Underrättelsetjänsten en översyn : betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Underrättelsetjänsyten

en översyn

OU 1999:37

T

etänkande av Underrättelsekommittén T

mc

Doc: S

än

w Statensoffentligautredningar

BMW 1999:37

w Försvarsdepartementet

änsten

Underrättelsetj

- en Översyn

Betänkande Qnderrättelsekommittén

av Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds ingår i 1999 års nummerserie

som svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Stockholm Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71 E-post order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varfor. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet for den skall på remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

ISBN 91-7610-956-9 Stockholm 1999 ISSN 0375250X

Missiv

Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Regeringen bemyndigade den l9 december 1996 chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla kommitté med uppgift att se över

en underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utfomining.

Till ledamöter av kommittén förordnades den 30 januari 1997 hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, ordförande, generaldirektö-

Kerstin Fredga och ambassadören Pär Kettis. Till experter förren ordnades dag biträdande utrikesrädet, numera ambassadö-

samma

Anders Oljelund, f.d. generaldirektören Bengt Wallroth och nuren

expeditions- och rättschefen Ingvar Åkesson. mera

Sekreterare kommittén har varit kammarrättslagmannen Harald Dryselius.

Kommittén har antagit namnet 1996 års underrättelsekommitté Fö 1996:08. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Underrättelse-

tjänsten Översyn. Kommittén har i betänkandet sökt beakta för-

- en hållanden fram till och med den 10 mars 1999.

Uppdraget är härmed fullgjort.

Stockholm i mars 1999

Johan Hirschfeldt

Kerstin Fredga Pär Kettis

/Harald Dryselius

Vissa förkortningar och

begreppsförklaringar

Förkortningar

C FE-avtalet Conventional Armed Forces in Europe Treaty C SBM Confidence and Security Building Measures ESK Europeiska säkerhetskonferensen

EU Europeiska unionen

EAPR Euroatlantiska partnerskapsrådet EXO Extra orientering FFS Försvarets författningssamling FHS Försvarshögskolan FM INRI US Försvarsmaktens inriktning underrättelse- och

av

säkerhetstjänsten dokument FMV Försvarets materielverk FN Förenta nationerna FOA Försvarets forskningsanstalt FRA Försvarets radioanstalt FRÄMST Främmande makter och deras stridskrafter

dokument

FUN Försvarets underrättelsenämnd FU88 Försvarsmaktsutredning88 Fö Försvarsdepartementet FöU Försvarsutskottet GBU Gemensamma byrån för underrättelser

HUMINT Human intelligence underrättelseinhämtning

genom människor samtal, agentverk-

samhet m.m.

IAG Idé- och analysgruppen vid UD IB Försvarsstabens särskilda byrå Informa-

byrån, föregångare till GBU, SSI resp. KSI IMINT Imagery intelligence underrättelseinhämtning

foto- eller teknisk bildspaning

genom JK Justitiekanslern

10 Vi.s.saflirkormingar och beg;c7p.y/iirk/u/‘iiIgar

JO Riksdagens ombudsmän, .lustitieombudsman .lu Justitiedepartementet KBV Kustbevakningen KSl Kontoret för särskild inhämtning KU Konstitutionsutskottet MUST Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten Nato North Atlantic Treaty Organization OSlNT Open sources intelligence Lmderrättelseinhämtning genom öppna källor såsom press, television, lntemet m.m. OSS Oberoende staters samvälde OSSE Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa NBC Atomvapen och biologiska och kemiska stridsmedel PFF Partnerskap För Fred RPS Rikspolisstyrelsen

SB Statsrådsberedningen

SlGlNl Signal intelligence signalspaning

SR Särskild underrättelserapport

SRV Statens räddningsverk SSl Sektionen för särskild inhämtning SÄPO Säkerhetspolisen SÖK Sektionen för öppna källor UD Utrikesdepartementet lll-ÖU Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet UNllCR FNzs flyktingkommissarie i llSK Underrättelse- och säkerhetskontoret USl. Underrättelse- och säkerhetsledningen WIEU Västeuropeiska unionen VÖ Veckovis underrättelserapport veckoöversikt ÅR Årlig underrättelserapport årsredovisning ÖB Överbefälhavaren ÖCB Överstyrelsen för civil beredskap

ÖR Översiktsrapport

Begreppsförklaringar

Civil underrättelseverksamhet Underrättelseverksamhet som innebär en kartläggning av främmande makters militära, säker-

Vissa förkortningar och begrepp.sj/iirklarirzgar l l

hetspolitiska, demografiska m.fl. förhållanden och som utförs under annan ledning än ett lands försvarsmakt.

Försvarspolitik Ett samlingsbegrepp som avser de politiska beslut som rör utformningen av det militära och civila försvaret.

Militär underrättelsetjänst Underrättelsetjänst som är organisatoriskt knuten till eller bedrivs på uppdrag av ett lands försvarsmakt.

Operativ underrättelseverksamhet Underrättelsetjänstens uppgift att

militärbefalhavamivå kartlägga en presumtiv motståndares dispositioner, handlingsmöjlig-heter, styrka och svaghet.

Strategisk underrättelseverksamhet Underrättelsetjänstens uppgift att

strategisk nivå kartlägga främmande makts förhållanden och handlingsmöjligheter och bedöma händelseutvecklingen. På denna nivå kan underrättelse-tjänsten omfatta militära, politiska, ekonomiska m.fl. förhållanden.

Säkerhetspolitik Sammanfattande benämning på de

åtgärder ett lands regering vidtar

mot yttre hot. säkerhetspolitiken innefattar utrikes-

den del av politiken som tillsammans med försvarspolitiken är inriktad på skyddet av ett lands politiska självständighet och territoriella integritet.

Säkerhetstjänst Säkerhetstjänstens uppgift är att skydda landet mot verksamhet som hotar dess inre säkerhet. Den

l2 Vi.s.safl'rk0rmiI1garoch begreppsfbrklaringar

polisiära säkerhetstjänsten skall

förebygga och hindra brott mot rikets säkerhet. Den militära säkerhetstjänsten har till uppgift att klarlägga säkerhetshotande verksamhet som riktas mot ett lands försvarsmakt och att skydda denna.

Taktisk underrättelseverksamhet Se Operativ underrättelseverksamhet, här dock fråga om upp-

gifter fördelningschefs- och

lägre nivå.

Totalförsvar Totalförsvar är verksamhet, som behövs för att förbereda Sverige för krig, och består av militär verksamhet militärt försvar och civil verksamhet civilt försvar. Resursema för totalförsvar kan även användas vid internationella

fredsfrämjande och humanitära

insatser samt för att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.

Underrättelseorgan När det särskild betydelse för är av förståelsen används detta uttryck i

stället för underrättelsetjänst för

att beteckna organ eller funktioner som bedriver underrättelseverksamhet.

Underrättelsetjänst En verksamhet eller för att process hämta in, bearbeta och delge information som skall utgöra underlag för bedömningar och beslut på olika nivåer bl.a. för ett framtida agerande. I en trängre

militärt inriktad säkerhetspolitisk

mening avses med underrättelsetjänst den verksamhet som syftar till att kartlägga främmande

Vissa förkortningar och begreppsförklaringar 13

makters militära och politiska för-

hållanden och handlingsmöjlig-

heter. Ordet underrättelsetjänst används i detta betänkande för att beteckna dels de organ eller funktioner bedriver verksam-

som heten, dels verksamheten som sådan.

Underrättelseverksamhet När det särskild betydelse för

är av förståelsen används här detta uttryck i stället för underrättelsetjänst för att beteckna själva verksamheten.

Utrikespolitik En stats samlade relationer till omvärlden.

Sammanfattning

Inledning avsnitt 1

Inledningsvis redovisar Underrättelsekommittén de förändringar i den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden, som har påverkat underrättelsetjänsten under senare år. Under det kalla kriget var huvudintresset från underrättelsetjänstens sida inriktat mot tänkbara

anfall från sovjetisk sida och mot Warszawapaktsländemas militära

förmåga och avsikter. Underrättelsetjänsten så gott som uteslu-

var tande inriktad att förutse rent militära hot mot landet. Förutsättningarna för underrättelsetjänsten har nu förändrats.

Sedan mitten 1990-talet har det vidtagits ett antal åtgärder i de

av världspolitiska sammanhangen, har medfört en avspänning i

som förhållandena i Europa mellan öst och väst. Olika säkerhetspolitiska avtal har slutits och ett säkerhetspolitiskt samarbete har fördjupats. En större öppenhet den militära utvecklingen i Europa är ett an-

om

skäl för översyn den militära underrättelsetjänstens roll, nat en av funktion och uppgifter.

En tidigare trögrörlighet i den internationella situationen, som rådde före inledningsåren till 1990-talet, har ersatts av en omvärldsutveckling, i hög grad präglas föränderlighet och osäkerhet.

som av Även risken för storkrig eller krig mellan stater framstår som

om avlägsen har inte konflikter och kriser försvunnit ens från vårt närområde. Nya säkerhetshot har uppstått i form av migrationstryck,

politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska

systemet. Härtill kommer risk för spridning av massförstörelseva-

terrorism, etniska och kulturella konflikter m.m. Detta är förpen, hållanden, måste beaktas.

som

Den ökade satsningen på internationella fredsfrämjande insatser ställer också krav på underrättelseinformation.

nya

Det mycket begränsade militära hotet i det nuvarande omvärldsläget har lett till att det militära försvarets omedelbara krigsduglighet och beredskap i Sverige liksom i många andra länder har begränsats. Detta kräver förmåga till anpassning till förändringar i

en

16 Sammanfattning

omvärldsläget, som ställer delvis krav på underrättelsetjänst

nya en att upptäcka indikationer sådana förändringar. Utgångspunkten för Underrättelsekommitténs

utredningsuppdrag är den roll, underrättelsetjänsten bör spela

som i den förnyelse av totalförsvaret 1995 och 1996 års försvarsbeslut innebär som mot bakgrund bl.a. den förändrade säkerhetspolitiska situationen av i omvärlden. I direktiven för utredningen har angivits att kommittén

skall göra översyn underrättelsetjänstens

en av uppgifter, ledning och utformning. Kommittén har haft att lägga fram förslag som skall ge underlag till anpassning totalförsvaret, skapar bättre av som sam-

ordning mellan underrättelseorganen, främjar som en helhetssyn och

tydligare inriktning från regeringens sida när det gäller underrättelseverksamheten och främjar insynen i och kontrollen som av underrättelsetjänsten. Kommitténs översyn har även innefattat organisatoriska frågor betydelse när det gäller

av underrättelsetjänsten.

Underr¢1tteIsetjiz'nstenen bakgrund avsnitt 2

-

I detta avsnitt ger Underrättelsekommittén kort historisk återblick en

på underrättelsetjänsten. Vidare kort ges en beskrivning av begreppet underrättelsetjänst och underrättelsetjänstens uppgifter i krig

respektive fred samt den s.k. underrättelseprocessen, av som innefattar de fem stegen planering och inriktning,

inhämtning, grundbe-

arbetning, analys samt delgivning. I avsnittet beskrivs även mer allmänt vad utmärker militär taktisk, operativ som respektive strate-

gisk underrättelsetjänst. Den militära underrättelsetjänsten i Sverige under perioden

från år 1976 till slutet av 1990-talet

Underrättelsekommittén redovisar de grundprinciper och upp-

gifter som har gällt för underrättelsetjänsten

sedan 1976 års riksdagsbeslut om insyn i och kontroll den militära underrättelseav

tjänsten. Som grundprinciper för underrättelsetjänsten

har hittills ansetts gälla att den skall ligga i linje med statsledningens intentioner i utri- -

kespolitiska och andra frågor,

att den skall avse underrättelser betydelse för rikets säker- - av yttre het, att den inte får vara inriktad på uppgifter ankommer - som på polisen, att den inte får inhämta, bearbeta eller lagra information - annan än sådan som klart är ägnad att öka eller befästa

kunskapen om andra

länder,

SOU 1999237 Sammanfattning 17

att inforrnationsutbytet med andra länder uteslutande skall ske i -

syfte att tjäna det svenska försvaret.

Som underrättelsetjänstens nuvarande uppgifter anges att i första

hand ge underlag for den politik och de åtgärder i övrigt syftar

som till att värna om landets yttre säkerhet. I fredstid består uppgifterna i att ge regeringen och försvarsledningen förvarning om militära hot mot landet och underlag för beslut, som rör försvarets beredskap och krigsduglighet. Verksamheten skall vidare ge underlag för

operativ planläggning i form av kunskap tänkbara motståndares mi-

om

litära resurser, organisation, taktik och utrustning.

Vidare har underrättelsetjänsten till uppgift att bidra med underlag för beslut om Försvarsmaktens långsiktiga utveckling. Underrättelsetjänsten skall också kunna lämna underlag för beslut åt-

om gärder vid kränkningar av vårt territorium. Den har även uppgifter, som är relaterade till svenskt deltagande i internationella insatser. I säkerhetspolitiska kriser och i krig övergår uppgifterna till att stödja försvarsansträngningama. Underrättelsetjänsten skall då lämna underlag för beslut om agerande i en krissituation och for hur kriget skall föras.

Som ett led i verksamheten skall underrättelsetjänsten kontinuerligt bidra med underlag som stöd för svensk utrikes- och försvarspolitik. Underrättelsetjänsten har att i det nuvarande säkerhetspolitiska läget lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av betydelse för landets säkerhet. Nya hot och risker inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp skall uppmärksammas.

Försvarsmakten skall enligt sin instruktion leda och bedriva militär underrättelseverksamhet. För detta ändamål skall i försvarshögkvarteret finnas en enhet för underrättelsetjänst, MUST, vars väsentliga uppgifter hänför sig till inriktning, samordning, inhämtning och bearbetning samt delgivning på underrättelseområdet. I MUST ingår bl.a. KSI Kontoret för särskild inhämtning

med uppgift att hämta in information förfaringssätt, inte

genom som ankommer på andra underrättelseorgan att använda.

FRA är en civil myndighet, som tillsammans med Försvarsmakten, främst svarar för den svenska militära underrättelsetjänsten. FRA:s huvudsakliga uppgift är att hämta in information sig-

genom nalspaning. Militära underrättelser hämtas in och bereds även av ett flertal andra myndigheter utanför Försvarsmakten. I första hand gäller detta Försvarets forskningsanstalt FOA, bedriver tek-

som nisk underrättelsetjänst i samband med forskning och utredningsar-

18 Sammanfattning

bete för totalförsvaret, och Försvarets materielverk FMV, som bedriver underrättelsetjänst i samband med bl.a. anskaffning av försvarsmateriel. Andra myndigheter, bistår eller samverkar med

som Försvarsmakten i underrättelsefrågor, är bl.a. utrikesförvaltningen, Rikspolisstyrelsen, Tullverket och Kustbevakningen. l avsnittet lämnas särskild redovisning för olika myndigheter med under-

en rättelseuppgifter.

Regeringens roll i samband med underrättelsetjänsten

Regeringens styrning underrättelsetjänsten sker i huvudsak i an-

av slutning till försvarsbesluten och i samband med de årliga anslagsframställningama budgetmässig styrning och genom regle-

- en ringsbreven. Dessa återspeglar bl.a. de grundprinciper, som enligt regeringen skall gälla för verksamheten och i övrigt allmänt hållna

handlingsregler. I begränsad omfattning sker en viss styr-

en mer ning, förutom i samband med särskilda uppdrag, även genom att regeringen mål och uppgifter för verksamheten i myndig-

anger hetsinstruktioner. Däremot styrs inte verksamheten genom lagstiftning och i princip inte heller andra förklarande bestämmelser

genom i förordning.

l motsats till vad är förhållandena i åtskilliga andra länder

som har Sverige inte något särskilt inom Regeringskansliet eller

organ eljest uttalade regler för överordnad styrning och samordning av

en underrättelseverksamheten. Det finns inte heller något särskilt or-

samordnat bereder och bedömer säkerhetspolitiska frågor gan, som

grundval ett mer samlat material från de olika underrättelse-

av funktionerna. I stället har det inom Regeringskansliet vuxit fram ett system med interdepartementala infonnella samrådsgrupper för underrättelse- och säkerhetsfrågor. Dessa arbetar i huvudsak

grupper på ad hoc-basis.

Regeringens insyn i och kontroll av underrättelsetjänsten utövas främst Försvarets underrättelsenämnd FUN, som inrättades

genom år 1976. FUN består ledamöter av vilka de flesta har parla-

av sex mentarisk bakgrund. FUN har att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och FRA. FUN skall därvid särskilt ägna uppmärksamhet de enheter, hämtar in underrättelser med särskilda

som metoder.

Andra länders underrättelsetjänster

Underrättelsetjänstema i de flesta västeuropeiska länderna har efter det kalla krigets slut präglats att försvarspolitiska frågor har

av

.Sammanfattning 19

minskat i betydelse. Behovet av underrättelser har ändrat karaktär mot bl.a. mer allmänt säkerhetspolitiska frågor. Det ändrade världsläget har gjort det möjligt att begränsa det militära försvarets omedelbara krigsduglighet och beredskap. Detta har emellertid ställt högre krav på en kompetent och effektiv underrättelsetjänst, som kan ge underlag för nödvändiga politiska bedömningar och progno-

att läggas till grund för försvarsplaneringen i stort, ser men som även kan ge förvarning i ett kortare perspektiv om en hotfull situation trots allt skulle uppstå.

Andra skäl har anförts för ändrade krav på underrättelse-

som tjänsterna i olika länder är ett behov av underrättelser om svårbedömbara icke-militära hotbilder och risker i fomi ekonomiska

av kriser, flykting- och migrationsrörelser, ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen m.m.

Samarbete mellan olika länders underrättelseorganisationer betraktas allmänt som angeläget och allt mer nödvändigt flera skäl.

av Ett är rent ekonomiska. Ett mindre land har inte råd med att ensamt bekosta en underrättelseorganisation eller teknisk utrustning för bl.a. signalspaning, satellitspaning m.m. som behövs. Dessutom

ger samarbete möjligheter till att få underrättelsefrågor belysta olika

ur synvinklar. Internationella fredsfrämjande operationer ställer i allt hög-

grad krav ett underrättelsesamarbete bl.a. grundlägre som en gande förutsättning för en övergripande allmän interoperabilitet.

Utgångspunkter avsnitt 3

Det är en nödvändig uppgift att inhämta, bearbeta och analysera information till stöd för den svenska säkerhetspolitiken och försvaret. Underrättelsetjänsten har härvid en central roll. Tjänsten skall bedrivas inom ramen för de uppgifter, som statsledningen och riksdagen har lagt fast.

Underrättelsetjänsten tar betydande ekonomiska och personella resurser i anspråk. Den är en viktig stödfunktion för vår säkerhetspolitik och vårt försvar. Det är hög tid att söka lägga fast

nu nya utgångspunkter för tjänsten.

Det är den nya säkerhetspolitiska situationen efter 1990-talets början som bildar bakgrund till varför en översyn är nödvändig. De säkerhetspolitiska hoten och riskerna har det militära området blivit mindre framträdande och kan ses mer långsiktigt. En bredare hotbild som inrymmer flera icke-militära hot och risker har vuxit fram och berör vår säkerhetspolitik. Sveriges deltagande i internationellt säkerhetssamarbete tillmäts en ökande betydelse. Därvid

20 Sammanfattning

ställer de internationella fredsfrämjande och humanitära operationema oss inför viktiga nya uppgifter.

Kommittén redovisar sitt utredningsarbete i ett offentligt betänkande. Med den öppna formen för redovisningen följer att den måste bli övergripande natur. Vårt arbete är framåtsyftande

av mera och principiellt.

Vi har koncentrerat oss på bl.a. att lägga fram ett organisatoriskt förslag, som avses bilda utgångspunkten för ett successivt förändringsarbete under regeringens ledning avseende underrättelsetjänsten och dess frågor.

Vi har med tillfredsställelse konstaterat att redan det faktum att kommittén tillsatts och utredningsarbetet inletts och bedrivits har fört med sig en intensifierad och fortlöpande intern förändringspro-

och, vad vi förstår, en förbättrad dialog inom och mellan undercess rättelsetjänstens olika organ. Vidare har kunnat konstatera inslag av ökad öppenhet kring underrättelsetjänsten.

F ärändringsperspektiven för underrättelsetjänsten avsnitt 4

Underrättelsetjänstens traditionella och huvudsakliga uppgifter har varit att i ett kortsiktigt perspektiv, i omedelbar närtid, och med en

eller mindre direkt utgångspunkt i inhämtad information ge förmer varning om eventuella förberedelser för invasionsföretag mot landet. De politiska och även de rent militära förutsättningarna för ett invasionsföretag har emellertid minskat och numera bedöms risker-

mycket små i vart fall i ett perspektiv av fem men troligen na som

till tio år. En förskjutning tidpunkten från real- och närtidsupp av behov av underrättelser mot mer långsiktiga är således påtaglig.

Behovet operativa och taktiska underrättelser i ett kortsiktigt

av perspektiv och även i omedelbar närtid kvarstår dock som en beredskap mot mer begränsade angrepp. Detta behov är också tydligt i samband med ett ökande svenskt engagemang i internationella

fredsfrämjande operationer och krishantering. Den s.k. anpassning-

sprincipen, som syftar till att avpassa totalförsvarets resurser efter omvärldsläget, kräver i såväl ett kortare, dock inte ett omedelbart, som i ett längre perspektiv operativa och taktiska militära underrättelser om en uppbyggnad av krigsfönnågan hos en presumtiv fiende. Dessutom krävs strategiska underrättelser för en bredare överblick

och analys av en tänkbar säkerhetspolitisk utveckling. I ett längre

perspektiv fem år eller mer dominerar kravet på strategiska un-

- derrättelser.

De säkerhetspolitiska förutsättningarna karaktäriseras numera av

en allmänt förändrad internationell problembild, som har sin grund i

Sammanfattning 21

ett relativt brett spektrum av icke-militära s.k. nya hot och risker. En bredare säkerhetssyn skall prägla totalförsvaret ställer fortsättsom ningsvis krav på såväl militära civila underrättelsefunktioner att som lämna i första hand strategiska underrättelser. Konsekvenserna från principiell utgångspunkt för den svenska en

militära underrättelsetjänsten den säkerhetspolitiska situa-

av nya tion, har uppstått i den internationella miljön, kan förenklat som sammanfattas enligt följande:

En tyngdpunktsförskjutning

från traditionell militär förvarning väpnade i form av om angrepp invasion, från heltäckande operativ och taktisk militär uppföljning, mot strategiska underrättelser, mot icke-militära underrättelser, selektivitet i uppföljningen den militära verksamheten i mot mer av närområdet,

mot förändrade inhämtningsmetoder och

-

mot bredare och långsiktig säkerhetspolitisk analys.

en mer -

Det konstitutionella perspektivet och rättsstatens krav avsnitt 5

Underrättelsetjänsten skall liksom annan verksamhet i det allmännas bedrivas i enlighet med den demokratiska rättsstatens krav.

tjänst

Verksamheten skall utövas under lagarna och medborgarnas grund-

läggande fn- och rättigheter skall respekteras. Underrättelsetjänsten bedrivs i enlighet med vissa riktlinjer som

har Kommittén att i det följande föreslå dels riksdagen antagit. avser

vissa justeringar dessa riktlinjer avsnitt 6, dels en lagregle-

av se

ring i fråga underrättelsetjänsten avsnitt 12.

om se

beslut fattas formellt och kollektivt. Försvarsminis-

Regeringens

har formell beslutanderätt enligt den s.k. kommantern en egen domålslagen, dock i praktiken saknar större betydelse för unsom derrättelsetjänstens område. Det finns ett utrymme för informella

kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet. Utrikespolitiken regeringens riksstyrelsefunktion. Utrikes-

är en ministem skall hållas underrättad när fråga betydelse för förhålav

landet till stat eller mellanfolklig organisation uppkommer

annan

hos annan statlig myndighet.

Riksdagen har ett viktigt inflytande på den förda utrikespolitiken. Utrikesnämnden för samråd mellan regering och riksär ett organ

dag. och dess utövar granskning regeringen och Riksdagen organ av förvaltningen. Även regeringen har under sig särskilda myndigheter

för tillsyn och kontroll.

22 Sammanfattning

Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper avsnitt 6

I den första grundprincipen behandlas kravet på underrättelseverksamhetens förenlighet med statsmaktemas intentioner. Där anges bl.a. att hänsyn skall tas till den ökade vikt, som statsmakterna fäster vid deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och att verksamheten får styras endast av våra egna behov

och prioriteringar".

Kommittén diskuterar betydelsen av underrättelsetjänsten i samband med Sveriges internationella säkerhetssamarbete och anser att

detta bör komma till ett tydligare uttryck än tidigare. Häri ligger att

uttrycket våra egna behov och prioriteringar måste ges en vid tolkning. Den första grundprincipen föreslås lyda på följande sätt:

Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med

statsmaktemas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska in-

tentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna be-

hov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till

den ökade vikt statsmakterna fäster vid det intematio-

som

nella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i

internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och

de särskilda krav på underrättelseverksamheten som detta

ställer.

I den andra grundprincipen anges att den militära underrättelseverksamheten avser landets yttre säkerhet. Kommittén anför att denna princip bör vidgas något med hänsyn till den militära underrättelsetjänstens uppgifter i fråga om det internationella säkerhetssamarbetet, kan avse förhållanden som inte direkt rör vårt lands yttre

som säkerhet. Vidare pekar kommittén på att den militära underrättelsetjänsten kan komma att få ett allt viktigare verksamhetsområde vad gäller vissa former av hot och risker utanför vårt lands gränser.

nya Denna vidgade på vad innefattas i hot mot landets yttre sä-

syn som kerhet gör att den militära underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter, inte minst de polisiära, ökar. Underrättelsetjänsten skall efter särskilda beslut kunna samverka med andra myndigheter i projektliknande former. Att den militära underrättelsetjänsten inte har att syssla med polisiära uppgifter följer redan av lagstiftningen på området. Det nödvändiga utrymmet för samverkan bör komma till uttryck i denna grundprincip, som föreslås lyda:

Sammanfattning 23

Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser betydelse för rikets yttre säkerhet och för av det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte ha en egen inriktning på underrättelser ligger inom ramen för polisens brottsbesom

kämpande och brottsförebyggande arbete.

Den tredje grundprincipen att underrättelseverksamheten skall anger styras landets behov. Principen är betydelse för att avav egna av gränsa informationsutbytet med stats underrättelsetjänst. annan Kommittén pekar här på att både det internationella säkerhetssamarbetet och de hot och risker, som hänförs till säkerhetsponya litiken, medför ett ökat behov underrättelseutbyte med andra av Kommittén anför att alltför snäv innebörden av stater. en syn vårt lands behov inte bör anläggas. Det ligger ett värde i sig egna med ett vidgat utbyte underrättelseinformation mellan staterna. av Den här principen bör inte tolkas som ett hinder mot viss specialisering och fördelning arbetsuppgifterna staterna emellan. Genom av förslaget att föra in uttrycket vårt lands säkerhetspolitiska intressen kommittén att ett vidgat utrymme för nya samarbetsavser ge

fonner. Den tredje grundprincipen föreslås lyda:

Underrättelsetjänsten skall tjäna endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen och får därmed inte bedriva verksamhet på uppdrag någon stat eller låta andra staters inav annan tressen före våra egna.

I den fjärde grundprincipen markeras den högsta statsledningens för underrättelsetjänstens utlandssamarbete. Kommittén disansvar kuterar de riktlinjer bör gälla för detta samarbete och anger sin som på tillämpad praxis på detta område. Det rör sig här huvudsyn nu sakligen inte bindande överenskommelser eller ensidiga åtaganom den från svensk sida. I stället är det främst fråga om en samarbetsform där svensk myndighet tar emot information från annan stat och där svensk myndighet lämnar ut information till annan stat i enlighet med svensk lag, utan att detta behöver formellt överenskommet vara och särskilt författningsreglerat. Kommittén påpekar att, förutom försvarsministern, också utrikesministern kan behöva hållas informerad underrättelsetjänstens utlandssamarbete. Kommittén föreom slår inte någon förändring denna grundprincip än att det annan av

bör erinras även vad gäller på personuppgiftsområdet. Där

om som

24 Sammanfattning SOU 1999 ;37

får regeringen förutsättas meddela närmare föreskrifter för verksamheten. Principen bör lyda:

Utbyte av information med utländska underrättelse- och sä-

kerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är

att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt

att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen.

I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om

utlämnande av uppgifter som de svenska bestämmelserna om sekretess och personuppgifter kan innebära.

Kommittén anser sålunda att grundprineipema på några punkter bör ändras och ges ett något vidare tolkningsutrymme än vad som antagits under det tidigare rådande säkerhetspolitiska läget före det kalla krigets slut.

Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter i krig, beredskap

och fred avsnitt 7

Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter i en kris- eller krigssituation

Den militära underrättelsetjänstens verksamhet i fred utgör grunden för hur tjänsten skall bedrivas i kris- eller krigssituation. I en så-

en dan situation får den militära underrättelsetjänsten emellertid en avsevärt större omfattning än i fredstid. I krig har underrättelsetjänsten dels att lämna statsmakterna ett avsevärt mer omfattande underrättelseunderlag som stöd för beslut om agerande, dels att såsom en omedelbar uppgift att med information stödja Försvarsmakten med underlag för beslut om militära operationer. l ett sådant läge krävs det bl.a. att underrättelsetjänsten kan tillhandahålla så detaljerade upplysningar som möjligt om fiendens stridskraftsresurser och utrustning. Även i fredstid måste ett kunnande upprätthållas och inhämtningsmetoder och förutsättningarna för dessa vidmakthållas och utvecklas. Det krävs också att kontinuitet upprätthålls i verksamheten. l detta sammanhang kan påpekas att Sveriges alliansfrihet ställer större krav på en aktiv underrättelsetjänst och dess förmåga att även i fredstid bibehålla en hög kompetens inför ett krisläge.

Underrättelsetjänstens grundläggande uppgifter

I fredstid är det en primär uppgift för underrättelsetjänsten att, på grundval av i första hand militära och politiska indikationer, i tid kunna ge statsmakterna och försvarsledningen en förvarning om

SOU 1999137 SumInuri/irrtziing 25

krigshot. Trots den förändrade militära hotbilden och den, enligt vad som är en allmän säkerhetspolitisk uppfattning, minskade risken för militära angrepp mot landet, kvarstår den militära underrättelsetjänstens grundläggande inriktning mot förvarning om angreppsförberedelser. Ett frigörande och en omfördelning av den militära underrättelsetjänstens resurser från en kortsiktigt inriktad underrättelsefunktion bör rimligtvis kunna ske och fortlöpande prövas även om beredskap och kunnande måste upprätthållas och även utvecklas området med tanke eventuellt förändrade hotbildslägen.

I frånvaro ett invasionshot inom överskådlig tid aktualiseras

av frågan underrättelsetjänstens framtida uppgifter. En av utgångs-

om punkterna är härvid enligt vår mening att underrättelsetjänsten fortsättningsvis även i det kortare perspektivet skall fullgöra centrala uppgifter inom för den grundberedskap, som Försvarsmakten

ramen skall upprätthålla för försvaret mot väpnat och för att hävda

angrepp svensk territoriell integritet. Underrättelsetjänsten måste därvid upprätthålla tillräckligt hög grundberedskap för att ha fomiåga att

en upptäcka och analysera de tänkbara hoten mot vårt land, såsom hot

väpnade i form begränsade insatser med i första om angrepp av hand fjärrstridsmedel, avsiktliga intrång pä vån territorium samt kränkningar mot territoriet.

A npa.s.ming.sprinc'ipen.s'/amsckx’cn.cr/iir 1mdcrräIIc/xct/iitzivlcn

Anpassningsprincipen innebär att Försvarsmaktens beredskap skall medge att utvalda delar organisationen inom ett år efter beslut

av har uppnått full krigsdugligliet. Beredskap, organisation och planläggning skall vidare medge att Försvarsmaktens fömiåga långsiktigt kan dvs. utökas eller förändras för att motsvara fram-

anpassas, tida krav och behov.

l det kortare perspektivet krävs en kontinuerlig uppföljning av omvärldsutvecklingen från underrättelsetjänstens sida, bl.a. genom inhämtning och analys uppgifter stridskraftemas tillstånd och

av om utveckling främst i vårt närområde. Enligt Underrättelsekommittén ställer detta höga krav tjänsten.

Därutöver har underrättelsetjänsten att förvama om sådana förändringar i omvärldsläget, med tanke försvarets tillväxt och

som ominriktning, bör föranleda beslut anpassning i ett längre tids-

om perspektiv, dvs. hur Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan utök-

eller förändras för att motsvara framtida krav och behov. as

Under alla förhållanden ställs det stora krav en bred säkerhetspolitisk analysfönnåga för sådan grund skall skapas. Det

att en

emellertid ofrånkomligt att anpassningsbeslut ändå måste anses

26 Sammanfattning SOU 1999;37

komma att fattas under betydande osäkerhet och leda till åtgärder,

i efterhand i flera fall kan komma att bedömas som onödiga. som Regeringen har i prop. 1998/99:74 påpekat att detta är ett nödvändigt politiskt risktagande. Detta förhållande skapar enligt Underrättelsekommitténs mening ett särskilt behov av en funktion, som i den politiska beslutsprocessen dels kan ge inriktning till underrättelseor-

dels i möjligaste mån kan klargöra olika handlingsalternativ ganen, för beslutsfattarna mot bakgrund av ett samlat underrättelseunderlag.

En varierad mångfald av underrättelseinformation framstår därvid viktig för att öka sannolikheten för upptäckt av indikatio-

som ner, som bör föranleda ett anpassningsbeslut.

Regeringen har i 1998/99:74 framhållit att anpassnings-

prop. förmågan skall förbättras. Det skall enligt propositionen bl.a. ske

att underrättelsetjänsten utvecklas för att tidigt kunna lämna genom relevant underlag för anpassningsbeslut. l propositionen har det i dessa sammanhang pekats på att osäkerheten om vår framtida säkerhetspolitiska miljö ställer nya krav på underrättelsetjänsten. Det är också Underrättelsekommitténs uppfattning att anpassningsprincipen ställer ökade krav på underrättelsefunktionen och att under-

rättelsetjänstens och organisation för detta ändamål måste

resurser stärkas.

Tyngdpunkten i underrättelseinhämtningen och förmågan till analys när det gäller anpassningsprocessen således, med bort-

synes seende från forskningens roll i sammanhanget, under den närmaste framtiden ligga på förhållanden, knyter mindre till den mi-

som an litära underrättelsetjänstens traditionella uppgifter och mer till en civilt inriktad underrättelsefunktion. En sammanvägning av militär

politisk, ekonomisk och civil information måste emelresp. annan lertid alltid ske för att det skall föreligga ett så fullständigt säker-

hetspolitiskt underlag möjligt för ett anpassningsbeslut på poli-

som tisk nivå. Här finns viktiga uppgifter för både militär och civil underrättelseverksamhet.

En koordinerande funktion behövs för en samordnad planering och inriktning redan när det gäller inforrnationsinhämtningen. Bl.a. de särskilda krav anpassningsprocessen ställer i fråga om för-

som måga att i ett komplext skeende och ett vitt spektrum av utvecklingstendenser upptäcka relevanta förändringar i omvärldssituationen aktualiserar detta.

Sammanfattning 27

Det vidgade säkerhetsbegreppets s.k. nya hot konsekvenser för underrättelsetjänsten

1995 och 1996 års försvarsbeslut om totalförsvaret i förnyelse innebär att säkerhetspolitiken ges en ny inriktning och att verksamheten inom för totalförsvaret inte enbart skall bemöta gängse mili-

ramen tära hot. l försvarsbesluten framhålls att den nya säkerhetspolitiska situationen har medfört att inom totalförsvarets ram i fortsätt-

man ningen skall utgå från en vidgad säkerhetssyn och bemöta ett bredare spektrum av hot, risker och påfrestningar, s.k. nya hot. En helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Det kan gälla hot i form av bl.a. ekonomiska kriser, försörjningskriser, ekologiska hot, aggressiv nationalism, etniska och religiösa konflikter, gränsöverskridande brottslighet och terrorism samt flykting- eller migrationsproblem. Uppgiften att medverka till kontrollen av efterlevnaden internationella avtal om nedrustning, till rustningskontroll

av samt mot spridning av massförstörelsevapen och utvecklingen av andra teknologiska hot är särskilt viktiga i underrättelsetjänsten.

De s.k. hoten har inte bedömts utgöra någon direkt fara för

nya landets säkerhet och de skall inte heller primärt bemötas med militä-

insatser. Åtgärder i fredstid mot de hoten faller inte heller ra nya begreppsmässigt under totalförsvar. Således bör de i fred verksamhetsansvariga myndigheterna även ansvariga för att mot-

vara verka de hoten i krig. Däremot kan försvarets resurser ställas till

nya civila myndigheters förfogande i deras myndighetsutövning. Det är regeringens uppgift att klargöra ansvarsförhållandena för olika slag

åtgärder, totalförsvarsverksamheten skall ta sig med utav som an gångspunkt i vidgad säkerhetssyn och ett vidgat säkerhetsbe-

en grepp-

I den mån civila myndigheter och organ saknar egen kapacitet bl.a. för underrättelseinhämtning bör underrättelsetjänsten kunna bistå t.ex. med att samla in eller verifiera uppgifter. MUST och FRA och även andra underrättelseorgan bör således inom ramen för uppdrag kunna stödja andra myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall, t.ex. på grund att man besitter viss

av teknisk utrustning eller har särskilda resurser i övrigt.

Som redan framhållits saknas på underrättelseområdet en struktur för att samordna arbetet mot vad i traditionell mening utgör

som säkerhetspolitiska hot såväl vad avser inhämtning av information

analys och sammanhållen bedömning. Avsaknaden av ett som en

med ett samordnande blir än påtaglig mot bakorgan ansvar mer

28 Sammanfattning SOU 199937

grund ett vidgat säkerhetsbegrepp, också omfattar s.k. nya

av som hot.

Det internationella säkerhetssamarbetets konsekvenser för under-

rättelsetjänsten

I 1995 och 1996 års Försvarsbeslut har framhållits att den nya säkerhetspolitiska situationen i omvärlden har stärkt betydelsen av fredsfrämjande och humanitära insatser. En svensk medverkan i det internationella säkerhetssamarbetet kräver att statsmakterna genom underrättelsetjänsten får erforderlig information att lägga till grund för planering tänkbara insatser och ett senare beslut om såda-

en av Krav ställs på underrättelsetjänst, kan förutse konflikter

na. en som samt bearbeta inhämtat material och delge bedömningar om säkerhetspolitiska och militära förhållanden. Vidare krävs att information kan lämnas såsom stöd för insatsstyrkomas säkerhet och operatio-

de befinner sig på platsen för dessa. Sålunda är underrättelner, när sefunktionen förutsättning för styrkomas säkerhet, för deras för-

en måga lösa sina uppgifter och leda förhandlingar samt att ha kon-

att troll bevakningsområdet Det ligger emellertid i sakens

över m.m.

den svenska underrättelsetjänstens bevakning i dessa samnatur att manhang inte kan heltäckande, utan tjänsten måste kunna för-

vara lita sig på partnersamverkan med andra länders underrättelse-

en

tjänster.

Utrikesministem har inom regeringen det primära ansvaret för Sveriges deltagande i fredstid i internationella engagemang genom FN och andra mellanfolkliga organisationer, medan försvarsminis-

har ansvaret för militära frågor i dessa sammanhang, t.ex. betern dömningen huruvida påkallade uppgifter lämpar sig för svenska militära insatser. Ansvaret för inriktningen underrättelsetjänsten och

av för analys och beredning information i den icke-militära fasen av

av insatserna faller på UD. Den mer heltäckande säkerhetspolitiska bedömningen, skall ligga till grund för beslut om fredsfrämjan-

som de insatser, måste självfallet även innefatta samråd med Försvarsde-

partementet i försvarspolitiska och militärstrategiska frågor. En

samordnande funktion i Regeringskansliet för detta har efterlysts. För den politiska bedömningen har UD tillgång till andra inforrnationskällor för den militära bedömningen krävs den militära

men underrättelsetjänstens medverkan. Det finns behov av en funktion,

klarare "Spelregler" i dessa sammanhang. som kan ge

1998/99:74 framhåller regeringen att underrättelsetjänst

I prop.

viktig funktion för möjligheterna till framgång i fredsfrämjanär en de och humanitära insatser. Regeringen pekar på att erfarenheterna

SOU 1999237 Sammanfattning 29

från den svenska underrättelsetjänstens samarbete med Nato- och partnerländer inom ramen för SFOR i Bosnien-Hercegovina har visat detta. En god underrättelsetjänst förbättrar enligt propositionen såväl säkerheten för krigsförbanden och för civil personal som tjänstgör i området som möjligheterna att lösa uppgiften. Underrättelsetj änsten bör enligt propositionen ytterligare utveckla samverkan med andra länder inom ramen för fredsfrämjande verksamhet.

Underrättelsekommittén anser att det finns anledning att understryka den uppfattning om underrättelsetjänstens betydelse, som regeringen har givit uttryck för i den nyss berörda propositionen, när det gäller fredsfrämjande och humanitära insatser. Enligt kommitténs mening ställer dessa insatser ökade krav på den militära underrättelsetjänsten och dess förutsättningar för såväl inhämtning av information, förmåga till taktisk, operativ och strategisk analys.

som Kommittén vill särskilt betona vikten att den militära och den

av civila underrättelsetjänsten i dessa sammanhang samarbetar med även civila myndigheter, bl.a. UD. Den samordning av underrättelsetjänsten, kommittén föreslår skall skapas inom ramen för Re-

som geringskansliet, bör enligt kommitténs mening ha en väsentlig uppgift att fylla även i dessa sammanhang.

Hur inriktning och samordning av underrättelseverksamheten i anslutning till krissituation genomförts i praktiken belyses i den

en fallstudie redovisas bilaga Där redovisas de åtgärder

som som

vidtogs i dessa avseenden i samband med utvecklingen i Kosom sovo första halvåret 1998.

Samordning och resursavvägning

I fråga de här behandlade uppgifterna för underrättelsetjänsten

om föreligger ett behov av att statsmakterna stärker samordningen. För underrättelsetjänsten har nu nya uppgifter tillkommit samtidigt som andra minskat i betydelse eller ändrat karaktär. Underrättelsetjänsten har hittills kunna omfördela resurser till nya uppgifter utan att de totala har behövt öka. Det är nu inte möjligt att ha någon

resurserna välgrundad uppfattning huruvida de nya uppgifterna kan fullgöras med existerande resurser. Den samordningsfunktion, som vi rekommenderar, bör möjliggöra en fortlöpande bedömning av inriktning och resurser.

30 Sammanfattning

Synpunkter på underrättelseprøcessen och dess metoder

avsnitt 8

En tyngdpunktsforskjutning har skett från operativa och taktiska underrättelser mot strategiska i ett säkerhetspolitiskt perspektiv. En tillfredsställande militär underrättelseberedskap måste dock upprätthållas.

Helt andra krav än tidigare måste ställas på flexibilitet inom un-

derrättelsetjänsten.

Det behövs en samordnande funktion i Regeringskansliet för bl.a. inriktning den militära och civila underrättelse-verksamheten.

av

Kommittén gör ingen självständig bedömning av olika inhämtningsmetoder. En sådan bedömning kräver en kontinuerlig och detaljinriktad uppföljning. En sådan utvärdering är i första hand en fråga for uppdragsgivama och en samlad och fortlöpande utvärdering torde bäst kunna ske genom en samordningsfunktion i Rege-

ringskansliet.

Kommittén redovisar dock vissa synpunkter på inhämtning ge-

öppna källor samt genom personal, som är stationerad vid utnom landsmyndighetema. Även inhämtning spaningssatelliter

genom berörs liksom vissa frågor rörande informationskrigföring.

Kommittén bedömer därvid

att Öppna källor får allt större värde för underrättelseinhämtning- -

en,

att verksamheten inom utlandsmyndighetema bör bedrivas mer -

integrerat, att möjligheterna till satellitspaning bör utredas samt

-

att frågorna rörande informationskrigföring bör studeras ytterli- -

gare i enlighet med regeringens förslag.

Kommittén konstaterar även att det bör ske ett närmare samarbete mellan MUST och UD vad avser säkerhetspolitiska bedömningar samt att det är UD, har det övergripande ansvaret för att förse regering-

som

med sådana. MUST kan i sammanhanget bidra med uppgifter om en den militära verksamheten i omvärlden samt med militärstrategiska bedömningar.

Vad delgivning underrättelser konstaterar kommittén att

avser av det är nödvändigt att sådan sker skyndsamt. Det medför att det i vis-

fall även blir nödvändigt att delge obearbetad eller ofullständigt sa bearbetad information till uppdragsgivaren. Kommittén pekar även

SOU 1999137 Sammanfattning 31

önskvärdheten att så långt som möjligt tillgodose kravet källhänvisningar i underrättelserapporteringen.

Organisations-, lednings-, styrnings- och samordningsfrågør

avsnitt 9

Grundorganisationen och dess ledning

Frågan har väckts om den militära underrättelsetjänsten skall göras

fristående i förhållande till Försvarsmakten och ÖB på motmera svarande är förhållandet med vissa andra länders underrät-

sätt som telsetjänster. En rent militär underrättelsefunktion finns dock alltid i

eller form även i dessa länder. Det ligger också i underen annan rättelsetjänstens natur att den är underordnad den beslutsfattare, som i första hand har behov av den information som tjänsten skall ge. Detta gäller taktiska och operativa även strategiska underrättel-

men

Kravet på bredare och även koordinerande strategisk underser. en rättelsefunktion kan tillgodoses att det inrättas en samord-

genom ningsfunktion inom Regeringskansliet. Underrättelsekommittén har inte funnit skäl att föreslå tillskapandet av en särskild, nationell underrättelsemyndighet eller skilja MUST från ÖB:s direkta led-

att ning. Inte heller finns skäl att ändra KSI:s ställning i förhållande till MUST.

FRA fullgör inte bara militär utan även civil underrättelsetjänst och har därutöver vissa civila uppgifter inom sitt kompetensområde. Underrättelsekommittén inte att det finns någon anledning att

anser ändra FRA:s organisatoriska ställning såsom en fristående civil myndighet under Försvarsdepartementet.

Underrättelsekommittén har inte funnit att det finns skäl till ändringar när det gäller underrättelsetjänstens grundorganisation och dess ledning. Den nämnda samordningsfunktionen inom Regeringskansliet bör ha till uppgift att fortlöpande bevaka även den organisatoriska utformningen och ledningen av underrättelsetjänsten samt att föreslå utredningsåtgärder och förändringar, som kan visa sig motiverade.

Underrättelsekommittén tar upp den särskilda budgetering som sker beträffande MUST:s och KSI:s resurser skilt från Försvarsmaktens budget i övrigt. Detta enligt kommittén bild av

ger en

verksamheten och framstår inskränkning i ÖB:s stelhet som en möjligheter att förfoga över och kontrollera underrättelsetjänsten. Kommittén att det framstår mer naturligt att MUST:s

menar som och KSI:s verksamhet ingår del i Försvarsmaktens plane-

som en rings- och budgetprocess.

32 Sammanfattning SOU 1999; 37

Styrning av underrättelsetjänsten

Underrättelseverksamheten skall bedrivas så att den är förenlig med statsmaktemas intentioner. Den nya säkerhetspolitiska omvärldssituationen ställer andra krav på underrättelsetjänsten än tidigare, då ansvaret för styrningen av den militära underrättelsetjänstens verksamhet i stor utsträckning kunde läggas Försvarsmakten genom ÖB på grundval endast allmän målformulering från rege-

av en mer ringens sida. Den omvärldssituationen kräver däremot en säker-

nya hetspolitisk bedömning i ett bredare perspektiv. Nya tendenser i omvärlden vad gäller hot, risker och andra säkerhetspolitiska förhållanden måste större politisk uppmärksamhet och övervägas i

ges anslutning till statsmaktemas fortlöpande ställningstaganden till den svenska säkerhetspolitikens inriktning. Huvudansvaret för att det skapas ett underlag för den säkerhetspolitiska bedömningen faller på regeringen.

Den osäkerhet och det komplex av svårbedömbara faktorer, som påverkar omvärldsutvecklingen och skall ligga till grund för

som den svenska säkerhetspolitiken, ökar regeringens behov av infonnation. Den militära underrättelsetjänsten förutsätts här lämna viktiga bidrag. Därmed ökar också regeringens behov att kunna styra den

av

ÖB ledda underrättelsetjänstens verksamhet. av

Det vidgade säkerhetsbegreppet, i enlighet med 1996 års

som försvarsbeslut även omfattar de s.k. hoten, ställer i sig nya krav

nya

regeringens behov information för den säkerhetspolitiska be-

av dömningen. Den militära underrättelsetjänsten kan även här lämna väsentliga bidrag. Detta kräver dock särskild styrning och inrikt-

en ning från regeringens sida för att klargöra dels vilka hot och risker,

bör omfattas vidgad säkerhetssyn, dels vilken ställning som av en underrättelsetjänsten skall ha i förhållande till de eljest ansvariga myndigheterna, när det gäller inhämtning information i dessa

av sammanhang.

Totalförsvarets anpassning till det säkerhetspolitiska läget är,

redan framhållits, central fråga för försvarspolitiken och tosom en talförsvarets framtida utfomining. Regeringens hantering av anpassningsförloppet på såväl kort lång sikt förutsätter en styrning

som och inriktning underrättelsetjänsten i angivna hänseenden.

av nu

Deltagandet i fredsfrämjande och andra insatser i det intemationella säkerhetssamarbetet utgör allt viktigare del i den svenska

en säkerhetspolitiken. Regeringens behov av strategiska omvärldsunderrättelser blir därmed allt viktigare. Behovet av en styrning från regeringens sida har därvid framhållits.

SOU 1999337 Sammanfattning 33

Utan en precisering av regeringens behov av säkerhetspolitiskt relevant information blir utrymmet för underrättelseorganens tolkning av sin uppgift framför allt när det gäller säkerhetspolitiska frå-

alltför stort och tolkningen präglad osäkerhet. Å andra sidan gor av finns det risk för, såsom det också har visat sig i realiteten, att brister i inriktningen kan leda till att underrättelseorganen inte följer den säkerhetspolitiska utvecklingen i erforderlig grad.

Styrningen av underrättelsetjänsten kan ske i form av lag eller andra föreskrifter i den del behövliga riktlinjer och inriktningen av underrättelsetjänsten är av mer allmängiltig och bestående karaktär. En närmare och fortlöpande styrning kan därutöver ske genom direktiv i samband med anvisning av medel eller genom särskilda uppdrag. De nu angivna formerna för styrning den militära

av underrättelsetjänsten bör emellertid kompletteras med en funktion med

företrädare för Regeringskansliet, som fortlöpande kan medverka

till att detaljer i inriktningen kan klargöras för underrättelseorganen.

Skäl för samordning av underrättelsetjänsten

Svensk säkerhetspolitik skall bedrivas bl.a. mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegrepp, i enlighet med 1995 och 1996 års

som försvarsbeslut har utvidgats till att vid sidan av hävdandet av den

territoriella integriteten och svenska bidrag till hanteringen av internationella kriser och konflikter i andra länder samt fredsbevarande insatser även omfatta s.k. nya hot. Underrättelsefrågoma är där-

-

med också departementsöverskridande.

Det saknas i Sverige till skillnad mot vad som är förhållandet i åtskilliga andra länder ett särskilt organ inom Regeringskansliet eller eljest uttalade regler för överordnad styrning och samord-

en ning underrättelseverksamheten. Inte heller finns det en funktion

av inom Regeringskansliet för en samordnad beredning av sådan underrättelseinformation, finns på olika håll och som bör utgöra

som ett viktigt inslag när regeringen formar sina säkerhetspolitiska ställningstaganden.

Underrättelsetjänsten måste fortlöpande kunna ge sitt bidrag till

säkerhetspolitisk bedömningsgrund i ett bredare perspektiv.

en Detta förutsätter styrande och samordnande och i första hand

en strategiskt inriktad funktion för hantering av underrättelsefrågor in-

Regeringskansliet, där den militära underrättelsetjänstens verkom samhet behandlas såsom del. Vidare krävs det en form för sam-

en manvägning och beredning såväl militär civil underrättelse-

av som information för att det skall föreligga ett mer fullständigt säkerhetspolitiskt beslutsunderlag. Det är vidare avgörande betydelse för

av

34 Sammanfattning SOU 1999; 37

att nå ett gott resultat i underrättelseverksamheten, att regeringens underrättelsebehov kan ges en detaljerad utformning i ett samråd med olika underrättelseorgan.

En fortlöpande dialog behöver upprätthållas mellan underrättelseorganen och företrädare för Regeringskansliet för diskussion om prioriteringar och justeringar av behoven och för att upprätthålla en nödvändig flexibilitet i inriktningen av underrättelseverksamheten. Det har av underrättelseorganen framhållits att en överordnad samordning den strategiska utrikes- och försvarspolitiska analys-

av kompetensen behövs för att skapa en sammanhållen säkerhetspolitisk bedömningsgrund för regeringen inte minst i den för totalförsvaret viktiga anpassningsprocessen.

En samordningsfunktion inom Regeringskansliet bör ha en permanent karaktär. Funktionen bör kunna ge en övergripande bild av den samlade underrättelseverksamheten och ha möjligheter att fortlöpande följa denna. Däremot har det inte ansetts att det skulle vara ändamålsenligt med en central analysfunktion på underrättelseområdet i Regeringskansliet. Varje enskild myndighet bör i stället ombesörja analysen inom sitt verksamhetsområde och med utnyttjande

den speciella kompetens, som myndigheten besitter. Härigenom av skulle även uppnås att perspektiven på olika hotbilder blir mer allsidigt belysta.

Samordningsfunktionen i Regeringskansliet bör fortlöpande för

regeringen redovisa underlag för säkerhetspolitiska lägesbedömningar även för långsiktiga säkerhetspolitiska beslut. Un-

men mer derlaget bör grundas på information, analyser och bedömningar,

har tagits fram inom ramen för underrättelseverksamheten, mot som bakgrund ett brett spektrum av händelser och situationer med

av anknytning till bl.a. politik, försvar, ekonomi och nya hot i form av terrorism, spridning massförstörelsevapen, informationskrigfö-

av ring I samband med beredningen bör samråd ske med företrä-

m.m. dare för olika berörda myndigheter och departement och då i första hand med företrädare för Försvarsdepartementet, UD, Justitiede-

Försvarsmakten MUST, FRA och RPS med SÄPO. partementet,

Närmare regeringens roll och uppgifter i fråga om samordning

om och utveckling på underrättelseområdet

Underrättelsekommittén föreslår att Regeringskansliet tillförs en struktur för detta ändamål samordningsfunktion för underrättel-

- en sefrågor bestående departementsövergripande berednings-

— av en

på statssekreterarnivå stödd ett samordningssekretariat för grupp av underrättelsefrågor. Denna funktion inom Regeringskansliet förslås

SOU 1999337 Sanzmanfáttning 35

också få till uppgift att svara för kvalitetsutvecklingen när det gäller verksamheten hos underrättelsetjänstens organ. I Underrättelsekommitténs förslag redovisas hur en struktur för regeringens samordning av underrättelsefrågoma kan utformas. Vi vill betona vikten att en sådan struktur görs flexibel. Organisatioav nen bör utformas så att den lätt kan flyttas vid departementsomorganisationer t.ex. i samband med ett regeringsskifte. De behov, som vi kunnat identifiera under utredningsarbetets gång, visar emellertid klart på att det är viktigt att ge denna samordningsuppgift en tydlig och formell position. Samordningsfunktionen som redan påpekats, bestå av en avses, beredningsgrupp på statssekreteramivå och ett samordningssekretariat. Den bör ha följande uppgifter:

Samordningsfunktionen skall regelbundet följa utvecklingen av

underrättelsetjänstens bevakning säkerhetshot mot Sverige och av göra bedömningar underrättelseunderlaget i vid mening avseende av allmänna eller specifika säkerhetspolitiska yttre hot mot Sverige såväl militära civila och även i avseenden rör Sveriges som - som roll på området för fredsbevarande och humanitära operationer. I första hand skall närområdet följas noga. Arbetet utförs med hjälp sedvanlig rapportering och analyser från utrikesförvaltningen, av Försvarsmakten och FRA m.fl. Samordningssekretariatet skall i huvudsak arbeta med det bearbetade underlag i form av rapporter, som underrättelseorganen har utarbetat. sekretariatet skall dock ha möjlighet att ta del det underlag, utnyttjas av underrättelseorgaav som Källskyddet måste dock härvid beaktas och det kan i vissa avnen. seenden medföra restriktioner. Bedömningama skall vid behov kunna redovisas för regeringen och därmed fylla ett viktigt informationsbehov för statsledningen. Den centrala uppgiften blir därmed att för att regeringen lösvara pande har tillgång till den samlade svenska underrättelsetjänstens bidrag till sammanvägd säkerhetspolitisk analys av akuta eller en långsiktiga hot mot eller risker för landets yttre säkerhet. Vidare skall inom denna funktion, och då närmast inom sekretariatet, man rutinmässigt följa underrättelseunderlaget löpande. mera Samordningsfunktionen skall medverka till att underrättelsetjänstens olika får den kontinuerliga inriktning av sitt arbete organ mot Sveriges säkerhetspolitiska behov. I samordningssom svarar funktionens arbete skall särskilt beaktas vilka underrättelsebehov föranleds svensk direkt medverkan i internationella krissom av hanteringsinsatser. Samordningsfunktionen skall bevaka kvaliteten i underrättelsetjänstens arbete och vid behov föreslå förändringar av gällande prio-

36 Sammanfattning

riteringar och därav föranledda resursbehov för underrättelsetjäns-

ten. Vidare skall man ägna uppmärksamhet kvalitetsutvecklingen

inom underrättelsetjänsten.

Beredningsgruppen med dess sekretariat skall vara rådgivande till regeringen och vid behov kunna förbereda initiativ till allmänna eller särskilda beredningar eller beslut av regeringen.

I arbetet skall inte ingå frågor som har med rikets inre säkerhet

göra. Det är uppgifter för SÄPO och polismyndighetema och

att respektive civila och militära myndigheters säkerhetsfunktioner. Dock skall gruppen hållas löpande orienterad även i dessa frågor på ett övergripande plan och i de fall säkerhetshotande verksamhet kan

ha underrättelsemässiga aspekter. Funktionen skall inte ägna sig de löpande linjeuppgiftema. Tyngdpunkten skall ligga på underrät-

telsefrågoma och den betydelse dessa har för utformningen av svensk utrikes- försvars- och säkerhetspolitik i vid mening. Med ett

vidare säkerhetspolitiskt begrepp följer också ett vidare hot- och

riskbegrepp. Även här skall funktionen ha stödjande roll inte

en men ha linjeansvar. Det breda säkerhetsbegreppet är en stundom oklar samlingsbeteckning på företeelser som inte alltid har någon säkerhetspolitisk signiñkans. Gruppen bör när den inleder sitt arbete själv göra avgränsning mot sådana specifika hot och risker som inte

en bör hanteras i denna grupp.

l mening bör dock övervägas att ge funktionen en operativ

en roll. Funktionen skall nämligen kunna lämna sitt bidrag i krislägen dels i sak genom rapportering, dels personellt med vissa specialister

kan gå in och delta i särskilt upprättade ad hoc-grupper. som

Beredningsgruppen är tänkt att sammanträda regelbundet enligt fastlagd ordning, kanske ungefär varannan månad och vid behov

en oftare. Gruppens sammanträden bör vara väl förberedda och kan med fördel vara delvis tematiska. Gruppen skall, liksom andra beredningsgrupper inom Regeringskansliet, inte fatta formella beslut.

Samordningssekretariatet bör få del av föredragningar och material från de myndighetsforeträdare som är tänkta att ingå i beredningsgruppen. sekretariatet är tänkt att arbeta i mycket nära kontakt

med de berörda myndigheterna med underrättelseuppgifter. Ett nära

samarbete bör etableras med de ad hoc-arbetsgrupper, som från tid till finns för att följa utvecklingen inom ett bestämt område

annan och ofta för att förbereda svensk insats för krishantering eller fredsfrämjande eller humanitära åtgärder. Det är viktigt att "underrättelsesamhällets samlade för infonnationsinhämt-

resurser ning kommer till användning i sådana sammanhang.

Den av kommittén föreslagna beredningsgruppen som organi-

satoriskt sett liksom normalt är fallet med statssekreterargrupper

-

Sammanfattning 37

bör informell struktur. I gruppen bör ingå statssekreteraren i

vara en Statsrådsberedningen, kabinettssekreteraren i UD samt statssekreterama i Justitie- och Försvarsdepartementen. Statssekreterarna och motsvarande bör kunna ersättas någon nära, för ändamålet fast

av utsedd, medarbetare. I beredningsgruppen bör vidare ingå Överbefalhavaren med Försvarsmaktens underrättelsechef samt cheferna för FRA och SÄPO. Slutligen skall chefen för sekretariatet ingå

som medlem av gruppen. Sekretariatschefen bör ha de löpande, beredande och verkställande uppgifterna i gruppens arbete. Däri ingår uppgiften att sammankallande. Ordförandeskapet i berednings-

vara

bör permanent utövas någon statssekreterama eller gruppen av av kabinettssekreteraren. Denna uppgift bör därmed i princip åvila en bestämd person för längre perioder.

Till beredningsgruppens möten kan vid behov beroende

dagordningen företrädare för ytterligare organ adjungeras, såsom

— för andra departement Finansdepartementet, Miljödepartemen-

som tet etc. eller för myndigheter såsom FOA, FMV, Försvarshögskolan, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Statens invandrarverk

etc.

Samordningssekretariatet bör inordnas i Regeringskansliets or-

ganisationsstruktur och som andra sekretariat erhålla en instruk-

- tionsmässigt fonnell ställning. Verksamheten bör preciseras i en departemental arbetsordning. sekretariatet bör, nämnts, ledas

som

högt kvalificerad tjänsteman. Denne sekretariatschef bör anav en

ställas av regeringen.

Kommittén föreställer sig att sekretariatet skulle kunna bestå av

förutom sekretariatschefen kanske omkring fem-sex tjänstemän - från Regeringskansliet och från underrättelsetjänsten. De senare bör under begränsad tid anställas i Regeringskansliet för tjänstgöring

en i sekretariatet.

Här kan sekretariatets uppgift sammanfattas som att den gäller att för att det i Regeringskansliet underrättelseområdet

svara finns löpande uppföljning av underrättelseunderlaget samt att

en grundval härav förbereda beredningsgruppens sammanträden och verkställa de åtgärder som gruppen har bestämt eller som sekretariatet eljest i uppgift att utföra inom ramen för de sedvanliga

ges arbetsrutinema i Regeringskansliet.

Kommittén har övervägt frågan om var sekretariatet organisatoriskt bör placeras. Kommittén pekar att det finns flera exempel från andra länder på central placering sådan funktion. Frå-

en av en

Statsrådsberedningens organisation är dock något för varje gan om statsminister att ta ställning till och kommittén lägger inte fram nå-

38 Sammanfattning

got förslag om en placering i Statsrådsberedningen. Det är dock angeläget att betona att organisationen lätt bör kunna flyttas inom Regeringskansliet, t.ex. vid en regeringsombildning. Det är viktigt att beredningsgruppen och sekretariatet framstår som departementsöverskridande organ avsedda för Regeringskansliet som sådant och att sekretariatet inordnas i den vanliga departementsstrukturen.

Enligt kommitténs mening är det två departement som är tänkbara för en inplacering av sekretariatet, antingen UD eller Försvarsdepartementet. Vilket av dessa departement som väljs för att hysa sekretariatet kan bero på flera faktorer.

En faktor är i vilken grad regeringen önskar utnyttja denna samordningsfunktion för att biträda med att utforma säkerhetspolitiken. Ju bredare uppgifter på det området som denna funktion ges desto mer talar för att Utrikesdepartementet bör hysa sekretariatet. Ser man mer organisationsmässigt på frågan finner man emellertid att en viktig del av underrättelsetjänsten utgörs av myndigheter, som sedan länge konstitutionellt och operativt sorterar under Försvarsdepartementet. Vidare är det enligt konstitutionell praxis så att försvarsministern sedan länge haft och har en särskild roll inom regeringen i de rena underrättelsefrågoma.

Kommittén avstår från att lägga förord för någondera av dessa alternativ. Vi att denna fråga bör ges en så praktisk lösning

anser

möjligt. Det är viktigt att få en utformning som såvitt möjligt som får alla att känna sig delaktiga. Oavsett hur sekretariatet inplaceras är det viktigt att det bemannas med personal med erfarenheter från de närmaste berörda departementen. Det skulle vara sakligt sett ytterst olyckligt frågan samordningsfunktion, som det råder

om om en ett gott samförstånd kring, inte skulle en god organisatorisk och personell lösning.

Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten

avsnitt 10

Underrättelskommittén har i enlighet med sitt uppdrag studerat hur FUN:s insyn i och kontroll underrättelsetjänsten har fungerat.

av Kommittén har funnit att den har fungerat väl. Kommittén föreslår likväl vissa förändringar av nämndens uppdrag och verksamhet.

Inledningsvis konstateras att FUN är regeringens kontrollorgan, vilket kommittén lämpligt och i överensstämmelse med

anser vara vårt konstitutionella system. De ledamöter, som regeringen utser, är medborgerliga förtroendemän i många fall har parlamentarisk

som anknytning. sammansättningen är ägnad att stärka allmänhetens förtroende för FUN:s arbete.

SOU 1999337 Sanumug/IIning 39

Enligt gällande bestämmelser har FUN att granska den militära underrättelsetjänsten men inte den militära säkerhetstjänsten. Det ingår inte i Underrättelsekommitténs uppdrag att bedöma den senare tjänsten. Kommittén vill ändå förorda att någon fomi av tillsynsfunktion skapas för säkerhetstjänsten.

Kommittén har funnit att FUN i realiteten inte har förutsättningar att ägna sig den budgetgranskning, som nu föreskrivs i FUNzs instruktion. Kommittén föreslår därför att den uppgiften utgår såsom en huvuduppgift och att FUN i stället fortsättningsvis bör granska att underrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med gällande inriktning och att uppgifterna fullgörs ett riktigt sätt. Kommittén föreslår att instruktionen ändras i enlighet härmed. Kommittén föreslår även ändringar avseende vilka myndigheter, som skall vara föremål för FUN:s kontrollverksamhet. Denna bör enligt kommitténs mening koncentreras till Försvarsmaktens och FRAzs underrättelseverksamhet.

FUN bör enligt kommitténs mening förstärkas med någon ledamot, har sakkunskap i underrättelsefrågor och säkerhetspolitis-

som ka frågor. Därutöver bör sekretariatet förstärkas.

Kommittén även att FUN årligen bör avge en öppen skrift-

anser lig sin granskningsverksamhet. Även Försvarsmakten

rapport om MUST och FRA bör överväga att ge ut öppna Översikter rörande sina respektive verksamhetsfält.

Rekrytering och utbildning samt personalpolitik avsnitt 1 l

Den snabba utvecklingen i synnerhet inom lT-området kräver rekrytering experter av olika slag såväl inom inhämtningsområdena

av

för grundbearbetning och analys. som

När det gäller analys bör även den kompetens utnyttjas som finns inom den icke-militära underrättelsetjänsten och inom forskning.

Kommittén har noterat vissa svårigheter för MUST att rekrytera och behålla icke-militär analyspersonal. Det har även varit svårigheter att rekrytera militär personal bl.a. beroende på att det inte har ansetts så meriterande att söka sig till underrättelsetjänsten. Underrättelseutbildningen behöver förbättras i synnerhet för personal, som

tjänstgöra vid MUST. Det finns goda utbildningsmöjligheter avses för såväl civil militär personal vid bl.a. Försvarsmaktens under-

som rättelse- och säkerhetscentrum och vid Försvarshögskolan.

FRA bedriver egen myndighetsanknuten utbildning av god

en kvalitet. Personalen efterlyser dock såsom komplement en bredare och mindre specialinriktad utbildning.

40 Sammanfattning SOU 1999; 37

Kommittén att det bör tillkomma någon form av kvalificeanser rad samordnad utbildning, som spänner över hela underrättelsefaltet. Personalpolitiken behöver i vissa avseenden förbättras. MUST har problem med att civil analyspersonal med specialistkompetens stannar alltför kort tid bl.a. till följd av bristande befordringsmöjligheter. En nackdel är att merparten av officerama stannar alltannan för kort tid i sina befattningar. Underrättelsekommittén förordar bl.a. bättre karriärmöjligheter för den civila personalen inom MUST och längre tjänstgöringsperioder för officerama. Möjligheter till utbytestjänstgöring mellan MUST, FRA och FOA men även t.ex. Försvarsdepartementet och UD bör också finnas. Kommittén att övervägande skäl talar för att MUST:s ledanser ningsnivå höjs till i paritet med övriga ledningar inom Högkvarteret.

Rättsliga frågor och färfattningskommentarer avsnitt 12

Underrättelsetjänsten bör lagregleras. I en lag om försvarsunderrättelseverksamhet grunderna för den underrättelseverksamhet som anges skall bedrivas Försvarsmakten och de myndigheter som regeringen av bestämmer. Verksamheten skall enligt den föreslagna lagen avse att kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet, stödja svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik, i vilket att ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att enligt vad regeringen bestämmer, medverka i uppgiften att — stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred.

