varit att det för

går trögt.

Sedan det startades för fyra år sedan har ännu inte den första omgången ämnen avklarats. Om antalet utvärderingar

och ställningstaganden till riskbegränsning i framtiden

skulle nå volymen 50 år, tänkbar takt med

per en nuvarande utformning, skulle det ta 50 år att klara de 2500

av ca.

ämnena i förteckningen betecknas högvolymäm-

som som nen.

Direktivet för nya ämnen

Det finns ett system motsvarar existerande

som ämnenspro-

grammet för ämnen. Det är reglerat i direktivet för

nya testning kemikalier, också känt den "sjätte

av nya som

ändringen" 79 / 831 / EG och "sjunde ändringen" 92/ 32/ EG

av ämnesdirektivet. Till skillnad från existerande ämnesprogrammet får detta direktiv framgångsrikt. En

ses som förklaring till detta kan att inget enskilt medlemsland

vara hade ett liknande förfarande innan direktivet infördes 1979. Detta gjorde att det inte uppstod konflikter med nationella

lagstiftningar. I Sverige fanns det inget anmälningsförfaran-

de för kemiska ämnen innan EU-medlemsskapet 1995.

nya I direktivet det att tillverkare kemikalier måste

anges av nya anmäla dessa med testresultat eventuella skadeeffekter

av och värdering resultaten. Med kemikalier

en av nya menas att de inte är med i listan över existerande ämnen EINECS, dvs. de fanns inte på marknaden före den 18 september

Så arbetar EU med kemikaliefrågor 109

1981. Listan med dessa ämnen kallas ELINCS och

nya

innehöll 1993 över 2300 ämnen. Anmälan av nya ämnen

hos den nationella kemikaliemyndigheten som levere-

görs

till kommissionen i sin tur vidarebefo-

rar uppgifterna som

drar till i alla med-

uppgifterna kemikaliemyndigheterna

lemsländer. Om krav på kommit från

inga begränsningar

inom 60 dagar har företagen rätt att fritt

myndigheterna

marknadsföra den kemiska på hela den inre

produkten

marknaden. Genom direktivet kan farliga ämnen stoppas

innan de kommer i produktion.

Utsläppsregleringar

Direktivet utsläpp farliga ämnen i Vatten Vattendiom av rektivet, 76/ 464/ EG

Direktivet samordnade åtgärder för att förebygga och om -

IPPC-direktivet, 96/ 61 / EG

begränsa föroreningar

Lösningsmedelsdirektivet VOC-direktivet, ännu klart

-

Direktivet utsläpp från stora förbränningsanläggningar

om - 88 / 609 / EG Direktivet luftföroreningar från nya kommunala om - 89 / 369 / EG

avfallsförbränningsanläggningar

Direktivet luftföroreningar från befintliga kommunala

- om 89 / 429 / EG

avfallsförbränningsanläggningar

Vattendirektivet 76 / 464 / EG behandlar förorening

utsläpp vissa farliga ämnen i gemenskapens

genom av

Bl.a. ämnen är giftiga, svårned-

vattenmiljö. ingår som

och bioackumulerbara. Definitionen ämnen har

brytbara av

likheter med definition. Direkti-

stora Esbjergdeklarationens

har emellertid inte varit särskilt varför

vet framgångsrikt en

direktivet just är på gång. l det

stor omarbetning av nu nya

direktivet ska till alla medier Vatten, mark,

utsläpp typer av

luft etc. samlas. Detta kallas integrerad prövningsgång.

Direktivet föreslås endast punktutsläpp från mindre

gälla

och medelstora företags industriella Verksamhet, diffusa

utsläpp eller utsläpp från färdiga varor. För industrianläggningar gäller ett liknande

större direktiv, kallat direktivet samordnade åtgärder för att om

110 Så arbetar EU med

kemikaliefrågor

förebygga och begränsa föroreningar IPPC-direktivet,

96/61/ EG. I direktivet föreskrivs principerna bästa

om

tillgängliga teknik, försiktighet och utbyte. Direktiven kan

närmast sägas motsvara vår miljöskyddslag.

Lösningsmedelsdirektivet VOC-direktivet, ännu klart

som också är under utarbetande kommer att sätta be-

gränsningar på utsläpp av flyktiga organiska lösningsmedel från industrianläggningar.

De tre olika direktiven rörande utsläpp från förbrännings-

anläggningar anger gemensamma nivåer på utsläppsnor-

merna. Det står emellertid medlemsländerna fritt att införa strängare regler då det rör sig minimidirektiv.

om

Arbetarskyddsdirektiv

Direktivet om skydd för arbetstagare mot risker vid -

exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska

agenser

i arbetet 80 / 1107/ EG

Första särdirektivet om blymetall och dess joniska före- -

ningar 82 / 605 / EG

Andra särdirektivet om asbest 83/ 477/ EG -

Direktivet om arbetstagares exponering för vinylklorid-

-

78 / 610 / EG monomer

En stor del av EU-regleringen på arbetsmiljöområdet utgår

från direktivet skydd för arbetstagare mot risker vid

om exponering för bland annat kemiska ämnen i arbetet 80/1107/ EG. Till detta direktiv har flera särdirektiv kopplats bland annat tar arbetares exponering för

som upp asbest och blymetall samt dess joniska föreningar.

Syftena

med direktiven är att skydda arbetstagare mot risker för deras hälsa och säkerhet, samt förebygga sådana risker

som

uppstår eller sannolikt kan uppstå på arbetsplatser till följd

exponering för kemiska, fysikaliska och av biologiska

ämnen som anses skadliga. Direktiven en lägsta

anger skyddsnivå som ländernas lagstiftning får ha och lämnar

därmed möjligheter för strängare lagstiftning i medlemslän-

derna. Direktivet som reglerar arbetstagares exponering för

Så arbetar EU med kemikaliefrågor 111

tillkom redan 1978 dvs. innan det mer

vinylkloridmonomer

direktivet bl.a. kemiska ämnen tillkom men

generella om

det har ett likartat syfte.

Andra direktiv

Andra direktiv och förordningar på kemikalieornrådet som kan inte här vidare utvecklas är: direktinämnas men som

informationssystem för farliga preparat

vet om / EG, direktivet bedömning risker för

91 155/ om av

människa och miljö 93/ 67/ EG och Sevesodirektivet om

i vissa industriella verksamheter 82/ 501/ EG.

storolyckor

3.5¶Slutsatser

med denna del har varit att ge en övergripan-

Huvudsyftet

de EU:s kemikaliearbete. Vissa slutsatser

beskrivning av

till grund för de åtgärder kommittén föreslagit på

som legat

EU-nivån ska dock redovisas.

utbyte och De viktiga principerna om försiktighet, har inte tillräckligt genomslag i EG-lagföretagens ansvar

Framför allt varierar kraven mellan olika

stiftningen.

rättsakter vilket att inte blir konsekvent.

gör lagstiftningen

Som redovisats är ansvaret för kemikaliefrågor spritt på flera olika vilket ytterligare splittrar

generaldirektorat

kemikaliearbetet. Ministerrådet har beslutat, dock ännu helt klart, i för det femte miljöhandlingspro-

aktionsplanen

EU ska ta fram kemikaliestrategi. Inom grammet att en

för denna finns det att konse-

ramen möjligheter en mer

kvent kemikaliepolitik kan växa fram. för existerande ämnen liksom begränsnings-

Programmet

direktivet använder mycket ämnesspecifika angreppssätt

vilket stor tröghet i systemet. Ett mer generellt an-

gett en

skulle effektivisera arbetet avsevärt.

greppssätt troligen

4¶Förändrade

förutsättningar genom EU-medlemskapet

4.1¶Olika led i kemikaliens

kretslopp

Gränsen mellan nationell och

gemensam kemikaliepolitik

kan vara svår att urskilja. EU-samarbetet på kemikalieområdet har större likheter med det tidigare

som ansågs vara nationell kemikaliepolitik, än med traditionell internationell kemikaliepolitik. Detta innebär att vi idag bedriver stor

en

del lagstiftningsarbetet på kemikalieområdet

av gemensamt

med de övriga medlemsstaterna inom för EU-sam-

ramen

arbetet. Betydelsen andra styrmedel än lagstiftnings-

av instrumentet kommer därför att öka i i det

betydelse

nationella kemikaliearbetet. Möjligheterna att

lagstifta

nationellt på kemikalieområdet ska dock inte underskattas. I denna del ska de nationella möjligheterna till

reglering lagstiftning redovisas.

genom

Kemikalieregleringar kan tillämpas i olika led kemika-

av

liens kretslopp, exempelvis vid - försäljning, - användning,

information kemiska risker,

- om

utsläpp eller

-

avfallsskedet.

-

Artiklarna i Romfördraget

I texten hänvisas till ett antal artiklar från

Romfördraget som har betydelse för kemikaliepolitiken. Dessa beskrivs

nedan.

genom

Artikel 30: Inre marknaden "Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstatema, inte annat föreskrivs nedan."

om

Artikel 36: Undantagen från inre marknaden "Bestämmelserna i artiklarna 30-34 ska inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering grundas på hänsyn till allmän

som moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda

konstnärlig, historiskt eller arkeologiskt värde eller nationella skatter av

skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller att restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstater-

en na."

Artikel 43: Jordbrukspolitik Här anges huvudlinjerna för en gemensam jordbrukspolitik.

Artikel 100a Harmonisering av miljöregler

"Med avvikelse från artikel 100 och om inte annat föreskrivs i detta fördrag ska följande bestämmelser tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 7a. Rådet ska enligt förfarandet i artikel 189b och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, besluta om åtgärder för tillnärmning sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i

av medlemsstaterna syftar till att upprätta den inre marknaden och få

som den att fungera."

"Punkt 1 gäller inte bestämmelser om skatter och avgifter, bestämmelser fri rörlighet för personer eller bestämmelser om

om anställdas rättigheter och intressen."

"Kommissionen ska i sina förslag enligt punkt 1 rörande hälsa säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå."

4: "Miljögaranün" "Om medlemsstat efter det att rådet med

en kvalificerad majoritet har beslutat harmoniseringsåtgärd anser det

om en nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 36 eller avser miljö- eller arbets-

som miljöskydd, ska den anmäla dessa bestämmelser till kommissionen. Kommissionen ska bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna."

Artikel 1305: Miljöpolitik, minimidirektiv Här anges hur beslutsförfarandet ska gå till när miljörättsakter tillkommer.

Artikel 130t: Konsekvens minimidirektiv "De skyddsåtgärder

av

antas enligt artikel 1305ska inte hindra någon medlemsstat från att som behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste

förenliga med detta fördrag. De ska anmälas till kommissionen." vara

8 SDI/1997:84

114 Förändrade förutsättningar E genom LI-medlemskapet

Reglering vid försäljning och användning

Traditionellt har förbud mot och

försäljning användning

varit den reglering använt sig när velat man av man begränsa farliga kemikalier. Det är ett mycket direkt styrmedel som omedelbara effekter.

ger Förutsättningarna

att använda detta styrmedel har dock kraftigt förändrats efter Orsaken till detta är,

EU-medlemskapet. som tidigare

beskrivits, att EU haft huvuduppgift att upprätta

som en gemensam marknad. För att uppnå detta mål har man harmoniserat stora delar lagstiftning rörande

av försäljning

av varor. För de delar ännu inte är harmoniserade har som

en rättspraxis vuxit fram Cassis de Dijonprincipen.

genom

Denna princip innebär ömsesidig skyldighet för med-

en lemsstaterna att godta varor som lagligen säljs och marknadsförs i medlemsstat. Det finns dock vissa en annan

möjligheter att införa nationella regleringar vid försäljning

av kemikalier. Dessa möjligheter redovisas nedan, dels för icke harmoniserade och dels för harmoniserade områden.

Cassis de Dijon fallet Mål 120/ 78 Rewe mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein har kommit att tjäna utgångssom en punkt för principen om ömsesidigt erkännande på områden som inte är harmoniserade. Fallet gällde tysk regel föreskrev en som en minsta alkoholstyrka för likörer. Den franska likören Cassis de Dijon uppfyllde inte detta krav varpå den var utestängd från den tyska marknaden. Domstolen ansåg att regeln inte kunde motiveras med artikel 36.

Icke harmoniserade områden

Där gemenskapslagstiftning saknas gäller artikel 30

inre

marknaden i Romfördraget. Artikel 36 undantag från inre

emellertid möjlighet till från

marknaden ger undantag

artikel 30 marknaden. förutsätter ett antal

inre Undantagen

omständigheter, bl.a. att det finns ett intresse att skydda av människors och djurs liv och hälsa samt bevara växter.

Förändrade ELI-medlemskapet 115

förutsättningar genom

till är emellertid inte oinskränkt

Denna behörighet undantag

underkastad vissa villkor. Bland annat får den inte utan diskriminerande mot Den danska flask-

vara importvaror.

domen visar dock att viss grad av diskriminering en

när de nationella åtgärderna har ett genuint

accepteras

måste också följa

miljöskyddande syfte. Undantagen

vilken innebär att åtgärderna

proportionalitetsprincipen

måste utformade mot det mål reglera-

vara "proportionellt"

eftersträvar. Den korrekta tillämpningen denna ren av

är faktorer:

princip avhängig fyra

har för avsikt att uppnå med

Den skyddsnivå man

-

lagstiftningen.

effektivitet.

Ätgärdens

- Att den utfärdande staten kan bevisa att nationella -

är nödvändiga för att uppnå syftet. åtgärder

Att också kan Visa att det inte finns alternativ staten restriktiv verkan inre handel.

med mindre på gemenskapens

Medlemsstaterna har alltså rätt att sätta målet med sitt

än gemenskapen förutsatt att åtgärderna miljöskydd högre

inte ett medel för

är proportionella mot syftet, utgör

eller innefattar förtäckt

godtycklig diskriminering en

handeln. En ska således

begränsning av intresseavvägning

mellan det nationella och gemenskap-

göras skyddsintresset

sintresset så att varucirkulationen på den gemensamma

marknaden inte onödigt hämmas.

Danska flaskdomen Mål 302/86 Kommissionen mot Danmark

gällde dansk lag föreskrev att öl och läsk säljs i en som som Danmark måste buteljerad i returglasflaskor. I domstolen vara Danmark tillämpa denna lagstiftning motiverat av de fick rätt att nämns i artikel 36. Danmark fick dock inte enligt

miljöskäl som

artikel behålla kvantitativa importrestriktioner på samma icke-returglasförpackningar.

Harmoniserade områden

det finns för försäljning och

När gemensam lagstiftning

116 Förändrade förutsättningar E genom LI-medlemskapet

användning på ett Område, dvs. ett harmoniserat område,

grundar sig denna oftast på artikel 100a

harmonisering av

miljöregler. Artikel 43 är ett annat

jordbruksregler möjligt

alternativ. Med harmoniserat att det finns menas en uttömmande reglering området. Allt inte är

på som reglerat

i direktivet tillhör därmed fortfarande medlemsstaternas

kompetens och faller under artiklarna 30

inre marknaden

och 36 undantag från inre marknaden, Det är därför mycket viktigt att precist definiera vad ett direktiv är tänkt att harmonisera. För att bedöma harmoni-

om en fullständig

sering råder bör man undersöka: Vilka produkter faller under direktivet. - som

I vilken utsträckning direktivet är tänkt att harmonisera

-

miljömål.

Vilka dessa miljömål är. - Vilka juridiska instrument används i direktivet. - som

I begränsningsdirektivet 76 / 769 / EG återfinns den harmoniserade lagstiftningen för försäljning och användning

kemikalier. de kemiska ämnen

av Harmoniseringen gäller

och beredningar är i direktivet. Det finns

som upptagna

emellertid olika tolkningar hur denna harmonise-

om långt

ring sträcker sig. Danmark gör tolkning där hävdar en man

att direktivet är "minimiliknande", trots att det grundas på

100a, även för de kemikalier är upptagna. I fallet med som de strängare danska reglerna för pentaklorfenol har den danska tolkningen godkänts kommissionen. är

av Troligen

Danmark dock ganska ensamt

om tolkningen av begräns-

ningsdirektivet som minimiliknande.

Även / och

växtskyddsmedelsdirektivet 91 414/ EG

biociddirektivet ännu sätter, de s.k. positiv-

klart genom

listorna och bestämmelserna ömsesidigt accepterande om av

godkännanden, upp tydliga begränsningar för vad får

som försäljas och användas på den marknaden. gemensamma Som tidigare nämnts gemenskapen, i artikel 100a.1 ges

harmonisering av miljöregler kompetens att besluta

om åtgärder som har till syfte att förverkliga den inre marknaden.