I den föreslagna lagen finns också vissa grundläggande bestämmelarbetsmetodema i underrättelsetjänsten. Verksamheten sker ser om inhämtning, bearbetning och analys samt delgivning av ingenom formation. Mot denna bakgrund utarbetas hotbildsanalyser och underrättelsebedömningar delges regeringen, Försvarsmakten och som andra myndigheter. Vidare att underrättelsesamarbete med anges andra länder och internationella organisationer får ske enligt regeringens närmare bestämmande. För att markera att underrättelsetjänsten inte är säkerhetstjänst erinras att det i underrättelseen om tjänst inte får utövas verksamhet kräver polisiära befogenheter. som Slutligen finns i lagförslaget bestämmelse att särskild en om en

SOU 1999337 Sammwgfattning 41

nämnd Försvarets underrättelsenämmnd FUN under regeringen - skall ha insyn i försvarsunderrättelsetjänsten. Kommittén lägger också fram ett förslag till tillämpningsförord-

ning till lagen försvarsunderrättelseverksamhet. Där anges att om underrättelsetjänst bedrivs inom Försvarsmakten, FRA, FMV och FOA. I förordningen finns också bestämmelser att myndigheter om bedriver underrättelseverksamhet skall till regeringen anmäla som frågor rör etablerande och upprätthållande samarbete med som av andra länder och internationella organisationer i underrättelsefrågor samt hålla regeringen underrättad om viktigare frågor som uppkommer i sådant samarbete. Vidare skall dessa myndigheter löpande förse med underrättelseinformation betydelse for

regeringen av

svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik samt för de övriga i lagen försvarsunderrättelseverksamhet. Vidasyften som avses om bestämmelser erinrar förekomsten ett samordre finns som om av

för underrättelsefrågor inom Regeringskansliet. Inningssekretariat

läggs enligt bestämmelse på FUN. I en slut-

synsuppgiften en annan

bestämmelse lämnas upplysning att regeringen kan meddela en om bestämmelser på området i förordning som är hemlig. föreslås tillägg görs till förordningen med instruktion för Det att

Regeringskansliet att det i Regeringskansliet skall finnas ett

om för underrättelsefrågor och att chefen för

samordningssekretariat

detta sekretariat anställs regeringen. av föreslås ändrade bestämmelser i förordningen med in- Slutligen för FUN i enlighet med de ställningstaganden som komstruktion mittén lagt fram i avsnitt 10.

Ekonomiska frågor avsnitt 13

sekretariatet inom den föreslagna samordningsfunktionen be- För de årliga kostnaderna till sju miljoner kronor. Kommittén räknas

föreslår utgifterna för samordningsfunktionen tas från utgiftsom-

att Totalförsvar. Underrättelsetjänstens framtida resursbehov bör råde 6

fortlöpande närmast inom samordningsfunktionen i Rege-

bedömas

ringskansliet.

J"i. ÅJK

:f: WW v§t.;~ .4.

s, agrgnáiti

.

wåâiáêüuâä

L @‘ir;~s~ü

m ráiáxzeviøse sajt:

.

a :.fgw;.,

Å

Författningsforslag

1 Förslag till lag 0000:0000 om försvarsunderrättelseverksamhet

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av Försvarsmakten och

de myndigheter som regeringen bestämmer.

2 § Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs för att kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet samt till stöd för de övriga viktiga nationella intressen som avses i 3 och 4 §§. Regeringen bestämmer försvarsunderrättelseverksamhet inriktning.

3 § Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs till stöd for svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Häri ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete.

4 § Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs även, enligt vad regeringen närmare bestämmer, genom medverkan med underrättelser i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar vid i fred.

5 § Uppgifterna enligt 2-4 fullgörs hos de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet genom inhämtning, bearbetning och analys av inforrnation. Mot denna bakgrund utarbetas inom försvarsundeträttelsetjänsten hotbildsanalyser och underrättelsebedömningar som delges regeringen, Försvarsmakten och andra berör-

da myndigheter.

6 § Myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet får, enligt regeringens nämnare bestämmande, etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer.

44 Författningsförslag

7 § Av lagar och andra föreskrifter följer att det i försvarsunderrättelseverksamhet inte får utövas verksamhet kräver polisiära

som befogenheter.

8 § En särskild nämnd under regeringen har insyn i försvarsunderrättelseverksamhet enligt vad regeringen närmare föreskriver.

Denna lag träder i kraft den

2 Förslag till förordning 0000:0000 med vissa bestämmelser om försvarsunderrättelseverksamhet

Härigenom föreskrivs följande.

l § I denna förordning meddelar regeringen vissa föreskrifter till verkställighet av lagen 0000:0000 om försvarsunderrättelseverksamhet.

2 § Försvarsunderrättelseverksamhet skall under regeringen bedrivas inom Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Försvarets forskningsanstalt.

3 § Myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet skall till regeringen anmäla frågor som rör etablerande och upprätthållande av samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer. Myndigheterna skall vidare hålla regeringen informerad om viktigare frågor som uppkommer i sådant samarbete sedan det etablerats.

4 § Myndigheter som bedriver forsvarsunderrättelseverksamhet skall löpande biträda regeringen med underrättelseinformation

av betydelse för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik samt för de övriga syften som avses i lagen 0000:0000 om försvarsunderrättelseverksamhet.

5 § I förordningen 1996:1515 med instruktion for Regeringskansliet finns bestämmelser om samordningssekretariatet för underrättel-

sefrågor.

Författningsförslag 45

6 § Försvarets underrättelsenämnd utövar den i 8 § lagen 0000:0000 försvarsunderrättelseverksamhet avsedda insynen i

om underrättelseverksamhet.

7 § Regeringen kan meddela ytterligare bestämmelser i fråga om försvarsunderrättelseverksamheten i förordning som är hemlig.

Denna förordning träder i kraft den

3 Förslag till förordning om ändring av förordningen 1996:1515 med instruktion för Regeringskansliet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen 1996:1515 med

instruktion för Regeringskansliet

dels att 34 § skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny bestämmelse, 10 a samt närmast efter 10 § en ny rubrik av följande lydelse.

Samordningssekretariatet för underrättelsefrågor

10 § Inom Regeringskansliet finns ett samordningssekretariat för

a underrättelsefrågor med placering i alt. Statsrådsberedningenl-

Utrikesdepartementet/Försvarsdepartementet. Chefen för detta sek-

retariat anställs av regeringen.

34 §

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regeringen beslutar om an- Regeringen beslutar om anställning i Regeringskansliet av ställning i Regeringskansliet statssekreterare, kabinettssek- av statssekreterare, kabinettsreterare, förvaltningschef, ex- sekreterare, förvaltningschef,

peditionschef, rättschef, bud- expeditionschef, rättschef,

getchef, finansråd, utrikesråd, budgetchef, ñnansråd, utrikesinspektör, protokollchef, pres- råd, inspektör, protokollchef, schef, ambassadör, generaldi- presschef, ambassadör, generektör, departementsråd, en- raldirektör, departementsråd, hetschef i förvaltningsavdel- enhetschef i förvaltningsavdel-

ningen och chef för revisions- ningen, chef för revisionskonkontoret. Detta gäller också toret och för samordnings-

chef

anställning som generalkonsul, sekretariatet för underrättelambassadråd och konsul, sefrågor. Detta gäller också om det i anställningen ingår att anställning generalkonsul, som vara chef för en utlandsmyn- ambassadråd och konsul, om dighet. det i anställningen ingår att vara chef för en utlandsmyndighet.

Övriga anställningar beslutas av regeringskansliet.

Denna förordning träder i kraft den

4 Förslag till förordning om ändring förordningen 1988:552 av med instruktion för Försvarets underrättelsenämnd

Härigenom föreskrivs att 1 4 förordningen 1988:552 med in- — struktion for Försvarets underrättelsenämnd skall ha följande lydel- SC.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 § Försvarets underrättelse- l § Försvarets underrättelsenämnd har till uppgift att följa nämnd har till uppgift följa att

underrättelsetjänsten inom hur lagen 0000:0000 för-

om Försvarsmakten och Försvarets svars-underrättelseverksamhet radioanstalt samt inom de övri- och därtill anslutande förega myndigheter som bedriver skrifter tillämpas hos Försvarunderrdttelsetjdnst och som smakten och Försvarets radioenligt förordningen anstalt samt hos de övriga 1996:1515 med instruktion myndigheter enligt vad som för Regeringskansliet hör till regeringen har bestämt bedri-

Försvarsdepartementet. försvarsunderrättelse-

ver verksamhet. 2 § Nämnden skall särskilt 2 § Nämnden skall särskilt ägna uppmärksamhet de ägna uppmärksamhet de enheter som inhämtar under- enheter inhämtar undersom rättelser med särskilda meto- rättelser med särskilda meto-

F iir/armingsförslag 47

der, der,

granska att underrättelse-

verksamheten bedrivs i enlig-

het med gällande inriktning

och att uppgifternafiillgörs på

ett riktigt sätt,

granska anslagsfram- granska uppläggande och

ställningar rörande underrät- förande de register som be-

av telsetjänsten, uppläggande och hövs för verksamheten, medel förande de register be- och metoder för inhämtning av

av som hövs för verksamheten, medel underrättelser samt principer och metoder för inhämtning för rekrytering, utbildning

av underrättelser samt principer personal inom under-

m.m. av för rekrytering, utbildning rättelsetjänsten.

personal inom underm.m. av rättelsetjänsten.

3 § Nämnden skall lämna För- 3 § Nämnden skall lämna Försvarsmakten de synpunkter och svarsmakten och de övriga de förslag till åtgärder som för- myndigheter som omfattas av anleds gransknings- nämndens verksamhet de syn-

av verksamheten. Om det behövs, punkter och de förslag till åtskall nämnden också lämna gärder som föranleds av

förslag till regeringen. granskningsverksamheten. Om

det behövs, skall nämnden

också lämna förslag till rege-

ringen.

Nämnden skall årligen till re-

geringen avlämna en rapport

över sin verksamhet.

4 § Nämnden består 4 § Nämnden består av högst

av sex per-

En ledamöterna är åtta En av ledamösoner. av personer. ordförande. terna är ordförande.

Denna förordning träder i kraft den

I m.m.

Bakgrund

1 Inledning

1 1 Utredningsuppdraget

.

Vid regeringssammanträdet den 19 december 1996 bemyndigades chefen för Försvarsdepartementet Fö att tillkalla kommitté med

en uppdrag över underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och ut-

att se formning. Kommittén skulle lägga fram förslag till en ordning som innebär att statsmakterna får tidig och relevant tillgång till uppgifter,

är betydelse för frågan om vad som behöver göras för att ansom av

totalförsvaret till förändringar i omvärlden. Vidare skulle passa kommittén lägga fram forslag, främjar en helhetssyn och en

som tydligare inriktning från regeringens sida, när det gäller underrättelseverksamheten i stort, liksom grunderna för underrättelsetjänstens inhämtning, bearbetning och avrapportering information. Över-

av

skulle även innefatta organisatoriska frågor av betydelse i synen sammanhanget. Kommittén skulle också bl.a. belysa Försvarets underrättelsenämnds FUN verksamhet, nämndens roll och dess förhållande till regeringen. Kommitténs direktiv återges som bilaga 1 till detta betänkande.

50 Bakgrund m.m.

1.2¶Utgångspunkter för utredningsarbetet

1.2.1¶Förändringar i den säkerhetspolitiska utvecklingen m.m., som har påverkat

under år

underrättelsetjänsten senare

Den militära underrättelsetjänsten har tidigare varit föremål för översyn bl.a. av 1974 års Underrättelseutredning. På grundval av Underrättelseutredningens betänkande Den militära underrättelsetjänsten SOU 1976:19 angav regeringen i prop. 1975/76:189 vissa allmänna riktlinjer för den militära underrättelsetjänsten samt föreslog grunder för insyn i och kontroll av verksamheten. Riksdagen beslutade år 1976 att lämna de angivna riktlinjerna utan erinran och att godkänna de föreslagna grunderna för insyn och kontroll se bet. FöU l975/76:4O och rskr. l975/76:376. De nuvarande principerna för underrättelsetjänstens verksamhet lades därmed fast.

Underrättelsetjänstens inriktning och organisation har därefter under år 1993 inom Regeringskansliet varit föremål för en särskild genomgång, som dock inte har föranlett några åtgärder.

Underrättelsekommittén vill här teckna en bakgrund till utredningsuppdraget genom att redovisa förändringar i den säkerhetspolitiska utvecklingen m.m., som har påverkat underrättelsetjänsten under senare år.

Underrättelsetjänsten präglades av det kalla kriget vid tiden för Underrättelseutredningens betänkande år 1976 och fram till år 1989, då stonnaktskonfrontationen började trappas av. Under tiden mellan dessa år inträffade åtskilliga allvarliga kriser i relationerna mellan stonnaktsblocken, vilka underströk behovet av en mycket aktiv militär underrättelsetjänst. Kriserna och spänningen mellan blocken berörde inte minst vårt närområde och utgjorde även mer eller mindre direkta hot också mot vårt land. Detta innebar att den svenska underrättelsetjänsten hade en hög ambitionsnivå för att bevaka dåvarande Sovjetunionen och i viss mån även andra Warszawapaktsländer.

Huvudintresset från underrättelsetjänstens sida var riktat mot ett tänkbart anfall från sovjetisk sida och mot Warszawapaktsländernas militära förmåga och avsikter. Underrättelsetjänstens främsta

uppgift var att ge underlag för beslut om försvarets beredskap, den s.k.

Bakgrund m.m. 51

förvamings- eller lannklockefunktionen. Underrättelsetjänsten koncentrerades på att fortlöpande informera om företeelser, som kunde uppfattas som indikationer på att Sverige kunde beröras av kriser och bli utsatt för angrepp.

Tillgången till öppen information om vad som hände politiskt in-

det s.k. Östblocket och militärt vid de sovjetiska och övriga om Warszawapaktsländemas stridskrafter under perioden fram till

var Sovjetväldets sönderfall under åren 1989-1991 starkt begränsad. Den information, under tiden dessförinnan fanns tillgänglig för

som svenska beslutsfattare underrättelsetjänsten, var i viss ut-

genom sträckning baserad på material togs fram s.k. särskilda

som genom medel. FRA:s signalspaning spelade härvidlag den viktigaste rollen vid kartläggningen av den omedelbara militära aktiviteten i vårt närområde. I övrigt hade inhämtningen av underrättelser med andra särskilda medel och samarbetet med utländska underrättelsetjänster stor betydelse. Signalspaningens och den övriga underrättelseinhämtningens samt den militära analysverksamhetens förmåga ifrågasattes inte heller under denna tid. Däremot underrättelse-

var tjänstens medel och tjänstens metoder för inhämtning föremål för granskning.

Ganska snart efter år 1991 konstaterades allmänt att den samlade utvecklingen i Östeuropa under de senaste åren, som hade inneburit att ett hotfullt skede i Europa, hade tonat bort. Risken for storkrig i världen hade upphört samtidigt som det konstaterades att en ny men svåröverskådlig utvecklingsfas i det allmänpolitiska läget hade inträtt. Efterkrigstiden hade tidigare präglats av maktblockens ömsesidiga misstro, rivalitet och agerande i världspolitiken. Det starka öst- västperspektivet, som i högsta grad hade gjort sig säkerhetspolitiskt gällande i ett delat Europa, hade avklingat. Det tidigare hotet

ömsesidig utplåning hade verkat återhållande faktor i om som en stonnaktemas uppträdande rent allmänt och mot varandra. Detta hade skapat en trögrörlighet i den internationella situationen, där Sverige liksom andra västeuropeiska länder tidigare hade koncentrerat sina militära till ett invasionsförsvar med hög bered-

resurser en

från Sovjetunionen och andra Warszawapaktslän-

skap mot angrepp der. Jfr bl.a. prop. 199l/92:102 s. 13 ff. och Ds 1995:28 s. 7 ff.

Sedan mitten 1990-talet har det vidtagits ett antal åtgärder i de

av världspolitiska sammanhangen, som har medfört en avspänning i förhållandena i Europa och mellan öst och väst. Ansträngningar har gjorts för att integrera ett demokratiskt Ryssland i det euroatlantiska säkerhetssamarbetet. Sedan mitten av 1990-talet har det slutits flera säkerhetspolitiskt viktiga avtal, som är ägnade att undanröja konfliktrisker. Sålunda har det slutits samarbetsavtal mellan Nato

52 Bakgrund m.m.

North Atlantic Treaty Organization och Ryssland. Vidare har Nato genomfört medlemskapsförhandlingar med Polen, Tjeckien och Ungern. Det euroatlantiska samarbetet utvecklas och fördjupas och omfattar så gott som alla länder i Europa och då även Ryssland. Upprättandet av det Euroatlantiska partnerskapsrådet EAPR och Partnerskap För Fred PFF samt den ytterligare utvidgningen och fördjupningen av samarbetet inom ramen för Europeiska Unionen EU är ytterligare steg mot en normalisering av förhållandena i första hand i Europa. Det breda praktiska samarbetet i Östersjöområdet och de nordiska ländemas ökande säkerhetssamarbete sinsemellan och med de baltiska länderna bidrar i hög grad till säkerheten i regionen. Se bl.a. Ds 1998:9 s. 15 ff. och Ds 1999:2 avsnitt 3 och 6. Det ändrade allmänna militära hotet och de minskande riskerna för invasion av Sverige har inneburit att förutsättningarna för underrättelsetjänstens verksamhet, som tidigare så gott som uteslutande hade varit inriktad på att förutse rent militära hot mot landet, har förändrats. Eftersom underrättelsetjänstens funktion, roll och uppgifter har varit anpassade for att möta de traditionella hoten har de ändrade förhållandena i sig utgjort en anledning till att över och se förändra inriktningen av underrättelseverksamheten. Så har också skett i ett flertal länder i Västeuropa. I t.ex. Norge genomfördes redan år 1992 en genomgripande omstrukturering och nedbantning av underrättelsetjänsten med hänvisning till det kalla krigets slut. Den större öppenhet om den militära utvecklingen i Europa, som har inträtt under 1990-talet är ett annat skäl för översyn den en av militära underrättelsetjänstens roll, funktion och uppgifter. Öppenheten har bl.a. kommit till uttryck i det s.k. CFE-avtalet Conventional Armed Forces in Europe Treaty mellan Natostatema och de tidigare Warszawapaktsstatema om bindande rustningskontroll. Detsamma gäller för Sveriges del det efter genom hand reviderade s.k.Wien-dokumentet om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i Europa, innebär ett åtagande för samtsom liga medlemsstater i Organisationen for Säkerhet och Samarbete i Europa OSSE tidigare Europeiska säkerhetskonferensen, ESK att utbyta militär information. OSSE utgör en viktig del i Sveriges deltagande i det europeiska fredsfrämjande arbetet. Se bl.a. bet. 1996/97:UFöU1 s. 22 ff. och bet.l996/97:UU9 13 ff. Mycket s. av den säkerhetspolitiska information, tidigare krävde omfattande som insatser från underrättelsetjänsten för att hämta in, finns på numera detta sätt öppet tillgänglig och med stora möjligheter till verifikation. Härtill kommer den allt omfattande och tekniskt sett lättmer tillgängliga globala information om förhållandena i andra länder,

Bakgrund m.m. 53

bl.a. kan nås via internationella databaser och som kan utnyttjas som

vid säkerhetspolitiska bedömningar.

Som nämnts har den tidigare trögrörliga internationella situ-

nyss ationen, rådde före inledningsåren till 1990-talet, ersatts av en

som omvärldsutveckling, som i hög grad har präglats av föränderlighet och osäkerhet. Även riskerna för ett storkrig eller krig mellan

om stater framstår som avlägsna, i vart fall i Europa med undantag av Balkan, har inte alla konflikter och kriser försvunnit ens från vårt närområde. Omvärldsutvecklingen påverkas i allt högre grad av

globala utvecklingstrender överbefolkning, miljöproblem, fat-

som tigdom, vatten- och livsmedelsbrist m.m. Detta kan ge upphov till

säkerhetshot i former migrationstryck, politisk och social nya av instabilitet samt påfrestningar på det ekologiska systemet. Etniska och religiösa motsättningar kan utlösa konflikter eller försvåra spända lägen. Även globaliseringen på bl.a. de ekonomiska, finansiella och teknologiska områdena skapar förhållanden, som förändrar grunden för säkerheten.

Konflikter kan således uppstå på grund av andra typer av hot och att stater utövar påtryckningar i annan form än med konventionella militära medel i sådan omfattning att det får säkerhetspolitisk

en relevans. säkerhetspolitiken i de flesta länder har därför också vidgats till att även ta hänsyn till tänkbara risker, hot och svåra påfrestningar på samhället av andra slag än väpnat angrepp mot landets frihet och oberoende. De moderna samhällenas komplexitet skapar i många fall sårbarhet för störningar och starka beroendeforhållan-

en den, kan utnyttjas t.ex. för ekonomiska påtryckningar, storska-

som lig organiserad brottslighet, destabiliserande verksamhet, sabota-

geinsatser eller manipulering av infonnationsförsöijningen. Den

tidigare dominansen av supermaktema har också ersatts av ett läge i världen där hot kan komma inte bara från andra länder, utan från flera eller mindre inflytelserika aktörer och grupper, som kan

mer påverka ett lands säkerhet. Se Ds 1998:9 s. 101 ff

Det är således fråga om ett bredare spektrum av lokala eller regionala konfliktanledningar, som i förlängningen kan medföra risker och störningar samt eventuellt även leda till militära konflikter efter

upptrappning. Det är även fråga andra händelser, företeelser en om eller förhållanden i omvärlden, som kan påverka det internationella samfundet, landet och befolkningen eller viktiga samhälls-

det egna funktioner eller livsmiljön på ett oacceptabelt sätt. Det brukar hänvisas till säkerhetspolitiska hot inom ramen för ett vidgat säker-

nya hetsbegrepp, där hotbilden sträcker sig från klassiska maktkonflikter över försöijningskriser, ekologisk obalans, migrationsrörelser, nationalism, etniska och kulturella konflikter och terrorism till det

54 Bakgrund m.m.

post-industriella samhällets sårbarhet. Förändringarna i den internationella miljön mot komplex och svåröverblickbar allmän en mer säkerhetspolitisk situation ställer krav på nya typer av politiska och militära bedömningar och dänned andra krav på information som grund för dessa bedömningar. För närvarande anses risken för att konflikter skall övergå i väpnat våld vara större inom än mellan stater, även om andra stater kan vara inblandade eller i varje fall understödjer någon part. Den nya säkerhetspolitiska situationen efter det kalla krigets slut har ytterligare stärkt betydelsen av fredsfrämjande insatser. Det intemationella samfundet har emellertid generellt svårigheter att ingripa i konflikter inom länder. De ingripanden, ändå sker mot baksom grund av att kraven på en internationell samverkan ökar, görs - om inte med det berörda landets medgivande med åberopande FN- - av stadgans kapitel VII om inskridande i händelse hot mot freden, av fredsbrott och angreppshandlingar för att återställa internationell fred och säkerhet. Tvångsvisa ingripanden inom länder kan ske för att hindra spridning av konflikten, humanitära skäl eller för att av förhindra andra negativa konsekvenser, stat i upplösning kan som en få för sin omgivning. Världssamfundet söker utveckla militär förmåga, som kan sättas in effektivt och utan risk för förluster och egna

med så små skadeverkningar för civilbefolkningen och dess egen-

dom som möjligt. Ambitionen är också att en sådan insats skall kunna kombineras med humanitära, konfliktlösande och samhällsuppbyggande åtgärder. Se Ds 1998:9 s. 102 ff. Den ökade satsningen internationella fredsfrämjande ingripanden ställer nya krav på underrättelseinfonnation. Dels behöver den enskilda statsledningen underlag för att besluta insatser, dels om behövs information som stöd åt den personal medverkar i dessom sa. Från FN:s sida har man tidigare haft negativ inställning till en underrättelseverksamhet i samband med fredsfrämjande insatser. Utvecklingen inte minst i Bosnien och Irak har emellertid bidragit

till en omvärdering av underrättelseinhämtning inom FN.

Det mycket begränsade militära hotet i det nuvarande omvärldsläget har för svensk del liksom för flera andra västeuropeiska stater medgivit att det militära försvarets omedelbara krigsduglighet och

beredskap har kunnat begränsas. Samtidigt har den grundläggande

osäkerheten när det gäller utvecklingen på längre sikt krävt förmåga till anpassning till förändrade hot och förutsättningar. För att stödja förmågan att fatta beslut om anpassning och säkerställa att aktuellt beslutsunderlag finns tillgängligt för att anpassa försvaret till omvärldsläget och undvika att ständigt upprätthålla intakt försvaren sorganisation krävs underrättelseinfonnation långsiktiga utom

l Bakgrund m.m. 55

vecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden. Detta ställer delvis nya krav underrättelsetjänsten.

Den svenska underrättelsetjänst, som skall operera under 2000talet, har att anpassa sig till dessa nya förutsättningar.

1.2.2¶Bakgrunden till utredningsarbetet

Utgångspunkter för Underrättelsekommitténs utredningsuppdrag är den roll, underrättelsetjänsten bör spela i den förnyelse av to-

som talförsvaret riksdagen år 1996 har beslutat om med anledning

som

regeringens propositioner 1995/96: 12 och 1996/97:4 se bet. av l995/96:UFöUl och 1995/96:FöUl samt rskr. 1995/96:44 46 resp.

bet. 1996/97:UFöU1 och l996/97:FöUl samt rskr. 1996/97:36 och 109. Fömyelsen tar sikte bl.a. frågor säkerhetspolitiken ge-

om nerellt sett, försvarspolitiken och målen för totalförsvaret

om om samt övergripande principiella frågor totalförsvarets utformning

om och struktur. Syftet är att totalförsvarets krigsduglighet skall anpas-

till säkerhetspolitiska förändringar i omvärlden. Det skall ske i sas

såväl det korta perspektivet med hänsyn till det militärstrategiska

läget långsiktigt med hänsyn till omvärldsutvecklingen i en

som mer vidare mening.

1995/96: 12 anförde regeringen s. 63 att ett säker-

I prop. ställande förmågan till anpassning försvaret till säkerhetspoli-

av av tiska förändringar i omvärlden krävde särskilda insatser på underrättelseområdet för till att aktuellt beslutsunderlag ständigt

att se finns tillgängligt. Vidare underströks behovet att skapa organisa-

av toriska former för analys och värdering på hög politisk nivå. Regeringen förklarade att den därför ansåg att den säkerhetspolitiskt och militärt inriktade underrättelsetjänsten i det nuvarande säkerhetspolitiska läget skall lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden betydelse för Sveriges säkerhet.

av

Försvarsutskottet fann för sin del se bet. 1995/96:FöUl s. 34 att det motiverat med översyn underrättelsetjänsten. Dänned

var en av kunde enligt utskottet säkerställas, att underrättelsetjänsten ges en sådan ledning och utformning, svarar mot de särskilda behov,

som

den föreslagna Fömyelsen och inriktningen av totalförsvaret ersom fordrar, bl.a. när det gäller förmågan till kort- och långsiktig anpassning. Enligt regeringens bedömning i det följande årets försvarsbeslut behovet översyn underrättelsetjänsten motiverad

var av en av

56 Bakgrund

m.m.

och detta andra skäl se prop. 1996/9724 s. 65 f.. Dessa skäl

även av var enligt regeringens bedömning att Sveriges säkerhet i vidare

en mening påverkas av ett bredare spektrum av hot och risker än tidigare och att detta kräver att säkerhetssynen vidgas. Regeringen hänvisade till att de senaste årens utveckling i omvärlden hade medfört att det numera fanns anledning att teckna en bredare säkerhetspolitisk bild än tidigare av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Omvälvningama i den internationella miljön, särskilt i vårt närområde, innebar enligt regeringen, att behovet av underrättelser om nya hot och risker inom ramen for ett vidgat säkerhetsbegrepp borde

uppmärksammas. Se prop. 1996/97:4 s. 62 och 65.

Det har i olika sammanhang påpekats att bl.a. den ökande öppenheten om militära förhållanden och den informationstekniska utvecklingen har inneburit att mycket av den information, som det tidigare krävdes omfattande insatser för att hämta in, numera finns lätt tillgänglig. Öppenheten och tillgängligheten har visat sig bl.a. genom internationella avtal om rustningskontroll och förtroendeoch säkerhetsskapande åtgärder, genom ett öppnare och ökande utbyte av militär information mellan länder och inte minst genom utnyttjande av internationella databaser med omfattande information, som har betydelse i underrättelsesammanhang. Den nya öppenheten har påverkat både behovet av och förutsättningarna för underrättelseverksamheten.

I slutskedet av utredningsarbetet har de nu angivna bedömningarna av det säkerhetspolitiska läget och av underrättelsetjänstens roll utvecklats ytterligare genom Försvarsberedningens rapport, Förändrad omvärld omdanat försvar Ds 1999:2 och regeringens nyligen

avlämnade prop. 1998/99:74.

Till precisering av Underrättelsekommitténs uppdrag att över

se

underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning har rege-

ringen i direktiven till kommittén angivit ett antal frågeställningar, som kommittén har haft att belysa särskilt. Det hänvisas till direktiven, se bilaga Här återges det i direktiven intagna utredningsupp-

draget.

Underrättelseverksamheten skall ge underlag till anpassning av totalförsvaret.

Kommittén skall göra en översyn av underrättelsetjänstens uppgif-

ter, ledning och utfonnning.

Kommittén skall utgå från det behov av förändringar inom

underrättelsetjänsten som regeringen och försvarsutskottet angav i samband med riksdagsbeslutet år 1995 om totalförsvarets förnyelse.

Bakgrund m.m. 57

Kommittén skall lägga fram förslag till en ordning som innebär att statsmakterna får tidig och relevant information till uppgifter av betydelse för frågan vad som behöver göras för att anpassa total-

om försvaret till förändringar i omvärlden. I sammanhanget skall övervägas vilka ytterligare satsningar och andra åtgärder som bör göras när det gäller den löpande underrättelseinhämtningen.

Underrättelseinhämtningen måste till stor del inriktas mot den politiska, ekonomiska och militära utvecklingen i vårt närområde. Denna inriktning får emellertid inte utesluta ett vidare perspektiv. Här kan nämnas behovet av kunskap om nya kris- och konfliktområden.

Behovet av underrättelser för att utforma och föra svensk säkerhetspolitik skall också beaktas. De delvis nya informationsbehov

följer det vidgade säkerhetsbegreppet skall uppmärksam-

som av mas.

Bättre samordning mellan myndigheterna m.m.

Regeringens möjligheter att inrikta underrättelsetjänsten bör ut-

vecklas och bli bättre. En ytterligare samordning av den underrättelseverksamhet som bedrivs av Försvarsmakten MUST, Försvarets radioanstalt FRA, Försvarets forskningsanstalt FOA och Försvarets materielverk FMV skall övervägas. Samordningen bör dock inte inkräkta på myndigheternas självständighet och ansvar för verksamheten.

En utgångspunkt skall vara statsmaktemas behov av ett brett och för Sverige användbart beslutsunderlag.

Även möjligheten till ökad avstämning mellan den militära

analysverksamheten och utrikesförvaltningens utrikes- och säkerhetspolitiskt präglade bedömningar bör studeras. Behovet av samverkan med den polisiära säkerhetstjänsten skall uppmärksammas.

Helhetssyn och tydligare inriktning

Kommittén skall lägga fram förslag som främjar en helhetssyn och

tydligare inriktning från regeringens sida när det gäller underräten telsetjänstens verksamhet i stort liksom grunderna för inhämtning,

bearbetning och avrappoitering.

Vidare skall avvägningen mellan freds- och krigstida behov och

mellan strategiska och operativa krav analyseras.

IT-samhällets snabba framväxt och det växande internationella beroendet gör det särskilt viktigt att analysera balansen och resurs-

58 Bakgrund m.m.

fördelningen mellan inhämtning av öppen och hemlig infonnation samt mellan inhämtning, analys och presentation.

Aven formerna för hur materialet presenteras skall övervägas.

Organ isationsfrågor

Översynen skall omfatta verksamheten hos främst Försvarsmakten MUST och FRA men även verksamheten hos andra berörda

myndigheter. Ett område som särskilt skall studeras är rekryteringen och

utbildningen dem verkar inom underrättelsetjänsten. Över-

av som synen skall innefatta organisatoriska frågor av betydelse i

samman-

hanget.

Försvarets underrättelsenämnd

Kommittén skall också belysa hur insynen i underrättelsetjänsten genom Försvarets underrättelsenämnd har fungerat. Nämndens roll och förhållande till regeringen och andra organ skall därvid behandlas. En särskild fråga som skall uppmärksammas är de rutiner som tillämpas när nämnden inhämtar upplysningar om arbetet inom underrättelsetjänsten. Mot bakgrund av vad som framkommer skall kommittén ta ställning till om det finns behov av förändringar i fråga om nämndens sammansättning och ytterligare specialistkom-

om petens bör knytas till nämnden.

Utredningsuppdraget har inte omfattat den militära säkerhetstjänsten. Denna är organiserad och inriktad för säkerhetsunderrättelse-

tjänst och säkerhetsskyddstjänst i syfte att klarlägga, motverka och

skydda mot säkerhetshotande verksamhet, berör försvaret.

som Uppdraget har inte heller omfattat den säkerhetsunderrättelsetjänst

Säkerhetspolisen SÄPO bedriver, för att förebygga och beivra som brott mot rikets säkerhet. Utredningen har därför inte berört de militära och polisiära säkerhetstjänstema på annat sätt än att behovet

av gränsdragning och samverkan mellan underrättelsetjänsten och

säkerhetstjänstema har uppmärksammats.

Bakgrund 59

m.m.

1.3¶Utredningsarbetets bedrivande

Underrättelsekommittén har hållit 25 sammanträden varav flera har sträckt sig över två dagar. Vidare har kommittén hållit s.k. hearings med företrädare för Försvarsmakten, FRA, FMV, FOA, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Tullverket, Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Uppsala universitet och UD. I övrigt har kommittén sammanträffat med företrädare för Försvarsmakten, FRA och Regeringskansliet vid ett flertal tillfällen och vid något eller några tillfällen med företrädare för bl.a.

FOA, FMV, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarshögsko-

lan, Riksbanken, Statens invandrarverk och Svenska arbetsgivareföreningen. Kommittén har haft fyra sammanträden tillsammans med Försvarets underrättelsenämnd och två sammanträden tillsammans med Försvarsberedningen. Kommittén har företagit resor i syfte att inhämta kunskaper om underrättelsetjänsters organisation och samordning i andra länder. Kommittén har vidare avgivit remissvar rörande infonnationskrigföring och rörande FRA:s verksamhet. Det ligger i sakens natur att kommittén under arbetets gång har tagit del av information av hemlig och kvalificerat hemlig natur. Kommittén har emellertid inriktat sitt arbete på att söka avlämna ett betänkande som i sin helhet kan läggas fram offentligt.

2 en

Underrättelsetjänsten - bakgrund

2.1¶En historisk återblick

Behovet av underrättelsetjänst för att skaffa information om främmande makters eller fienders förhållanden och handlingsmöjligheter har förankring långt tillbaka i tiden. Således har beslutsfattare haft behov av en underrättelsetjänst, som kan undanröja ovissheten om en motståndares resurser och möjligheter i krig och klarlägga dessa. I fred har det behövts en underrättelsetjänst för att på motsvarande sätt ge besked om den säkerhetspolitiska situationen och huruvida denna kräver en mobilisering av krigsmakten eller andra åtgärder.

I olika sammanhang har det återgivits hur redan den kinesiske strategen och författaren Sun Zi på 500-talet Kr. i sitt verk om krigskonsten har lämnat en beskrivning av underrättelsefunktionen. Agenter och spioner har i alla tider använts som komponenter i ett underrättelsesystem för att bl.a. genom infiltration skaffa upplys-

ningar om en presumtiv eller verklig motståndares krigsförmåga och

intentioner. Sålunda lär t.ex. Hannibal och Djingis Khan ha

senare låtit agenter infiltrera hos fienden. Belägg lär finnas för

att man även långt tidigare i Egypten redan 1600 år Kr. hade rutiner för inhämtning och en systematisk bearbetning och analys av underrättelser. Speciellt organiserade spaningsförband skall ha förekommit.

En omfattande ekonomisk underrättelseverksamhet förekom

under medeltiden med anknytning till bl.a. de betydelsefulla handelscentra, som byggts upp kring städer som Venedig och Florens. Principema för det modernare underrättelseväsendet anses härröra från den engelske ISOO-talsfilosofen och statsmannen Sir Francis Bacon 1561-1626 och drottning Elisabeth I:s utrikesminister och underrättelsechef Sir Francis Walsingham 1532-1590. Bacons teorier om underrättelsetjänsten utgick från tankar om nationalstaten och dess behov och staten som bärande kraft. Den engelska underrättelsetjänsten, såsom den utvecklades under den elisabetanska tiden un-

62 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

der den senare delen av 1500-talet, har betraktats som ett för dåtiden mycket avancerat analytiskt redskap. Underrättelsetjänsten invar riktad mot att stödja nationens övergripande och långsiktiga målsättningar och utnyttja sådana rutiner, som fonnulerandet av underrättelsebehov och en underrättelsedoktrin, dvs. de principer enligt vilka underrättelseverksamheten avsågs att bedrivas. Grunden för den brittiska underrättelsetraditionen anses ha lagts redan då. Se Wilhelm Agrell, Konsten att gissa rätt, 1998, s. 23 0. 46 och Agrell, Underrättelserevolutionen, Folk och Försvar, 1978:4 s. 10 ff. Under Walsinghams ledning bedrevs inför ett växande hot om en spansk invasion av England en systematisk underrättelseverksamhet, som anses ha spelat en stor roll för den spanska armadans misslyckande. Underrättelseverksamheten byggde underrättelseutbyte med andra länder, agentverksamhet, information utgenom sända diplomater och uppsnappning meddelanden i brev. Till av grund för verksamheten låg en väl genomtänkt underrättelseplan för hur underrättelser rörande Englands fiender, deras förehavanden och intentioner skulle samlas in. Se Agrell Konsten att gissa rätt, 43 s. ff. resp. 10 ff. Behovet av en svensk underrättelsetjänst gav sig till känna under Gustav Adolfs fälttåg, även om man också långt tidigare hade haft ambitioner att skaffa information om säkerhetspolitiska förhållanden. Upplysningama om hur underrättelsetjänsten arrangerades är i och for sig få, men det anses att svenskt säkerhetstänkande stod på en hög nivå. Sverige inrättade under början av 1600-talet redan innan kungens fälttåg och utvecklade senare under mitten av 1600talet ett fungerande nät i bl.a. Tyskland, Danmark, Polen och Ryssland av agenter, som var anställda för att lämna upplysningar om förhållandena där och om krigsplaner mot Sverige. Se Lennart W. Frick och Lars Rosander, Det vakande ögat, Svensk underrättelsetjänst under 400 år, s. 43 ff. Under Gustav Adolfs och senare under Karl XII:s fälttåg fick den svenska underrättelsetjänsten självfallet direkt inriktning mot en

krigsoperationer. Senare under 1700-talet växte underrättelseorgani-

sationen i diplomatins skugga hos alla betydande nationer. I alla större europeiska huvudstäder utvecklades särskilda organ, som övervakade och dechiffrerade den diplomatiska korrespondensen. Som en betydande europeisk makt hade Sverige också att utnyttja dessa möjligheter. Se Frick och Rosander a.a. s. 107. En mer sofistikerad underrättelsetjänst kom till under Gustav III:s ledning med en inriktning mer på inrikesförhållanden och sä-

kerhetstjänst. En säkerhetsunderrättelsetjänst och ett kontraspionage

växte fram. Den militära underrättelsetjänsten bedrevs inom ramen

Underrcittelsajdnsterz bakgrund 63 - en

för de centrala militära stabema. Någon egentlig underrättelseverksamhet bedrevs emellertid inte fram till 1900-talets början. Under senare delen av 1800-talet hade inrättats visserligen en generalstabens militärstatistiska avdelning bl.a. innefattade utlandssom en sektion som i huvudsak fick information genom ett litet antal militärattachéer. Den tidigare gustavianska aktiva spionverksamheten hade emellertid upphört. Se Jan Ottosson och Lars Magnusson, Hemliga makter, 1991, s. 19. Planer på att upprätta en särskild svensk militär underrättelseorganisation väcktes kring sekelskiftet år 1900 i anslutning till unionskrisen med Norge. Den svenska generalstaben sökte upprätta ett infonnationsnät för att upplysningar om norrmännens militära aktiviteter. En särskild funktion för underrättelseinhämtning riktad mot Norge inrättades, varvid bl.a. en spionverksamhet byggdes upp. Strax efter unionskrisen när ett hot från öster med rysk aktivitet på Åland uppfattades allt hotande, kom underrättelsetjänssom mer ten att utvecklas organisatoriskt. År 1908 och år 1911 bildades särskilda utrikesavdelningar för underrättelseverksamhet vid armé- respektive marinstaben. Modemare metoder för krigföring mot bakgrund av bl.a. en snabb teknisk utveckling ställde också nya krav på en underrättelsefunktion. Under första världskriget kom radiokommunikationer att spela en stor roll i krigföringen och signalspaningen tillsammans med flygspaning blev viktiga nya metoder för underrättelseinhämtning vid sidan av rapportering från diplomater och militärattachéer samt agentverksamhet. Under mellankrigstiden minskade intresset i Sverige för underrättelseverksamheten, vilket återspeglades både i omfattning och prioritet. lnhämtning genom attachéer framstod som den mer verksamma underrättelsemetoden medan agentverksamheten utomlands i stort sett lades ner. Signalspaningen utvecklades inte. Intresset för underrättelser var i huvudsak riktat mot kontraspionage. Organisatoriskt var underrättelsetjänsten splittrad på de tre försvarsgrenarna, av vilka flygstaben år 1931 fick en särskild underrättelseavdelning. Ansvarsfördelningen mellan underrättelsefunktionema var oklar och ledde till problem. Detta var läget för den svenska underrättelsetjänsten mot slutet av 1930-talet. l samband med oron i omvärlden inför andra världskriget och den tilltagande krigsrisken ställdes krav fungerande underräten telsetjänst. När försvarsstaben bildades år 1937 inrättades sären skild underrättelseavdelning utrikesavdelningen, som var gemensam för krigsmakten. I samband med krigsutbrottet år 1939 förstärktes organisationen för att bättre kunna följa utländska förhållanden. B1.a. inrättades en särskild sektion, den s.k. G-sektionen,

64 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

med uppgift att på inofficiell väg hämta in underrättelser. Gsektionen har senare under årens lopp kommit att kallas bl.a. Cbyrån, T-kontoret, IB m.m. I försvarsstabens regi bedrevs vid denna tid signalspaning med hjälp stabens kryptoavdelning. Sommaren

av 1942 upprättades för detta ändamål försvarsväsendets radioanstalt, sedermera FRA.

I underrättelseutredningens betänkande SOU 1976:19 lämnas en utförlig redovisning för den svenska militära underrättelsetjänstens utveckling i tiden efter andra världskriget och fram till mitten av 1970-talet. För perioden därefter se nedan avsnitt 2.4.

2.2 Allmänt om underrättelse-

begreppet tjänst och om underrättelsetjänstens

funktion, roll och uppgifter

Underrättelsetjänst definieras vanligtvis och kortfattat som en verksamhet eller för att hämta in, bearbeta och delge informa-

process tion, som skall utgöra underlag för bedömningar och beslut på olika nivåer bl.a. för ett framtida agerande. l en trängre militärt inriktad säkerhetspolitisk mening brukar underrättelsetjänst beteckna den verksamhet, som syftar till att kartlägga främmande makters militära och politiska förhållanden och handlingsmöjligheter. Jfr bl.a. SOU 1976:19 s. 29, Nationalencyklopedin, Band 19 s. 36 och Agrell, a.a. s. 21.

I handböcker för militär underrättelsetjänst brukar anges att den militära underrättelsetjänstens huvuduppgift är att i en krigssituation bidra med underlag för militära operationer. Underrättelsema tar därvid sikte på att ge underlag för var, när och hur de egna stridskraftema skall sättas in och användas. Den militära underrättelsetjänstens mål i övrigt och i fredstid vara att lämna underlag om främmande makters

anges militära förmåga och handlingsmöjligheter vid kriser eller i händelse av krig. Underlaget skall ligga till grund för bedömande och beslut om den egna försvarsmaktens beredskap och hävdandet av rikets territoriella integritet, om krigsplanläggning och om försvarsmaktens utveckling på sikt samt om internationella insatser och stöd egna förband eller enheter i sådana sammanhang. Den militära underrättelsetjänsten skall även stöd i förhandlingar m.m. om rustningskontroll och om förtro-

ge endeskapande åtgärder.

Underrättelseprocessen förutsätter att den, som skall göra bedömningar eller fatta beslut på grundval av underrättelser, också

UI1derriittel.scijäiz.steiz bakgrund 65

- en

anger vilka behov av information, som underrättelsetjänsten skall tillgodose. Det överordnade syftet med processen styr sedan underrättelseverksamheten eller den operativa delen av underrättelsefunktionen, när det gäller inriktningen av intormationsinhämtningen, och de prioriteringar i bearbetningen och analysen av det inhämtade materialet och den slutliga delgivningen eller presentationen av analysresultatet. Jfr Agrell, a.a. s. 25 ff. Vad gäller det övergripande ansvaret för under vilka former underrättelseverksamheten skall bedrivas ankommer det ytterst statsmakterna att ange riktlinjer för verksamheten och bevaka att inte rättsstatens krav åsidosätts.

I faktaböcker om underrättelsetjänst och i handböcker för sådan tjänst presenteras underrättelseprocessen i form av en principskiss såsom en underrättelsecykel i fem olika steg.

Det första steget i underrättelseprocessen, som initierats av beslutsfattaren eller uppdragsgivaren genom ett preciserat underrättelsebehov, brukar anges som planering och inriktning av underrättelseverksamheten. En underrättelseplan ledningen för un-

görs upp av derrättelsetjänsten, som sedan uppdrar olika inhämtningsorgan att samla behövlig information.

Inhämtningen är det andra steget i underrättelseprocessen eller underrättelsecykeln. Den består i att s.k. rådata hämtas in genom bl.a. öppna källor, open sources, som är allmänt tillgänglig kunskap och vanligen kallas OSINT open sources intelligence. Det är fråga om information som hämtas från press, television, facktidskrifter, officiella inhemska och utländska rapporter, elektroniska databaser t.ex. Internet m.m. Hemlig information hämtas in främst med hjälp av tekniska hjälpmedel och då vanligen genom signalspaning, s.k. SIGINT signal intelligence, mot teletrafik, radarstationer m.m. Satellitspaning och annan foto- eller teknisk bildspaning, s.k. IMINT imagery intelligence, förekommer också. Inhämtningen sker även genom personbaserad inhämtning, som omfattar både öppen och hemlig inhämtning, s.k. HUMINT human intelligence. Den kan ske i det förra fallet genom attachéer och diplomater samt genom samtal med flyktingar, emigranter, s.k. avhoppare m.fl. och i det senare fallet genom bl.a. agentverksamhet. Information hämtas även in i samarbete med utländska underrättelsetjänster liaison och genom underrättelsetjänstens kontakter med bl.a. myndigheter. Kontakter tas även med forskare, olika organisationer, m.m. Militära förband och enheter hämtar information genom bl.a. radarspaning samt faitygs- och flygspaning. Information hämtas även in genom materielundersökningar och inom ramen för forskningsprojekt.

66 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

De tredje och fjärde stegen i underrättelsecykeln innebär bear-

betning av infonnationsmaterialet och innefattar dels grundbear-

en

betning genom bl.a. översättning, redigering, omfonnning eller

dechiffrering av meddelanden, dels en analys eller värdering och förädling av infonnationsmaterialet. Delgivningen är det femte och sista steget i underrättelsecykeln och innebär att det analyserande materialet presenteras för uppdragsgivaren, beslutsfattaren eller andra, som bedöms ha behov av den fárdigbearbetade underrättelsen.

Det brukar anges att underrättelser delas in i strategiska, operativa och taktiska underrättelser och att de beslut, som fattas på grundval av underrättelsen, nivåmässigt skiljer sig främst med avseende på i vilket sådant perspektiv underrättelsen skall Således är i

ses. allmänhet den strategiska underrättelsetjänsten inriktad mot generella nationella eller internationella och globala problem. Underrättelseverksamheten bedrivs därvid för att ta fram beslutsunderlag på nationell beslutsnivå. Underrättelsetjänstens uppgift är då att kartlägga främmande makters förhållanden och handlingsmöjligheter mera allmänt och att samla material för en bedömning hän-

av delseutvecklingen ofta i ett längre perspektiv.

Som militär underrättelsetjänst brukar betecknas underrättel-

en setjänst, som organisatoriskt är knuten till ett lands försvarsmakt. På

den strategiska nivån kan den militära underrättelsetjänstens

uppgifter omfatta inte bara militära utan även politiska, ekonomiska, sociala, etniska, religiösa m.fl. förhållanden. Underrättelseverksamheten syftar då till att ge landets högsta beslutsfattare uppgifter inte bara om den rent militära verksamheten i omvärlden allmänt,

mera utan även till att ge dessa underlag för bedömningen den allmän-

av

na säkerhets- och törsvarspolitiska utvecklingen.

Operativa och taktiska militära underrättelser skiljer sig generellt sett från militära strategiska underrättelser dels i fråga beslutsni-

om vån, dels genom en mer direkt inriktning mot främmande stridskrafter. Operativa och taktiska underrättelser ger i allmänhet underlag for beslut på en lägre beslutsnivå och för beslut mindre vidd

av och med snävare utgångspunkter. I handböcker i militär underrättelsetjänst brukar detta illustreras med att fördelningschefer har huvudansvaret tör problem på taktisk nivå och militärbefálhavare har ansvaret på den operativa nivån, medan försvarsministrar har ansvar på den strategiska nivån.

Den militära operativa och taktiska underrättelsetjänsten är således i första hand inriktad mot främmande stridskrafter och bedrivs i huvudsak i syfte att ta fram uppgifter för att klarlägga motstånda-

en

res rent militära dispositioner och handlingsmöjligheter, militära

styrka och svaghet i ett stridsområde, militärgeograñ, kommunika-

Underrättelsetjänsten en bakgrund 67

-

tioner, militära organisation, utrustning m.m. samt att ge beslutsunderlag för planläggning och genomförande av egen militär verksamhet. Som exempel på inhämtning i dessa sammanhang brukar nämnas spaningsflyg och radio- och radarspaning utförd av militära förband, även information hämtas in också på annat sätt. Den

om operativa underrättelsetjänsten sägs tidsmässigt ligga före den taktiska, som brukar kallas stridsunderrättelser. Man talar även om militär teknisk underrättelsetjänst och avser därvid information om främmande makters krigsmateriel och stridsmetoder.

Underrättelsetjänst förekommer världen över med olika slags in-

riktning och organisatorisk anknytning. I regel syftar underrättelse-

verksamhet till att klarlägga främmande makters militära och säkerhetspolitiska förhållanden. Vissa länder har underrättelseorganisationer, som är knutna till den politiska ledningen en allmänpolitisk

civilt betonad underrättelsetjänst för att förse ledningen med in-

formation om andra staters förhållanden och då inte bara på det militära området. Andra länder, däribland Sverige, begränsar sig till att ha en i huvudsak militär underrättelsetjänst, som är knuten till landets försvar och som har en snävare och huvudsakligen militär inriktning.

I utredningsdirektiven för Underrättelsekommittén framhålls att de organ, som verkar inom den svenska underrättelsetjänsten, huvudsakligen har uppgifter som är direkt hänförbara till försvaret av Sverige, till svenskt deltagande i internationella insatser och till stöd

svensk utrikes- och försvarspolitik. Det hänvisas vidare till att den svenska underrättelsetjänsten under efterkrigstiden har byggts

upp för att tillgodose statsmaktemas och det militära försvarets olika behov och att verksamheten bedrivs organisatoriskt främst inom Försvarsmakten och vid FRA. Därvid spelar enheten för den militä-

underrättelse- och säkerhetstjänsten MUST vid Försvarsmakten ra

nyckelroll genom att vara den enda s.k. all source-funktionen, en dvs. en funktion, som har till uppgift att på grundval av allt tillgängligt underlag ta fram och slutligt sammanställa bearbetade underrättelser. MUST har även ett inriktningsansvar när det gäller inhämtning av information i förhållande till andra delar av den militä-

underrättelsetjänsten, däribland den militära underrättelsetjänst ra som bedrivs av FRA. Se Kungl. Krigsvetenskapsakademiens handlingar och tidskrift, häftet 1998, 59 och 66. Även rent civila

s. myndigheter, däribland utrikesfcirvalmingen, lämnar bidrag till

underrättelsetjänsten.

Den svenska underrättelsetjänstens huvuduppgift har av tradition varit underlag för den politik och de åtgärder i övrigt, som

att ge syftar till att värna om landets yttre säkerhet. I fredstid består

upp-

68 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

gifterna i att ge regeringen och försvarsledningen förvarning

om militära hot mot landet och underlag för beslut, rör försvarets som beredskap och krigsduglighet. Det brukar att underrättelseanges tjänstens främsta uppgift larmklocka, skall är att vara en som ge

regeringen och försvarsledningen den förvarning, behövs för att

som vårt vämpliktsförsvar skall kunna mobiliseras och göras krigsdug-

ligt i tid. Underrättelsetjänsten har därför att fortlöpande registrera

och bedöma sådana företeelser i vår omvärld, kan indikasom vara tioner på att landet kommer att bli utsatt för Jfr bl.a. SOU angrepp. 1994:11 s.l37. Underrättelsetjänsten skall vidare, såsom också framhålls i utredningsdirektiven, ge underlag för operativ krigsplanläggning i form av kunskap om tänkbara motståndares militära resurser, organisation, taktik och utrustning. En ytterligare uppgift för underrättelsetjänsten är att bidra med underlag för Försvarsmaktens långsiktiga

utveckling. Underrättelsetjänsten skall även lämna underlag för be-

slut om åtgärder vid kränkningar vårt territorium. Den har vidare, av som redan nämnts, uppgifter som är relaterade till svenskt deltagande i internationella insatser. I säkerhetspolitiska kriser och i krig

övergår underrättelsetjänstens uppgifter till att stödja försvarsansträngningama. Underrättelsetjänsten skall då lämna underlag för

beslut agerande i krissituationer och hur kriget skall föras. om om Som ett led i underrättelseverksamheten skall den militära underrättelsetjänsten, enligt vad som också sägs i utredningsdirektiven, kontinuerligt bidra med underlag som stöd för den svenska utrikes-

och säkerhetspolitiken". Utrikespolitik brukar betecknas

som en stats samlade relationer till omvärlden, medan begreppet säkerhetspolitik innefattar den del utrikespolitiken, tillsammans med av som försvarspolitiken är mer specifikt inriktad skyddet av ett lands politiska självständighet och territoriella integritet. Se bl.a. Leif Leifland i Sveriges säkerhetspolitiska vägval, Folk och Försvar, 1994, s. 113. Begreppet säkerhetspolitik har eljest tradition av ansetts inrymma, förutom försvarsåtgärder mot politiska rena angrepp, åtgärder från ett lands sida för att i internationell utveckling en minska konflikter och motverka internationell spänning samt för att förhindra att hot och väpnade konflikter uppstår. säkerhetspolitiken har således såväl en nationell internationell dimension och som en dessa säkerhetspolitikens båda dimensioner formas i ett kontinuer-

ligt samspel mellan utrikespolitiska och försvarspolitiska åtgärder.

Se bl.a. prop. 1995/96: 12 39 ff. och bet.1995/96:UFöU1 35 s. s.

Begreppet säkerhetspolitik har av statliga utredningar definierats

olika under årens lopp. Det har emellertid ansetts klart att säkerhetspolitik är ett överordnat begrepp i förhållande till såväl utrikespoli-

Underrättelsetjänsten bakgrund 69

- en

tik försvarspolitik och att säkerhetspolitiken, som nyss sagts,

som har både utrikespolitisk och försvarspolitisk dimension. Se

en en bl.a. SOU 1988:58 110. Begreppet säkerhetspolitik såsom det

s. används i detta betänkande innefattar också såväl försvars- som ut-

rikespolitiska aspekter.

Efter det kalla krigets slut har, redan framgått, säkerhetsbe-

som greppet och internationell säkerhet kommit att ges en alltmer vid innebörd och ta sikte även på frågor, som berör icke-militära hot mot och påfrestningar för landet. För svensk del har genom 1995 och 1996 års riksdagsbeslut om totalförsvarets förnyelse förklarats att säkerhetsbegreppet vid sidan av ett militärt angrepp, intemationella kriser och konflikter i andra länder även skall omfatta hot och risker kan påverka Sverige. Det är hot och risker, som är av s.k.

som lågrisknivå. Det rör sig förhållanden som, utöver mer eller

om mindre direkta kriser, berör ekonomiskt, socialt och ekologiskt

en hållbar utveckling i omvärlden, miljörisker, internationell brottslighet, terrorism Direkt eller indirekt samband råder även mellan

m.m.

positiv utveckling ekonomi och miljö eller respekten för deen av mokrati och mänskliga rättigheter och skilda aspekter in-

m.m. ternationell stabilitet och säkerhet. Överblicken över omvärldsutvecklingen kräva att ett helhetsperspektiv anläggs också på

anses säkerhetsfrågor av lågrisknivå.

Vad för svensk del omfattas samlingsbegreppet säker-

som av hetspolitik griper, med angivna utgångspunkter, över flera av den

nu svenska regeringens departementala verksamhetsområden. Säkerhetspolitiken blir därmed även allt fråga öppen för olika

mer en tolkning. Detta återspeglas också i allt starkare knytning inom

en

för begreppet säkerhetspolitik mellan i första hand utrikesporamen litiken och försvarspolitiken även till frågor med anknytning

men till allmän ekonomisk politik, miljöpolitik och kriminalpolitik.

70 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

2.3¶Den militära

underrättelsetjänsten enligt

1976 års riksdagsbeslut

2.3.1¶Grundprinciper och uppgifter för underrättelsetjänsten

l Underrättelseutredningens betänkande SOU 1976:19 lämnas en utförlig redovisning för den dåvarande svenska militära underrättelsetjänstens grunder, funktion, organisation, arbetsmetoder m.m. Riktlinjerna och principerna för den nuvarande underrättelsetjänstens verksamhet utgår från de förslag, lämnades i betänkandet. som Riktlinjerna lades fast av statsmakterna det tidigare nämnda genom riksdagsbeslutet år 1976 om insyn i och kontroll den militära av un-

derrättelsetjänsten. I Underrättelseutredningens betänkande att med militär

angavs underrättelsetjänst avsågs, till skillnad från bl.a. allmän politisk underrättelsetjänst, en verksamhet som är knuten till landets försvarsmakt och leds av denna. Verksamhetens mål skulle enligt betänkandet vara att kartlägga främmande makters militära förhållanden och handlingsmöjligheter och bedöma den militära händelseutvecklingen. Se bl.a. SOU 1976:19 29 och 49. Detta har också varit s. en utgångspunkt för statsmaktemas principbeslut år 1976 den om militära underrättelsetjänsten se bl.a. 1975/76:189 74 78 prop. s. och 86 f.. Enligt principbeslutet angavs, såsom allmän synpunkt, att been hovet av en speciell underrättelsetjänst, redan i fredstid kan som ge information om främmande makter, särskilt stort på grund var av vårt lands läge i gränsområdet mellan två militära block. Vidare pekades vår alliansfria utrikespolitik och det förhållandet att vår försvarsmakt bygger den allmänna vämpliktens grund, vilket från

beredskapssynpunkt förutsätter förvarning ett förestående

om angrepp så tidigt som möjligt. En allsidig, välorganiserad och effektiv underrättelsetjänst skulle därför ingå i vårt totalförsvar. Det skulle vara underrättelsetjänstens uppgift att fortlöpande ha även den normala verksamheten i främmande länder klar för sig, så att iakttagel-

ser om förändringar där kunde säkerhetspolitiskt bedömas mot

en riktig bakgrund. Se bl.a. 1975/761189 35 86 samt prop. s. o. bet. FÖU 1975/76:40 s. 3 och 14.

Underrättelverjänsten en bakgrund 71

-

Underrättelsetjänstens huvudsakliga uppgifter var enligt 1976 års riksdagsbeslut att fortlöpande underlag för avgöranden om för-

ge svarsmaktens beredskap förvamingsfunktionen samt att förse för-

- svarsmaktens ledning med underrättelser, hade betydelse för

som krigsplanläggning och långsiktsplanering av försvaret. Förvamingsfunktionen skulle ha högsta prioritet när det gällde underrättelsetjänstens olika uppgifter. Prioriteringen skulle gälla främst de underrättelseorgan FRA och försvarsstabens särskilda byrå", kallad IB

-

hade att inhämta underrättelser med särskilda medel. Se bl.a. - som

1975/761189 87 och bet. FöU l975/76:40 s. 4 och 15. prop. s.

Beträffande den militära underrättelsetjänstens mål och verksamhetsområde beslutet, att ansvaret inrikt-

angavs genom att ange ningen for inhämtning, bearbetning och delgivning av underrättel-

skulle ligga på de befattningshavare inom försvarsmakten, som ser behövde underrättelser främmande makter för att kunna lösa

om sina arbetsuppgifter. Överbefälhavaren ÖB skulle ha det yttersta ansvaret att leda och närmare inrikta underrättelsetjänsten samt fastställa instruktion och reglemente för denna. Det angavs som självfallet att underrättelsetjänstens verksamhet, liksom all annan statsverksamhet, måste ligga i linje med statsledningens intentioner i utrikespolitiska och andra frågor. Vissa övergripande anvisningar från statsledningen skulle därför finnas liksom fortlöpande kon-

en troll verksamheten. Se bl.a. 1975/762189 s.87 och bet. FöU

av prop. 1975/76:40 4 14

s. 0.

Som grundprincip för underrättelsetjänstens verksamhetsom-

en råde gällde enligt 1976 års beslut att de enheter, som hör till underrättelseväsendet, endast skulle få inhämta, bearbeta och lagra sådan information, var klart ägnad att öka eller befästa kunskapen om

som andra länder i sådana avseenden, som hade betydelse för vårt lands yttre säkerhet. Avsteg från denna princip fick endast göras då det gällde ett underrättelseorgans eget säkerhetsskydd. Det ankom i princip på säkerhetstjänsten den militära eller den polisiära att

- skydda landet mot verksamhet, som hotade landets inre säkerhet. Den militära säkerhetstjänstens uppgift var därvid att klarlägga säkerhetshotande verksamhet, riktades mot försvarsmakten och

som att skydda denna. Den polisiära säkerhetstjänstens huvuduppgift var att förebygga och hindra brott mot rikets säkerhet.

Det ansågs emellertid inte möjligt att dra någon helt klar gräns mellan underrättelsetjänstens och säkerhetstjänstens verksamhetsområden, utan det sades att det måste inträffa att de båda funktio-

beträder varandras områden. De båda verksamhetsgrenama nerna måste därför enligt beslutet i vissa lägen samverka med varandra. Den regel, skulle förhindra att underrättelseorganen verkade

som

72 Underrättelsegjänsten bakgrund - en

utanför sina områden, måste enligt beslutet utgå från underrättelsetjänstens syften se SOU 1976:19 s. 103 prop. 1975/762189 87 s. och FÖU 1975/76:40 s.l5. l Underrättelseutredningens betänkande SOU 1976:19 konstaterades s. 44 att allmänt sett största delen den information, av som olika underrättelsetjänster världen över använder sig av, var allmänt tillgänglig genom bl.a. massmedia och facktidskrifter. Öppen information fömiedlades enligt betänkandet diplomatiska även genom kanaler, genom informationsutbyte inom vetenskap och forskning samt genom iakttagelser vid mässor, utställningar, uppvisningar av militär materiel m.m. Det uppskattades att mer än 80 procent av underrättelsematerialet inhämtades på öppna vägar. Inhämtning skedde därutöver, främst genom signalspaning och agentverksamhet mot information, som andra länder försökte hålla hemlig. I 1976 års beslut slogs fast att den svenska underrättelsetjänsten inte bara kan ägna sig öppen infonnation, utan också måste hämta in och bereda sådan information, som andra länder försöker hålla hemlig. Sådan information skulle för svensk del hämtas in och beredas även under fredsförhållanden. Organisationsenheter som FRA och dåvarande 1B ansågs därför vara nödvändiga delar den av svenska militära underrättelsetjänsten. Det framhölls också att vår kunskap om omvärlden måste vara allsidig och att behovet av information omfattade även länder utanför vårt närområde. Se SOU 1976:19 s. 104 och prop. 1975/762189 s. 88. Uppgiftsmaterial, som har tillförts underrättelsetjänsten och som uppenbart saknade betydelse för verksamheten, skulle enligt 1976 års beslut förstöras, där så kunde ske med hänsyn till gällande bestämmelser om arkivering. Detta skulle gälla oavsett varifrån materialet härstammade. Material hos underrättelsetjänsten, som hade ett sådant innehåll att det borde komma till säkerhetstjänstens kännedom, skulle översändas dit. I beslutet poängteras att någon form av åsiktsregistrering inte fick förekomma inom underrättelsetjänsten. Se prop. 1975/76: 189 s. 92. Den signalspaning, som bedrevs vid FRA, spelade enligt riksdagsbeslutet år 1976 en viktig roll i underrättelseverksamheten och en fortsatt stark satsning skulle ske på denna. Inhämtning av underrättelser genom andra medel såsom utfrågning av invandrare och resenärer samt agentverksamhet och samverkan med främmande underrättelseorganisationer skulle även förekomma under förutsättning att inhämtningen bedrevs i godtagbara fonner. En grundregel vid all inhämtning skulle vara att medverkan i underrättelseverksamheten var frivillig och att de personer, som tog emot uppdrag inom verksamheten, skulle upplysas om vad deras medverkan kunde

Underrättelsetjänsten en bakgrund 73

-

innebära för dem i form av risker m.m. Se prop. 1975/76:189 s. 89.

Frågan att öppna möjlighet till inhämtning genom telefonav-

om lyssning och vissa former elektronisk avlyssning avlyssning av

av kabelledd kommunikation och s.k. buggning föremål för över-

- var vägande i samband med 1976 års beslut. Sådan inhämtning förekom, påpekades det, vid andra underrättelsetjänster bl.a. vid den tyska. Frågan avvisades emellertid. Det huvudsakliga skälet till att inte för svensk del tillåta denna typ av inhämtning var den integritetskränkning, inhämtningen ansågs innebära.

som

Beträffande underrättelsetjänstens samarbete med andra länders underrättelsetjänster angavs i Underrättelseutredningens betänkande, att ett samarbete förekom och att det var till gagn för Sverige att delta i sådant se SOU 1976: 19 s. 112. I 1976 års beslut hänvisades till de grundsatser för samarbete med främmande underrättelsetjänster, tidigare hade kommit till uttryck bl.a. i försvarsut-

som skottets betänkande FöU 1972:25 och i konstitutionsutskottets betänkande KU 1974:22. Som ledande principer för inforrnationsutbytet med andra länder skulle enligt dessa betänkanden gälla att tredje makt inte fick skadas, att uppgifter av hemlig natur om svenska försvaret inte fick lämnas ut och att utbytet uteslutande skulle ha till syfte att tjäna det svenska försvaret jfr bl.a. SOU 1976:19 s. 113. I 1976 års beslut konstaterades att samarbetet med utländska underrättelseorganisationer var nödvändigt, men att det rymde åtskilliga vanskliga moment se prop. 1975/76:189 s. 90.

I riktlinjer, regeringen senare har dragit upp för utlands-

som samarbetet i anvisningar till de inhämtande underrättelseorganen, har bl.a. hänvisats till 1976 års beslut. Regeringen har angivit att samverkan med andra länder endast får styras av svenska behov och prioriteringar, att underrättelseverksamheten inte får bedrivas på uppdrag någon stat och att andra staters intressen inte får

av annan gå före de svenska. Utbyte av information får enligt riktlinjerna endast ske under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada for svenska intressen. Se bl.a. bet. 1990/91:KU 30 s. 36 och 315 ff. samt prop. 1991/92:lO2 s. 127.

74 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

2.3.2¶Underrättelsetj änstens organisatoriska

tillhörighet

De enheter inom underrättelseväsendet, som år 1976 hade till huvudsaklig uppgift att hämta in underrättelsematerial FRA och var IB. FRA var en självständig myndighet under Försvarsdepartementet, medan IB lydde direkt under ÖB. FRA skulle enligt sin instruktion utöva underrättelseverksamhet signalspaning mot i genom första hand telesändningar och teknisk bearbetning det genom av inhämtade underrättelsematerialet. ÖB hade rätt att meddela anvisningar för den närmare inriktningen av FRA:s militära infonnationsinhämtning och om vilka myndigheter, skulle delges som resultatet av denna del FRA:s verksamhet. FRA skulle hålla utriav kesministern och försvarsministern underrättade verksamhetens om inriktning och arbetets bedrivande i stort. Övriga inhämtningsenheter inom försvaret utgjordes försvarav sattachéema, som var underställda chefen för försvarsstaben, samt av militärbefálhavama, som svarade för underrättelsetjänsten inom sina respektive underrättelseområden. Till de inhämtande underrättelseorganen räknades även myndigheter FMV och FOA, vilka som bedrev s.k. teknisk underrättelsetjänst. Militära underrättelser hämtades också in av vissa från försvaret helt fristående myndigheter, såsom polisen, Tullverket och Lotsverket samt Utrikesdepartementet UD med utrikesrepresentationen. 1976 års riksdagsbeslut innebar inte några förändringar med avseende på inhämtningsorganens verksamhetsområden.

Huvudorganet för bearbetning och analys av militära underrättel-

ser utgjordes vid tiden för 1976 års riksdagsbeslut särskild av en underrättelseavdelning vid försvarsstaben. Som redan nämnts ankom det i enlighet med beslutet på försvaret att bedriva den militära underrättelsetjänsten och på ÖB, i enlighet med då gällande instruktion för ÖB SFS 1968:408, inom försvaret se att utöva den högsta ledningen av denna. Enligt de organisatoriska regler, gällde vid som tiden för beslutet, delegerade ÖB beslutanderätten i frågor om underrättelsetjänsten till chefen för försvarsstaben och till sektionsen chef chefen för sektion 2 vid staben. Enligt den ordning, tillsom lämpades vid försvarsstaben, utövades ledningen och samordningen av det militära underrättelseväsendet i huvudsak sektionschefen. av Underrättelseärendena bereddes vid underrättelseavdelningen vid sektionen. Denna avdelning utgjorde således både för ledorgan

ningen av underrättelsetjänsten med bl.a. inriktningen FRA:s och

av

andra underrättelseorgans inhämtning information och svarade

av

Underréittelsegjtinsten bakgrund 75

- en

för bearbetning och delgivning av militära underrättelser. Viss bearbetning och analys ägde även rum vid försvarsgrensstabema och vid bl.a. FOA och FMV. Se bl.a. prop. 1975/762189 s. 75.