Förändrade Eli-medlemskapet 117

förutsättningar genom

"Miljögarantin "

Medlemsstaterna också till nationella undan-

ges möjlighet

i artikel 100a.4, den så kallade "miljögarantin". Dessa

tag

kan sig på de allmänna intressen som

undantag grunda

artikel 36 från inre eller

avses i undantag marknaden

eller Undantagen får dock inte

miljöskydd arbetsmiljöskydd.

medel för eller förtäckt

utgöra ett godtycklig diskriminering

handelshinder. Den utvecklade domstolspraxisen för ännu liten vilket gör att oklarheter

"miljögarantin" är mycket

råder flertal En sådan är medlemssta-

i ett frågor. fråga om

har att i efterhand införa strängare regler på

ter möjlighet

harmoniserat område åberopande av artikel

ett genom

En år medlemslan-

100a.4 "miljögarantin". annan fråga om

det måste ha röstat mot direktivet eller avstått från att rösta Domstolen har inte haft

för att få begagna sig av garantin.

tillfälle dessa Vissa juridiska bedömare

att klargöra frågor.

det endast bör de länder aktivt röstat för anser att vara som kan sådan

direktivet som inte begagna sig av garantin, en

till fördel för med-

tolkning skulle naturligtvis vara en ny

lemsstat Sverige. Sverige har i regeringskonferensen

som

under 1996-1997 IGC-förhandling-arna förespråkat en

ändrad formulering "miljögarantin". Denna formulering

av skulle att medlemsländer kan införa strängare

möjliggöra

efterhand att detta ska oberoende av hur

regler i samt gälla

medlemslandet har röstat vid rättsaktens tillkomst. För en i 11 från Institute for vidare diskussion frågorna se bilaga

European Environmental Policy. Den enda domstolspraxis som utvecklats på

egentliga

området kom till vid det så kallade pentaklorfenolfallet

se

nedan.

118 Förändrade E

förutsättningar genom LI-medlemskapet

Pentaklorfenolfallet Mål C-41 / 93 Frankrike mot

Kommissionen

gällde strängare tyska regler för pentaklorfenol än de kom som till i PCF-direktivet. Kommissionen godkände de tyska reglernas enlighet med kraven i artikel 100a.4, "miljögarantin". Frankrike anmälde kommissionen till domstolen och menade att Tysklands anmälan om nationella regler till kommissionen inte tillräckligt klart uttalat pâ vilka grunder de Tyska reglerna varit icke-diskriminerande. Domstolen avgjorde målet på formell grund och menade att kommissionens beslut inte uppfyllde kraven i artikel 190 i fördraget angående redogörelse för skälen att vidta en åtgärd och att godkännandet därför skulle ogiltigförklaras på grund av âsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Någon större klarhet i hur "miljögarantin" ska tillämpas skapades inte genom detta enda fall.

Tyskland uppfyllde de formella rekvisit, som enligt

kommissionens tolkning, måste för att

vara uppfyllda "miljögarantin" ska gälla:

Man hade röstat mot den

- gemensamma lagstiftningen

om pentaklorfenol.

De nationella reglerna gällde innan direktivet infördes. -

Reglerna var inte godtyckligt diskriminerande mot

-

importvaror.

Domstolens dom rörande kommissionens

godkännande

kan tolkas som att "rniljögarantin" i vart fall inte

"garante-

rar" medlemsstaterna permanent eller automatisk rätt att en införa miljökrav än de vilket varit strängare gemensamma,

en vanlig uppfattning. Vidare fastslogs i domen att med-

lemsstaten måste Visa Varför den behöver

verkligen an-

vända sig nationella än de

av strängare regler regler som

finns i EG-lagstiftningen. Man kan konstatera att det behövs ytterligare avgöranden från domstolen rörande de här

frågorna för att skapa mer praxis kring "miljögarantin".

Reglering genom krav på information kemiska risker om vid försäljning eller överlåtelse

Även detta område har för

på förutsättningarna nationell

Förändrade E LI-medlemskapet 119

förutsättningar genom

förändrats EU-medlemska-

kemikaliepolitik kraftigt genom

Ärnnes- EG, och

pet. 67/ 548/ preparat- 88/379/EG

78 / 631 / EG harmonise-

bekämpningsmedelsdirektiven som

krav klassificering och märkning

rar medlemsstaternas på kemikalier, allihop på den harmoniserande

av grundar sig

artikeln 100a. till nationella undantag är

Möjligheterna

därför relativt små. Sverige fick enligt medlemsskapavtalet

undantag för vår faroklass kallad "måttligt

ett fyraårigt

kemikalier inte finns i EG-lagstiftningen.

farliga" som Att svenska lagar kräva ytterligare klassificering

genom

de krav i direktiven, är och märkning, utöver som anges

svårt. En för detta är att kan peka på att

förutsättning man

det råder andra förhållanden än i övriga EU.

i Sverige

med information kemiska risker vid import I fallet om

från eller till tredje land finns det en möjlighet att

export

länder. Orsaken till

ställa högre krav i Sverige än övriga

denna information detta är att förordningen som reglerar

1303 i Romfördraget. Artikeln grundar sig på miljöartikeln

minimikaraktär, dvs. med-

att förordningen är av

anger

vad i förordlemsländerna måste minst göra som anges

det står dem fritt att införa strängare skyddsåt-

ningen men

får dock strida mot för-

gärder. Dessa skyddsåtgärder

eller ett förhållande som

draget andra EG-rättsliga principer,

utvecklas något nedan.

utsläpp och avfall

Reglering av

ett medlemsland har

Generellt brukar man säga att om

EG marknadsföring är det ett

strängare regler än på

för utländska tillverkare, medan strängare

"problem"

för den inhemska industrin.

utsläppsregler är ett "problem"

antal direktiv, verksamma eller under Det finns ett idag

till luft och

utarbetande, som reglerar utsläppsnivåerna

vatten. Till dessa hör

direktiven kommunala avfallsförbrännings-

om nya

-

anläggningar,

kommunala avfallsförbrän-

direktiven om befintliga

-

ningsanläggningar,

120 Förändrade E

förutsättningar genom LI-medlemskapet

direktivet utsläpp från stora

- om förbränningsanlägg-

ningar,

- lösningsmedelsdirektivet VOC-direktivet,

direktivet om integrerad IPPC-

- föroreningskontroll

och

direktivet

vattendirektivet. - Det sistnämnda direktivet håller för närvarande på att arbetas om för att täcka utsläpp till alla medier. Alla dessa direktiv har och därmed

miljöhänsyn som huvudsyfte är

baserade på artikel 1305 Detta

miljöpolitik, minimidirektiv.

gör att de är minimikaraktär och det står medlemsstaterav

na fritt att införa långtgående mera lagstiftning. Åtgärderna

måste dock med i vilket

vara "kompatibla" fördraget övrigt

innebär att kravet på fri för konkurrens-

rörlighet varor,

regler etc. måste följas vid införandet nationella

av miljöreg-

ler. På avfallsornrådet finns två direktiv, avfall och ett om ett särskilt direktiv avfall. Båda dessa direktiv

om farligt grundar sig på artikel 1303 miljöpolitik,

minimidirektiv

och bör därför att medlemsstaterna vidtar

medge ytterligare skyddsåtgärder.

Generellt kan sägas att för nationella

förutsättningarna

regleringar på utsläpps och avfallsområdet har förändrats betydligt mindre än vad är fallet med

som produktstan-

dards.

4.2¶Slutsatser om möjligheter till nationella

kemikalieregleringar

Artikel 36 och "miljögarantin" till

ger möjligheter nationella regleringar

Slutsatsen är att det finns för medlemsstaterna

möjligheter

att införa nationella Om det

kemikalielagar. aktuella

området inte omfattas har

av gemenskapslagstiftning

medlemsstaterna rätt att, med till de skäl

hänvisning som

i artikel 36, införa nationella En förut-

anges åtgärder.

sättning är att åtgärderna inte är medel för

godtycklig

Förändrade E LI-medlemskapet 121

förutsättningar genom

eller innebär förtäckt begränsning av

diskriminering en

handeln. I det fall handeln måste

åtgärderna begränsar

stå i proportion till det problem de avser att

åtgärderna

motverka. Om det aktuella området omfattas av gemenskapslagstiftdvs harmoniserat, och har kommit till

ning, är lagstiftningen

för att den inre marknaden, dvs rättsakten grundar

upprätta

artikel 100a, finns det möjligheter att införa nationella

sig på

med hänvisning till den s.k. "miljögarantin" art. åtgärder

Även här att åtgärderna inte får vara god-

100a.4. gäller

diskriminerande eller innebära förtäckta begräns-

tyckligt

handeln. Det kan dock konstateras att det behövs

ningar av

kring frågan om hur "miljögarantin" mer domstolsparaxis

ska och vilken omfattning den har. Detta kan bara

tillämpas

åstadkommas att medlemsländer prövar lagstift-

genom

ningens gränser.

Om det aktuella området omfattas av gemenskapsoch har tillkommit dvs. rättsakten

lagstiftning av miljöskäl,

artikel 1305, har medlemsländerna rätt att

grundar sig på

införa än de gemensamma.

strängare miljökrav

Hur tillväga när vill införa ett nationellt man går man på harmoniserat område

begränsningsförbud

När att införa nationella begränsningsförbud

man avser finns det antal bör undersökas. Den

ett frågeställningar som

första bör undersökas är om kemikalien, som

frågan som

att begränsa, omfattas av gemenskapslagstiftning,

man avser dvs. det är ett harmoniserat område. När det gäller om och kemikalier är det främst fyra

försäljning användning av

rättsakter det är att undersöka om kemikalien

som viktiga

omfattas Det är direktivet om

av. begränsningsdirektivet,

förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser, växt-

biociddirektivet och förordningen

skyddsmedelsdirektivet,

om ozonnedbrytande ämnen.

kemikalier, med de

I begränsningsdirektivet tas följande

angivna användningsområdena, upp.

122 Förändrade förutsättningar genom EU-medlemskapet

PCB och PCT. - Kloreten som drivgas i aerosoler. - Tetraklormetan, tetrakloretylen och trikloretylen i lampor, askfat och prydnadsföremål.

Tris2,3 dibrompropyl fosfat som impregnering. - Bensen i leksaker. - PCT i termoplastiska material. - Tris 1-aziridinyl fosfinoxid och polybromerade bifenyler som flamskyddsmedel.

3,3-dimetoxibenzidin i nyspulver. - Ammoniumpolysulfider i skämtartiklar. - Flyktiga estrar av bromacetat i tårgas. - Asbestfibern krokodolit förbjuds utom för tätningar, rör och kraftöverföringar.

Asbestfibrerna krysotil, amosit, antofyllit, aktinolit och tremolit förbjudna för viss anv.

2-naftylamin, 4-nitrodifenyl, 4-aminodifenyl och benzidin. - Blyföreningar bl.a. som färgpigment. - Arsenik-, kvicksilver- och tennföreningar bl.a. i båtskrovs färger.

Di-u-oxo-di-n-butylstanniohydroxiboran och dess ned brytningsprodukter.

Pentaklorfenol för all användning utom för träskyddsända mål.

Kadmium bl.a. som pigment i PVC. - Ugilec 141, Ugilec 121 och Ugilec 21 i kondensatorer, transformatorer och hydraulik.

DBBT som hydraulvätska. - Nickel i kontakt med hud. - Brandfarliga ämnen i aerosolbehållare. - De ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska bl.a. kreosot och vissa

klorerade lösningsmedel.

Det bör vidare undersökas kemikalien kan om anses vara

ett bekämpningsmedel, för användning inom eller utanför

Är så fallet kommer den, när direktiven trätti

jordbruket.

full kraft, att omfattas harmoniserad i

av lagstiftningen

växtskyddsmedelsdirektivet eller biociddirektivet. Genom

kravet på att alla ämnen används i bekämpningsmedel som måste finnas med på positivlistan, blir alla typer beav kämpningsmedel harmoniserade. Inga andra

bekämpnings-

Förändrade E LI-medlemskapet 123 förutsättningar genom

medel får finnas den marknaden. Möjlig-

på gemensamma

heter till direkt i dessa direktiv. Tills vidare

undantag anges

dock direktivet förbud vissa bekämpningsme-

gäller om av

delssubstanser / 117/ EG vilka bekämpnings-

79 som anger

medel är Endast de angivna bekämnings-

som begränsade.

medlen i direktivet är harmoniserade.

idag

kemikalien omfattad ovanstående

Kan anses vara av

rättsakter bör den aktuella rättsakten utifrån:

granskas

Vilka faller under rättsakten.

produkter som

- I vilken den är tänkt att harmonisera

utsträckning

-

miljömål. Vilka dessa miljömål är.

- Vilka instrument används i rättsakten.

juridiska som

- Om det konstaterats att kemikalien faller under en

rättsakt tänkt att harmonisera miljöregler baseras som är

rättsakten artikel 1303 miljöpolitik, minimidirektiv.

på

Medlemsstaten kan då införa striktare nationella åtgärder

dessa inte strider mot eller EG-rättsliga

om fördraget principer i övrigt.

Om det konstaterats att kemikalien faller under en

tänkt bidra till den inre rättsakt som är att upprättandet av

harmonisera är det

marknaden genom att miljöregler

100a miljöregler. Det baserat på artikel harmonisering av

bör då undersökas den åtgärden kan grundas

om föreslagna

de allmänna intressen i artikel 36, som skydd på som avses

människors och hälsa och liv samt att bevara

av djurs

eller eller Vidare bör

växter, miljöskydd arbetsmiljöskydd.

undersökas den nationella medel för

det om åtgärden utgör

eller förtäckt handelshinder.

godtycklig diskriminering

de allmänna intressena

Grundas åtgärden på något av

den inte diskriminerar eller hindrar handeln

samtidigt som

till anmälas till kommissionen. An-

kan förslaget åtgärd

mälan kan resultera i tre olika utfall:

Kommissionen och föreslår detta på

gillar förslaget

-

gemenskapsnivå.

Kommissionen förslaget vill inte göra något

gillar men

för att den att den inte har resurser,

själv, exempelvis anser

tillåter medlemslandet att ensidigt före. Åtgärden men får då inte störa den inre marknaden.

signifikant

124 Förändrade E

förutsättningar genom LI-medlemskapet

Kommissionen ogillar för den

- förslaget, exempelvis att

inte anser att behov finns och säger Medlemslandet kan

nej.

då införa regeln med risk för att bli anmäld till EG-domstolen. Medlemsstaten måste vänta med att införa tills

regeln ett

godkännande kommer från kommissionen. Det är, som tidigare nämnts, oklart

om "miljögarantin" ger en möjlighet

att i efterhand införa strängare än den

en lagstiftning

gemensamma. Vidare råder oklarhet i huruvida rättsakten måste beslutad med kvalificerad och huruvi-

vara majoritet

da det endast är de stater röstat direktivet som emot som kan använda sig Som konsekvens

av "miljögarantin". en av

detta är det oklart ett nytt medlemsland

om som Sverige,

som inte har haft möjlighet att rösta vid tillblivelsen de av flesta direktiv och förordningar, har rätt att använda

"miljögarantin".

Hur man går tillväga när vill införa ett nationellt man begränsningsförbud på ickeharmoniserat område

Alla kemikalier inte omfattas den harmoniserade som av lagstiftningen är nationella angelägenheter omfattas men ändå Cassis de Dijonprincipen och artiklarna 30

av inre

och 36 undantag från inre i

marknaden marknaden

Romfördraget. Detta innebär att bör undersöka man om åtgärden kan hindra handeln på den inre marknaden anses eller är diskriminerande mot importerade Eventuellt varor. kan en viss liten diskriminering med

accepteras hänvisning

till den danska flaskdomen. I så fall bör det undersökas om åtgärdens diskriminerande effekten är proportionell till det problem den ska lösa att ta reda på: genom

Vilken skyddsnivå vill uppnå.

- man Åtgärdens effektivitet. - Om den nationella är

- regleringen nödvändig.

Om det finns alternativ med mindre den

- påverkan på

inre handel. Har konstaterat att kemikalien inte omfattas man av harmoniserad lagstiftning och att åtgärden inte hindrar

genom

handeln, inte är diskriminerande eller den är diskrimi-

om nerande, att detta står i proportion till problemet ska

som lösas, kan anmäla till åtgärd hos kommissio-

man förslaget

Kommissionen har då att ta ställning till den förslagna nen.