Underrättelseutredningen ifrågasatte i sitt betänkande det lämpliga i att det förhållandevis omfattande och betydelsefulla underrättelseväsendet handhades på en så jämförelsevis låg nivå inom stabsorganisationen. Utredningen pekade bl.a. att underrättelsetjänstens auktoritet i förhållande till andra verksamhetsgrenar inom försvaret kunde påverkas negativt liksom möjligheterna att rekrytera kvalificerad personal till verksamheten. Utredningen föreslog att ansvaret för underrättelsetjänstens ledning och samordning närmast under

- ÖB och chefen för försvarsstaben -skulle läggas en särskild underrättelsechef på samma nivå, som chefen för operationsavdelningen inom staben. Förslaget innebar vidare att försvarsgrensstabemas resurser för bearbetning av underrättelser skulle föras samman i försvarsstaben och underställas underrättelsechefen. Se SOU 1976:19 s. 120 Någon ändring genomfördes dock inte. Se bl.a.

prop. 1975/76: 189 s. 96.

Underrättelseutredningen föreslog vidare i betänkandet att IB,

tidigare hade lytt direkt under ÖB, skulle knytas med som samman försvarsstaben och med underrättelseenheten. Den dåvarande direkta knytningen till ÖB ansågs olämplig. SOU 1976:19 122

Se s.

ff. 1976 års beslut innebar sådan organisationsanknytning

att en för IB:s del skulle komma till stånd bl.a. bet. FöU 1975/76:40

se

s. 17.

2.3.3¶Insyn i och kontroll

av underrättelsetjänsten

1976 års riksdagsbeslut innebar även att FUN inrättades ett sär-

som skilt organ för en förbättrad insyn i och kontroll den militära

av underrättelsetjänsten. FUN:s insyn och kontroll skulle inte inskränka sig till en granskning i efterhand av fattade beslut och vidtagna åtgärder i övrigt, utan insynen och kontrollen skulle fortlöpande.

vara Underrättelseorganen kunde eljest, ansågs det, komma att under lång tid bedriva sin verksamhet utan närmare kontakt med och insyn från samhällets sida. Genom löpande kontroll skulle bl.a. behovet

en av underrättelseverksamhet stöd för landets säkerhetspolitik

som bättre kunna belysas. Se prop. 1975/76: 189 93 och FöU

s. 1975/76:40 16.

s.

FUN:s insyns- och kontrolluppgift skulle enligt 1976 års beslut avse underrättelseverksamheten på central och högre regional nivå.

76 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

Detta skulle innebära att inte bara försvarsstaben med IB, försvarsgrensstabema, militärområdesstabema och FRA skulle falla inom FUN:s verksamhetsområde, utan även de centrala förvaltningsmyndigheter mfl., som bedrev viss underrättelsetjänst. Särskild uppmärksamhet från FUN:s sida skulle ägnas den del av underrättelsetjänsten, som inhämtade underrättelser med s.k. särskilda medel, varmed avsågs FRA och IB. FUN skulle själv avgöra vilka frågor i övrigt som skulle tas upp. Bland frågor av intresse borde emellertid enligt beslutet ingå sådana, som rörde de bearbetande enhetemas slutprodukter i form av bedömningar, handböcker m.m., samverkan med främmande underrättelseorganisationer, medel och metoder för underrättelseinhämtning, uppläggande och förande av register, personalrekrytering samt frågor i samband med anställdas avgång. Se SOU 1976: 19 s. 132 och prop. 1975/76: 189 s. 94.

Enligt beslutet skulle olika uppfattningar i samhällsfrågor vara representerade bland ledamöterna i FUN, men det fanns inte anledning att alla riksdagspartier skulle vara företrädda eller ens att alla ledamöterna sex stycken skulle utgöras riksdagsledamöter.

- - av FUN:s insyn och kontroll skulle enligt beslutet inte innebära att försvarsledningen fick ett minskat ansvar för underrättelseverksamheten. Inte heller skulle den leda till att t.ex. justitieombudsmannens JO eller justitiekanslems JK tillsyn inskränktes. FUN skulle således inte besluta i frågor om t.ex. underrättelseorganens mål och inriktning eller att överta sådana uppgifter, låg på olika andra

som kontroll- och insynsorgan. FUN skulle begränsa sig till att fortlöpande följa och infonnera sig om försvarets underrättelsetjänst.

För att säkerställa FUN:s inflytande skulle ÖB ha att samråda

med FUN i viktigare frågor bl.a. sådana som rörde anslagsframställ-

ningar och samverkan med främmande underrättelseorganisationer. Samrådsförfarandet skulle inte vara obligatoriskt, eftersom det kunde fördröja beslutsprocessen. I sådana fall skulle FUN alltid informeras i efterhand. FUN skulle vidare ha möjlighet att hos vederbörande myndighet eller regeringen föreslå de åtgärder, som ansågs behövliga när det gällde underrättelseverksamheten. Se prop. 1975/76:l89 s. 93

FUN inrättades den 1juli 1976.

Undernittelser/ärmen en bakgrund 77

-

2.4¶Den militära underrättelsetjänsten i

under från år 1976 till

Sverige perioden

slutet av 1990-talet

2.4.1¶Vissa förändringar av underrättelsetjänsten

under åren 1976-1981

Som redan har framhållits lades de nuvarande principerna och riktlinjerna för den militära underrättelsetjänsten fast av statsmakterna år 1976. Vissa organisatoriska ombildningar har vidtagits för försvarets del under tiden därefter. Dessa ombildningar har också inneburit organisatoriska förändringar och ändringar i ledningen av underrättelsetjänsten. Eljest har tjänstens inriktning och uppgifter, i fråga

informationsinhämtning och analys, såsom har beskrivits i Unom derrättelseutredningens betänkande se SOU 1976:19 s. 43-81, i stort sett inte förändrats efter år 1976 och fram till den nuvarande ordningen se bl.a. Ds Fö 1980:8 s. 7.

Som delvis redan har framgått underrättelsetjänstens verk-

var samhet inriktad dels främmande makters förhållanden i vårt närområde, dels förhållanden i och mellan främmande makter och vårt lands ställning i förhållande till dessa. Den tog sikte underrättelser främmande stridskrafters styrka och belägenhet, bered-

om skap och verksamhet samt uppgifter militärgeografi, kommuni-

om kationer och underhållsresurser. Vidare tog den sikte underrättelsefrågor berörde främmande makters telemotmedel, signal- och

som satellitspaning, riktad mot Sverige, militärpolitiska förhål-

som var landen, betydelse för vår beredskap, samt ekonomiska

som var av förhållanden, påverkade utformningen av främmande makters

som militära resurser.

tidigare beskrivna organisationen, enligt vilken ÖB i sin

Den ledning den militära underrättelsetjänsten biträddes av försvars-

av staben och innebar att underrättelsefrågoma handlades vid en

som särskild underrättelseavdelning inom sektion 2 vid staben, bestod. Underrättelseavdelningen således både chefens för sektion 2

var stabsorgan vid ledningen underrättelsetjänsten och huvudunder-

av rättelsemyndighet för bearbetningen underrättelser. Även för-

av svarsattachéverksamheten knuten till sektion Till sektion 2

var hörde också försvarets säkerhetstjänst såsom en särskild avdelning med för säkerhetsunderrättelsetjänst och säkerhetsskydd. IB,

ansvar

78 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

som tidigare hade varit fristående i förhållande till försvarsstaben och direkt knuten till ÖB, formellt knuten till sektion från var 2 år 1977 och kallades gemensamma byrån för underrättelser GBU. Vid underrättelseavdelningen vid försvarsstaben handlades dels frågor rörde ÖB:s inriktning verksamheten vid i första som av hand FRA och IB som utgjorde de egentliga inhämtningsorganen, dels frågor i övrigt avsåg ledandet den militära underrättelsesom av tjänsten. Som redan har framgått utgjorde FRA självständig en myndighet under regeringen med uppgift att bedriva signalspaning enligt den inriktning regeringen, ÖB och övriga

som uppdragsgiva- Underrättelseavdelningen bedömde ÖB:s behov under-

re angav. av rättelser och sammanställde de underrättelsebehov, anmäldes som av militära centrala och regionala myndigheter övriga samt av myndigheter inom totalförsvaret. Bearbetningen inhämtat underrättelav sematerial ägde rum på olika funktioner inom underrättelseavdelningen vid försvarsstaben, såsom armédetaljen, marindetaljen, flygdetaljen, kommunikations- och underhållsdetaljen, politisk-

ekonomiska detaljen, telekrigföringsdetaljen m.fl. J försvar-

smaktens ledningsutrednings betänkande SOU 1976:64 208 ff. s. lB:s, senare GBU, huvudsakliga uppgift att hämta uppgifvar ter genom förfaringssätt, som det inte ankom på andra underrättelseorgan att använda. lB:s och GBU:s roll att försvarsmakten var ge möjlighet att ta tillvara tillfällen till underrättelseinhämtning genom bl.a. agentverksamhet och kontakter med utländska underrättelseorganisationer, som andra inte kunde utnyttja grund de organ av att inte hade ett tillräckligt säkerhetsskydd för verksamheten. Underrättelseutredningen pekade i sitt betänkande på främmande att en

underrättelseorganisation av bl.a. politiska skäl inte vågade

samarbeta med ett annat lands underrättelseväsen, den inte ansåg sig om kunna bestämt räkna med att samarbetet inte blev känt andra än av en mycket liten krets av absolut pålitliga De underrättelsepersoner. agenter, som anlitades for inhämtning, hade ett motsvarande behov

säkerhetsskydd. Även andra kan av typer av uppgiftslämnare tänkas

medverka med information endast deras anonymitet om garanteras. Se SOU 1976:19 71. s. Som redan har framgått fanns vid sidan försvarsstabens underav

rättelseavdelning särskilda avdelningar vid försvarsgrensstabema,

vars uppgifter enligt Underrättelseutredningens förslag i vissa delar kunde läggas samman med underrättelseavdelningen. Underrättelsearbetet vid dessa rörde främst bearbetning underrättelser inom av

respektive forsvarsgrensområde och planläggningen underrättel-

av setjänsten inom försvarsgrenen. Försvarsgrensstabema svarade även

for viss inhämtning. Vid sidan underrättelseavdelningen bedrevs

av

Underrättelsetjänsten bakgrund 79

—en

viktig underrättelseverksamhet även av militärbefalhavama. Desen

ledde underrättelsetjänsten inom militärområdet och i viss utsa sträckning även när det gällde det fria havet och luftrummet.

2.4.2¶Underrättelsetj änstens organisation inom

Försvarsmakten under tiden den 1 januari

1981- den ljuli 1998

År 1981 genomfördes omorganisation försvarsstaben grundad

en av

ett försvarsbeslut år 1977 se prop. 1977/78:63 och prop. 1980/81:4 samt FöU 1980/81:1. Därvid kom underrättelseavdelningen tillsammans med attachéavdelningen och säkerhetsavdelningen vid staben att ingå i sektion 5 i stabens operationsledning. Samtidigt begränsades försvarsgrensstabemas underrättelseresurser till vad ansågs oundgängligen nödvändigt och resurserna

som vara fördes i övrigt över till verksamheten vid sektion Sektionen bestod ett sekretariat, ledningsavdelning, underrättelseavdel-

av en en ning, säkerhetsavdelning och attachéenhet. Dessutom var tidi-

en en

IB eller GBU från år 1982 kallad SSI sektionen för särskild gare inhämtning organisatoriskt knuten till sektion Chefen för sek-

tionen officiellt SSI:s chef. Den direkta ledningen av

angavs som SSI utövades emellertid under ÖB chef, vilken inte redovisa-

av en des öppet. En utförlig beskrivning SSI:s verksamhet och or-

mer av ganisation fram till år 1989 finns upptagen i bet. KU 1987/88:40 Bilaga A9 191 och i bet. 1990/91:KU30 Bilaga A 13.1 s. 297 ff.

s.

År 1988 lade ÖB fram ett förslag till förändring organisatio-

av

försvaret Programplan 89-92 samt Försvarsmaktsutrednen av se ning 88 med bl.a. delrapport översyn av centrala staber, den

en om sistnämnda nedan kallad FU88. Förslaget innebar en decentralisering och delegering ledningen inom försvaret i syfte att skapa ett

av system där uppgifter skulle lösas på, eller så nära som möjligt, den nivå där de förelåg bl.a. FU88 s. 27 ff. och 51 ff. samt prop.

se

1988/89:80 s. 22

Enligt förslaget skulle den centrala ledningen av försvaret utgö-

myndigheten ÖB, skulle bestå chef ÖB, försvarsras av som av en staben och driftsenheter. Inom myndigheten ÖB skulle försvarsstaben bestå försvarsstabschef och bl.a. fyra ledningar nämligen

av en

operationsledning, underrättelse- och säkerhetsledning USL, pla-

neringsledning och personalledning. Driftsenheterna vid myndigheten ÖB skulle bestå bl.a. försvarets underrättelse- och säker-

av

80 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

hetskontor USK och SSI kallad kontoret för särskild in-

senare

hämtning KSI.

- I förslaget angavs FU88 28 att den vid sektion 5 inom för-

se s.

svarsstaben tidigare bedrivna underrättelsetjänsten omfattade dels inriktning och ledning av underrättelseverksamheten inom försvaret, dels en till arbetsvolymen omfattande bearbetning och analys. Den inriktande och ledande verksamheten samt den generella värderingansågs ha direkt samband med ÖB:s

en, som Övergripande ledning,

skulle därför enligt förslaget organiseras inom USL. Verksamheten inom USL skulle bedrivas inom tre sektorer, för inriktning en av underrättelse- och säkerhetstjänsten i huvudsak operativ inriktning,

planläggning och funktionsutveckling, för övergripande värde-

en ring av underrättelse- och säkerhetstjänsten i huvudsak hotbilds-, säkerhetspolitisk och ekonomisk analys och för attachéverksamen het och andra utlandskontakter. Frågan väcktes om att den volymmässigt stora bearbetande och analyserande verksamheten inom underrättelsetjänsten, hade som varit knuten till sektion 5 vid försvarsstaben, skulle föras över till en särskild fristående myndighet. Frågan föll emellertid och den lösning som beslutades innebar att denna del underrättelseverksamav heten skulle organiseras såsom självständig enhet inom myndigen heten ÖB, det nyssnämnda underrättelse- och säkerhetskontoret USK. Detta ansågs uppfylla ett önskemål att föra bort producerande verksamhet från försvarsstaben. I USK skulle ingå bl.a. integreen

rad bearbetnings- och analysavdelning, armé-, marin- och flygun-

derrättelseavdelningar, en logistikunderrättelseavdelning, totalförsvarets signalskydd, en signalkontrollavdelning, säkerhets-

en

skyddsavdelning och en säkerhetsunderrättelseavdelning.

Som redan har framgått skulle USL leda, inrikta och samordna verksamheten vid USK. Detta skulle även gälla verksamheten vid SSI, som i likhet med USK skulle ingå i myndigheten ÖB vid sidan av försvarsstaben, såsom självständig diiftsenhet. USK:s och en SSI:s ställning i förhållande till försvarsstaben skulle regleras i arbetsordningen för myndigheten ÖB.

Den nya ordningen innebar även att underrättelsetjänsten och sä-

kerhetstjänsten inom försvaret organisatoriskt knöts till samman en gemensam och mer integrerad funktion. Tidigare hade de båda tjänsterna utgjort särskilda från varandra fristående avdelningar inom ramen för sektion Den organisationen etablerades den 1 nya juli 1989 och gällde till den 1juli 1994. Genom försvarsbeslut år 1992 prop. 1991/92:102, bet.

199l/92:Föl2 och rskr. 1991/92:337 togs principiell ställning till

att bl.a. föra samman verksamheten inom det militära försvaret till

Underrdttelsetjdnsten en bakgrund 81

—

myndighet benämnd Försvarsmakten. Den nya mynen gemensam

skulle ledas chef, ÖB, och ha ett ledningsorgan,

digheten av en en

stab, benämnd Högkvarteret. Tidigare regionala och lokala myndigheter skulle utgöra organisationsenheter i den nya myndigheten. Myndigheten, Försvarsmakten, skulle inrättas den l juli 1994. Se bl.a. 1992/93:100, Bilaga s. 20

prop.

I december 1992 fattade regeringen beslut om ledningsorganets, Högkvarterets, organisation, som skulle gälla från juli 1994.

nya Beslutet innebar direkt under myndighetschefen, ÖB, skulle fin-

att

bl.a. enhet for operationsledning, en enhet för militär undernas en

rättelse- och säkerhetstjänst MUST och tre produktionsenheter

- för arméledning, marinledning och flygvapenledning.

Sålunda föreskrevs i 3 § i den alltjämt gällande förordningen 1994:642 med instruktion för Försvarsmakten försvarsmaktsförordningen att Försvarsmakten skall leda och bedriva militär underrättelse- och säkerhetstjänst. I 10 § i förordningen att ÖB

angavs var chef för Försvarsmakten. I 12 § i förordningen föreskrevs att i Försvarsmakten skulle finnas ett Högkvarter, som bestod av bl.a. de

angivna enheterna. nyss

Inom för Försvarsmaktens ledning MUST ÖB i

ramen av gav en arbetsordning chefen for MUST i uppgift att, direkt under ÖB, leda och bedriva den militära underrättelse- och säkerhetsverksamhet,

ankom på Försvarsmakten med avseende på inhämtning, bearsom betning och delgivning av militära underrättelser. Chefen för MUST hade enligt arbetsordningen bl.a. att samordna och kontrollera den övergripande utvecklingen av underrättelse- och säkerhetstjänsten inom Försvarsmakten. Han skulle även samordna tjänsten med totalförsvaret i övrigt.

Till MUST skulle enligt arbetsordningen höra ett kontor för särskild inhämtning KSI, som hade sin motsvarighet i tidigare IB, GBU och SSI. KSI skulle ha till uppgift att med s.k. särskilda medel hämta in underrättelser. Chefen för KSI skulle vara underställd chefen för MUST. I vissa frågor skulle chefen för KSI lyda direkt under OB.

Till MUST skulle enligt arbetsordningen även höra försvarsattachéema. De skulle således vara underställda chefen for MUST, men i vissa hänseenden lyda under beskickningschefen i det land, där de

stationerade. Deras uppgift var bl.a. att öppen väg hämta in var underrättelser om militärpolitiken och den militära och militärtekniska utvecklingen i ackrediteringslandet.

I den organisation, som gällde för Högkvarteret från den 1 juli 1994 till den 1 juli 1998 bedrevs i princip inte någon underrättelseverksamhet vid armé-, marin-, flygvapen- och operationsledningar-

82 Underrättelsetjänsten en bakgrund —

na. Någon direkt egen inhämtning förekom därför inte, men försvarsgrenama medverkade i underrättelsetjänsten bl.a. ledgenom

ning av förbandsproduktionen och utgivning försvarsgrensvisa

av underrättelseanvisningar. Arrnéledningen hade dessutom enligt sin ÖB fastställda arbetsordning "utarbeta

genom att hotbildsunderlag för taktiskt utvecklings-/målsättnings-arbete. Den bearbetning,

som därvid skedde, tog i huvudsak sikte på att med utgångspunkt i militärstrategiska och operativa underrättelser från MUST bryta desner till taktiska underrättelser. Även marinledningen bedrev viss besa arbetnings- och analysverksamhet. Försvarsgrensledningama och operationsledningen sammanställde och formulerade i övrigt sina underrättelsebehov och överlämnade dessa till MUST eller vände sig direkt till olika inhämtningsorgan och, när det gällde försvarsgrenama, då i första hand till FMV. Den struktur, som MUST erhöll från och med den 1 juli 1994, består än idag. Däremot har 1995 och 1996 års riksdagsbeslut om totalförsvarets förnyelse inneburit att MUST:s verksamhet och inriktning har kommit att förändras. Vidare har Högkvarterets organisation, vari MUST ingår, ändrats från och med den 1juli 1998. Dessa organisatoriska förändringar har dock inte berört MUST.

2.4.3¶Den nuvarande

underrättelsetjänstens

verksamhet och organisation

Grundprinciper samt inriktning och uppgifter i verksamheten

Grundprincipema och riktlinjerna för underrättelsetjänstens verk-

samhet, såsom de lades fast genom 1976 års riksdagsbeslut, gäller i huvudsak alltjämt, trots att de under tiden har varit föremål för debatt och uttalanden i olika sammanhang. De grundprinciper som i huvudsak ansågs skulle gälla för under-

rättelsetjänstens verksamhet var

att den skall ligga i linje med statsledningens intentioner i utri- kespolitiska och andra frågor, att den skall avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säker- —— het, att den inte får vara inriktad på uppgifter ankommer på polisen, -— som att den inte får inhämta, bearbeta eller lagra information än - annan sådan klart är ägnad att öka eller befästa kunskapen andra som om länder,

Underrättelsetjänsten en bakgrund 83

-

att infonnationsutbytet med andra länder uteslutande skall ske i -

syfte att tjäna det svenska försvaret.

I samband med konstitutionsutskottets granskning år 1991 av stats-

rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning bet.

1990/91:KU30 gjordes också en mera ingående genomgång av underrättelsetjänstens verksamhet med utgångspunkt i grundprinciper-

och riktlinjerna för denna. Därvid togs bl.a. upp frågor om inforna mationsutbytet med andra länders underrättelsetjänster och regeringens ledning och kontrollen över verksamheten. Utskottets

av granskning föranledde endast vissa påpekanden 37, när det gällde ansvaret för beslut om med vilka länder som samarbetet skulle ske och att formalisering härvidlag kunde vara lämplig. Utskottet

en framhöll även att översyn eller formalisering av riktlinjerna för

en underrättelsetjänstens verksamhet också i övrigt kunde vara lämplig. Det sistnämnda föranledde regeringen att fortsättningsvis och i samband med regleringsbreven för Försvarsmakten och FRA utfärda särskilda riktlinjer för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, bl.a. återspeglade de grundprinciper för verksamhe-

som ten, som tidigare hade lagts fast genom 1976 års riksdagsbeslut. Det framhölls att riktlinjerna syftade till att garantera att underrättelseverksamheten bedrevs i linje med statsmaktemas utrikes- och försvarspolitiska intentioner. Se bl.a. prop.1991/92: 102 s. 127 och bet. 1992/92:FöUl2 s.132.

Genom 1992 års försvarsbeslut angav statsmakterna inriktningen

säkerhetspolitiken utrikespolitiken och försvarspolitiken och

av - totalförsvarets utveckling för perioden 1992-1997 samt en plane-

ringsinriktning för utvecklingen under den därpå följande femårspe-

rioden. l beslutet fastslogs huvuduppgiftema för de militära och civila delarna totalförsvaret. Beslutet innebar relativt stora föränd-

av ringar inom försvaret i syfte att uppnå uppsatta säkerhetspolitiska mål. Förändringarna berörde, som redan har framgått, i första hand försvarets ledningsorganisation, men gällde även underrättelse- och säkerhetstjänsten, varvid riktlinjerna för underrättelsetjänstens uppgifter behandlades se prop. 1991/92: 102 s. 126 f..

Beträffande inriktningen den militära underrättelse- och sä-

av kerhetstjänsten angavs i försvarsbeslutet att underrättelsetjänsten spelar viktig roll för utformningen av Sveriges försvars- och utri-

en kespolitik. Vidare att underrättelseverksamheten skall förse

angavs regeringen, försvaret och vissa andra myndigheter med underlag för bedömningen av den militära verksamheten i omvärlden och för bedömningen av den allmänna utrikes- och försvarspolitiska utvecklingen. Det hänvisades till att god kunskap bl.a. om främ-

en

84 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

mande stridskrafters resurser, beredskap, organisation, taktik och utrustning var en förutsättning för totalförsvarets krigsplanläggning och för försvarets förbandsproduktion och beredskap. Vidare påpekades i försvarsbeslutet att underrättelsetjänstens verksamhet i fred syftar främst till att tillgodose behovet av tidig förvarning om militära hot mot landet så att erforderliga beredskapshöjande åtgärder hinner vidtas. Det framhölls emellertid att underrättelsebehoven också hade förändrats genom de ändrade militära styrkeförhållandena i Europa och genom en pågående omfattande process inom det politiska säkerhetsskapande området, vilken ställde krav på underrättelseunderlag för beslut om och verifikation av internationella åtaganden och överenskommelser. Detta reste enligt försvarsbeslutet nya anspråk främst bearbetning och kvalificerad långsiktig analys inom underrättelseverksamhetens ram och krävde att förmågan härvidlag stärktes. Vidare poängterades att ett utbyte av information med vissa utländska underrättelseorganisationer var nödvändigt för att erhålla sådan information, landet besom höver men som kräver sådana särskilda resurser som Sverige saknar. Se prop. 1991/92: 102 s. 126 Genom 1995 och 1996 års riksdagsbeslut totalförsvarets förom nyelse se prop. l995/96:12 respektive prop. 1996/97:4 skall, såsom redan har framgått, b1.a. totalförsvarets krigsduglighet anpassas till de säkerhetspolitiska förändringarna i omvärlden. Detta kräver enligt besluten särskilda insatser inom underrättelseområdet för att säkerställa att aktuellt beslutsunderlag finns tillgängligt. Det kräver också att det skapas organisatoriska former för analys och värdering på hög politisk nivå. Se prop. l995/96:12 s. 30 och 48 samt 1996/97:4 s. 62 och 65. Genom besluten gavs säkerhetspolitiken delvis även en ny inriktning. Totalförsvaret skall inte enbart möta gängse försvarspolitiska hot om väpnade angrepp. l fortsättningen skall totalförsvaret utgå från en vidgad säkerhetssyn och bevaka ett bredare spektrum av hot, risker och påfrestningar. Den bredare säkerhetssynen, som enligt riksdagsbesluten fortsättningsvis skall prägla totalförsvaret, skapar enligt besluten nya underrättelsebehov och ställer ökade krav på såväl de militära som de civila underrättelseorganen att ge tidig och säker information se prop. 1995/96:12 s. 63. Det kan gälla ifråga om b1.a. hot i form av ekonomiska kriser, försöijningskriser, ekologiska hot, nationalism, etniska och kulturella konflikter, gränsöverskridande brottslighet och terrorism, proliferation av

massförstörelsevapen och teknologi, flykting- och migrations-

problem se b1.a. prop. 1995/96: 12 s. 30 och 45 ff..

Underrättelsetjänsten bakgrund 85

- en

Sammanfattningsvis är underrättelsetjänstens nuvarande uppgifter, med utgångspunkt i 1995 och 1996 års försvarsbeslut och såsom de också i Underrättelsekommitténs direktiv, att i första hand

anges

underlag för den politik och de åtgärder i övrigt syftar till att

ge som värna landets yttre säkerhet. I fredstid består uppgifterna i att ge

om regeringen och försvarsledningen förvarning om militära hot mot landet och underlag för beslut, som rör försvarets beredskap och krigsduglighet. Verksamheten skall vidare ge underlag för operativ planläggning i form kunskap tänkbara motståndares militära

av om

organisation, taktik och utrustning. resurser,

Vidare har underrättelsetjänsten till uppgift att bidra med underlag för beslut Försvarsmaktens långsiktiga utveckling. Under-

om rättelsetjänsten skall också kunna lämna underlag för beslut om åtgärder vid kränkningar vårt territorium. Den har även uppgifter,

av

är relaterade till svenskt deltagande i internationella insatser. I som säkerhetspolitiska kriser och i krig övergår uppgifterna till att stödja försvarsansträngningama. Underrättelsetjänsten skall då lämna underlag för beslut agerande i krissituation och för hur kriget

om en skall föras.

Som ett led i verksamheten skall underrättelsetjänsten kontinuerligt bidra med underlag stöd för svensk utrikes- och försvars-

som politik. Underrättelsetjänsten har att i det nuvarande säkerhetspolitiska läget lägga särskild vikt vid information om långsiktiga ut-

vecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska

och militära områden betydelse för landets säkerhet. Nya hot och

av risker inom för ett vidgat säkerhetsbegrepp skall uppmärk-

ramen sammas.

Organisation

I 1996 års försvarsbeslut framhölls att Högkvarterets dåvarande organisation inte ansågs den mest ändamålsenliga se prop.

vara l996/97:4 213 f.. Regeringen beslutade därför den 18 december

s. 1997 Fco 97/1876/MlL en ny organisation, varigenom bl.a.

om ansvarsfördelningen inom Högkvarteret tydliggjordes. I den nya organisationen, gäller från den 1 juli 1998, indelas Högkvarte-

som ret i tre linjeenheter för ledning operativ verksamhet för ledning

av

krigsförbandsverksamhet och för ledning av grundorganisaav tionsverksamhet. Härtill kommer bl.a. stabsenheter för planering, personal, intemrevision och stödfunktioner i övrigt samt en enhet for underrättelse- och säkerhetstjänst MUST. MUST har inte, så-

redan har framgått, i sig berörts av omorganisationen och den som struktur MUST erhöll från och med den 1juli 1994 består.

som

86 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

De tidigare redovisade bestämmelserna i 10 och 12 i försvarsmaktsförordningen har ändrats med anledning organisatoriska av förändringar. Alltjämt gäller emellertid enligt 3 § i förordningen att Försvarsmakten skall leda och bedriva militär underrättelse- och säkerhetstjänst. I 10 § i förordningen anges att för Försvarsmaktens chef, ÖB, skall finnas ställföreträdande chef.

en I 12 § i förordning-

en föreskrivs att i Försvarsmakten skall finnas ett Högkvarter, som består av bl.a. linje- och stabsenheter samt en enhet för underrättel-

se- och säkerhetstjänst MUST.

Militärbefälhavama har inte berörts organisatoriska av senare förändringar inom Försvarsmakten. De leder, såsom har angivits tidigare, på ÖB:s uppdrag och i enlighet med de anvisningar, som MUST meddelar med stöd ÖB:s beslut, underrättelse- och säkerav hetstjänsten inom de militärbefälsområden, har tilldelats dem. som Sålunda har militärbefälhavama underrättelsefunktioner för egna

inhämtning och bearbetning för sin krigsplanläggning, inci-

egen dentberedskap m.m. Militärbefälhavama har därutöver uppgifter för inhämtning, bearbetning och delgivning underrättelser efter deleav

gering ÖB i särskild ordning. Underrättelsetjänst bedrivs

av även av regionala och lokala chefer för mark-, sjö- och luftstridskrafter genom inhämtning enligt Försvarsmaktens särskilda bestämmelser och i enlighet med militärbefälhavamas kompletterande order och anvisningar. Vid alla staber, militära förvaltningar och förband skall finnas en enhet eller särskilt utsedd personal, handlägger undersom rättelse- och säkerhetsärenden. FRA är den myndighet, som tillsammans med Försvarsmakten, främst för den svenska militära underrättelseverksamheten. svarar

FRA har, såsom redan har framgått, till huvudsaklig uppgift att

hämta in information signalspaning. FRA bildades år 1942 genom då de uppgifter, som tidigare hade legat på försvarsstabens signal-

tjänstavdelning och kryptoavdelning, fördes över till särskild

en myndighet. Den militära delen av FRA:s signalspaning inriktas dock av Försvarsmakten. Militära underrättelser hämtas in och bereds, redan har som framgått, även av ett flertal andra myndigheter, i likhet med som FRA står utanför Försvarsmakten. I första hand gäller detta FOA, som bedriver teknisk underrättelsetjänst i samband med forskning och utredningsarbete för totalförsvaret, och FMV, bedriver som underrättelsetjänst i samband med anskaffning, vidmakthållande och avveckling av försvarsmateriel. Andra myndigheter, bistår eller som samverkar med Försvarsmakten i underrättelsefrågor, är bl.a. um-

kesförvaltningen UD och utlandsrepresentationen, Försvarets

sjukvårdscentrum, som bl.a. för uppföljning medicinska svarar av

Underrdttelsetfiinsten en bakgrund 87 -

underrättelser, SÄPO, Rikskriminalpolisens underrättelseenhet, underrättelseenheter inom Tullverket och Kustbevakningen, Översty-

ÖCB och Statens räddningsverk. Även

relsen för civil beredskap andra t.ex. Försvarshögskolan FHS och universiteten, kan organ, bistå i underrättelsefrågor inom ramen för sitt vetenskapliga arbete. Beträffande MUST med KSI ingår anslagna medel numera som inte särskilt specificerad del av Försvarsmaktens anslag A 1 Fören bandsverksamhet och beredskap Under 1980-talet redovisades m.m. de budgeterade kostnadema för föregångarna till MUST och KSI i det öppna regleringsbrevet för försvaret under delprogrammet Be-

redskap, ingick i anslaget Operativ ledning. Uppgifter om an-

som talet anställda hos MUST med KSI redovisas inte offentligt och så har inte heller skett tidigare. Beträffande FRA redovisas i statsbudgeten uppgifter om anslaget Utgiftsområde 6 Totalförsvar D 3 Försvarets radioanstalt som för 1999 uppgår till 436 640 000 kr. Uppgifter antalet anställda om hos FRA redovisas inte offentligt.

2.4.4 Särskilt om vissa myndigheter med

underrättelseupp gifter

Försvarsmakten MUST -

för Högkvarteret har Försvarsmakten, ÖB, angivit

I arbetsordningen

de uppgifter, ankommer på chefen for MUST. Enligt arbetssom ordningen har denne att leda och bedriva underrättelsetjänst inom för ÖB:s beslut och därvid de övriga underrättelseorganen ramen ge anvisningar hur underrättelser skall hämtas in, bearbetas och om delges. För detta chefen för MUST ut regler, föreskrifter och ger anvisningar för den militära underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och vid FRA, FMV och FOA. Vidare skall chefen för MUST enligt arbetsordningen samordna och kontrollera den övergripande utvecklingen av underrättelsefunktionen inom Försvarsmakten och totalförsvaret i övrigt. Det innebär att chefen for senare MUST samordnar och inriktar den militära underrättelseverksamheten vid bl.a. FRA, FMV och FOA. De två sistnämnda myndigheterna inriktas och samordnas i huvudsak inom för särskilda uppdrag, ÖB dem ramen som ger genom MUST. FRA:s militära underrättelseverksamhet inriktas av MUST bl.a. årliga inriktningar. Som generellt underlag för genom ett mer all inriktning den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten av

88 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

under den kommande femårsperioden ger Försvarsmakten ÖB årligen ut hemliga anvisningar för MUST och andra underrättelseorgan genom inriktningsdokumentet "Försvarsmaktens inriktning av underrättelse- och säkerhetstjänsten kallad FM INRI US. Tillsammans med inriktningsdokumentet upprättas s.k. produktionsen plan. I övrigt sker under hand ominriktning, justeringar och preciseringar av inhämtningsorganens uppgifter MUST. För detta genom hålls genom MUST även icke formaliserade veckovisa s.k. underrättelse- och säkerhetsberedningar med företrädare för FRA, FMV och FOA. Som en allmän grund för den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens verksamhet, ger regeringen, som tidigare har nämnts, i samband med regleringsbrevet för Försvarsmakten särskilda anvisningar och riktlinjer tör MUST hur underrättelse- och säkerhetstjänsten skall genomföras. Därvid anges bl.a. att underrättelsetjänsten skall ge en sådan förvarning om de förhållanden i vår omvärld, som kan påverka vårt land i politiskt eller militärt avseende, att statsmakterna kan behålla handlingsfriheten gentemot omvärlden och bl.a. ges tid att höja landets krigsduglighet och anpassa försvaret på längre sikt. Vidare i beslutet i samband med anges regleringsbrevet att Försvarsmakten skall delta i den strategiska underrättelsetjänsten och därvid förse regeringen med uppgifter den om militära verksamheten i vår omvärld och lämna underlag för regeringens bedömning av den allmänna utrikes- och forsvarspolitiska utvecklingen. Som grund för dessa anvisningar och riktlinjer ligger bl.a. en av MUST till regeringen lämnad redovisning med förslag till inriktning av underrättelse- och säkerhetstjänsten för kommande ar.

MUST:s arbetsuppgifter är enligt arbetsordningen för Högkvarte-

ret och MUST:s interna arbetsordning fördelade, förutom på för-

svarsattachésektionen med försvarsattachéavdelningar

vid vissa ambassader och KSI, på sex olika sektioner eller avdelningar enligt följande:

Administrativa sektionen utgör chefens för MUST ledningsfunktion.

Planeringssektionen samordnar anmälda underrättelsebehov. Den samordnar inriktningen, inhämtningen och delgivningen underav rättelser inom Försvarsmakten samt förslag inriktning och ger om samordning av underrättelseverksamheten vid Försvarsmaktens stödmyndigheter. Vidare samordnar avdelningen MUST:s medverkan vid Försvarsmaktens operativa planläggning och i och programperspektivplaneringen när det gäller underrättelsefrågor. Den utar-

Underrättelsetjänsten en bakgrund 89

-

betar allmänna råd och föreskrifter beträffande underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten.

Analysavdelningen leder bearbetning, analys och delgivning av

underrättelser rörande säkerhetspolitisk, ekonomisk och militärstrategisk utveckling såsom stöd för strategisk underrättelsetjänst samt operativ verksamhet och planering. Avdelningen utarbetar strategiska omvärldsbedömanden till grund för bl.a. den operativa ledningen av Försvarsmakten. Vidare utarbetar avdelningen kontinuerligt och delger underrättelser om det aktuella säkerhetspolitiska, militära och säkerhetshotande läget samt gör dagsaktuella analyser av främmande staters inrikespolitiska och säkerhetspolitiska förhållanden. Avdelningen utarbetar beslutsunderlag till Försvarsmakten och Rege-

ringskansliet avseende sådana säkerhetspolitiska utvecklingstenden-

ser i omvärlden, som kan medföra krav på svenska internationella insatser. Vidare utarbetar avdelningen säkerhetspolitiskt underlag för underrättelsesamarbete med andra länder.

Lägesavdelningen presenterar och delger uppgifter det säker-

om hetspolitiska, militära och säkerhetshotande läget samt MUST:s analyser och prognoser om utvecklingen på kort sikt. Avdelningen leder projektgrupper inom MUST, som bearbetar och delger underrättelser om särskilda konfliktområden, i regel där svensk personal är eller kan bli insatt i fredsbevarande åtgärder. Vid en särskild sektion inom avdelningen, Sektionen för Öppna Källor SÖK, hämtas information in, som är allmänt och öppet tillgänglig, s.k. OSlNT, bl.a. från internationella databaser. Vidare analyserar avdelningen radarinformation rörande flygverksamhet. Avdelningen leder MUST:s arkivtjänst.

Underrättelseavdelningen leder bearbetning, analys och delgiv-

ning av underrättelser avseende sådana militära förhållanden, som främst kan beröra vårt närområde, till stöd för strategisk underrättelsetjänst, operativ verksamhet, planering och förbandsproduktion. Avdelningen svarar för produktionen av hotbildsunderlag och fakta beträffande stridskrafter och övrigt stöd för i första hand förbandsproduktionen, men även för planeringen av Försvarsmaktens utveckling i övrigt såsom underlag för perspektivplane- och operativa studier. Avdelningen svarar för analys av bilder, s.k. IMINT, och för terränginfonnation rörande utländskt område. Vidare

svarar avdelningen för utvärdering av militär information som erhålls inom ramen för förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder, s.k. CSBMunderlag, beträffande utländska stridskrafter.

Säkerhetsavdelningen leder säkerhetstjänsten inom Försvar-

smakten. Avdelningen följer och analyserar den säkerhetshotande verksamheten genom att bedriva säkerhetsunderrättelsetjänst,

som

90 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

bl.a. skall ge underlag för säkerhetsskyddsåtgärder, utbildning och förbättringar i säkerhetstjänstens regelverk. Avdelningen har tillsynsansvar för säkerhetstjänsten inom Försvarsmakten, men även för de flesta övriga myndigheter under Fö. Den utarbetar föreskrifter och allmänna råd för Försvarsmakten och nämnda myndigheter samt förslag till åtgärder för att utveckla den militära säkerhet-

stjänsten. Vidare leder avdelningen signalskyddstjänsten inom total-

försvaret och IT-säkerhetstjänsten inom Försvarsmakten.

MUST:s produktion av underrättelser delges den som berörs i första hand genom datoriserade ledningssystem. Delgivning sker även genom skriftliga orienteringar, rapporter, Översikter, lägesbedömningar m.m. Den skriftliga delgivningsproduktionen består bl.a. av regelbundna årliga och veckovisa underrättelserapporter och översiktsrapporter ÅR, VÖ och ÖR. Dessa innehåller bl.a.

en sammanfattning och utvärdering av säkerhetspolitisk och säkerhetshotande verksamhet samt militär verksamhet och organisationsutveckling främst i närområdet och i områden där svensk personal är engagerad för t.ex. FN och OSSE.

Enligt en av MUST fastställd produktionsplan, men även när omständigheterna eljest ger anledning härtill, utges extra orienteringar EXO främst för att sprida kunskaper inom ett visst ämnesområde och för att bygga upp en bred baskunskap inför en tillfällig ominriktning av försvarsresursema. EXO ges även ut i samband med kriser och konflikter samt efter viktigare övningar med främmande stridskrafter. Särskild delgivning sker i form av skriftliga särskilda underrättelserapporter SR för främst tidskritiska underrättelser med högt underrättelsevärde och för underrättelser med särskilt känsligt innehåll.

MUST:s skriftliga delgivning består vidare av dokumentet Försvarsmaktens strategiska omvärldsbedömanden. l detta ges årsvis med reviderad version efter ett halvår bl.a. omvärldsbedömanden

en med avseende på för Sverige och svenska fredsbevarande intressen utomlands särskilt relevanta förhållanden främst i fråga om hot och risker. I dokumentet ges även bedömanden av den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen i nuläge och fem år framåt. MUST:s skriftliga delgivning består även av dokumentserien Främmande makter och deras stridskrafter FRÄMST. I denna

redovisas i fem-, tio- och tjugoåriga perspektiv, grundläggande fakta om och principer för stridskrafter och om stridskraftsutvecklingen på taktisk nivå i nyssnämnda tidsperspektiv. I dokumentserien ingår även skriftlig information om bl.a. spridning av massförstörelsevapen, teknikutveckling och rustningskontrollavtal. Dessa dokument läggs till grund bl.a. för Försvarsmaktens perspektiv- och pro-

Underrättelsetjänsten bakgrund 91 - en

gramplanering, operativa studier och operativ planläggning krigsförberedelsearbete samt förbands- och systemutveckling. Vid SÖK sker sammanställning öppen, obearbetad inforen av mation, som delges en stor s.k. kundkrets inom i första hand totalförsvaret. Delgivning sker dels regelbundet genom daglig s.k. en Morgonöversikt, som utgör en sammanställning av dagsaktuell information av allmän underrättelsekaraktär, dels av särskilda sammanställningar i form av grundinformation olika länder, biograom fier m.m. bl.a. görs på beställning. Delgivning sker även som genom att flera underrättelseorgan har direkt tillträde till det informationsmaterial, som finns tillgängligt i Sektionens databaserade inforrnationsbank. Delgivning av MUST:s underrättelser sker även muntligen genom föredragningar. All MUST:s produktion delges med myndigheter och befattningshavare inom och utom Försvarsmakten enligt särskilda bedömanden. Utanför försvarsmakten sker delgivningen i huvudsak med Regeringskansliet och då med Statsrådsberedningen SB, Fö och UD samt med FRA, FMV och FOA bl.a. som stöd för sistnämnda myndigheters egen inhämtning eller bearbetning.

Verksamheten vid MUST KSI -

KSI ingår i MUST och är underställd chefen för MUST, men lyder direkt under ÖB i vissa frågor. Den omedelbara ledningen KSI av utövas av en chef vars namn och befattning inte redovisas öppet. KSI organisation och uppgifter regleras ÖB fastställd :s genom en av kvalificerat hemlig instruktion och genom vissa angivna föreskrifter om KSI:s kontaktverksamhet med utländska underrättelsetjänster. Av instruktionen framgår bl.a. att KSI endast skall hämta in sådana underrättelser som berör rikets yttre säkerhet och att verksamheten inte får vara inriktad på uppgifter, som ankommer på polisen. För KSI finns en hemlig arbetsordning upprättad inom KSI. KSI :s uppgift är att hämta in infonnation med särskilda metoder, dvs. genom förfaringssätt, det inte ankommer andra undersom rättelseorgan att använda. KSI:s roll är därvid Försvarsmakten att ge möjlighet att ta till vara tillfällen till underrättelseinhämtning, som andra organ inte kan utnyttja därför att de inte har ett säkerhetsskydd, som är tillräckligt för situationen. Jfr Underrättelseutredningens betänkande SOU 1976: 19 70 Principiella ställningstas. ganden rörande vilken risktagning i olika avseenden, kan som komma i fråga i KSI:s verksamhet, bedöms chefen för MUST, av ÖB personligen eller av regeringen.

92 Underréittelsetjdnsten bakgrund

- en

KSI är ett enbart arbetar med inhämtning av under-

organ som rättelser. På grundval inhämtat material upprättas i allmänhet

av rapporter, som överlämnas till MUST, där dessa sedan bearbetas tillsammans med annat underrättelsematerial. KSI utför inhämtningsuppdrag även åt andra underrättelseorgan än MUST, såsom t.ex. FOA och FMV.

Genom Försvarsmaktens inriktningsdokument FM INRI US fastställs KSI:s verksamhet i huvuddrag i form av grundinriktning och årsinriktningar. Därtill kommer tillfälliga inriktningar. Med ledning inriktningsdokumentet planerar KSI inhämtningsverk-

av samheten. Verksamheten avser, som nyss har framgått, enbart underrättelser utländska säkerhetspolitiska, militära, militärgeogra-

om fiska och demografiska förhållanden.

KSI:s inhämtning avser inte personregistrering. Uppgifter om personer kan emellertid aktualiseras hos KSI i samband med rekrytering personal och när det gäller att skydda KSI:s verksamhet

av och dess källor. Det kan t.ex. gälla att ta reda om en källa umgås med personer, som kan befaras försöka infiltrera organisationen. Vidare kan i verksamheten naturligtvis tänkas förekomma underrättelseinforrnation ledande utländska politiska eller militära

om personligheter.

Uppgiftsmaterial, som tillförs KSI genom spontan rapportering från vissa uppgiftslämnare, förstörs om det inte är fråga om information säkerhetspolitiskt eller militärt intresse. Om uppgifterna

av är sådana att de har betydelse för polisens verksamhet vidarebefordras de till denna.

Den stränga sekretess och starka sektionering, som anses nödvändig i den typ av verksamhet som bedrivs av KSI, gör att en uppgiftslämnares en källas identitet i vanliga fall är känd enbart av

- -

enda kontaktman inom KSI. Denne har ensam hand om förbinen delsema med vederbörande. Den för Försvarsmakten relevanta information, källa förser KSI med, är däremot föremål för be-

som en dömning inte bara av KSI:s ledning utan framför allt av MUST. Källans identitet avslöjas dock inte i dessa sammanhang utan källan förblir hemlig.

Den information, som KSI hämtar in, lämnas över till MUST:s underrättelsearkiv för registrering, varefter den överlämnas till vederbörande avdelning inom MUST för fortsatt handläggning. Information, som har hämtats in på uppdrag, delges med uppdragsgi-

Det ankommer på underrättelsearkivet att bedöma om den varen. överlämnade informationen i övrigt skall delges med andra underrättelseorgan såsom FOA, FMV och FRA för vidare beredning eller

SOU 1999237 Underrdttelsetjdnsterz bakgrund 93

—en

om det eljest finns anledning att myndigheterna har tillgång till infonnationen.

Verksamheten vid MUST försvarsattachésektionen och försvarsatta-

chéavdelningama

Försvarsattachéemas verksamhet vid olika svenska beskickningar är reglerad i Försvarsmaktens förordning FFS 1985:20 om Sveriges försvarsattachéer. Enligt 4 § i förordningen är attachéema underställda Försvarsmakten, men lyder under beskickningschefen i vissa avseenden. Enligt arbetsordningen för Försvarsmakten ankommer det, som redan har framgått, på chefen för MUST att leda verksamheten för attachéema. Försvarsattachéavdelningarna vid aktuella ambassader utgör organisationsenheter inom MUST. Försvarsattachéema stöds administrativt av Försvarsattachésektionen vid MUST och är underställda chefen för MUST. Försvarsattachéemas uppgifter, organisation och lydnadsförhållanden är i övrigt reglerad i en av Försvarsmakten ÖB fastställd Handbok för försvarsattaché

genom och genom Försvarsmaktens inriktningsdokument FM INRI US samt i arbetsordningen för MUST.

Försvarsattachéema är avsedda att utgöra en förbindelselänk mellan värdlandet och den svenska försvarsmakten. Förhållandena är naturligtvis mycket varierande i olika länder. De har att öppen väg hämta information om militärpolitiska förhållanden och om den militära och militärtekniska utvecklingen i värdlandet. De skall även följa och bedöma utvecklingen och de säkerhetspolitiska förhållanden i värdlandet, som kan få konsekvenser för totalförsvaret i hemlandet. Härutöver har attachéema uppgifter, som inte direkt anknyter till underrättelseverksamheten. Det gäller bl.a. att vara rådgivare åt beskickningschefen i militära frågor och att biträda svenska försvarsmyndigheter i frågor, som berör inköp eller försäljning av försvarsmateriel och tjänster, samt att hjälpa andra svenska myndigheter och företag i angelägenheter, som rör militära förhållanden.

Attachéema har i övrigt att hämta in information och delge underrättelser i enlighet med Försvarsmakten ÖB fastställda

av underrättelsebehov och fullgöra underrättelseuppgifter, som kan tilldelas dem. Deras underrättelseinformation hämtas i första hand in genom egna observationer och kontakter med företrädare för värdlandet och med diplomater och kollegor från andra länder. Underrättelsematerial erhålls även i stor utsträckning genom andra öppna källor såsom radio, TV, dagstidningar, facktidskrifter, också i

men samband med resor i värdlandet och besök vid förband m.m. Attachéemas rapportering består av årsrapporter, månadsrapporter, rap-

94 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

porter om ackrediteringslandets försvarsbudget och särskilda rapporter med anledning av någon speciell händelse. Bearbetningen och analysen inhämtad information sker i huvudsak vid MUST.

av

FRA

FRA är enligt 1 § förordningen 1994:714 med instruktion för Försvarets radioanstalt central förvaltningsmyndighet direkt under

en regeringen med uppgift att bedriva signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare anger. Till viss del utgör signalspaningen civil och inte militär underrättelseverksamhet. Enligt 2 § i förordningen skall FRA särskilt följa förändringen signalmiljön i omvärlden, den tekniska ut-

av vecklingen och signalskyddet. Vidare skall FRA fortlöpande utveckla den teknik och metodik, som behövs för att bedriva verksamheten, samt utföra matematiska bedömningar av kryptosamband för totalförsvaret.

FRA:s underrättelseverksamhet styrs vidare, till den del verksamheten utgör militär underrättelsetjänst, genom de anvisningar och riktlinjer för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, som regeringen ger bl.a. FRA i samband med regleringsbrev. Därvid anges, på samma sätt som tidigare har redovisats i fråga om MUST, bl.a. vilka underrättelseuppgifter som FRA skall ha och riktlinjerna för verksamheten. Vidare Försvarsmakten ÖB i sitt in-

ger genom riktningsdokument FM INRI US generella anvisningar på årsbasis för FRA:s militära inhämtningsuppgifter. Inriktningsdokumentet innehåller även vissa anvisningar om FRA:s ansvar för bearbetning och delgivning militära underrättelser. Därutöver meddelar ÖB

av vissa mer detaljerade anvisningar i särskild ordning. I en inom Försvarsmakten upprättad underrättelsehandbok för Försvarsmakten ges bl.a. detaljerade bestämmelser, som berör bl. a. FRA:s militära inhämtning. Försvarsmakten MUST utfärdar även bestämmelser för FRA:s samverkan med militära operativa och taktiska chefer.

FRA:s signalspaning syftar bl.a. till att ge underlag för bedömning i fråga om sådan förvarning om förhållanden i omvärlden, som kan påverka landet i säkerhetspolitiska och militära hänseenden. Signalspaningen bedrivs som kommunikationsspaning mot utländsk radiokommunikation och som s.k. teknisk signalspaning mot vissa sändningar av annan karaktär. Den utförs från stationer, som med hänsyn till radiovågomas utbredning är placerade på lämpliga platser i Sverige. Spaning bedrivs även från flygbuma stationer och från fartyget HMS Orion.

Underri1ttelsetjc1'nsten bakgrund 95

—en

FRA är organiserad i en avdelning för kryptologiska underrättelser, en avdelning for militära underrättelser och en teknisk avdelning samt administrativa enheter. Underrätteleavdelningamas särart bestäms bl.a. av deras inriktning mot olika typer underrättelser. I

av takt med att den säkerhetspolitiska bilden blir alltmer komplex samarbetar avdelningarna i ökad utsträckning för att utveckla

en samlad kompetens.

Signalspaningen har av tradition haft till huvuduppgift att vara s.k. larmklocka, vilket innebär att varna för angreppsförberedelser eller omedelbart hot om angrepp mot Sverige. Att upprätthålla den-

na förmåga har varit en grundläggande uppgift för FRA. Myndig-

heten har de senaste åren omdisponerat betydande resurser för att

utveckla spanings- och bearbetningsmetoder så att rapporteringen skall svara även mot det nya säkerhetspolitiska lägets krav på lång-

siktighet.

Signalspaning riktar sig mot alla typer av eterbuma telesändningar och främst mot sådana som är avsedda att överföra infonnation i tal eller skrift. Den information som erhålles spänner över ett brett spektrum från det utrikes- och försvarspolitiska området till detaljuppgifter om t.ex. enskilda militära förband eller vapensystem och deras kapacitet. De senare bidrar till utformningen av hotbilder, taktikanpassning och tekniska motrnedel.

FRA:s signalspaning innefattar såväl inhämtning bearbet-

som ning och rapportering. Inhämtningen sker genom avlyssning mot och registrering av utvalda signaler. Den sändande parten söker vanligen skydda innehållet i kommunikationen genom ett högt utvecklat s.k. signalskydd. Bearbetningen syftar till att forcera signalskyddet och frilägga eller beskriva sändningamas innehåll. Teknisk

analys, trafikbearbetning och kryptoforcering är verktyg för detta.

En fortsatt analys ger de faktiska underrättelser, är syftet med

som verksamheten.

Utvecklingen inom telekommunikationsområdet går snabbt och komplexiteten och skyddsutvecklingen i signalsystemen ökar. Det ställer krav på förmåga hos FRA till teknisk utveckling inom högt specialiserade områden. FRA utvecklar teknikkompetens

en egen for detta. Bl.a. av kostnadsskäl sker systemutvecklingen i stor ut-

sträckning genom köp av färdiga komponenter och delsystem. Den

tekniska avdelningen inom FRA utvecklar och tillverkar för signal-

spaningen specifik utrustning, vilket är nödvändigt främst sekre-

av tesskäl.

Signalspaningen omgärdas av sträng sekretess. Denna betingas inte, som i andra underrättelsesammanhang, i första hand behovet

av att skydda källoma/signalema. Dessa kan vara tillgängliga även med

96 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

ganska enkel utrustning. Den höga sekretessen motiveras främst av behovet av att hemlighålla metoder och teknik för att bl.a. bryta

igenom signalskydd. Den tekniska signalspaningen riktar sig främst mot radarsignaler

och navigeringssystem. Den används i huvudsak för att utvinna teknisk information och iör att identifiera och lägesbestämma bl.a.

flygplan och fartyg. Utvecklingen inom området for s.k. telekrigfö-

ring med elektroniska stridsmedel utgör ett allt större hot, eftersom sådana stridsmedel helt kan såväl förstöra vitala civila informationsoch kommunikationssystem som oskadliggöra påkostade militära lednings- och vapensystem. Utvecklingen ställer ökande krav på signalkunskap hos FRA och på att FRA bl.a. kan förse Försvarsmakten med aktuella s.k. signalbibliotek, som kan utnyttjas i varnar- och motmedelssystem på bl.a. örlogsfartyg och i stridsflygplan. FRA svarar för den signalspaningsmässiga metodik- och teknikutvecklingen för signalspaningsbataljon 99 teknisk signalspaning, samt för specialistbefattningar vid förbanden. För dessa och för taktisk signalspanings- och motmedelsutrustning på bl.a. JAS 39 och kustkorvetter utför FRA prov och försök i såväl simulerad som

verklig signalmiljö.

Genom flera typer av rapporter delger FRA sina underrättelser med olika uppdragsgivare. De flesta underrättelsema går till MUST. Till mottagarna av FRA:s underrättelser hör även Regeringskansliet och då framför allt SB, UD och Fö. Andra uppdragsgivare är bl.a. SÄPO, FOA, FMV, Tullverket och Kustbevakningen.

FRA delger löpande signalspaningsunderrättelser med Försvar-

smakten genom elektronisk överföring. Dagligen görs även sam-

manställningar anpassade for att tillgodose olika underrättelsebehov

hos skilda uppdragsgivare. Rapporteringen kan för Försvarsmaktens del t.ex. röra främmande stridskrafters rörelser, övningar, prov

av vapen, kränkningar av svenskt territorium m.m. Den dagliga rapporteringen rör i övrigt information av betydelse för bedömningar av internationell krishantering samt den allmänna utrikes- och försvarspolitiska utvecklingen. Ämnesrelaterad regelbunden

rapportering sker om bl.a. extremism, terrorism och proliferation samt om förhållandena i vissa regioner såsom Balkan, Gulfområdet, Centralasien och andra kris- eller spänningsområden. långsiktig

En mer och bearbetad redovisning sker på månads- eller årsbasis bl.a.

om främmande stridskrafters taktik, organisation, struktur och ledning.

FRA organiserar genom den kryptologiska avdelningen en s.k. kryptologpool, som utgör ett nationellt kompetenscentrum för kryptologi. Personal från FRA tjänstgör vid MUST inom Totalför-

svarets signalskyddssamordning, TSA för kryptologiska gransk-

Underrättelsetjänsten bakgrund 97

- en

ningar och gör även oberoende bedömningar Försvarsmaktens

av och andra svenska kryptosystem. FRA stödjer dessutom UD och

Rikspolisstyrelsen i kryptofrågor.

UD och utrikesrepresentation

Utrikesförvaltningen, som består av UD och utrikesrepresentatio-

nen, har bl.a. till uppgift att vara ett instrument för svensk utrikespolitik. Den skall bereda, samordna och verkställa beslut och ställningstaganden, som rör Sveriges förbindelser med främmande stater. Detta innebär ett ansvar för helheten i Sveriges förbindelser med främmande stater såväl bilateralt inom för verksamheten

som ramen i multilaterala organ.

Utrikesministem har genom UD:s allmänna för relatio-

ansvar nerna till omvärlden under statsministern det övergripande ansvaret för den svenska säkerhetspolitiken. I detta ingår för interna-

ansvar tionella militära och civila fredsfrämjande insatser från svensk sida. Däremot ligger det under Fözs ansvarsområde att förbereda och

genomföra den internationella militära verksamheten.

Utrikesförvaltningens uppgifter på det säkerhetspolitiska området

har i hög grad fått en ny inriktning under de senaste åren. Ett antal förhållanden visar denna förändrade inriktning. Hit hör i första hand slutet på det kalla kriget och den i grunden annorlunda säkerhetspolitiska miljö, som har skapats framför allt i Europa även i

men världen i övrigt. Sveriges inträde i EU, samarbetet med Nato och den nya roll denna organisation håller på att skaffa sig, de baltiska ländernas självständighet, det nära samarbetet runt Östersjön, Sveriges deltagande i den långvariga militära och civila operationen i tidigare Jugoslavien, de nya s.k. lågnivåhoten som bl.a. består i miljörisker, nukleära risker, flyktingströmmar, organiserad brottslighet och terrorism är exempel frågor berör utrikesför-

nya som

valtningen. Reformarbetet i FN och världsorganisationens delvis

förändrade roll, Sveriges deltagande i säkerhetsrådet under den

gångna tvåårsperioden samt svenskt krisförebyggande och fredsfrämjande arbete på andra håll är ytterligare exempel. Inriktningen

av utrikesförvaltningens verksamhet fastställs i såväl allmänna foreskrifter som formuleras löpande i instruktioner och riktlinjer till utlandsmyndighetema och i den utbildnings- och samrådsverksamhet, som äger rum i olika former inom utrikesforvaltningen.

De nya uppgifterna för utrikesförvaltningen på det säkerhetspoli-

tiska området har ställt ökade och preciserade krav förvalt-

mer ningens infonnationsinhämtning. Inom UD:s enheter sammanställs,

98 Underrättelsetjänsten bakgrund

- en

analyseras och sprids information av betydelse för utrikespolitiska ställningstaganden. Vid utlandsmyndighetema utarbetas rapporter

bl.a. den ekonomiska och den politiska utvecklingen i verksamom hetslandet och myndigheternas syn på internationella händelser samt rapporter om verksamheten i internationella organisationer.

UD är organiserat i 22 operativa enheter, som har antingen regionalt eller funktionellt ansvar. De regionala enheterna för Västeu-

Öst- och Centraleuropa, Nord- och Sydamerika, Asien, Afrika ropa, och för Mellanöstem/Nordafrika har ansvar för politiska, handelspolitiska och utvecklingspolitiska förbindelser med enskilda länder i respektive region. De funktionella enheterna bl. a. för FN, europeisk säkerhetspolitik, handelspolitik, utvecklingspolitik, migrationsfrågor, konsulära ärenden, press- och informationsärenden och rättsfrågor har ett tematiskt ansvar för olika politikområden. Därtill kommer administrativa, juridiska och protokollära stödfunktioner samt en från linjen fristående analysfunktion, Idé- och analysgruppen lAG.

lnhämtning, sammanställning, bearbetning och analys av förhållanden betydelse för utrikespolitiska ställningstaganden sker in-

av

utrikesförvaltningen på rad olika sätt. Den viktigaste källan om en för information är de 105 utlandsmyndighetemas rapportering till UD. Rapporteringsverksamheten är reglerad genom 5 § i förordningen 1992:247 med instruktion för utnkesrepresentationen, vari föreskrivs att beskickningar och konsulat skall i rapporter till UD redovisa och analysera händelser och förhållanden som intres-

är av

för Sverige, för förbindelsema mellan Sverige och verksamhetsse landet eller för bedömningen av det allmänna utrikespolitiska läget.

l 23 § i den nyssnämnda förordningen regleras även uppgifterna för de svenska representationema och delegationerna i New York FN-representationen, Geneve FN-representationen m.m., Wien OSSE-delegationen, Paris OECD-delegationen, Strassbourg Europarådsdelegationen och Bryssel EU-representationen. Där föreskrivs att delegation vid internationell organisation skall

en en

följa utvecklingen av frågor som behandlas inom organisationen, -

företräda Sverige vid organisationens sammanträden, -

ta del av och analysera förslag och beslut som kan vara av intresse —

för Sverige,

hålla kontakt med ombuden för organisationens övriga medlems- -

stater och hålla sig underrättad om dessa staters ställningstaganden i frågor som kan beröra Sverige,

rapportera till UD om organisationens verksamhet i frågor som kan -

intresse för Sverige och vad delegationen erfarit av betydel-

vara av se för Sveriges förbindelser med organisationen,

l

Underrättelsetjänsten bakgrund 99

- en

rapportera till UD vad delegationen erfarit som kan vara av vikt för -

bedömningen av betydelsefulla internationella problem eller av det

allmänna utrikespolitiska läget. Den närmare inriktningen av utlandsmyndighetemas rapportering

och övriga verksamhet sker med olika metoder. Ett viktigt styrinstrument är den årliga verksamhetsplaneringen för varje utlandsmyndighet och för varje arbetsenhet UD. Den löpande rapporteringsverksamheten styrs genom regelbunden instruktionsgivning och nära, ofta dagliga, kontakter mellan UD:s tjänstemän

genom och myndigheternas. Ett viktigt styrmedel är även de möten som regelbundet ordnas för utlandsmyndighetema i en viss region eller årligen i Stockholm för olika kretsar av utlandspersonalen beskickningschefema, handelsråden, pressattachéema, de säkerhetspolitiska rapportörema, m. fl. kategorier.

Handböcker och stående instruktioner har utarbetats för att underlätta uppläggningen av rapporteringen på olika områden politik, ekonomi, handel, säkerhetspolitik, mänskliga rättigheter, bistånd m. m. Den närmare operativa inriktningen för varje utlandsmyndighet vid varje enskild tidpunkt fastställs av utlandsmyndighetema själva på ett ofonnaliserat sätt genom en löpande dialog eller ger sig självt

omständigheterna. Därutöver finns bl.a. instruktionsböcker, som av reglerar utrikesförvaltningens övriga verksamhet och som stundom kan innehålla anvisningar för rapportering i speciella frågor.

Inhämtning, bearbetning och analys av information av specifik betydelse for regeringens ställningstaganden i säkerhetspolitiska frågor går inte alltid att skilja från den allmänna utrikespolitiska verksamheten; särskilt inte i ett läge som kännetecknas av ett brett säkerhetsbegrepp, i vilket många internationella förhållanden kan ha betydelse för Sveriges säkerhet. För den säkerhetspolitiska bevakningen och analysen finns inom utrikesförvaltningen ett system med många element. De arbetsenheter inom UD, som kan sägas ha ett särskilt för svensk säkerhetspolitik, är, förutom den tidigare

ansvar nämnda lAG-enheten, enheten för europeisk säkerhetspolitik, som bl. följer den säkerhetspolitiska situationen i vårt närområde och

a. utvecklingen inom Nato och försvarsorganisationen Västeuropeiska unionen WEU, enheten för Öst- och Centraleuropa, FN-enheten, som ansvarar för säkerhetsrådet, generalförsamlingen och nedrustningsärendena, och enheten för globalt ekonomiskt och socialt samarbete konfliktförebyggande- och humanitära frågor. Även

samt den handelspolitiska enheten och den utvecklingspolitiska har ett visst ansvar för säkerhetspolitiken. De regionala enheterna har ett självständigt ansvar för säkerhetspolitiskt relaterade frågor inom respektive region.

100 Underrättelsezjänsten bakgrund

- en

De rapporter och analyser, som kommer in till UD från utlandsmyndigheterna, delges i vid omfattning inom utrikesförvaltningen och till närmast berörda departement och myndigheter utanför UD. Dit hör SB, Fö, Försvarsmakten bl. a. MUST samt ibland FOA och FRA. Rapporteringen från utlandsmyndighetema innehåller inte enbart ett faktaunderlag. Utlandsmyndighetema, i synnerhet de som finns i de från svensk säkerhetspolitisk synpunkt viktigare länderna, gör också en egen säkerhetspolitisk analys och bedömning. Det är numera en strävan att utlandsmyndighetema inte bara skall intressera sig för de i strikt mening försvarspolitiska och militära dimensionerna av säkerhetspolitiken utan också ägna uppmärksamhet åt and-

nutida hot och de påfrestningar för Sverige exempelvis ra som migration samt ekonomiska och miljömässiga kriser kan innebära. Regeringens betoning av vikten att förebygga konflikter innebär också en strävan att belysa och uppmärksamma potentiella konflikthärdar.

Vid ett antal representationer, som är av stor säkerhetspolitisk

vikt bl.a. ambassadema i London, Paris, Bryssel/Nato, Bonn, Washington, Moskva, Oslo, Köpenhamn, Helsingfors, Peking, Tokyo och delegationema i Wien, New York och Bryssel, finns tjänstemän som har en särskilt intensiv dialog med UD och som regelbundet, en gång om året, träffas för säkerhetspolitiska diskussionsmöten. l de säkerhetspolitiska mötena deltar även försvarsattachéema och de militära rådgivama vid utlandsmyndighetema. De förra rapporterar antingen direkt till MUST eller via sin ambassad. De som är ackrediterade i Bryssel för att följa Nato EAPR/PFF och WEU rapporterar även direkt till UD. Detta gäller också militärrådgivama

vid OSSE-delegationen och FN-representationema, som är mer in-

tegrerade i delegationen respektive representationema än vad försvarsattachéema normalt är. Vid de säkerhetspolitiska mötena deltar även företrädare for Fö och Försvarsmakten.

Inom UD sker en självständig analys av inkommande rapportering och av den infonnationsinhämtning, som därutöver äger rum internationella möten, bilaterala samråd, seminarier, studier av fackpress etc.. Denna analys görs huvudsakligen av ansvariga enheter, men också av den särskilda analysgruppen IAG här har

som en roll. De sammanställda analyserna delges departementsledningen, Fö:s och SB:s ledning samt vissa myndigheter, bl.a. Försvarsmakten.

För en mer ingående diskussion av den säkerhetspolitiska utvecklingen i vår omvärld och av de hot, som på kort eller lång sikt kan påverka Sverige, finns en rad fora, beroende på ämnesområdet. Under regeringsnivån och de allmänna beredningar, som ibland äger

Underrättelsetjänsten en bakgrund l0l

-

inom regeringen i säkerhetspolitiskt relaterade frågor finns olirum ka interdepartementala samrådsformer. Några av dessa presenteras nedan under avsnitt 2.5.2.

FMV

FMV är enligt l § förordningen 1996: 103 med instruktion för Försvarets materielverk central förvaltningsmyndighet direkt under

en regeringen med uppgift att anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel och förnödenheter uppdrag av Försvarsmakten samt att inom detta område stödja Försvarsmaktens verksamhet. FMV biträder vidare Försvarsmakten i fråga om långsiktig materielförsörjningsplanering och materielsystemkunskap. Enligt 2 § i förordning-

är FMV:s verksamhet avgiftsfmansierad, vilket innebär att Fören svarsmakten beställer uppdrag hos FMV i dess egenskap av stödmyndighet enligt 1

I Försvarsmaktens underrättelsehandbok anges de krav på stöd och den medverkan från FMV, som Försvarsmakten ställer med avseende på underrättelsetjänst inom verkets verksamhetsområde. I handboken FMV ansvar för kunskapsinhämtning och bearbet-

ges

ning uppgifter och prestanda m.m. för den utrustning, som ingår i

av olika hotbilder och tekniskt underlag för systemutveckling för

om det militära försvaret. Genom inriktningsdokumentet FM INRI US

detaljerade bestämmelser för de underrättelseuppdrag, som ges mer skall genomföras FMV i huvudsak MUST och de olika för-

av

numera taktiska centra. svarsgrenama,

Det ankommer således FMV att gentemot Försvarsmakten

för teknisk underrättelsetjänst i syfte att klarlägga bl.a. stridssvara förmåga, stridsteknik, taktik samt vapen och vapensystems prestanda. Inom FMV finns särskilda underrättelseenheter för armé-, marin- och flygunderrättelser. Underrättelseenhetemas uppgifter består i huvudsak i att inom för hotbild hämta in, bearbeta, sam-

ramen en manställa och delge information bl.a. i fråga om teknisk förnyelse och teknikutvecklingens inverkan på främmande makters militära

handlingsmöjligheter och möjligheter till styrkeuppbyggnad och

återtagning krigsduglighet. Uppgifterna tar även sikte på främ-

av mande makters möjligheter till ledningskrigföring, telekrigföring och deras tekniska utrustning i form av flygplan, stridsvagnar. fartyg skrov, maskiner och navigeringsutrustning, vapen, sensors- och sambandssystem m.m.