åtgärden.

5 Kemikaliekontroll i andra länder

I denna bilaga presenteras översiktligt kemikaliekontrollen

i ett antal länder med tonvikten på Europa. Uppgifter har

i några fall Holland, Storbritannien, Tyskland och USA

inhämtats vid besök. I övrigt har kommittén använt sig

av skriftligt material inhämtat via brevkontakter och elektroniska media. Materialet gör inget anspråk på att fullstän-

vara

digt. Sakuppgifter om organisation och lagstiftning kan

förändras snabbt. Syftet har i första hand varit att få idéer och uppslag till kommitténs diskussioner.

5.1¶Danmark

Lagstiftning

Utsläpp av kemikalier från anläggningar regleras via den

danska miljöskyddslagen från 1971, i allt kopierad

väsentligt

på den svenska. Lagen reviderades grundligt 1991 då

en godkännandeprocedur infördes för alla industriella verksamheter. Lagen också möjlighet för staten att ingå

gav bindande överenskommelser med

näringslivet.

En särskild lag om kemiska ämnen och produkter tillkom

1979. Miljöstyrelsen är ensam tillsynsmyndighet för kemika-

lielagen, och till skillnad från många andra områden är i

stort sett inget ansvar delegerat till lokala miljömyndigheter. Kemikalielagen är till sin uppbyggnad lik den svenska och i allt väsentligt harmonierad med EG-lagstiftningen.

Danmark har åberopat en säkerhetsklausul i klassificeringsdirektivet två gånger. Ena gången gällde det 23 ämnen

som man i Danmark ville märka med cancervarning. Andra

gången det 19 ämnen ansåg hjärnskadande

var som man och därför ville märka. Båda gångerna fick Danmark med

Kemikaliekontroll i andra länder 127

EU-länder på ändring för en del av ämnena,

sig övriga en

inte alla. Detta innebar att Danmark delvis fick ta men tillbaka parlamentariskt fattade beslut. Danmark har också avvikelser från begränsningsdirektivet, t.ex för kadmium i handelsgödsel, användning av i våtmarker, och för kvicksilvertermometrar och

blyhagel

Vissa dessa, berör områden som gemen-

amalgam. av som

har är ännu inte avgjorda kommissio-

skapen reglerat, av

nen. Beträffande PVC finns överenskommelse från

en frivillig

1991 mellan regeringen och branschorganisationerna om en

successiv minskning PVC-tillförseln till avfallsledet. av

Organisation

ministeriet för miljö och energi

Miljöfrågorna handläggas av bildades 1994 en sammanslagning av energi-

som genom

och Inom ministeriet finns tre myndig-

miljöministerierna.

heter, för och och naturskydd, samt två

miljö, energi skogs-

institut, ett för och ett för geologiska under-

miljöforskning

Ministeriet har 100 anställda.

sökningar. c:a miljöstyrelsen, leds av en generaldi- Miljömyndigheten,

rektör och biträdande för

tre generaldirektörer som svarar sin har hand miljöskyddsvar avdelning. Miljöstyrelsen om

och däremot inte frågor rör naturvård,

kemikaliefrågor, som

Dessa hanteras särskild myndignaturresurser mm. av en

het. Kemikaliefrågorna ligger i samma avdelning som

och hushålls- och industriavfall. Miljös-

bekämpningsmedel

har 300 anställda.

tyrelsen drygt

Ny kemikaliepolitik

Miljöstyrelsen har nyligen 1996 presenterat en

december

"Status for kemikalieområdet". I

rapport og perspektiver

beskrivs för kontroll kemika-

rapporten fyra angreppssätt av

lieanvändningen.

Det källorienterade angreppssättet innebär åtgärder mot

128 Kemikaliekontroll i andra länder

punktkällor eller andra väl avgränsade källor till

förorening, t.ex. industrianläggningar, avloppsreningsverk, sopförbränningsanläggningar och jordbruksföretag.

Ett mediaorienterat angreppssätt har

som utgångspunkt

tillståndet i jord, luft, färskvatten, och kusthav,

grundvatten

och bygger på kriterier för miljökvalitet. Beroende

av om kriterierna uppfylls eller bedöms behovet

av mediain-

åtgärder. Det mediaorienterade angreppssättet är ett

riktade

komplement till det källinriktade.

Det ämnesinriktade angreppssättet betraktar ett ämne eller från till med

en ämnesgrupp vaggan graven hänsyn

inneboende egenskaper och uppträdande i miljön.

Atgärderna består faro- och enskilda

av riskvärdering av

ämnen och begränsningar Angreppssättet

av användningen. är förebyggande.

Det produktinriktade angreppssättet bygger på att den

samlade miljöbelastningen bara kan förstås och åtgärderna

prioriteras om produkternas miljöbelastning under hela

livscykeln beaktas. Miljöstyrelsen har givit ut särskild

en rapport det produktinriktade arbetssättet. I rapporten trycker man hårt på olika aktörers roller, inte minst den

offentliga verksamhetens möjlighet att fungera väg-

som

visare för inköpspolitik. en grön

Problemen på kemikalieområdet består bl.a. i att ett mycket stort antal kemikalier används utan tillräcklig kunskap deras inverkan på miljö och hälsa. Det är inte

om

möjligt att inom överskådlig tid ta fram data tillräckliga för

en riskbedömning alla dessa ämnen.

av

Det föreligger emellertid hel del data redan

en som idag kunde utgöra underlag för beslut. Ett stort problem är emellertid bristen på åtgärder även mot ämnen där det finns data.

Nationella och internationella prioriteringar

Miljöstyrelsen prioriterar i sin rapport det internationella

arbetet, avveckling av miljöbelastande ämnen, utveckling

av

regelarbetet inom EU, en ökad kunskapsuppbyggnad, bättre

Kemikaliekontroll i andra länder 129

information kemikalier och ökad medverkan alla

om en av aktörer, inklusive vidgade samarbetsformer.

Inom det internationella arbetet vill bygga vidare på

man Agenda 21, kapitel 19. Man vill ha internationella överenskommelser långlivade organiska ämnen och om

om

samt ett fortsatt intensivt arbete för att

importgodkännande,

säkra bästa skyddsnivå. Danmark vill också få till

möjliga

stånd ramkonvention för kemikalier.

en global

Vad gäller miljöbelastande ämnen vill Danmark genom-

föra Esbjergdeklarationens mål. Som ett första steg presente-

lista över oönskade ämnen, som har stora likheter ras en med den svenska OBS-listan från Kemikalieinspektionen. Man att från denna lista välja ut ett antal ämnen för

avser Vilka särskilda åtgärdsprogram utvecklas.

Inom EU-arbetet vill Danmark framför allt utveckla kriterier för nya effektområden, samt göra en grundlig revision arbetet med existerande ämnen i syfte att

av åstadkomma snabbare bättre prioritering-

en process genom

ar

Danmark vill verka för att mer resurser läggs på att ta fram kunskap existerande ämnen, att enkla test-

om nya metoder utvecklas kan "signalera" oönskade effekter

som och att industrin på olika sätt tar ett större ansvar för sina kemikalier. Man vill också utveckla inköparfunktionen hos

och stödja framväxten miljömedveten

företagen av en

konsument. Miljöministern har nyligen maj 1997 lagt fram

redogörelse i folketinget över framtida initiativ på

en kemikalieområdet.

Hormonstörande ämnen

Miljöstyrelsen har utgivi-t lista över bekämpningsmedel

en

innehåller alkylfenolföreningar tillsats samt en som som lista över misstänkt hormonstörande ämnen används

som

hjälpkemikalier. Företagen har åtagit sig att ta bort

som ämnena bekämpningsmedel till år 2000. Det finns också

ur

lista över misstänkta föreningar i kosmetiska produkter. en

Nyligen har uppdatering gjorts. Miljöstyrelsen konsta-

en

9 .YOU1907:84

130 Kemikaliekontroll i andra länder

terar att de flesta misstänkt hormonstörande ämnena är

förbjudna, begränsade eller under avveckling i Danmark.

Detta beror framför allt på att ämnena också har andra

farliga egenskaper. Vad gäller alkylfenolföreningar i tvätt-

och rengöringsmedel har Danmark sänt ett utkast till föreskrift förbud på remiss inom landet och till EU. För

om

ftalater förbereds handlingsplan för begränsning

en av ftalater i mjukgjord PVC. Planen utarbetas i samarbete med industrin.

I den kungörelsen slam har miljöstyrelsen

nya om

uppsatt gränsvärden för nonylfenoler och deras etoxylater

samt ftalater. Man kommer också i projektform att arbeta

med att spåra källor till förorening av kommunala avlopps-

reningsanläggningar och arbeta för att minska tillförseln. I

övrigt pågår också miljövervakningsprojekt för att kartlägga expositionen för lång rad miljöfrämmande ämnen i

en

spillvatten från hushåll och dagvattenbrunnar.

Dansk kemikaliepolitik liknar Sveriges har

men an-

norlunda organisation.

Dansk miljöpolitik beskrivs ofta radikal och långt-

som

Genom stark fokusering på enskilda frågor har

gående. en

ibland uppnått stora framgångar även internationellt,

man t.ex. Baselkonventionens tillägg exportförbud från

om OECD-länder.

Den danska har stora likheter med

kemikaliepolitiken

den svenska. Man intresserar sig för det långa tidsperspektivet, samspelet mellan flöde världshandeln

varornas genom och och för att hitta generella och

miljöproblemen mer

kostnadseffektiva metoder att begränsa det stora utbudet

av kemiska produkter med icke önskade ämnen.

Danmark och Sverige samarbetar ofta internationellt och har lätt att finna positioner på miljöområdet,

gemensamma

inklusive kemikalier.

Den danska organisationen kemikaliekontrollen skiljer

av sig från den svenska i det att utsläpps-, kemikalie- och

avfallsfrågor ligger i samma myndighet, medan "gröna"

Kemikaliekontroll i andra länder 131

naturskydd ligger i särskild myndighet.

frågor som mm en På att den danska organisationen haft

förfrågan uppger man

stora fördelar och medfört rationalieringsvinster i arbetet,

eftersom grundläggande utredningsfunktioner kunnat

användas på flera områden samtidigt.

5.2¶Finland

Lagstiftning

Den finska kemikalier syftar till att

lagstiftningen om

kontrollera och hantera risker orsakas farliga ämnen.

som av De redskapen är kemikalielagen från 1989 och

viktigaste kemikalieförordningen från 1993 samt bekämpningsme-

från 1969. I stort sett all lagstiftning, med undan-

delslagen godkännande träskyddsmedel och slembekämp-

tag av av

och vissa begränsningar av enskilda ämnen, är

ningsmedel

harmoniserad med EU.

Organisation

Den finska är ofta komplex och

myndighetsorganisationen

kemikalieornrådet undantag. Allmän kemikalie-

utgör inget

kontroll hanteras tre ministerier, hälso- miljö- och

av

Arbetsmiljöfrågor kring kemikalier har

näringsministerierna.

överförts till hälsoministeriet från arbetsministeriet.

nyligen

Under ministerierna ligger ett antal myndigheter varav

de är det finska miljöinstitutet under miljöminviktigaste isteriet och den finska produktkontrollmyndigheten under

hälsoministeriet. Notificeringar ämnen görs hos

av nya

medan EU:s för

produktkontrollmyndigheten program

existerande ämnen hanteras gemensamt av både miljöinsti-

tutet och produktkontrollmyndigheten.

Godkännande träskyddsmedel och slembekämpnings-

av

medel görs av miljöinstitutet. Övriga bekämpningsmedel

hanteras särskild nämnd.

av en

132 Kemikaliekontroll i andra länder

Nationella prioriteringar

En rådgivande kommitté för kemikalier har

nyligen presen-

terat ett program för riskbegränsning. I programmet föreslås bl.a. aktiv internationell kemikaliepolitik inom och utom

en EU med koncentration på frågor som är viktiga för Finland.

För att förbättra kunskapsunderlaget vid riskbe- dömning

förordas kraftig satsning på forskning bl.a. ned-

en kring brytning och biotillgänglighet för kemikalier under typiska

förhållanden för Finland. Industristatistik och produktregister kommer att byggas ut för att myndigheterna bättre

ge

underlag för beslut. Utsläppsdata skall samlas systematiskt

och ett register över exponering för kemikalier i arbetslivet upprättas. Ökad tonvikt kommer att på

läggas frivilliga

åtgärder från industrins sida, liksom på ökat samarbete

mellan myndigheter och näringsliv. Ekonomiska styrmedel

kommer att prövas. Det är svårt att dra några slutsatser för svensk del innan det föreslagna programmet fått verka.

5.3¶Kanada

Kanada är federal stat med tio provinser och två territo-

en rier. Formellt statsöverhuvud är generalguvernören, utsedd av den brittiska drottningen. Han tar råd av regeringen,

ledd premiärministern. Parlamentet är beläget i Ottawa

av och består två kammare, utsedd senat och ett folkvalt

av en underhus. Lagstiftningsinititativ tas i underhuset måste

men också accepteras senaten. Generalguvernören utser

av

premiärministern. Varje provins har biträdande

en egen

guvernör, premiärminister och lagstiftande församling.

Konstitutionen från 1867 fördelar lagstiftningsrätten mellan den federala och provinsnivån. Miljön nämns inte specifikt i konstitutionen, och ansvaret är därför delat. Ansvaret för viss fråga är ofta relaterat till ägandet

en av mark. Den federala staten äger 40%, provinsregeringarna 50% och privatpersoner 10% marken i Kanada.

av

Kemikaliekontroll i andra länder 133

Lagstiftning

Miljölagstiftning i Kanada finns både på provins- och federal nivå. Den grundläggande federala

miljöskyddslagen

tillkom 1988. Den reglerar bland annat farliga kemikalier på federal nivå. Ansvaret för över delas

tillsyn mm lagen

mellan hälso- och miljöministerierna. Alla provinser och territorier har sin version miljöskyddslag egen av som behandlar områden där provinserna har lagstiftningsrätten. En särskild federal lag från 1995 kräver miljökonsekvensbedömning alla aktiviteter där den federala regeringen är av inblandad.

Miljöskyddslagen från 1988 övergripande

är en lag som reglerar kemikalier i alla media och i alla stadier livscyav

keln från utveckling och tillverkning till transport och kvittblivning. Inriktningen är förebyggande. Miljöskyddsla-

är för närvarande under omarbetning. Den föreslås

gen

innehålla ett antal grundläggande principer såsom

försiktig-

hetsprincipen, tillverkares och importörers och ett ansvar

ekosystembaserat angreppssätt.

Organisation

Det federala miljöministeriet skapades 1971. Det finns fem regionala kontor. Den centrala adminstrationen har en

avdelning för miljöskydd dit kemikaliefrågorna hör. Sam-

manlagt arbetar drygt 5.000 under

personer miljöministeriet. Varje provins har ett eget miljöministerium hanterar

som

frågor om naturskydd, naturresurser och omhändertagande

av föroreningar. Det delade ansvaret för miljöfrågor kräver ett tätt samarbete mellan federal och provinsnivå. Det finns ett särskilt råd för de kanadensiska miljöministrarna i den

federala regeringen och i provinsregeringarna. Rådet möts

flera gånger året för att diskutera regionala, nationella om och globala frågor. Stående rundabordskonferenser

om miljö

och ekonomi förekommer på nationell nivå och i provinserna. Regeringen har nyligen föreslagit nationell en

rådgivande kommitté i miljöfrågor med bred representation

134 Kemikaliekontroll i andra länder

av alla nivåer och folkgrupper.

Nationella prioriteringar

Kanada har sedan flera år utvecklat ett för

program ex-

isterande ämnen. I regeringens förslag till nytt vill

program

man prioritera ämnen enligt tre olika processer. Den första innebär att ämnen är långlivade och bioackumulerande

som systematiskt identifieras bland de 23.000 ämnena på den

cza nationella ämneslistan. En väg är att igenom alla

annan ämnen har förbjudits, begränsats eller avvecklats t.ex.

som i andra OECD-länder. Det tredje sättet är att nominera ämnen för en prioritetslista en process som är öppen

genom

för allmänheten.

I alla tre fallen leder identifiering av ämnen till att dessa är kandidater till nationell prioritetslista. Den första med

en

fyrtiofyra ämnen upprättades 1989 och utvärderingen av

alla ämnen avslutades 1994. Den andra listan med 25 ämnen presenterades hösten 1995. Det är värt att notera att bly, kvicksilver och asbest hittills inte har kommit på någon

upp av listorna.