FMV:s inhämtning teknisk information sker dels i samverkan

av med MUST, dels enskilt. Informationen erhålls även i samverkan

102 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

med andra myndigheter, bl.a. FRA och FOA. Bearbetningen inav formationen sker inom FMV:s underrättelseenheter i samarbete med FMV:s sakavdelningar och i samverkan med andra myndigheter, forskningsinstitutioner och industrin. FMV delger i första hand MUST och i övrigt andra uppdragsgivare uppgifter eller underrättelser om tekniska förhållanden av underrättelsekaraktär. Det ankommer på MUST att utnyttja informationen för fortsatt analys eventuellt tillsammans med annat underrättelsematerial. Samarbete i underrättelsefrågor sker främst med MUST men även med andra myndigheter såsom FRA, FOA, polisen och Kustbevakningen. Samarbetet med MUST sker bl.a. deltagande i genom av MUST ledd verksamhet och utarbetande av underrättelsedokument såsom MUST:s infonnationsdokumentation Främmande makter och deras stridskrafter FRÄMST och extraorienteringar EXO samt andra publikationer. FMV medverkar även i underrättelseutbildningen vid Försvarsmaktens skolor och förband och i annan studie- och prognosverksamhet underrättelsekaraktär. Ett av ökande samarbete i underrättelsefrågor sker med andra länder i första hand när det gäller utarbetande av vapensystembeskrivningar i samband med internationella fredsbevarande insatser.

FOA

FOA är enligt l § förordningen 1994:646 med instruktion för Försvarets forskningsanstalt en central förvaltningsmyndighet med huvuduppgift att bedriva forskning och utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för internationell säkerhet. Enligt 2 § i förordningen är FOA:s verksamhet avgiftsfinansierad. Det innebär att bl.a. Försvarsmakten har att beställa uppdrag hos FOA i dess egenskap av stödmyndighet enligt 1 Det finns inte någon särskild organisation eller enskilda tjänstemän inom FOA som har till speciell upp-

gift att handlägga underrättelsefrågor.

I Försvarsmaktens underrättelsehandbok anges att FOA leder underrättelsetjänst inom anstaltens verksamhetsområde. Vidare bestäms FOA:s medverkan inom underrättelseområdet genom Försvarsmaktens inriktningsdokument FM INRI US. MUST även i ger övrigt uppdrag FOA när det gäller frågor, rör forskning och som utveckling inom olika teknikområden. FOA härigenom ges en underrättelsefunktion i sin verksamhet såsom forskningsinstitut. Underrättelseverksamheten tar sikte på projekt inom ett antal områden av betydelse för underrättelseanalys och den s.k. förvamingsfunktionen.

Underrättelser/änsten en bakgrund l03

-

Med utgångspunkt i de nämnare anvisningar för FOA:s ansvar för bearbetning av underrättelser rörande försvarsinriktad forskning och teknikutveckling m.m., som ges i underrättelsehandboken, kan FOA:s underrättelsefunktion såsom forskningsinstitut sammanfattas i följande sex huvudområden.

Projekt som berör militär och säkerhetspolitisk utveckling i -

främst Ryssland, Oberoende Staters Samvälde OSS, de baltiska staterna samt övriga Europa, Pojekt som berör militär forskning och utbildning samt militärin-

-

dustriell och vapenteknisk utveckling i omvärlden,

Projekt inom området framtida krigs karaktär, -

Projekt inom NBC-området atomvapen och biologiska och kemiska -

stridsmedel, speciellt med avseende rustningskontroll och sprid-

ningsrisker,

Projekt som rör terrorism, massmigration och etniska eller religiösa -

konflikter, Projekt som innebär analys av tekniska hot såsom t.ex. informa-

-

tionskiigföring som kan påverka Sverige eller svenska intressen. Även projekten inom berörda områden inte primärt har till

om uppgift att utgöra s.k. larmklocka, kan de i praktiken fungera ett sådant sätt. Normalt ligger således tonvikten på en traditionell forskning i ämnen, som eventuellt kan generera fakta och som kan användas i underrättelseanalys. Enstaka projekt, som behandlar aspekter på t.ex. utvecklingen i Ryssland, kan sägas ha inslag av underrättelsekaraktär, även om öppna källor har utnyttjats och tonvikten i princip har lagts på analys utan en mer omfattande inhämtning. Detta kan sägas vara typiskt överlag för den underrättelserelaterade forskning, som bedrivs vid FOA. Vid FOA utförs även forskning kring utveckling av underrättelsemetodik t.ex. vid internationella operationer och i förvamingsmodeller i anknytning till anpassningsproblematiken samt i beslutsprocesser under kris och krig där underrättelsefunktioner ingår.

Inhämtningen av information i FOA:s underrättelseverksamhet sker i huvudsak i öppna former och forskningsresultaten redovisas i princip öppet. FOA erhåller dock inom ramen för vissa projekt även hemlig infonnation från olika underrättelsefunktioner inom statsförvaltningen, bl.a. från FRA, KSI och SÄPO. Vissa tekniska projekt i FOA:s forskningsverksamhet är också i sin helhet sekretessbelagda, även om forskningsunderlaget i sig har inhämtats på ett öppet sätt, dvs. utan användande av särskilda underrättelsemetoder.

Samarbete med andra myndigheter i underrättelsefrågor äger för FOA:s del i princip rum i inforrnativt syfte. Sålunda deltar en representant för FOA regelbundet i MUST:s underrättelseberedningar

104 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

och orienteringsmöten. Inom vissa projekt sker ett löpande informationsutbyte. FOA har också personal placerad vid MUST. I övrigt har FOA i sin underrättelsefunktion ett delvis formaliserat samarbete med SÄPO och i viss utsträckning med kriminalunderrättelseenheten vid Rikskriminalpolisen. Det gäller t.ex. i fråga om rysk kriminalitet. Samarbete sker även med Tullverket i fråga om handel och smuggling av vissa varor. FOA har inte något operativt ansvar i

sin egenskap av underrättelseorgan.

Rikspolisstyrelsen Rikskriminalpolisen

-

Rikskriminalpolisen ingår i Rikspolisstyrelsen och är en stödfunktion inom polisorganisationens verksamhet. Till Rikskriminalpolisens huvuduppgifter hör att bedriva spaning och utredning i fråga om brott, som hör under allmänt åtal. Verksamheten bedrivs i allmänhet inom ramen för en förundersökning enligt rättegângsbalkens regler. Den kan emellertid även falla utanför denna i syfte att ram kartlägga kriminalitet och den kan då utgöra kriminalunderrättelseverksamhet. Kriminalunderrättelseverksamheten har till syfte att tillgodose de behov som finns för att polisens samlade resurser och kompetens skall kunna inriktas och samordnas på ett så effektivt sätt möjsom ligt. Det är företrädesvis fråga om sådan brottslighet, har rikssom omfattande karaktär, internationell anknytning eller eljest från samhällssynpunkt är särskilt allvarlig, t.ex. huliganism, MC-relaterad

brottslighet, organiserad postsovjetisk brottslighet och narkoti-

kabrottslighet. Inriktningen av underrättelseverksamheten bestäms på grundval av en samlad bedömning kring det ämne, område eller den tidsperiod, som det från besluts- och ledningssynpunkt på längre sikt är mest angeläget att ha kunskaper om. Underrättelseverksamheten syftar även till att tillföra polisen kunskaper och information, som möjliggör fördjupad förståelse en för de problem, som polisorganisationen har att lösa. Syftet kan t.ex. vara att klarlägga en viss brottslighets art och omfattning samt brottslingars agerande eller att identifiera och karaktärsbestämma brottsliga eller ordningsstörande hot samt att bedöma och utvärdera olika händelseutvecklingar. Det kan även fråga att finna vara om orsakssamband för att upptäcka mönster i brottslighet. Se bl.a.

Rikspolisstyrelsens rapport 1994:5 s. 17

Kriminalunderrättelseverksamheten bedrivs med stöd av de allmänna reglerna i 2 § polislagen 1984:387. Några nämnare författningsbestämmelser om underrättelsefunktionen finns inte. Som

-

framgår av bl.a. budgetpropositionen l994/95:lO0 Bil. 3 s. 25 och 29 har Rikskriminalpolisen att svara för kriminalunderrättelseverksamheten på nationell och internationell nivå och att aktivt delta i det internationella polissamarbetet beträffande sådana uppgifter.

På central nivå inom Rikskriminalpolisen finns tre huvudenheter varav en har till uppgift att svara för kriminalunderrättelseverksamheten. På regional nivå finns en kriminalunderrättelseenhet eller ro-

tel vid varje länspolismyndighet.

Kriminalunderrättelseprocessen vid Rikskriminalpolisen bedrivs efter mönster, underrättelsecykel, som den militära under-

samma rättelsetjänsten inriktning, inhämtning, bearbetning eller

genom analys och delgivning. Underrättelseenheten består av följande underenheter:

Analysroteln, -

Roteln för bekämpning narkotikabrottslighet, - av

Roteln för bekämpning ekonomisk brottslighet bl.a. skatte- och - av

borgenärsbrott, bedrägerier mot finansiella institut och näringsliv

samt EU, penningförfalskning och förfalskning av värdehandlingar

och viss illegal handel,

Finanspolisen, -

Roteln för bekämpning av illegal invandring bl.a. illegal invand- -

ring, människohandel och illegal transitering av migranter,

Roteln för särskild organiserad brottslighet sabotage, upplopp,hets -

mot folkgrupp, MC-brottslighet, sexuella övergrepp mot barnoch

barnpornografi, tillgrepp fordon och östrelaterad brotts-

av vapen,

lighet, Balkanrelaterad brottslighet, gängkriminalitet och övervak-

ning vaneförbrytare och

av grova

Nationella sambandskontoret. - Kriminalunderrättelsearbetet sker i stor utsträckning i samverkan med andra myndigheter och organisationer, både civila och militära. Sålunda sker ett regelbundet samarbete med MUST såväl i gemen-

projektgrupper ärendebasis. Samarbetet rör i första samma som hand vapenhandel och vapenspridning. När det gäller bekämpning

ekonomisk brottslighet förekommer ett nära samarbete med banav ker och andra finansiella organisationer. Det internationella underrättelsesamarbetet är aktivt både på bilaterala och multilaterala plan.

Rikskriminalpolisen delger andra myndigheter, bl.a. MUST, sådan infonnation, kommer fram i underrättelseverksamheten

som

berör myndigheternas verksamhetsområden. Även Regeoch som ringskansliet informeras när detta bedöms vara ändamålsenligt. Delgivningen sker antingen direkt genom muntliga föredragningar eller skrivelser eller indirekt särskild skriftlig underrättelse-

genom rapportering grundad på analysverksamhet.

106 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

Sistnämnda form av rapportering sker dels i form årliga av rapporter, dels i form av rapporter, viss tid eller ett visst som avser en ämnesområde. Sålunda Rikskriminalpolisen årligen ut skriftger en lig hotbildsrapport avseende bl.a. narkotikabrottslighet, ekobrottslighet, s.k. penningtvätt, illegal migration, MC-brottslighet, s.k. öststatsbrottslighet och huliganism. Särskilda ämnesrelaterade rapporter avseende nyssnämnda brottslighet lämnas även delårsvis, för kortare perioder eller med anledning viss händelse. av en Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté med uppdrag att utreda polisens organisation för att bekämpa den och organisegrova

rade brottsligheten. Kommittén skall bl.a. belysa Rikskriminalpoli-

sens och Säkerhetspolisens roller i sammanhanget och pröva om gränsdragningen mellan dessa båda polisorgan bör förändras. Därvid skall också frågan om den demokratiska insynen i och kontrollen av den centrala polisverksamheten behandlas. l ett avsnitt av direktiven, "Aktuell hotbild lämnas redogörelse för bl.a. hur den en organiserade brottsligheten fått internationell anknytning och hur underrättelseverksamheten mot vårt land ändrat karaktär, dir. se 1998: 101.

Rikspolisstyrelsen SÄPO

-

SÄPO ingår i Rikspolisstyrelsen. SÄPO:s grundläggande uppgift är att förebygga och att avslöja brott mot rikets säkerhet. Det preventisyftet är det primära. Det innebär SÄPO i första hand skall va att verka för en hög nivå på säkerhetsskydd i enlighet med särskilda bestämmelser i säkerhetsskyddslagen 1996:627 och för att ingripanden kan ske på ett så tidigt stadium som möjligt när förhållanden visar sig, som hotar landets säkerhet. Säkerhetsskyddslagen tar sikte på frågor, har betydelse för som rikets yttre och inre säkerhet. SÄPO:s uppgifter enligt lagen innefattar bl.a. skydd mot spioneri kontraspionage, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, terrorismbekämpning, författningsskydd och säkerhetsskydd. Till säkerhetsskyddet hör också det s.k. personskyddet. Bestämmelser för tillämpning säkerhetsav

skyddslagen finns i säkerhetsskyddsförordningen 1996:633. Riks-

polisstyrelsen och Försvarsmakten har såsom tillsynsmyndigheter att i enlighet med bestämmelser i säkerhetsskyddsförordningen

meddela ytterligare tillämpningsföreskrifter.

SÄPO arbetar inom fyra olika verksamhetsgrenar. Dessa anges som säkerhetsskydd inklusive personskydd för bl.a. centrala stats-

ledningen, kontraspionage, terroristbekämpning och författnings-

Underrättelsetjänslen bakgrund 107

- en

skydd. Vid sidan härav har SÄPO i verksamheten antal stöd-

ett funktioner av olika slag.

SÄPO:s säkerhetsskyddsverksamhet bedrivs mot bakgrund att

av statsmakterna ställer omfattande krav på säkerhetsskydd för myndigheter, ingår i totalförsvaret, och för leverantörer till dessa

som myndigheter. Det är myndigheternas och företagens eget ansvar att skapa detta säkerhetsskydd. SÄPO:s medverkan i dessa

sammanhang syftar till att genom kontroll och rådgivning åstadkomma en tillfredsställande säkerhetsskyddsnivå. Säkerhetsskyddet tar sikte på bl.a. informationssäkerhet sekretesskydd, tillträdesbegränsning tillträdesskydd, säkerhetsprövning infiltrationsskydd, registerkontroll personalkontroll och säkerhetsklass skyddsklass. Registerkontrollen är ett led i säkerhetsprövningen, som innebär en bedömning av lämpligheten och pålitligheten hos en person innan denne får tillträda en säkerhetskänslig befattning. Prövning utförs normalt av arbetsgivaren.

Kontraspionaget syftar till att hindra och uppdaga brott mot rikets yttre säkerhet. Det gäller i första hand spioneri och olovlig underrättelseverksamhet från andra länders sida. Den brottsliga verksamheten kan kombinerad bl.a. med organiserad kriminalitet

vara

varusmuggling. Andra angelägna uppgifter för kontraspiooch grov naget är att kartlägga och motverka spridningen av massförstörelse-

och sådan utrustning och sådana ämnen, som kan använvapen av das för att framställa eller bruka dessa För närvarande följer

vapen. SÄPO härvidlag särskilt utvecklingen inom det territorium, ti-

som digare utgjorde Sovjetunionen, liksom ett antal stater i framför allt Mellanöstern och övriga Asien, som bedöms utgöra särskilda riskländer, när det gäller spridning av massförstörelsevapen.

Terrorismbekämpningen har till uppgift att i Sverige bekämpa yttringar internationell terrorism, för närvarande bl.a. från isla-

av mistiska extremistiska organisationer och PKK. I den förebyggande verksamheten ingår att förvama polismyndigheter och andra organ om risken för sådana brott. Eftersom den internationella terrorismen är gränsöverskridande har SÄPO i detta arbete i stor utsträckning att lita till internationell samverkan för att få tillgång till den infonnation som behövs. Sverige har också officiellt anslutit sig till ett internationellt samarbete på detta område i vilket SÄPO deltar.

Författningsskyddet tar sikte på att bekämpa verksamhet som syftar till att med våld eller otillbörligt tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i

viss riktning eller hindra medborgarna från att utöva sina meden borgerliga fri- och rättigheter. SÄPO:s underrättelseinriktning tar i dessa sammanhang för närvarande sikte på i första hand högerex-

108 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

tremistiska grupper och andra s.k. rasrevolutionära organisationer,

även på t.ex. extremistiska Även desmen grupper som veganer. om sa grupper inte kan utgöra något hot mot statsskicket, bedriver de

en verksamhet, som annat sätt kan anses utgöra allvarliga hot mot rikets inre säkerhet och mot enskilda.

SÄPO samverkar i sitt arbete med i första hand den öppna polisen, men i övrigt med ett stort antal myndigheter, däribland Försvarsmakten MUST, FRA och andra myndigheter inom totalförsvaret. SÄPO delger andra myndigheter sådan information, berör des-

som

verksamhetsområden. Även Regeringskansliet informeras sas när det bedöms angeläget. Chefen för SÄPO har regelbundna mö-

vara

ten med justitieministem i säkerhetsfrågor och möten med viss

regelbundenhet med andra ministrar och företrädare för olika departement samt med cheferna för MUST och FRA.

SÄPO lämnar i form årlig rapport information de hot

av en om mot rikets säkerhet, som anses föreligga. Rapporten utgör bl.a. underlag för SÄPO:s verksamhetsplan för kommande budgetår.

I rap-

redovisas SÄPO:s analyser och slutsatser olika hot porten av om mot rikets yttre och inre säkerhet och även mer allmänt om hot på grund av spridning av massförstörelsevapen och internationell terrorism. I övrigt gör SÄPO fortlöpande hotbildsbedömningar på

mer konkret nivå och upprättar ett antal olika skriftliga ämnesrelaterade rapporter under året.

I arbetet för att förhindra spridningen av massförstörelsevapen har SÄPO särskild samordnande roll. Samarbete sker i olika refe-

en rensgrupper med företrädare for olika departement, myndigheter och organisationer. Särskilda rapporter med hotbildsbedömningar utarbetas inom referensgrupperna och delges med andra, som har intresse av frågor, som rör spridning av sådana vapen.

Även här bör i fråga avsnittet Rikskriminalpolisen

som om om erinras om den kommitté som regeringen nyligen tillsatt rörande kampen mot den grova och organiserade brottsligheten. Kommittén skall i fråga om Säkerhetspolisen särskilt behandla Säkerhetspolisens samarbete med andra länders underrättelse- och säkerhetstjänster.

Kustbevakningen KBV

KBV har enligt 1 § förordningen 1988:256 med instruktion för Kustbevakningen att i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss. För KBV:s roll i den militära under-

Underrättelsetjänsten en bakgrund 109

-

rättelsetjänsten finns vissa bestämmelser i 27 och 28 tillträdesförordningen 1992:118, i Generaltullstyrelsens cirkulär TFS 1968:218 med närmare föreskrifter om rapportering av främmande örlogsfartyg och i 2 § förordningen 1982:314 om utnyttjande

m.m.

Kustbevakningen inom Försvarsmakten. Bestämmelserna tar av sikte på rapportering av främmande örlogsfartyg och KBV:s samverkan med Försvarsmakten om beredskapen höjs eller när Försvarsmakten i andra fall ingriper mot utländska statsfartyg.

Någon särskild organisation inom KBV för handläggning av underrättelsefrågor finns inte. Sådana frågor handläggs både på central och regional nivå de tjänstemän, som arbetar med operativa led-

av ningsfrägor. I enlighet med överenskommelse med Generaltull-

en styrelsen finns personal med underrättelseuppgifter från KBV placerad inom Tullverkets rikssambands- och underrättelsecentral.

KBV samarbetar med både militära och civila myndigheter i underrättelsefrågor. Samarbetet sker främst med MUST, polisen och,

framgått, Tullverket. Ett inte obetydligt utbyte av undersom nyss rättelseinformation sker även med FRA, som bl.a. får hjälp av KBV med identifieringen signalspaningsmål. KBV:s samarbete i un-

av derrättelseverksamheten med Tullverket och polisen är i huvudsak inriktad mot brottslighet. Det gäller bl.a. frågor som har anknytning till in- och utresekontroll, varusmuggling och organiserad brottslighet.

Inriktningen, när det gäller samarbetet med den militära underrättelsetjänsten, tar sikte på information, rör landets säkerhet

som och hot riktade mot svenska intressen. Det gäller i första hand marin verksamhet. KBV har ett eget behov av information från den militä-

underrättelsetjänsten för att kunna fullgöra uppgifter inom sitt ra verksamhetsområde. Behovet gäller främst information om politisk och militär verksamhet, kan hota, störa eller eljest påverka

som

KBV:s möjligheter att lösa egna uppgifter.

Inhämtning information i KBV:s underrättelseverksamhet

av sker främst observationer från KBV:s fartyg och flyg samt

genom

KBV:s internationella samarbete med främmande staters genom gräns- eller kustbevakningsstationer. Inhämtning sker även genom polis- och tullsambandspersonal, är stationerad vid vissa av

som landets utlandsmyndigheter. KBV har bearbetnings- och ana-

egen lyskapacitet underrättelsematerial i huvudsak inom ramen för

av

personalsamarbetet med Tullverket.

Samarbetet med andra myndigheter i underrättelsefrågor sker i huvudsak direktkontakter ad hoc-basis och genom delta-

genom gande i konferenser och seminarier. Ett visst formaliserat samarbete

l 10 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

sker inom ramen för Kriminalunderrättelserådets och SÄPO:s referensgrupper för Non-Proliferation.

ÖCB

ÖCB är enligt l § förordningen med

1988:1122 instruktion för

Överstyrelsen för civil beredskap central förvaltningsmyndighet

en för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det ci-

vila försvaret. Av beredskapsförordningen 1993:238 framgår att

ÖCB är ansvarig för funktionerna Civil ledning, Transporter och Försörjning med industrivaror. Ytterligare uppgifter för ÖCB framgår av förordningen 1995:128 civilt försvar, förordningen om

1995:128 om totalförsvarsplikt och förordningen 995:24l

om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. ÖCB utgör inte underrättelseorgan i traditionell

ett mening, men

är underkastat FUN:s kontroll i den mån verksamheten innefattar

underrättelsetjänst. I ÖCB:s samordningsuppgift ingår bl.a.

att analysera hotbilden mot det civila försvarets funktioner. Till samordningsuppgiften hör också att bedriva viss omvärldsanalys och att

samordna frågor om gemensam försvarsforskning. Omvärldsanaly-

sen syftar i första hand till att följa sådana säkerhetspolitiska förändringar i omvärlden, kan påverka det civila försvarets förmåga som till anpassning på kort och lång sikt. ÖCB skall regelbundet till redovisa

regeringen beredskapsläget i

stort och varje år avge en samlad rapport över beredskapsläget funktionsnivå. ÖCB skall enligt särskilt regeringsbeslut ett till regeringen redovisa en samlad studie över utvecklingen längre sikt perspektivstudie och avge en programplan gemensam

planeringsunderlag. I samordningsuppgiften och i rollen funktionsansvarig

av myndighet ligger att ha en aktuell och väl grundad uppfattning utom vecklingen i omvärlden. ÖCB skall därvid följa utvecklingstendenser m.m., som har betydelse för det svenska civila försvarets villkor

och inriktning. Rollen funktionsansvarig även sikte på

som tar att ÖCB skall bevaka det civila totalförsvaret att utgår från ett vidgat säkerhetsbegrepp och därmed beaktar s.k. hot och risker i bred en hotskala. Någon särskild organisation inom ÖCB för handlägga underatt rättelsefrågor finns inte. ÖCB har emellertid enhet för

en planering

och analys, vars uppgift är att för forskning, studier, ansvara omvärldsanalys och planering. I dessa uppgifter ligger att inrikta, inhämta, bearbeta och delge kunskap och information, är värsom av

Underrättelsetjänsten en bakgrund l 11 —

de för det civila försvarets utveckling och förmåga. Det rör sig till största delen information från öppna källor. om ÖCB bedriver samarbete med andra länders civila försvarsmyndigheter och medverkar i övrigt i internationell föttroendeskapande verksamhet. ÖCB är bl.a. kontaktorgan gentemot Nato i frågor som civilt försvar. I dessa sammanhang erhåller ÖCB underrättelseinrör formation, värde för det svenska totalförsvaret. som är av

Tullverket

Enligt förordningen 1991:1524 med instruktion för Tullverket omfattar verket Generaltullstyrelsen, är chefsmyndighet inom versom

ket, och regionala tullmyndigheter. Verkets huvuduppgift är att

uppbära tullar samt skatter och avgifter, tas ut vid införsel av som Verket har att övervaka och kontrollera trafiken till och från varor. utlandet så att bestämmelser införsel och utförsel av varor efom terlevs. Verket fullgör i övrigt övervakningsuppgifter som föreskrivs. Inom Tullverket skall, bl.a. mot bakgrund av vad som uttalades i samband med 1981/82: 143 åtgärder mot alkohol- och narprop. om kotikamissbruk, finnas underrättelsetjänst, innefattar insamen som ling, värdering, registrering och analys uppgifter för bl.a. beav kämpning narkotikasmuggling. Underrättelsetjänsten skall enligt av Generaltullstyrelsens instruktion den 23 april 1994 för Tullverkets underrättelse- och registerverksamhet organiserad i en central vara underrättelseenhet och tolv regionalt ansvariga enheter. För närvarande är 85 tjänstemän engagerade inom underrättelseverksamheten. Underrättelsetjänsten tar sikte på att bekämpa s.k. tullbrottslighet, i första hand innefattar narkotikasmuggling, annan grövre som varusmuggling, ekonomisk brottslighet, valutabrott och brott mot tullagstiftningen. Till tullbrottslighet räknas även bl.a. vapensmuggling, smuggling massförstörelsevapen samt handel med av och strategiska produkter. Tullverkets underrättelse-

krigsmaterial

funktion är inte inriktad mot att förutse militära hot mot Sverige, i egenskapen totalförsvarsmyndighet har Tullverket att i men av verkets underrättelsearbete iaktta eventuella intressen som sammanfaller med Försvarsmaktens. Tullverket har på grund verksamhetens att starkt internaav en tionell prägel. Förändringar i omvärlden påverkar därför verksamheten i utsträckning. Det gäller händelser såsom konflikter och stor kriser i världen eller politiska förändringar t.ex. i maktstrukturen i Central- och Östeuropa eller störningar i den internationella ekono-

1 12 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

min och handeln med återverkningar bl.a. Sveriges handelsförbindelser i form av t.ex. riktade sanktioner eller import- eller exportrestriktioner. Tullverket har därför att skaffa sig beredskap en mot dylika händelser. Omvärldsbedömningama utförs vid verkets centrala underrättelsefunktion. En årlig sammanställning görs såsom en hotbildsrapport. Rapporten ger bl.a. en omvärldsanalys med avseende på konflikter och kriser och allmän politisk utveckling i värlen den och i övrigt analys den brottslighet, verket har en av som att bevaka. Analysema tar sikte på bl.a. lägesbeskrivning, modus en operandi och prognoser. Underrättelseverksamheten bedrivs såväl nationellt internasom tionellt. Av personalen är åtta tjänstemän placerade utomlands. Det internationella underrättelsesamarbetet är omfattande. Tullverket har träffat en rad olika typer avtal samverkan på underrättelav om seområdet. Avtalen har träffats såväl inom för internationella ramen organisationer som med enskilda länder. lnhämtningen information i Tullverkets underrättelseverkav samhet sker i huvudsak ett samarbete med motsvarande genom utländska myndigheter. Underrättelsesamarbete sker även med flera svenska myndigheter främst med RPS och KBV, även med men MUST och FRA. KBV intar såsom samarbetspartner i underrättelseverksamheten en särställning grund att myndigheten liksom av Tullverket är s.k. gränsövervakningsmyndighet. Samarbetet inneen fattar bl.a. verksamheten med fartyget HMS Orion. Visst samarbete förekommer även med KSI. lnhämtningen i övrigt sker i s.k. öppna källor genom bl.a. sökningar internationella databaser. Den inhämtade underrättelseinfonnationen bearbetas och analyi huvudsak centralt inom verket. Även i dessa

seras sammanhang

sker ett samarbete med andra länders tullmyndigheter och med kustbevaknings- och polismyndigheter i Europa. Därvid försöker verket att åstadkomma ett system för trovärdighetsbedömning av källor och lämnad information. Tullverkets delgivning underav av rättelser sker dels inom verkets organisation, dels med andra egen inhemska eller utländska myndigheter, bedöms ha behov som av dessa. Något särskilt regelverk, begränsar möjligheterna till som delgivning med utländska finns inte utöver de allmänna beorgan stämmelser och rutiner, som gäller för statsförvaltningen i övrigt bl.a. med hänsyn till Sveriges säkerhet och förhållande till annat land.

l l i Underrättelsetjänsten en bakgrund 113

-

Statens räddningsverk SRV

SRV är enligt 1 § förordningen 1988:1040 med instruktion för

Statens räddningsverk central förvaltningsmyndighet för frågor

en

olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstom lagen 1986:1102 Det ankommer på SRV att ingripa i den mån det

inte är uppgift för någon annan myndighet. Av beredskapstör-

en

ordningen 1993:242 framgår att SRV är ansvarig myndighet för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst.

SRV utgör inte ett underrättelseorgan i traditionell mening, men är liksom bl.a. FMV och FOA underkastad FUN:s kontroll i den mån verksamheten innefattar militär underrättelsetjänst. Enligt 3 § i myndighetens instruktion har SRV bl.a. att bevaka riskutvecklingen inom sitt verksamhetsområde. Det innebär att SRV även har att befatta sig med underrättelsefrågor. Sålunda har SRV att kontinuerligt göra omvärldsanalyser och bedöma riskutveckling både natio-

en nellt och intemationellt. SRV:s underrättelsebehov har främst en politisk och humanitär inriktning.

I SRV:s riskbedömning inkluderas att följa den säkerhetspolitiska hotbilden i omvärlden bl.a. beträffande gränsöverskridande terrorism och kriminalitet, proliferation och vapenteknologisk utveckling, när det gäller nya vapen och strids- och sabotagemedel samt utvecklingen beträffande miljöhot och flyktingrörelser. Riskbedöm-

i samarbete med i första hand MUST och ÖCB. Något ningen görs regelbundet utbyte information med dessa myndigheter före-

av kommer dock inte, utan behovet beslutsunderlag i ett enskilt

av ärende styr samarbetet.

Någon särskild organisation inom SRV för att handlägga underrättelsefrågor finns inte. Organisatoriskt ankommer det på särskilda tjänstemän vid SRV:s stabsfunktion att ansvara för underrättelsefunktionen och för att det upprättas systematiska omvärldsanalyser med avseende på kriser i världen eller allmänna bedömningar av den internationella situationen. Vad gäller förhållandena i ett område där hjälpverksamhet pågår eller planeras sker en underrättelsea-

nalys även vid SRV:s räddningstjänstavdelning, är engagerad i

som

hjälpverksamheten.

Inhämtning information i underrättelsefunktionen sker, förut-

av

i samarbetet med bl.a. MUST, UD och ÖCB, öppna kälom genom lor såsom handböcker, svenska och utländska massmedia och öppna internationella databaser. I den internationella hjälpverksamheten, i t.ex. Bosnien, lämnas information till SRV förhållandena på

om platsen bl.a. inom för FN:s verksamhet t.ex. genom FN:s

ramen flyktingkommissarie UNHCR och Röda korset.

l 14 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

2.5 roll i samband med

Regeringens underrättelsetjänsten

2.5.1¶Regeringens styrning av underrättelsetjänsten

Till skillnad mot vad som förekommer i flera andra länder styrs inte de svenska underrättelseorganens verksamhet genom lag och i princip inte heller genom andra förklarande bestämmelser i förordning. Regeringens styrning av verksamheten utövas, som redan har framgått, i stället huvudsakligen i anslutning till försvarsbeslut och genom andra beslut i samband med behandlingen av anslagsfrågor samt i en mer begränsad omfattning genom att mål och uppgifter för verksamheten anges i myndighetsinstruktioner jfr bl.a. prop. 1993/94:100, Bilaga s. 40 och prop. 1996/97:4 s. 218 f..

Som underlag för regeringens hittillsvarande budgetmässiga styrning av det militära försvaret har Försvarsmakten haft att varje år redovisa sin planering i en programplan. I denna har Försvarsmakten givit regeringen förslag om hur det militära försvaret och därmed också den del av försvaret som innefattar underrättelsetjänsten kan vidmakthållas och hur delar av försvaret bör utvecklas eller förändras. Programplanen har utgjort underlag för regeringens överväganden inför ett försvarsbeslut.

Programplanen har innehållit resultatredovisning, överväganden och verksamhetsförslag. I resultatredovisningen har Försvarsmakten

angivit tillståndet inom krigsorganisationens viktigaste delar och

viktiga funktioner, bl.a. inom underrättelse- och säkerhetstjänsten. Vidare har Försvarsmakten gjort en bedömning med avseende på det militära försvarets krigsduglighet, beredskap och uthållighet. Redovisningen i programplanen har utgjort underlag för regeringens bedömning av om verksamheten har genomförts i enlighet med tidigare ställda krav och på ett effektivt sätt. Den har legat till grund för statsmaktemas ställningstagande till inriktning, omfattning och mål för den fortsatta verksamheten.

Den budgetmässiga styrningen av Försvarsmakten med MUST och till viss del även styrningen av FRA har således hitintills byggt på att statsmakterna med utgångspunkt i Försvarsmaktens anslagsframställning och programplan, den s.k. försvarsmaktsplanen, har beslutat om den säkerhetspolitiska inriktningen försvaret och mot

av den bakgrunden av Försvarsmakten beställt en häremot svarande

Underrättelsetjänsten bakgrund 115

- en

krigsorganisation inom beslutad ekonomisk ram. Regeringen la-

en de 1997/98:83 fram förslag om en förändrad styrning

genom prop.

Försvarsmakten. I propositionen framhölls 6 att de erfarenav heter, regeringen hitintills hade haft försvarsmaktsplanen,

som av inte hade varit att denna resulterar i den entydiga styming, som hade varit avsikten. Det har enligt propositionen bl.a. saknats "ett led

mellan de övergripande säkerhets- och försvarspolitiska målen och

de operativa målen, å sidan, och statsmakternas beställningar av

ena

krigsorganisation, å den andra sidan".

Den nyssnämnda propositionen innebär att den budgetmässiga styrningen Försvarsmakten och därmed även MUST med KSI

av av skall ske fördelas olika verksamhetsområden

genom att resurser inom Försvarsmakten och att regeringen anger verksamhetsmålen för respektive område. Syftet är enligt propositionen 10 "att statsmakterna på detta sätt skall ges en möjlighet att göra avvägningar mellan vidmakthållande, insatser och förnyelse, mellan nutid och framtid." En fördel är enligt propositionen att de olika

annan verksamhetsområdena hålls skilda från varandra vilket ökar insy-

Det leder i sin tur till att styrning och uppföljning förenklas". I nen. propositionen framhölls emellertid s.13 att bl.a. den förändrade

styrningen ställer krav förändringar i Fözs arbete. Riksdagen har

godkänt den förändrade styrningen Försvarsmakten se bet.

av 1997/98:FöU1O och rskr. 1997/98:269.

Regeringens årliga beslut totalförsvarets utveckling ges i

om

regleringsbreven för respektive myndighet. I dessa preciserar regeringen de övergripande mål för försvarsbeslutsperioden, som riks-

dagen har beslutat och det uppdrag med avseende på uppgifter,

om

och handlingsregler för det kommande budgetåret, som

resurser gäller för verksamheten. Som redan har framgått utfärdas särskilda hemliga beslut i anslutning till regleringsbreven till dels Försvarsmakten för MUST:s med KSI verksamhet, dels FRA för FRA:s verksamhet i den del verksamheten utgör militär underrättelsetjänst. I besluten för MUST med KSI de uppgifter, MUST och

anges som KSI har i verksamheten samt de resurser, som ställs till MUST:s respektive KSI:s förfogande. För FRA anges myndighetens verksamhetsmål i den militära underrättelsetjänsten. Resurstilldelningen finns för FRA:s del redovisad i regleringsbrevet, som är en öppen handling.

I särskilda, tidigare hemliga men sedan den 22 december 1998 öppna, bilagor till de angivna besluten gavs vissa riktlinjer för den militära underrättelsetjänsten vid Försvarsmakten och FRA. Riktlinjerna bilaga 2 återfinns numera som en bilaga till reglerings-

se

breven för Försvarsmakten och FRA. De återspeglar de grundprin-

116 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

ciper, som enligt regeringen skall gälla för verksamheten och i ger Övrigt handlingsregler, bl.a. innebär att såväl ÖB chefen som som för FRA skall hålla försvarsministern fortlöpande informerad om inriktningen av tjänsten samt om underrättelsearbetets bedrivande i stort. Chefen för FRA skall också hålla utrikesministern informerad om underrättelsetjänstens huvuddrag. I principiella frågor, t.ex. om MUST:s och FRA:s utbyte av underrättelser med utländska underrättelseorganisationer, skall försvarsministern underrättas. Jfr bl.a. bet. 1990/91:KU30 s. 35, 37 och 311 ff. och bet. 1991/92:KU 30 s. 304. Bland annat FOA och FMV utgör s.k. stödmyndigheter, får som underrättelseuppdrag från i första hand Försvarsmakten också men från andra myndigheter och även från regeringen. Stödmyndigheternas verksamhet är i allmänhet avgiftsñnansierad och budgeten styrning från regeringens sida av deras verksamhet såsom underrättelseorgan är därmed inte möjlig. Regeringen styr därför myndigheterna genom de mål och uppgifter, som anges i myndigheternas instruktioner eller i samband med uppdragen. Därutöver styrs stödmyndighetema genom att krav ställs på deras produktion. Försvarsmakten och i viss mån även andra beställer genom sina uppdrag vad som stödmyndighetema skall producera medan regeringen följer upp och styr mot bakgrund av sitt ägaransvar hur uppgifterna löses, dvs. myndigheternas inre effektivitet. Regeringen har i egenskap av ägare, jfr uttrycket regeringens ägarstyming, att följa upp verksamheten. Det ankommer emellertid i första hand på Försvarsmakten att göra en utvärdering stödmynav dighetema inom sitt verksamhetsområde. Genom Försvarsmaktens återrapportering till regeringen av sin verksamhet och krigsorganisationens status får regeringen information om i vilken omfattning, som stödmyndighetema har löst sina uppdrag, dvs. stödmyndighetemas yttre effektivitet. Se prop. l996/97:4 s. 227 och prop. 1997/98:83 s. 13

2.5.2 Regeringens samordning underrättelse-

av

tjänsten och beredning av underrättelsefrågor

Som har framgått av den tidigare redogörelsen finns det behov av och förekommer underrättelseverksamhet vid ett flertal olika svenska myndigheter med anknytning till skilda departement. Säkerhetspolitiska frågor handläggs idag inom flera delar Regeringskansliav et, i första hand vid UD och vid Fö, även vid andra departemen

Underriittelsetjimsten en bakgrund l 17

-

ment. I motsats till vad är förhållandena i åtskilliga andra län-

som der har Sverige inte något särskilt organ, som samordnar underrättelseverksamheten och bedömer säkerhetspolitiska frågor på grundval samlat material från de skilda underrättelsefunktio-

av ett mer nema.

I flera andra länder finns det således ett särskilt överordnat organ inom Regeringskansliet eller eljest uttalade regler för en överordnad styrning och samordning underrättelseverksamheten och för en

av samordnad beredning inom Regeringskansliet underrättelsefrå-

av

En motsvarande formbaserad ordning har tidigare tillbakavisats gor. för svensk del. Det har bl.a. hänvisats till att uppgiften att inrikta den militära underrättelsetjänsten i dess helhet måste ankomma de befattningshavare inom försvaret har behov underrättel-

som av ser.

Sålunda har det framhållits att det svenska militära underrättelseväsendet har utgjort del landets försvar och att den militära

en av underrättelsetjänstens uppgift har varit att förse beslutsfattare inom Försvarsmakten med den infonnation, som behövdes för att uppnå målsättningen för totalförsvaret. Det har hänvisats till att ÖB har att

under regeringen för att Försvarsmakten fullgör sina upp-

ansvara gifter även underrättelseverksamheten liksom all annan stats-

om verksamhet i och för sig måste ligga i linje med statsledningens intentioner i och andra frågor. Med ÖB:s har

utrikespolitiska ansvar

det ansetts följa att det är denne, har rätt att närmare in-

som ensam rikta den militära underrättelsetjänsten bl.a. 1975/76: 189 s.

se prop. 39 och 87. Det har även hänvisats till att en ordning, som innebär att underrättelseorganens arbetsuppgifter bestämdes av en instans utanför försvarsledningen, skulle medföra del av ansvaret för

att en Försvarsmaktens beredskap, krigsduglighet fördes över till

m.m. denna instans. Det har ansetts att detta skulle strida mot fastlagda principer för ledningen Försvarsmakten se bl.a. SOU 1976: 19 s.

av 102.

Mot bakgrund bl.a. den bredare säkerhetssyn, som med tiden

av har kommit att prägla det svenska totalförsvaret och därmed även inverka på uppgifterna för den militära underrättelsetjänsten, har de militära underrättelsefrågoma fått en alltmer departementsöverskridande säkerhetspolitisk betydelse och även ökat regeringens behov

samlade ställningstaganden i olika konkreta säkerhetspolitiska av frågor. Detta har lett till att det inom Regeringskansliet har uppstått ett allt starkare behov att även söka närmare inrikta den av För-

av svarsmakten ÖB ledda underrättelsetjänsten. Inom Rege-

genom ringskansliet har det därför i en ökande takt vuxit fram ett system med interdepartementala informella men även mer formaliserade

118 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

samrådsgrupper för underrättelse- och säkerhetsfrågor. I dessa deltar företrädare för olika departement och i vissa fall även företrädare

för de militära underrättelseorganen.

Ofta har dessa samrådsfora kommit till i samband med akut en krissituation och sedan levt kvar. Sålunda bildades år 1980 mot

bakgrund av det dåvarande världsläget samrådsgrupp, den s.k.

en

HH-gruppen, för diskussion den säkerhetspolitiska utvecklingen.

av Gruppen består av kabinettssekreteraren i UD, såsom ordförande, och i övrigt av statssekreterama i SB, Fö och Ju. Vidare deltar i gruppen kabinettssekreterarens kanslichef, statsministerns utrikespolitiska rådgivare, chefen för Fözs säkerhetspolitiska och internationella enhet, ÖB:s ställföreträdare cheferna för MUST, FRA samt och SÄPO. Gruppen träffas på UD eller året för

tre fyra gånger om informellt informations- och åsiktsutbyte i säkerhetspolitiska frågor.

Varken dagordning eller protokollföring förekommer. Under våren 1987 bildades en interdepartemental Samgrupp,

ordningsgruppen för vissa säkerhetsfrågor SVS-gruppen, med in-

riktning mer på frågor terrorism och närliggande säkerhetsfrågor om och mindre på allmänna säkerhetspolitiska frågor och underrättelsefrågor jfr bl.a. SOU 1987:14, s. 130 och SOU 1988:16, 187. s. SVS-gruppens sammansättning kan skifta beroende på ärendefördelningen mellan departementen. För närvarande består gruppen av statssekreteraren i SB, såsom ordförande, och statssekreterama i Ju, UD och Fö samt kabinettssekreteraren och protokollchefen i UD. Vidare ingår rätts- och säkerhetschefema vid SB, expeditionschefen och chefen för polisenheten i Ju och expeditions- och rättschefen i Fö samt biträdande utrikesrådet för politiska frågor i UD och tjänstemän vid departementen med ansvar för internationellt samarbete mot terrorism och för migrationsfrågor. Syftet med är bl.a. gruppen

att ge regeringen underlag för en hotbildsbedömning mot bakgrund

av ett mera enhetligt informationsunderlag. Gruppen utnyttjas för samordning av åtgärder i säkerhetsfrågor och tjänstgör ett insom formellt beredningsorgan. Gruppens aktiviteter, mötesfrekvens m.m. varierar beroende på den aktuella hotbilden. Vanligen sammanträder gruppen tre gånger varje halvår och statssekreterama medverkar vid minst ett sammanträde per halvår. Sedan 1980-talet har det inom regeringen funnits särskild säen kerhetspolitisk policy-grupp, senare även kallad underrättelseberedning, som med vissa förändringar under tidens gång har bestått i huvudsak av statsministern, statssekreteraren i SB och statsministerns utrikespolitiska rådgivare, utrikesministern och kabinettssekreteraren, försvarsministern och dennes statssekreterare och justitieministem ÖB och cheferna för SÄPO,

samt Rikspolisstyrelsen,

Underrättelsetjänsterz en bakgrund 119

-

MUST och FRA. Möten har hållits någon gång året för diskus-

om

sion av säkerhetspolitiska policy-frågor.

Bland andra samrådsgrupper inom regeringskansliet för diskussion säkerhetspolitiska frågor, kan nämnas den som utgörs av

av utrikes-, försvars- och handelsministrama och deras statssekreterare. Gruppen möts regelbundet.

Mer eller mindre regelbundna möten äger fortlöpande rum på handläggamivå mellan företrädare för UD, Fö och MUST för diskussion säkerhetspolitiska frågor. Ofta inrättas särskilda interde-

av partementala på denna nivå på ad hoc-basis, t.ex. för de på-

grupper

gående Bosnienoperationema och andra pågående fredsfrämjande

operationer och för PFF- och OSSE-frågor. Se även bilaga

I dessa sammanhang kan nämnas att en särskild interdepartemental beredningsgrupp, Beredningsgruppen for fredsfrämjande verksamhet, har bildats for att mot bakgrund omvärldsutveck-

av lingen fortlöpande bereda och avge rekommendationer i frågor, som rör Sveriges deltagande i internationella militära fredsfrämjande och humanitära insatser. Gruppen leds biträdande statssekreteraren i

av UD. ingår företrädare för bl.a. Fö och Ju.

I gruppen

Det kan vidare nämnas att i juni 1997 inrättades med anledning

förslag i 1996/97:4 totalförsvaret i förnyelse en Beav ett prop. om

redskapsdelegation för ekonomisk politik. Delegationen har att genomföra beredskapsarbete på det ekonomisk-politiska området inför

kriser och krig så att olika instansers åtgärder är konsistenta och rimligt balanserade. I delegationen, leds statssekreteraren i

som av Finansdepartementet Fi, ingår bl.a. företrädare för Fö, Riksbanken, Riksgäldskontoret och Konjunkturinstitutet. Delegationen har ett brett spektrum arbetsuppgifter bl.a. tar sikte på ekonomiska

av som hot och utrikespolitiska spänningar, kan kräva åtgärder från

som statsmaktemas sida.

2.5.3¶Regeringens insyn i och kontroll av

FUN

underrättelsetjänsten genom

När det gäller Försvarsmaktens verksamhetsområde finns det ett antal särskilda helt eller delvis fyller funktionen av att

organ, som utöva statsmaktemas insyn och kontroll. Det gäller bl.a. FUN, Rådet för insyn i Försvarsmakten, Försvarsberedningen och Utrikesnämnden. På sedvanligt sätt inom statsförvaltningen utövas kontroll av Försvarsmakten också bl.a. JO, JK, Riksrevisionsverket och

genom

120 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

Riksdagens revisorer. Huvudansvaret för insynen och kontrollen faller emellertid på FUN.

FUN inrättades, som redan har framgått av avsnitt 2.3.3, den l juli 1976 efter beslut av riksdagen samma år på regeringens förslag i prop. l975/76:189 om insyn i och kontroll den militära under-

av rättelsetjänsten m.m. se bet. FöU 1975/76:40, rskr. l975/76:376. FUN skulle utgöra ett regeringens insyns- och kontrollorgan under Fö med uppgift att följa den militära underrättelsetjänsten. Några förändringar av betydelse i fråga om den roll, FUN skulle

som spela såsom kontrollorgan, har inte inträtt sedan 1976 års riksdagsbeslut på annat sätt än att kontrollen i samband med ändringar

av myndighetsbegreppet och i samband dämied gjorda generella hänvisningar i instruktionen för FUN har kommit att omfatta ytterligare några myndigheter utanför den krets, som tidigare förknippades med begreppet försvarsmakten" jfr ovan under avsnitt 2.3.3 och nedan under avsnitt 10.

Sålunda angavs, såsom redan har påpekats, i prop. 1975/762189 att särskilda förtroendemän borde i uppdrag att fortlöpande stå i nära förbindelse med det militära underrättelseväsendet och följa verksamheten inom detta. Förtroendemännens uppgifter skulle inte

innebära någon inskränkning i försvarsledningens för verk-

ansvar samheten eller i t.ex. JO:s och JK:s tillsyn. Förtroendemännen skulle

inte heller ha någon beslutsrätt i fråga om underrättelseorganens mål

och inriktning. Förtroendemännen borde enligt propositionen inskränka sig till att fortlöpande följa och informera sig försvar-

om smaktens underrättelsetjänst och att lämna de förslag som föranleddes av granskningen. Olika uppfattningar i samhällsfrågor borde enligt propositionen vara representerade i underrättelsenämnden. Dessutom borde någon av ledamöterna ha särskild juridisk sakkunskap. Försvarsutskottet se bet. FöUl975/76:4O 16 ansåg att det

s. inte fanns anledning att bestämma att alla riksdagspartier skulle

vara representerade i nämnden. Utskottet bedömde det inte heller

som nödvändigt att alla ledamöter utgjordes av riksdagsledamöter.

Enligt 1 § förordningen 1988:552 med instruktion för Försvarets underrättelsenämnd har FUN till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och FRA samt inom de övriga

myndigheter, som bedriver underrättelsetjänst och som enligt förordningen 1996:1515 med instruktion för Regeringskansliet hör till Fö. Således har FUN enligt gällande regler att följa underrättelsetjänsten även inom bl.a. FMV, FOA, SRV och Kustbevakningen.

Enligt 2 § i sin instruktion skall FUN särskilt ägna uppmärksamhet de enheter, som lämnar underrättelser med särskilda metoder, dvs. KSI och FRA. Vidare skall FUN enligt paragraf särskilt

samma

Underrältelsetjänsten bakgrund 121

- en

granska anslagsframställningar rörande underrättelsetjänsten, uppläggande och förande av de register som behövs för verksamheten, medel och metoder för inhämtning av underrättelser samt principer för rekrytering, utbildning m.m. av personal inom underrättelsetjänsten. FUN skall enligt 3 § i instruktionen lämna Försvarsmakten de synpunkter och de förslag till åtgärder, som föran-

granskningsverksamheten. Om det behövs, skall nämnden leds av också lämna förslag till regeringen.

FUN består enligt instruktionen av en ordförande och fem andra ledamöter. Regeringen utser ledamöterna och bland dem ordföranden 12 §. De förordnas för en bestämd tid 12 §. Regeringen utser även nämndens sekreterare 13 §. FUN skall sammanträda minst fyra gånger året och dessutom om någon ledamot eller Försvar-

om smakten begär det 8 §.

I 6 § i försvarsmaktsförordningen föreskrivs att ÖB vid ledning-

den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten skall underen av rätta FUN i frågor, som är av principiell natur eller annars är av större vikt. Underrättelseskyldigheten syftar till att säkerställa FUN:s roll insyns- och kontrollorgan och säkerställa

som "förtroendemännens inflytande jfr prop. 1975/76: 189 s. 94. Detta "samrådsförfarande är dock inte obligatoriskt med hänsyn till bl.a. kravet på snabbhet i den militära beslutsprocessen. I samma paragraf i förordningen föreskrivs därför att underrättelseskyldigheten till FUN inte får avsevärt försvåra Försvarsmaktens verksamhet. Om information sålunda inte har kunnat lämnas, skall frågan dock utan dröjsmål anmälas till FUN.

FUN sammanträder för närvarande till åtta gånger om året.

sex Under år 1998 har antalet sammanträden uppgått till så många som 25 bl.a. beroende på särskilda uppdrag från regeringen. Uppdragen avsåg dels att FUN skulle göra analys förutsättningarna för

en av tillgång till källmaterial för att genomföra forskning om den svenska militära underrättelse- och säkerhetstjänsten under tiden efter det andra världskriget, dels skulle FUN göra en kartläggning av de register, har använts inom den militära underrättelse- och säker-

som hetstjänsten.

FUN:s insyns- och kontrollverksamhet utövas i första hand genom s.k. underrättelsegenomgångar med föredragningar av chefer

personal vid MUST och vid andra berörda myndigheter och annan

FRA, FMV, FOA m.fl. och genom platsbesök vid myndigheter som samt uppföljning av bl.a. övningsverksamhet vid dessa. FUN granskar och yttrar sig skriftligen varje år till regeringen över MUST:s med KSI och FRA:s budgetäskanden. En viss begränsad utvärdering

underrättelseverksamheten med avseende på inriktning och även av

122 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

resultat en s.k. underrättelsebedömning görs även från FUN:s

- sida i samband med granskningen av myndigheternas budget. FUN granskar därvid, förutom budgetframställningen, myndigheternas årsredovisningar och planeringsunderlag för det kommande året. Vid granskningen kräver FUN en muntlig redogörelse av chefen för MUST eller myndighetschefen och av vissa andra ansvariga tjänstemän. Även ÖB kan höras FUN i dessa sammanhang.

av

Vid underrättelsegenomgångama begär FUN redovisning från myndigheternas personal i första hand med utgångspunkt i de granskningsuppgifter, som FUN har enligt 2 § i instruktionen. Därvid kontrolleras att de riktlinjer, som regeringen har angivit for underrättelse- och säkerhetstjänstens verksamhet, följs. FUN lämnar samtidigt synpunkter bl.a. prioriteringar i underrättelseinriktningen, på inhämtningsverksamheten och på samarbetet med främmande staters underrättelsetjänster. FUN har vid skilda tillfällen genomfört särskilda utredningar bl.a. med anledning av påståenden om otillåten inrikes underrättelseverksamhet och om den militära underrättelsetjänstens samverkan med vissa andra länders underrättelsetjänster. FUN har också skriftligen behandlat ärenden, som har väckts av enskilda personer och som har berört underrättelseverksamheten och personalfrågor.

2.6¶Andra länders underrättelsetj änst

2.6.1 Allmänt om utvecklingen

De flesta stater bedriver underrättelseverksamhet mot andra stater. Det sker i allmänhet av motsvarande skäl, som ligger bakom behovet från svensk sida av en underrättelsetjänst for att skaffa inforrnation om främmande makters förhållanden och handlingsmöjligheter när det gäller säkerhetspolitiska frågor. Syftet är liksom för svensk del att informationen skall ge beslutsfattarna i det egna landet material att bedöma den säkerhetspolitiska situationen och utvecklingen i omvärlden samt ge underlag för beslut i försvars- och utrikespolitis-

ka frågor. Tidigare har de flesta underrättelsetjänstema samma sätt som i

Sverige präglats av den säkerhetspolitiskt spända situation, som har rått fram till det kalla krigets slut. De traditionella säkerhetsproblemens betydelse med inriktningen mot i första hand försvarspolitiska

Underrättelsetjänsten bakgrund 123

- en

frågor har därefter minskat. Däremot synes behoven i sig av en underrättelsetjänst inte ha blivit mindre. Behoven av underrättelser har i stället ändrat karaktär mot bl.a. mer allmänt säkerhetspolitiska frågor och frågor av ett speciellt nationellt intresse.

Ett skäl, som har anförts i ett flertal länder till ökade krav på

en underrättelsetjänst, är att det ändrade världsläget har gjort det möjligt att begränsa det militära försvarets omedelbara krigsduglighet

och beredskap och därigenom kunna göra ekonomiska nedskäming-

ar av försvarsanslag och resurser. Detta ställer emellertid högre krav på en kompetent och effektiv underrättelsetjänst, som kan ge säkrare

underlag för nödvändiga politiska bedömningar och prognoser att

läggas till grund för försvarsplaneringen i stort. Underrättelsetjänsten skall även ge förvarning i ett kortare perspektiv om en hotfull situation trots allt skulle uppstå.

Andra skäl, som har anförts för ökade krav på underrättelsetjänsten, är den förändrade allmänna internationella problembilden med behov av underrättelser om svårbedömbara icke-militära hot och risker i form av ekonomiska kriser, flykting- och migrationsrö-

relser, ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen m.m. Det

moderna samhällets komplexitet med en allt större sårbarhet för störningar inte minst genom icke-statliga aktörer såsom brottssyndikat och terroristgrupper har även ansetts motivera en underrättelsetjänst med förmåga att samla information. Riskerna ökar också för en ny typ av kriser och konflikter på grund av bl.a. etniska, nationella eller religiösa skillnader med krav på olika länder att medverka i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Detta ställer också nya och särskilda krav på en underrättelsetjänst, som kan lämna information om utvecklingstendenser och för att skydda det egna landets personal på platsen.

l och för sig synes de personella resurserna i underrättelsetjänstema minska. Väsentliga nedskärningar har också gjorts, när det

gäller personalstyrkan i underrättelsetjänstema i flera länder. Re-

duktionen av antalet anställda behöver dock inte i sig återspegla några minskade behov av underrättelser. En ökad tillgång på Öppen information och ökade tekniska möjligheter till inhämtning och behandling av information har minskat behovet av underrättelsepersonal. Även ett ökande internationellt underrättelsesamarbete och

en ökad öppenhet länderna emellan i utbytet av underrättelser synes ha kunnat medverka till ett minskat personalbehov i det enskilda lan-

dets underrättelsetjänst.

124 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

2.6.2 Underrättelseverksamhet mot Sverige

Främmande staters underrättelsetjänster, såväl civila som militära, är verksamma i Sverige och mot svenska intressen. Främmande stater låter också underrättelsepersonal besöka landet och har även sådan personal stationerad här bl.a. vid sina beskickningar. l båda fallen rör det sig oftast om personal, som är officiellt anmäld och som bedriver sin underrättelseverksamhet helt öppet och legalt. Jfr SÄPO:s verksamhetsberättelse för 1997. Ingripanden från SÄPO:s sida på grund av spioneri och olaglig underrättelseverksamhet förekommer emellertid. En stor del av i och för sig icke önskad verksamhet mot Sverige bedrivs dock i form av signal-, satellit- och radarspaning och genom inhämtning i den internationella tele- och datatrafiken. Detta sker från platser utanför landets gränser och den svenska säkerhetstjänsten saknar då möjligheter att agera.

Någon påtaglig förändring i intensiteten i den utländska underrättelseverksamheten mot Sverige synes inte ha inträtt med anledning av det ändrade internationella säkerhetspolitiska läget. Säkerhetshoten mot landet i form av utländsk underrättelseverksamhet kvarstår således och främmande underrättelsetjänster följer alltjämt kontinuerligt vår försvarsförmåga och hur våra försvarsbeslut genomförs. Man följer även bl.a. den militärtekniska utvecklingen och utvecklingen av svenska militära materielsystem och den provverksamhet som pågår.

En annan sak är att hoten från utländsk underrättelseverksamhet mot landets säkerhet inte längre uppfattas som lika aggressiva med

hänsyn till förskjutningen från en tidigare konspirativ inhämtning av

information till mer acceptabla metoder bl.a. i form av informella samtal och analys baserad på öppna källor. Sålunda anses den utländska underrättelseinhämtningen av militär information, som genomförs i Sverige, i huvudsak ske från öppna källor. Praktiskt taget alla främmande underrättelseorgan har dessutom ändrat inriktningen för underrättelseverksamheten från den tidigare huvuduppgiften att samla information om andra länders militära förmåga. Verksamheten riktas mer mot frågor som berör risker och hot mot samhället i

form spridning av massförstörelsevapen, internationell terrorism,

av

organiserad brottslighet, narkotikasmuggling, regionala konflikter

Jfr SÄPO:s verksamhetsberättelse för år 1997. m.m.

Sistnämnda frågeställningar är sådana, som de flesta underrättelse- och Säkerhetstjänster öppet kan samarbeta kring. Samtidigt har det även skett en omorientering mot inhämtning och analys av i första hand ekonomiska underrättelsemål. Dessa kan vara av varie-

Underra’ttelsetjc1nsten en bakgrund 125

—

rande slag och avse finansiella underrättelser av olika slag, underrättelsestöd för handelsförhandlingar, rent industrispionage m.m. Det kan dock vara svårt att bedöma vilka av dessa mål, som kan tänkas utgöra underrättelsehot mot landet. Jfr SÄPO:s verksamhetsberättelse för år 1997.

Som redan har framgått är det SÄPO:s uppgift att bevaka den säkerhetshotande underrättelseverksamhet, som riktas mot Sverige. Ändamålet med den svenska militära säkerhetstjänsten, bedrivs

som inom ramen för MUST av en särskild säkerhetsavdelning, är att tillvarata militära säkerhetsintressen, som berör Försvarsmakten och dess ansvarsområde. Det ankommer således på den militära säkerhetstjänsten att bevaka säkerhetsintressen, som omfattar eller kan hänföras till militär personal och materiel samt till militära anläggningar och militär planläggning i vid bemärkelse. I den militära säkerhetstjänstens uppgifter ingår att biträda SÄPO i dess arbete beträffande skyddet av rikets säkerhet. Det är således inte den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens uppgift att genom kontraspio-

bevaka främmande underrättelseverksamhet, som är riktad mot nage Sverige.

2.6.3¶Samarbete mellan olika länders

underrättelsetj änster

Samarbete mellan olika länders underrättelseorganisationer betraktas allmänt som angeläget och nödvändigt av flera skäl. Ett skäl är rent ekonomiska. Ett litet land har inte heller råd med att ensamt bekosta den underrättelseorganisation, behövs för att fylla de

som krav som måste ställas på organisationen. Ett annat skäl är att ett land samarbetet kan få del information underrättelse-

genom av området, landet eljest inte kan på grund att särskilda re-

som av

eller faktiska möjligheter saknas för inhämtning. Andra länsurser ders underrättelseorganisationer kan i stället besitta t.ex. sådan teknisk utrustning för signalspaning, spaningssatelliter, datorer m.m. att deras möjligheter till både inhämtning av underrättelser och avancerad bearbetning är överlägsen. Ibland kan ett land också genom sitt geografiska läge gynnat från underrättelsesynpunkt än

vara mer andra att t.ex. viss signalinhämtning inte kan ske för stort

genom avstånd. Dessutom ger samarbetet möjligheter till att frågor belysta olika synvinklar. Jfr bl.a. SOU 1976:19 s.l12f. och SOU

ur 1994:11 s.l39.

126 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

Sålunda förekommer ett vad som ofta betecknas som tätt samarbete mellan skilda länders underrättelsetjänster. Det sker t.0.m. en direkt öppen internationell arbetsfördelning såsom bl.a. mellan USA och Storbritannien. Detta sker trots att det brukat sägas att underrättelsetjänsten är det sista som ett land intemationaliserar.

Inom och mellan länder inom de tidigare stormaktsblocken, där länderna hade en gemensam utrikespolitisk målsättning med integrerade försvarssystem, har förutsättningarna för eller kraven på en integrerad underrättelsetjänst varit stora. Underrättelsesamarbetet mellan Nato-statema är omfattande och har på ett tidigt stadium formaliserats och styrs genom en årlig uppdatering av ett stort antal dokument. Ett samarbete sker under alla förhållanden mellan Natostater på en bilateral basis.

Från Nato har erhållits följande upplysningar:

Nato har ingen egenunderrättelseinhämtning utan är beroendeav vad medlemsstaterna väljer att förse Nato med. Detta förhållande ligger f.ö. i linje med Nato:s konstruktion; alliansen sådan har inga "egna" trupper utan bygger samordning av medlems-

som ländernasnationella försvarsmakten

Den underrättelseavdelning som finns inom sekretariatetär relativt liten och sysslar huvudsakligen med sammanställning och distribution till medlemsländerna av den information som medlemsländerna valt att tillställa sekretariatet. En viss styrning äger

såtillvida att underrättelseavdelningen kan fästa medlemsländernasuppmärksamrum het vid kriser och förhållanden som kräver särskild bevakning. Avdelningen kan också ställa frågor till medlemsländerna, men någon aktiv eller tvingande samordning äger inte rum.

Huvudansvar för sammanställning av underrättelseundcrlaget åvilar Nat0:s militärkommitté utarbetar MC l6l vilket är ett årligt dokument i vilket den aktuella hot-

som bilden 5-7 års sikt sammanfattas. Detta dokument utarbetas i samråd med Natozs undcrrättelseråd Board of Intelligence som består av de nationella undcrrättelsecheferna och som sammanträdertvå gångerom året.

År l992 gjordes inom Nato-sekretariatet en översyn av underrättelsebehoven kallad "zero basereview". Denna översyn innebar ett konstaterandeatt Natozs underrättelsebehov blivit mer mångfacctterat, mer inriktat andra hot än det som gällde under

inriktat internationella insatser. Översynen har emellertid knapkalla kriget och mer past lett till några större förändringar av strukturerna för underrättelseinhämtning. Den huvudsakligen militära inriktningen behölls; ansvaret för underrättelsesamordningen fick ligga kvar inom den militära delen av Nato-sekretariatet och flyttades inte till den politiska strukturen.

Tankar har nyligen framförts om att utvidga Intelligence Board med personer som har sakkunskap i ekonomi. sociala och etniska förhållanden och annat som har betydel-

l Underrättelsetjänsten bakgrund 127

- en

se för en bredare politisk bedömning men dessatankar har tills vidare inte kommit till praktiskt uttryck.

Nato genomgår sedan en tid en utveckling mot större engagemang i kriser och fredsfrämjande operationer som går utöver den roll alliansen skapadesför efter kriget. Vid toppmötet i Washington i april 1999 kommer denna utveckling ytterligare att bekräftas. Möjligen kommer den i sin tur att medföra nya former för samordning och inriktning även av Natozsundenättelseinhämtning.

Sverige, liksom Finland och en rad andra länder, har ett s.k. pannerskapsförhållande till Nato men ingår inte i Nato-ländemas utbyte av underrättelseinformation. Vad gäller vårt deltagande deni Nato-ledda operationen i Bosnien har emellertid ett särskilt arrangemang upprättats som innebär att Sverige för just den operationen ingår i viss del av Natozsunderrättelseutbyte.

Det internationella engagemangeti Kosovo erbjuder ett exempel underrättelsesamarbete mellan Nato, som ansvarar för flygövervakningen, och OSSE, som fått till uppgift svara för övervakningen marken.

Inom FN har det av tradition funnits en negativ inställning till underrättelsetjänst i fredsbevarande operationer. Denna inställning torde bl.a. grundas på principer om opartiskhet och strikt neutralitet, såsom grundregler för FN:s agerande. I och med att egna medborga-

liv riskeras i hotfull miljö torde de flesta enskilda staterna res en redan den anledningen även anse sig ha rätt och finna det natur-

av ligt att till stöd för den utsända personalens säkerhet bedriva underrättelsetjänst inom ramen för FN:s verksamhet.

Från FN:s sida har på att bedriva underrättelsetjänst i

synen fredsbevarande operationer också kommit att ändras och frågan är numera mindre kontroversiell. Det beror bl.a. på att dagens operationer utförs under delvis andra villkor än tidigare. Sålunda kontrollerar inte stormaktema de stridande parterna samma sätt som tidigare och det är delvis andra organisationer och andra stater med

andra erfarenheter, kunskap och kapacitet som leder operationema.

Man är också medveten om att underrättelsefunktionen är en av forutsättningama för kontingents förmåga att lösa sina uppgifter, att

en leda förhandlingar, att kontrollera utvecklingen i området, skydda

trupp Utbytet av underrättelser med andra kontingenter egen m.m. uppfattas dessutom grundläggande förutsättning för den

som en övergripande allmänna interoperabiliteten för att säkerställa en ge-

bild det aktuella områdets situation och utveckling. mensam av

Även inom för EU finns säkerhetspolitiska skäl behov

ramen av

och förekommer ett underrättelsesamarbete. Samarbetet har i av första hand tagit sikte på frågor som berör det ekonomiska och teknologiska området. Samarbetet utvecklas emellertid alltmer mot utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, som bl.a. har aktualiserat ett underrättelsesamarbete om s.k. nya hot. Syftet med underrättelse-

128 Underriittelsetjdnsten bakgrund

- en

samarbetet är också att EU skall bättre förutsättningar att ta initiativ till de humanitära, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser som skall genomföras av forsvarsorganisationen VEU. Detta kräver liksom FN- och Nato-operationema även ett rent militärt underrättelsesamarbete. Jfr Ds 1998:9 s. 23 ff.

För svensk del har det ansetts att vår strävan att bygga upp en oberoende nationell underrättelsetjänst och landets alliansfria ställning inte utesluter ett utbyte av information med andra länders underrättelsetjänsten Ett sådant informationsutbyte har i stället setts

naturlig och nödvändig underrättelsetjänstens arbete som en del av med att stöd åt landets samlade säkerhetspolitik. Som en ledande

ge princip för samarbetet har det emellertid, som tidigare påpekats, angivits att uppgifter av hemlig natur om svenska försvaret inte får lämnas ut och att utbytet uteslutande skall ha till syfte att tjäna det

g svenska försvaret. Se bl.a. bet. KU 1974:22

Det har således förutsätts från statsmaktemas sida och även offentligt redovisats att ett svenskt infonnationsutbyte med främmande underrättelseorganisationer av flera skäl är nödvändigt. Samarbetet betraktas som en naturlig del av den militära underrättelsetjänstens arbete och kan i princip omfatta den militära underrättelsetjänstens samtliga delar. Samarbetet är dock, som redan har framgått, omgärdat av restriktioner med hänsyn till i första hand nationella svenska intressen och skyddet för landets medborgare.

2.6.4 Vissa främmande staters

underrättelseorganisationer å

Allmänt

Av tradition även nödvändighet underrättelse- och

men av omges säkerhetstjänsten i alla länder sekretess. Behovet av sekretes-

av skydd kring säkerhetstjänsten, uppgift är att skydda landets ytt-

vars

och inre säkerhet, torde generellt sett vara större än behovet av re sekretesskydd i underrättelsetjänsten. I vissa sammanhang främst vid inhämtningen information med särskilda medel och när det

av gäller metoder för beredningen underrättelsematerialet samt för

av att skydda källor eller garantera uppgiftslämnares anonymitet är emellertid behovet av sekretesskydd i underrättelsetjänsten starkt.

I vissa länder, däribland Sverige, är sammankopplingen mellan den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och säkerhetstjänsten fastare än i andra. Detta torde även återspeglas i synen på

Ur1derrältelset/ärlstezz en bakgrund 129 -

den sekretess, underrättelsetjänsten, och göra det svårare som omger för utomstående att få en rättvisande och mera komplett bild av landets underrättelseorganisation. I bl.a. Sverige saknas även en uttrycklig lagreglering, ramar för verksamheten som eljest som anger kunde viss anvisning om underrättelsetjänstens uppbyggnad ge en och funktion. I de flesta länder har olika skäl ansett det önskvärt eller man av nödvändigt att ha öppnare redovisning underrättelset.o.m. en av verksamheten. Det gäller inte bara underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning, utan även budget och antalet anställda. På vissa håll har kravet på öppenhet också bidragit till att man har skilt underrättelsetjänsten från säkerhetstjänsten, för vilken sekretes-

skraven generellt sett är större. Som exempel på den öppenheten kan nämnas att den brittisnya ka regeringen offentliggör uppgifter den egna underrätnumera om telsetjänsten bl.a. i form skrift, Central Intelligence Machiav en I denna presenteras i stora drag underrättelse- och säkerhetsornery. och deras uppgifter liksom centrala lednings- och inriktningsganen fonner. Vidare presenteras och diskuteras t.ex. i den brittiska presfrågor antalet anställda och budgeten för underrättelsen öppet om setjänsten. Varje år lämnas också öppen information om tjänsten parlamentets kontrollorgan. Sålunda har bl.a. redovisats de genom väsentliga resursmässiga neddragningar, har gjorts i verksamsom heten bakgrund det förändrade säkerhetspolitiska läget, likmot av underrättelsetjänstens ändrade inriktning från militära frågor som andra typer säkerhetspolitiska hot mot samhället. mot av Som grund för större öppenhet har efter det kalla krigets en en slut bl.a. hänvisats till demokratisk rättsstat och ett parlamenatt en tariskt styrelseskick kräver största möjliga insyn i verksamheten. Andra skäl för ökad öppenhet har varit medveten policy att en en skapa förståelse för behovet underrättelsetjänst och undanröja av en den misstänksamhet, hemlighållandet kring verksamheten eljest som kan skapa hos befolkningen i det landet. Hemlighållandet har egna också i flera länder medverkat till för statsmakterna besvärande diskussioner underrättelseverksamheten. Ett exempel är den debatt om i Norge bl.a. ledde till den s.k. Lund-kommissionen med dess som genomlysning de hemliga tjänsterna. Motsvarande diskussioner av har förekommit i flera andra länder i bl.a. Danmark, Tyskland som

och England. Även i Sverige undersökningskommission

avses en tillsättas för undersökning avseende frågan åsiktsregistrering. om

130 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

Vissa länders underrättelsetjänster

Danmark

Underrättelseverksamheten i Danmark är uppdelad i militär del, en Försvarets Efterretningstjeneste FE, och civil del, Politiets Efen terretningstjeneste PET. FE:s verksamhet är riktad mot förhållanden utanför landets gränser, medan PET, motsvaras svenska som av

SÄPO, endast tar befattning med säkerhetsfrågor, händelser

som rör inom landet och huvudsakligen har anknytning till terrorism som och allvarligare former av kriminalitet såsom narkotikabrott och eko-brottslighet samt maffialiknande verksamhet. FE:s verksamhetsområde är inte begränsat till frågor, som rör militära förhållanden utan omfattar även ekonomiska och politiska frågor. FE:s verksamhet bedrivs dels som underrättelsetjänst, dels som militär säkerhetstjänst. Den militära säkerhetstjänstens verksamhet är inriktad mot förebyggande åtgärder för att skydda försvarets anläggningar och personal mot spionage, sabotage och terroristaktivitet. Verksamheten omfattar även bl.a. rådgivning i både militära och civila säkerhetsfrågor och viss säkerhetskontroll. FE är en fristående myndighet, är underställd försvarsmisom nisteriet. FE är således sidoordnad försvaret i övrigt och operativt intar FE därmed en självständig ställning gentemot den militära linjeorganisationen. Försvarschefen, överbefalhavaren, hos FE anger de underrättelsebehov, som föreligger och vilka underrättelsefrågor, som han vill ha lösta. I dessa frågor har överbefälhavaren direktivrätt. Överbefälhavaren har även viss rätt

att göra prioriteringar, när

det gäller FE:s inhämtning av militär infomiation, är som av operativ betydelse för danska militära enheter i fredsfrämjande verksamhet utomlands. Endast i frågor, som rör den militära inre säkerheten, är FE direkt ansvarig inför överbefälhavaren. FE:s underrättelsetjänst utgör 90 procent den totala verkca av samheten medan den militära säkerhetstjänsten utgör resterande 10 procent av densamma. FE:s underrättelsetjänst omfattar all militär underrättelseverksamhet och därmed även signalspaning. Några konkurrerande moment är därmed inte inbyggda i underrättelseverksamheten. Det sker en koordinering mellan bl.a. HUMINT- och SIGINT-inhämtning, vilket anses goda underrättelseprodukter. ge Försvarsmakten bedriver inte någon egen strategisk eller operativ underrättelseverksamhet, varken inom flyget, armén eller marinen eller försvarsmakten Vaemet i övrigt. All underrättelsetjänst är således samlad inom ramen för FE.

Underrättelsetjänsten en bakgrund 131 -

FE:s verksamhet regleras inte i lag. Den styrs i stället bl.a. gedirektiv från försvarsministern, i vilka uppgifterna för verknom samheten preciseras. 1 direktiven bl.a. att FE inhämtar, bearanges betar och redovisar militära, politiska, ekonomiska och tekniskt vetenskapliga upplysningar och värderingar i syfte att ge danska myndigheter och regeringen information om förhållanden, som påverkar danska säkerhetsintressen. Direktiven revideras från tid till annan. Styrningen FE:s verksamhet sker vidare att försvarsav genom ministeriet är huvudbeställare underrättelsematerial från FE. Miav nisteriets kontakter med FE sker löpande. Ministeriet lägger i huvudsak fast de prioriteringar, skall gälla för FE:s underrättelsesom verksamhet. Styrningen från departementets sida sker även genom budgetregleringen. Det kalla krigets slut har medfört att inriktningen av FE:s verksamhet har ändrats i väsentlig grad. Mindre resurser avsätts numera den militärt inriktade inhämtningen. Överbefalhavarens rent underrättelsebehov berör således inte mer än ca 40 procent av numera FE:s verksamhet. Mer anslås i stället för politisk och ekoresurser nomisk underrättelseinhämtning och bredare omvärldsanalys. en Sålunda har omfattande omfördelning gjorts med avseende på en organisationens personalresurser från bl.a. den elektroniska inhämtningen till analysfunktionen. När det gäller personalen för såväl inhämtning analys har förskjutning skett från militär yrkesinsom en riktning mot civila akademiker och experter inom i huvudsak politiska, ekonomiska, samhällsvetenskapliga och tekniskt vetenskapliområden. Numera utgörs endast 15 procent av FE:s personal ga ca av militärer. Nedtoningen den militära underrättelseverksamheten gäller av dock inte konfliktområden där Danmark är eller kan tänkas bli engagerat i fredsbevarande eller konfliktbegränsande verksamhet. De danska insatserna i exempelvis ex-Jugoslavien har i stället medfört höjd ambitionsnivå for FE:s militära informationsinhämtning i en området i syfte att skydda dansk personal. När det gäller utomeuropeiska förhållanden eller konflikthärdar, t.ex. i Kongo, samverkar FE med systerorganisationer inom Nato. Den militära inhämtningen är dock alltjämt främst inriktad på det danska närområdet och därvid Ryssland och rysk verksamhet i Östersjöområdet. Genom sitt medlemskap i Nato har Danmark, trots omfördelningen av resurser härvidlag, behållit hög militär underrättelsenivå. en Utöver öppna källor, elektronisk inhämtning och dold verksamhet hämtar FE in underrättelser inom för ett nätverk av bilateramen rala avtal. Dessa har ökat antalsmässigt efter det kalla krigets slut.

132 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

Samarbete med andra länders underrättelsetjänster anses vara en nödvändighet för ett mindre land som Danmark.

FEzs underrättelserapportering sker i huvudsak skriftliga

genom dagliga rapporter, särskilda rapporter främmande militär aktiviom

tet och i aktuella säkerhetspolitiska frågor, säkerhetspolitiska över-

sikter och speciell skriftlig orientering inom ett visst ämnesområde. Den övervägande delen av rapporteringen är underkastad sekretess. För att skydda dem, som lämnar information, och för att dölja inhämtningsmetoder anges inte infonnationskällan i rapporteringen ens när rapporten är öppen. Rapporteringen sker i allmänhet samtidigt till berörda departement och försvarsmakten samt till vissa nationella myndigheter, bilaterala mottagare och Nato-ländemas underrättelsetjänster. Även muntlig rapportering sker bl.a. direkt till försvarsministern i känsliga frågor. Viss kontroll av FE:s rapportering sker genom tre olika utskott, varav det viktigaste är Regeringens Sikkerhedsudvalg. I detta ingår stats-, utrikes-, försvars- och justitieministrarna. Genom utskottet säkerställs bl.a. att en koalitionsregerings samtliga partier får insyn i underrättelseverksamheten. Utskottet tar bl.a. upp underrättelsefrågor i vid bemärkelse. Under den politiska nivån finns i regeringskansliet ytterligare två organ för att utvärdera underrättelsetjänstens verksamhet. Det ena organet eller gruppen, Embedsmandsutvalget Sikkerhedsom spörgsmål, leds av departementschefen motsvarar en opolitisk statssekreterare i Statsministeriet och består i övrigt av dennes motsvarigheter i utrikes-, försvars- och justitieministeriema samt av cheferna för FE och PET och två tjänstemän med sekretariatsansvar. Gruppen, som bl.a. bereder ärenden för Regeringens Sikkerhedsudvalg, sammanträder normalt gång i månaden. en Det andra utvärderande organet under den politiska nivån inom regeringskansliet, Den sikkerhedspolitiske kontaktgruppe eller Kriseberedskabsgruppe, har till uppgift att upprätthålla grundbereden skap på det säkerhetspolitiska området. Gruppen utgör bl.a. stab en för krishantering och förbereder ärenden hos Regeringens udenrigsog sikkerhedsudvalg, som berör säkerhetspolitiska frågor, och genomför s.k. CMX-övningar Crisis Management Exercises. Gruppen leds av en avdelningschef vid statsministeriet och består i övrigt av bl.a. kontorschefer från utrikes-, försvars- och justitieministerierna samt företrädare för FE och PET. Denna upprättgrupp, som håller kontakter med andra ministerier och myndigheter sammanträder i krissituationer. År 1964 inrättades särskilt utskott, det s.k. Wambergett udvalget, med uppgift att kontrollera i första hand PET:s säkerhets-

r

I Underrdittelseg/dnsten en bakgrund 133 —

mässigt betingade personregistrering även F Ezs personregistremen ring faller under udvalgets kontroll. Utskottets uppgift är att numera utöva tillsyn över registreringen och utlämnandet av uppgifter ur registret. Utskottet består fyra opolitiska danska medborgare, av regeringen. l utskottets möten deltar företrädare för som utses av justitieministeriet, PET, försvarsministeriet, FE och överbefálhava-

ren. Parlamentarisk kontroll FE:s och även av PET:s verksamhet av Udvalget försvarets politiets efterretningstjenster. utövas av om og Kontrollverksamheten är reglerad 1988 års lov om etablering genom udvalg försvarets politiets efterretningstjenester. Udvalaf et om og består fem medlemmar Folketinget från partier med säte i get av av Folketingets presidium. Udvalget väljer medlemmarna som en av ordförande. Udvalgets ledamöter är underkastade tystnadsplikt i sin

kontrollverksamhet. Udvalgets kontroll bygger på att det rättsliga och politiska ansvaför FE:s och PETzs verksamhet åvilar försvarsministern respektiret Kontrollen bygger vidare och utövas i hu-

ve justitieministem.

vudsak i samband med att regeringen håller udvalget underrättat om innehållet i de riktlinjer, regeringen fastställer för FE:s och som PET:s verksamhet. Regeringen skall hålla udvalget underrättat om sådana säkerhetspolitiska förhållanden, är av betydelse för unsom derrättelsetjänstens verksamhet. Försvars- och justitieministrama i allmänhet i udvalgets möten tillsammans med departedeltar mentschefema och cheferna för FE och PET. Ett flertal möten hålls övrigt begär udvalget skriftligen eller muntligen besked under året. I ministrarna i olika frågor. av Kontrollfunktionen innefattar s.k. efterkontroll FE:s och en av verksamhet. Udvalgets kontroll innefattar inte budget- PET:s en sådan granskning sker i särskild ordning. Resultatet

granskning. En

kontrollverksamheten redovisas i särskilda berättelser. Udvalget av vidare skriftligen eller muntligen för regeringen sin tillkännager uppfattning rörande de frågor, tas udvalget i samband som upp av med kontrollverksamheten.

Finland

Rörande Finland lämnas här redogörelse om vissa organisatorisen ka förhållanden. Republikens president är försvarsmaktens överbefálhavare. Den verkställande makten berör ärenden i anslutning till förhögsta som innehas statsrådet. Försvarsrådet är högsta rådgivande och svaret av

134 Underrättelsetjänsten en bakgrund —

planläggande organ samt konsultativ kommission hos republikens president i angelägenheter som gäller rikets försvar. Försvarsrådet har bl.a. till uppgift att följa med den militärpolitiska utvecklingen och utreda dess inverkan på rikets försvar samt planlägga försvarsåtgärder på grund därav, granska grundplanema för rikets försvar i fall krig och under krigstid och utlåtande av ge om dem, uppgöra fmansieringsplaner och budgetar för försvaret, leda försvarsforberedelsema på olika områden och dem efanpassa ter varandra genom att ge utlåtanden och göra framställningar till myndigheterna. Medlemmar i försvarsrådet är bl.a. statsministern, utrikesministern, försvarsministern, inrikesministem, finansministern samt handels- och industriministem och kommendören för försvarsmakten och chefen för Huvudstaben. I Huvudstaben finns bl.a. en operationsstab under ledning av en operationschef. I operationsstaben ingår planeringsavdelningen, operativa avdelningen, säkerhetsavdelningen, underrättelseavdelningen, undersökningsavdelningen, internationella avdelningen och

sambands- och infonnationsavdelningen.

Underrättelseavdelningen leds av en underrättelsechef, ocksom så svarar för undersökningsavdelningen. Underrättelsechefen har generalmajors grad. Underrättelseavdelningen för ledning, svarar planering och samordning inom underrättelseverksamheten samt vägleder, utbildar och övervakar underrättelsesektoms personal. Finska försvarsattachéer i utlandet lyder under underrättelsechefen.

Flygvapnet och Marinen är självständiga försvarsgrenar. Signalspa-

ningsfunktionen är placerad inom Flygvapnet lyder under men underrättelsechefen. I Utrikesministeriet tjänstgör en förbindelseofficer är undersom ställd underrättelsechefen. Förbindelseofficeren sköter delgivningen mellan Utrikesministeriet och Huvudstaben. Enligt nu gällande grundlag och regeringsform är det presidenten som svarar för landets utrikespolitik. Presidenten beslutar Finom lands utrikespolitiska linje och initiativ verksamhetsanvissamt om ningarna till dem, som företräder Finland, i alla frågor är som av principiell eller annars stor betydelse m.m. En grundlag väntas ny emellertid träda i kraft den l mars år 2000, till viss del kommer som att förändra presidentens nuvarande roll. Presidenten är ordförande i statsrådets säkerhets- och utrikesutskott i vilket även ingår bl.a. statsministern, utrikesministern, försvarsministern och inrikesministem. De utrikespolitiska besluten bereds Utrikesministeriet. av

Utrikespolitiken behandlas även i såväl regeringens riksdagens

som utrikesutskott. Till regeringens utskott, heter utrikessom numera

UnIerrättclsvtjänsrren bakgrund 135

- en

och säkerhetspolitiska utskottet hör statsministern som ordförande samt utrikesministern, försvarsministern och de andra ministrar som skall handlägga ärenden som hör till Utrikesministeriets verksamhetsområde samt tre andra av statsministern förordnade ministrar. Utskottet behandlar förberedelsevis viktiga ärenden som gäller utrikes- och säkerhetspolitiken samt andra ärenden som gäller Finlands utrikesrelationer. Utskottet sammanträder vid behov kallelse av statsministern. Vid sammanträdet har republikens president rätt att vara närvarande. Sekreterare är Utrikesministeriets statssekreterare.

Någon parlamentarisk underrättelsenämnd finns inte.

Frankrike

Den franska underrättelsetjänsten består dels av ett rent militärt or-

Direction du Renseignement Militaire DRM, dels av ett gan, allmänt underrättelse- och säkerhetsorgan, Direction Générale de

Sécurité Extérieure DGSE. DRM fick sin organisatoriska utformning år 1992. DRM ingår i det franska högkvarteret, Etatmajor des armées EMA. Den självständiga underrättelseverksamhet, som tidigare bedrevs inom de olika försvarsgrenama, är samlad inom DRM. Chefen för DRM är underställd den franske överbefälhava-

har att direkt bistå och råd till försvarsministem. ren, men ge

Syftet med 1992 års omorganisation var att, mot bakgrund av en

komplex och diffus hotbild efter kalla krigets slut, ändra mer DRMzs tidigare försvarsgrensinriktade underrättelseverksamhet mot

globalt och politiskt inriktad sådan. Det strategiska underen mer rättelsebehovet betonas allt mer framför taktisk och teknisk underrättelseinhämtning. Betydande resurser satsas emellertid militär satellitspaning, som är knuten till DRM.

Det allmänna franska underrättelse- och säkerhetsorganet DGSE fick sin nuvarande utformning år 1982. DGSE är underställt försvarsministern, chefen för DGSE har direkt access till såväl

men presidenten till premiänninistern. DGSE:s uppgift är att samla

som in och bearbeta uppgifter som rör yttre säkerhetshot samt att motverka spionageverksamhet utanför landets gränser mot franska intressen. DGSE:s verksamhet är således inte att jämföra med SÄPO:s, verksamhet i Frankrike motsvaras dels av Direction

vars de Surveillance du Territoire DST, dels av les Renseignements Généraux RG. Både DST och RG är enheter inom den nationella polisen och hör under inrikesministeriet. DST svarar för terroristbekämpning och kontraspionage inom landet och RG:s uppgifter är att ta sig an andra interna säkerhetshot.

136 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

Vidare har DGSE att samla in sådan information, som avser politiska, ekonomiska och militära förhållanden, kan läggas till som grund för säkerhetspolitiska bedömningar på högsta nivå. DGSE har även att genomföra bl.a. sådan infonnationsinhämtning, måste som ske med särskilda metoder. Huvudansvaret för de samlade franska

signalspaningsresursema åvilar DGSE och den fasta signalspaning-

en finns inom detta organ. Därutöver har DGSE samordningsansvar för den luft- och sjöbuma signalspaning, bedrivs inom försvarsom smakten. Även DGSE har således i viss mån uppgifter såsom militärt underrättelseorgan och en underrättelsemässig gemenskap finns mellan DRM och DGSE. Efter det kalla krigets slut har emellertid DGSE:s militärt inriktade underrättelseverksamhet minskat och informationsinhämtningen avser i högre grad ekonomiska uppgifter. Vidare ägnas DGSE:s uppmärksamhet allt mer mot spridning av massförstörelseteknologi och nukleärt material. Internationella kriser är ett gemensamt underrättelseintresse for DRM och DGSE. Därvid koncentrerar sig DRM på kriser av omedelbar militär relevans för Frankrike, medan DGSE lägger vikt vid de allmänna mer risker, som en kris kan innebära. Mot bakgrund av att viss intressegemenskap råder mellan DRM och DGSE föreligger samarbetsavtal mellan de båda organisationerna. Ett fast samarbete förekommer även på olika områden liksom fasta regler för informationsutbyte mellan Det sistnämnda organen. gäller inte minst i fråga om satellitinforrnation och signalspaningsmaterial. Någon samlad avrapportering från de båda underrättelseorganen DRM och DGSE till regeringen förekommer inte och styrningen av verksamheterna på politisk nivå från regeringens sida är mindre uttalad. Visserligen finns sedan år 1959 interministeriell samorden ningskommitté för underrättelsefrågor under premiärrninistems ordförandeskap. Kommittén skall i princip upprätta en nationell underrättelseplan. En sådan har emellertid inte spelat någon nämnvärd roll, utan underrättelseorganen har att i stor utsträckning själva ta ansvar för verksamheterna. Parlamentarisk insyn saknas helt.

Kanada

Den kanadensiska militära underrättelsetjänsten ingår som en enhet, the Intelligence Division J2, i det kanadensiska försvarshögkvarteret. Verksamheten regleras i lag inom för the National Deramen fence Act.

Underrättelsetjänsten en bakgrund 137 -

J2 har all-source funktion i fråga militära underrättelser en om för militär underrättelseanalys med i huvudsak strategisk och svarar inriktning. J2 har för militära säkerhetsfrågor. Inom J2 även ansvar sammanställs de militära underrättelsebehoven och samordnas underrättelseinhämtningen. Underrättelsesamarbetet med andra länder

organiseras genom J2.

De olika försvarsgrenama bedriver från J2 fristående underegen rättelseverksamhet med inriktning på operativ och taktisk underrättelsetjänst. J2 bistår i övrigt försvarsgrenama med underrättelser, eljest finns ingen koppling mellan J2 och den respektive förav svarsgrenschef ledda underrättelsetjänsten. En viss styrning av verksamheten sker dock centralt från högkvarteret genom ett särskilt

planeringsdokument.

Som led i försvarsmaktens planering görs årligen inom högett kvarteret s.k. Business plan, innebär en övergripande upp en som prioritering för underrättelseinhämtningen och styrning av underrättelseresursema. J2 planerar härigenom sin verksamhet. Doegen kumentet viss politisk förankring och arbetas in i anvisningar ges en för det kommande budgetåret. Signalspaning utövas ett särskilt civilt organ, the Comgenom munications Security Establishment CSE, lyder under försom svarsministeriet. Personalen vid CSE är civil medan anläggningar och utrustning är delvis militär. Signalspaningen utförs i samverkan med bl.a. J2. Efter det kalla krigets slut domineras J2:s inriktning, som tidigare i huvudsak avsåg f.d. Sovjetunionen och dess allierade, av frågor rör kanadensiskt deltagande i fredsbevarande operationer. Till som J2:s uppgifter hör även att utgöra stöd kanadensisk utrikespolitik. Utöver den militära underrättelsetjänsten och den kanadensiska civila säkerhetstjänsten, the Canadian Security Intelligence Service CSIS, finns underrättelse- och säkerhetsfunktioner inom olika delar den kanadensiska federala statsapparaten. En samordning av av samtliga dessa funktioner utövas högsta nivå av regeringen. Det sker i form kommitté, Cabinet Committee on Security and av en Intelligence CCSI, under premiärrninistems ledning. CCSI sammanträder två till fyra gånger året for att direktiv och ange om ge prioriteringar för samtliga underrättelse- och säkerhetsfunktioner. Den faktiska samordningen och konkreta ledningen av underrättelse- och säkerhetsfunktionema sker genom en interdepartemental kommitté, the Interdepartmental Committee Security and Intellion ICSI. ICSI består statssekreterama deputy ministers i gence av respektive berörda ministerier under ledning motsvarigheten till av statssekreteraren i den svenska Statsrådsberedningen. I ICSI ingår

138 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

också en tjänsteman på statssekreteramivå med uppgift koordisom nator för underrättelse- och säkerhetstjänstema, the Coordinator of

Security and Intelligence. Koordinatoms uppgift är att informera premiärministern och ge denne råd och rekommendationer i underrättelse- och Säkerhetsfrå-

gor. Koordinatom har vidare ansvaret för samordningen alla av underrättelse- och säkerhetsfunktioner i regeringskansliet och hos olika myndigheter. Han har också ansvaret för att det sker samorden nad värdering av det underrättelsematerial, läggs till grund for som beslut av regeringen. Vidare är koordinatom tillsammans med statssekreteraren i försvarsdepartementet ansvariga inför försvarsminis-

tem för verksamheten vid CSE. För att fullgöra sina uppgifter har koordinatom två sekretariat till

sitt förfogande. Vidare leder han särskild utvärderingskommitté,

en the Intelligence Advisory Committee IAC, bl.a. består fösom av reträdare för olika ministerier och underrättelsefunktioner, däribland J2 och CSE, samt CSIS. IAC, har funktion det som samma som brittiska JIC, sammanträder regelbundet och i olika avger rapporter ämnen grundade på ett sammanvägt underrättelsematerial. Den parlamentariska insynen i underrättelsetjänstens verksamhet är begränsad, bortsett från viss skriftlig rapportering till parlamentet från regeringens och myndigheternas sida. För CSIS, har sin som motsvarighet i svenska SÄPO, finns särskilt

ett kontrollorgan.

Nederländerna

Den nederländska militära underrättelsetjänsten och den civila sä-

kerhetstjänstens uppgifter är fastställda i lag

en gemensam om underrättelse- och säkerhetstjänstema från 1987. Båda tjänsterna styrs och kontrolleras ett samordnat sätt och skall enligt lagen samarbeta med varandra.

En större omorganisation den militära underrättelsetjänsten av har ägt under de senaste åren. Ett förslag till och

rum ny väsentligt utvidgad lag om underrättelse- och säkerhetstjänstema föreligger

bl.a. mot bakgrund tjänstemas praxis beträffande utlämnande av av

personuppgifter. Vidare innehåller lagförslaget utförlig beskriv-

en ning av underrättelsetjänstens uppgifter samt preciseringar vilka av metoder tjänsten får använda i sin verksamhet. Slutligen föreslås att det inrättas ett nytt tillsynsorgan för att förstärka kontrollen verkav samheten och behandlingen klagomål mot denna. av

Underrättelsetjänsten en bakgrund 139

-

Den militära underrättelsetjänstens uppgifter

Den militära underrättelsetjänsten före år 1987 uppdelad med en

var tjänst för varje försvarsgren och utan någon överordnad central underrättelsefunktion. Därefter har en centralisering skett till en enda institution, den militära underrättelsetjänsten Militaire Inlichtingdienst, MID. Den nationella, civila, säkerhetstjänsten utövas av Bin-

nenlandse Veiligheidsdienst BVD.

MID:s uppgifter är enligt 1987 års lag följande:

att samla in information främmande länders potentiella och - om

väpnade styrkor,

att leda undersökningar rörande säkerhet, främst genom perso- —

nalkontroll, enligt den nederländska lagen om säkerhetsundersökning, att samla in information, är nödvändig för att

- som

förhindra aktiviteter riktade mot försvarsmaktens säkerhet och de

väpnade styrkomas beredskap, b/ skydda militär information, som måste hållas hemlig,

stödja mobilisering av försvarsmakten.

en

Enligt det nyssnämnda lagförslaget kommer underrättelse- och säkerhetstjänstema att byta till tydliggör att båda tjänsterna

namn, som ägnar sig såväl underrättelse- som säkerhetstjänst. BVD byter

till allmänna underrättelse- och säkerhetstjänsten Algemene namn Inlichtingen- Veiligheidsdienst, AIVD och MID till militära

en underrättelse- och säkerhetstjänsten Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, MIVD.

Som den viktigaste och uppgift för MIVD enligt lagförsla-

en ny get betraktas att samla information faktorer som har eller kan

om ha inflytande på hantering och främjande den internationella

av rättsordningen i den mån krigsmakten är berörd eller kan förväntas bli berörd". Detta tar sikte på Nederländemas deltagande i fredsfrämjande och humanitära operationer. I praktiken är denna s.k. nya Verksamhetsinriktning redan dominerande.

Organisation

MID ingår i försvarsministeriet och ministern fastställer närmare regler för MID:s organisation och verksamhet. Administrativt hör chefen för MID under försvarsministeriets generalsekreterare, som är den högste tjänstemannnen i ministeriet.

MID består olika avdelningar vilka avdelningen för all-

av av männa underrättelser AI är den dominerande. En avdelning

annan

140 Underrättelsetjänsten en bakgrund -

ansvarar för kontraunderrättelser och säkerhet. De tre försvarsgre-

nama har egna underrättelseavdelningar inom MID.

AI ansvarar för underrättelseuppgifter på det politiska, militärstrategiska, ekonomiska, vetenskapliga och teknologiska området,

medan försvarsgrenamas avdelningar utför uppgifter tak-

egna av tisk, operativ och teknisk art. Signalspaningen ingår särskild som en del i verksamhet. AI :s MID har också en "liaison-cell" inom ramen för ett särskilt kris-

hanteringscentrum Crisis Beheersings-Centrum som har upprättats

vid försvarsstaben. Arbetet där är för närvarande koncentrerat f.d. Jugoslavien. MID har utarbetat en stor mängd rapporter krisen om där och om Daytonprocessens utveckling.

Styrning och kontroll

En ministerkommitté för underrättelse- och säkerhetstjänst, Ministeriele C ommissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, MICIV ger politiska riktlinjer och råd till såväl BVD MID. som MIC IV består av premiänninistem, cheferna för utrikes-, inrikes-. försvars-, justitie-, ekonomi- och ñnansministeriema, den s.k. samordnaren för underrättelse- och säkerhetstjänstema, som är den högste tjänstemännen generalsekreteraren i premiärministems ministerium för allmänna frågor, samt cheferna för BVD och MID. MIC IV sammanträder vanligtvis två gånger om året. Samordnaren har rätt till full insyn i BVD:s och MIS:s verksamhet och skall hålla ministrarna löpande informerade i viktiga frågor som berör tjänsterna. En underrättelsekommitté, Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland CVIN förbereder bl.a. MICIV:s möten och har ett eget ansvar för samordning av BVD:s och MID:s aktiviteter. I C VIN ingår samordnaren för säkerhets- och underrättelsetjänstema, tjänstemän från hans särskilda sekretariat, BVD:s och MID:s chefer, samt tjänstemän från samma ministerier är representerade i som MIC IV. CVIN sammanträder ungefär gång i månaden. Ett en par gånger om året deltar de högsta tjänstemännen generalsekreterama i alla berörda ministeriet i s.k. CVIN-plus-möten. Den parlamentariska kontrollen över BVD och MID utövas genom en särskild kommitté for underrättelse- och säkerhetstjänstema C ommissie voor de Inlicthingen- en Veiligheidsdiensten i vilken endast gruppledama för de fyra största partierna ingår de socialdemokratiska liberalkonservativa, kristdemokratiska samt vänsterli- , berala. Kommittén, som arbetar under sekretess, kan även behandla

Underrättelsetjänsten en bakgrund 141 -

klagomål från allmänheten. Vissa frågor, rör MID:s verksamhet som kan också diskuteras i parlamentets försvarsutskott. Enligt det berörda lagförslaget skall ett helt nytt övervaknyss ningsorgan inrättas, s.k. tillsynskommitté Commissie van Toen ezicht. Dess uppgift blir att övervaka att underrättelse- och säkerhetstjänstemas verksamheter bedrivs på ett lagligt och korrekt sätt. Tillsynskommittén skall även hålla berörda ministrar underrättade utreda och bedöma inkommande klagomål. Kommittén skall samt regeringen och bestå tre minst två med utses av av personer, varav gedigen juridisk utbildning. Medlemmarna skall utses för sex år och kunna omväljas högst gång. Kommittén får ett eget sekretariat. en Kommittén skall ha tillgång till all information och alla lokaler, som den behöver granska besöka för att utföra sina uppgifter. Den resp. skall kunna höra vittnen under ed. Allmänhetens insyn skall också förbättras genom ökad öppenhet. Ett steg i den riktningen har tagits när MID från och med år 1998 har publicerat årsrapport över sin verksamhet för år 1997. I årsen rapporten redovisas att MID totalt har ca 800 medarbetare, varav drygt 350 militärer, och att budgeten omslöt år 1997 115 milj ca NLG 460 milj SEK. Under kalla kriget MID större, med ca var drygt 1000 anställda.

Metoder för informationsinsamling

I och med den kraftigt ökande öppna inforrnationsströmmen, inte minst Internet, använder MID enligt vad som framgår av årsgenom alltmer öppna källor i sitt arbete. Fördelningen av resurser rapporten mellan olika informationsinhämtning sker i samband med typer av planering framgår inte MID:s årsrapport. l fråga om en årlig men av operativ och strategisk underrättelseinhämtning genom signalspaning konstateras i rapporten att samarbetet med utländska syster-

tjänster intensifieras. MID eller dess efterföljare MIVD får, den föreslagna lagen om parlamentet, befogenhet att under vissa villkor utnyttja

godkänns av

antal arbetsmetoder. Det gäller bl.a. skuggning, husunderett nya sökning, brev- och paketöppning, inträngande i och manipulering med datorer och vissa metoder för avlyssning telefoner och anav telekommunikation. nan

Internationellt samarbete

minst Nederländemas deltagande i Nat0-, FN- och

Inte på grund av

VEU-operationer har behovet MlD:s internationella informaav

142 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

tionsutbyte ökat. MID levererar regelbundet rapporter till Nato- och VEU-organ. Under senare år har MID deltagit aktivt i de interna

Nato- bedömningama av de militära och säkerhetspolitiska följderna

av omvälvningama inom det förutvarande östblocket. MID bidrar också med personellt stöd till Nato-organens underrättelseverksamhet och samarbetar med olika systertjänster i Nato i fråga konom traunderrättelseverksamhet. MID utvecklar relationer med underrättelsetjänster i Central- och Östeuropa. Med systertjänstema i de tre blivande Nato-medlemmama Polen, Tjeckien och Ungern har ingåtts särskilda samarbetsavtal när det gäller underrättelsetjänst.

Förändringar i underrättelseverksamheten

Underrättelseverksamheten tidigare till största delen inriktad på var krigsmaktens klassiska forsvarsuppgifter. Enligt årsrapporten inriktas MID:s verksamhet alltmer på strategisk underrättelsetjänst med analyser av den politiska, ekonomiska, militära och teknologiska utvecklingen i olika regioner i världen, kan ha betydelse för som krigsmaktens planering inte bara i nära framtid utan också på en längre sikt. Under de senaste åren har underrättelsetjänstens uppgifter starkt förändrats från traditionella militära underrättelseuppgifter mot att främja nederländskt deltagande i operationer för krishantering och fredsfrämjande insatser. Bakgrunden till detta är enligt officiella uttalanden att det inte längre finns något hot inom överskådlig tid om anfall från Ryssland med konventionella stridsmedel. Däremot finns den nukleära potentialen kvar hos Ryssland och risken betraktas som stor framför allt för spridning sådana den av vapen om ryska regimen försvagas så att kontrollen över dessa går förlorad. Ryssland ägnas fortsatt uppmärksamhet med hänsyn en noggrann till betydelsen av utvecklingen där för stabilitet och säkerhet i Europa. Ett huvudtema i bevakningen Ryssland är därvid den militära av

refonnprocessen och dess förutsättningar att lyckas, med särskild

hänsyn till risken för att militärt missnöje kan leda till politisk oro och instabilitet. En huvuduppgift för MID är således att samla in infornumera mation, som kan användas for planeringen rörande Nederländemas deltagande i fredsfrämjande och liknande operationer. Politiska, ekonomiska, sociala m.fl. förhållanden ingår därvid i analysbilden, liksom logistik, vägar, flygfält, tillgång vatten och drivmedel etc. I detta syfte har MID, enligt sin årsrapport, under år 1997 såväl intensifierat relationerna med utländska systertjänster förbättrat som

inforrnationsinhämtningen från öppna källor.

Underrättelsetjänsten en bakgrund 143 -

Ett allt viktigare ämnesområde för MID är uppföljningen annat spridningen nukleära, biologiska och kemiska vapen, liksom av av spridningen kunskap, råvaror och apparatur för att producera såav dana MID följer tillsammans med systertjänster i Natovapen. kretsen utvecklingen i Mellanöstern, inte minst Iran och Irak, noga med hänsyn till risken för spridning av massförstörelsevapen.

Norge

Den norska underrättelsetjänsten, Etterretningstjenesten Eingår tillsammans med den militära säkerhetstjänsten,

tjenesten,

Sikkerhetstjenesten, i Försvarets overkommando. Till skillnad mot vad är förhållandet i Sverige är tjänsterna fristående från varsom andra i s.k. stabsenheter. Den civila säkerhetstjänsten, Overvåk-

ningstjenesten, är polisiär och är inordnad under justitiedeparte-

Dessa tre s.k. hemliga tjänsterna benämns tillsammans mentet. EOS-tjenestene. E-tjenestens verksamhet är reglerad i en särskild lag, Lov om Etterretningstjenesten E-loven. I lagen, som ger föreskrifter om underrättelseverksamheten på strategisk nivå, att den syftar anges till E-tjenesten på ett effektivt sätt skall bidra till att klarlägga att och motverka hot landets självständighet och säkerhet och andmot viktiga nationella intressen. Lagen är även avsedd att stärka tillira till och säkra kontroll verksamheten. Vissa närmare företen en av skrifter bl.a. E-tj enestens organisation, uppgifter och verksamhet om särskild instruktion. ges i en I E-loven att E-tjenesten utgör integrerad del av försvaanges en och verksamhet. Försvarschefen, överbefälhavaren,

rets organisation

ansvarig för underrättelseverksamheten och chefen för Eär är direkt underordnad denne. Konstitutionellt är försvars-

tjenesten

ministern ansvarig för verksamheten. Det är således ministern och inte regeringen, formellt fattar alla beslut som berör Esom tjenesten. Det innebär att försvarsdepartementet har genom försvar-

schefen ett linj eansvar för tjänsten. är enligt E-loven bl.a. att hämta in, bear- E-tjenestens uppgifter beta och analysera information utländska förhållanden, som rör om norska intressen. E-tjenesten har enligt lagen att mot denna bakgrund hotbildsanalyser och omvärldsbedömningar, som kan göra läggas till grund för bl.a. utformningen norsk säkerhetspolitik av och försvarsplanering. E-tjenesten skall vidare enligt E-loven ge stöd vid norskt deltagande i internationella operationer samt hämta information, kan läggas till grund för norskt deltagande i och in som internationella avtal nedrustnings- och rustnings-

uppföljning av om

144 Underrdttelsetjdnsten bakgrund

—en

kontroll. I lagen vidare att det hör till E-tjenestens uppgifter anges att hämta in information bl.a. internationell terrorism, globala om

miljöproblem och spridning massförstörelsevapen. I förarbetena

av till lagen anges att E-tjenestens huvuduppgifter är etablera en av att och upprätthålla underrättelsesamarbete med andra länders underrättelsetjänster se Ot 50, 1996-97, s.l5. I E-loven föreskrivs prp nr mot denna bakgrund att Etterretningstjenesten kan etablere og opprettholde etterretningssamarbeid med andre land. I E-loven ges vidare vissa regler underrättelsetjänstens förom hållningssätt mot norska fysiska och juridiska Reglema personer. syftar till att understryka norska medborgares integritetsskydd och att klargöra att E-tjenestens verksamhet skall riktas mot förhållanden, som ligger utanför norskt territorium. Slutligen innehåller lagen förutom vissa arkiveringsregler bestämmelse E-tjenesten en om att är underkastad tillsyn och kontroll ett parlamentariskt kontrollorav gan, Stortingets kontrollutvalg for EOS-tjenestene, enligt särskild en

lag.

E-tjenesten svarar såsom framgår E-loven för såväl inhämtav ning som för bearbetning och rapportering militära underrättelav ser. l den interna organisationen är E-tjenesten uppdelad i olika avdelningar. Avdelningar finns dels för administration och stöd till övriga avdelningar, dels för teknisk insamling främst signalspa- ning och viss analys, för speciell insamling och samarbete med utländska underrättelsetjänster liaison samt för analys eller värdering av underrättelsematerial och rapportering. I motsats till vad som gäller i vissa andra länder ingår signalspaningen, som en integrerad del i den övriga militära underrättelseverksamheten. Detta ses i Norge avgörande fördel. Härigesom en nom kan olika insamlingsmetoder styras och användas för bästa möjliga sammanhållna resultat. Det anses också möjlighet till ett ge optimalt utnyttjande av personella, materiella och ekonomiska resurser. Det kalla krigets slut och det ändrade säkerhetspolitiska världsläget har medfört stora förändringar, när det gäller inriktningen den av norska underrättelsetjänsten. Sålunda har den rent militära delen av tjänsten skurits ner betydligt sedan några direkta anfallshot mot landet inte längre anses föreligga. Alltjämt är emellertid den traditio-

nella militära förvamingsfunktionen med inriktning mot beredskap

och främmande stridskrafters förmåga den högst prioriterade funktionen hos E-tjenesten. En högt prioriterad fråga är skyddet annan för norsk personal som deltar i internationella fredsbevarande operationer.

Underrättelsetjänsten bakgrund 145

- en

Det ändrade säkerhetspolitiska läget och en bredare säkerhetssyn med ett vidgat säkerhetsbegrepp har påverkat underrättelseverksamhetens inriktning mot en vidare säkerhetspolitisk omvärldsbedömning och mot nya typer av hot mot landet, bl.a. ekonomiska och miljömässiga. Begreppet förvarning har utvidgats och större vikt fästs vid civilmilitära förhållanden och den säkerhetspolitiska utvecklingen i ett längre perspektiv. Det har även skett en förskjutning

verksamheten mot att också omfatta underrättelser av ickeav militär art i syfte att tillgodose speciella norska näringslivsintressen såsom oljeutvinningen, fisket och norska intressen i Barents hav.

Den ändrade inriktningen E-tjenestens verksamhet och högt

av ställda krav på analytisk förmåga hos tjänsten har ökat behovet av statsvetare, samhällsvetare, ekonomer och andra akademiker i underrättelsearbetet. E-tjenesten anlitar i allt större utsträckning utomstående forskare vid sin bearbetning och analys, vilket anses nödvändigt inte minst i bedömningen av omvärldsutvecklingen i ett

längre perspektiv.

E-tjenesten lämnar rutinmässigt underrättelser i form av rapporter till överbefálhavaren och försvarsministern. På uppdrag av överbefálhavaren, försvarsministern och i första hand andra departement

även andra mottagare lämnar E-tjenesten rapporter med bemen dömningar inom för E-tjenestens verksamhetsområde. E-

ramen tjenesten avger även särskilda rapporter, som underlag för försvarsplaneringen, och lämnar även i övrigt skriftligen eller muntligen information till överbefälhavaren och försvarsministern inom ramen för nationell planläggning och beslutsfattande. Det förekommer även eljest ett omfattande informellt samarbete mellan E-tjenesten

och olika departement och myndigheter samt forskningsinstitutio-

ner.

I syfte att så snabbt möjligt och löpande kunna förse såväl

som överbefälhavaren och försvarsministern samt övriga departement och vissa andra nationella och internationella mottagare med information har inrättats ett Nasjonalt etterretningssenter NES. NES

skall på grundval av information från E-tjenestens upplysningskällor

och kvalitetssäkrad grundinformation, som finns hos E-tjenesten, inom loppet 24 timmar kunna lämna underrättelser. De produce-

av rande avdelningarna inom E-tjenesten är ansvariga för att NES är uppdaterat och kan lämna underrättelser på grundval av tillgängliga informationskällor dygnet runt.

E-tjenestens organisatoriska tillhörighet under överbefälhavaren hindrar inte att chefen för underrättelsetjänsten har direkta kontakter med regeringskansliet. I ekonomiska frågor och när det gäller bud-

146 Underrättelsetjänsten en bakgrund SOU 1999; 37

-

geten är kontakten mellan underrättelsetjänsten och försvarsdepartementet alltid direkta.

Försvarsministems eller regeringens mer direkta styrning av Etjenestens verksamhet sker, förutom genom den tidigare angivna lagstiftningen, bl.a. genom ministerns löpande kontakter med överbefálhavaren. Den säkerhetspolitiska avdelningen vid försvarsdepartementet är E-tjenestens viktigaste uppdragsgivare och departementet styr indirekt verksamheten härigenom. Genom försvarsdepartementet sker samordning av mer krävande uppdrag åt E-

en tjenesten från statsrådsberedningen och övriga departement.

En viss styrning från regeringens sida av E-tjenesten sker även

ett särskilt kontrollorgan, Kontrollutvalget för etterretgenom ningstjenesten K-utvalget. K-utvalget delfunktion inom för-

är en svarsdepartementet och består departementsrådet såsom ordfö-

av rande och chefen för den säkerhetspolitiska avdelningen i departementet, överbefalhavaren, chefen för E-tjenesten och en företrädare för Stortingets riksrevisjon. K-utvalget utövar budgetkontroll av underrättelseverksamheten och fungerar som en sorts styrelse for Etjenesten. Utvalget utgör form av beredningsorgan och ger anvis-

en ningar E-tjenestens inriktning men preciserar inte några under-

om rättelsebehov. Det har även rådgivande funktion gentemot för-

en svarsministern och rapporterar till denne om förhållanden, som rör E-tjenesten. I särskilt viktiga frågor sker rapportering även till regeringen.

Genom att försvarsdepartementet har ett linjeansvar för Etjenesten kan det försvarschefen uppdrag E-tjenesten

genom ge t.ex. att följa utvecklingen i Kosovo. I K-utvalget diskuteras även prioriteringar i underrättelseverksamheten och i vilken grad, som Etjenesten skall stöd till andra delar den offentliga förvaltning-

ge av

K-utvalget utövar inte någon direkt kontroll över underrättelseen. verksamheten, utan dess uppgift innefattar i huvudsak en styrning

och att ge underrättelseuppdrag.

År 1996 inrättades det tidigare omnämnda parlamentariska kontrollorganet för EOS-tjenestema Stortingets kontrollutvalg. Kontrollverksamheten är reglerad i 1995 års lov kontroll med etter-

om

retnings-, overvåknings- sikkerhetstjeneste. Till lagen är knuten

og

särskild Stortinget utfärdad instruktion för kontrollutvalget. en av

Kontrollutvalget består sju stoningsrepresentanter. Alla parti-

av eri Stortinget är inte representerade i kontrollutvalget. Ordförande i kontrollutvalget får inte tillhöra ett parti vid tillfället innehar

som

regeringsmakten.

Kontrollutvalgets huvuduppgift är att granska att EOStjenestema inom ramen för fastlagda mål. Utvalget samman-

agerar

Underrättelsetjänsteiz bakgrund 147

- en

träder två gånger i månaden. Därutöver genomför utvalget ett antal inspektionsresor. Kontrollen omfattar endast åtgärder som vidtas inom för EOS-tjenestema. Om ansvar har tagits för en viss

ramen fråga på departementsnivå kan den inte bli föremål för kontrollut-

valgets granskning.

Kontrollfunktionen innefattar endast s.k. efterkontroll. Det ankommer således inte på utvalget att följa E-tjenestens verksamhet eller instruktioner eller anvisningar för denna. Kontrollen in-

att ge nefattar inte heller budgetgranskning. Resultatet av gransknings-

en verksamheten redovisas till Stortinget dels genom en årsberättelse, dels genom särskilda rapporter.

Ryssland

Vissa underrättelse- och säkerhetsorgan

Den ryska militära underrättelsetjänsten, Överstyrelsen för underrättelsetjänst GRU, är inte ett självständigt utan lyder under

organ generalstaben och försvarsministeriet. GRU:s uppgift är i första

lämna beslutsunderlag till generalstabens operativa del,,den hand att s.k. operativa Överstyrelsen GOU. GRU förser även direkt presidenten med underrättelser.

GRU bedriver militär underrättelseverksamhet i vid bemärkelse och verksamheten tar sikte på såväl strategisk förvarning med utnyttjande bl.a. spaningssatelliter som understöd för försvarsgre-

av

underrättelsetjänst. Organisatoriskt består GRU i princip av namas de tre offensiva huvuddelama, den strategiska agentunderrättelse-

tjänsten, strategisk satellit- och signalspaning och operativ under-

rättelsetjänst. Agentunderrättelsetjänsten är delvis knuten till olika utlandsmyndigheter. Signalspaningen bedrivs såväl från Ryssland

utomlands och genomförs från fasta eller rörliga stationer. Den som operativa underrättelsetjänsten vid GRU innebär en central styrning i syfte att koordinera underrättelsetjänstema vid de olika militärområdena. De regionala militära underrättelsetjänstema bedriver eljest

s.k. gränsunderrättelseverksamhet genom bl.a. signalspaning

egen

och agentverksamhet samt särskilda specialunderrättelseförband.

Inom för GRU bedrivs även den marina underrättelsetjänsten,

ramen

speciell och förhållandevis självständig ställning. som har en

Den civila ryska underrättelsetjänsten bedrivs inom för en

ramen federal självständig myndighet SVR, chef ingår i regeringen

vars

lyder direkt under presidenten. SVR:s uppgift är att genom bl.a. men underrättelseverksamhet och kontraspionage stödja den ryska sta-

intressen inom främst politik, ekonomi, vetenskap och teknik tens

148 Underrättelsetjänsten en bakgrund SOU 1999;37

-

samt under senare år att i allt högre grad delta i kampen mot nya säkerhetshot såsom spridning av massförstörelsevapen samt internationell terrorism och brottslighet. SVR har vissa likheter med amerikanska CIA.

Den federala kommunikations- och informationsstyrelsen

FAPSI är ett självständigt civilt signalspaningsorgan, som lyder

direkt under presidenten. FAPSI, har viss motsvarighet i

som en amerikanska NSA, brittiska GCHQ och svenska FRA, samarbetar

med den militära signalspaningsfunktionen inom GRU.

Till underrättelseorganen kan även räknas den federala gräns-

skyddstjänsten FPS, är självständig myndighet. FPS utgör

som en

militär organisation för gränsskyddet. FPS svarar för bl.a. in- och en utresekontroll och har underrättelseuppgifter i samband därmed. FPS har ingått ett samarbetsavtal med Sverige och dess svenska partner är KBV.

Underrättelsetjänst bedrivs inom ramen for ytterligare organ,

bl.a. utrikesministeriet MID och inrikesministeriet MVD.

genom Säkerhetstjänst bedrivs ett flertal civila och militära organ,

genom bl.a. den federala säkerhetstjänsten FSB, är den egentliga er-

som sättningen för tidigare KGB:s inrikesverksamhet.

Politisk kontroll och samordning

Underrättelse- och säkerhetstjänstemas verksamhet är reglerad i lag och dess chefer lyder direkt under presidenten. Inom Kreml samordnas verksamheten för dessa tjänster dels det Ryska Säkerhets-

av rådet, dels i presidentens kansli. Det ryska parlamentet informeras i

underrättelse- och säkerhetsfrâgor genom regeringen.

Säkerhetsrådet är enligt 1993 års författning ett rådgivande organ till presidenten. Denne är ordförande och som medlemmar ingår bl.a. premiärministern, utrikesministern, försvarsministern, inrikesministem samt cheferna för SVR, FSB och den federala gränstjänst-

Säkerhetsrådet sammanträder ungefär gång varannan månad en. en och koordinerar övergripande beslutsrekommendationer inom det säkerhetspolitiska området. De formella besluten fattas av presidenten och verkställs regeringen eller på annat sätt. Säker-

genom hetsrådet har permanent sekretariat chef är medlem och

ett vars av

samtidigt säkerhetspolitisk rådgivare till presidenten.

Det finns flera andra samordningsorgan inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Bland dessa kan nämnas interministeriella kommissioner under ledning Säkerhetsrådet, utrikesministe-

av riets utrikespolitiska råd, den antiterroristkommissio-

gemensamma

Underrättelsetjänsten en bakgrund 149 -

och det fristående halvofficiella rådet för utrikes- och försvarsnen politik.

Schweiz

Underrättelsetjänsten och den militära säkerhetstjänsten i Schweiz är sedan år 1991 delad. Den förra är knuten till försvarsmakten och försvarsdepartementet, medan den senare är knuten till den federala

polisen och justitiedepartementet.

Den lagreglering, artikel 99 i Bundesgesetz über die Aimee und die Militärverwaltung från år 1996, berör underrättelsetjänsten, som kort att tjänstens uppgift är att hämta in, bedöma och delge anger sådana uppgifter om främmande stater, som är av säkerhetspolitisk betydelse. Vidare finns i artikeln vissa bestämmelser som berör un-

derrättelsetjänstens rätt att hantera personuppgifter. I övrigt ges re-

geringen fullmakt att särskilt reglera bl.a. frågor om underrättelsetjänstens uppgifter och organisation samt tjänstens samarbete om med utländska underrättelsetjänster. Enligt bestämmelser regeringen har utfärdat år 1996, Versom ordnung über den Nachrichtendienst, omfattar underrättelsetjänsten

dels den strategiska underrättelsetjänsten, dels de operativa och tak-

tiska anné- och flygunderrättelsetjänstema. Den förra skall säkerställa kontinuerlig utlandsbevakning och förse den politiska och en militära ledningen med information säkerhetspolitisk betydelse. av De underrättelsetjänstema skall säkerställa försvarsmaktens senare behov de operativa och taktiska underrättelser, erfordras för av som direkta militära insatser armé- eller flygstridskrafter. mer av Underrättelsetjänsten är inordnad i den schweiziska generalstaben, ingår i försvarsdepartementet, der Eidgenössischen Milisom tärdepartement EMD. Försvaret leds direkt försvarsministern av och under denne generalstabschefen. Generalstaben består av sju av representerar hela försvaret. Den strategiska underrätgrenar, som

telsetjänsten utgör tillsammans med annéunderrättelsetjänsten en sådan och flygvapnet, vari flygunderrättelsetjänsten ingår, ut-

gren

gör sådan. Flygunderrättelsetjänsten är rapporteringsskyl-

en annan

dig till den strategiska underrättelsetjänsten och därmed även till

annéunderrättelsetjänsten. Den strategiska underrättelsetjänsten för de erforderliga svarar kontakterna med utländska underrättelsetjänster, s.k. liaison. Informationsutbyte kan ske det är till för schweiziska säkerom gagn hetsintressen eller det eljest är föreskrivet i lag eller intematioom nell överenskommelse. Flygunderrättelsetjänsten kan bedriva egen liaison i den mån den begränsar sig till för flygvapnet särskilda

150 Underrättelsetjänsten en bakgrund

-

fackfrågor. Allt regelbundet samarbete med utländska underrättelsetjänster kräver dock försvarsministems godkännande. Chefen för den strategiska underrättelsetjänsten har att en gång om året redovi-

samarbetet för försvarsministern. Därvid ger denne även riktlinjer sa for den fortsatta verksamheten.

Försvarsattachéema ingår i den strategiska underrättelsetjänsten. Signalspaningen är däremot inte direkt knuten till denna. I övrigt

den strategiska underrättelsetjänsten med undantag for de svarar

uppgifter faller på flygunderrättelsetjänsten för s.k. HUMINT

som inhämtning av information. Bearbetning, analys och delgivning av inhämtad information sker inom ramen for den strategiska underrättelsetjänsten.

Det förhållandet att underrättelsetjänsten är formellt knuten till försvarsdepartementet och till generalstaben innebär inte att tjänstens verksamhet är begränsad till militärpolitiska frågor. Verksamheten vid den strategiska underrättelsetjänsten styrs inte heller av staben. Tjänsten tar befattning med all information som kan ha betydelse for säkerhetspolitisk bedömning.

Den strategiska underrättelsetjänstens verksamhetsområde omfattar i första hand försvars-, utrikes- och ekonomiska frågor. Det allmänna säkerhetspolitiska läget har inneburit att underrättelsetjänsten inriktas allt mot andra än försvarspolitiskt relaterade

mer frågor och då mot frågor berör ekonomi, teknik, miljö och mot

som

hot i form organiserad brottslighet, infonnationskrigföring, nya av proliferation och migration. Verksamheten kräver i allt högre grad tillgång till experter såsom samhällsvetare, ekonomer, industii- och bankmän, tekniker och forskare av olika slag.

De icke-militära frågorna berör 80% verksamheten

numera ca av och chefen for den strategiska underrättelsetjänsten har direkt kontakt med de olika ministrar inom vars ansvarsområde en fråga faller. Eljest styrs verksamheten vid underrättelsetjänsten försvarsmi-

av nistern och chefen informerar denne regelbundet varannan vecka i

underrättelsefrågor.

Den strategiska underrättelsetjänsten avger regelmässigt skriftli-

rapporter varannan vecka till ca 80 olika mottagare. Försvars-, ga justitie- och utrikesdepartementen får regelmässigt alla rapporter. Finansdepartementet tar emot betydande mängd information från

en tjänsten.

År 1994 inrättades ett särskilt eller utskott, der Sicherheit-

organ sausschuss, med uppgift att bereda säkerhetspolitiska frågor och gö-

lägesbedömningar regeringen. Utskottet har även att ta upp ra underrättelsefrågor och regeringens underrättelsebehov. Utskottet kan även inriktningen för underrättelsetjänsten i viss fråga.

ange en

Underrättelsetjänsten en bakgrund 151

-

Eljest ankommer det huvudsakligen på försvarsministern att göra detta. Utskottet, som sammanträder regelbundet en gång i kvartalet, består av försvars- och justitieministrama med utrikesministern som ordförande.

Till utskottet är knutet ett sammanvägningsorgan, die Lenkungsgruppe. Sammanvägningsorganet biträder utskottet och har bl.a. att bevaka samordningen av underrättelseverksamheten och underrät-

telsefrågor. Sammanvägningsorganet består av generalstabschefen,

statssekreterama i justitie- och utrikesdepartementen med den sistnämnde ordförande. I övrigt ingår chefen för säkerhetsunder-

som rättelsetjänsten samt bl.a. företrädare för olika departement, tullen, Säkerhetspolisen och åklagarväsendet i detta. Samordningsorganet sammanträder gång i månaden. För närvarande övervägs att in-

en rätta ett särskilt permanent sekretariat bestående av två eller tre personer. sekretariatet skall tjäna som ett särskilt samordningsorgan för underrättelsefrågor i regeringskansliet.

År 1991 inrättades ett parlamentariskt kontrollorgan, die Ge-

schaffsprüfungsdelegation, med uppgift att granska underrättelse-

och säkerhetstjänstema. Kontrollorganet består av sex parlamentariker. Det sammanträffar med cheferna för underrättelse- och säkerhetstjänstema var tredje månad. Kontrollen innebär en ren s.k. eftergranskning. Pågående underrättelseuppdrag berörs inte. Kontrollen tar i huvudsak endast sikte på felaktigheter har begåtts i

om verksamheten.

Storbritannien

Det centrala brittiska underrättelseväsendet består dels av den militära underrättelsetjänsten, the Defence Intelligence Staff DIS, dels

de tre civila underrättelse- och säkerhetstjänstema, the Secret av Intelligence Service SIS, the Government Communications Headquarters GCHQ och the Security Service BSS. De tre sistnämnda tjänsterna, the Intelligence and Security Agencies, brukar kort benämnas the Agencies.

DIS utgör integrerad del av försvarsdepartementet, the Mi-

en nistry of Defence, och verksamheten styrs genom departementet.

Huvuduppgiften är att förse i första hand försvarsdepartementet och

försvarsmakten men även andra departement med information, som rör bl.a. försvarspolitiska frågor, främmande makters stridskrafter och vapensystem, internationell krisutveckling, förhållanden på platser där brittiska militära insatser förekommer eller kan bli aktuella. DIS har budget, som är skild från de övriga underrät-

en egen telse- och säkerhetstjänstemas gemensamma budget.

152 Underrättelsetjänsten bakgrund

- en

DIS är i första hand ett beredningsorgan för militära underrättel-

och analyserar information från både öppna och hemliga källor. ser Personalen utgörs såväl militärer civila sakkunniga, fors-

av som av kare, språkexperter m.fl. DIS har ansvar för underrättelseinriktning-

inom försvarssektom och har att samordna den underrättelseen verksamhet bedrivs inom de olika försvarsgrenama. Samarbete,

som liaison, i underrättelsefrågor sker med andra myndigheter såsom tull och polis bl.a. i fråga vapenhandel. I sin underrättelseverksam-

om het samarbetar DIS med andra staters militära underrättelseorganisationer.

SIS, även kallad M16, och GCHQ är de viktigaste inhämtnings-

för hemlig underrättelseverksamhet och förser även DIS organen med information. Verksamheten vid SIS och GCHQ är sedan år 1994 reglerad särskild lagstiftning, the Intelligence Services

genom Act 1994. Lagen innehåller även regler om bl.a. tillsyn och kontroll över SIS och GCHQ och även över BSS.

Både SIS och GCHQ är underställda det brittiska utrikesdepar-

the Foreign and Commonwealth Office. Båda organen har tementet, till huvudsaklig uppgift att samla in information om andra länder,

terrorism, proliferation, internationell brottslighet m.m. av inom

för den nationella säkerheten och då i första hand till stöd för tresse regeringens försvars-, utrikes- och ekonomiska politik. GCHQ har

till uppgift att råd och anvisningar till departement och även ge myndigheter samt försvarsmakten, när det gäller kommunikationssäkerhet och informationsteknologisystem. Samarbete sker därvid med bl.a. industrin och BSS för att tillförsäkra att informationen i systemen skyddas på ett betryggande sätt.

SIS:s inhämtning underrättelser sker främst genom s.k. human

av intelligence, HUMINT, även tekniska förfaranden.

men genom GCHQ:s inhämtning sker signalspaning SIGINT, mot bl.a.

genom olika typer kommunikationssystem och radarsignaler. GCHQ:s

av inhämtning innefattar även dekryptering och annan tolkning av skyddad information. Inhämtningsuppdragen kommer främst från utrikes- och försvarsministeriema, även finansministeriet samt

men BSS och andra myndigheter är mottagare information från SIS

av och GCHQ. Vissa underrättelseuppdrag, bl.a. sådana som berör en-

skilds integritet, är förbundna med en ingående juridisk prövning

och kontroll innan de tillåts. Både SIS och GCHQ inhämtar underrättelser och andra uppgifter samarbete, liaison, med ett brett

genom

utländska underrättelse- och säkerhetstjänster. nät av

BSS, även kallad M15, för den civila säkerhetstjänsten och

svarar lyder under det brittiska inrikesministeriet, the Home Office. Verksamheten är reglerad lagstiftning, the Security Service Act

genom

Underrättelsetjänsten bakgrund 153

- en

1989 och the Security Service Act 1996. Tillsammans med the lntelligence Services Act 1994 reglerar lagarna även tillsynen och kontrollen över BSS.

BSS:s uppgift är i första hand att skydda Storbritanniens nationella säkerhet mot terrorism, spionage, sabotage, organiserad brottslighet och annan verksamhet av omstörtande karaktär. BSS:s roll är att utreda olika hot genom att hämta in, analysera och delge underrättelser. Vidare skall BSS bemöta vissa hot att med-

genom verka till att åtgärder vidtas mot dessa. BSS har dock inte några exekutiva befogenheter, utan har att i sin verksamhet bl.a.

engagera polisen. BSS har vidare råd och anvisningar till regeringen

att ge

och andra organ i säkerhetsskyddsfrågor.

Den politiska styrningen och samordningen av underrättelse- och säkerhetsväsendet i Storbritannien är väl organiserad. DIS är, såsom har framgått, direkt inordnad i försvarsdepartementet. SIS, GC HQ och BSS är såsom fristående myndigheter ändå starkt knutna till premiärministern och regeringskansliet genom ett system av kommittéer och andra organ.

Regeringens huvudinstrument för att leda the Agencies är the Joint Intelligence Committee JIC. Det ankommer JIC att övervaka tjänstemas organisation, samordna deras verksamhet och se till att den bedrivs effektivt och med anpassning till ändrade förhållanden. JIC är ansvarig för inriktningen av underrättelseorganen och prioriteringen i deras underrättelseinhämtning. JIC skall redovisa underrättelsebehov och prioriteringar för regeringens godkännande. Det ankommer på JIC att övervaka underrättelse- och säkerhetstjänstens kontakter, liaison, med samväldesländemas och andra

staters underrättelseorganisationer, men även att upprätthålla egna

kontakter.

JIC har att i samband med veckovisa möten genom rapporter redovisa till regeringen lägesbedömningar analyser och konsekvens-

bedömningar mot bakgrund av aktuella händelser och situationer

med anknytning till bl.a. politik, försvar, ekonomi, terrorism, brottslighet samt vetenskapliga och tekniska internationella frågor. JIC skall även i övrigt bevaka och ge tidig förvarning om utvecklingen av direkta eller indirekta hot mot brittiska intressen av politisk, militär och ekonomisk karaktär. I krissituationer sammanträder och rapporterar JIC oftare än veckovis.

Ordföranden i JIC, som även är premiänninistems utrikespolitiska rådgivare i statsrådsberedningen the Cabinet Office, har det övergripande ansvaret för JIC:s verksamhet. Det ankommer särskilt på honom att tillförsäkra att JIC :s övervaknings- och förvamingsroll är effektiv. I JIC ingår även en särskild underrättelsekoordinator, the

154 Underrättelsetjänsten en bakgrund SOU 1999;37

-

Intelligence Co-ordinator. Denne, som i likhet med ordföranden är knuten till statsrådsberedningen, har speciellt för samord-

ansvar ningen underrättelse- och säkerhetsväsendet och för dess verk-

av samhetsprogram. Koordinatom har även ett speciellt ansvar när det gäller att fastställa regeringens underrättelsebehov och ge anvisningar fördelningen av medlen i the Agencies gemensamma

om budget. Koordinatom är också ordförande i olika formella och informella arbetsgrupper som behandlar frågor om underrättelseverksamheten.

JIC, i sin verksamhet biträds i första hand av ett permanent

som analysorgan eller bedömningsstab, the Assessments Staff, består, förutom ordföranden och koordinatom, av chefen för bedöm-

av ningsstaben och cheferna för SIS, GCHQ och BSS samt av högre tjänstemän från utrikes- försvars- och finansdepartementen. Tjänstemän från andra departement kan även ingå tillfalligtvis. JIC biträds förutom bedömningsstaben även av ett antal interdeparte-

av mentala underkommittéer och ett sekretariat, the Joint Intelligen-

av

Secretariat, tillsammans med staben är inordnat i statsrådsce som beredningen. sekretariatet bl.a. för JIC.s administration

ansvarar och stöder koordinatom i dennes verksamhet.

Bedömningsstaben, the Assessments Staff, består av fem geografiskt eller sakinriktade sektioner, bearbetar och analyserar såväl

som

information de uppgifter underrättelse- och säkeröppen som som hetsorganen och även bl.a. utrikesförvaltningen hämtar in. Personalen består i huvudsak tjänstemän, i huvudsak har rekryterats

av som från olika departement och från underrättelse- och säkerhetstjänsten

officerare. Bedömningsstaben har i sin verksamhet ett nära samt av och löpande samarbete med olika expertorgan.

Regeringen utövar kontroll över de civila underrättelse- och säkerhetstjänstema, the Agencies, dels att cheferna för dessa är

genom personligen ansvariga inför respektive minister, dels genom en särskild departementskommitté, the Ministerial Committee on the lntelligence Services. Kommittén består premiärministern såsom

av ordförande och bl.a. utrikes-, försvars-, inrikes-, och finansmi-

av nistrama. Kommittén bevakar övergripande de policyfrågor

mera

berör tjänstema. Ministrama biträds i tillsynen och kontrollen som

statssekreterargrupp, the Permanent Secretaries’ Committee av en

the Intelligence Services. on

År 1994 inrättades parlamentarisk underrättelsenämnd, the

en Intelligence and Security Committee, med uppgift att granska de tre underrättelse- och säkerhetstjänstema, the Agencies. Granskningen

sikte på tjänstemas budget, organisation och verksamhet. Kontar trollorganets ledamöter består nio medlemmar från över- och un-

av

- en

derhusen. De premiärministern efter samråd med opposi-

utses av tionsledaren. Ordföranden i nämnden tillhör oppositionen och byts vid regimskifte. Underrättelsenämnden årlig rapport till

avger en premiärministem. Rapporten presenteras i öppna delar för parlamentet av denne. Nämnden lämnar även under året på ad hoc-basis rapporter till premiärministern.

Underrättelsetjänsten DIS, som ingår i Försvarsdepartementet,

omfattas inte underrättelsenämndens granskning. DIS är under-

av kastad den sedvanliga kontroll och granskning de olika ministeri-

av ema, som eljest sker från parlamentets sida. Kontrollen och granskningen av DIS sker således the Select Committee for

genom Defence.

De tre underrättelse- och säkerhetstjänstema är även underkastade tillsyn genom särskilda av premiärministern utsedda tjänstemän, the Security Service Commissioner, the Intelligence Service Commissioner och the Interception Commissioner. De två förstnämnda funktionerna upprätthålls av en hög jurist. Denne har att granska sådana åtgärder från underrättelse- och säkerhetstjänstemas sida, som vidtas mot enskildas egendom med stöd av den lagstiftning som reglerar tjänstemas verksamhet. Tillsynen innefattar även att utreda allmänhetens klagomål mot verksamheten. Årliga rapporter lämnas till premiärministern och till parlamentet. The Interception Commissioner har en motsvarande funktion med avseende på givna tillstånd för underrättelse- och säkerhetstjänstema att ta del av post- och telekommunikation.

Tyskland

Det centrala tyska underrättelseväsendet består dels av den civila underrättelsetjänsten Bundesnachrichtendienst BND, dels av två militära underrättelsetjänster i form av en avdelning inom försvarsstaben Fü SII, som ingår i försvarsdepartementet, och en särskild central myndighet under samma departement, Amt für Nachrichtenwesen der Bundeswehr ANBw. Det centrala säkerhetsväsendet består dels av den civila inrikes säkerhetstjänsten Bundesamt für Verfassungsschutz BfV, dels av den militära säkerhetstjänsten Militärischer Abschinndienst MAD.