Ny kemikaliepolitik

Kanada har utvecklat en politik för hantering av farliga ämnen som följer två olika vägar.

Eliminering av riktigt farliga ämnen

Målet är att så gott fullständigt eliminera farliga

som

ämnen uppstår huvudsakligen till följd mänsklig

som av aktivitet och är persistenta och bioackumulerande.

som

Livscykelbaserad riskhantering

Målet är att förhindra eller minimera utsläpp farliga

av ämnen till kontrollerad hantering alla steg i

genom en av

livscykeln.

Ett ämne definieras som farligt om det efter en noggrann

Vetenskaplig prövning i det enskilda fallet uppfyller de

kriterier uppställts i miljöskyddslagen. Kanada har

som

1997:84 Kemikaliekontroll i andra länder 135 SOU

också utvecklat kriterier för långlivade och bioackumuleran-

de ämnen i olika media.

Internationella prioriteringar

Ett drag i den kanadensiska miljöpolitiken

grundläggande

deltagande alla är transparens, datatillgänglighet, av

intressenter och öppna procedurer.

i den utrikes miljöpolitiken är bl.a. att

Prioriteringar

stärka internationella institutioner -

utveckla internationella samarbetspartners

stimulera handel med och tjänster

miljöanpassade varor

-

utveckla regim internationell lagstiftning

en global av

-

till internationella system för att

Kanada är positivt

kontrollera efterlevnaden internationella åtaganden.-

av Kanada för att ozonskiktet och

prioriterar åtgärder skydda har sekretariatet för Montrealprotokollet.

Kanadas kemikaliepolitik; delaktighet och tydliga priorite-

ringar

Ett ord används mycket ofta av kanadensiska tjänstesom "stakeholders". I skulle vi närmast kalla dem

män är Sverige

I Kanada fäster stor vikt vid att intressenter. man mycket

alla intressenter i kan sluta med

inbegripa en process som

kriterier el.likn. Även

t.ex. förslag till policy, nya regler,

ny

i har ett starkt vetenskapligt prioriteringsprocesser som

för allmänheten att ge synpunkter

inslag öppnas möjligheter

och liknar på många sätt den

lägga förslag. Öppenheten

amerikanska. Processen och gör att alla

skapar delaktighet

och kan föra ut den och

parter "äger" slutprodukten

för den i sin grupp.

argumentera

formulerade för kemikalier,

Den tydligt politiken farliga

till den nationella prioriteringsprocessen i form av

kopplad

hittills två officiella listor över ämnen är andra

prioriterade

element verkar i riktning mot tydliga och konkreta mål, som

till resultatuppföljning och vilket goda möjligheter

ger

136 Kemikaliekontroll i andra länder

utvärdering.

5.4¶Nederländerna

Lagstiftning

Nederländerna har ett antal ramkaraktär

lagar av på

miljöområdet. Miljöskyddslagen från 1979 uppdaterades och

moderniserades 1993 till övergipande Avsikten

en ramlag.

är att all miljölagstiftning på sikt skall i denna över-

ingå

gripande lag. Arbetet skall slutfört år 2010. Det finns vara en särskild lag från 1985 miljöfarliga ämnen. Den om avses inarbetas i ramlagen inom 3-4 år. är i stort

Lagstiftningen

anpassad till EU. Det finns övergripande att rätta

en policy

sig efter beslut inom EU eller i EU--

gemensamma utslag

domstolen även om det innebär att får ändra tillbaka man redan fattade nationella beslut.

Organisation

Miljöfrågorna, inklusive kemikaliefrågorna är samlade i

ministeriet för bostäder, fysisk och Minis-

planering miljö.

teriet har flera tusen anställda och motsvarar ett snarare svenskt departement och dess Inom ministeri-

myndigheter.

et finns ett generaldirektorat för miljöskydd med drygt ett

tusental anställda. Ministeriet bl.a. för allmän svarar miljöpolitik och koordinerar miljöpolitiken för andra ministerier. Ansvarsområdet är brett och täcker luft-vatten-

och markföroreningar, buller, kemikalier,

strålning, miljökonsekvensanalyser mm. I princip görs ingen skillnad mellan produkt- och utsläppsinriktade inom åtgärder

kemikalieområdet. Ett särskilt inspektorat med 300 anställda, både centralt och i regionerna, kontrollerar efterlevnaden

av miljölagarna

tillsammans med inspektörer anställda provinserna eller av

de lokala miljöskyddsmyndigheterna.

Andra viktiga ministerier med för

ansvar miljörelaterade

Kemikaliekontroll i andra länder 137

är transportministeriet, jordbruksministeriet och

frågor

finansministeriet. -

En viktig princip i miljöarbetet har varit att skilja på

politik och Därför har man bl.a.

myndighetsutövning. upprättat särskild styrelse för godkännande av bekämp-

en består experter har mandat att

ningsmedel. Styrelsen som av

besluta enskilda medel inom de

om godkännanden av

ministerierna. En liknande upp-

ramar som uppställts av

har på det allmänna kemikalie-

delning nyligen genomförts

området, i och med att en särskild kemikaliebyrå upprättats vid det nederländska folkhälsoinstitutet. Institutet kommer i att ha för det Vetenskapligt inriktade

fortsättningen ansvar kemikaliearbetet, utvärderingar, metodutveckling, kriterier

medan ministeriet för beslut om riskbegränsmm., svarar ning mm. För kontroll och export kemikalier har

av import av

nederländarna bildat särskild myndighet som ansvarar en för införande alla regler kring export och import. av

I det nederländska kemikaliearbetet görs ingen tydlig

åtskillnad mellan till följd marknadsföring

miljöeffekter av

kemikalier och den användningen. I likhet

av yrkesmässiga med andra länder produkt- och utsläppsfrågor

många ses som sammanhängande.

Regionala och lokala myndigheter

Miljölagstiftningen lägger ett stort ansvar på provinserna

vad kontroll efterlevnad och tillsyn. De har också

gäller av

vad de lokala instansernas verksam-

ett tillsynsansvar gäller

het kontrollområdet. utfärdar

på Provinsmyndigheterna

tillstånd för De skall också

utsläpp enligt miljöskyddslagen. göra miljöplan och en vattenhushållningsplan vart fjärde

en ar. De lokala tillstånd till mindre verk-

myndigheterna ger

samheter, samt tar emot avfall Många är för små för m.m. att klara alla uppgifter själva och har därför organiserat av

i samarbets- organisationer ibland har

sig sub-regionala som

övertagit hela kontrollansvaret på miljöområdet.

Den nationella miljöplanen

Den första nationella National Environmental

miljöplanen

Policy Plan NEPP, publicerades under titeln "To Choose or to Lose" 1989. Den uppdaterades 1994 med andra plan, en NEPP2. Planen samlad och systematisk bild de ger en av mål vill uppnå till år 2000, samt de som man åtgärder som krävs för att nå målen. Det finns också ett antal

sektorspla-

ner för att konkretisera arbetet ytterligare. De nationella planerna har samlande funktion för det en nederländska miljöarbetet. De fungerar måttstock på som en hur arbetet går, och utvärderas årligen, t.ex. i skriften "Milieubalans 96". Till grund för

resultatuppföljning, utvärderingar m.m.

liksom för diskussioner med industrin

om åtgärder ligger ett omfattande och systematiskt kartläggningsarbete, där

basvärden upprättades i samband med den första

miljöpla-

nen och där alla "hot spots" i Nederländerna är identifierade, liksom även olika verksamheters bidrag till miljöbelastningen. Detta material konkretion åt diskussionerna ger en

om mål och möjliggör en kontinuerlig uppföljning.

Nationella prioriteringar

Nederländskt miljöarbete baseras på fem olika angreppssätt: Det mediebaserade angreppssättet återspeglar lagstift- -

ningens indelning.

Det ämnesinriktade angreppssättet inriktas mot effekter - av ämnen när de rör sig i miljön i olika delar sin livscykel. av

Det målgruppsinriktade angreppssättet till olika

- ger ansvar aktörer i samhället. Det regionala angreppssättet fokuseras på särskilda hot -

spotssvårt förorenade miljöer.

Det tematiska angreppssättet inriktas på orsakssamband för utvalda komplexa miljöfrågor kräver samlade som

åtgärder.

Det nederländska kemikaliearbetet präglas långtav en

Kemikaliekontroll i andra länder 139

datainsamling, faroanalys och

gående systematisering av

Nederländarna utarbetade det systern för

riskanalys. i miljön EU använder. Systemet bygger

riskanalys som nu

mellan förväntad halt i miljön av ett ämne,

på jämförelser

s.k. nolleffektnivån för ämnet, eller lägsta effektnivå och den

nolleffektnivå saknas. om har infört två risknivåer. Den

För riskprioritering man

nivån är försumbar risk, under vilken inga ytterligare

lägre

"vita" fältet och den högre

åtgärder är nödvändiga det

nivån maximalt tillåten nivå, över vilken risken är är

och eller skall vidtas

oacceptabel reglering annan åtgärd

"svarta" Mellan dessa två nivåer finns ett "grått"

det fältet.

fält inom vilket olika former av riskbegränsande åtgärder

vidtas för få risken till den försumbara nivån. bör att ner

nivån 1% den maximalt tillåtna

Den lägre är som regel av

risken.

Nederländarna har också bestämt tillåten in- I man

risk för för t.ex. till 1 fall på en dividuell ett ämne cancer

under ett år. På motsvarande sätt har man angett

miljon

tillåtna risken för den halt där

den maximalt miljön som

95% av arterna skyddas.

kemikaliearbetet finns ett antal listor med prioritera-

För

De viktigaste nationella listorna är: de ämnen.

med 163 ämnen kan medföra risk

Observationslistan som

den försumbara nivån undersökningar är

över ytterligare nödvändiga.

med 49 ämnen med än försumbar risk,

Prioritetslistan mer

är önskvärd.

riskbegränsning

med 10 medför större risk än Top 10 listan, ämnen som tillåtna; är och

den maximalt riskbegränsning nödvändig

pågår i nationell regi.

Den listan, med 128 ämnen kan orsaka skada svarta som sina inneboende Nära-noll utsläpp

på grund av egenskaper.

eller Bästa Teknik krävs.

Tillgängliga

Internationellt arbetar också med EU:s prioriteringsman

lista, för Rhen 48 ämnen och aktionsplanen

aktionsplanen

för Nordsjön 36 ämnen

underlätta och andras kemikalie-

För att myndigheters

arbete har databas hålls tillgänglig

man upprättat en som

140 Kemikaliekontroll i andra länder

bl.a. på CD-ROM.

Riskpanorama

På kemikalieornrådet finns ett särskilt dokument om spridning kemiska ämnen. Det innehåller

av en inventering

av hur miljöriskerna ut och vilken är

ser strategi som

lämplig för att komma till rätta med dem. indelas

Strategin

i en förebyggande del, att förhindra att som avser farliga ämnen kommer till samt rehabiliteran-

användning, en mer

de del som avser att minska eller eliminera skador redan av använda kemikalier. I huvudsak att det är den anser man

diffusa spridningen av ämnen kan anrikas,

som som utgör den största risken för framtiden. En är

annan viktig fråga

den stora mängden ämnen för vilka vi inte har

tillräcklig

kunskap, särskilt de som används i stora

volymer.

Ur olika prioritetslistor har vaskat fram ett

man kärnpro-

gram, som består av polyaromatiska kolväten, fint damm, radon, dioxiner plana PCB, kadmium, krom.

med bly,

koppar och zink, samt möjligen kvicksilver, nickel och

fluorider. För alla dessa måste riskerna senast år 2000 ner under den maximalt tillåtna nivån.

Styrmedel

Principen för riskbegränsning i Nederländerna är att detta åligger den som hanterar kemikalier jfr Sverige. När det inte fungerar måste myndigheterna på olika sätt in och

gå

styra arbetet mot önskade mål.

Viktiga redskap i arbetet är:

Ensidiga åtaganden från industrin. Holländsk industri deltar i den europeiska kemiska industrins arbete med produktansvar, liksom programmet för Ansvar och

Omsorg.

Frivilliga, formella överenskommelser mellan industri och regering. Den starka traditionen samförstånd av underlättar ett samarbete kemikalieområdet. I till

på tillägg

1997:84 Kemikaliekontroll i andra länder 141 SOU

den omfattande den kemiska industrin anser

regleringen av

att det behövs flexibla, kostnadseffektiva styrmeman mer del. För detta avtal mellan stat och olika

upprättas reguljära

sektorer i samhället, vilka är civilrättsligt bindande och kan nedan. I hela admini-

överprövas av en skiljenämnd. se

strationen finns 150 avtal, 40 på mil- jöorrtrådet. Av varav dessa är ett tiotal mellan staten och olika industrisektorer. Avtalet med den kemiska industrin behandlas närmare i Som är avtalen inriktade mot utsläpp,

kapitel regel

o.likn. Indirekt kan även

energiåtgâng, avfallsproduktion

vid påverkas. Vissa av det

kemikaliehanteringen företagen

avtalen riktade sig mot produkter, t.ex. kadmium i

tidigare

för öl, asbest i bromsband, batterier, för-

förvaringskärl

tvättmedel.

packningar,

Kriterier för ett bra avtal är: väldefinierade mål, inklusive tidsplaner, lätt kan som -

följas upp,

antal kontraktsslutande parter med väl

ett begränsat

definierade ansvarsområden, eller alla berörda villiga att delta i en

många företag

-

överenskommelse inga "fripassagerare",

full insyn för allmänhet och politiska institutioner. - Nederländerna har inga särskilda ekonomiska styrmedel

riktade mot kemikalier.

Samverkan mellan stat och näringsliv

Den filosofin i den nederländska miljöpla-

grundläggande

är att målen kan nås bara att alla aktörer tar sitt

nen genom

för Till dessa aktörer hör industrin,

ansvar genomförandet.

konsumenterna m.fl. Som ett

jordbruket, transportsektorn,

resultat denna filosofi har regeringen tecknat ett flertal av avtal med olika industrisektorer. Avtalen är frivilliga överenskommelser mellan olika

aktörer representanter för regering och näringsliv

inklusive

vilka har status bindande kontrakt enlig civilrättslig av De används instrument för genomförande

lagstiftning. som

142 Kemikaliekontroll i andra länder

av miljömål på områden där det redan finns lagstiftning och där regeringen kan utöva kontroll t.ex.

genom utsläppstill-

stånd. Kontrakten tar alltså inte över och de är inte ett

lag

alternativ till föreskrifter utan ett De kan i

komplement.

enstaka fall uppmuntra industrin att handla innan regeringen har mandat för lagstiftning, t.ex. i avvaktan på införande av ett EU-direktiv.

Processen

Den nationella miljöplanen har lagt fast utsläppsmål för industrin i sin helhet, inte för dess olika delar. Det men första steget därför att på nationell bas upprätta ett var

utsläppsregister av utsläpp till jord, luft och vatten från

branscher eller delbranscher. Registret innehåller

inga

företagsspecifika data. Därefter gjordes uppskattning

en av

respektive industrigrens bidrag till olika teman i miljöplanen t.ex. försurning, klimatförändring, spridning av giftiga

kemikalier På så vis identifierades de viktigaste mm. förorenarna, som sedan valdes ut prioriterade bransom scher. Därefter har ministeriet utvecklat databas gör en som det möjligt att kvantifiera de

nödvändiga utsläppsreduktio-

nerna från varje sektor för att klara miljömålen och nå

miljöplanens övergripande mål.

I förberedelsefasen ingår också konsultationer med

regionala och lokala myndigheter och industrirepresentan-

ter. Diskussionerna är avsedda att nå samförstånd om branschens åtagande i förhållande till miljömålen för 1995, 2000 och 2010. Den fortsatta är avhängig den processen av aktuella branschens struktur. I de fall branschen är splittrad

blir komplicerad.

processen mer Vissa viktiga principer har utkristalliserats under processens gång. Det är osäkert hur framtida tekniker och produktionsprocesser påverkar takten mot målet. Det måste finnas beredskap att omförhandla åtgärder och över ansvar

tiden, beroende på olika delbranschers utveckling. Det

kommer alltid att finnas viss osäkerhet kring

utsläppsdata för överläggningarna är regel 1985 års siffror,

basen som

därav det s.k. 25-årsperspektivet till 2010.