BND är en fristående myndighet, som lyder under den tyska statsrådsberedningen, Bundeskanzleramt. Den legala basen för BND:s verksamhet är reglerad i den tyska grundlagen. Därutöver är verksamheten reglerad genom särskild lagstiftning. I lagen anges att BND skall inhämta och analysera information, som behövs för underrättelser om utländska förhållanden och som är av betydelse för

156 Underrättelsetjänsten bakgrund - en

den tyska utrikes- och säkerhetspolitiken. BND skall inte befatta sig med information inhemska förhållanden annat än om dessa beom rör BND:s verksamhet och personal eller kontraspionage. egen finns vidare, skall garantera att tyska medborgare eller

Regler som

tyska intressen inte träds för när BND:s verksamhet. Hänvisgenom

ning till proportionalitetsprincipen. I lagen ges även regler

görs även BND:s befogenheter i verksamheten och om användningen och om överförande personuppgifter och s.k. överskottsinforrnation samt av regler kontroll information och skydd för BND:s persoom av om nal, utrustning, källor Det även regler om gränsdragningen m.m. ges

mellan underrättelsetjänstens uppgifter, å den ena sidan, och polioch säkerhetstjänstens uppgifter, å den andra sidan. BND har

sens

inte någon exekutiv befogenhet.

såsom de närmare i särskild in- BND:s uppgifter är, anges en struktion utfärdad chefen for statsrådsberedningen, att bedriva av underrättelseverksamhet med avseende på utrikespolitiska och ut-

ländska militära och ekonomiska förhållanden. I instruktionen anges vidare BND i övrigt skall utföra underrättelseuppdrag utomlands att enlighet med anvisningar från förbundskanslem och förbundsregei bevaka utländsk underrättelseverksamhet i Tyskland. ringen samt

underrättelseuppdrag från olika departe-

BND skall även ta emot omvärldsbevakning bl.a. med avseende på intematioment, som rör

nella kriser, proliferation och vapenhandel, teknologiöverforing,

brottslighet såsom narkotikahandel och internationell internationell terrorism och extremism. BND:s

"penningtvätt",

skall dock endast bedrivas med utgångspunkt i natioverksamhet nella underrättelsebehov. Verksamheten vid BND bedrivs dels centralt, dels lokalt på olika och utomlands. Verksamheten är organiserad i sex

platser i landet

HUMINT, SIGINT, analys och utvärdering, administraenheter för säkerhet och tekniskt stöd. Till verksamheten är även knuten tion, särskild funktion för underrättelseutbildning. HUMINT-enhetens en verksamhet innefattar inte bara agentverksamhet utan även viss an-

inhämtning samt kontraspionage. Tyngdpunkten i

nan form av SIGINT-verksamheten har alltmer förskjutits från information om

militära hot mot proliferation och illegal teknologiöverforing, sprid-

ABC-vapen och robotteknologi samt internationell vapenning av internationell brottslighet. Om likvärdigt resultat kan handel och uppnås skall SIGINT utnyttjas framför HUMINT. analysenhet underrättelsebehoven och ger BND:s anger och SIGINT-enhetema inhämtningsuppdrag. Inhämtad HUMINTställs med öppen information och utvärderas information samman analyseras sedan enheten. Analysen omfattar även informaoch av

Underrättelsetjänsten bakgrund 157

- en

tion från andra myndigheter, huvudsakligen från utrikes- och försvarsdepartementen. Personalen vid analysenheten består erfarna

av experter inom olika ämnesområden såsom statsvetare, ekonomer m.fl. Analysresultaten delges de ministerier, myndigheter och andra som berörs av infonnationen. Delgivningen sker i huvudsak skriftligen men även muntligen bl.a. vid veckovisa underrättelsemöten i ett permanent statssekreterarutskott i statsrådsberedningen med

ansvariga statssekreterare för underrättelse- och säkerhetstjänsterna och utrikesdepartementet samt cheferna för BND, BfV och MAD. BND:s övriga tre enheter är i huvudsak stödfunktioner i underrättelseverksamheten för administration, intern säkerhet och tekniskt

un-

derstöd i form av kommunikationsteknologi, databehandling

m.m.

BND:s verksamhet omfattar även militärpolitiska underrättelser och s.k. early warning. Det innebär att både Fü SII och ANBw är mottagare av BND:s rapporter. Det sker ett nära samarbete mellan BND och dessa båda organ i fråga om både inhämtning och analys och en fördelning sker av arbetsuppgifter. Endast rent operativa och taktiska militära underrättelser faller utanför BND:s verksamhetsområde.

Fü SII, som är integrerad i försvarsstaben och försvarsdepartementet, leder och samordnar den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten samt lämnar underlag för militärpolitiska beslut och militär planering. Fü SII anger underrättelsebehov i första hand till BND, ANBw och MAD samt till militärattachéema, som tjänstgör vid tyska utlandsmyndigheter. De sistnämnda lyder under försvarsdepartementet.

ANBw är en fristående central underrättelsemyndighet under försvarsdepartementet med uppgift att hämta in information och ge underlag för lägesbedömningar, som skall presenteras för Fü SII och högre militära chefer. ANBw samarbetar nära med underrättelsetjänstema inom de tre försvarsgrenama armé, marin och flyg. Dessa förser ANBw bl.a. med SIGINT-infonnation. Även i övrigt bistår de ANBw med expertis för inhämtning och analys. Som redan har framgått sker även ett nära samarbete med BND, när det gäller såväl inhämtning som analys av information av militär betydelse. ANBw svarar även för det militära underrättelsesamarbetet med Nato.

BfV svarar för den inrikes civila säkerhetstjänsten såsom fri-

en

V stående myndighet under inrikesdepartementet. Dess uppgift är i första hand att skydda Tysklands nationella säkerhet mot terrorism, spionage och annan säkerhetshotande verksamhet. BfV har inte

exekutiva befogenheter utan har att i sådana hänseenden engagera för-

bundskriminalpolisen, Bundeskriminalamt BKA, som härigenom

har betydande uppgifter inom säkerhetstjänsten.

158 Underrättelsetjänsten bakgrund

- en

MAD för den militära säkerhetstjänsten och består dels av

svarar ett centralt knutet till försvarsdepartementet, dels av grupper

organ knutna till de olika militärområdesstabema. MAD:s uppgift är att

för säkerheten för militära installationer och militära intressen svara i Tyskland och på platser där tysk militär är verksam. Det gäller bl.a. skydd mot spioneri, sabotage och subversion.

Regeringens och chefens för statsrådsberedningen kontroll och styrning BND sker särskild avdelning inom statsråds-

av genom en beredningen avdelning 6. Avdelningen är underställd särskild

en avdelningschef. Därutöver har statssekreteraren i statsrådsberedningen såsom "Beauftragter für Nachrichtendienste" eller koor-

att, dinator, fylla denna uppgift. I uppgiften som koordinator ingår även

samordna arbetet mellan i första hand de tre underrättelse- och att säkerhetstjänstema, BND, BtV och MAD, även mellan andra

men myndigheter. Koordinatom har även uppgifter i samband med den parlamentariska kontrollen de tre underrättelse- och säkerhet-

av

. stjänstema och i budgetarbetet för dessa. Koordinatom är ordförande i det tidigare nämnda permanenta statssekreterarutskottet.

Den parlamentariska kontrollen de nyssnämnda tre underrät-

av telse- och säkerhetstjänstema är förhållandevis omfattande. Kontrollen är lagreglerad och utövas i första hand die Parlamenta-

av rische Kontrollkommission PKK. PKK:s kontroll omfattar dock inte den militära verksamheten och den är inte heller en legalitetskontroll politisk kontroll. Ledamöterna i PKK väljs av för-

utan en bundsdagen. Endast förbundsdagsledamöter kan ingå i PKK. Antalet ledamöter är inte begränsat, utan antalet, den politiska samman-

och arbetsmetodema bedöms förbundsdagen. Sam-

sättningen av

manträdena med PKK, hålls gång i månaden, är slutna.

som en Formellt är PKK:s beslut inte bindande för regeringen, men de upp-

fattas så i praktiken. Regeringen är i princip skyldig att hålla PKK

underrättad åtgärder och händelser betydelse i underrättelse-

om av och säkerhetstjänstens verksamhet. PKK:s ledamöter är underkastade Sekretessen i PKK:s kontroll kan hävas om två

tystnadsplikt.

tredjedelar ledamöterna medger detta. Kontrollen innefattar till-

av gång till arkiv och förhör med personalen vid underrättelse- och säkerhetstjänstema. Det sistnämnda medför också möjlighet för personalen frågor med PKK verksamhetens utövande.

att ta upp om Kontrollen innefattar även förhör med ansvariga ministrar och med koordinatom. PKK granskar också förslagen till budget för under-

rättelse- och säkerhetstjänstema.

Underrättelse- och säkerhetstjänstema kan även underkastas sed-

kontroll olika parlamentsutskott. PKK emellertid sär-

vanlig av ger

skilda möjligheter till kontroll i frågor, som är underkastad speciell

Underrâttelsetjänsten bakgrund 159

- en

sekretess. En särskild parlamentarisk kontroll utövas med anledning av de tillstånd, som skall för underrättelse- och Säkerhetstjäns-

ges tema om de önskar ta del post- och telekommunikation. Sådana

av tillstånd kan för att avvärja hot mot landets säkerhet också

ges men bl.a. för att inhämta information om terrorism, illegal handel

om

med vapen och teknologi och "penningtvätt".

om

USA

Den legala ramen for de amerikanska underrättelseorganens verksamhet är fastställd i lag och i första hand i The National Security Act från år 1947. Samma år bildades the Central Intelligence Agency CIA såsom den då enda underrättelseorganisationen. CIA fick ett brett nationellt mandat. Senare har det bildats ett stort antal

underrättelseorgan med skilda ansvarsområden och skilda huvudmän. Det har också tillkommit ett antal lagar som komplement till The

National Security Act. Underrättelseorganens operativa verksamhet

regleras genom olika av presidenten utfärdade executive orders, vars innehåll i allmänhet är hemligt.

Det centrala amerikanska underrättelsesamhället består således numera av ett flertal organ och då i första hand CIA och i fråga

av om den militära underrättelsetjänsten, lyder under försvarsmi-

som nisteriet, av bl.a. the Defence Intelligence Agency DIA, the National Security Agency NSA, the National Reconnaissance Office NRO, the Defence Airbome Reconnaissance Office DARO och the National Imagery and Mapping Agency NIMA. De olika försvarsgrenama har egna underrättelseorganisationer, som hämtar in information av främst operativ och taktisk karaktär. De har även analysfunktion.

DIA är främst ett bearbetnings- och analysorgan, men har även inhämtningsuppgifter bl.a. genom attachéverksamhet. DIA tillgodoser i första hand försvarsministems, försvarsstabens och högre stabers underrättelsebehov vad gäller främmande länder och kontraspionage. DIA samordnar försvarsgrenarnas underrättelseverksamhet. NSA har huvudansvar för signalspaning och samordningen av

försvarsgrenarnas signalspaning. NSA svarar också för centraliserad

koordinering, ledning och fullgörande av samtliga kryptofunktioner för den amerikanska statsledningen. NSA har motsvarighet i brittiska GCHQ och svenska FRA. NRO ansvarar för driften och utvecklingen av verksamhet med spaningssatelliter. DARO ansvarar för utrustning och utveckling av flygburen underrättelseinhämtning, medan de olika försvarsgrenama ombesörjer den faktiska underrät-

160 Underrättelsetjänsten bakgrund SOU 1999;37 - en

telseinhämtningen. NIMA har totalansvaret för produktion av bild-

material och kartor. Vissa andra ministerier har underrättelseorgan, såsom fiegna nansministeriet i fråga ekonomiska och finansiella frågor och om energiministeriet beträffande bl.a. frågor energi- och teknologiom utvecklingen i utlandet och spridning av massförstörelsevapen om nukleär teknologi. Till det amerikanska underrättelsesamhället och räknas den federala säkerhetstjänsten, the Federal Bureau of även Investigation FBI. FBI civil polisiär organisation under jusär en titiedepartementet med vittgående befogenheter enligt amerikansk

såväl inom USA och bedriver även underrättelseverkrätt som utom samhet bl.a. med utnyttjande av agenter.

Styrning och samordning underrättelseverksamheten av

CIA intar särställning bland underrättelseorganen genom att oren sedan den inrättades har utgjort presidentens underrät-

ganisationen

och bl.a. har haft att för samlade underrättelsebetelseorgan svara Chefen for CIA, the Director of Central Intelligence dömningar. också lednings- och samordningsansvar för all ameri- DC har ett kansk underrättelsetjänst, såväl civil militär, där CIA:s verksom del. DCI är också presidentens särskilde rådgivare samhet utgör en hela underrättelseområdet. I denna roll ingår DC I i den vad gäller amerikanska regeringen. Även chefen för CIA i egenskap av om övergripande för den samlade underrättelse- DC I har ett ansvar

det betydande pluralism och självständighet i det

tjänsten, finns en underrättelsesamhället, där de olika organens verkamerikanska överlappar varandra trots att de fonnellt har olika ansvarsamhet

sområden. samordnande funktion utövas olika rådgivande or- DC Izs genom the National Foreign Intelligence Bogan. De viktigaste av dessa är vilket cheferna för de olika underrättelseorganen inard NFIB, i Intelligence Community Executive Committee med angår, och the övergripande policy- och resursfrågor. DC I är ordförande i svar för NFIB, har till uppgift att samordna underrätbåda dessa organ. som mellan de nationella underrättelseorganen liksom utbytelseutbytet andra länders underrättelsetjänster, har även ansvar för retet med underrättelseorganens samlade bedömningar i form dovisningen av återspeglar utvecklingen i enskilda länder rapporter. Rapporterna av i olika frågor bl.a. politisk, ekonomisk, social och eller regioner av militär Rapporterna, National Intelligence Estimates, ges ut natur. National Intelligence Council, lyder under DCI. Rapav the som

Underrättelsetjänsten bakgrund 161

- en

porterna tillmäts stor betydelse vid amerikanska ståndpunktstaganden i säkerhetspolitiska och andra internationella frågor.

Till följd av maktfördelningen enligt det amerikanska statsskicket spelar kongressen en central roll i styrningen och kontrollen

av underrättelseorganens verksamhet. Styrningen och kontrollen från kongressens sida utövas i första hand genom två särskilda underrättelseutskott, dels senatens the Senate Select Committee on Intelligence SSCI, dels representanthusets the House Permanent Select Committee Intelligence HPSCI. Även kongressens utrikes- och

on försvarsutskott behandlar frågor om underrättelsetj

Genom SSCI och HPSCI har kongressen att i stor utsträckning godkänna underrättelseverksamheten genom s.k. "authorization bills. Därigenom styrs också verksamheten genom direktiv om hur beviljade medel får utnyttjas. Kongressen agerar även aktivt genom utskotten, när det gäller att effektivisera verksamheten och anpassa organisationen efter nya underrättelsebehov. Som exempel på kon-

inflytande över underrättelsetjänsten kan nämnas att kongressens

direktiv delgivningen underrättelseinformation gressen ger om av med utländska organ och att underrättelseorganen skall lämna årsrapporter verksamheten. Genom SSCI och HPSCI har kongres-

om

även att godkänna chefer utnämns i underrättelsetjänsten. sen som

Underrättelseverksamhetens uppgifter och metoder

Efter Sovjetunionens sammanbrott har USA:s underrättelseverksamhet förskjutits mot andra geografiska regioner och sakområden. Ökad vikt läggs bl.a. vid internationell terrorism, proliferation, spridning kärnvapen och kämvapenteknologi. Underrättelsere-

av

styrs också mot geografiska områden, är eller kan bli surser som föremål för amerikanska humanitära och fredsfrämjande insatser.

Öppna källor utnyttjas alltmer i underrättelseverksamheten och har bidragit till neddragning av resurserna för vissa projekt. Det

en gäller särskilt i fråga underrättelser beträffande den ekonomiska

om utvecklingen i stora delar världen, där offentlig statistik är till-

av gänglig. Nya datornät har etablerats och en centraliserad funktion har inrättats med för inhämtning och delgivning av öppen

ansvar information till de olika underrättelseorganen.

Kontroll och tillsyn

Inom den amerikanska administrationen finns ett antal organ med

för kontroll och tillsyn över underrättelsetjänsten. The ansvar av President’s Foreign Intelligence Advisory Board PFIAB är ett av

162 Underrättelsetjänsten bakgrund

- en

dessa organ. PFIAB är knutet direkt till presidentens kansli och har till uppgift att övervaka verksamheten vid samtliga underrättelseorgan. PFIAB utfärdar även råd och anvisningar till dessa och rapporterar om förhållanden inom underrättelsetjänsten direkt till presidenten.

Den parlamentariska kontrollen av och insynen i underrättelseorganens verksamhet utövas som redan nämnts av bl.a. de två underrättelseutskotten SSCI och HPSCI. Utskotten får löpande infonnation från underrättelseorganen om verksamheten. Chefema för bl.a. CIA och DIA är skyldiga att regelbundet lämna utskotten redogörel-

i olika ämnen och underrättelseverksamheten när det gäller ser om aktuella och befarade hot mot USA:s säkerhet.

överväganden och förslag

3¶Utgångspunkter

Det nödvändig uppgift att inhämta, bearbeta och analysera

är en information till stöd för den svenska säkerhetspolitiken och försvaret. Underrättelsetjänsten har härvid en central roll. Tjänsten skall bedrivas inom för de uppgifter för statsledningen

ramen och vårt försvar riksdagen lagt fast.

som

Underrättelsetjänsten tar betydande ekonomiska och personella i anspråk. Den är viktig stödfunktion för vår sä-

resurser en kerhetspolitik och vårt försvar. Det är hög tid att söka lägga

nu

utgångspunkter for underrättelsetj änsten. fast nya

Det är den säkerhetspolitiska situationen efter 1990-talets

nya början bildar bakgrund till varför översynen är nödvändig.

som De säkerhetspolitiska hoten och riskerna har på det militära området blivit mindre framträdande och kan ses mer långsiktigt. En bredare hotbild inrymmer flera icke-militära hot och risker

som har vuxit fram och berör vår säkerhetspolitik. Sveriges deltagande i internationellt säkerhetssamarbete tillmäts ökande bety-

en delse. Därvid ställer de internationella fredsfrämjande och huma-

nitära operationema inför viktiga nya uppgifter.

oss

Kommittén redovisar sitt utredningsarbete i ett offentligt betänkande. Med den öppna formen för redovisningen följer att den

164 Överväganden och förslag SOU 1999;37

måste bli av mera övergripande natur. Vårt arbete är framätsyf-

tande och principiellt.

Vi har koncentrerat oss bl.a. att lägga fram ett organisato-

riskt förslag som avses bilda utgångspunkten för ett successivt

förändringsarbete under regeringens ledning med underrättelse-

tjänsten och dess frågor.

Vi har med tillfredsställelse konstaterat att redan det faktum

att kommittén tillsatts och utredningsarbetet inletts och bedrivits

fört med sig en intensifierad och fortlöpande intern förändrings-

och, vad vi förstår, en förbättrad dialog inom och mellan

process

underrättelsetjänstens olika organ. Vidare har vi kunnat konstate-

ra inslag av ökad öppenhet kring underrättelsetjänsten.

För nu snart 25 år sedan var den militära underrättelsetjänsten föremål för offentlig utredning. I ett utredningsbetänkande Den militära underrättelsetjänsten SOU 1976: 19 redovisades ett tämligen utförligt bakgrundsmaterial om den militära underrättelsetjänstens verksamhet avseende uppgifter, metoder och organisation. I en proposition prop. 1975/76: 189 föreslogs riksdagen att anta vissa riktlinjer för verksamheten. Riksdagen beslutade i enlighet härmed. Ett organ för insyn och kontroll, FUN, tillkom.

Den militära underrättelsetjänstens uppgifter, metoder och organisation har därefter inte blivit föremål för offentlig utredning. Den-

verksamhet har heller inte vad vi kunnat finna under denna tid na blivit föremål för någon samlad översyn i anslutning till regeringens budgetarbete eller revisionen av verksamheten. I några avseenden har principiella frågor behandlats i FUN och i Konstitutionsutskottet. Principema för utbyte av information med annan stat har lagts fast i särskilda riktlinjer.

De omorganisationer som ägt rum inom Försvarsmakten sedan mitten 1970-talet har berört även underrättelsetjänsten men där

av inte medfört några större förändringar. Det är slående att underrättelsetjänstens organisation undantagits också vid de omfattande förändringar genomförts på området under l990-talet. Inte heller

som har underrättelsetjänstens organisation behandlats i försvarsberedningamas arbete under senare tid. Inom ramen för Regeringskansliets löpande arbete har området dock varit föremål för en mera principiellt inriktad studie i början l990-talet. Inom underrättelse-

av tjänsten har sedan länge bedrivits ett internt fömyelsearbete för att

arbetsmetoder och teknologi till nya förhållanden. Resultaanpassa tet är att vi i Sverige nu har en väl fungerande underrättelsetjänst. Kommitténs uppgift främsta uppgift är, som vi ser det, att överväga

SOU l999z37 Överväganden och förslag 165

behovet lämpliga anpassningar underrättelsetjänsten sedd i av av dess helhet till säkerhetspolitisk situation. en ny En reformering underrättelsetjänsten framstår nu som angeläav Underrättelsetjänsten bör inte lämnas utanför den löpande och gen. generella omprövningen och anpassningen totalförsvaret till nya av förhållanden. Det kan leda till stagnation och oklarheter kring verksamhetens mål och medel. Organisationen av verksamheten kan komma att brista i ändamålsenlighet. Underrättelsetjänsten tar betydande ekonomiska och personella i anspråk. Den är en vikresurser tig stödfunktion for vår säkerhetspolitik och vårt totalförsvar. Det är hög tid och ett lämpligt läge för att söka finna nya utgångspunknu

ter även for underrättelsetjänsten.

Graden sekretess och nödvändigheten att den inte skadas gör av naturligtvis att denna verksamhet inte kan bli föremål för samma öppna reformverksamhet som andra samhällsfunktioner. I många länder har de omvälvande förändringarna i den globala politiska och militära situationen medför redan under 1990att man talets början genomfört betydande förändringar sina underrättelav setjänster. Det har gällt verksamhetens inriktning, resurser och organisation. Koordinering det samlade "underrättelsesamhällets" av verksamhet har därvid också varit ett centralt tema. Omställningama har varit betydande och de pågår fortfarande. Här kan också noteras i flera länder söker underrättelsetjänsten något högre att man ge en

grad öppenhet offentliga redovisningar. Lagstiftningen på

av genom området också över. Allt detta är karaktäristiska drag kring denses verksamhet i flera länder. na Det viktigt att även den svenska underrättelsetjänsten ges är nu förbättrade förutsättningar att fullgöra viktiga uppgifter till stöd för svenska nationella intressen i den säkerhetspolitiska situationen. nya Försvarsutskottets uppfattning att översyn motiverad och reen var

geringens beslut utredningsdirektivens innehåll bör enligt vår

om

mening ses mot angivna bakgrund.

Uppgiften för vårt arbete är alltså att göra en översyn av den svenska underrättelsetjänsten. I direktiven för vårt arbete har utlagts fast. Det är den säkerhetspolitiska situa-

gångspunktema nya

tionen efter 1990-talets början bildat bakgrund till varför översom är nödvändig. De säkerhetspolitiska hoten och riskerna har på synen det militära området blivit mindre och kan ses mera långsiktigt. En bredare hotbild inrymmer flera icke-militära hot och risker har som utvecklat sig och berör vår säkerhetspolitik. Sveriges deltagande i det internationella säkerhetssamarbetet får ökad betydelse, varvid de internationella fredsfrämjande och humanitära operationema ställer inför uppgifter. I de senaste årens försvarsbeslut har försvaoss nya

166 Överväganden och förslag SOU 1999; 37

rets uppgifter fonnulerats Underrättelsetjänsten har emellertid, om. som nyss sagts, lämnats orörd i arbetet med beredningen förav svarsbesluten och i senare sammanhang har det endast pekats på behovet av att underrättelsetjänsten utvecklas bl.a. se prop. l998/99:74 s. 69. Det är i stället vår uppgift att över underrättelse setjänsten. Kommittén redovisar sitt utredningsarbete i ett offentligt betänkande. Utredningsarbetet har bedrivits i situation med stora påen gående och snabba förändringar i omvärlden. Framtiden framstår som svårbedömd även i ett nära tidsperspektiv. Att mot denna bakgrund nu närmare söka värdera den underrättelseverksamhet som idag bedrivs, att analysera kostnaderna för verksamheten, att utreda framtidens metodfrågor eller underrättelsetjänstens fortsatta verksamhet i övrigt mera i detalj i en kommitté inom för det oframen fentliga utredningsväsendet har inte uppfattat rätt väg till som en nödvändig principiellt inriktad reformering på området. Denna vår inställning har förstärkts allt eftersom utredningsarbetet har fortskridit. Kommittén har därför sett det viktig uppgift att överväga som en hur underrättelsetjänstens roll fortlöpande och lämpligast skall kunna formuleras i framtiden. Med den öppna formen för redovisningen följer att den måste bli av mera övergripande natur. Den genomgång av underrättelsetjänstens uppgifter, arbetssätt och organisation som utfört har varit framåtsyftande. Vad skall underrättelsetjänsten göra under dessa nya säkerhetspolitiska förutsättningar, vilka är målen för verksamheten och hur skall den vara organiserad Vi har begränsat till att i oss våra överväganden och förslag söka ge våra svar dessa frågor på ett principiellt plan. Vi har sålunda inte gjort studier rörande egna förhållandena kring underrättelsetjänsten och dess verksamhet under tidigare skeden. Sådant arbete har skett och pågår eller övervägs i andra sammanhang. Vi har inte uppfattat det så att våra direktiv innefattat uppgiften att göra en sådan historik. Eftersom de säkerhetspolitiska förhållandena ändrats så radikalt skulle sådana undersökningar också ha ett begränsat värde för vårt arbete. Däremot har vi funnit det viktigt för vårt arbete att skaffa oss information om nuläget inom underrättelsetjänstema i flera andra länder. Internationellt sett har underrättelsetjänsten genomgått stora förändringar under 1990-talet. Ett viktigt skäl för att nu stanna vid ett mera principiellt betraktelsesätt och inte lägga fast i detalj hur lösningarna skall se ut är att den säkerhetspolitiska situationen präglas föränderlighet och av ovisshet. Vi har mot denna bakgrund koncentrerat vårt arbete att

dels lägga fram några förslag till viktiga förändringar,

dels ett orga-

Övervägmrdeii 0c/1/"r.slug 167

nisatoriskt förslag bilda utgångspunkten för crt .su'e.s‘.s'1'vI som avses förändringsarbete under regeringens ledning med underrättelsetjänsten och dess frågor. Vi har inte funnit anledning att i den nu rådande situationen närberöra underrättelsetjänst på lägre förbandsnivå inom Försvarmare smakten. Vår behandling frågan underrättelsetjänstens roll i av om samband med internationella fredsfrämjande operationer har emellertid i hög grad betydelse även för sådana förbandsnivåer. Underrättelsetjänsten i krig och beredskap berörs i mindre grad direkt av våra förslag. Underrättelsetjänstens verksamhet är i dag i hög grad inriktad på att hålla beredskap för att kunna ge förvarning. l de en delarna förändrar våra förslag inte så mycket. Våra synpunkter beträffande underrättelsetjänstens verksamhet bör beaktas i den framtida planeringen för beredskap och krig. En närmare genomgång av behovet ändringar i den planläggningen blir naturlig att göra mot av bakgrund statsmaktemas kommande ställningstaganden till våra av förslag. När dessa riktlinjer lagts fast bör särskilt uppdrag ges att se underrättelsetjänstens närmare ställning under beredskap och över krig. Det har för kommittén varit mycket tillfredsställande att konstaredan det faktum att kommittén tillsatts och utredningsarbetera att och bedrivits fört med sig intensifierad och fortlöpande tet inletts en och, vad vi förstår, förbättrad dialog

intern förändringsprocess en

och mellan underrättelsetjänstens olika organ. Vidare har vi inom konstatera förekomsten inslag Ökad öppenhet kring kunnat av en av underrättelsetjänsten. Ett viktigt exempel det är regeringens åthösten 1998 lämna öppen redogörelse för vissa riktlinjer gärd att en för underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och hos FRA. Det diskussionerna inom kommittén ha positivt bör nämnas att synes medverkat till det beslutet. det sagda ligger viktiga utgångspunkter. Det gäller nu att I nyss tillskapa plattform för ett fortsatt konkret vidare genom att en Vid utformningen denna plattform är det viktigt att reformarbete. av bygga in instrument kan medföra successiv reformkunna som en verksamhet och möjligheter till självkorrigering inom underrättelse- Vi vill denna punkt lämna förslag till principiell löstjänsten. en ning. Med denna skall sedan kunna bedöma behovet av att anman verksamheten och också faktiskt kunna realisera detta. passa

Utgångspunkten för vårt arbete är den säkerhetspolitiska si-

nya tuationen och de krav denna ställer. Underrättelsetjänsten skall här inhämtade uppgifter och analyser kunna fylla stödfunktion med en för statsledningen när den utformar den svenska säkerhetspolitiken kort och lång sikt. Sin verksamhet skall underrättelsetjänsten be-

på

168 Överväganden och förslag l

driva inom ramen för de uppgifter för statsledningen och vårt försvar som riksdagen lagt fast.

Vi vill redan här slå fast att det är nödvändig uppgift att

en man inom vårt försvar inhämtar, bearbetar och analyserar underrättelser till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Underrättelsetjänsten har därvid en central roll. Erfarenheterna visar emellertid även att det är viktigt att lägga fast och förutsätt-

ramar ningar för denna verksamhet. Annars riskeras att förtroendet för verksamheten försvagas bland medborgarna. Vi kommer därför i det följande även att behandla dels de s.k. grundprincipema för underrättelsetjänsten, dels frågan om området bör lagregleras.

4 för

Förändringsperspektiven

änsten

underrättelsetj

4.1¶Den svenska säkerhetspolitikens mål

och inriktning

Underrättelsetjänstens uppgifter redan har framgått, knutna är, som till att underlag för beslut, skall fattas med en grundläggande ge som utgångspunkt i den utrikes- och försvarspolitik som landet för. Den svenska säkerhetspolitikens mål och inriktning blir därmed avgö-

rande också för underrättelsetjänstens grundläggande inriktning.

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten får därför bedöbl.a. bakgrund de mål har satts och den inriktmas mot av som upp

ning har givits för säkerhetspolitiken.

som I olika sammanhang, bl.a. i 1995 och 1996 års försvarsbeslut, har det framhållits att svensk säkerhetspolitik ytterst syftar till att bevara landets frihet och oberoende" eller det har uttryckts i prop. som 1998/99:74 bl.a. 48 fred och självständighet. Det har angivits s. "vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som att vi själva väljer handlingsfrihet att såsom enskild nation trygga en och i samverkan kunna utveckla vårt samhälle. Detta säkerhets- politikens mål skall, det vidare, styrande för mycket av anges vara Sveriges utrikespolitiska och försvarspolitiska agerande. Se bl.a. 1995/96:12 39 ff. och bet. 1995/96:UFÖU1 35. prop. s. s. Innebörden den angivna säkerhetspolitiska målsättningen, av har såväl nationell internationell dimension, är i grova som en som drag Sverige skall kunna möta militära hot, som direkt berör lanatt dets nationella frihet och oberoende. Denna nationella målsättning innebär även att Sverige skall kunna förebygga och hantera situatioöverhuvudtaget, dessa kan innebära svåra nationella påfrestner om ningar och risker. Det gäller således också förhållanden, som inte i något militärt hot, ändå skulle kunna innebära snabba sig utgör men

170 F örändringsperspektivenför underrättelsetjänsten SOU 1999 ;37

och allvarliga förändringar av samhällets normala funktioner. Se bl.a. bet. 1996/97:FöUl s. 33 och prop.1998/99:74 s. 45.

Den säkerhetspolitiska målsättningens internationella dimension innebär att Sverige i samverkan med andra länder aktivt skall delta i fredsfrämjande och humanitär verksamhet. I Europa är det överordnade svenska internationella säkerhetspolitiska målet att varaktigt säkra ett förtroendefullt och nära samarbete mellan staterna och ett samarbete med alla europeiska säkerhetsorganisationer. Det regionala samarbetet inom Östersjöområdet är därvid av central betydelse och allt Säkerhetsfrämjande samarbete med de baltiska staterna ut-

viktig del i den svenska säkerhetspolitiska målsättningen. Se gör en bl.a. 1995/96:12 40 och bet. 1996/97:UFöU1 s. 50 ff. samt

prop. s.

prop.1998/99:74 s. 49.

När det gäller formerna för det internationella säkerhetspolitiska samarbetet, efter det kalla krigets slut har blivit alltmer omfat-

som tande och mångfacetterat, brukar det indelas i tre huvudområden

- Säkerhetsfrämjande samarbete, fredsfrämjande och humanitär verksamhet samt ömsesidiga säkerhetsgarantier. Det Säkerhetsfrämjande samarbetet syftar till att upprätthålla respekten för mänskliga rättigheter, hantera motsättningar inom ramen för en internationell rättsordning och minska risken för att mellanstatliga eller inomstatliga konflikter skall uppstå. Samarbetet sker i första hand med andra än militära medel, i samarbetet ingår även frågor om t.ex. ned-

men rustning och andra fortroendeskapande åtgärder för att skapa stabilitet och säkerhet. Se prop.1998/99:74 s. 77.

Den fredsfrämjande och humanitära verksamheten syftar till att i internationell samverkan hantera situationer när internationell fred och människors och samhällens säkerhet hotas. Verksamheten omfattar konfliktförebyggande åtgärder, fredsbevarande insatser och fredsfram— tvingande insatser, som i allmänhet innefattar att militära medel kom-

till användning. Humanitära insatser sker främst med civila medel mer för att bistå människor drabbas konflikter eller andra extraordi-

som av nära situationer. Fredsfrämjande och humanitära insatser karaktäriseras

att de ofta är mångfunktionella och omfattar en komplicerad och för av varje konflikt unik blandning av diplomatiska, militära och civila element. Sverige deltar inte på grund av sin alliansfria ställning i det säkerhetssamarbete, som omfattas av ömsesidiga säkerhetsgarantier och

innebär utfästelser mellan länder att bistå varandra med militära som och andra medel vid väpnade Detta utesluter dock inte att

angrepp. Sverige bistår en annan FN-medlem eller tar emot bistånd vid verkställande av de åtgärder vilka säkerhetsrådet beslutat i enlighet med artikel 49 i FN-stadgan. Se prop.1998/99:74 s. 77

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 171

När det gäller den principiella inriktningen för försvarspolitiken efter år 2000 innebär den enligt de nyssnämnda försvarsbesluten att det militära försvaret bör utformas så att det kan utvecklas i steg för att kunna möta olika typer av angreppshot i skilda tidsperspektiv och i övrigt lösa uppgifter i enlighet med målsättningen. Totalförsvaret, varmed avses en verksamhet och inte en organisation, som består av både militär och civil verksamhet, skall enligt 1995 och 1996 års försvarsbeslut därvid utformas med utgångspunkt i en grundnivå, som svarar mot erforderliga åtgärder så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge består, så att totalförsvarsmyndighetema kan

hävda territoriell integritet, -

hantera konsekvenser kriser och konflikter i vårt närområde, - av

delta i fredsfrämjande och humanitära insatser samt stärka samhäl- -

lets samlade förmåga att förebygga och möta svåra påfrestningar och riskeri fred. Jfr bl.a. prop.1996/97:4 s. 61 ff. och bet.1996/97:FöU1 s. 33

Härtill kommer att förmågan till anpassning till omvärldsutvecklingen skall styrande för totalförsvarets framtida utformning.

vara Begreppet territoriell integritet förknippas förutom med gränskränkningar ytterst med invasionshot men även andra ageranden mot landet från angripares sida, som kan uppfattas som ett angrepp mot

en landets territorium såsom t.ex. infonnationskrigföring eller sabotage. I 1998/99:74 s. 51 ff. har angivits att totalförsvarsresur-

prop.

skall kunna användas för att serna

försvara Sverige mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.

1 fråga den svenska utrikes- och försvarspolitikens inriktning har

om det framhållits att den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa har varit för Sverige, även om säkerhetsfrågoma i

gynnsam Sydosteuropa sannolikt kommer att större betydelse under åren framöver. Utvecklingen i Ryssland har ansetts som mycket osäker. Invasionsföretag, skulle kunna hota Sverige och landets territo-

som riella integritet, har bedömts i rådande politiska läge som osannolika. De rent militära förutsättningarna för att under ett antal år genomföra sådana angrepp har ansetts vara starkt begränsade. Se bl.a.

1995/96: 12 59 samt prop.1998/99:74 s. 14 ff. prop. s.

Försvarets traditionella uppgift att möta ett invasionshot har därmed framstått tidsmässigt mindre närliggande i ett föränd-

som ringsperspektiv inom de närmaste åren efter år 2000. I de angivna

172 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

försvarsbesluten har dock understrukits att den långsiktigt dimensionerande uppgiften ändå är och förblir att möta ett väpnat angrepp och att denna uppgift i sig har en dominerande påverkan på försvarsmyndighetemas verksamhet i närtid. Det har framhållits att Sveriges förmåga att möta ett väpnat angrepp skall vid varje tidpunkt på ett betryggande sätt svara mot tänkbara hot utgående från en aktuell bedömning av de politiska och militärstrategiska förhållandena i omvärlden. Det har också sagts att respekten för den nationella integriteten skall upprätthållas och förmåga finnas att ingripa mot varje form av kränkning av vårt territorium. Vidare skall förmågan, förutom genom variationer i beredskap, fortlöpande kunna anpassas till mer långtgående förändringar i det säkerhets-

politiska och militärstrategiska läget". Se bl.a. prop. 1996/97:4

s. 61

Försvarsberedningen har bl.a. påpekat att Sverige måste också i nuvarande omvärldsläge ha beredskap att vid varje tidpunkt kunna upptäcka och avvisa varje tänkbar form av hot mot vårt lands territoriella integritet såsom kränkningar av vårt luftrum, territorialhav eller landgräns. Försvarsberedningen har framhållit att Sveriges förmåga att värna sitt territorium även i fredstid har ett egenvärde, men ger också en klar signal om vår förmåga att stå emot väpnade angrepp av större dignitet. Se Ds 1999:2 s. 143.

Regeringen har i 1998/99:74 framhållit att idag fokuseras

prop.

intresset på säkerhetspolitiskt mer mångfacetterad bild av tänkba-

en

yttre risker och hot mot vårt lands säkerhet. Den sträcker sig från ra de traditionella säkerhetspolitiska hoten mot vårt lands territo-

mer rium, som vi inte kan utesluta på lång sikt, över mer begränsade

väpnade angrepp till olika typer av sabotagehandlingar 44. I

propositionen pekas på 53 att omfattande sabotage eller terro-

raktioner mot viktiga infrastruktursystem som elförsörjning eller

telekommunikationer kan ingå i en utveckling mot någon form av väpnat angrepp. Förmågan till analys av det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld är avgörande för våra förutsättningar att identifiera angriparen och kunna avgöra om denna form av handlingar utförts

enskilda eller kan ledas till främmande makt. Så länge det handav lar enskilda brottslingars verksamhet har de rättsvårdande myn-

om digheterna enligt propositionen det primära ansvaret för att hantera situationen även om därvid också totalförsvarsresurser skall kunna utnyttjas. Rör det sig om ett väpnat angrepp från en främmande makt skall det mötas av vårt samlade totalförsvar.

I propositionen hänvisas till att 45 samtidigt som säkerhetsbegreppet vidgas är det inte rimligt eller hanterligt att anse att allt som kan påverka landets och medborgarnas situation har säkerhets-

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 173

politisk relevans. säkerhetspolitiken bör enligt regeringens mening primärt sådana hot mot säkerheten, som kan innebära snabba avse och allvarliga försämringar samhällets nonnala funktioner. Det av innebär att hoten måste ha viss dignitet, dvs. avse samhället eller en många människor än enskilda verksamheter eller individer. snarare Sådana hot har ofta även försvarspolitisk relevans genom att totalförsvarsresurser i större eller mindre utsträckning kan användas för förebygga eller hantera dem de skulle inträffa. Risker för att att om säkerhetspolitiska hot här angivet slag skall uppstå kommer enav ligt regeringen i sin tur att bero på långsiktiga förändringar av samhällsförhållanden och relationer mellan länder. Det sagda måste för tiden efter år 2000 styrande för anses vara underrättelsetjänstens verksamhet, bl.a. syftar till att kartlägga som främmande makters förhållanden och handlingsmöjligheter och förbeslutsfattarna med erforderligt beslutsunderlag. I olika sammanse hang talas att for utveckling till eventuella mer om prognoser en omfattande får göras i tidsperspektiv fem och tio angrepp numera av år. i underrättelsetjänstens verksamhet, när det gäller

Tyngdpunkten

bedöma riskerna för sådana förskjuts därmed från att att angrepp, tidigare ha haft i huvudsak operativ närtida inriktning mot en mer en

strategisk sådan. Den strategiska underrättelseuppgiften ställer änd-

krav på underrättelsetjänsten att fortsättningsvis i högrade och nya grad kunna bedöma bl.a. stridskraftsutvecklingen i enskilda stare framtida konfliktanledningar och det framtida krigets karaktär. ter, redan har framgått i 1995 och 1996 års försvarsbeslut Som anges att anspråken på totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp visserligen är begränsade under ett antal år, men att angreppshoten kan läget i omvärlden förändras. Regeringen har i prop. växa om 1998/99:74 64 liksom försvarsberedningen i sin senaste rapport Ds 1999:2 pekat på några situationer där hot kan riktas mot landet

143 f.: Hotet Sverige kan riktas mot landets gräns till havs, land och i luften, men mot fonnen i begränsadomfattning eller hot om angrepp mot befolkäven ta av angrepp ningscentra, samhållsfunktioner eller delar av svenskt territorium. Syftet kan vara att begränsavår politiska och territoriella suveränitet. Ett hot Sverige kan i första hand fönnodas ha sitt ursprung i en konflikt i vårt mot östra närområde. Men bör även ta med i beräkningen att ett väpnat angrepp mot man Sverige kan ha sin källa och sitt geografiska fysiska ursprung bortom Sveriges närområde och relaterat till svensktdeltagande i internationell krishantering. t.ex. vara Det rimligt anta att ett hot mot Sverige emanerarfrån en eller flera stater, men är att det kan också uppstå situationer då det råder oklarhet vem som ligger bakom det om aktuella hotet.

174 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänster:

Det är troligt att det i första hand är konventionella militära stridskrafter kan

som komma till användning mot Sverige, men risken för terrorhandlingar inslag i krig-

som föringen och användning av massförstörelsevapen kan inte uteslutas. En eventuell användning av kärnvapen fir antas vara konsekvensenav medvetna beslut, risken

men för oavsiktliga väpnade angrepp till följd av brister i förvarnings- och säkerhetssystem måste beaktas liksom B- och C-hotet mot civilbefolkningen.

Totalförsvaret måste därför ett betryggande sätt kunna stärka och anpassa sin förmåga att möta ett väpnat angrepp i takt med

en tänkbar utveckling i omvärlden. Det skall alltså finnas en betryggande beredskap för att höja denna förmåga i såväl ett kort som i ett längre perspektiv. Se prop. 1995/96: 12 s. 59. Denna totalförsvarets förmåga till anpassning till det säkerhetspolitiska läget,

den s.k. anpassningsdoktrinen, är enligt försvarsbesluten en central fråga för den svenska försvarspolitiken och skall vara styrande för totalförsvarets framtida utformning se bl.a. prop. 1996/97:4 s. 64 f.. Anpassningsdoktrinen och underrättelsetjänstens inriktning för att ge underlag för beslut om anpassning skall beröras närmare nedan under avsnitt 4.3.

I 1995 och 1996 års försvarsbeslut framhålls att Sveriges deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser är en huvuduppgift för totalförsvaret vid sidan av den traditionella försvarsuppgiften och att den uppgiften väntas allt större betydelse och omfattning. För att kunna fullgöra uppgiften behöver statsmakterna information, som kan läggas till grund för en planering av tänkbara insatser och beslut om sådana. Vidare behövs in-

senare formation som stöd för insatsstyrkomas säkerhet och operationer, när de befinner sig på platsen. Sålunda är underrättelsefunktionen en

förutsättning för insatsstyrkomas säkerhet, styrkomas förmåga att

lösa sina uppgifter, deras förmåga att leda förhandlingar och ha kontroll över utvecklingen i området m.m. lnformationsinhämtning och bearbetning för dessa ändamål är därför uppgifter, som i en ökande grad kommer att engagera underrättelsetjänsten. Underrättelsetjänsten bör även ha möjlighet att utbyta underrättelser med andra länders underrättelsetjänster för att i den gemensamma operationens intresse säkerställa en enhetlig bild av det aktuella områdets situation och utveckling inom detta.

Andra övergripande uppgifter för totalförsvaret, som får allt större betydelse är enligt försvarsbesluten att aktivt delta i det växande internationella förtroendeskapande samarbetet och främja den regionala stabiliteten i första hand i vårt närområde. Underrättelsetjänsten förutses i dessa sammanhang medverka vid tillkomsten av internationella avtal om nedrustning och rustningskontroll, förbud mot spridning av vapen m.m. och andra åtgärder för att skapa stabilitet

F örändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 175

och säkerhet. Kontrollen efterlevnaden av avtalen blir också en av viktig fråga för underrättelsetjänsten. Totalförsvaret skall också enligt försvarsbesluten inriktas på att stärka förmågan att hantera svåra nationella påfrestningar på sam-

hället i fred till följd bl.a. kriser och konflikter i omvärlden. Som av allmän inriktning totalförsvarets utformning hänvisas i dessa en av sammanhang till att försvarspolitiken skall utgå från en vidgad sä-

kerhetssyn. De s.k. hoten och underrättelsefunktionen i samnya band med dessa skall beröras närmare nedan i avsnitt 4.2.3.

4.2¶En säkerhetspolitisk situation

ny

4.2. 1 Omvärldsutvecklingen

Underrättelsetjänstens huvuduppgift är tidigare har angivits att

som underlag för den politik och de åtgärder i övrigt, som har som ge landets yttre säkerhet. Verksamheten syftar målsättning att värna om klarlägga främmande makters militära och politiska förbl.a. till att sker bl.a. inhämtning information och hållanden. Det genom av analys situationen och utvecklingen i omvärlden. av militära planeringen utgör analysen såväl den militär- I den av

i ökande grad, den säkerhetspolitiska omvärldssitustrategiska som,

omvärldsutvecklingen fundamentala grundstenar. Såationen och lunda framhålls det i den svenska militära perspektivplaneprocessen Försvarsmaktens årsrapport från perspektivplaneringen 97se bl.a. Försvarsmaktsidé 2020, Rapport 2 att försvarets framtida ut- 98, såsom tidigare, huvudsakligen kan grundas på tradiformning inte, konkreta militära hotbilder och angreppsscenarier. Förtionella måste baseras på uppfattning om omvärl-

svarsplaneringen även en

och omfatta bedömningar den framden i ett bredare perspektiv av samhällsutvecklingen i Det gäller i fråga såväl vårt tida stort. om närområde Europa i övrigt och även globalt. som i den internationella miljön under 1990-talet Omvälvningama slut, maktpolitiskt läge framför allt i med det kalla krigets ett nytt samverkan i internationella fredsbevarande och huma- Europa och nitära ökad öppenhet i kontakterna mellan staterna

åtgärder samt en

inneburit säkerhetspolitisk situation. Bl.a. de interm.m. har en ny emellan i olika sammanhang och den nationella kontakterna staterna till information främmande makters förökade tillgången öppen om

176 Fdrdndringsperspektiven för underrdttel.seydnsten

SOU 1999;37

hållanden ger större förutsättningar än tidigare varsebli och att värdera hotande utvecklingar i omvärlden. Detta ställer ändrade krav på

och ger även ökade möjligheter för underrättelsetjänstens bedömning av omvärldsläget. Dessa omvärldsförändringar har också lett

till krav på förändringar underrättelsetjänster världen över. av I bl.a. de senaste årens svenska försvarsbeslut har det framhållits att den internationella politiken och omvärldsutvecklingen i högre grad än tidigare präglas av föränderlighet och svårbedömbarhet. Det har hänvisats till att dessa förhållanden i stort sett är ett direkt resultat av att den tidigare stonnaktskonfrontationen och det kalla kriget har upphört. I och för sig anses det inte längre föreligga politiska eller ens militära förutsättningar för ett storkrig i Europa eller eljest mellan stormakter under de närliggande åren. Det tidigare kalla krigets paradoxala kombination av politisk spänning och stabilitet har emellertid, sägs det, ersatts av ett förhållandevis rörligt och svårförutsägbart säkerhetspolitiskt läge. Det gäller både i det korta och i ett längre tidsperspektiv och såväl globalt regionalt och lokalt. Se som bl.a. prop. 1995/96:12 s. 15 ff. och 1997/98:84 15 prop. s. Det svårbedömbara omvärldsläget ha grund i att de tidianses en gare stormaktsmotsättningama, såsom en övergripande även för ram andra staters agerande, inte har ersatts någon jämförbar av annan ordning. Det har pekats på att blockpolitiken i Europa innebar att konflikter på lägre nivå bilades. Även andra regioner utanför Europa åtnjöt under det kalla kriget relativ stabilitet de båda en genom supermaktemas auktoritet inom sina respektive utstakade intressesfärer. Den dåvarande risken för en nukleär konfrontation mellan stormaktema anses även ha lett till ett slags outtalat konfliktförbud. Se bl.a. betänkandet Konfliktförebyggande verksamhet, SOU 1997:18 s. 49. Krafter, som under storrnaktskonfrontationen och det kalla kriget har varit låsta, har således numera frigjorts och har fått ett ökat spelrum. Allmänt sett anses den fortsatta utvecklingen i världen karaktäriseras av ett större antal eller mindre inflytelserika aktömer sinsemellan är heterogena och långt ifrån jämbördiga. Även rer, som om risken för storkrig har minskat och öppna krig mellan länder har blivit mindre vanliga, emellertid faran för även allvarligare anses och mer utbredda regionala konflikter och kriser ha ökat. Konflikten mellan Indien och Pakistan är ett exempel på sådan konflikt. en Andra exempel på allvarligare konflikter mellan stater, som har eller kan få konsekvenser även utanför regionen bl.a. genom krav på en internationell krishantering, är de i Mellanöstern och i Jugoslavien samt i Afghanistan och flera afrikanska länder. Särskilda komplikationer kan ligga i att andra länder inom en region ofta stödjer någon

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 177

parterna i konflikt. Det gäller även i fråga om ett grannlands av en interna motsättningar. Konflikter i det asiatiska området anses knappast utgöra någon militär risk för Europa, men de kan få långtgående allmänna följdverkningar bl.a. genom att stora globala ekonomiska intressen kan beröras eller att krav kan ställas på mer eller mindre omfattande humanitära och fredsbevarande insatser från andra länder. Se bl.a. 1995/96:15 s.12 ff. och Ds 1998:9 prop. s.15 Omvärldslägets nyssnämnda svårförutsägbarhet, som bl.a. präglas ändrad global maktfördelning främst på grund av Sovjetav en unionens och Warszawapaktens upplösning, anses komma att utgöra dominerande inslag i den internationella politiken under en längett tid framöver. Försvarsberedningen har, med utgångspunkt i en re analys det säkerhetspolitiska läget, i sin rapport Ds 1998:9 s. 132 av för svensk del konstaterat, att det råder en grundläggande osäkerhet beträffande omvärldsutvecklingen längre sikt. Osäkerheten beror enligt Försvarsberedningen på mängd faktorer politiska, ekoen nomiska och sociala växelverkar på ett mycket svårgenom- - som skådligt sätt. Situationen enligt Försvarsberedningen många rymmer problem och risker, har sin grund i bl.a. etniska, religiösa och som politiska motsättningar mellan nationer och i sociala och grupper, ekonomiska klyftor, massarbetslöshet, extremistiska rörelser, miljöförstöring och råvarubrist. Enligt Försvarsberedningen är sambanden så komplexa och utvecklingen så svårförutsägbar att det är nödvändigt att för svensk del ha beredskap också för att dagens gynnsäkerhetspolitiska läge i framtiden kan komma att försämras. samma Ett invasionsföretag, syftar till ockupation av hela eller delar som Sverige, ter sig emellertid, som redan har framhållits och som av

påpekas i regeringens proposition 1998/99:74, inte möjligt att ge-

nomföra under i vart fall de närmaste tio åren förutsatt att vi har en

grundläggande försvarsfönnåga. Regeringen anför dock vidare

15 och 102: Väpnade främst luften eller genom insatser mot begränsademål i angrepp genom Sverige eller andra avsiktliga hot och påtryckningar ärdock enligt regeringens typer av bedömning möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. De skulle kunna aktualiseras i samband med akuta kriser i vårt närområde. Syftet skulle kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka Sveriges agerande. Den ökade spridningen massförstörelsevapen och vissai fall bristande kontrollen över dem ger av i detta sammanhangockså anledning till oro. För Europas del innebär utvecklingen i Ryssland för närvarande den största osäkerhetsfaktom. Regeringen har i den nyss nämnda propositionen bl.a. anfört följande 14 och 40 ff.:

178 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

Det största hotet mot säkerheten i Nordeuropa i dagsläget sammanhänger med en fortsatt instabilitet i Ryssland. Osäkerheten kvarstår om Rysslands inrikespolitiska utveckling och de konsekvenserden kan föra med sig för landets relationer till omvärlden. Den ekonomiska krisen i landet fortsätter att fördjupas. Utrymmet för vidmakthållande eller refonnering av den militära kapaciteten är mycket begränsat. Det utrikespolitiska agerandet präglas av samarbete med länder både i Väst och i Asien men också av ett hävdande av egna intressen både mot Väst och mot länder i det egna närområdet.

Det är en allmän bedömning att Ryssland inte kommer att under överskådlig tid kunna innebära något militärt hot mot övriga Europa

gällde under det kalla kriget. Försvarsberedningen på det sätt som liksom regeringen har bedömt att möjligheterna att skapa en rysk förmåga att genomföra större militära operationer i det nordeuropeiska området i dagsläget är .än mer begränsade i förhållande till mitten 1990-talet se Ds 1999:2 s. 84 resp. prop. 1998/99:74 s.

av 43. Däremot anses den politiska och ekonomiska instabiliteten och även den sociala osäkerheten i landet ha en stor betydelse för den europeiska säkerhetspolitiska utvecklingen. Det gäller inte minst beträffande det svenska närområdet kring Östersjön. Regeringen har emellertid nämnda propositionen 14 och 39 pekat

i den nyss på att det breda praktiska samarbetet i Östersjöområdet och de nordiska ländemas tilltagande säkerhetssamarbete sinsemellan och med främst de baltiska länderna ger ett väsentligt bidrag till säkerheten i regionen. Sålunda råder det bl.a. en grundläggande osäkerhet i fråga

den fortsatta demokratiska utvecklingen i Ryssland och huruviom

rättsstatlig ordning skall kunna etableras. Även bortsett från i da en vilken riktning utvecklingen i Ryssland går, kommer landet genom sin storlek och sina resurstillgångar att utgöra en avgörande säker-

hetspolitisk faktor.

Regeringen har bl.a. anfört följande i prop. 1998/99:74 63: En grundläggande politisk osäkerhet och med den förknippad kontliktpotential,

kvarstår dock i delar av vårt östranärområde.

militär potential och politisk osäkerhet vår omvärld,i gör emel-

Kombinationen av lertid att måsteräkna med att det finns en viss risk för att väpnade hot av mer be-

man gränsat slag kan uppstå. För att denna risk skall kunna reduceras,måsteSverige ha en sådanberedskap som gör det möjligt att möta väpnade hot som direkt kan beröra Sverige vid kris utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. I nuvarande omvärldsläge

en som måste Sverige ha en ständig beredskap att kunna möta kränkningar av Sveriges territoriella integritet och sådanabegränsade hot som kan riktas mot landet syftei att utöva påtryckningar på oss.Detta ställer beredskapskrav hela totalförsvaret.

Vid den bedömning som enligt regeringen och uttalanden av Försvarsberedningen kan göras hot och risker, som på ett eller

nu om annat sätt berör Europa, är det vid sidan av den osäkerhet som

-

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 179

präglar utvecklingen i Ryssland framför allt säkerhetsfrågoma i sydöstra Europa, i Kaukasus samt i Mellanöstern och Nordafrika kommer att tillmätas betydelse under åren framöver. Ett stort som antal konflikter i dessa regioner består eller har till och med förvärrats under de senaste åren. Inte minst gäller detta den fortsatt mycket allvarliga krisen mellan Irak och FN rörande FN:s möjligheter att kontrollera att Irak eliminerat sina massförstörelsevapen. Se prop.1998/99:74 15 och Ds 1999:2 s. 32. s. Som sagts berörs samhällsutvecklingen i stort och omnyss världsutvecklingen med kriser i allt högre grad av mer eller mindre svårpåverkbara förhållanden bl.a. överbefolkning och migrasom tionsproblem, miljöförstöring, fattigdom och resursknapphet t.ex. i form vatten- och livsmedelsbrist. Det är förhållanden, som i avav saknaden de återhållande bipolära krafterna som rådde under det av kalla kriget, i många fall kan leda till konflikter eller öka risken för eskalering inom ett konfliktområde. Kriser och konflikter, som en

kan få allmän säkerhetspolitisk betydelse, utlöses eller för-

en mer värras även etniska och religiösa motsättningar mellan eller inom av Sålunda tenderar makthavare att underblåsa etniska, natiostater. nella och religiösa skillnader för att främja sina egna intressen. Bosnienkriget är ett exempel att nationell etniskt och religiöst en färgad konflikt har blivit framträdande säkerhetsproblem, ett mer sett i ett större såväl europeiskt globalt perspektiv. Däremot som torde dessa konflikter endast ha begränsad direkt betydelse för enskilda stormakter eller stater Sverige. Konfliktema sätter som emellertid de internationella organisationemas, FN :s och andras, trovärdighet och relevans på spel dessa inte används för att om minska mänskligt lidande i dessa sammanhang. Detta ställer i sin tur krav på andra stater att beredda att ingripa med bl.a. fredsbevavara rande insatser. Se Ds 1998:9 s. 15 I skilda beskrivningar omvärldsförändringama inför framtiden av har det pekats på att det moderna samhällets allt större komplexitet, gör detta sårbart för störningar utifrån och att det är en faktor, mer ovillkorligen måste tas med vid säkerhetspolitisk bedömning som en omvärldssituationen. Sålunda gör den teknologiska utvecklingen av det möjligt även för relativt aktörer, mindre grupper och resurssvaga t.o.m. enskilda att få tillgång till kunskap och möjligheter personer att anskaffa eller tillverka eller andra medel för att åstadvapen komma omfattande skada. Så kan t.ex. åtgärder mot tele- och datorfå förödande konsekvenser för kommunikation av olika slag, system för el- och livsmedelsförsörjning och för ekonomiska transaktioner Samhällets ökande sårbarhet kan självfallet utnyttjas även vid m.m. väpnade i försök att uppnå eftergifter, underminera försvarangrepp

180 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

sviljan och påskynda motståndarens nederlag. Se Ds 1998:9 s. 16 och 105.

Regeringen ger i prop. 1998/99:74 exempel på hotsituationer,

enligt beredningen ligger inom ramen för ett vidare spektrum som enligt följande 47:

Väpnat angrepp, med annat syfte än ockupation och av begränsad omfattning, som -

kan sättas med kort förvarning. Det skulle t.ex. kunna röra sig om ljärrstridskrafter flyg, kryssningsmissiler, ballistiska robotar som kan utgå direkt från sin fredsgruppering. Angrepp av förtäckt typ, dvs. angriparen, som kan vara såväl en statsom en organisa-

-

tion, är svår att identifiera, och där nya typer av påverkansmedel såsomangrepp mot informationssystem utnyttjas. Aktörer, som inte är stater, som utnyttjar avanceradevapen inkluderande icke-

-

konventionella vapen.

Svåra påfrestningar samhället, där tidsförhållandena är knappa och totalförsvarsre- -

surserbehöver utnyttjas. Regeringen har i den nämnda propositionen bedömt att fall av

nyss den karaktär, som de nyss angivna exemplen illustrerar, i vart fall under det närmaste decenniet utgör de mest troliga hoten mot Sveri-

säkerhet. Regeringen har vidare framhållit följande s. 47: ges

Det ñnns därför anledning att säkerställa att ett effektivt sätt har möjligheter att möta dessahot och risker. Ett gemensamtdrag för ovanståendetyper av fall är att förvamingstidema kan vara mycket korta och att en blandning av civila och militära

kan komma att behövas. Följande problem kan uppstå när de hot och risker resurser som här skisseratsskall mötas:

Hur skall dessahot förebyggas och hanterasom de förverkligas -

Hur skall ansvarsfördelningen och samordningen mellan myndigheterna seut -

Hur skall man enklastesätt ställa totalförsvarsresurser till civila myndigheters -

förfogande Fungerar ledningssystemen tillfredsställande i samordnadecivil-militära insatser som

-

genomförs med kort varsel Regeringen 47 i den nyssnämnda propositionen det nöd-

anser vändigt att Sverige utvecklar sin förmåga att möta ovan skisserade hotsituationer. Härvid måste såväl totalförsvaret som samhällets öv-

komma till användning. riga resurser

Omvärldsförändringar, också påverkar den säkerhetspolitis-

som ka bilden då i positiv riktning är bl.a. den fortgående ekonomiska

men integrationen staterna emellan. Därvid spelar en utvidgning av EU stor roll. Sålunda är det grundläggande syftet med EU att genom en fördjupad samverkan förhindra konflikter och trygga freden, friheten och säkerheten i hela Europa. Ekonomin och handeln ses därvid som de sannolikt viktigaste instrumenten som väver samman tidigare separe-

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 181

rade nationer i gemenskap som gör kriget otänkbart". Se bl.a. prop. en 1994/95: 19 26. I 1996 års försvarsbeslut se prop. 1996/97:4 s. 33 s. framhålls särskilt att Europeiska unionen är av grundläggande betydelse för stabilitet och säkerhet i Europa. En vidgad union minskar riskerna för konflikter i Europa. Försvarsberedningen har också i delrapporten Ds 1998:9 framhållit s. 101 det alltmer omfattande ömsesidiga beroendet och att internationella samarbetet inom politik, ekonomi och säkerhet mellan har medfört att öppna konfrontationer undviks. Den instaterna ternationella handeln, det internationella industriella samarbetet, internationella investeringar och den internationella kapitalmarknaden har enligt Försvarsberedningen ökat i betydelse och skapat ett starkare beroendeförhållande mellan stater. Såväl den snabba allt utvecklingen de omfattande avregleringama de

teknologiska som

enskilda ländernas kapitalmarknad har bidragit till detta. Ekonomins får således enligt Försvarsberedningen allt större

globalisering en

för enskilda länder och sätter samtidigt gränser för den

betydelse

nationella handlingsfriheten. Se Ds 1998:9 s. 19. Den ekonomiska globaliseringen innebär därmed en integrering emellan, kan garanti for fortsatt fredlig stater som ses som en en samverkan. Den innebär emellertid också ökad sårbarhet en

andra agerande. Staterna söker tillgodose sina poli-

grund av staters ekonomiska och handelspolitiska intressen med andra medel tiska, fortsatta intemationaliseringen således möjligän militära. Den ger till såväl positiva negativa påtryckningar i relationerna heter som mellan Samtidigt skapar det fördjupade ekonomiska samarstater. för stabilitet och samförstånd bevaras och utbetet en grund att ökat kinesiskt beroende världshandeln bedöms t.ex. vecklas. Ett av leda till möjligheter att påverka ett for omvärldskomma att större allt betydelsefullt Kina. Det framhålls att Kina har

utvecklingen mer

i framtiden bl.a. bli ekonomisk stormakt vid sidan

möjligheter att en

USA m.fl. av ökande globala ekonomiska samarbetets och beroendets ne- Det verkningar visar sig bl.a. i att störningar i t.o.m. ett enstaka

gativa

lands ekonomi kan få konsekvenser över hela världen och ge uppi fall regionalt allvarliga kriser. Den ekonomiska krisen, hov till vart startade i Sydostasien under år 1997 och som sedan som sommaren till hela Ostasien och även har påverkat världsekono-

har spritt sig

i övrigt, visar hur ekonomiskt och finansiellt beroende av varmin världens industrialiserade länder är. Frågorna om Japans och andra ekonomiska svårigheter och osäkerheten om utvecklingen

Rysslands

där berör andra länders ekonomier och ytterst säkerhetspolitiken En ekonomisk kris i ett land eller region kan sålevärlden över. en

des snabbt få globala ekonomiska konsekvenser och innebära politiska problem och även kriser säkerhetspolitisk art. Se Ds

av 1998:9 s. 19

Det har å andra sidan pekats på att den aktuella finanskrisen även har haft en samarbetsfrämjande inverkan på det internationella

samfundet. Så har t.ex. blivit fallet de diskussioner, har förts

genom som om hur det nuvarande fmanssystemet med den Intemationella valutafonden och Världsbanken i centrum skall förbättras, för att minska risken för ekonomiska kriser och underlätta hanteringen om sådana uppstår. Se Ds 1999:2 s. 35.

Omvärldsutvecklingen, när det gäller den säkerhetspolitiska situationen och förhållandet mellan statema, präglas, som redan har berörts, i allt större utsträckning av ett växande internationellt stabiliserande samarbete för bl.a. rustningskontroll, förtroendeskapande åtgärder och icke-användning eller icke-spridning av ABC-vapen. Sålunda utgör kärnvapen alltjämt en viktig faktor i den intemationella säkerhetspolitiken. Samarbetet har tagit och tar sig fortlöpande uttryck i olika avtal mellan stater och i tillskapandet eller förstärkandet av olika s.k. säkerhetsorganisationer.

Exempel på avtal, som i första hand syftar till att i ömsesidig förståelse utbyta militär information och att begränsa konventionella stridskrafter, är det tidigare omnämnda reviderade Wiendokumentet från år 1994 och CFE-avtalet från år 1992. Båda avtalen, som rör de militära förhållandena i Europa är föremål för en fortgående utvecklingsprocess. Sålunda har CFE-avtalet omarbetats år 1996 och ett omfattande modemisenngsarbete pågår och väntas leda till ett nytt Wien-dokument under år 1999.

Avtal, som tar sikte en reduktion av strategiska vapen, är Start l-avtalet Strategic Arms Reduction Treaty mellan USA och Ryssland. Avtalet trädde i kraft år 1994 och har efterföljts av Start 2-avtalet, som innebär en ytterligare reduktion av kärnvapen. Avsikten är att det sistnämnda avtalet skall följas av ett Start 3-avtal. Det s.k. NPT-avtalet Non-Proliferation Treaty, som syftar till att förhindra spridning av kärnvapen och kämvapenteknologi samt att främja en fredlig användning av kärnkraft, har undertecknats av 185 stater. Vidare finns avtal om förbud mot utveckling, anskaffning och lagring biologiska stridsmedel och toxinvapen. År 1997 trädde

av en omfattande konvention om förbud mot kemiska vapen i kraft, den s.k. kemvapen eller CWC-konventionen Chemical Weapons Con-

vention. Andra avtal från 1990-talet tar sikte på exportkontroll av vapen och kontroll av teknologiöverföring. Till vissa av avtalen, det gäller Wien-dokumentet och CFE-avtalet m.fl., är knutet formaliserade inspektionsmöjligheter för att verifiera att avtalen efterföljs.

Férdndringsperspektiven för underrdttelsetjiinsten 183

Mängden avtal och det ökande antalet länder, som ingår sådana, av skapar bl.a. system eller åtgärder för en verifiering av avtagenom ökande internationell kontroll över den militära utvecklingen. len en Såväl den ökande avtalsbundenheten när det gäller nedrustning, vapenkontroll, förbud mot användning eller spridning av ABCstridsmedel den ökande verksamheten i säkerhetsorganim.m. som sationer förstärker det internationella säkerhetssystemet. Under det kalla kriget rådde klar uppdelning i fråga funktionerna mellan en om de olika internationella organisationerna. Så är inte längre förhållandet, utan ett gemensamt intresse har utvecklas. Bland de säkerhetsorganisationer, har särskild betydelse i som det framtida europeiska säkerhetssystemet, är förutom FN och Nato bl.a. OSSE eller OSCE, tre kämverksamheter i säkerhetssystevars norrnbildande arbete, konfliktforebyggande remet utgörs av ett kris- och konflikthantering samt ett militärt förtroendeska-

spektive

arbete. Härutöver har EU-samarbetet i sin helhet en stor och

pande säkerhetspolitisk betydelse. I samband med att det grundläggande

Amsterdamfördraget träder i kraft under år 1999 får EU bättre s.k. förutsättningar initiativ till humanitära, fredsbevarande och att ta insatser, skall genomföras försvarsorganisa-

fredsfrämjande som av

VEU. Nato, utgör ett instrument för kollektivt försvar tionen som och samfälld säkerhet för alliansens medlemmar med utgångspunkt och militärt samarbete, framstår i dagens läge som

i ett nära politiskt den dominerande säkerhetspolitiska och militärpolitiska organisa-

Nato inriktar alltmer sin verksamhet mot kris- och tionen i Europa. konflikthantering med hög insatsberedskap även utanför Nato-

ländemas territorier. Möjligheter till ökad krishanteringsfömiåga

en icke alliansanslutna stater i allt större genom Nato öppnas genom att utsträckning samverkar med organisationen, bl.a. de tidigare Wars-

zawapaktsländema. Upprättandet EAPR och det utvidgade sam-

av arbetet i PFF har nämnts tidigare, exempel ytterligare är, som i fortsatt förstärkt säkerhetssystem. Jfr bl.a. prop. moment ett 1998/99:74 19 ff. och Ds 1999:2 s. 36 ff. s. Såsom Försvarsberedningen har påpekat Ds 1998:9 s. 120

se

1999:2 36 ff. och regeringen har påpekat i prop. och Ds s. s.19 ff. klargörs de maktpolitiska relationerna och den 1998/99:74 säkerhetspolitiska situationen de nämnda institutionalisegenom nu formerna för samarbetet i säkerhetsfrågor. Avtalsbundenheten rade eller utökning existerande säkerhetsor-

och tillskapandet av nya av

bidrar till ökad transparens och ett ökat förtroende

ganisationer en

mellan staterna samt underlättar förhandlingar och problemlösningsnabbare och effektivare krishantering. För-

ar. Det möjliggör en

svarsberedningen pekar emellertid på att det är väsentligt att om-

184 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

världen tidigt får signaler om någon part bryter ingångna avtal, så att utrymme skapas för eventuellt erforderliga motåtgärder.

Omvärldsutvecklingen från den säkerhetspolitiskt spända situation, som präglades av det kalla kriget, har förändrat underrättelsetjänstens tidigare huvudsakliga inriktning bestående i traditionella och konkreta militära hotbilder och angreppsscenarier. Det komplex av ofta svårbedömbara faktorer, som numera påverkar omvärldsutvecklingen och som bl.a. skall ligga till grund för den svenska försvarsplaneringen och säkerhetspolitiken, ställer andra men höga krav på en underrättelsetjänst, som skall förse beslutsfattare med information. Förändringarna i den internationella miljön har medfört behov av underrättelser om nya former av säkerhetshot mot och påfrestningar på samhället. Sålunda krävs större uppmärksamhet mot politiska, ekonomiska och andra omvärldsförändringar än vad som har varit aktuellt tidigare. Omvärldsutvecklingen ställer sålunda krav på förmåga hos underrättelsetjänsten att hantera en bredare informationsinhämtning och kunna göra en mer allsidig och framåtsyftande analys.

4.2.2 Det framtida krigets karaktär

Självfallet är det av avgörande betydelse för planeringen av försvarets resurser att en bedömning kan göras i fråga om inte bara vilka hot mot landet, som kan vara att vänta, utan även hur krigföringen kan komma att utvecklas och förändras. Det ställer bl.a. krav på un-

derrättelsetjänsten att i ett mer långsiktigt, ett 5- eller 10- och upp

till ett 20-årigt perspektiv, kunna lämna information, som kan läggas till grund för prognoser eller en uppfattning om vilka vapensystem och ny teknik, som det kan finnas anledning att skydda sig mot i framtiden. Det innebär att den militära underrättelsetjänsten utöver att följa de omedelbara operativa och taktiska förutsättningarna och riskerna för ett militärt hot, måste ha förmåga att följa sådana förändringar, som kan komma att påverka krigets framtida karaktär.

Ett militärt angrepp med syfte att ockupera hela eller delar av landet har tidigare betraktats som det allvarligaste och mest närliggande hotet mot vår nationella säkerhet och vårt oberoende. I dessa sammanhang har det framhållits att det hör till underrättelsetjänstens främsta uppgifter att ge regeringen och försvarsledningen förvarning och underlag för beslut om beredskap och krigsduglighet. Den militärpolitiska diskussionen har, sedan stonnaktskonfrontationen har upphört, alltmer kommit att kretsa kring vilka konflikttyper, som

F örändringsperspektiven för underrättelsetjänsten l 85

kan väntas i framtiden och vilken karaktär det framtida kriget härvidlag kommer att ha. Diskussionerna har rört bl.a. frågan inte

om ett invasionskrig hör till det förgångna bl.a. mot bakgrund syftet

av med krigföringcn, ny vapenteknik och s.k. informationskrigföring.

Frågan har aktualiserats om inte förvamingen i större utsträckning än hitintills bör ta sikte på andra typer av konflikter än anfallskrig och andra typer av krigföring än den traditionella. Sålunda kommer konflikter i framtiden troligen att röra sig inom ett bredare spektrum av metoder och medel. Metoderna kan väntas variera alltifrån terror, sabotage, subversiv verksamhet, ekonomisk krigföring, psykologisk krigföring, konventionellt krig till användning av massförstörelsevapen. Konflikter kommer att föras på en allt högre teknisk nivå och bl.a. riktas mot sårbara informations- och ledningssystem. En förändring av krigets karaktär i dessa hänseenden leder självfallet till en annorlunda säkerhetspolitisk situation, som

ställer underrättelsetjänsten infor förändrade och nya uppgifter.

I bl.a. Försvarsmaktens årsrapport från perspektivplaneringen 97- 98 Försvarsmaktsidé 2020, Rapport 2 framhålls att tidigare har i den svenska försvarsplaneringen den allvarligaste fonnen av hot mot landet uppfattats ett militärt väpnat angrepp riktat mot

vara nationen/territoriet och hela samhällets överlevnadsmöjlighet som fri stat. Detta befarades då ske i form av invasion med

angrepp ockupation och underkastelse syfte. Det klassiska militära in-

som vasionshotet mot Sverige och svenska intressen bedöms numera enligt årsrapporten allmänt som mycket litet. Det gäller i varje fall i det närmaste 10-årsperspektivet. Bedömningen har gjorts bland annat mot bakgrund utvecklingen i tidigare Sovjetunionen och öv-

av

riga Warszawapaktsländer, tidigare har utgjort det enda egent-

som liga militära hotet mot Sverige. Inte ens längre sikt bedöms det emellertid med utgångspunkt i ett framtida krigs karaktär och bl.a. teknikutvecklingen finnas någon större risk för att Sverige kan bli utsatt for militär invasion i ett kommande krig. Se s. 63 i årsrap-

porten.

Som redan har framgått är det förhärskande konfliktscenariet inte längre ett globalt krig eller ens ett öppet krig mellan länder utan regionala eller lokala konfliktsituationer med eventuellt flera aktörer inblandade. Risken för väpnat våld bedöms vara större inom än mellan stater och våldet utövas då i allmänhet på en låg teknisk nivå. Många de krig har utspelats under senare år är också av

av som inbördes karaktär där befolkningsgrupper och inte stater ställs mot varandra. De egentliga stridshandlingama med konventionella militära medel har därvid även blivit svårare att skilja från andra konfliktsituationer innefattande maktutövning genom hot, sabotage,

186 F örändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

ekonomisk krigföring, gerillabetonad krigföring m.m., där konfliktens omfattning och stridsmetoden ytterst användning av ABC-

stridsmedel är sådan att den kan få säkerhetspolitiska konsekven-

ser även för andra länder.

Riskerna minskar alltså for väpnade angrepp direkt riktade mot

stat. En konsekvens av ett ökande engagemang i internationellt en säkerhetssamarbete är emellertid att stater i allt större utsträckning dras in i krigssituationer av nyss nämnd karaktär med bl.a. krav konventionella militära insatser, som innebär risker for det egna landets personal, materiel Det kan inte heller uteslutas att ett

m.m. deltagande i fredsbevarande operationer kan leda till hot mot det

territoriet. Risk finns for att t.ex. mindre organisationer eller egna aktörer och terroristgrupper, för att hindra det internationella engagemanget eller hämnd, utsätter landet för väpnade attacker. Så-

som dana kan också ha tillgång till mycket kvalificerade vapen

grupper och kan även tänkas ha möjlighet att utnyttja massförstörelsevapen. Över huvudtaget kan ett internationellt även det

engagemang, om har rent humanitära syften och inte innebär militära aktioner, leda till säkerhetspolitiska hot mot det landet, som t.o.m. kan järn-

egna föras med väpnade angrepp.

I ett framtida öppet krig mellan länder med moderna stridsmedel

det sannolikt att alltmer sofistikerade precisionsvapen anses som och avancerade ledningssystem kommer att spela en väsentlig roll.

Informationsöverlägsenhet och tillgång till högt utvecklade vapen-

system med lång räckvidd, hög precision och stor slagkraft bedöms

större möjligheter att i framtiden slå ut en motståndare. Den ökage de sårbarheten i samhället kommer då att utnyttjas. Således kan an-

befaras mot viktiga samhällsfunktioner såsom t.ex. bank- och grepp kommunikationssystem och energiförsörjningen. Det kan bl.a. ske mot bakgrund att dessa funktioner regleras med datorteknik, som

av

spel med förödande konsekvenser för samhället i övkan sättas ur rigt. Detsamma gäller i fråga andra viktiga funktioner i samhäl-

om let såsom Vattenförsörjning, livsmedelsdistribution, industnproduktion och inte minst i fråga landets försvarsmakt, vars upp-

m.m. om gifter i högsta grad är beroende av datorteknik. Se Ds 1998:9 s. 103 och 108

Möjligheterna att betvinga motståndaren utan invasion och ockupation angiven bakgrund komma att öka i framtiden.

anses mot nyss I stället kan kriget komma att gå ut på att slå ut centrala resurser och ledningsförmågan hos motståndare, bygger allt fler funktio-

en som

på informationsteknologi, vilket medför att länder och regioner ner är känsliga för störningar i informationssystemen. Sålunda innebär de ökande kraven från de flesta samhällsfunktionema på teknik och

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 187

tekniska lösningar för snabb information och styrning bl.a.

genom datoriseringen och annan s.k. IT-teknik en ökande sårbarhet,

som kan utnyttjas av en motståndare. Det är fråga åtgärder, vid-

om som tas för att förstöra, påverka eller utnyttja andras information och informationssystem och som har förödande konsekvenser för

samhället. Begreppet infonnationskrigföring används i dessa samman-

hang.

Genom en alltmer sofistikerad teknik eller avancerade vapen, t.ex. laser och s.k. HPM-vapen High Power Microwave, ökar möjlighetema att avstånd förstöra bl.a. informationssystem. Det är fråga om vapen, som kan utnyttjas även av mindre aktörer och som kan erbjuda dem relativt billiga verktyg med lång räckvidd for att åstadkomma mycket omfattande skada. Inforrnationskriget innebär att samhället inte längre kan skyddas mot angrepp enbart med konventionella militära medel. Det skall i detta sammanhang framhållas att maktutövning i framtiden bedöms komma att utövas av allt fler aktörer. Det innebär att icke-statliga, multinationella aktörer och andra intressegrupper, etniska fraktioner, internationella kriminella organisationer, terroristorganisationer eller enskilda kriminella befaras komma att hota ett samhälles nationella och vitala intressen. Framtiden kommer också, som nyss har sagts, att erbjuda dessa aktörer allt billigare och farligare vapensystem med lång räckvidd. Angrepp kan genomföras på ett kostnadseffektivt sätt utan att angri-

avslöjas. Väpnade hot kan även väntas uppstå plötsligt och paren oväntat och utan att ha sin grund i mellanstatliga konflikter. Jfr Försvarsmaktens nyssnämnda årsrapport s. 50. Underrättelsetjänsten kan inte minst härvidlag komma att ställas inför svårlösta uppgifter bl.a. när det gäller förvarning.

Massförstörelsevapen såsom taktiska kärnvapen, biologiska och kemiska stridsmedel ABC-stridsmedel bedöms kunna komma till användning i ett framtida krig. Ett antal stater har deklarerat innehav

sådana och en ytterligare spridning av dessa vapen är svårt att av helt förhindra trots att stora internationella ansträngningar görs nedrustningsområdet. Som redan har påpekats finns det en särskild risk för att någon extrem eller auktoritär regim eller t.o.m. mindre

känner sig lockad att använda eller hota med massförstörelsegrupp

för att nå sina politiska syften eller anser sig nödsakad att i ett vapen pressat läge tillgripa dem. Se Ds 1998:9 s. 104 och 110 ff.

Kämvapenkrig är således och kommer även i framtiden att vara en viktig faktor att räkna med i den internationella säkerhetspolitiken. Det visar inte minst FN:s inspektioner i Irak och den senare tidens territoriella och religiöst betingade konflikt mellan Indien och Pakistan med genomförda kämvapenprov och hot som påtryck-

188 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

ningsmedel. De snabba biologiska och genetiska forskningsframste-

har även medfört stora risker för utveckling och produktion i gen en större skala stridsmedel inom B-vapenområdet. Också C-

av nya

kommer att finnas under lång tid och även kunna utvecklas. vapen Både B- och C-stridsmedel är förhållandevis enkla och billiga att tillverka och de bedöms kunna utgöra ett allvarligt hot i ett framtida krig och mot internationella fredsfrämjande insatser och även i samband med allvarligare former terrorism. Jfr bl.a. prop.

t.ex. av 1996/97:4 s. 191

4.2.3 hot och risker

Nya

delrapporten Ds 1998:9 har Försvarsberedningen, redan har l som framgått, pekat på att hoten väpnat angrepp av traditionellt slag

om

Detta hindrar emellertid inte enligt Försvarsberedningen s. avtar. 101 konflikter uppstår och att stater, och i ökande utsträckning

att andra aktörer i form politiska eller religiösa grupper, brotts-

även av

m.fl., kan utöva hot och påtryckningar också

liga organisationer

konventionella militära medel i sådan omfattning med andra än en

säkerhetspolitisk relevans. säkerhetspolitiken i de flesta

att det får länder har därför enligt beredningen vidgats till att ta hänsyn till tänkbara risker, hot och påfrestningar samhället av även andra

slag mot landets frihet och oberoende.

än ett väpnat angrepp

redan har påpekats också den svenska säkerhetspoliti-

Som ges

1995 och 1996 års försvarsbeslut, bl.a. syftar till ken genom som "att stärka den nationella säkerheten i starkt föränderlig värld,

en

ändrad inriktning, innebär att totalförsvaret inte endast skall en som

försvarspolitiska hot. l 1995/96:12 anges s. bemöta gängse prop.

de hot, befolkningen behöver gardera sig emot i dag, 46 att som

inte bara med hot väpnade utan också sammanhänger om angrepp, med tänkbara konsekvenser den den politiska instabilitet och

av oro, de konflikter, kommer till ytan efter det kalla kriget. l proposi-

som

på i dagens Europa upplevs bl.a. ökad risk för tionen pekas att en

brottslighet, terroristhandlingar och ett omfat-

gränsöverskridande

tande våld och förtryck, ibland leder till direkta krigshandlingar

som

förödelse och storskaliga tlyktingtragedier följd. Härtill med som

risker för svåra påfrestningar i fred både inom och utom kommer landet, allvarligt kan drabba både människor, egendom och

som miljö.

fråga hot, risker och påfrestningar, kan utvecklas

Det är om som

hela samhällsstrukturer till sin karaktär och mot att beröra men som

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 189

definitionsmässigt ofta har ett icke-militärt ursprung. Konsekvenserna kan emellertid innebära att militära resurser krävs för att skydda samhället och nationella intressen. Det är dock fråga

om förhållanden där krav kan ställas på ett ingripande myndigheter

av inom ramen för totalförsvaret, som består av såväl militär som civil verksamhet.

I den nyssnämnda propositionen har framhållits 30 att den ändrade säkerhetspolitiska situationen har medfört att vi idag måste besvara ett bredare spektrum av tänkbara hot, risker och påfrestningar mot samhället. Det hänvisas till att inre väpnade konflikter på olika håll i världen orsakas av såväl politiska som etniska, religiösa, ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Ytterst utgör dessa konflikter enligt propositionen ett hot mot den gemensamma säkerheten. I propositionen 31 framhålls också att den fördjupade integrationen och den ekonomiska och tekniska utvecklingen innebär ökade risker för störningar i samhället och att sårbarheten ökar.

För att säkerställa en förmåga att förebygga och hantera dessa olika typer risker och hot i fråga om den nationella säkerheten

av krävs enligt försvarsbesluten att säkerhetssynen vidgas. I fortsättningen skall totalförsvaret därför utgå från ett vidgat säkerhetsbe-

Det har hänvisats till att den säkerhetspolitiska bilden grepp. sträcker sig från den hårda kärnan traditionella säkerhetspo-

av mer litiska hot, vi långsiktigt inte kan utesluta, över de nya konflik-

som ter tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och

som risker, följer den globala utvecklingen och de moderna sam-

som av hällenas sårbarhet. Såsom en gemensam nämnare för hot och risker mot bakgrund vidgad säkerhetssyn angavs definitionen att

av en någon händelse, företeelse eller något förhållande påverkar det internationella samfundet, vår nation, landets befolkning, viktiga samhällsfunktioner eller vår livsmiljö på ett oacceptabelt sätt. Se

1995/96:l2 s. 30 och 48 samt 1996/97:4 s. 62 och 65. I andra prop. sammanhang bl.a. Försvarsberedningens rapport Ds 1996:51 s.

se

34 har hänvisats till att hotbilden i ett bredare säkerhetstänkande och ett vidgat säkerhetsbegrepp når från klassiska maktkonflikter över försörjningskrisen ekologiska obalanser, migrationsrörelser, nationalism, etniska och kulturella konflikter och terrorism till det postindustriella samhällets sårbarhet.

Inom för ett vidgat säkerhetsbegrepp ryms enligt försvars-

ramen besluten inte bara att totalförsvaret skall utformas för att hävda vårt territorium och vår nationella integritet och försvara landet mot väpnat De indirekta hot och risker som är förknippade

angrepp. mer med instabilitet och kriser eller öppna konflikter i omvärlden, för-

190 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

anleder också satsningar i form av olika stödåtgärder eller direkta internationella insatser av fredsfrämjande och humanitär karaktär, bl.a. deltagande inom FN:s Aven i dessa sammanhang skall ram. således vidgad säkerhetssyn ha aktualitet. Se bl.a. prop. en 1995/96:12 s. 31 och 49. I 1995/96: 12 har i samband med s.k. nya hot särskilt framprop. hållits s. 31 att någon aktörerna i konflikt också skulle om av en utnyttja icke-konventionella stridsmedel skulle konsekvenserna bli närmast oöverblickbara även långt utanför konfliktområdet. Tillgången till massförstörelsevapen kan också komma att vidgas, bl.a. till följd bristande kontroll kärnvapen, vapenplutonium och av av kämavfall. De potentiella miljöproblemen i vårt närområde på grund förekomsten och bristande kontroll över avfall från av av kämvapenhantering och kämkraftsverksamhet har även framhållits mycket stora. Se bl.a. Ds 1996:51 35. I propositionen betosom s. vidare att risken för spridning kärnvapen, men också i lika nas av hög grad biologiska och kemiska gäller inte endast stater vapen, även organisationer och enskilda aktörer, exempelvis terroristutan Dessa utgör måhända ett än allvarligare hot.Jfr prop. grupper. 1998/99:74 s. 53 Andra s.k. hot, har betonats särskilt i den pågående denya som

batten, gäller utvecklingen inom inforrnationsteknologiområdet.

Följder den tekniska utvecklingen inom IT-området för såväl miav litärteknik, militära doktriner och militärt uppträdande som för samhällets sårbarhet i övrigt har framhållits tidigare se ovan under avsnitt 4.2.2. Den snabbt växande informationsteknologin påverkar samhällsstrukturen inom ett stort antal områden. Snart sagt alla samhällsfunktioner är, har berörts tidigare, beroende av denna. som Samhällets ökande beroende IT medför även att icke-militära av aktörer utgör ett större potentiellt hot än tidigare. Se Ds 1996:51 s. 35 och Ds 1998:9 105 ff. samt 1998/99:74 54 ff. s. prop. s. Följande exempel har i olika sammanhang givits på s.k. nya hot och risker, skulle kunna bemötas inom ramen för totalförsvaret som och kan ställa krav på information från underrättelsefunksom en tion. Etniska och religiösa konflikter kan utgöra risk för att motsättningarna sprids med ekonomiska och andra följder för omvärlden flyktingproblem eller kan utgöra hot mot fortsatta ansträngt.ex. ningar åstadkomma säkerhet och ställa krav på att en gemensam

internationellt deltagande i bl.a. FN-operationer.

Ekologiska hot har bl.a. samband med bristande kämkraftssäkerhet och pågående förstöring ABC-stridsmedel i öststatema. Inav kan krävas från andra stater. Svåra ekologiska situationer kan satser

F örändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 191

även leda till bl.a. flykting- och migrationsrörelser av stor omfatt-

ning.

Åtgärder mot spridning av massförstörelsevapen kräver bl.a.

kartläggning av försäljningar av massförstörelsevapen från ett antal

leverantörer och av inköpsansträngningar från samt aktuella spridningsprojekt i bl.a. länder i Nordafrika och Mellanöstern. Risken för spridning gäller inte bara stater utan även organisationer, terroristgrupper m.fl. Flykting och migrationsrörelser i större omfattning orsakade av t.ex. svåra ekonomiska, ekologiska, etniska och religiösa problem kan medföra påfrestningar i mottagarländer och kan såväl insom som utrikespolitiska återverkningar för omvärlden i övrigt. Internationell terrorism och kriminalitet kan utgöra hot mot både enskilda individer och stater. Terror som vapen utnyttjas av med vissa identifierbara politiska eller religiösa mål men grupper även grupper med mer allmänt samhällsfarlig inställning. Brottsav lighet i form bl.a. vapensmuggling, internationell maffia m.m. av kan få sådan omfattning att den utgör ett direkt säkerhetshot för en en enskild stat. Ekonomiska hot och utrikespolitiska spänningar i form av valutaoch räntespekulationer, störningar i utrikeshandeln på grund av oro på råvarumarknader eller de finansiella marknaderna eller i handelsavtal kan kräva förvarning för snabba, effektiva och samm.m. ordnade åtgärder från statsmaktemas sida. Samhället blir alltmer sårbart på grund av ett ökande beroende av

bl.a. den tekniska utvecklingen och informationsteknologin. Den s.k.

IT-revolutionen berör i stort sett alla samhällsområden och inverkar på frågor försvar och nationell säkerhet. Hot mot t.ex. tele- och om datorsystem i form påverkan, desinformation, störningar eller av avbrott kan få förödande konsekvenser för kommunikation av olika slag, el- och livsmedelsförsörjning, ekonomiska transaktioner, myn-

dighetsinformation och nyhetsfönnedling m.m.

Den bredare säkerhetssyn, enligt 1995 och 1996 års försom svarsbeslut fortsättningsvis skall prägla totalförsvaret, kan medföra behov underrättelser från såväl militära som civila underrättelseav funktioner att medverka till information hot, risker och påfrestom ningar. Sålunda har det i 1996 års försvarsbeslut 1996/97:4 se prop. 65 i fråga den militära underrättelsetjänsten framhållits att s. om Omvälvningama i den internationella miljön innebär att behovet av underrättelser de hot och risker som behandlas inom ramen om nya för det vidgade säkerhetsbegreppet bör uppmärksammas. Den nya öppenheten den militära utvecklingen innebär vidare att mycket om den information det tidigare krävdes omfattande insatser för av som

192 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

att inhämta nu finns öppet tillgänglig. Underrättelsetjänsten kan och bör därför i högre grad kraftsamlas till kvalificerad analys av detta underlag. I 1998/99:74 har regeringen 57 mot bakgrund av ett prop. vidgat säkerhetsbegrepp och nya hot och risker framhållit att en helhetssyn bör eftersträvas för att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas för att hantera hot och risker i såväl krig som fred.

4.3¶Totalförsvarets fönnåga till anpassning

till det utveck-

säkerhetspolitiska läget till en försvarspolitik och dess lingen ny

berednings- och beslutsfaser

Mot bakgrund det radikalt förändrade omvärldsläget i samband av med det kalla krigets slut initierades genom 1992 års försvarsbeslut 1991/92:102 en utveckling av Försvarsmaktens anpassse prop. ningsfönnåga till förändringar i den säkerhetspolitiska miljön. Det betonades 41 att planeringen och valet åtgärder inom totalav försvaret skulle kunna anpassas till omvärldsförändringar i olika tidsperspektiv. Planeringen skulle ske såväl för långsiktiga säkerhetspolitiska förändringar för konflikter i ett kortare tidsperssom pektiv. I och för sig begreppet anpassningsförrnåga i försvarsvar politiska sammanhang inte något nytt. Sålunda diskuterades redan på 1920-talet frågan elasticitetsteori, som innebar att försvaom en ret skulle till det rådande läget och med möjligheter att anpassas tillräckligt snabbt höja beredskapen förhållandena ändrades. om Fortsättningsvis fördes det diskussioner om försvarsstrukturer, som krävde återuppbyggnad försvaret i kortare eller längre tidsen av perspektiv mot bakgrund av en anpassning. I 1992 års försvarsbeslut framhölls att underrättelsetjänsten spelar viktig roll för utformningen Sveriges forsvars- och säkeren av hetspolitik och att underrättelseverksamheten skall förse regeringen, Försvarsmakten och vissa andra myndigheter med underlag för bedömningen den militära verksamheten i omvärlden och för beav dömningen den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiska utav vecklingen. God kunskap främmande stridskrafters resurser, beom redskap, organisation, taktik och utrustning var enligt förm.m. svarsbeslutet förutsättning for totalförsvarets krigsplanläggning en och för försvarsmaktens förbandsproduktion och beredskap. Det framhölls att det underrättelsetjänstens uppgift att tillgodose bevar

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 193

hovet den information, som behövdes som underlag för beslut.

av Se 1991/92:lO2 38 ff. och 126.

prop. s.

1992 års försvarsbeslut innebar, se bl.a. bet. 1992/93:FöU9 s. 2 och 23 att Försvarsmakten med hänsyn till det dåvarande omvärldsläget medgavs att sänka den kortsiktiga beredskapen till förmån för

långsiktig materiell förnyelse av försvaret. För att upprätthålla

en beredskap mot en säkerhetspolitiskt ogynnsam utveckling i första hand på grund ökad spänning i närområdet, skulle Försvar-

av en

smakten kunna återta krigsdugligheten under en tidsperiod av högst

ett år. Det skulle möjligt bl.a. genom en forcerad utbildning av

vara militär personal och komplettering av militära förnödenheter. Jfr bet. 1996/97:FöU1 38 och ÖB:s försvarsmaktsplan för år 1998

s. s. 55.

Under tiden efter 1992 års försvarsbeslut har statsmakterna vid

förnyade diskussioner och granskningar av det säkerhetspolitis-

om ka läget i omvärlden konstaterat att väpnade angrepp mot landets frihet och oberoende ter sig på kort sikt, och så länge det säkerhetspolitiska läget består, osannolika. Därtill kommer att de rent

som militära förutsättningarna hos tänkbar angripare för att genomfö-

en

sådana under ett antal år anses vara starkt begränsade. ra angrepp Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp mot landet har därför bedömts begränsade under ett antal år.

som Det har också sagts att om en situation trots allt skulle utvecklas

innebär ett angreppshot mot Sverige, bör vi få en betydande som politisk förvaming detta. Se bl.a. 1995/96: 12.

om prop.

l995/96:12 gjorde regeringen bedömningen 58 ff. att

I prop. det möjligt att göra besparingar på totalförsvaret mot bakgrund

var

att angreppshoten på kort sikt var små och att uppväxten av nya av hot skulle märkbara och ta viss tid i anspråk för att utvecklas.

vara Försvarsmaktens krigsorganisation kunde enligt regeringens mening därför reduceras. Det mycket begränsade militära hotet, som rådde från omvärlden, bedömdes således i ett kortare perspektiv medge att den omedelbara krigsdugligheten och beredskapen kunde inskränkas. Vissa begränsningar kunde även göras inom delar av det civila försvaret.

Med hänsyn till att väpnade hot trots allt kan växa upp om läget i omvärlden förändrades, måste totalförsvaret emellertid enligt den nyssnämnda propositionen på ett betryggande sätt kunna stärka och

förmågan att möta ett angrepp i takt med den säkerhetspolianpassa tiska utvecklingen i omvärlden. Detta måste kunna ske både snabbt

och att krigsdugligheten höjs hos befintliga förband, men

genom även i form långsiktig anpassning varvid nya förband

av en mer och system och strukturella lösningar införs. Förmågan att möta ett

194 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

väpnat angrepp skulle dock enligt regeringens mening behöva tillgodoses fullt ut först efter en viss komplettering utrustning och

av utbildning. Därutöver skulle en stabil grund byggas för en mer långsiktig anpassning av försvaret till tänkbara förändrade säkerhetspolitiska lägen. Sålunda måste den militära beredskapen, organisationen och planläggningen enligt propositionen medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan utökas eller förändras för att motsvara framtidens krav och behov genom att militär kapacitet byggs upp eller att uppgifterna förändras eller omprioriteras. Se prop. 1995/96: 58 ff.

12 s.

Genom 1995 års försvarsbeslut lade riksdagen fast den av regeringen i prop. 1995/96:12 föreslagna principen om att totalförsvaret resursmässigt med avseende på krigsduglighet och beredskap skulle anpassas till det rådande säkerhetspolitiska läget. Samtidigt ansågs den grundläggande osäkerheten, när det gällde omvärldsutvecklingen, kräva förmåga till anpassning till förändrade hot och förutsättningar och det framhölls: För att kunna möta de hot som skulle kunna uppstå existerande angreppsstyrkor sattes i stånd måste

om totalförsvarets förmåga snabbt och säkert kunna ökas genom att de medvetna begränsningarna i krigsduglighet och beredskap planmässigt åtgärdas under en ettårsperiod. Se prop. 1996/97:4 s. 64. Försvarsmaktens beredskap skulle därför medge att organisationens huvuddel inom ett år efter ett beslut om höjd krigsfömiåga hade uppnått full krigsduglighet.

Det skulle således skapas förutsättningar för att det ständigt fanns

betryggande beredskap för att under en ettårsperiod höja återta en - krigsfönnågan det säkerhetspolitiska läget förändrades. Därut-

om

över skulle beredskapen, organisationen och planläggningen medge

att Försvarsmaktens förmåga i ett längre perspektiv kunde anpassas, dvs. utökas eller förändras, för att motsvara framtida krav och behov se 1995/96:12 s. 58 ff.. Totalförsvaret skulle således anpas-

prop.

såväl i det korta perspektivet högst ett år genom återtagning sas, - med hänsyn till det militärstrategiska läget i omvärlden, som mer långsiktigt upp till tio år eller mer genom tillväxt och ominrikt-

- ning med hänsyn till omvärldsutvecklingen i en vidare mening. Detta innebörden den s.k. anpassningsdoktrinen, som ställer

var av krav på skilda åtgärder med avseende på de med Försvarsmaktens

terminologi tre delarna återtagning, tillväxt och ominriktning inte

minst tidsmässigt, för att säkerställa en förmåga till anpassning.

I 1995/96: 12 framhölls att en svårighet med att planera för

prop. att vid behov höja krigsdugligheten och anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden är osäkerheten huruvida tillräcklig in-

om formation och beslutskraft kommer att finnas för att faktiskt genom-

Förändringsperspektiveziför underrdIte1.se{jiin.sten 195

föra de åtgärder kan krävas. Å andra sidan det inte rimligt

som var att ständigt hålla en försvarsorganisation intakt för ett tänkbart värsta fall långt i framtiden. Det påpekades att de internationella kontakterna och tillgången information i dag är mycket större än tidigare. Förutsättningarna är därmed, enligt propositionen s. 63 bättre än förr, att varsebli och värdera hotande utvecklingstendenser i omvärlden och att grund för att fatta beslut om beredskapshöjningar och erforderliga förstärkningar av försvaret.

Enligt den sistnämnda propositionen skall anpassningsförmågan säkerställas att underrättelsetjänsten och försvarsforskningen

genom i tid underlag för att beslut skall kunna fattas erforderliga

ger om anpassningsåtgärder. Detta skall ske genom särskilda insatser dels inom underrättelseområdet och forskning så att aktuellt beslutsunderlag ständigt finns tillgängligt, dels att det skapas organi-

genom satoriska former för analys och värdering hög politisk nivå. l

propositionen framhölls vidare s. 63 att den säkerhetspolitiskt och

militärt inriktade underrättelsetjänsten i det aktuella säkerhetspolitiska läget skall lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden betydelse för Sveriges säkerhet. Underrät-

av telsetjänsten och försvarsforskningen skall således inriktas att ge underlag för ett politiskt beslut behovet av att anpassa totalför-

om svarets förmåga. Jfr 1996/97:4 s. 29.

prop.

Försvarsutskottet har i dessa sammanhang givit uttryck för att det finns behov att säkerställa att underrättelsetjänsten ges en sådan

av ledning och utformning, mot de särskilda krav som ställs

som svarar när det gäller totalförsvarets förutsättningar till anpassning enligt den doktrinen bet. 1995/96:FöUl 34. Det är också en hu-

nya se s. vudanledning till den förevarande översynen underrättelsetjäns-

av

Det förutsattes emellertid även att Försvarsdepartementets orten. ganisation och arbetsformer är avpassade för att snabbt omhänderta och analysera relevant information, underrättelsetjänsten till-

som handahåller. Se prop. 1995/96:12 s. 64.

Som redan har nämnts framhöll regeringen i prop. 1996/97:4,

låg till grund för 1996 års försvarsbeslut, att försvarets förmåga som till anpassning central fråga för försvarspolitiken och att an-

var en passningsfönnågan skulle styrande för totalförsvarets framtida

vara utformning s. 64 f.. Regeringen underströk s. 65 att tillgången till

bra beslutsunderlag stor vikt för att kunna skapa och vidett var av makthålla tillräcklig förmåga till anpassning och för att kunna

en fatta beslut erforderliga anpassningsåtgärder. Detta aktualiserar

om frågan regeringens styrning och samordning av underrättelse-

om

196 F örändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

tjänsten och även frågan om regeringens beredning underrättel-

av sematerial.

I den sistnämnda propositionen hänvisade regeringen till att den i samband med 1995 års försvarsbeslut hade angivit att anpassnings- Förmågan krävde särskilda insatser bl.a. på underrättelseområdet i syfte att tillse att aktuellt beslutsunderlag fanns tillgängligt på hög politisk nivå. I sistnämnda hänseende underströk regeringen s. 66

behovet av att utveckla och förstärka Regeringskansliets förmåga att analysera och bereda frågor som har anknytning till omvärldsutvecklingen och som är av betydelse för anpassningsförmågan såväl kort som lång sikt. Regeringen framhöll dock att förändringar i regeringskansliet var beroende av utformningen av underrättelsetjänsten.

Det sagda förutsätter att underrättelsetjänsten i vid mening har

- förmåga att tidigt identifiera och redovisa eller förvarning

ge om omvärldsläget av såväl militär som allmänpolitisk strategisk och operativ natur. Det framstår därvid som underrättelsetjänstens främsta uppgift att fortlöpande bidra med information till ett sådant beslutsunderlag anpassning av försvarsorganisationens krigs-

att en duglighet hinner genomföras inom ett år före ett eventuellt angrepp. Utan en god underrättelsetjänst skulle försvarsorganisationen behöva hållas intakt på en nivå, som inte framstår som rimlig. Därutöver skall underrättelsetjänsten kunna identifiera förändringar i omvärld-

kontinuerligt och med tanke på tillväxt och ominriktning släget, som kan föranleda beslut om anpassningsåtgärder i ett längre tidsperspektiv.

I prop. 1998/99:74 har regeringen s. 69 betonat underrättelsetjänstens betydelse för att ge statsmakterna tidig och relevant information, är betydelse för frågan vad som behöver göras

som av om för totalförsvaret till förändringar i omvärlden. Rege-

att anpassa ringen har framhållit att underrättelsetjänsten bör utvecklas med hänsyn till anpassningens behov.

4.4¶De säkerhetspolitiska förutsätt-

nya

ningarna och underrättelsetjänsten

De händelser i omvärlden främst har förändrat uppgifterna för

som totalförsvarets underrättelsefunktion är Rysslands minskade militära och operativa förmåga, Sveriges strävanden att delta i fredsfrämjande internationella operationer och förekomsten av nya hot och risker

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 197

mot samhället. Konsekvenserna för den svenska militära underrättelsetjänsten de säkerhetspolitiska förutsättningarna, som har av nya inträtt i omvärlden under de senaste åren, får bedömas mot bak-

grund dels de grundprinciper och de uppgifter som har satts upp

av för underrättelsetjänstens verksamhet, dels målet och inriktningen för den utrikes- och försvarspolitik, landet vill föra. Grundprinsom cipema och inriktningen för underrättelsetjänstens hittillsvarande

verksamhet har redovisats under avsnitt 2.4.3. Såkerhetspolitikens

mål och inriktning har belysts under avsnitt 4.1. Underrättelsetjänstens traditionella och huvudsakliga uppgift har

tidigare varit i ett kortsiktigt perspektiv, i omedelbar närtid, och att med eller mindre direkt utgångspunkt i inhämtad informaen mer tion förvarning eventuella förberedelser för invasionsföretag ge om landet. De politiska och även de rent militära förutsättningarna mot för sådant har emellertid minskat och bedöms riskerna ett numera mycket små i vart fall i ett perspektiv fem men troligen upp som av till tio år. Behovet underrättelser, i första hand har varit av av som och taktisk karaktär och skulle utgöra stöd för en för-

operativ som

varning, har därför minskat i omedelbar betydelse. tyngdpunkten från real- och närtidsbehov av

En förskjutning av

underrättelser långsiktiga är således påtaglig. Det är dock mot mer ha säker uppfattning stridskraftemas tillalltjämt viktigt att en om i vårt närområde. Det utgör grunden för framtidsbedömningar stånd samtidigt det säkerställer fortsatt kompetens inom den militära som underrättelsetjänstens basområde, taktik och operativ förmåga. Det betydelse att även idag upprätthålla förmågan

är av grundläggande

militär förvarning tänkbara väpnade angrepp mot bakatt ge om förhållandena kan ändras. Även

grund att de säkerhetspolitiska

av måste alltså kontinuerligt i ett beredskap-

underrättelsetjänsten ses sperspektiv.

Försvarsberedningen har i betänkandet Ds 1999:2 påpekat att försvarets grundberedskap har gått sedan 1996 års kraven på ner totalförsvarsbeslut. Detta gäller dock inte beredskapen för att kunna

i internationell verksamhet. Försvarsberedningen har vidare delta anfört följande s.l63: " förändrade kraven grundberedskap år att totalförsvaret skall ha förmåga att De beredskapen för möta de hot mot Sverigesterritoriella integritet som kan upphöja att närtid. Beredskap måsteockså finnas för att möta sådanahot som kan riktas stå redan i påtryckning. Beredskapsökningarna skall kunna säkerställa mot landet i syfte att utöva beredskapshöjningar och beslut anpassningsâtgärderkan genomföras i att fortsatta om

tid. har i 1998/99:74 uttalat 99 att i grundbe-

Regeringen prop.

redskap skall finnas förmåga till:

198 Förändringsperspektiven för underrc1ttelsetjz'1'nsten

underrättelsetjänst och ledning, -

visst luftförsvar mot fjärrstridsmedel, dvs. kryssningsrobotar, -

ballistiska robotar och flyg med långräckviddiga

vapen, skadeavhjälpande förmåga mot insatser sådana,

- av

viss bevakning och skydd mot sabotage, -

förmåga att möta mycket begränsade luftlandsättningar samt -

förmåga att övervaka territoriet och förmåga att avvisa kränkningar -

mot detta.

I ovanstående skall beaktas att informationskrigföring sannolikt kommer att utgöra en väsentlig del. Förmågan skall utformas med hänsyn till både hotets styrka och de hotade samhällsfunktionemas och infrastrukturens sårbarhet vid bekämpning. Regeringen har vidare framhållit att beredskap skall finnas, medger att förmågan

som och uthålligheten successivt kan höjas så att en fullständig bered-

skap uppnås inom några veckor.

Behovet av operativa och taktiska underrättelser i ett kortsiktigt perspektiv och även i omedelbar närtid ökar i samband med ett ökande svenskt engagemang i internationella fredsfrämjande operationer och krishantering. Sådana underrättelser krävs för en bedömning av ett svenskt agerande i ett akut skeende såväl inför

som under ett svenskt deltagande i sådana operationer. Även strategiska underrättelser behövs i en ökande grad i dessa sammanhang i första hand för en bevakning av tänkbara krisområden där insatser kan förväntas komma ifråga. Strategiska underrättelser krävs därvid för att upptäcka och tolka tecken på en förändrad politisk avsikt och den militära operativa förmågan hos parterna i en konflikt. Behovet av underrättelser i samband med internationella insatser kan i och för sig inte sägas ha sin grund i nya säkerhetspolitiska förutsättningar. Det är i första hand en fråga om det enskilda landets eget val att delta i internationella insatser, men engagemanget kan ses som en indirekt följd av ett ökat internationellt ansvarstagande för den säkerhetspolitiska utvecklingen i spåren efter omvälvningama i den internationella miljön.

Den s.k. anpassningsprincipen syftar till att avpassa resurserna inom totalförsvaret efter omvärldsläget. Anpassningen kräver i såväl ett kortare, dock inte i ett omedelbart, som i ett längre perspektiv operativa och taktiska militära underrättelser med sikte ett återtagande och en uppbyggnad av krigsförmågan hos en presumtiv fiende. Dessutom krävs strategiska underrättelser för en bredare överblick och analys av en tänkbar säkerhetspolitisk utveckling mot bakgrund inte endast av militära utan även av politiska, ekonomiska, sociala m. fl. förhållanden. I ett längre perspektiv, medellångt och

F örändringsperspektiveøz för underrättelsetjänsten 199

längre fem år eller mer dominerar kravet på strategiska under-

- rättelser. Generellt kan sägas att anpassningen har ökat kraven på en bredare analysfömiåga hos underrättelsetjänsten där den utrikespolitiska analysen i förgrunden än tidigare. Försvarsbered-

sätts mer ningen och även regeringen i 1998/99:74 68 har framhållit

prop. s.

att för anpassningsbeslut, i motsats till beredskapsbeslut, är traditio-

nell militär underrättelseverksamhet relativt sett mindre betydel-

av se se Ds 1999:2 s. 149.

De säkerhetspolitiska förutsättningarna karaktäriseras av en

nya allmänt förändrad internationell problembild, som har sin grund i ett relativt brett spektrum av icke-militära s.k. nya hot och risker. Detta har för svensk del återspeglats i att totalförsvaret i enlighet med 1995 och 1996 års Försvarsbeslut skall präglas av en bredare säkerhetssyn, omfattar hot och risker i form ekonomiska kriser,

som av flykting- och migrationsrörelser, etniska och religiösa konflikter, spridning massförstörelsevapen se bl.a. prop. l995/96:12

av m.m.

30 och 45 ff.. Den bredare säkerhetssynen, som skall prägla s. totalförsvaret, ställer fortsättningsvis krav på såväl militära som civila underrättelsefunktioner att lämna i första hand strategiska underrättelser. I vissa fall, har anknytning t.ex. till brottsbekämp-

som ning eller hanterande verksamhet, dominerar dock operativa

annan och taktiska underrättelser.

Det vidgade säkerhetsbegreppet väcker i och för sig frågor om vilka de säkerhetsproblemen, som den militära underrättel-

av nya setjänsten skall ta sig och vilka andra funktioner i samhället

an som skall för. I flera fall torde det svårt att skilja olika typer

svara vara

hot från varandra. De är ofta sammansatta och kan falla under av flera myndigheters Detta kräver styrning och en samord-

ansvar. en ning bl.a. när det gäller informationsinhämtning och analysverksamhet även inriktning olika underrättelsefunktioner. Under

men av alla förhållanden nödvändiggör det vidgade säkerhetsbegreppet en bredare informationsinhämtning och ställer krav en mer allsidig analysförmåga hos underrättelsefunktionema samt god samverkan

mellan berörda organ.

Omvärldsutvecklingen har inneburit att underrättelsetjänsten

kan verka i ett säkerhetspolitiskt mindre spänt klimat. Det numera har inneburit större öppenhet i och ökad tillgång till säker-

en en hetspolitiskt relevant information. Som har påpekats tidigare finns mycket den information, tidigare inte var tillgänglig annat

av som

kostsam och krävande särskild inhämtning, numera allän genom mänt och öppet tillgänglig i ett infonnationsutbyte med andra länder. Sålunda finns det allmänt en medvetenhet om att nationell säkerhet i allt större omfattning bygger på ett internationellt samarbete

200 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten

även härvidlag. Detta tillsammans med möjligheterna att utnyttja ett omfattande och tekniskt sett lättillgängligt informationsflöde i form av öppna källor innebär att den militära underrättelsetjänsten i högre grad än tidigare kan ägna tid och resurser en bredare och mer strategiskt inriktad underrättelseinhämtning.

Det kan således konstateras att de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna kräver förändringar för inriktningen av och formerna för den svenska militära underrättelsetjänsten. Inhämtningsbehovet inom den militära underrättelsetjänstens traditionella bevakningsområde har, i allt fall kortsiktigt, minskat och blivit mer selektivt. Samtidigt har infonnationsmaterialet rent allmänt blivit mer omfattande och lättillgängligt och förändrar därmed informationsinhämtningen. Underrättelsetjänstens viktiga beredskapsfunktion kvarstår. Kraven på operativa och taktiska underrättelser har i övrigt blivit mindre framträdande och tyngdpunkten i underrättelseverksamheten har förskjutits mot ett behov av strategiska underrättelser, som ställer krav på bredare och även icke-militär analysförmåga och

en förmåga till en samordnad allmänpolitisk värdering. Underrättelsebehoven gör sig allt mer gällande i ett långsiktigt och vidare allmänt säkerhetspolitiskt perspektiv inte minst mot bakgrund av anpassningsdoktrinen och ett vidgat säkerhetsbegrepp. Slutligen kvarstår ett behov underrättelser också i en kortsiktig uppföljning bl.a. i

av samband med fredsfrämjande operationer.

Konsekvenserna från en principiell utgångspunkt för den svenska militära underrättelsetjänsten den nya säkerhetspolitiska situa-

av tion, har uppstått i den internationella miljön, kan förenklat

som sammanfattas enligt följande:

En tyngdpunktsförskjutning

från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp i form av -

invasion, från heltäckande operativ och taktisk militär uppföljning,

-

mot strategiska underrättelser, -

mot icke-militära underrättelser, -

mot mer selektivitet i uppföljningen av den militära verksamhe- -

ten i närområdet,

mot förändrade inhämtningsmetoder,

-

mot bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys. - en

Det bör betonas att detta är en beskrivning av vissa tendenser som belyser vikten av att förnya underrättelsetjänsten och dess inriktning. Samtidigt bör nämnas att tjänstens nuvarande roll i fråga om beredskapsfunktionen och deltagande i internationella operationer

Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 201

fordrar ett vidmakthållande förmågan att producera operativa och

av taktiska underrättelser.

sou 1999:37 203

5¶Det konstitutionella perspektivet

och rättsstatens krav

Underrättelsetjänsten skall liksom verksamhet i det all-

annan männas tjänst bedrivas i enlighet med den demokratiska rättssta-

krav. Verksamheten skall utövas under lagarna och medbortens

grundläggande fri- och rättigheter skall respekteras. gamas

Underrättelsetjänsten bedrivs i enlighet med vissa riktlinjer

riksdagen har antagit. Kommittén att i det följande fösom avser reslå dels vissa justeringar dessa riktlinjer avsnitt 6, dels

av se

lagreglering i fråga underrättelsetjänsten avsnitt 12. en om se

Regeringens beslut fattas formellt och kollektivt. Försvarsministern har formell beslutanderätt enligt den s.k. kom-

en egen mandomålslagen, dock i praktiken saknar större betydelse

som för underrättelsetjänstens område. Det finns ett utrymme för informella kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet.

Utrikespolitiken regeringens riksstyrelsefunktion. Utri-

är en kesministem skall hållas underrättad när fråga betydelse för

av förhållandet till annat stat eller mellanfolklig organisation upp-

kommer hos annan statlig myndighet.

Riksdagen har viktigt inflytande på den förda utrikespoliti-

ett ken. Utrikesnämnden är för samråd mellan regering och

ett organ riksdag. Riksdagen och dess organ utövar granskning av regeringen och förvaltningen. Även regeringen har under sig särskilda myndigheter för tillsyn och kontroll.

204 Konstitutionella perspektivet rättsstatens krav

-

5.1¶Det konstitutionella och

systemet

änsten

underrättelsetj

Här skall inledningsvis erinras om några huvuddrag i Sveriges konstitutionella system som blir av betydelse vid en bedömning av underrättelsetjänsten.

Den offentliga makten utgår från folket och utövas under lagar-

Medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter skall respektena. ras. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. De som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Detta är principer läggs fast i l kap. regeringsfomien.

som

Som annan verksamhet i det allmännas tjänst skall alltså underrättelsetjänsten i vårt land bedrivas i enlighet med den demokratiska rättsstatens krav.

Underrättelsetjänsten bedrivs idag med utgångspunkt från vissa grundläggande principer riksdagen tidigare antagit i form av

som riktlinjer. Däremot är underrättelsetjänsten och dess verksamhet i dag inte lagreglerad i Sverige, till skillnad mot vad som är förhållandet i många andra länder. Den svenska regeringsfonnens princip-

norrngivningsmakten ger emellertid regeringen ett betydande er om

utrymme för att själv reglera myndigheternas verksamhet. Något

formellt krav på lagreglering av underrättelsetjänstens verksamhet såvitt landets yttre säkerhet och dess säkerhetspolitik förelig-

avser ger därmed inte.

Kravet på lagform gäller däremot bl.a. fri- och rättighetsbegränsande bestämmelser, regler gäller åligganden för enskilda eller

som i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för-

avser hållanden. Detta får till konsekvens att det i fråga om t.ex. säkerhetspolisens och den militära säkerhetstjänstens verksamhet fordras lagreglering i flera avseenden. Exempel sådan lagreglering är rättegångsbalken med dess bestämmelser om förundersökning, polislagen och säkerhetsskyddslagen.

l svensk konstitutionell rätt ingår också europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. Staten skall garantera att konventionens fri- och rättigheter upprätthålls i lagstiftning, rättstillämpning och annan form av maktutövning. Ansvaret gäller alla personer över vilka staten har jurisdiktion, dvs. inte bara landets egna medborgare eller där bosatta utan även utländska medborgare som tillfälligt vistas i riket oavsett

denne medborgares eget land är ansluten till konventionen av om

Konstitutionella perspektivet rättsstatens krav 205 -

eller inte. De fri- och rättigheter garanteras konventionen är som av emellertid inte oinskränkta. De kan enligt olika artiklar i konventiobegränsas lag för särskilda syften, såsom t.ex. i fråga om nen genom vad demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till som ett statens säkerhet". Flera medlemsstaterna i detta konventionssystem har också av särskild lagstiftning reglerat frågor rör dessa länders genom som Behovet sådan lagreglering gör sig särskilt

underrättelsetjänsten av

påtagligt gällande i sådana stater där verksamhet som rör statens och inre säkerhet är integrerad i s.k. nationella säkerhetstjänsyttre eller motsvarande. Ett exempel är Tyskland där det finns en utter förlig lagstiftning området. Även folkrätten bör nämnas i sammanhanget. Här är de folkrättsliga traktatema diplomati, havens och rymdens utnyttjande om i krig och under ockupation, liksom den folk-

och om uppträdande

rättsliga sedvanerätten, av betydelse. det till omfattning och innehåll I själva verket kan sägas att en

underrättelsetjänsten är folkrättsligt reglerad. I 1961

central del av

diplomatiska förbindelser stadgas bl.a. i

års Wienkonvention om beskicknings uppgifter omfattar "att artikel att en diplomatisk medel hålla sig underrättad förhållandena och med alla lagliga om mottagande staten samt att rapporter därom utvecklingen i den avge regering". Vidare finns här reglerna om s.k. till den sändande statens

non-grataförklaring.

5.2 och riksdagens roll på

Regeringens

området

och riksdagens roll bör här vidare följan-

När det gäller regeringens

de nämnas. sina beslut kollektivt under statsministerns led-

Regeringen fattar

statsrådet har dänned inte beslutsrätt i regening. Det enskilda egen

statliga myndigheterna står principiellt i ett lydringsärenden. De till regeringen. Regeringen kan utfärda generella

nadsforhållande

för myndigheternas handläggning av ärenden. Regeringen

riktlinjer direktiv för hur enskilt ärende skall hanteras utom i kan också ge ett

ärenden rör myndighetsutövning eller tillämpning av

fråga om som kollektiv, inte något enskilt statsråd, lag. Det är regeringen som befálsrätt. Det dock erkänd princip att det finns har denna är en som informella kontakter mellan Regeringskansliet och ett utrymme for

206 Konstitutionella perspektivet rättsstatens krav

myndigheterna se om det s.k. verksledningsbeslutet i

prop. 1986/87:99 och KU 1986/87:29. På försvarets område finns ett begränsat utrymme för försvarsministern att i vissa särskilt angivna ärenden fatta beslut ensam "under statsministerns överinseende", de s.k. kommandomåse om len i avsnitt 5.3. Utrikesministem har särställning inom regeringen en genom en regel om att detta statsråd skall hållas underrättad när fråga betyav delse för förhållandet till stat eller mellanfolklig organisation annan uppkommer hos annan statlig myndighet. Innebörden bestämav melsen om detta, se 10 kap. 8 § regeringsforrnen, är att utrikesministern skall underrättas i så god tid att han eller hon får reell en möjlighet att orientera myndigheten sakens utrikespolitiska konom sekvenser. Utrikespolitiken är regeringens riksstyrelsefunktion. Riksdaen gen har emellertid ett viktigt inflytande på den förda utrikespolitiken. Utrikesnämnden är ett permanent för samråd mellan organ re-

geringen och riksdagen. Regeringen skall enligt 10 kap.

6 § regeringsformen fortlöpande hålla nämnden underrättad de utrikesom politiska förhållanden, kan betydelse för riket och skall som överlägga med nämnden om dessa. Det finns vidare i 10 kap. regeringsformen särskilda bestämmelser om ingåendet överenskomav melser med främmande makter som begränsar regeringens befogenheter i förhållande till riksdagen på området. Riksdagen och dess organ utövar sin granskning regeringen av och förvaltningen på olika sätt. Konstitutionsutskottet granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Riksdagens ombudsmän JO utövar tillsyn över tillämpningen i

offentlig verksamhet och av lag och andra författningar. Hela den offentliga förvaltningen står alltså under JO:s tillsyn. Denna omfattar dock inte regeringen och dess ledamöter. Sekretess gäller inte gentemot JO. Riksdagens revisorer granskar den statliga verksamheten. En statlig myndighet skall lämna upplysningar och yttavge rande då ett riksdagsutskott begär det. Denna skyldighet gäller myndigheten som sådan. En enskild tjänsteman hos myndighet en kan däremot inte av ett utskott åläggas att lämna upplysningar eller yttranden. En myndighet som fått en begäran av ett utskott om upplysningar eller yttrande har rätt att hänskjuta sådan begäran en till regeringens avgörande. Omfattas uppgifter skall lämnas som av

sekretess föreligger inte skyldighet att lämna dem under offentlig

del av utskottets sammanträde. Till kontrollmakten hör också interpellations- och frågeinstituten. Här har också möjligheten att kunna anordna särskilda debatter sin betydelse.

Konstitutionella perspektivet ritt.x.statens krav 207 -

Även regeringen har under sig särskilda myndigheter för tillsyn och kontroll intresse i sammanhanget. Justitiekanslern har geneav rella tillsynsuppgifter liknande JO:s. Riksrevisionsverket utövar

granskning i form ekonomisk revision och förvaltningsrevision.

av FUN särskilt för insyn på underrättelsetjänstens område. är ett organ För SÄPO:s verksamhet finns ett särskilt kontrollorgan, Register-

nämnden.

5.3¶Särskilt de s.k. kommandomålen

om

3 § regeringsformen finns huvudbestämmelsen om de s.k. I 7 kap. kommandomålen. Där föreskrivs att regeringsärenden skall avgöras vid i ett kollektivt beslutsfat-

av regeringen regeringssammanträde

tande. Undantag från bestämmelserna gäller dock för regeringsärenverkställighet inom Försvarsmakten författningar den, som rör av Dessa ärenden, rör endast föreller särskilda regeringsbeslut. som i den omfattning i lag, under statsmisvarsärenden, kan, som anges överinseende avgöras chefen för det departement till nisterns av hör" försvarsministern. Att statsministern har övervilket ärendet innebär att han även har ett konstitutioinseende över avgörandena för dessa. Det är fråga sådana ärenden, som tidigare nellt ansvar om de s.k. kommandomålen och benämns särskilda

utgjordes av numera

regeringsärenden och handläggs enligt lagen 1974:613 om som

vissa regeringsärenden i det följande kallad handläggningen av kommandomålslagen. l 1973:90 med förslag till ny regerings-

prop. form och riksdagsordning angavs att det härutöver se s. ny m.m. fåtal speciella fall" bör vara möjligt att i särskild för- 184 ett den formella beslutanderätten hos en departefattning förlägga mentschef". Det gäller i huvudsak vissa interna departementsbeslut. enskilda ställningstaganden i frågor underrättelse- I den mån om etablering och upprätthållande samarbete med främtjänstens av

underrättelseorganisationer skulle kräva formella regerings-

mande försvarsministems skulle det således i beslut och fattas på ansvar,

huvudregeln i 7 kap. 3 § regeringsformen också krävas

enlighet med

regeringen vid regeringssammanträde i vanlig

att beslutet fattas av

enligt undantagsbestämmelsen i samma

ordning. Det utrymme, som regeringsformen finns för att försvarsministern ensam

paragraf i

förutsätter, har framfattar beslut regeringens vägnar, som nyss fattas med stöd särskild bestämmelse i komgått, att beslutet av en Ärenden underrättelsetjänstens utlandssamarmandomâlslagen. om inte någon de särskilt uppräknade fallen i kombete omfattas av av

208 Konstitutionella perspektivet rättsstatens krav -

mandomålslagen och kan därmed inte betraktas s.k. kommansom domål. Någon grund för att med stöd det nyssnämnda proposiav tionsuttalandet beträffande "ett fåtal specialfall försvarsminisge tern ensam beslutanderätt finns heller inte. Se 1973:90 184 prop. s. och 289. Med kommandomål avses vidare endast ärenden, rör Försom svarsmakten och i vissa hänseenden även totalförsvaret. I förarbetena till kommandomålslagen att flertalet de ärenden, anges av som kan handläggas som sådana mål, är den karaktär att de ändå bör av handläggas i samma former som andra regeringsärenden. Anledningen till den enklare formen för handläggning har enligt förarbetena i första hand varit ett krav på skyndsamhet, kan som accentueras t.ex. om landet kommer i krissituation. Fastän kravet på en skyndsamhet inte har ansetts böra komma till direkt uttryck i lagtext, har avsikten således varit att den enklare handläggningsordningen endast skall komma i fråga, när särskilda skäl påkallar det. Huvudregeln är därmed att ett regeringsärende, berör Försvarsom smakten eller totalförsvaret, skall avgöras i former andsamma som ra regeringsärenden, även ärendet tillhör den ärendetyp, i om som sig kan avgöras såsom ett s.k. kommandomål. Se 1974:50 prop. s. 32.

5.4 slutsatser

Några

Underrättelsetjänsten omfattas som andra myndighetsfunktioner av den demokratiska rättsstatens krav med bl.a. dess reglering medav borgerliga fri- och rättigheter. Underrättelsetjänstens verksamhet för landets yttre säkerhet och dess säkerhetspolitik fordrar dock, till skillnad från SÄPO:s och den militära säkerhetstjänstens verksam-

het, inte någon lagreglering. Underrättelsetjänstens står lik-

organ som andra myndigheter i ett lydnadsförhållande till regeringen. I det föregående har regeringens och det ansvariga statsrådets, försvarsministems, befogenheter och belysts. Det har pekats på ansvar regeringens och särskilt utrikesministems roll i fråga utrikespolitiom ken. Vidare har riksdagens granskningsmakt och andra kontroll- och insynsfunktioner tagits upp. Kommittén kan konstatera att befogenheter för försvarsministern att i stället för regeringen formellt utöva beslutanderätt enligt - kommandomålslagen i praktiken saknar större betydelse på underrättelsetjänstens område. Det finns emellertid där, på andra som om-

Konstitutionella perspektivet rättsstatens krav 209

-

råden, ett utrymme för s.k. informella kontakter mellan myndighet

och Regeringskansliet.

Riksdagen har lagt fast principerna för underrättelsetjänsten ge-

vissa riktlinjer, de s.k. grundprincipema. Kommittén

nom att ange behandlar innehållet i dessa principer och föreslår vissa justeringar

dem i följande avsnitt Riksdagen har emellertid också möjligav het att regler underrättelsetjänsten i lagform. Kommittén fö-

ge om reslår att så sker, vidare avsnitt 12.

se

2ll

änstens

Underrättelsetj fyra grundprinciper

I den första grundprincipen behandlas underrättelseverksamhetens förenlighet med statsmaktemas intentioner. Den första grundprincipen föreslås lyda på följande sätt: Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmaktemas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska intentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det internationella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och de särskilda krav underrättelseverksamheten som detta ställer. I den andra grundprincipen att den militära underrättelse-

anges verksamheten landets yttre säkerhet. Det nödvändiga ut-

avser rymmet för samverkan bör komma till uttryck i denna grundprincip, som föreslås lyda: Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande

underrättelser betydelse för rikets yttre säkerhet avse av och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte ha en egen inriktning underrättelser ligger inom ramen för po-

som lisens brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Den tredje grundprincipen att underrättelseverksamheten

anger skall styras landets behov. Den tredje grundprincipen fö-

av egna reslås lyda: Underrättelsetjänsten skall tjäna endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen och får därmed inte bedriva verksamhet på uppdrag någon annan stat eller låta andra

av staters intressen fore våra egna.

212 Underrdttelsetjiinstensfizra grundprinciper SOU 1999; 37

I den fjärde grundprincipen markeras den högsta statsledningens ansvar för underrättelsetjänstens utlandssamarbete. Principen bör lyda: Utbyte av infonnation med utländska underrättelse- och Säkerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada for svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som de svenska bestämmelserna sekretess och personuppgifter kan inneom bära. Kommittén att grundprincipema några punkter bör ändanser ras och ges ett något vidare tolkningsutrymme än vad som antagits under det tidigare rådande säkerhetspolitiska läget före det kalla krigets slut.

1 Inledning

Vissa grundprinciper eller allmänna riktlinjer, som anses skall gälla för underrättelsetjänstens verksamhet, har i flera länder lagts fast i eller mindre uttryckliga regler, dvs. i form av lagstiftning. l mer Sverige har sådana principer och riktlinjer, har vuxit fram efter som hand, kommit till uttryck i samband med främst olika försvarsbeslut. Såsom har redovisats under avsnitten 2.3 och 2.4.3 lades de nuvarande grundprincipema och riktlinjerna för underrättelsetjänsten i huvudsak fast 1976 års riksdagsbeslut 1975/76: 189 genom se prop. angående bl.a. insynen i och kontrollen av underrättelsetjänsten. Principema och riktlinjerna har varit föremål för ytterligare senare behandling och vissa preciseringar har gjorts i olika sammanhang bl.a. i konstitutionsutskottet bet. 1990/91:KU30 och

se

1991/92:KU30 och 1992 års försvarsbeslut se prop. genom 1991/92:102. Sålunda har i sammanfattning följande fyra precisa regler för mer den militära underrättelsetjänsten ställts upp i olika propositioner och utskottsbetänkanden.

Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med stats-

maktemas utrikespolitiska och försvarspolitiska intentioner. Jfr

1975/96: 189 87 och bet. FÖU 1975/76:4O s. 4 prop. s.

Underrdttelsetjdnstensfizra grundprinciper 213

2. Underrättelseverksamheten får endast avse underrättelser av betydelse för landets yttre säkerhet och den får inte vara inriktad på uppgifter, ankommer på polisen. Jfr bet. FöU 1973:25 s. 11 som och 28, SOU 1976:19 103, prop. 1975/762189 s. 87 samt bet. s. KU1987/88:40 191 och 1990/9l:KU30 s. 35 och 308. s. Underrättelseverksamheten får endast styras landets egna beav hov och prioriteringar och den får inte bedrivas på uppdrag av nåstat eller innebära att andra staters intressen går före langon annan dets Jfr bet. 1990/91 :KU30 s. 36, 305 och 318. egna. 4. Utbyte information med utländsk underrättelsetjänst får ske av en endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret och inom ramen för riktlinjer, som den högsta statsledningen har för. Jfr bet. 1990/9l:KU30 s. 305 ansvar och 317.

Som ytterligare grundläggande regler för underrättelsetjänsten

har bl.a. angivits, att Försvarsmakten och FRA skall hålla regeringförsvarsministern, informerad om underrättelsetjänstens en genom inriktning och arbetets bedrivande i stort. FRA skall även hålla um’kesministem informerad i förekommande fall. Försvarsmakten och FRA skall vidare underrätta regeringen genom försvarsministern och FUN med vilka länder underrättelseutbyte sker och vilken om omfattning utbytet har samt i övrigt, när så bedöms påkallat, underrätta regeringen försvarsministern samt FUN om resultat, genom erfarenheter och fortsatt inriktning samarbetet med andra länders av underrättelsetjänster. Se bl.a. bet. 1990/9l:KU30 37, 105 och s.

313. Efter det att frågan väckts om en formalisering av de angivna grundprincipema och riktlinjerna för underrättelsetjänsten har dessa

sedan år 1992 årligen kommit till uttryck i de tidigare nämnda

hemliga, särskilda bilagoma till regeringsbeslut om regleringsbrev

för Försvarsmakten, såvitt den del som berör MUST, och för avser FRA jfr under avsnitt 2.5. På detta sätt ingår grundprinciperovan och riktlinjerna såsom ett led i den årliga styrning underrättelna av setjänstens verksamhet, enligt vedertagna konstitutionella prinsom ciper kan utövas statsmakterna i samband med budgetreglering av och anvisning medel vid sidan av en styrning genom lagstiftning av eller andra föreskrifter. Som redan har framgått har dessa riktlinjer för underrättelse- och säkerhetstjänsten vid Försvarsmakten och FRA inför budgetåret 1999 för första gången tagits in som en öppen del av regleringsbrevet för totalförsvaret. Detta har skett sedan det i vårt arbete inom kommittén diskuterats inte sådan information borde offentliggöom Riktlinjerna har här lagts med som bilaga 2 ras.

214 Underrdttelsetjdnstensfi/ra grundprinciper

Samma övergripande grundprinciper eller riktlinjer har alltså återkommit i stort sett oförändrade år efter år i samband med budgetregleringen. Det finns anledning diskutera innebörden

att nu av dessa principer och om de fyller sin funktion i en ny säkerhetspolitisk situation eller om de bör omfonnuleras genom justeringar eller preciseringar. Det finns vidare anledning att överväga dessa

om grundprinciper eller riktlinjer bör formaliseras lagstiftning.

genom Därutöver lämpar det sig väl att även i fortsättningen i anslutning till budgetregleringen ge den närmare inriktningen för verksamheten bl.a. när det gäller särskilda frågor.

6.2¶Underrättelseverksamhetens

förenlighet

med statsmaktemas intentioner

I regleringsbrevet för totalförsvaret för år 1999 i denna del:

anges

Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med

statsmaktemas utrikes- och säkerhetspolitiska intentioner. Härvid skall hänsyn tas till den ökade vikt statsmakter-

som

na fäster vid deltagande i internationella fredsfrämjande och

humanitära insatser. Verksamheten får styras endast av våra

egna behov och prioriteringar.

Självfallet måste underrättelsetjänstens verksamhet, liksom all

annan statsverksamhet, ligga i linje med statsledningens intentioner. Detta förhållande kräver i och för sig inte några särskilda kommentarer. Det har emellertid ansetts att det med hänsyn till verksamhetens speciella karaktär är angeläget att detta betonas särskilt och att principen kommer till uttryck i en uttrycklig föreskrift se bl.a. prop. 1991/922102 s. 127. Avsikten med detta är också att understryka nödvändigheten av att övergripande anvisningar ges från statsledningens sida, när det gäller verksamheten och att det måste finnas en granskande och kontrollerande funktion för denna. Härigenom framhävs också statsledningens övergripande ansvar för att under-

rättelsetjänsten ges en klart uttalad inriktning. Se bl.a. prop.

1975/76: 87 och bet.1990/91:KU3O 306.

189 s. s.

Att här även statsmaktemas utrikespolitiska intentioner nämns särskilt får ses mot bakgrund av att underrättelsetjänstens verksamhet inte skall vara begränsad enbart till frågor om främmande makters militära förmåga. I samband med 1976 års försvarsbeslut framhölls att försvarets underrättelsebehov i allra högsta grad knyter an till den allmänna utrikespolitiska situationen och utvecklingen. I

Underrättelsetjänstens 131m grundprinciper 215

senare Försvarsbeslut har det dessutom allt mer betonats att den militära underrättelsetjänsten, såsom ett led i verksamheten, har att bidra kontinuerligt med underlag också till stöd för "svensk utrikes-

och säkerhetspolitik".

Statsmaktemas angivna ansvar för inriktningen av underrättelsetjänsten således med denna grundsats såväl försvars-, utrikes-

avser och säkerhetspolitiska frågor. Statsmaktema har därmed också att dra särskilda gränser mellan den civila och den militära underrättelsetjänstens verksamhetsområden. Detta får bl.a. till konsekvens att FRA:s uppgifter omfattar både militär och civil underrättelsetjänst.

Denna princip skall alltså ses i ljuset av att utrikespolitiken är en regeringens riksstyrelsefunktion, där emellertid även riksdagen har

vidsträckt insyn och ett starkt inflytande riksdagens ställen se om ning i den utrikespolitiska beslutsprocessen i KU 1976/77:36. De myndigheter bedriver underrättelsetjänst lyder under regering-

som

Att underrättelsetjänsten har uppgifter nära knyter an till

en. som regeringens utövande av utrikespolitiken belyses också av bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen som stadgar en underrättelseskyldighet för myndigheterna i förhållande till utrikesministern när frågor betydelse för förhållandet till stat eller mellanfolk-

av annan

lig organisation uppkommer hos myndigheten. Att regeringens styr-

ning underrättelsetjänsten är i överensstämmelse med statsmak-

av ternas intentioner är slutligen också fråga som omfattas av riksdagens kontrollmakt se 12 kap. regeringsfonnen.

Regeringen har det samlade ansvaret för utrikes-, försvars- och

säkerhetspolitiken. Principen skall mot den bakgrunden och bör

ses därmed också uttrycka en rekommendation till regeringen att i

anses förhållande till underrättelsetjänsten tydliggöra sina intentioner. Underrättelsetjänsten skall sålunda bedrivas enligt en av regeringen angiven inriktning.

huvuduppgift för det svenska totalförsvaret har kommit till

En ny uttryckgenom de senaste försvarsbesluten. Det gäller att kunna stå till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det är därmed också naturligt att det i denna första grundprincip för underrättelsetjänstens bedrivande accentueras att underrättelseverksamheten har i uppgift att lämna viktiga bidrag till den centrala del av den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken som utgörs av det internationella säkerhetssamarbetet.

Underrättelseverksamheten får styras endast av vårt lands egna behov och prioriteringar. Principen får som ett moment i vårt

ses

lands alliansfria säkerhetspolitik. Den inrymmer viktiga restriktio-

Verksamheten får inte viss inriktning för att tillgodose ner. ges en endast intressen hos någon annan stat även om denna skulle vara en

216 Underrdttelsetjdnstensfizra grundprinciper

s.k. samarbetspart på underrättelseområdet. Denna aspekt behandlas närmare i den tredje grundprincipen se avsnitt 6.4.

Kommittén föreslår att denna princip alltjämt bör gälla. När det är fråga om samarbete med andra länder i fredsfrämjande operationer och krishantering har emellertid underrättelseinhämtning ett annat syfte, nämligen att stödja en gemensam, oftast internationellt sanktionerad, insats. Restriktionen att underrättelseverksamhet får styras endast av våra egna behov bör i sådana operationer enligt kommitténs mening ges en generös tolkning och medge viss arbetsfördelning mellan de i operationen deltagande staterna.