1997:84 Kemikaliekontroll i andra länder 143 SOU

Processen fram till ett avtal avslutas i och med under-

avsiktsdeklaration. Den innehåller mål för

tecknandet av en

för åren 2000 och 2010 och andra mål för

utsläppsreduktion

sektorn, buller, och transporter.

som energieffektivitet Tillsammans utgör dessa mål den integrerade miljömålspla-

nen. Deklarationen utsäger att planen genomförs genom att

alla undertecknat avtalet tar fram företagsvisa

företag som

deklarationen beskrivs också roll

planer. I myndigheternas

liksom den konsultativa

att granska företagens planer,

kommitté industrin etablerar för att övervaka genomfösom randet mm.

De företagsvisa planerna bygger på följande grundele-

ment bästa möjliga teknik som utgångspunkt, över förorenande utsläpp och energiför-

en förteckning

brukning för basåret,

sammanfattning redan uppnådda utsläppsminsk-

en av de kan under gällande tillstånds-

ningar, samt som uppnås

bestämmelser,

och sammanfattning de ytterligare

en tidplan en av

för att bidra till sektorns miljö-

åtgärder som planeras målsplan,

uppskattning troliga genomförandeproblem t.ex.

en av -

finansiering, teknik, marknadsposition.

Deklarationen innehåller också bestämmelser föreom följa resultaten i för-

tagens skyldighet att kontinuerligt

hållande till målen och Både

om rapporteringsskyldighet.

och de sammanfattande bransch-

företagens rapporter

allmänna med undantag för

rapporterna är handlingar,

information kan vara kommersiellt

företagsspecifik som

eller värdefull.

känslig Den nederländska miljörörelsen har nyligen publicerat en

avtalen. I kritisk ett antal

utvärdering av en genomgång av

avtal drar både positiva och negativa slutsatser. man

"Vissa avtal har varit mindre lyckade, medan

uppenbarligen

t.ex. avtalet med metallindustrin varit mer framgångsrikt.

Avtal inte backas lagstiftning verkar vara som upp av

144 Kemikaliekontroll i andra länder

mindre lyckosamma, och svåra att de inte

åtgärda om följs. Lagstiftningen är också nödvändig för att undvika "fripassa-

gerare", dvs att företag inte omfattas överenskomsom av melsen skaffar sig fördelar En

genom lägre miljökostnader.

nackdel med avtalen är att de är och därmed

civilrättsliga

inte åtkomliga för kontroll i den offentliga sfären.

Möjlig-

heten för läs: att få via

tredje part miljörörelsen insyn offentliga utfrågningar är försvagad. Ett avtal är bara

ett av många instrument för att åstadkomma från

självreglering

industrin. Andra åtgärder är t.ex. att

lagstadgad skyldighet publicera en årlig miljörapport, certifiering av miljöstyrningssystem, verifiering av företagsdata om miljön av

oberoende samt ökad till miljöinformation

experter tillgång

för allmänheten. Aven ekonomiska instrument skatter som och avgifter behövs i synergi med instru-

självreglerande

ment."

Tillsyn

Nederländerna har tradition stark och

av en tillsyns-

kontrollverksamhet. Både centralt,i och lokalt

provinserna

finns särskilda inspektörer, vilka också samverkar i specifika

projekt.

Under de senaste åren har genomfört projekt man om

klorflourkolväten, förpackning och märkning, kadmium,

varuinformationsblad, samt ett nyligen avslutat EU-gemen-

samt projekt om anmälan ämnen. Som följd av nya en av det sistnämnda projektet har flera hundra

varningsbrev sänts av myndigheterna till respektive företag. Myndig-

heterna har också vidtagit åtgärder för att förhindra fortsatt import icke anmälda ämnen. av

Internationella prioriteringar

Nederländerna prioriterar EU-arbetet starkt. Man

mycket

har varit framgångsrik med att föra in sitt

riskbedömnings-

system för miljön i EU-arbetet med kemikalier, både för nya

Kemikaliekontroll i andra länder 145

och ämnen. Man är med att följa EU-direktiven.

gamla noga

För några ämnen har Nederländerna mer långtgående än EU:s begränsningsdirektiv, t.ex. för kadmium,

regler

asbest, kreosot och pentaklorfenol. För asbest bygger

på arbetarskyddslagstiftning och har därför begränsningen

fått behållas. För kadmium, kreosot och pentaklorfenol har kommissionen ännu inte avgjort Nederländerna får om behålla sina bestämmelser jfr parallellen med

strängare

undantagsämnen. Nederländerna kommer att

Sveriges

ändra tillbaka sin till att överensstämma med de

lagstiftning

länderna EU-kommissionens beslut går i den

övriga om riktningen.

Nederländerna betraktar det hittillsvarande OECD-arbetet

med ett misslyckande och beklagar att riskbegränsning som

inte kunde bli överens det mycket urvattnade man om till rådsbeslut fanns. Man prioriterar framförallt

förslag som

metodarbetet med riktlinjer för testning och bedömning.

För det internationella, inklusive det arbetet finns

globala,

särskild inom koordi-

en organisation miljöministeriet som

aktiviteter i olika organ. nerar Nederländerna starkt det kemikalie-

prioriterar globala

arbetet, framför allt utvecklingen globala konventioner av

för exportanmälan och importgodkännande av förbjudna

ämnen samt för långlivade organiska ämnen. Man kommer att värd för signatärkonferensen för konventionen om vara

exportanmälan, notifikation och importgodkännande av

ämnen i Rotterdam hösten 1997. Nederländerna

förbjudna

har tillsammans med Belgien lanserat ett förslag om en

för kemikali.er. Överenskommelser

paraplykonvention om

enskilda kemikalier skulle kunna bli protokoll under en sådan t.ex. de blivande konventionerna

paraplykonvention, för exportnotifikation och importgodkännande av förbjudna

och för ämnen Även andra

ämnen långlivade organiska internationella avtal, Montrealprotokollet och

befintliga som

Baselkonventionen skulle in framtid kunna inrymmas i en

sådan paraplykon- vention. Genom en övergripande

en konvention baserad kapitel 19 kemikalier i Agenda

på om

21, skulle det internationella kemikaliearbetet samordnas

bättre. Ett sekretariat skulle dels resurser,

gemensamt sparar

10S01/1007:84

146 Kemikaliekontroll i andra länder

dels vara mer flexibelt för att kunna skifta mellan olika arbetsuppgifter beroende på vilka för tillfället krävde

som mest insatser.

Milj öplanens samsyn ger grunden för avtal med näringsli-

vet

Den nederländska kemikaliekontrollen är

påfallande

välorganiserad. Det förefaller också finnas väl

utbyggda

mätprogram för utsläpp Det finns ett starkt

mm. inslag av

konsensus bland annat tar sig i avtalen mellan

som uttryck

regering och branscher. Avtalen stor frihet för

ger en industrin att välja för att nå de uppsatta målen, samti-

väg

digt som de innehåller goda kontrollmöjligheter för myndig-

heterna. En större öppenhet i gentemot andra

processen aktörer skulle öka hos dem inte deltar,

acceptansen som nu

bl.a. miljörörelsen.

Som bas för alla diskussioner ligger den nationella

en

miljöplanen, ungefär som Agenda 21 används på det

internationella Även sådan

planet. om framtagandet av en plan tar stora resurser finns uppenbarligen mycket att

vinna. Genom att samhällets olika sektorer och

intressegrupkonsulterats under framtagandet planen skapas

per av en

delaktighet ökar lojaliteten mot planen. Planen bidrar

som också till att skapa enighet målen, fastställs

om som av parlamentet. Därigenom undviker att mål etableras på

man olika nivåer och vid olika tidpunkter. Tydliga mål bättre

ger möjlighet att utvärdera resultaten.

I Nederländerna integreras produktrelaterade och frågor utsläppsfrågor, synbarligen med goda resultat.

Norge

Organisation

Kernikaliefrågorna hanteras i Norge miljörninisteriet.

av Under ministeriet arbetar miljömyndigheten; statens

1997:84 Kemikaliekontroll i andra länder 147 SOU

SFT. Bekämpningsmedelsfrågor sköts av föroreningstillsyn,

utsläpp och avfall kan

statens lantbrukstillsyn. Frågor om

också nivå. Den framtida inriktningen

regleras på regional

och befinner sig för närvarande under

organisationen

förslag har ännu juni 1997 inte

utredning. Något slutligt

avlämnats.

Lagstiftning

från 1981 utsläpp från fasta

Föroreningslagen reglerar knutet till industrianlägganläggningar, storolyckor mm

ningar.

Produktkontrollagen från 1976 reglerar användning av

kemikalier motsvarande sätt i Sverige. I anslutning

på som till EES-avtalet har flera förordningar till

Norge anpassat

Det finns därutöver ett antal

EU:s motsvarande regler. enskilda ämnen eller ämnesgrupper som

begränsningar av

inte har motsvarighet inom EU eller som går längre

någon

än motsvarande regler inom EU.

Samverkan mellan stat och näringsliv

bildade 1995 stiftelse, Grönt Arbets-

Miljödepartementet en

Praktiken, GRIP. Stiftelsen leds styrelse med liv i av en

för miljömyndigheten, kommun-

representanter regeringen,

förbundet, näringslivets huvudorganisation, landsorganisai norska naturskyddsförbundet och handelns

tionen Norge,

Den finansieras för

och servicenäringens huvudorganisation. närvarande och med projektrelateraav miljödepartementet

de från inrikesdepartementen och den norska bidrag

avlopps- och energiverksföreningen.

Stiftelsen har till ändamål att bidra till att uppfylla produktion och konsumtion

målsättningarna om uthållig

21, Genom att förena och

enligt Agenda kapitel miljö-

med verksam- hetsbeslut skall stiftelsen

marknadskunskap

i norska och offent-

bidra till en uthållig utveckling privata

verksamheter. Stiftelsen skall medverka till att utveckla

liga

148 Kemikaliekontroll i andra länder

och sprida metoder förenar mervärde

som skapandet av med minskad resursanvändning och miljöbelastning.

Under styrelsen arbetar f.n. vid GRIP

sex personer Centrum. Arbetet bedrivs tvärsektoriellt och projektinriktat med sikte på att lösa specifika behov

målgruppers av

information för att öka sin Som

miljöeffektivitet. exempel på projekt kan nämnas inköpspolitik i sektor, utoffentlig

veckling och införande miljösortiment i

av dagligvaruhandeln, grön turism, miljöklassificering byggnader, av miljöef-

fektiv förvaltning, drift, underhåll och

utveckling av byggnader, finansiell riskvärdering med hänsyn till miljöpa-

rametrar, grön biluthyrning mm. I en kommande proposition från miljödepartementet föreslås GRIP centret få

väsentligt ökade

resurser.

Hormonstörande ämnen

Miljömyndigheten har nyligen givit ut broschyr

en om hormonstörande ämnen i konsumentprodukter. I första hand har studerat bisfenolA och besläktade

man föreningar, ftalater, tributyltennföreningar och nonylfenoler och deras

etoxylater. Konsumenterna svarar för fem procent den

av totala användningen de misstänkta ämnena. Små

av

mängder finns i rengöringsmedel, något i kosmetika,

mer

medan färger och plaster är de produktgrupper bidrar

som mest till konsumentanvändningen. Slutsatserna dras är

som att exponeringen är liten och hormonverkan och att

svag därför inga effekter är att förvänta bland i

befolkningen

allmänhet. För alkylfenoler och deras

etoxylater pågår en

utfasning av andra skäl med sikte på att användningen skall ha upphört senast år 2000.

5.6¶Storbritannien

Lagstiftning

Lagstiftningen kring kemikalier olika ålder och någon

är av

Kemikaliekontroll i andra länder 149

kemikalielag finns inte. Många frågor, som

övergripande

notificering ämnen och undersökning av gamla

t.ex. av nya

och märkning har reglerats med

ämnen, klassificering mm

stöd från 1974. har

av arbetsmiljölagen Begränsningar

under arbetsmil-

reglerats konsumentskyddslagstiftning,

och från 1990. Bekämpnings-

jölagstiftning miljöskyddslagen

med stöd från 1985.Uts-

medel regleras av en livsmedelslag kemikalier från industrier regleras under miljösläpp av kyddslagen från 1990.

brittiska kemikalieområdet är i

Den lagstiftningen på

harmoniserad med EU:s motsvarande be-

stort sett helt

stämmelser. Storbritannien är också uppfattningen att av inom EU är relativt komplett. De

kemikalielagstiftningen nu

behövs finns Det fanns uttalad

redskap som på plats. en

mot att förändra nuvarande regler.

skepsis

Organisation

Ansvaret för ligger sedan 1970 på rniljödepartemiljöfrågor

finns inom de särskilda

mentet. Motsvarande organisation

för Wales, Skottland och Nord-Irland. Miljöminkontoren sida biträdande minister för och istern har vid sin en miljö

s.k. Junior Minister, motsvarande statsnatur, samt en för Skottland, Wales och Nord-Irsekreterare. Ministrarna

land är inom sina territorier.

ansvariga

har 7500 anställda. Vidare arbetar

Miljödepartementet

i olika verkställande t.ex. den

2500 myndigheter,

personer

m.fl. Ett

miljömyndigheten, arbetarskyddsmyndigheten

nya inom arbetar med

av direktoraten miljödepartementet

farliga ämnen.

kemikalieormådet är relativt komplicerad.

Strukturen på

fristående Health and Safety

En arbetarskyddsmyndighet,

Executive, arbetar sitt hälsodirektorat under miljöde-

genom

En särskild inom hälsodirektoratet

partementet. avdelning

för kemikaliearbetet. Vidare har hälsodepartementet svarar för kernikaliesäkerhet folkhälsoområdet, samt ansvar på

handels- och för konsumentfrågor. industridepartementet

Enheten för

Frågorna samordnas av miljödepartementet.

150 Kemikaliekontroll i andra länder

bedömningar av kemikalier har överförts till den

nyligen

1995 upprättade särskilda för

miljömyndigheten England

and Wales. Det pågår

en översyn av miljödepartementets

roll i relation till

miljömyndigheten.

Bekämpningsmedelsfrågor ligger under jordbruksdeparte-

mentet. Ett särskilt direktorat handhar

godkännandefrågor.

Flera har kontor.

av myndigheterna regionala Någon

regionalt baserad miljömyndighet finns däremot inte. Inte heller finns någon kommunal aktivitet på kemikalieområdet. De lokala myndigheternas roll är relativt och

begränsad

omfattar sådant

som rökförorening m.m.

Nationella prioriteringar

Storbritannien har upprättat "röd" lista över 23 ämnen en som är särskilt farliga i till vatten. I det

utsläpp nya syste-

met för integrerad administreras

utsläppskontroll som av

det engelska naturvårdsverket finns 50 ämnes-

sammanlagt

grupper som anses särskilt farliga för

miljön.

Storbritannien fäster stor vikt vid EU:s arbete om existerande ämnen. Man försöker aktivt EU-arbetet

påverka

genom att utarbeta underlag för hur

riskbedömningar av

hälso- och skall

miljöeffekter göras för miljöeffekter

tillsammans med Nederländerna. Vidare har Storbritannien som ordförande i ett till

en arbetsgrupp presenterat förslag

metod för risk-nytta att användas i

värdering riskbegräns-

ningsarbetet. Förslaget har väckt stark kritik från flera av EU-länderna. Kritiken går ut på att den metoden

föreslagna

tar alltför liten hänsyn till hälso- och

långsiktiga miljövinster

och för stor hänsyn till omedelbara kostnader för

företagen.

Engelsmännen anser sig missförstådda, och att

menar man vill föra in ett element kvantitativa

av uppskattningar av

risk och nytta för att kunna göra bättre

prioriteringar.

Styrmedel

Lagstiftningen har fortfarande central roll i brittisk en

Kemikaliekontroll i andra länder 151

kemikaliekontroll. Den regeringspolitiken är

övergripande

dock där så är och att vara överens

att avreglera möjligt med industrin regleringar. För varje nytt lagförslag

om nya

finnas värdering, skall måste det en kostnad-nytta som

särskild checklista.

behandla alla punkter på en gemensam

ministern måste signera för-

Den ansvarige personligen

inklusive checklistan.

slaget,

blir överenskommelser viktigare.

I framtiden frivilliga

fäster stort avseende vid industrins eget

Storbritannien

för Ansvar och Den inhemska

OmsorgTM.

program

och samarbetsinriktad. kemiska industrin är välorganiserad

nå användande industrier. Ett särskilt Det är svårare att

"Ansvarsfull

initiativ på bekämpningsmedelsområdet

till att nå till-

användning bekämpningsmedel" syftar

av också och I

verkarna detaljhandelsledet jordbrukarna.

men

frågor "Good

vill koncentrera sig på mjuka

övrigt man

Health Good Business".

används ekonomiska styrmedel,

I begränsad utsträckning

och särskild skatt deponier. Godt.ex. i bensin på

bly

kännande är helfinansierat av

av bekämpningsmedel

ansökande Det finns utarbetade riktlinjer

företag. nyligen

tar hänsyn till miljöaspekter. för statlig upphandling som

att vattendistribu- Andra ekonomiska styrmedel är t.ex.

betala kostnaden för att rena

törer vill låta jordbruket

Detta kommer med

vattnet från bekämpningsmedelsrester.

säkerhet leda till behovsanpassad användning av att en mer

bekämpningsmedel.

Samverkan mellan stat och näringsliv

finns en trepartsorganisation, Inom arbetarskyddsornrådet

industriländer, där arbetsgivare, arbetsliksom i de flesta

och möts och i många fall diskuterar sig

tagare regering fram till lösningar. gemensamma

ansvarsområde har miljöorga-

Inom miljödepartementets

Det har också före-

nisationer deltagit i arbetsgrupper.

kommit offentliga debatter med miljörörelserepresentation

och fler under 1997. hormonstörande ämnen planeras om

152 Kemikaliekontroll i andra länder

Internationella prioriteringar

Storbritannien prioriterar i först hand EU-arbetet. Det

finns

en övergripande policy att aktivt påverka i för Storbritannien gynnsam riktning. Man har gått från ett passivt till ett

proaktivt angreppssätt. Man behov ett

ser av övergripande kemikaliedirektiv på arbetsmiljöområdet

Inom OECD prioriteras i först hand arbetet med

metoder,

t.ex. riktlinjer för testning och

god laboratoriesed, men även

metoder för faro- och intresse-

riskanalys. Engelsmännen är

rade den OECD:s

av nya inriktningen av riskhanterings-

arbete, också är inriktat mot att utveckla metoder för som riskbegränsning mm. En viktig fråga är att få OECD:s metoder globalt accepterade. Samarbetet mellan OECD och FN:s behöver utvecklas i denna

kemikalieprogram riktning.

Inom det globala arbetet Storbritannien

ser positivt på en global konvention exportanmälan och om importgod-

kännande förbjudna ämnen. Även det

av när gäller lång-

livade organiska ämnen är till internationell

man positiv en

överenskommelse. Man är försiktigt avvaktande till det nederländska förslaget för

om en paraplykonvention

kemikalier. Storbritannien skulle den för närvarande

Enligt

kunna bestå protokoll för exportanmälan och

av importgod-

kännande ämnen för

av förbjudna samt långlivade organis-

ka ämnen. Man att det finns åstadkom-

anser möjligheter att

ma samordning på annat sätt, t.ex. genom att klausul en om

detta läggs in i instruktionerna för respektive konventions

sekretariat.

Samordnad aktivitet i EU resultat ger

Engelsmännen har ett proaktivt skaffat

genom angreppssätt

sig ett starkt EU:s för existerande

grepp om program

ämnen. Därigenom har också kommit bestämma man att vilka frågor skall diskuteras och vilket Även som på sätt. om Sverige kan ha starka i sak

invändningar mot förslagen

bör vi ta lärdom

av tillvägagångssättet.

Ett annat karakteristiskt är den

drag goda samordningen

Kemikaliekontroll i andra länder 153

mellan olika och myndigheter i EU-arbetet,

departement

trots ibland komplicerad och beslutsstruktur. en ansvars-

5.7¶Tyskland

är det största landet inom EU med nästan 80

Tyskland

invånare. Den kemiska industrin är den näst

miljoner tyska

största i världen näst USA:s och med hänsyn till storleken den mest koncentrerade. Tre företag dominerar tillverkning och kemikalier, Bayer, BASF och

marknadsföring av

Hoechst. Den kemiska industrin är organiserad i det

tyska

kemiska industriförbundet. Det finns en särskild organisation för tillverkar bekämpningsmedel. I stort

företag som

dominerar företag på industrikemikalieomsett samma som rådet. är federal stat; förbundsrepublik med 16

Tyskland en en

delstater, s.k. Länder. Delstaterna har parlament och

egna

inom flera områden, bl.a. på

en långtgående självständighet

mellan den federala och den

miljöområdet. Samordning

nivån sker förbundsrådet består

delstatliga genom som av

representanter för delstaterna.

Den tyska departements- och myndighetsstrukturen på

kemikalieområdet är delvis historiska skäl.

komplicerad, av

Lagstiftning

Den på kemikalieområdet är

grundläggande lagstiftningen

Chemikaliengesetz från 1982, senast omarbetad 1994. Den omfattar industri- och konsumentkemikalier, bemen omfattar både skyddet hälsa

kämpningsmedel. Lagen av

och på kemikalie-

miljö samt grundläggande arbetarskydd

området. innehåller bestämmelser anmälan av

Lagen om ämnen, klassificering och märkning, informationsplikt,

nya

förbud och begränsningar inklusive

bemyndiganden om för arbetarskydd, om god laboratoriesed, samt åtgärder

allmänna bestämmelser sekretess, Till

om påföljder m.m.

antal knutna, bl.a. förbud och

lagen är ett förordningar om

154 Kemikaliekontroll i andra länder

begränsningar, ozonförstörande ämnen CFC/haloner och

testning för anmälan ämnen.

av nya

För bekämpningsmedel finns särskild växtskyddslag

en

från 1986 utöver godkännande bekämpningsmedel

som av

också reglerar andra växtskyddande åtgärder, som t.ex. rapporteringsskyldighet vid vissa epidemier, förbud mot

odling vissa sorter och förbud mot odling på vissa

av

områden. Lagen möjlighet för regeringen att förbjuda

ger

användningen av specifika ämnen i bekämpningsmedel.

Delstaterna har möjlighet att utöver de federala bestämmel-

göra vissa ytterligare inskränkningar i vänd-

serna an-

ningen, dock att generellt förbjuda ämnen eller produkter

inom sitt landornråde.

Det finns lag kretslopp och avfall, i

en en ny om som första hand tar sikte på avfall, och inte specifikt reglerar kemikalier.

Efterlevnaden lagstiftningen kontrolleras av delstater-

av

därmed i praktiken sätter nivån på kemikaliekonna, som trollen. Tillsynen kan variera från en delstat till en annan både vad avser ambitionsnivå och inriktning.

Organisation

för kemikaliefrågor i stort, dock Miljöministeriet ansvarar med undantag av bekämpningsmedel. Inom ministeriet finns avdelning för miljö- och hälsofrågor samt kemika-

en liesäkerhet.

Lantbruksministeriet svarar för alla frågor som samman-

hänger med bekämpningsmedelslagstiftningen.

Andra ministerier har på kemikalieområdet

som ansvar är t.ex. hälsoministeriet, forsknings- och utbildningsministeriet, arbetsministeriet och industriministeriet. Det

senare

är obligatorisk sarnrådspart- för alla åtgärder riktat

ner som

sig mot företagen och bestämmer i praktiken om förslag från miljöministeriet blir förverkligade. De viktigaste myndigheterna på kemikalieområdet är miljömyndigheten, hälsomyndigheten, arbetarskyddsmyn-

digheten samt växtskyddsmyndigheten.

1997:84 Kemikaliekontroll i andra länder 155 SOU

liksom hälsomyndigheten har huvud- Miljömyndigheten,

utredande funktioner. De har möjlighet att ge ut

sakligen tillämpningsföreskrifter efter bemyndigande från regeringen.

På den federala strukturen har de centrala

grund av

Dessa ligger helt på

myndigheterna inga tillsynsuppgifter. delstaterna, liksom även miljöövervakningen. Myndig-

heterna under miljö- och hälsoministeriet men

lyder resp.

utför för båda ministerierna liksom för

arbetsuppgifter och arbetarskyddsmyndigheten.

växtskyddsmyndigheten

är för

Arbetarskyddsmyndigheten ansvarig myndighet

ämnen, och är i detta avseende under-

anmälningar av nya

ställd I Övrigt myndigheten under

miljöministeriet. lyder

arbetsministeriet. fattar beslut om godkännande

Växtskyddsmyndigheten

kemiska och bekämpningsmedel, liksom om

av biologiska

tillstånd för utbildning, handhavande för särskilt m.m. medel. Besluten kan överklagas i förvaltningsdoms-

farliga

tol. Växtskyddsmyndigheten lyder under lantbruksministeriet.

Den delstatliga nivån har stort självbestämmande

Delstaterna är formellt kan inte vidta

självständiga, men

mot marknadsföring kemikalier. De är

generella åtgärder av

däremot ansvariga för kontroll efterlevnaden av lagstiftav och kan i denna inskrida mot överträdel-

ningen egenskap

och meddela förbud och viten i enskilda fall. De kan ser

också mot användningen enskilda bekämpnings-

ingripa av

medel i områden, naturreservat och liknande.

känsliga

Ansvarsfördelningen för kemikaliefrågor är komplicerad

Fördelningen mellan den federala och delstatliga av ansvar nivån, mellan ministerier och myndigheter, liksom myndigheterna emellan, kräver att stor uppmärksamhet ägnas

samordningsfrågorna. För t.ex. bekämpningsmedel svarar

för medel.

växtskyddsmyndigheten godkännande av

156 Kemikaliekontroll i andra länder

Utvärdering av medlens miljöeffekter görs vid miljömyndig-

heten som dock endast kan föreslå godkännande eller

avslag. Någon samrådsskyldighet tillbaka från växtskyddsmyndigheten föreligger inte. Prioriteringen av verksamheten

sker från medan kommer

växtskyddsmyndigheten budgeten

från miljöministeriet. hälsoeffekter i allmän-

Bedömning av

het görs hälsomyndigheten, dock åtskilt från hälsobeav dömningar allmänkemikalier. arbetar-

av Slutligen svarar skyddsmyndigheten för bedömning av yrkesmässig ex-

ponering.

För utvärdering av existerande ämnen inom EU svarar

hälso- miljömyndigheten, båda under resp. miljöministeriet

i detta fall. För ämnen förfars på sätt.

nya samma Miljömin-

isteriet svarar för storleken Tysklands åtagande inom av existerande ämnen, styr inte resurstilldelningen till men

hälsomyndigheten. På myndigheterna upplevs dessa frågor

som besvärande. Man efterlyser ett system där arbets-

uppgifter och följs åt.

resurser

För ämnen är arbetarskyddsmyndigheten anmäl-

nya

ningsställe. Utvärderingen av ämnenas egenskaper görs dock vid miljö- resp. hälsomyndigheten, rapporterar

som

tillbaka till arbetarskyddsmyndigheten. Denna kan i sin tur anmäla till miljöministeriet har invändningar mot

om man ett ämne. Samarbetet mellan den federala och delstatliga nivån sker

framför allt i miljöministerkonferensen där samtliga delstaters miljöministrar och förbundsregeringens miljöminister

deltar. Statssekreterarna möts på motsvarande sätt för att diskutera löpande frågor. Det finns också ett stort antal mer fackarbetsgrupper som diskuterar specifika områden, t.ex. kemikalieornrådet.

Nationella prioriteringar

Det sammanfattande intrycket tysk kemikaliepolitik av idag

är viss belåtenhet med uppnådda resultat inom EU. Man en prioriterar från miljöministeriet först och främst bibehålen

len skyddsnivå inom gemenskapen. En är viktig fråga

Kemikaliekontroll i andra länder 157

att få behålla sina strängare regler för penta-

möjligheten

klorfenol. Vidare är kontrollen över mellanprodukter i den

industriella tillverkningen viktig. Tyskland är en stor

tillverkare kemikalier, och det sker en betydande

av

mellan arbetsställen. Kunska-

transport av mellanprodukter mellanprodukter är allmänt sett dålig och man

pen om

befarar att inte kunna vidta erforderliga åtgärder vid eventuella storutsläpp. Man arbetar för närvarande med att ställa där kemikaliearbetet bara blir del.

upp miljömål, en

Från ekonomi- lantbruksministeriet kom inga

resp.

signaler prioriteringar. Från ekonomiministeriet

tydliga om

klart för närvarande ansåg kemikalieom-

uttrycktes att man

rådet tillfredsställande reglerat inom EU.

Miljömyndigheten bedriver ett visst prioriteringsarbete av

kemikalier. Man använder ett utnyttjar både

system som

effekter och exponering för att förutsäga vilka ämnen som är Det s.k. BUA-arbetet har

angelägna ur miljösyn- punkt.

i flera år varit den dominerande prioriteringsmekanismen i Detta bedrivs lägre nivå

tysk kemikaliepolitik. nu på en

och inriktat på effektområden, t.ex. endokrina

mer som effekter, än I övrigt används EU:s

på ämnesutvärderingar.

för existerande ämnen för att prioritera angelägna

system

ämnen.

Riskpanorama

aktuell översiktlig bild riskpanoramat finns inte.

Någon av

Denna funktion har sedan 1982 den nämnda

fyllts av ovan kommittén för miljörelevanta gamla ämnen

gemensamma

där initiativet kom från industrin. Tyskland sig ha ett

anser

högvolymkemikalier. Bland viktiga nya

gott grepp om

risker nämns hormonstörande ämnen.

En nyligen genomförd lagstiftning om anmälningsplikt för läkare till giftinformationsfunktionen vid hälsomyndig-

heten kommer förmodligen att ge ny kunskap. Företagen förutsätts också lämna tillräcklig information om farliga

produkter till giftinformationen.

158 Kemikaliekontroll i andra länder

Styrmedel

Förutom regleringar, som i allt väsentligt överensstämmer med EU:s, förekommer så kallade

Selbstverpflichtungen,

ensidiga åtaganden från industrin. T.ex. har bilindustrin

gått ifrån asbesthaltiga bromsbelägg på frivillig väg. Likaså har

utfasningen ozonskiktsskadande klorflourkolväten i

av

aerosoler kunnat på skyndas frivilliga begränsningar

genom från enskilda företag. Enligt ekonomiministeriet skedde det senare under stort ekonomiskt risktagande för de tyska företagen, på grund risken för konkurrens från utländska

av företag som inte ålagt sig motsvarande restriktioner.

All form av kontroll av efterlevnad lagstiftning sköts

av

delstaterna. Sanktionsmöjligheter mot enskilda företag

av finns i samband med tillsyn. Delstaterna prioriterar dock olika frågor vilket leder till bristande konsekvens i

en efterlevnaden beroende av geografiskt läge.

Frivilliga åtaganden har ibland visat sig mindre vällyckade. En rapport beställd tyska ekonomimi- nisteriet

av

påpekar att många frivilliga åtaganden har lett till dålig

efterlevnad. Rapporten ifrågasätter är

om många åtaganden

marknadsmässiga. Staten kan enligt författarna avhända sig

sina konstitutionella rättigheter om frivilliga åtaganden får

ersätta lagstiftning. Författarna anser att en kombination

av hårda och mjuka styrmedel, inkluderande ekonomiska

styrmedel och frivilliga åtaganden bäst effekter.

ger

För bilar och elektronik har tekniken med s.k. ramför-

en ordning använts, där målen för återvinning sätts

upp gemensamt för en bransch. Lagen saknar egentliga sank-

tionsmöjligheter, eftersom det inte finns några tydligt

utpekade rättsliga subjekt som kan göras ansvariga för att

målen uppnås. Påtryckningen ligger framförallt i hotet

om en eventuell detaljlagstiftning. På bekämpningsmedelsornrådet har Tyskland

en annan politik än Sverige. Man ställer sig frågande till tankarna

bakom halveringsprogrammet, och att det är princi-

menar

piellt felaktigt att ha restriktiv på bekämpningsme-

en syn del.

Ekonomiska instrument har inte använts särskilt mycket.

Kemikaliekontroll i andra länder 159

Tyskland saknar erfarenheter av generella angreppssätt. En nackdel med frivilliga åtaganden mot grupper av ämnen

eller produkter är att företagsbilden som regel är utspridd,

och kan komma att ersätta inhemsk tillverkning.

import

Samverkan mellan stat och näringsliv

Tyskland har ett starkt drag av korporativism. Samspelet

mellan industri och stat är ofta intimt, kanske sällan så mer uttalat i arbetet med miljörelevanta gamla ämnen. Den som kommittén i detta arbete innehåller visserligen

rådgivande

för stat, industri och forskning, men in-

representanter

itiativet är industrins och drivkraften också. Mer olustiga

sidor det starka industriinflytandet är, enligt uppgifter

av

från bl.a. hälsomyndigheten, benägenheten att lägga sig i

enskilda ärenden på myndigheterna och

handläggningen av ställa krav tolkningar och formuleringar.

på myndighetens Vid en närmare granskning av Tysklands kemikaliepoli-

tik framträder det starka industriinslaget tydligare. Förslag

inom den unionen, OECD eller FN är som regel

europeiska

förankrade hos eller från industrin. Den speciella

styrda

strukturen med handfull stora företag underlättar

en mycket

detta samarbete.

Förbundskommittén för miljörelevanta gamla ämnen

I 80-talet inleddes, initiativ den tyska

början av på av

industrin och med stöd det kemistsamfundet, ett

av tyska

samarbete mellan industrin, hälso- och

miljöministeriet,

och forskarvärlden. En rådgivande

miljömyndigheterna kommitté för miljörelevanta existerande ämnen upprättades

1982 i kemistsamfundets, Kommittén innehåller

regi.

ledamöter från och forskning. Till sitt stöd

stat, näringsliv

har kommittén stiftelse utser experter för att en som mm

kemikalier och ta fram utvärderingsrapporter.

granska

Genom detta samarbete har ett stort antal ämnen granskats och utvärderats. Industrin har bl.a. ställt företagsinterna data till för arbetet. Arbetet inom kommittén har

förfogande

160 Kemikaliekontroll i andra länder

haft stor betydelse för det inledande arbetet med

högvolymkemikalier inom OECD.

Internationella prioriteringar

Tyskland prioriterar arbetet inom det internationella forumet för kemikaliesäkerhet högt. Det är framförallt viktigt att stärka forumet så att den nuvarande situationen med ett svagt sekretariat undviks. Tyskland prioriterar också arbetet inom FN:s kemikalieprogram och ett

ger betydande ekonomiskt stöd. Man har varit drivande i arbetet med att ta fram korta och

utvärderingsdokument,

det viktigt att så långt nationella

anser möjligt utnyttja

dokument för att undvika onödigt dubbelarbete.

OECD-arbetet med riktlinjer för testning och god labora-

toriesed har hög prioritet. Tyskland är bekymrat över

EU-kommissionens försök att torpedera utvidgningen till länder utanför OECD rådsbesluten god laboratorie-

av om

sed och ömsesidigt accepterande data

av

.

Inom EU prioriteras för närvarande arbetet med

existerande ämnen högt. Tyskland har problem med den

brittiska inställningen till riskbegränsning innehåller

som en risk-nytto-filosofi inte delar. Vissa ämnen bör

som man

enligt Tyskland fasas ut eller begränsas kraftigt utan större

diskussioner. I EU-arbetet med existerande ämnen stod

hälsomyndigheten för Tysklands ämnen på den första listan,

miljömyndigheten för ämnena på den andra och arbetar-

skyddsmyndigheten för ämnena på den tredje.

Hormonstörande ämnen

Tyskland har etablerat arbetsgrupp i första hand

en som strävar efter att få bild och

en av användning exponering

för kända hormonstörande ämnen, liksom deras

om förekomst i jord, Vatten och livsmedel.

Ett särskilt problem är den stora

användningen av

hormonpreparat för människor och p-piller

djur, resp.

Kemikaliekontroll i andra länder 161

tillväxthormoner. Dessa regel dåligt undersökta med

är som avseende på miljöeffekter. Lokalt, t.ex. i närheten

av

avloppsreningsverk föreligger exponering för hormonella

substanser ett resultat läkemedelsanvändning. På

som av

grund den delstatliga indelningen finns inget nationellt

av

register skulle kunna utnyttjas för epidemiologiska

som undersökningar t.ex. cancerformer kan relatera-

av som vara de till hormonpåverkan. Observationer i miljön sned

om

könsfördelning och ökning vitellogenin, indikator på

av en hormonpåverkan, har diskuterats med avseende på rele-

Tillsammans med USA:s miljömyndighet har miljövans. myndigheten bildat en bilateral arbetsgrupp som deltar i EU:s arbete på området.

5.8 USA

Lagstiftning

Den amerikanska miljölagstiftningen skiljer sig på många sätt från Sveriges. Lagarna är som regel mycket detaljerade

och reglerar myndigheternas arbete ibland ända till

ner

procedurregler. Lagarna kan kopplas med specifik finansiering för genomförandet; som regel för fem år. Kongressen

granskar resultaten efter femårsperioden och gör en ut-

värdering innan budget beviljas. Eftersom ramlagar

ny

saknas kan de enskilda lagarnas inriktning och stränghet

variera beroende det politiska klimatet vid deras till-

av

komst. Så t.ex. bekämpningsmedelslagen

anses Federal

Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act, FIFRA vara en

stark lag miljömyndigheten långtgående befogen-

som ger

heter, medan kemikalielagen Substances Control Act,

Toxic

TSCA är Kemikalielagen är dock s.k. gap-filling

svagare. en law, dvs den kan användas när det dyker något nytt

upp

inte finns förutsett i existerande lagar. Så har t.ex. som

bioteknologi reglerats via kemikalielagen på detta sätt.

En lag från augusti 1996 livsmedelskvalitet

ny om Food

Quality Protection Act, FQPA innebär förändringar i

bekämpningsmedelslagen som snarare gör denna ännu

ll S01/1997:84

162 Kemikaliekontroll i andra länder

starkare. Bl.a. införs hälsobaserad säkerhetsstandard för

en resthalter i maten innebär att tar i beaktande den

som man totala exponeringen för ett ämne när man sätter gränsvärden i livsmedel, samt exponeringen för alla ämnen som verkar på samma sätt.

innehåller också särskilda säkerhetsbestämmelser

Lagen

för skydd barn. Hänsyn skall tas till barns högre känslig-

av het för ämnen, deras sämre immunförsvar under de

många

första levnadsåren, samt deras annorlunda exponering på

matvanor och beteende t.ex. att stoppa saker i

grund av

munnen. att tillämpa till tio

Lagen ger möjlighet en upp

högre säkerhetsfaktor för att sätta gränsvärden,

gånger

vilket i innebär att alla livsmedel som i någon

praktiken

konsumeras barn kommer att utsättas för en

utsträckning av

hårdare prövning vad resthalter. Detta medför också

avser ett förbättrat för den befolkningen. Under de

skydd vuxna

närmaste tio åren skall samtliga gränsvärden i livsmedel

prövas om.

Vid omprövningen av befintliga gränsvärden är miljö-

myndigheten skyldig att göra risk-nyttobedömningar.

skall dock bara gälla effekter för vilka

Nyttobedömningen

tröskelvärde saknas. För reproduktionsstörande effekter eller andra tröskeleffekter skall nyttobedömning göras.

För att medborgarna insyn i arbetet skall miljömyndig-

ge

heten år broschyr risker och nytta

varje publicera en om

med bekämpningsmedel. Den skall bl.a. ta upp vilka

upprättats med hänsyn till nyttoaspekter, gränsvärden som

samt rekommendationer hur minskar exponeringen

om man för och håller hälsosam kost. Bro-

bekämpningsmedel en

skall också enligt kongressens beslut distribueras

schyren

via de stora ett exemple på den

livsmedelskedjorna, som nämnda detaljstyrningen.

ovan

också möjlighet för enskilda delstater att kräva

Lagen ger

och lättförståelig information på ett livsmedel om att

synlig det behandlats med bekämpningsmedel. kräver lagen att miljömyndigheten under en Slutligen omprövar alla gällande godkännanden av 15-årsperiod

enligt de bestämmelserna. Miljö-

bekämpningsmedel nya

skall också pröva och ompröva säkrare

myndigheten

Kemikaliekontroll i andra länder 163

bekämpningsmedel med förtur.

Den amerikanska konstitutionen medborgarna

ger

möjligheter att stämma företag och även långtgående

för vad de brott mot sina konstitu-

myndigheter anser vara tionella rättigheter eller gällande lagstiftning. Sådana

skadeståndsmål kan länge och vid fällande dom

pågå

medföra skadestånd till de förfördelade. Oftast sker enorma utanför domstolen. Hot skadestånd är många

förlikning om starkare drivkraft för förändring inom företagen gånger en

än Dessa skapar anda av

lagstiftningen. processer en

misstänksamhet mellan myndigheter och medborgare som försvårar samarbete och problemlösningar.

gemensamma

Goda motsatsen finns dock inom miljöområdet.

exempel på

Organisation

Den amerikanska regeringen har struktur än den en annan i Det beror presidentens starka ställning

gängse Europa. på

ledare den verkställande makten. Det finns ingen som av chefen för den amerikanska miljömyndig-

miljöminister men

heten har närmast ministernivån. Presi-

anses en ställning

denten har till sitt olika råd, bl.a. ett för miljö-

förfogande

kvalitet och ett för uthållig utveckling och uppföljning av 21. Ett stabsorgan är kontoret för styrning

Agenda viktigt

och ministeriernas och myndig-

budgetfrågor som granskar

heternas och arbete, samt vid behov föreslår föränd-

budget

ringar för att öka effektiviteten. Det finns ett antal ministerier har för olika som ansvar

miljörelaterade frågor, t.ex. jordbruk, handel, försvar, energi,

hälsa, civil och utrikes. På justitiedepartementet arbetar t.ex.

350 jurister med miljörättsliga frågor, medan miljömyndig-

heten har 250 egna jurister.

Den amerikanska miljömyndigheten, Environmental

Protection Agency, EPA, bildades 1970. Miljömyndigheten har 19.000 anställda; dels vid den centrala administrationen

i Washington, dels på tio regionala kontor samt forsknings-

laboratorier spridda över USA.

En inom myndigheten, kontoret för förbygganavdelning

164 Kemikaliekontroll i andra länder

de av föroreningar, bekämpningsmedel och farliga ämnen,

ansvarar för kemikaliefrågor. USA är ett de få länder

av förutom Sverige där bekämp- hos

ningsmedelsfrågor ligger miljömyndigheten. Produktrelaterade frågor har också förts

ihop med utsläppsfrågor. För närvarande arbetar 500

ca

med En underav-

personer bekämpningsmedelsprövningen.

delning arbetar med att förhindra kemikalier,

utsläpp av samt med ämnes- och produktinriktade regleringar.

Den delstatliga och lokala nivån

Miljöprogram i USA bygger ofta på delat mellan

ansvar federal och delstatlig nivå. Många delstater har

egna

miljömyndigheter, ibland med för att genomföra

ansvar eller kontrollera federala Vissa lagar möjlighet

program. ger att delegera t.ex. rätten att tillstånd m.m. I stater med

ge

delegerade program är den federala regeringens roll att etablera nationell policy, sätta upp nationella utsläppsgränser och sedan övervaka att delstatens åtgärder är

m.m. i överenstämmelse med nationella riktlinjer och standarder.

Vissa delstater har miljölagar som går längre än federal lagstiftning. De mest kända är Kalifornien, Massachusetts och New Jersey. Andra delstater har lagar säger att de

som inte får gå längre än vad federal lag Som regel finns

anger. också lokala och regionala myndigheter med varierande ansvarsområden. Indianfolken har självbestämmande och behandlas som delstater i förhållande till den federala

egna

regeringen.

Ny federal miljöpolitik

USA är för närvarande på in i fas i sin

väg en ny miljöpo-

litik. Man vill betona det positiva sambandet mellan god

en miljö och en livskraftig ekonomi likaväl kostnadseffek-

som tivitet i miljöarbetet. Särskilt vill lyfta fram:

man

Uthållig utveckling.

-

Strategisk planering och sättande av tydliga miljömål.

-

Kemikaliekontroll i andra länder 165

Förenkling av miljölagstiftningen.

- Överföring till delstaterna. - av ansvar

Helhetssyn vid resursplanering.

-

Förhindra att föroreningar uppstår förebyggande

-

arbetssätt. Marknadsorienterade angreppssätt som utnyttjar

ekonomiska drivkrafter.

Nationella prioriteringar

har åren utfört omfattande

Miljömyndigheten genom

utvärderingar sitt arbete inklusive prioriteringar för

av framtiden under rubriker "Unfinished Business", som oavslutade aktiviteter, "More Unfinished Business" m.fl. i livsmedel är fortfarande det

Bekämpningsmedelsrester

enskilda område den federala miljömyndigheten anser som

högst prioriterat.

I samband med det s.k. 33/50 initiativet nedan

se

lista på 17 ämnen ansågs särskilt

publicerades en som

viktiga att begränsa. Det amerikanska utsläppsregistret

innehåller lista på 300 ämnen skall rapporteras. en ca som Dessa särskilt angelägna att få kontroll på. Listan anses med ett hundra ämnen.

avses utvidgas ytterligare par

Styrmedel

Den amerikanska kemikaliekontrollen har traditionellt varit

lagstiftningen. Ett första brott mot denna

uppbyggd på

tradition med det s.k. 33/50 initiativet där miljö-

gjordes

1991 pekade ut 17 ämnen särskilt an-

myndigheten som gelägna för utsläppsminskningar. Industriföretagen inbjöds

att att reducera utsläppen med

göra frivilliga åtaganden

33% till 1992 och 50 % till 1995. För varje företag som anslöt undertecknade verkställande direktören eller styrelseord-

sig

föranden ett dokument i närvaro chefen för miljömynav Hittills har 1 300 företag med 6 000 produktions-

digheten.

ställen anslutit till inklusive alla stora

sig programmet,

166 Kemikaliekontroll i andra länder

kemiföretag. Programmet har lett till utsläppsminskningar

för de 17 ämnena på än 300 000 ton år.

mer per

Miljömyndigheten arbetar vidare med att utveckla

nya samarbetsformer i kemikaliearbetet, främst i riskbegränsningsarbetet. Man arbetar mot sektorer använder

som kemikalier, t.ex. bearbetande metallindustri eller mot viss

t.ex. tryckfärger i grafisk industri. Vidare

användning, nya upprättar projekt, stöder utveckling av

man gemensamma

branschorganisationer, deltar i informationsspridning, samt inte minst, uppmärksammar offentligt företag går före

som eller genomfört stora förbättringar i kemikaliehante-

som

ringen.

Den amerikanska författningen fäster stor Vikt vid

medborgarnas möjlighet till insyn i myndighetsarbetet. En särskild lag Emergency Planning and Community Right to

Know Act, EPCRA från 1986- reglerar ingående allmänhetens rätt till information farliga ämnen tillverkas

om som eller används i deras omgivning, utsläpp Som ett

m.m.

resultat denna lag skapades ett utsläppsregister för

av

kemikalier. Företagen är skyldiga att rapportera utsläpp

över viss nivå för 300 farliga ämnen ytterligare 286

en ca kemikalier tillkommer 1997. Registret uppdateras årligen och utgör viktig databas och kunskapskälla för alla

en

och organisationer. Hittills har

miljöintresserade personer

registret omfattat kemisk industri, i framtiden kommer

men även all gruvindustri att omfattas liksom elektroindustri, av-

fallshanterare, grosshandelsledet för kemikalier, mellanlager för mineraloljeprodukter och företag som återvinner lösningsmedel.

Hittills har endast omfattat utsläpp från

registret an-

arbetar på ett förslag till

läggningar. Miljömyndigheten

lagändring skulle innebära att även företagens an-

som vändning kemikalier skulle rapporteras. Företagen skulle

av

enligt förslaget rapportera hur mycket av ett farligt ämne

tas in vid anläggning, hur mycket omvandlas som en som till produkter och avfall och hur mycket som lämnar

anläggningen.

Stora ansträngningar görs för att göra registret tillgängligt

och användbart för den intresserade allmänheten, lokala

1997:84 Kemikaliekontroll i andra länder 167 SOU

mfl. finns on-line, myndigheter, påtryckargrupper Registret CD-ROM och Internet. Miljömyndigheten arbetar på på med för Registret, och i ett utbildningspaket högstadiet. de har också haft stor besynnerhet årliga rapporterna, lokalt för från lokala tydelse som ett underlag påtryckningar m.fl. de förorenande företagen. aktionsgrupper gentemot

Samverkan mellan stat och näringsliv

är det mest uppmärksammade

33/ 50-programmet se ovan samverkan. exemplet på har också samverkat med Eastman Miljömyndigheten Kodak i ett pilotprojekt för att tillämpa myndighetens modeller för strukturaktivitetssamband, riskbedömning mm i utvecklandet Projektet har uppskattats av nya produkter. och vill vidare med att av företaget, miljömyndigheten för mellanstora och stora företag. erbjuda redskap

the Environment" "Design for

syftar till att Programmet är ett frivilligt program som industrin att lägga in miljöhänsyn i utformningen av hjälpa teknik och styrsystem. Programmet produkter, processer, arbetar allianser med industri, yrkesorganigenom frivilliga sationer kemisällskap, delstatliga och lokala myndigt.ex. allmänheten för att främja utbyte till säkrare heter samt eller teknologier. Bland projekten ingår produkter, processer såväl bredare syftar till att förändra industrins projekt som arbetssätt, specifika projekt riktade mot speciella som mer sektorer industrin. Till exempel pågår projekt i tryckeav riindustrin bl.a. för att minska användningen av flyktiga organiska lösningsmedel. Andra är kemtvättarna och kretskortsindustrin. projekt industrin deltar i "Green Chemistry Chal- Den kemiska den bl.a. finansierar lenge", gröna kemiutrnaningen som innovativa sätt att förhindra grundläggande forskning kring I ligger också att man regelbundet miljöförorening. projektet "Green Chemistry Challenge Winners" bland företag utser

168 Kemikaliekontroll i andra länder

eller forskningsinstitutioner.

Internationella prioriteringar

USA prioriterar arbetet inom det internationella forumet för kemikaliesäkerhet mycket Man att forumet är

högt. anser

det viktigaste internationella på kemikalieområdet.

organet

Bland annat att det

anser man påskyndat utvecklingen av

samarbetet mellan de internationella organisationerna och varit drivkrafterna till bildandet de intrernationella

en av av

organisationernas samarbetsprogram.

USA stöder aktivt utvecklingen inom kemikalieforum mot ökade regionala aktiviteter, liksom det aktiva

deltagan-

det intresseorganisationer i arbetet.

av

Det nybildade nordamerikanska frihandelsområdet North American Free Trade Area, NAFTA har särskild

en kommission för miljöfrågor. Arbetet inom kommissionen är högprioriterat, och ses också som en modell för och brygga till det vidare regionala samarbetet inom "the Americas", dvs Nord- och Sydamerika. Kommissionen har utvecklat

en

regional plan för uttjänt PCB på att ta hand

som bygger om

det förorenade avfallet vid närmaste oavsett i

anläggning

vilket land den ligger för att minska riskerna för utsläpp vid

transport.

USA prioriterar utvecklingen av en konvention

om

exportnotifikation och importgodkännande förbjudna

av ämnen baserad på nuvarande frivilliga procedur. Man är skeptisk till tanken på en utvidgning konventionen

av som

främst uppfattar ett informationssystem mellan

man som industrialiserade och fattiga länder. USA stöder tanken på

global konvention långlivade ämnen och

en om organiska

har aktivt i arbetet. Även här finns till

deltagit en skepsis

att utvidga konventionen utöver de tolv föreslagna ämnena innan systemet satts i kraft och fått verka ett antal år.

USA är drivande i försöken att få de finansiella institutio-

nerna inom FN-familjen, globala miljöfonden och Världsbanken, att intressera sig för miljövillkor vid långivning.

Kemikaliekontroll i andra länder 169

Hormonstörande ämnen

Diskussionen hormonstörande ämnen har nått

om en

hög nivå i USA. Vicepresidenten Al Gore skrev

mycket

ett förord till debattbok i ämnet, "Our Stolen

nyligen en

Future". Boken har väckt mycket uppseende också

men mycket kritik.

Miljömyndigheten arbetar med att koordinera forsknings-

insatserna i USA, för att undvika dubbelarbete, också

men

för att styra forskningsmedel till de mest prioriterade

områdena.

Vita Huset har via presidentens nationella råd för

nyligen

forskning och teknik lagt fast ett nationellt forsknings-

för hormonstörande ämnen. Programmet lägger

program

fast tre viktiga områden för forskning; utveckling av nya

utveckling modeller för

undersökningsmetoder, av ex-

och samt att ta fram laboratorie-

ponering riskuppskattning

data och fältdata på biologiska effekter.

Stor öppenhet och arbetsformer präglar amerikansk

nya

kemikaliepolitik, men beslutsprocesserna är tröga

Det amerikanska samhällssystemet är på många sätt olikt

det svenska. Den federala strukturen, konstitutionens

detaljstyrningen från kongressen, presidentens betydelse,

roll, att stämma i stort sett helst för

möjligheten vem som

vad helst, inkl överprövning i civil domstol myndig-

som av

det vanskligt att överföra erfarenheter.

hetsregler mm., gör

Ett uttryck framförallt miljörörelsen i USA använt

som

den federala miljöpolitiken är "Paralysis by analysis".

om

har ofta utomordentliga idéer och ett

Miljömyndigheten bra sakunderlag är tillgängligt för alla, inmycket som

klusive vid svenska myndigheter, klarar

handläggare men

inte alltid att omsätta utredningar till beslut. Den öppna beslutsprocessen och för företag eller enskilda

möjligheten

att sätta käppar i hjulet ändlösa krav på ytterligare

genom utredningar, data gör att det kan årtionden innan ett

mm

förslag till förbud kan genomföras.

170 Kemikaliekontroll i andra länder

Ett avskräckande exempel är 2,4,5-triklorfenoxisyra

som

myndigheten ville förbjuda bekämpningsmedel i mitten

som på 70-talet på grund innehållet dioxiner. Medlet

av av förbjöds 1977 i Sverige den svenska regeringen, på basis

av

underlag bl.a. från den amerikanska miljömyndigheten.

av Till det snabba beslutet bidrog naturligtvis olyckan i Seveso

1976. Den amerikanske tillverkaren ifrågasatte sensommaren

myndighetens bedömningar och drev en process för att

förhindra beslutet att återkalla medlet. Frågan bollades mellan myndigheten och företaget i mer än ett decennium

innan företaget till slut drog tillbaka registreringen, dock

utan att med sig i sak, dvs. att acceptera myndighetens

ge

riskbedömning. Stora framsteg på miljöområdet har gjorts genom att

använda mindre ortodoxa metoder för riskbegränsning, ofta

att öppna och tillgängliga för allmän-

genom göra processer

heten via media eller på annat sätt. Det s.k. 33/ 50-initiativet

skall ur detta perspektiv. Utsläppsregistret är ett

ses

liknande exempel där öppenheten är själva verktyget. Andra exempel är Förslag 65 från Kalifornien,

nr som

på att tvinga fram uppgifter produkter

återigen bygger om

och i dagens ljus så och kan bilda sig

processer -att var en

uppfattning vad sker och väcka opinion för en om som

förändringar. Den amerikanska lagstiftningen är på denna punkt mycket långtgående än den svenska. Vår

mer

offentlighetsprincip är i många stycken passiv, dvs det

den önskar viss uppgift att söka den. åligger som en upp

Det amerikanska systemet tvingar företag och andra att

publicera uppgifterna utan att någon har frågat efter dem.

Resultaten bl.a. 33/ 50-initiativet och utsläppsregistret

av visar att metoden är mycket kostnadseffektiv för statsapparaten och stora miljövinster. Det finns goda skäl för

ger

Sverige att pröva detta angreppssätt kan användas i

om

ökad utsträckning för att påskynda avveckling och sub-

stitution icke önskvärda kemikalier och

av varor.

Också det sättet för miljömyndigheten att gå in i

nya

konkreta samarbetsprojekt med bransch för att under

en

hitta möjligheter till riskbegränsning

själva processen

förtjänar att prövas.

1997:84 Kemikaliekontroll i andra länder 171 SOU

5.9¶Österrike

Österrike federal stat med nio provinser. Konstitutioär en för frågor inte särskilt nen ger provinserna ansvar som i konstitutionen. Eftersom inte lika

nämns miljöfrågor var

aktuella när konstitutionen skrevs finns ingen allmän för hos den federala nivån. Istället

kompetens miljöfrågor

under andra specifika kompetenser,

regleras miljöfrågor

trafik och industri. 1984 infördes en

som vattenreglering,

ändring i konstitutionen som nämner miljöfrågor. I där nationella beslut behövs, den federala

frågor men

inte har rätt att föreskriva åtgärder, upprättas ett

regeringen

mellan dvs den centrala och de regionala

fördrag parterna,

Detta sker t.ex. för internationella överen-

regeringarna.

skommelser.

Lagstiftning

Den nuvarande är från 1987. Den

kemikalielagstiftningen

innehåller bestämmelser anmälan av ämnen, om

om nya tillverkarens förpackning och

ansvar, om klassificering,

märkning, begränsningar i marknadsföring, giftbestämmel-

Under finns ett antal förordningar

ser m.m. lagstiftningen

bl.a. utsläpp, begränsningar i användningen

som reglerar

eller förbud riktade mot olika kemikalier Bl.a. kan osv. nämnas förbud mot klorfluorkolväten från 1995, asbestpro-

dukter, föreningar, pentaklorfenol, löstennorganiska nin smedel och bekämpningsmedelsämnen.

Österrike har haloner sedan 1991 och har gått

förbjudit före flera punkter, bl.a. upphörde Montrealprotokollet på

all klorfluorkolväten och haloner 1994, före

användning av

det internationellt överenskomna schemat.

regleras i särskild förordning, som

Bekämpningsmedel en

i sin form tillkom 1990. I samband med den senaste nya

förordningen förbjöds 80 aktiva ämnen i bekämpningsme-

del.

172 Kemikaliekontroll i andra länder

Organisation

På den federala nivån för

svarar miljöministeriet miljöfrå-

sedan 1995. Kemikaliefrågor hanteras

gorna av en avdelning

inom ministeriet. del

Bekämpningsmedelsfrågorna är en av

kemikaliefrågorna. Miljövårdsmyndigheten är teknisk

en myndighet utreder och råd till

som ger departementet om

miljötillståndet och åtgärder för att förhindra förore-

om

ningar. Miljömyndigheten bedriver och miljöövervakning svarar för rniljödatabaser. Ett rådgivande samordningsorgan understöder i

samsyn

regionernas arbete.

Under 1995 färdigställdes nationell

en miljöplan som bygger på ett arbete av sju arbetsgrupper med representan-

ter för alla sektorer i samhället. Planen är ett försök att integrera miljöpolitiken i olika sektorer och att följa

upp

Agenda 21.

Varje delstat har en miljömyndighet och

egen egen

lagstiftning kring miljöskydd, fysisk planering m.m. Delsta-

terna har ett sambandskontor mellan sig och den federala regeringen i Wien. Delstaternas miljöministrar

sammanträffar flera gånger året med den federala ministern, och

om motsvarande möten sker på olika nivåer i administrationen. Även för hälsoministeriet och dess

representanter myndig-

heter deltar i dessa möten.

Nationella prioriteringar

Österrike 1992 fram särskild översikt över kemikalie-

tog en

arbetet. En sådan planeras med till de förändra-

ny hänsyn

de förutsättningarna efter EU-inträdet.

Österrike att för framtiden utveckla

avser en kemikaliepo-

litik innehåller För-

som mer av risk-nyttavärderingar.

siktighetsprincipen, liksom principen att förorenaren betalar kommer att vara ledstjärnor för arbetet också i stor

som

utsträckning kommer att utnyttja olika ekonomiska styrme-

del. Det ämnesvisa arbetet kommer att inriktas mot

persis-

tenta, bioackumulerande eller miljötoxiska ämnen eller

Kemikaliekontroll i andra länder 173

Man att fördjupa arbetet med flöden

ämnesgrupper. avser

ämnen och för att grunden till ekolo-

av produkter lägga

sund Arbetet domineras för närvaran-

giskt produktpolitik.

de anpassning till EU och deltagande i EU:s alla expertav på bekostnad annat internationellt arbete, t.ex. grupper, av inom OECD och FN.

Styrmedel

I Österrike förs diskussion bl.a. för att

en om miljöskatter,

minimera användningen särskilt miljö- eller hälsofarliga av ämnen, liksom för att åstadkomma en kretsloppsanpassad

användning av miljöskadliga ämnen.

I den nationella utvecklas dessa tankegångar till

planen miljöområdet i stort.

Samverkan mellan stat och näringsliv

Österrike har relativt omfattande erfarenhet av överenen skommelser med Man använder termen

näringslivet.

förhandlade överenskommelser för att skilja ut dem från ensidiga åtaganden från industrin. Parterna i en rena överenskommelse är ofta miljöministeriet, finansministeriet och den eller de berörda industrisektorerna. Sammanlagt finns för närvarande 28 överenskommelser på miljöområdet. på områden hanteras på detta sätt är PVC-ra-

Exempel som mar i fönster, PVC-förpackningar, miljörevision, alkylfenole-

DSDMAC ingrediens i tvättmedel m.m.

toxylater, en

Internationella prioriteringar

Österrike det internationella kemikaliearbetet som ytterst

ser och prioriterar både bilateralt med grannstaterna,

viktigt

Öst-och Centraleuropa och samarbe-

regionalt mot globalt

Österrike har varit starkt pådrivande i arbetet med te.

ozonskadande ämnen och nått de i Montrealprotokollet

174 Kemikaliekontroll i andra länder

uppsatta målen före stipulerad tid. Internationellt miljösamarbete är del den österrikiska diplomatin. Österrike

en av skall enligt regeringen vara drivande kraft på den

en internationella scenen och är angeläget om att utvidga det internationella samarbetet på alla nivåer. Ett viktig fråga är

utvecklingen internationell rätt på miljöområdet.

av

Österrike bistånd till de forna östländerna i sin

prioriterar

närhet, i syfte att på sikt etablera ett regionalt samarbete för att komma tillrätta med bl.a. vattenföroreningar i Donau

och luftföroreningar.

Miljöplanen Viktig, liksom överenskommelser med

näringslivet

Österrike har i likhet med Nederländerna tagit fram

en nationell miljöplan. Arbetet på planen har förankrats i samhället bred medverkan olika

genom en av grupper. Därigenom har planen redan haft samlande funktion.

en Den s.k. ungdomsplanen som tagits fram under medverkan

av ungdomsorganisationer utgör ett intressant komplement.

Österrike har också bred erfarenhet s.k. förhand-

en av lade överenskommelser mellan regering och näringsliv.

Dessa har uppenbarligen i många fall påskyndat utfasning

och substitution icke önskade ämnen.

av

6 Det och inter-

globala regionala

nationella arbetet

I det beskrivs ett antal internationella och regionala

följande

inklusive konventioner. Sammanställningen

organisationer,

med att bakgrund till diskussioner

är gjord syftet utgöra en

och i betänkandedelen. Organisationerna har därför

förslag

behandlats med avseende på sina kemikalie-

huvudsakligen relaterade aktiviteter. Sammanställningen gör inga anspråk

på fullständighet.

6.1 Framväxten det kemikaliearbe-

av globala

tet

Krig och arbetsmiljö först med internationella överen-

skommelser kemikalier

om

Den första internationella överenskommelsen om att

kemikalier St Petersburgdeklarationen 1868 begränsa var

riktade mot användningen av bl.a vissa självan-

som sig

tändande kemikalier i krig. En kemikalier

annan grupp av narkotiska ämnen. Den första

som reglerades tidigt var om kontroll över opiumhandeln Haag-konventionen

i januari 1912.

signerades

första internationella industrikemika-

De regleringarna av

lier skedde En föregångare till den

på arbetsmiljöområdet.

internationella arbetarskyddsorganisationen sammankallade

1906 i Bern konferens för att underteckna en

en diplomatisk

konvention bland annat begränsning av användningen

om

vit fosfor vid tändsticksframställning. Den internationella

av

den internationella arbetar-

arbetarskyddsorganisationen,

bildades 1919 del fredsför-

skyddsorganisationen, som en av

176 Det globala och regionala internationella arbetet

draget i Versailles. Två av dess första konventioner hand-

lade om kemikaliekontroll, en om bly, och vit fosfor.

en om

Strax after andra världskriget, 1946, bildades Världshälsoorganisationen, liksom FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation. Båda kom att arbeta aktivt med kemikalier från

sina respektive utgångspunkter. Från början var bekämpningsmedel ett prioriterat område. Utgångspunkten för båda organisationerna var inledningsvis att öka användningen

av

bekämpningsmedel; Världshälsoorganisationen för att

bekämpa malaria med DDT, och FN:s livsmedels- och

jordbruksorganisation för att främja livsmedelsproduktionen

i tredje världen.

Miljöfrågornas utveckling; vägen till Rio

Under 1960- och 70-talen väcktes insikten diffusa och