Genom vårt aktiva deltagande i internationellt fredsfrämjande och humanitära insatser blir vårt lands behov av underrättelsetjänstens verksamhet vidsträckta geografiskt sett och kan röra vitt skilda sakområden. Underrättelsetjänsten skall kunna lämna viktiga bidrag både fore beslut och under verkställighet av sådana insatser. Ytterst kan underrättelsetjänstens insatser i sådana sammanhang vara av avgörande betydelse för att skydda den personal från Sverige

eller andra deltagande stater som deltar i insatserna.

-

Att underrättelsetjänstens verksamhet till stöd för svenska behov och prioriteringar måste inrymma ett vidare fokus än tidigare ligger i enlighet med det sagda i sakens natur. Man kan uttrycka det så att begreppet svenska behov och prioriteringar har vidgats.

Principen anger också att det är statsmakterna som anger intentionerna när det gäller våra underrättelseorgans samarbete med andra länders Underrättelsetjänsten Detta är också något som har sin förankring i vårt konstitutionella system.

Slutligen bör det tilläggas att det i begreppet vårt lands behov och prioriteringar" också får anses ligga att uppfylla den demokratiska rättsstatens krav som kommer till uttryck i vår konstitution. Detta markerar vikten av att svensk underrättelsetjänsts verksamhet bedrivs i enlighet med kravet i 1 kap. 1 § regeringsformen om att all offentlig makt utövas under lagarna.

Kommittén anser att det i enlighet med vad som anförts i det föregående beträffande denna grundprincip bör ske en revision bestående i dels att även de forsvarspolitiska intentionerna uttryckligen nämns, dels att en omkastning sker av den andra och tredje mening-

dels ock att förtydligande utbyggnad av den tredje satsen görs en, en för att uppnå vid tolkning vad omfattas uttrycket "våra

en av som av

behov och prioriteringar. Den första grundprincipen föreslås egna lyda på följande sätt:

Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med

statsmaktemas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska in-

tentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna be-

Underrdttelsetjfinstensfjzra grundprinciper 217

hov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till

den ökade vikt som statsmakterna faster vid det intematio-

nella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i

internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och

de särskilda krav på underrättelseverksamheten som detta

ställer.

6.3¶Den militära underrättelseverksamheten

avser landets yttre säkerhet

I regleringsbrevet for totalförsvaret för år 1999 anges i denna del:

Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande avse

underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och den

får inte inriktad uppgifter ligger inom ramen för

vara som

polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.

Bland de allmänna krav, som det har ansetts böra ställas militära underrättelsetjänsten, är att inhämtningen av information skall avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet se bl.a. bet. FÖU 1973:25 s. ll. Innebörden av detta är att underrättelsetjänsten i sin verksamhet har att utgå från att den endast får "inhämta, bearbeta och lagra sådan information som är klart ägnad att öka eller befästa vår kunskap om andra länder i sådana avseenden som har betydelse för vårt lands yttre säkerhet se bl.a. prop. 1975/761189

87 f.. Ett avsteg från denna princip har ansetts tillåtet endast om s. ett underrättelseorgans eget säkerhetsskydd berörs. En förutsättning för detta bör dock vara att informationen i fråga inte kan hanteras inom för den verksamhet, som bedrivs av Säkerhetspolisen

ramen eller den militära säkerhetstjänsten jfr SOU 1976: 19 s. 104.

av

Frågor, berör landets inre säkerhet, faller sålunda med

som nämnda utgångspunkter inom den polisiära eller militära säkerhetstjänstens verksamhetsområde och den militära underrättelseverksamheten får enligt gällande grundläggande principer inte vara inriktad uppgifter, som ankommer på polisen jfr bl.a. bet. KU 1987/88:40 191. Gränsdragningen mellan underrättelsetjänstens

s. och säkerhetstjänstemas verksamhetsområden kan emellertid i vissa lägen bli svår. Någon absolut och skarp gräns mellan verksamhetsområdena har inte ansetts möjlig att dra och ytterst har under-

vara rättelsetjänstens syften ansetts bli avgörande. Se bl.a. prop. 1975/762189 s. 88.

218 Underrdttelsetjiinstensfyra grundprinciper

Mot bakgrund av att den militära underrättelseverksamheten uttryckligen endast får avse underrättelser av betydelse för landets yttre säkerhet har det ansetts gälla som självfallet att uppgifter, som saknar betydelse i detta hänseende, inte skall hämtas in. Om sådant material ändå har kommit in till underrättelsetjänsten, bör det därför förstöras, om det kan ske med hänsyn till gällande bestämmelser om arkivering. Om informationen har ett sådant innehåll, att den bör komma till säkerhetstjänstemas kännedom, har det dock ansetts lämpligt att materialet överlämnas dit. Jfr prop.1975/76:189 s. 92 samt KU 1987/88 s. 47 ff. och 191 ff.

Här uttrycks alltså en viktig princip om kompetensfördelningen mellan olika samhällsfunktioner. Kommittén vill tillägga att det finns ett visst utrymme för underrättelsetjänsten att också överlämna material till den öppna polisen och instämmer i övrigt i vad som anförts om hur material som inte rör landets yttre säkerhet bör behandlas.

Den militära underrättelsetjänsten är avsedd att ge ett stöd vårt lands utrikes- och säkerhetspolitik såvitt gäller hot mot landets yttre säkerhet. Ramama för detta begrepp får emellertid numera uppfattas något vidare än tidigare.

Däri infattas även hot och risker för svensk personal i fredsbevarande och humanitära insatser. Denna personal gör en insats inom ramen för Sveriges intentioner i fråga om det internationella säkerhetssamarbetet och är därmed verksam med uppgifter som gagnar vått lands säkerhetspolitik. Även arbetsfördelning underrättel-

en seområdet mellan de deltagande staterna i en sådan operation måste enligt kommitténs mening anses förenlig med vårt lands säkerhets-

politiska intentioner. Underrättelsetjänsten får härmed uppgifter,

som kan avse förhållanden som inte direkt rör vårt lands yttre säkerhet.

Vidare tillkommer att till frågan om vårt lands yttre säkerhet också måste föras vissa nya former av hot och risker utanför vårt lands gränser. Den militära underrättelsetjänsten kan här komma att få ett allt viktigare verksamhetsområde.

En vidgad syn på vad som innefattas i hot mot landets yttre säkerhet gör att den militära underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter, inte minst de polisiära, ökar. Här finns också viktiga samarbetsuppgifter när det gäller informationsutbyte efter

principen att myndigheterna skall räcka varandra handen inom

om

för ett lagligt informationsutbyte också efter särskilda ramen - men beslut för viss samverkan i projektliknande former, så-

gemensam

sker t.ex. i fråga om spridning av massförstörelsevapen. som nu

I samband med den utveckling som här beskrivits är det vidare viktigt att markera skillnaden mellan frågor landets yttre säker-

om het, där den militära underrättelsetjänsten har central roll och

en landets inre säkerhet som är ett polisiärt ansvarsområde och där också den militära säkerhetstjänsten har uppgifter inom Försvarsmakten. Det finns uttryckliga regler kompetensområden för

om

olika myndigheter och om polisiära undersökningsförfaranden i

svenska lagar och andra författningar. Den militära underrättelsetjänsten och säkerhetstjänsten har emellertid båda funktioner inom Försvarsmakten.

I 1974 års underrättelseutrednings betänkande SOU 1976:19 redogjordes för säkerhetstjänsten och för behovet säkerhetsskydd

av

inom underrättelsetjänsten 83 ff. Utredningen anförde att underrättelsetjänst och säkerhetstjänst inte nödvändigtvis måste vara 0r-.

ganisatoriskt sammanknutna 125. Den menade att från under-

rättelsetjänstens synpunkt en åtskillnad kunde erbjuda vissa fördelar

genom att ledningsresurserna blev mindre splittrade men att å andra sidan behovet av säkerhetsunderrättelser var en faktor som talade för ett visst organisatoriskt samband.

Vår kommitté har inte till uppgift att utreda den militära säkerhetstjänsten. Vi anser dock att från underrättelsetjänstperspektiv finns goda skäl som talar för att det för framtiden görs en tydlig boskillnad mellan militär underrättelsetjänst och militär säkerhetstjänst. Den militära underrättelsetjänsten måste naturligtvis ha uppgifter som rör den egna verksamhetens säkerhet. Det gäller for övrigt i all myndighetsverksamhet. Säkerhetstjänstens perspektiv på denna fråga har dock inte haft i uppgift att anlägga. Vi vill föreslå att det övervägs att närmare utreda denna fråga särskilt.

En annan gränsdragningsfråga som här bör beröras gäller det förhållandet att FRA, som inte enbart bedriver militär underrättelsetjänst utan även har andra uppgifter bl.a. som ett regeringens utri-

kes- och säkerhetspolitiska civila inhämtningsorgan, också kan ges

särskilda uppdrag att med sin tekniska expertis lämna stöd for annan myndighetsverksamhet än sådan som rör yttre hot. I den delen omfattas inte FRA av den här behandlade grundprincipen.

Kommittén föreslår att denna andra grundprincip justeras så att ramen för verksamheten vidgas något med hänsyn till den militära underrättelsetjänstens uppgifter i fråga om svenskt deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Att den militä-

ra underrättelsetjänsten inte har att syssla med polisiära uppgifter

följer redan av lagstiftningen på området. Genom att här använda uttrycket inte ha en egen inriktning på underrättelser är avsikten att ge det nödvändiga utrymmet för sådan samverkan som berörts i

220 Underrdttelsetjiinstensfizra grundprinciper

det föregående. Grundprincipen bör härmed formuleras om enligt följande:

Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande avse

underrättelser betydelse för rikets yttre säkerhet och för

av

det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt

stöd till och deltagande i internationella fredsfrämjande och

humanitära insatser. Den får inte ha en egen inriktning på

underrättelser ligger inom för polisens brottsbe-

som ramen

kämpande och brottsförebyggande arbete.

6.4¶Underrättelseverksamheten skall styras

av landets behov

egna

I regleringsbrevet för totalförsvaret för år 1999 anges i denna del:

Underrättelse- och säkerhetstjänsten får inte bedriva verk-

samhet på uppdrag av någon annan stat eller låta andra sta-

ters intressen före våra egna.

Det har framhållits som en självklar grundläggande princip att den

militära underrättelsetjänsten endast skall styras med ledning av den samlade svenska säkerhetspolitikens behov och krav. Verksamheten får därmed inte bedrivas på det sättet att andra underrättelser hämtas in än sådana, statsmakterna och det svenska försvaret har behov

som

för del. Inte heller får underrättelseorganen låta andra staav egen ters intressen före det landets i det som eljest anges som för

egna landet nyttiga informationsutbytet med utländska underrättelse-

tjänster. Jfr bl.a. s. 36.

Det har inte ansetts strida mot den svenska alliansfriheten och strävandena att bygga oberoende nationell underrättelseka-

upp en pacitet att ett underrättelseutbyte upprätthålls med andra länders underrättelsetjänster. Tvärtom har utbytet betraktats som en naturlig och nödvändig del underrättelsetjänstens arbete med att ge

av stöd åt landets samlade säkerhetspolitik se bl.a. bet. 1990/91:KU3O 36. Det har också i olika försvarsbeslut, inte

s. minst under år, förutsätts och framhållits att ett sådant infor-

senare mationsutbyte måste förekomma. Sålunda anfördes redan i 1976 års beslut prop.1975/76:189 90 att ett samarbete med utländska

se s.

underrättelseorganisationer nödvändigt för en så jämförelsevis

var liten underrättelsetjänst den svenska. Det påpekades: Genom

som samarbetet får vi del information som kräver sådana särskilda

av

m.m. som vi saknar". I det nyssnämnda regleringsbrevet

resurser

Underrdttelsetjiinstensfizra grundprinciper 221

anges också att ett utbyte av information med vissa utländska underrättelseorganisationer är nödvändigt av detta skäl.

Under senare år har betydelsen av samverkan och informationsutbytet med andra länders underrättelseorgan betonats allt mer. Tillkomsten nya hot och risker har medför ett nytt inslag i vår säker-

av hetspolitik och därmed ett ökat behov av samverkan mellan svensk och utländsk underrättelsetjänst. Det bör här vara möjligt för statsmakterna att i syfte att möta sådana hot och risker ingå avtal eller på annat sätt samverka med andra stater genom utbyte av underrättelseinformation.

Utbytet ger uppenbara fördelar i olika delar av underrättelseprocessen. Sålunda ger det inte bara möjligheter till ett bredare inhämtningsmaterial, utan även fördelar genom tillgång till en jämförande analys och värdering framför allt i det mer långsiktiga och svårbe-

dömbara perspektivet. Informationsutbytet tar således sikte inte bara

på en utväxling av underrättelsemässigt råmaterial, utan även av bearbetat infonnationsmaterial. Samverkan och informationsutbyte kan även ske genom diskussioner vid möten etc.

Infonnationsutbytet, som även i andra länder betraktas som en allt viktigare funktion och som intensifieras, skall således enligt gällande grundläggande principer endast ske under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret och lämnade uppgifter får självfallet inte vara till skada för svenska intressen. Infomiationsutbytet väcker frågan om underrättelseinhämtningen skall styras av landets egna direkta behov eller om behovet endast behöver vara indirekt i syfte att skaffa ett för utbyte tillräckligt intressant och kvalitetsmässigt gott bytesmaterial. Ytterst väcks frågan om en överenskommelse mellan bytespartner om en specialisering eller arbetsfördelning inom en viss inhämtningssfár geogra-

fiskt, tekniskt eller annan. Frågan aktualiseras inte minst i samband med det internationella säkerhetssamarbetet och har i dessa sammanhang för svensk del lett även till formaliserade överenskommelser i detta hänseende.

Utbytet av information om förhållanden i vår omvärld kan, enligt vad som har uttalats i olika sammanhang, i och för sig omfatta den militära underrättelsetjänstens samtliga delar. Det har emellertid därvid framhållits att underrättelseutbytet skall ske på bilateral basis. Det har betonats att begränsningen till den bilaterala ramen är av särskild vikt. Vidare har det framhållits att underrättelseutbytet måste ske inom ramen för riktlinjer som försvarsministern har ansvaret för och som förankras i regeringen. Se bl.a. bet. 1990/9l:KU30 s. 309 och 317.

222 Underrdttelsetjdnstensfizra grundprinciper

.

Kommittén anser att denna avgränsning till bilateralt underrättelseutbyte är för snäv. Det gäller särskilt i det internationella säkerhetssamarbetet och på området for nya hot och risker. Avgränsning-

framstår inte längre som hållbar och bör lämpligen hävas. Redan en i dag finns också överenskommelser mellan Danmark, Norge och Sverige om underrättelsesamarbete i den internationella fredsstyrkan i Bosnien. Sverige bör vidare för framtiden ha en öppen hållning till ytterligare sådant samarbete på annan än bilateral bas.

Denna tredje princip får ses som självklar sedd från konstitutionell synpunkt. Svensk myndighet är till för svenskt intres-

att gagna se och inte något annat. Frågan om innebörden av vårt eget lands intresse, behov och prioriteringar har i det föregående även behandlats under den första och den andra grundprincipen. För kommittén framstår det även här som viktigt att understryka att en alltför snäv syn på innebörden av "vårt eget lands intresse inte bör anläg-

Det ligger ett värde i sig med ett vidgat utbyte av underrättelgas. seinformation mellan staterna. Häri kan också ligga ett intresse av viss specialisering och fördelning arbetsuppgifterna bl.a. på sätt

av som sker enligt de nyssnämnda överenskommelsema. Den här uttryckta principen bör inte tolkas som ett hinder mot sådana samverkansfonner. Det bör dock erinras om att detta är frågor som närmast faller under den första grundprincipen, dvs. det är statsmakterna

i sådana här avseenden lägger fast intentionerna, inte underrätsom telseorganen själva.

Kommittén förslår att man här dels för in uttrycket endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen för att ge ett vidgat utrymme för

samarbetsformer och för att erhålla kongruens med den första nya och den andra grundprincipen, dels tar bort säkerhetstjänsten ur sammanhanget. Grundprincipen bör därmed lyda enligt följande.

Underrättelsetjänsten skall tjäna endast vårt lands säkerhets-

politiska intressen och får därmed inte bedriva verksamhet

på uppdrag någon stat eller låta andra staters in-

av annan

tressen före våra egna.

6.5 ansvar för

Högsta statsledningens

utlandssamarbetet

I regleringsbrevet för totalförsvaret för år 1999 i denna del:

anges

Utbyte information med utländska underrättelse- och sä-

av

kerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är

Underrdttelsetjfinstensfizra grundprinciper 223

att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret

samt att av oss lämnade uppgifter inte är till skada för

svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den be-

gränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som den

svenska sekretesslagstiftningen innebär. Principiella ställningstaganden rörande arten och omfattningen av underrättelseutbytet med utländska underrättelseorganisationer träffas ÖB respektive chefen för FRA efter underrättelse till

av regeringen genom försvarsministern. Enligt de nyss redovisade grundprincipema, som har ansetts bör gälla för underrättelseverksamheten, skall informationsutbytet ske inom ramen för riktlinjer, som försvarsministern har ansvaret för och som förankras i regeringen. Konstitutionsutskottet har tidigare, år 1991, särskilt fäst sig vid att frågor om underrättelsesamarbete underställdes utskottets kurs. regeringen försvarsministern och påpekat att beslut om underrättelseorganens samarbete eller underrättelseutbyte med andra länders underrättelseorgan inte fattas av regeringen vid regeringssammanträde utan skedde mer eller mindre inforrnellt och enbart på försvarsministems ansvar. Denna ordning för beslut om utlandssamarbetet stod enligt utskottet inte i överensstämmelse med huvudbestämmelsema i 7 kap. 3 § regeringsformen, som föreskriver att regeringsärenden skall avgöras av regeringen vid regeringssammanträde i ett kollektivt beslutsfattande. Utskottet erinrade också om bl.a. underrättelseskyldigheten i förhållandet till utrikesministern enligt 10 kap. 8 § regeringsformen. Se bl.a. bet. 1990/9l:KU30 s. 36 Huvudregeln är alltså att ett regeringsärende, som berör Försvarsmakten eller totalförsvaret, skall avgöras i samma former som andra regeringsärenden. I det föregående, avsnitt har redogjorts närmare för detta samt för den s.k. kommandomålslagen och dess tillämpningsområde.

Konstitutionsutskottet ställde sig i sitt nämnda uttalande bakom FUN:s synpunkter om att det bör övervägas att i formellt hänseende utforma riktlinjerna för internationellt utbyte av information inom underrättelseverksamheten på annat sätt. Riktlinjerna är emellertid i detta avseende nu oförändrade.

Det bör här först nämnas att det i 10 kap. regeringsfonnen finns bestämmelser om formerna för ingående av överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation se för en översikt om detta bet. 1988/89:KU30 s. 19 ff.. Dessa bestämmelser anger bl.a. under vilka förutsättningar regeringen och efter dess uppdrag förvaltningsmyndighet får ingå för riket bindande överenskommelse eller ensidiga åtaganden. Sådana former av överenskommelser kan givetvis inte ingås fomilöst utan de fordrar formella beslut. Avtalen

224 Underrättelsetjänstensfyra grundprinciper

kan hemliga. Det är regeringen för svensk del fattat beslut

vara som

detta. Försvarsministern kan själv genom något eget beslut inte om binda Sverige vid sådan överenskommelse, än mindre kan en

en myndighet verksam på underrättelseområdet göra det.

Enligt regeringsformen är det dock möjligt för regeringen att uppdra förvaltningsmyndighet att ingå internationell överens-

en kommelse 10 kap. 3 § regeringsformen. Ett sådant bemyndigande kan viss fråga eller ett visst slag frågor. Exempel från

avse en av underrättelseområdet sådana överenskommelser är de nyss

nämnda, har ingåtts mellan Danmark, Norge och Sverige om

som underrättelsesamarbetet inom fredsstyrkan i Bosnien. Det ligger dock i sakens natur att utrymmet för att myndigheterna sådana

ge bemyndiganden såvitt underrättelseområdet inte är alltför om-

avser fattande.

Den praxis hittills tillämpats får enligt kommitténs bedöm-

som ning ha utgått från att det i fråga om svensk underrättelseut-

anses byte med stats underrättelsetjänst inte rör sig vare sig om bin-

annan dande överenskommelser eller ensidiga åtaganden från svensk

om sida. Det får i stället fråga något annat än formella

anses vara om överenskommelser. Det kan exempelvis vara fråga om ett löpande utbyte information tills vidare, vilket inte är bindande utan kan

av avbrytas endera parten, när det ligger i respektive parts nationella

av intresse göra så. Man skulle kunna uttrycka saken så att denna

att samarbetsform närmast kan sägas bygga ordning med ett ut-

en byte under ömsesidig förståelse. Så länge svensk myndighet i ett utbyte med sådana begränsningar iakttar gällande svensk lag och

inte mötts erinringar försvarsministern när denne underrättats

av av

saken bör åtgärderna med detta synsätt kunna anses falla inom om svensk underrättelsemyndighets befogenheter.

På vissa områden finns internationella överenskommelser som berör för informationsutbyte. Men allmänt sett kan svensk

utrymmet myndighet information från stat och behandla den i

ta emot annan enligt med svensk lag utan att detta behöver formellt överens-

vara kommet och särskilt författningsreglerat.

På motsvarande sätt är det sekretesslagen 1980:100 och perso-

nuppgiftslagen 1998:204 reglerar i vilken utsträckning upp-

som gifter får lämnas från svensk myndighet till utländsk myndighet. Personuppgiftslagens utformning medför här att det får antas att regeringen, med stöd 2 § denna lag, att förordning

av avser genom meddela särskilda föreskrifter i denna fråga.

Utbyte information blir med ett sådant synsätt i grunden att se

av främst tillämpningsfråga där myndigheterna själva lämnar ut

som en uppgifter till stat under förutsättningarna enligt sekretesslagen

annan

UnderriittelsezjdnsleiIsfyra grzmdprinciper 225

och andra författningar. Riksdagen och regeringen kommer därmed med sitt ansvar i författningsfrågor att lägga fast för ett så-

ramarna dant infonnationsutbyte. Regeringens roll kan dock grund av personuppgiftslagen med dess vida tillämpningsområde förväntas komma att bli mera ingående än hittills när det gäller detta infonnationsutbyte.

Men även sett på detta vis får det här enligt kommittén mening rent faktiskt anses röra sig om ett område där det förekommer sådana betydelsefulla utlandskontakter som myndigheterna skall hålla utrikesministern underrättad om enligt bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen. Eftersom det här är fråga om försvarets myndigheter måste naturligtvis också försvarsministern, som hittills, informeras om det. Eftersom saken har en viktig anknytning till svensk säkerhetspolitik måste myndigheterna givetvis vara lyhörda för dessa statsråds synpunkter saken. Det skulle här kunna sägas vara fråga om sådana informella kontakter där berörda statsråd i praktiken har en vetorätt. Sedan blir det dessa statsråds sak att hålla statsministern informellt orienterad i frågan. Sådan information går också till FUN som har till uppgift att ha insyn i verksamheten. Eftersom det med en sådan ordning inte förekommer några egentliga regeringsbeslut ges inte heller någon formell utgångspunkt för Konstitutionsutskottet att utöva sin kontrollmakt. Men detta utskott har tidigare i praktiken funnit anledning att uppmärksamma denna frågeställning och kan tänkas vid behov göra så även i framtiden. JO och JK kan också utöva kontroll över vad försvarsmyndighetema i denna del är verksamma med.

Den erinran som i den fjärde grundprincipen har tagits om den svenska sekretesslagstiftningen bör ses mot den här behandlade bakgrunden. Det är här bestämmelsen i l kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen som är av särskilt intresse. Någon på offentlighetsprincipen grundad rätt för utländsk myndighet att få ut handlingar från svenska myndigheter finns inte. Bestämmelsen i l kap. 3 § sekretesslagen möjliggör dock ett utlämnande av uppgifter till utländsk myndighet om det är möjligt vid en prövning enligt sekretesslagens regler och om det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. Sekretesslagens reglering ger alltså uttryck för samma principiella inställning som försatsen i

denna fjärde grundprincip. Det är kommitténs uppfattning att även

det författningskomplex som utgörs av personuppgiftslagstiftningen har en betydelse i sammanhanget.

Kommittén har här velat ta upp till behandling det synsätt, som gällande praxis rörande formerna för informationsutbyte med andra länder synes utgå ifrån. Det är kommitténs uppfattning att de här

226 UIzderrätlelseyänstezzs fyra grundprinciper

behandlade frågorna nu bör övervägas närmare. Detta är en fråga

närmast ankommer regeringen. Kommittén menar för sin del som att den fjärde grundprincipen får anses i huvudsak lämpligt utformad. Vi vill i sammanhanget dock påpeka att bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsfonnen medför att även utrikesministern kan behöva hållas informerad i frågor om underrättelsetjänstens utlandssamarbete. Detta följer dock redan av regeringsformens bestämmelse om saken och behöver inte upprepas här. Den fjärde grundprinci-

bör nu kompletteras med en erinran även om vad som gäller på pen personuppgiftsområdet. Regeringen får i den delen förutsättas utfärda föreskrifter. Principen bör ges följande lydelse:

Utbyte av information med utländska underrättelse- och

äkerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet

är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret

samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska in-

tressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i

fråga utlämnande av uppgifter som de svenska bestäm-

om

melserna sekretess och personuppgifter kan innebära.

om

6.6¶Allmänna slutsatser

Det är kommitténs uppfattning att grundprincipema bör formuleras enligt våra förslag och att innebörden dem bör förstås det sätt

av i angivit. Det innebär att de på några punkter bör ges ett något

nu vidare tolkningsutrymme än vad antagits under det tidigare rå-

som dande säkerhetspolitiska läget före det kalla krigets slut. Kommittén vill föreslå att riksdagen bereds möjlighet att ta del regeringens

av ställningstagande i detta avseende. Detta torde, regeringen fin-

om

det lämpligt, kunna ske i anslutning till att ett lagförslag om unner derrättelsetjänsten läggs fram för riksdagen, jfr avsnitt 12. Något behov att i övrigt ändra formuleringama av grundprincipema

av

uttrycks i regleringsbreven för år 1999 för Försvarsom de numera smakten och FRA föreligger inte enligt kommitténs mening.

SOU 1999: 227

7¶Underrättelsetjänstens inriktning

och uppgifter

Den militära underrättelsetjänstens verksamhet i fred utgör grunden For hur tjänsten skall bedrivas i en kris eller krigssituation. Även i fredstid måste ett kunnande upprätthållas och inhämtningsmetoder och förutsättningarna för dessa vidmakthållas och utvecklas. Vi bedömer att det mot denna bakgrund inte finns utrymme för att nu begränsa underrättelsetjänstens resurser.

I frånvaro av ett invasionshot inom överskådlig tid aktualise-

frågan underrättelsetjänstens framtida uppgifter. En av utras om gångspunktema är härvid enligt vår mening att underrättelsetjänsten fortsättningsvis även i det kortare perspektivet skall fullgöra centrala uppgifter inom ramen för den grundberedskap som Försvarsmakten skall upprätthålla för försvaret mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet. Underrättelsetjänsten måste därvid upprätthålla en tillräckligt hög grundberedskap för att ha förmåga att upptäcka, analysera och ge förvarning om de tänkbara hoten mot vårt land, såsom hot om väpnade angrepp i form av begränsade insatser med i första hand fjärrstridsmedel, avsiktliga intrång på vårt territorium samt kränkningar av territoriet.

Underrättelsetjänsten har vidare centrala uppgifter för att på medellång och lång sikt bidra med beslutsunderlag så att en anpassning av försvarsorganisationens beredskap och krigsduglighet kan genomföras. Detta kräver en kontinuerlig uppföljning från underrättelsetjänstens sida, bl.a. genom att inhämta och analysera uppgifter om stridskraftemas tillstånd och utveckling, som kan beröra vårt närområde. Underrättelsetjänsten har vidare den särskilda uppgiften att tillföra den säkerhetspolitiska analysen militärstrategiskt och militärtekniskt underlag. En samman- Vägning av militär resp. politisk, ekonomisk och annan civil information måste ske för att det skall föreligga ett så fullständigt säkerhetspolitiskt underlag som möjligt för ett anpassningsbeslut

228 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999:

på politisk nivå. Både den militära och civila underrättelsetjänsten kan här lämna viktiga bidrag.

Det vidgade säkerhetsbegreppet inrymmer annat än gängse militära hot. De s.k. nya hoten utgör ett brett spektrum av hot, risker och påfrestningar. Vidare är det viktigt att underrättelsetjänsten medverkar till kontrollen av efterlevnaden intematio-

av nella avtal om nedrustning, till rustningskontroll samt till arbetet

mot spridning av massförstörelsevapen och utvecklingen av and-

ra teknologiska hot. Underrättelsetjänsten skall dessutom inom ramen för uppdrag kunna stödja andra civila myndigheter med att samla in och verifiera uppgifter av betydelse om sådana hot som dessa har att motverka.

Underrättelsetjänsten skall stödja Sveriges deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det gäller att kunna förutse konflikter samt bearbeta inhämtat material och delge bedömningar om säkerhetspolitiska och militära förhållanden. Vidare krävs information som kan lämnas till insatsstyrkornas säkerhet och operationer när de befinner sig på platsen för dessa.

I fråga om alla de uppgifter som här har behandlats ser vi ett behov av att statsmakterna stärker samordningen av underrättelsetjänstens arbete till stöd för vårt lands försvar och för svensk

säkerhetspolitik. Det säkerhetspolitiska läget bildar utgångspunkten för denna

beskrivning av underrättelsetjänstens uppgifter. Det innebär att

uppgifter tillkommit samtidigt som det kunnat konstateras att nya vissa tidigare uppgifter minskat i betydelse eller ändrat karaktär. Inom underrättelsetjänsten har resurser kunnat omfördelas till nya uppgifter utan att de totala resurserna behövt öka. Vi föreslår att den samordningsfunktion, som vi rekommenderar statsmakterna att inrätta, bör ha som en uppgift att skapa ett underlag för bedömningen fortsatt inriktning och fördelning av resurser.

av

7.1¶Underrättelsetj änstens inriktning och i en kris- eller krigssituation

uppgifter

Inledningsvis skall konstateras att den militära underrättelsetjänstens verksamhet i fred utgör grunden för hur tjänsten skall bedrivas i en kris- eller krigssituation. Sålunda utformas arbetssättet och rutinerna på

SOU 1999: Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 229

likartat sätt oberoende av omständigheterna. Den strategiska underrättelsetjänsten följer också i princip det mönster som gäller i fred.

För både regeringen och Försvarsmakten ökar behovet av underrättelser starkt i ett kris- eller krigsläge. Regeringens behov omfattar inte endast strategiska underrättelser om relevanta parters agerande

bredd, djup och i så nära realtid möjligt. Även operativa

stor som och taktiska underrättelser blir i denna situation av vitalt intresse för att kunna bedöma hur händelseutvecklingen kan komma att beröra vårt land. Stora krav måste ställas på snabb och effektiv presentation

underrättelseunderlaget för närmast berörda inom regeringen och av

Regeringskansliet.

kris- eller krigssituation får den militära underrättelsetjäns-

I en

avsevärt större omfattning än i fredstid. Det gäller i högsta ten en grad den operativa och taktiska underrättelsetjänsten. I krigsorganisationen förstärks bl.a. de enskilda förbandens underrättelsefunktio-

spaningsenheter m.m. Tempot och belastningen blir ockner genom så väsentligt större.

Underrättelseverksamheten i kris- eller krigssituation är regle-

en rad särskilt. Rent organisatoriskt ändras underrättelsetjänsten i hög grad i sådan situation. Det kan nämnas att t.ex. den tekniska un-

en derrättelsetjänsten, bedrivs vid FMV överförs till Högkvarteret,

som och att bearbetningen underrättelsematerial delegeras i största

av möjliga utsträckning i första hand till militärbefälhavare, fördelningschefer och försvarsområdesbefálhavare.

I krig har underrättelsetjänsten, förutom att lämna statsmakterna underlag för beslut, såsom en omedelbar uppgift att med inforrnation stödja krigsmaktens ansträngningar för att försvara landet och bidra med underlag för beslut militära operationer. l ett sådant

om läge krävs det bl.a. att underrättelsetjänsten kan tillhandahålla så detaljerade upplysningar möjligt fiendens stridskraftsresur-

som om

och utrustning i form antal flygplan, fartyg, stridsvagnar och ser av andra samt dennes organisation, taktik och intentioner.

vapen om Frågan är i vilken utsträckning denna underrättelsetjänstens förmåga behöver upprätthållas även i fredstid för att av beredskapsskäl beva-

erforderlig kompetens och kunskap. ra

Om risken för krig minskar skulle det kunna synas motiverat att även minska anslagen till underrättelseorganen och t.o.m. lägga ner

viss del verksamheten. Om verksamheten skulle krympas för en av mycket kan det emellertid bli svårt eller till och med omöjligt att i

krissituation denna. Ett kunnande måste upprätthållas och en ta upp inhämtningsmetoder och förutsättningarna för dessa måste vidmakthållas och utvecklas. Det krävs även att kontinuitet upprätthålls i verksamheten. Inte minst måste utvecklingen och kunnandet vid

230 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999:

signalspaning och annan teknisk inhämtning utvecklas, följas

upp och testas mot bakgrund av en eventuell krigssituation och inför

en krissituation. Nödvändigheten av att i första hand förmågan till inhämtning av information, men även förmågan till bearbetning och analys, upprätthålls och utvecklas även i fredstid och i ett lugnare omvärldsläge gör att målen för underrättelsetjänsten även i fredstid måste sättas högt. Förutsättningar för att i någon nämnvärd utsträckning öka anslagen för underrättelseverksamheten finns i dagsläget inte. Behövliga förändringar får ske inom för verk-

ramen samheten och frågan får fortlöpande prövas.

Kommittén har tidigare angivit att utredningsarbetet inte har inriktats närmare på den militära underrättelsetjänstens operativa och taktiska nivåer. Kommittén inskränker sig därför till att här referera vissa av de synpunkter på frågan, som Försvarsmakten har redovisat i sin tidigare omnämnda perspektivplanering, Försvarsmaktsidé 2020, Rapport

Försvarsmakten har i fråga om underrättelsefunktionen bl.a. pekat att som stöd för att erhålla en omvärldsuppfattning, kommer framtideni att krävas systemför strategisk, operativ och taktisk signalspaning och satellitspaning. Systemen,som stöd för operativ och taktisk spaning kan bl.a. utgöras av obemannade farkoster, mark-, sjö- och luftburna övervakningssystem samt utnyttjande av specialförband. Vissa tekniska system som är väsentliga i framtidsperspektivet är satelliter, långräckviddiga radarsystem, system för undcrvattensspaning och andra sensorer inom bl.a. signalspanings- och seismiska områden samt lednings- och sambandssystemför utbyte av information mellan undervattenssensorer,ledningsplatser och skjutande enheter.

Försvarsmakten har vidare i perspektivplaneringen framhållit att ett allt högre operativt tempo och en ökad komplexitet när det gäller att leda militära operationer, fredsfrämjande insatser och olika typer av hjälpinsatser till stöd för samhället för underrättelsetjänstens del innebär behov av tillgång till informationskällor och data i eller mycket nära realtid. För att bearbetning och analys inte skall komma l efterhand måste dessa moment enligt Försvarsmakten kunna ske snabbt. Försvarsmakten framhåller att omvärldsförändringar, internationella operationer i olika koalitioner, varierande konfliktnivåer och förändrade uppgifter gör att det operativa uppträdandet måste vara flexibelt oeh att detta även gäller inom underrättelsefunktionen, där en alltmer "icke traditionell" miljö kommer att ställa andra och troligtvis högre krav.

Enligt Försvarsmakten ställer framtiden ökade krav att underrättelsefunktionen effektivare skall stödja stridsledningsfunktionen. Underrättelsefunktionen skall också bidra till ökad överlägsenhet i operationsområdet, informationsöverlägsenhet och möjlighet till flexibelt operativt uppträdande. Framtida underrättelsesystem måste enligt

SOU 1999: U/IIwréitIel.s'e/Y1"1.s'Icn.s'inriktning 00/1 llppgfflül 231

Försvarsmakten vara kunskapsbascradeoch inriktade mot att kunna förutsäga händelser i syfte att ge beslutsfattare en bättre förståelse för aktuellt opcrutionsområde.

Vad Försvarsmakten påpekat i perspektivplaneringen är självfallet resurskrävande och det måste klarläggas vilken nivå organisationen bör hållas av beredskapsskäl för att bevara tillräcklig kompetens och kunskap inom denna. Det är i första hand en uppgift för Försvarsmakten att överväga vilken materielanskaffning, som bör göras för att förse underrättelsetjänsten med ändamålsenliga inhämtningsmedel. I andra hand blir det en uppgift för en av Underrättelsekommittén föreslagen samordningsfunktion i Regeringskansliet att överväga vilka inhämtningsmetoder som kan vara lämpliga se avsnitt 9.

l detta sammanhang kan påpekas att även Sveriges alliansfrihet ställer större krav en aktiv underrättelsetjänst och dess förmåga att även i fredstid bibehålla relativt hög kompetens inför ett kri-

en släge. I och för sig upprätthåller Sverige, liksom de flesta andra länder, på bilateral basis ett utbyte med underrättelsetjänster i främmande länder. Det innebär emellertid inte att avkall kan göras kravet hög kompetens och förmåga hos den svenska underrättelsetjänsten. Underrättelseutbytet kräver att information av värde också kan lämnas.

7.2¶Underrättelsetjänstens inriktning och

uppgifter i fred

7.2.1¶Underrättelsetj änstens grundläggande uppgifter

I fredstid är det en primär uppgift för underrättelsetjänsten att på grundval i första hand militära och politiska indikationer, i tid

av kunna statsmakterna och försvarsledningen förvarning om krigs-

ge hot. Förvamingen skall vara så väl underbyggd, att den kan utgöra underlag för säkerhets- och militärpolitiskt grundade beslut om säkerhetsåtgärder. Behovet så tidig förvarning som möjligt för

av en att försvarsberedskapen har understrukits av att det svenska

anpassa

232 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999:

försvaret i huvudsak är ett vämpliktsförsvar. Avsikten är också att det skall förbli så se bl.a. prop. 1995/96: 12 s. 46. Det har framhållits att ett vämpliktsforsvar som vårt ställer höga krav på tid för mobilisering och stridsberedskap.

Fram till det kalla krigets slut har den militära underrättelsefunktionen varit huvudsakligen inriktad att förvama om eventuella direkta angreppsförberedelser mot landet. Den militära underrättelsetjänstens uppgifter har därvid varit koncentrerade till att i ett kort-

siktigt perspektiv och med utgångspunkt i en presumtiv angripares

aktuella militära förmåga och beredskapsåtgärder bedöma, om en militärt hotfull situation uppstod och om det förelåg militära förutsättningar för ett anfall. Till grund för en bedömning av om en sådan säkerhetspolitiskt hotande situation hade inträtt, som kunde ge anledning till mobilisering eller beredskapshöjande åtgärder, krävdes härutöver sammanvägning med den förvarning, som kunde er-

en hållas olika politiska indikationer, som fångades upp främst

genom genom utrikesförvaltningen och för vilka UD hade ansvar.

Sålunda har den s.k. förvamingsfunktionen varit en prioriterad uppgift for den militära underrättelsetjänsten och då främst för de organ, FRA och KSI, som har haft till uppgift att hämta in underrättelser med särskilda medel se bl.a. prop. 1975/762189 s. 87.

Det är Försvarsmaktens fundamentala uppgift att i fred förbereda for att i krig eller i en krissituation försvara landet mot väpnade angrepp. Det är därvid underrättelsetjänstens sak att med olika medel samla in uppgifter och bedöma företeelser, som kan vara indikatio-

på att landet kan komma att utsättas för sådana angrepp, och ner utgöra lannklocka för stats- och försvarsledningen. Underrättelseorganen uppfattar också förvamings- eller lamiklockefunktionen

huvuduppgift. Behovet av en mer aktiv och väl underbyggd som en förvamingsfunktion bedöms även öka främst med hänsyn till en teknisk utveckling, som kan medföra att angrepp kan genomföras mer överraskande.

Prioriteringen av den militära förvamingsfömiågan är en fråga

den inriktning, som statsmakterna och Försvarsmakten anser att om underrättelseorganen bör ges mot bakgrund av en sammanvägning av olika säkerhetspolitiska argument. Trots den förändrade militära hotbilden och den, enligt vad som är en allmän säkerhetspolitisk uppfattning, minskade risken för militära angrepp mot landet, består den militära underrättelsetjänstens grundläggande inriktning mot förvarning om angreppsförberedelser. Den militära underrättelsetjänsten har också såväl volym- som resursmässigt, varit relativt oförändrad sedan det kalla krigets slut och det därmed förändrade hotbildsläget. I frånvaron ett invasionshot inom överskådlig tid

av

SOU 1999: Underrcittelsez/c1'nstensinriktning och uppgifter 233

aktualiseras frågan omprövning verksamheten mot bakom en av

grund den nuvarande prioriteringen förvamingsfunktionen och

av av uppfattningen att denna alltjämt är ett tungt grunduppdrag" för om inhämtningsorganen. l detta sammanhang kan påpekas att om en situation utvecklas innebär mot landet aktualiseras bör denna enligt som att ett angrepp den allmänna meningen också ha föregåtts betydande politisk av en förvaming. Se bl.a. 1995/96:12 s. 41 och bet. l99/97:FöUl prop. 37. Innan ett hot väpnat angrepp och i synnerhet ett invas. om sionshot växer bedöms det att det först inträder en försämring upp det säkerhetspolitiska läget, kommer att vara iakttagbart såav som väl i forrn politiska militära förändringar stor omfattning. av som av Det är fråga säkerhetspolitisk förvarning, det i första om en som hand ankommer UD att ha sin uppmärksamhet på. Givetvis skall även den militära underrättelsetjänsten lämna sitt bidrag som underlag för bedömningen upprustning har inletts. av om en Ett frigörande och omfördelning den militära underrättelen av setjänstens från kortsiktigt inriktad underrättelsefunktion resurser en bör fortlöpande prövas, även beredskap och kunnande måste om upprätthållas och även utvecklas på området med tanke eventuellt förändrade hotbildslägen. En samordningsfunktion inom Regeringskansliet skulle här ha en viktig uppgift. 1998/99:74 behandlar regeringen s. 62 ff. och 101 ff. I prop. frågor det militära försvarets operativa förmåga och beredskap. om Regeringen redogör för behovet förändring. Detta berör i hög av grad underrättelsetjänsten. I propositionen framhåller regeringen 102, redan har besom rörts, att ett invasionsföretag, syftar till ockupation av Sverige som inte sig möjligt att genomföra under det närmaste decenniet, förter vi har kvar grundläggande försvarsfönnåga. Ett invautsatt att en sionsföretag ter sig därmed enligt regeringen än mer avlägset än det gjorde inför 1996 års försvarsbeslut. Väpnade angrepp främst geluften eller sabotageinsatser mot begränsade mål i Svenom genom rige eller andra typer avsiktliga hot och påtryckningar är dock av enligt regeringens bedömning alltjämt möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. Underrättelsetjänsten kommer sålunda enligt Underrättelsekommitténs mening att även i framtiden ha viktiga uppgifter både när det gäller begränsade väpnade och incidentberedskap. Detta angrepp

är inte några egentliga uppgifter, de blir tydligare när inva-

nya men sionshotet inte längre har samma aktualitet. I detta sammanhang kan erinras att regeringen i prop. om 1998/99:74 har framhållit 102 att förmågan att möta angrepp

234 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifier SOU 1999:

också måste kunna anpassas efter det säkerhetspolitiska läget

genom variationer i beredskap och förmåga att omforma Försvarsmakten med hänsyn till de militära hot som kan uppkomma.

I frånvaro av ett invasionshot inom överskådlig tid aktualiseras frågan om underrättelsetjänstens framtida uppgifter. En av utgångspunkterna är härvid enligt vår mening att underrättelsetjänsten fortsättningsvis även i det kortare perspektivet skall fullgöra centrala uppgifter inom ramen för den grundberedskap Försvarsmakten

som skall upprätthålla för försvaret mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet. Underrättelsetjänsten måste därvid

upprätthålla en tillräcklig hög grundberedskap för att ha förmåga att upptäcka och analysera de tänkbara hoten mot vårt land, såsom hot om väpnade angrepp i form av begränsade insatser med i första hand fjärrstridsmedel, avsiktliga intrång på vårt territorium samt kränkningar mot territoriet.

Underrättelsetjänsten kommer alltså att alltjämt ha en central roll för att upptäcka och rapportera om uppkomsten av de militära hot, som beskrivs i den nyssnämnda propositionen.

Inom underrättelseorganen har, inte minst under det senaste året, vissa åtgärder vidtagits för att inrikta verksamheten från traditionell

militär förvarning mot en bredare och mer långsiktigt syftande in-

hämtning och säkerhetspolitisk analys. Det har motiverats i första

hand med att underrättelsetjänsten har att ge förvarning mot bakgrund av försvarets resursmässiga anpassning enligt den s.k. anpassningsdoktrinen och att ta sig an underrättelsefrågor som berör

s.k. nya hot. Frågan om underrättelsetjänstens uppgifter i dessa sammanhang berörs närmare i följande avsnitt.

7.2.2¶Anpassningsprincipens konsekvenser för

underrättelsetj änsten

Tanken bakom den s.k. anpassningsprincipen har enligt 1995 och 1996 års Försvarsbeslut varit att totalförsvarets omedelbara militära och civila beredskap och krigsduglighet kan begränsas mot bakgrund av det nya säkerhetspolitiska läget. I prop. 1998/99:74 har bedömningen utvecklats närmare såsom har redovisats ovan under avsnitt Förutsättningar har enligt dessa bedömningar ansetts föreligga för att varsebli och värdera hotfulla förändringar i den säkerhetspolitiska omvärdssituationen och att på så sätt underlag för att i tid fatta beslut om beredskapshöjning och erforderliga förstärkningar av försvaret. Därmed skall även kostnaderna för att eljest

SOU 1999: Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 235

ständigt upprätthålla en fullt intakt försvarsorganisation kunna redu-

ceras. Se bl.a. pr0p.1995/96: 12 s. 59 och 63 samt bet. 1995/96:FöU1 s. 30 ff.

Enligt de senaste årens Försvarsbeslut är, såsom tidigare har framhållits, totalförsvarets möjligheter till anpassning en central

fråga för försvarspolitiken och anpassningsmöjlighetema skall en-

ligt försvarsbesluten vara styrande för försvarets planering och framtida utformning i såväl ett kortare som i ett längre perspektiv. I prop. 1997/98:84 har detta uttryckts på det sättet att de övergripande målen för Försvarsmaktens beredskap är följande 13: Försvarsmaktens beredskapskall medgeatt utvalda delar av organisationen inom ett år efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Beredskap, organisation och planläggning skall vidare medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan anpassas,dvs. utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov.

Anpassningsprocessen ställer, såsom har framhållits i försvarsbesluten, krav på att förmåga finns att upptäcka relevanta förändringar i omvärldsutvecklingen och att på rätt sätt tolka innebörden och betydelsen dessa. Vidare krävs förmåga att kunna klargöra för be-

av slutsfattarna i vad mån förändringarna bör föranleda åtgärder i form

en höjning eller annan förändring av den militära och civila beav redskapen och krigsdugligheten. Anpassningsåtgärdema utlöses därefter genom politiska beslut på högsta nivå, varefter det ankom-

på Försvarsmakten att utveckla eller förändra den militära anmer passningsförmågan, liksom det ankommer på vederbörande civila myndigheter att anpassa totalförsvaret i övrigt.

Som redan har framgått ovan under avsnitt 4.3 förutsätts det enligt försvarsbesluten att underrättelsetjänsten tidigt skall kunna identifiera och redovisa eller ge förvarning om sådana förändringar i omvärldsläget att detta kan ligga till grund för ett politiskt beslut om totalförsvarets anpassning. I ett kortare perspektiv har underrättelsetjänsten därvid att bidra med beslutsunderlag så att en anpassning

försvarsorganisationens beredskap och krigsduglighet kan ge-

av nomföras eller återtas inom ett år. Detta kräver i sig en kontinuerlig

uppföljning av omvärldsutvecklingen från underrättelsetjänstens

sida, bl.a. genom att inhämtning och analys av uppgifter om stridskraftemas tillstånd och utveckling främst inom vårt närområde. Enligt underrättelsekommittén ställer detta höga krav tjänsten.

Därutöver har underrättelsetjänsten att förvama om sådana förändringar i omvärldsläget, med tanke på försvarets tillväxt och

som ominriktning, bör föranleda beslut om anpassning i ett längre tidsperspektiv dvs. hur förmågan inom totalförsvaret långsiktigt kan utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov. Underrättelsetjänsten har således enligt försvarsbesluten att bevaka

236 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999:

sådana förändringar i omvärldssituationen, som är indikationer på en uppväxande hotsituation och som kan ge anledning till att en anpassning av totalförsvaret mer långsiktigt bör inledas. Någon närmare precisering av vad bevakningen skall inriktas har inte gjorts. I förarbetena till försvarsbesluten har det endast rent allmänt hänvisats till att den säkerhetspolitiskt och militärt inriktade underrättelsetjänsten skall lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av betydelse för Sveriges säkerhet se prop. 1995/96:12 s. 63. Sålunda ställer också Försvarsmaktens långsiktiga anpassning höga krav på vår underrättelseförmåga inte minst när det gäller långsiktig analys.

Försök att närmare fastställa vilka förändringar i den säkerhetspolitiska utvecklingsbilden, som kan bedömas som mer väsentliga än andra och som underrättelsetjänstens information bör inriktas mot, har visat sig möta betydande svårigheter. I den förhållandevis ingående och intensiva debatten, som har förts anpassningspro-

om blematiken, framstår den säkerhetspolitiska hotbilden som mycket vid och förknippad med en mängd osäkra faktorer allmän säker-

av hetspolitisk art. Se bl.a. ÖB:s Försvarsmaktsplan 98 55 ff. Här-

s. till kommer att det säkerhetspolitiska skeendet, såsom det framställs, ofta är synnerligen komplext och glidande med knappt märkbara förändringar. Regeringen har i prop. 1998/99:74 s. 63 pekat på svårigheter att upptäcka och tolka olika indikationer, som kan för-

anleda anpassningsåtgärder. Enligt propositionen har försvarssek-

torn för sin omvärldsbedömning, i motsats till andra samhällssektorer, inte heller tillgång till återkoppling från en pågående operativ verksamhet, dvs. i försvarets fall krig. Detta medför enligt propositionen att omvärldsanalysema med nödvändighet blir mer spekulativa.

Det sagda väcker frågor bl.a. om vilket eller vilka organ, som lämpligen bör bära ansvar för inriktningen av underrättelsetjänstens inhämtningsfunktion i anpassningsprocessen. Förutsättningarna för ett bearbetande organ att åstadkomma tillräckligt kvalificerad

en och heltäckande säkerhetspolitisk analys att läggas till grund för ett anpassningsbeslut i ett i allmänhet mer sammansatt och svårbedömbart säkerhetspolitiskt läge måste också tillgodoses. Under alla förhållanden ställs det stora krav på bred säkerhetspolitisk analys-

en förmåga för att en sådan grund skall skapas. Det emellertid

anses ofrånkomligt att anpassningsbeslut ändå måste komma att fattas under betydande osäkerhet och leda till åtgärder, som i efterhand i flera fall kan komma att bedömas som onödiga. Regeringen resp. Försvarsberedningen har påpekat att detta är ett nödvändigt politiskt

SOU 1999: Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 237

risktagande. Se bl.a. 1998/99:74 64 Ds 1999:2 avsnitt prop. s. resp. 7.2.3. Även detta ställer enligt Underrättelsekommitténs mening

särskilda krav funktion, som i den politiska beslutsprocessen en dels kan inriktning till underrättelseorganen, dels i möjligaste ge mån kan klargöra olika handlingsalternativ för beslutsfattarna mot

bakgrund ett samlat underrättelseunderlag. av I dessa sammanhang måste även beaktas att den s.k. anpass-

ningsdoktrinen bygger inte bara på insatser inom underrättelseområdet, utan även på forskningens bidrag för att säkerställa att ett beslutsunderlag finns tillgängligt. Sålunda har det i de nämnda för-

svarsbesluten betonats att bl.a. försvarsforskningen har att följa, analysera och söka förutse den säkerhetspolitiska och militära utvecklingen. bl.a. 1995/96:12 63 och 1996/97:4 s. Se prop. s. prop.

65. Den säkerhetspolitiska bedömning, krävs i anpassnings-

som måste grundas på forskning inom ett brett fält och inneprocessen, fatta bl.a. politisk militär ekonomisk och samhällsvetenskaplig -, -, freds- eller konfliktforskning. Även miljöforskning forskning samt kan ha betydelse i dessa sammanhang. Fråga uppkommer således anlita, förutom forskningsinriktade myndigheter såsom bl.a. om att FOA och FMV, även universitet och andra forskningsinstitut samt forskningsresultaten med underrättelsematerialet. att väga samman Detta sker också i stor utsträckning i andra länder för att klarlägga

den säkerhetspolitiska utvecklingen och skapa grund för politiska

en beslut, när det gäller planeringen av försvaret. Mot bakgrund att de militära förutsättningarna för ett invaav sionshot landet inte bedöms föreligga inom de närmaste tio åren mot framstår, redan har nämnts, underrättelsebehoven avseende insom dikatorer på främmande militär förmåga eller beredskap såsom mindre framträdande i den långsiktiga säkerhetspolitiska analysen.

pr0p.1998/99:74 63 I vart fall måste kraven på den detaljupp-

Se s.

kännetecknar traditionell militär underrättelseverk-

följning, som

samhet under det överblickbara skedet mindre, även nu anses som vissa nyckelfaktorer måste följas Underrättelsebehoven om upp. inriktas i stället på indikationer på att i första hand politiska hållden ekonomiska utvecklingen och samhällsutvecklingen i ningar, i omvärlden förändras. En varierad mångfald underrättelsestort av information framstår därvid viktig för att öka sannolikheten för som upptäckt indikationer, bör föranleda ett anpassningsbeslut. av som Det är dock alltjämt viktigt att här följa sådana militära indikaupp tioner, kan peka mot utvecklingen av nya vapensystem etc. som Regeringen har i 1998/99:74 framhållit 65 att anpassprop. skall förbättras. Det skall enligt propositionen bl.a.

ningsförmågan

ske underrättelsetjänsten förbättras för att tidigt lämna genom att

238 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999:

relevant underlag för anpassningsbeslut. l propositionen har det i dessa sammanhang pekats på att osäkerheten vår framtida säom kerhetspolitiska miljö ställer nya krav på underrättelsetjänsten. Det är också Underrättelsekommitténs uppfattning att anpassningsprincipen ställer ökade krav på underrättelsefunktionen och att underrättelsetjänstens resurser och organisation för detta ändamål måste stärkas. Det nu sagda innebär en inriktning av underrättelseverksamheten mot delvis nya ämnesområden inom vilka indikationer betydelse av för den säkerhetspolitiska bedömningen kan förekomma. Som exempel i dessa sammanhang kan nämnas förutom politiska hållningar, den ekonomiska situationen och sociala eller samhälleliga förhållanden bl.a. den demografiska utvecklingen, religiösa rörelser, miljöförändringar m.fl. företeelser, även kan innefatta s.k. som nya hot och mot vilka totalförsvarsresurser eljest skall kunna användas mot bakgrund av en allmänt vidgad säkerhetssyn. Tyngdpunkten i underrättelseinhämtningen och förmågan till analys när det gäller anpassningsprocessen i ett längre perspektiv synes således, med bortseende från forskningens roll i sammanhanget, under den närmaste framtiden ligga på förhållanden, som knyter an mindre till den militära underrättelsetjänstens traditionella uppgifter och mer till en civilt inriktad underrättelsefunktion. En sådan bör bl.a. ta sikte att klarlägga de politiska ambitionerna hos en presumtiv fiende. En ökad vikt läggs sålunda i den milinumera tära underrättelsetjänsten bl.a. på information om och analys av den allmänpolitiska, ekonomiska och sociala utvecklingen och strukturen i omvärlden. Det är dock områden, som i första hand utrikesförvaltningen har ansvar för, men information underrättelsekaraktär av kan finnas förutom inom den militära underrättelsetjänsten även - hos andra civila myndigheter t.ex. i fråga s.k. hot. En om nya sammanvägning av militär respektive politisk, ekonomisk och annan civil information måste emellertid alltid ske för att det skall förelig-

ga ett så fullständigt säkerhetspolitiskt underlag möjligt för ett

som anpassningsbeslut på politisk nivå. Här finns viktiga uppgifter för både militär och civil underrättelsetjänst. Frågan är mot nu angiven bakgrund om den militära underrättelsetjänsten bör skaffa sig närmare kompetens och kapacitet även för en bredare säkerhetspolitisk inhämtning och analys, finns också som inom bl.a. utrikesförvaltningen. En bättre samordning funktioav nerna kan och bör utvecklas. Kommittén anser att den militära underrättelsetjänsten bör koncentrera sig på de militärstrategiska aspekterna säkerhetspolitiken. En sak är den roll, den annan som militära underrättelsetjänsten kan ha i samband med åtgärder inom

SOU 1999: Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifiez- 239

försvaret, sedan ett anpassningsbeslut har fattats på politisk nivå. Det kan då sägas fråga militär och militärteknisk fas vara om en mer

anpassningsprocessen med inriktning faktorer som påverkar

av militär förmåga bl.a. stridskrafter, militär industriell kapacitet som och teknikutveckling Underrättelsefunktionen har då i den m.m. delen traditionell militär karaktär och är inriktad mot militäen mer förhållanden. För att vidmakthålla funktionens förmåga fordras ra

löpande insatser även före ett anpassningsbeslut.

För närvarande saknas struktur för att samordna den i och för en sig goda utrikes- respektive försvarspolitiska analyskompetens, som finns på olika håll hos militära och civila myndigheter för att skapa den sammanhållna säkerhetspolitiska bedömningsgrund, som krävs bl.a. i anpassningsprocessen. Betydelsen av en samordningsfunktion den roll, forskningen kan väntas få i processen. accentueras av som Som redan har nämnts har regeringen i samband med 1995 och 1996 års Försvarsbeslut förklarat att den att utveckla och föravser stärka Regeringskansliets förmåga att analysera och bereda frågor med anknytning till omvärldsutvecklingen och en anpassning av försvaret på kort och lång sikt. Det framhölls att behov fanns av att skapa organisatoriska former för analys och värdering hög politisk nivå. 1995/96:12 64 och 1996/97:4 s. 64 och 66. Se prop. s. Härigenom skulle problemet med att åstadkomma god samorden ning i dessa avseenden kunna få en lösning. En koordinerande funktion behövs emellertid även för en samordnad planering och inriktning redan när det gäller informationsinhämtningen. Bl.a. de särskilda krav som anpassningsprocesställer i fråga förmåga att i ett komplext skeende och ett vitt sen om

utvecklingstendenser upptäcka relevanta förändringar i spektrum av

aktualiserar detta. Även forskningens betydelse omvärldssituationen i kombination med underrättelsefunktionen torde göra det nödvändigt samordna underrättelseinhämtningen med inriktningen av att

olika forskningsprojekt eller uppgifter.

7.2.3¶Det vidgade säkerhetsbegreppets s.k. nya hot konsekvenser för underrättelsetj änsten

1995 och 1996 års försvarsbeslut totalförsvaret i förnyelse inneom säkerhetspolitiken inriktning och att verksamheten bär att ges en ny inom för totalförsvaret inte enbart skall bemöta gängse miliramen hot. I försvarsbesluten framhålls att den nya säkerhetspolitiska tära situationen har medfört att inom totalförsvarets ram i fortsättman

240 Um1eII‘Zitte1.se{jiiI1sten.s‘inriktning och uppgi/ier SOU 1999:

ningen skall utgå från vidgad säkerhetssyn och bemöta bredaen ett re spektrum av hot, risker och påfrestningar, s.k. hot. En helnya hetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred krig som se prop. 1995/96:12 s. 48 f.. Det är fråga hot, inte kan sägas om nya som utgöra en direkt fara för vår suveränitet, vårt självbestämmande eller vår territoriella integritet, men som kan utvecklas mot att beröra hela samhällsstrukturen. Det är företeelser, till karaktär och som definitionsmässigt har ett icke-militärt där ett ingriursprung, men pande kan ske inom ramen för totalförsvaret, består både som av militär och civil verksamhet. Konsekvenserna kan också ytterst bli att militär förmåga kan erfordras eller utnyttjas för att skydda samhället och nationella intressen. Jfr Försvarsmaktsidé 2020, Rapport s. 49. Som har berörts tidigare se avsnitt 4.2.1 har Försvarsberedningen framhållit att det är nödvändigt att totalförsvaret utvecklar sin förmåga att möta de hoten se bl.a. Ds 1999:2 88. nya s. I försvarsbesluten anges såsom gemensamt för de hoten, att nya det är fråga om att en "händelse, företeelse eller något förhållande påverkar det internationella samfundet, vår nation, landets befolkning, viktiga samhällsfunktioner eller vår livsmiljö på ett oacceptabelt sätt. Det kan, såsom har angivits ovan i avsnitt 3.2.3, gälla hot i form av bl.a. ekonomiska kriser, försörjningskriser, ekologiska hot, nationalism extremism, etniska och religiösa konflikter, gränsöverskridande brottslighet och terrorism, samt flykting- eller migrationsproblem. Uppgiften att medverka till kontrollen av efterlevnaden av internationella avtal om nedrustning, till rustningskontroll samt mot spridning av massförstörelsevapen och utvecklingen av

andra teknologiska hot är särskilt viktiga i underrättelsetjänsten. Se

bl.a. prop. 1995/96:12 s. 30 och 45 ff. Det har särskilt pekats på det postindustriella samhällets ökande sårbarhet genom specialisering och komplexa beroenden. Inte minst den s.k. IT-revolutionen, som innebär att allt fler funktioner bygger på infonnationsteknologi, medför att hot mot tele- och datorsystem kan få förödande konsekvenser för infrastruktur och ekonomisystem, försörjningssystem m.m. Vidare har det hänvisats till potentiella mycket allvarliga miljöproblem framför allt i vårt närområde till följd av förekomsten av och bristande kontroll över kämkraftsverksamhet och kämavfallshantering. Det vidgade säkerhetsbegreppet väcker frågor och i vad mån om det ankommer på den militära underrättelsetjänsten att ta sig an icke militärt anknutna säkerhetsproblem i form av nya hot. Sålunda har det i försvarsbesluten hänvisats till att säkerhetspolitiken skall bedrivas och totalförsvaret utformas med helhetssyn på hanteringen en

SOU 1999: Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 241

sådana hot. Andra frågor är vilket olika civila mynav ansvar, som digheter har för att motverka olika hot inom ramen för totalförnya och vilken roll, den militära underrättelsetjänsten har att svaret som eller kan spela i dessa sammanhang. hoten har inte bedömts utgöra någon direkt fara för lan- De nya dets säkerhet och de skall inte heller primärt bemötas med militära insatser. Åtgärder i fredstid mot de hoten faller inte heller benya greppsmässigt under totalförsvar. Sålunda föreskrivs i l § lagen 1992:1403 totalförsvar och höjd beredskap att totalförsvar är om verksamhet, behövs för att förbereda landet för krig. I förarbesom till lagen 1996/97:4 297 vidare att totalförtena se prop. s. anges svarsverksamheten utgörs sådana åtgärder, utöver den ordiav som narie verksamheten behövs just för att förbereda samhället för krigs-

förhållanden. Ansvaret i fredstid för åtgärder mot de nya hoten får bl.a. mot nu angiven bakgrund ligga på de civila statliga och kommunala anses myndigheter, normalt har att bära ansvar for åtgärder inom resom spektive verksamhetsområde. En allmän bärande grundprincip i svensk förvaltning är också att behåller sitt för sitt verksamhetsområde även i

myndigheter ansvar

allvarliga kriser. Detta bör också gälla hanteringen de nya hoten, av eljest omfattas den berörda helhetssynen på totalförsvasom av nyss Således bör de i fred verksamhetsansvariga myndigheterna även ret. ansvariga för motverka de hoten i krig. Däremot kan vara att nya totalförsvarsresurser ställas till civila myndigheters förfogande i debl.a. 1995/96 50 och bet.

ras myndighetsutövning. Se prop. s.

1995/96:FöU1 25,jfr 1998/99:74 s.46. s. även prop. Det regeringens uppgift att klargöra ansvarsförhållandena för är olika slag åtgärder, totalförsvarsverksamheten skall ta sig an av som med utgångspunkt i vidgad säkerhetssyn och ett vidgat säkeren hetsbegrepp. Regeringen har också i regleringsbreven för budgetåret 1998 beslutat övergripande mål, Verksamhetsmål och återrapom för de myndigheter, identifieras som huvudans-

porteringskrav som

variga, när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Jfr bl.a. bet.l997/98:FöU1 108. Enligt regleringss. brev har sålunda Statens strålskyddsinstitut, Statens kämt.ex. kraftsinspektion och SRV att för olika ekologiska frågor i svara samband med nedfall radioaktiva ämnen. Post- och telestyrelsen av för skydd telekommunikationer. Statens invandrarverk svarar av

och migrationsfrågor. RPS och SÄPO

svarar för tlykting- svarar enligt regleringsbrev och särskilda regler för bekämpningen av terbrottslighet. SÄPO har t.ex.

rorism och annan gränsöverskridande

242 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999:

en särskild samordnande roll när det gäller proliferation. Ansvarsfrågor har också berörts i regeringens skrivelse 1998/99:33.

Varje ansvarig myndighet har med nu angivna utgångspunkter att följa och analysera nya hot faller inom för det

som ramen egna verksamhetsområdet. Ett flertal myndigheter ställer också samman, som framgått ovan under avsnitt 2.4.4, särskilda rapporter med

omvärlds- och hotbildsbedömningar. Myndigheten bär också för

ansvar att erforderlig information hämtas in. I den mån civila myndigheter och organ saknar egen kapacitet bl.a. för underrättelseinhämtning bör underrättelsetjänsten kunna bistå t.ex. med att samla in eller

verifiera uppgifter. Syftet med insatser av försvarsresurser är för övrigt alltid att i extraordinära lägen bistå det normala fredssamhället att hantera hot och risker se bl. a. Ds 1999:2 s. 96 f.. Enligt 2 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap skall också alla de resurser,

som finns för totalförsvarsverksamhet, såvitt det är möjligt och ändamålsenligt kunna utnyttjas av ansvarig myndighet för att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred

se prop. 1996/97:4 s. 297 f..

MUST och FRA och även andra underrättelseorgan bör således inom ramen för uppdrag kunna stödja andra myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall, t.ex. på grund av att man besitter viss teknisk utrustning eller har särskilda

resurser. Sålunda kan t.ex. MUST bistå med underrättelser etniska

om och religiösa konflikter. MUST kan vidare medverka med infonnation, när det gäller hanteringen av ekologiska hot t.ex. i samband med bristande kämkraftssäkerhet. Samarbete pågår också från MUST:s och FRA:s sida med RPS och SÄPO bl.a. beträffande

spridning av massförstörelsevapen, extremism och terrorism samt

internationell kriminalitet. MUST och FRA samarbetar även med ansvariga myndigheter i fråga om migrationsrörelser samt hot mot tele- och datorsystem. Här kan också erinras att det material

om som den svenska underrättelsetjänsten får del av genom samarbete med andra länders underrättelsetjänster och som skall gälla vårt lands egna behov också kan nyttiggöras till stöd för arbetet att motverka nya hot mot vårt samhälle. Om de militära underrättelseorganen i sin verksamhet i övrigt får information, som kan vara av intresse för andra myndigheter, skall dessa också kunna underrättas enligt det utrymme som sekretesslagstiftningen ger för myndigheterna "att räcka varandra handen.

I och för sig ingår de nya hoten i det vidare spektrum hot, ris-

av ker och påfrestningar som, utan att utgöra militära hot men med ett vidgat säkerhetsbegrepp, skall utgöra bakgrund för svensk säkerhetspolitik se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 8 och prop. 1996/67:11 s.

SOU 1999: Underrdttelsetjiinstens inriktning och uppgifter 243

10. Såsom framgår bl.a. Underrättelsekommitténs direktiv har av den militära underrättelsetjänsten att ett led i verksamheten som kontinuerligt bidra med underlag stöd för svensk utrikes- och som säkerhetspolitik. Det har ifrågasatts om underrättelsetjänsten med denna utgångspunkt har att generellt själv bedriva en aktiv underrättelseinhämtning och analys även i perspektivet av ett vidgat säkerhetsbegrepp. Det skulle emellertid förutsätta att den militära underrättelsetjänsten skaffar sig kompetens inom ett mycket vidsträckt fält, eljest skall bevakas olika myndigheter med särskilda som av förutsättningar inom respektive verksamhetsområde. Redan med dagens för inhämtning hos den militära underrättelsetjänsresurser kan denna ett väsentligt bidrag. Men för att därtill lägga vidten ge

gade analysuppgifter skulle krävas inriktning och prioritering

en ny för den militära underrättelsetjänsten, vilket i så fall skulle kräva

principiella överväganden samt författningsändringar och särskilda

resurser. Den berörda uppgiften att bidra med underlag för utrikesnyss och säkerhetspolitiken kan emellertid även uppfattas på det sättet att den militära underrättelsetjänsten har bedömning främst att ge en från militära utgångspunkter på grundval bl.a. ett bredare men av underrättelsematerial, härrör även från respektive ansvarig civil som myndighet. Det är således fråga om att den militära underrättelsetjänsten har att bidra med främst militär aspekt på den vidgade en säkerhetspolitiska hotbilden. Behovet att från den militära underav rättelsetjänsten därutöver erhålla ett självständigt eget initiativ utarbetat bidrag till allsidigt, icke-militärt präglat underlag ett mer såsom stöd för "svensk utrikes- och säkerhetspolitik kan emellertid ifrågasättas. Den militära underrättelsetjänsten sakna förutsynes sättningar för sådan analysuppgift utan en radikalt annorlunda en

uppgiftsinriktning och organisation. Det kan för övrigt ifrågasättas

sådan utveckling är önskvärd. Frågan kommer att beröras om en närmare i avsnitt 8 och i anslutning till frågan om ansvaret inom

regeringen för säkerhetspolitiken.

Som redan framhållits saknas struktur för att samordna arbetet en mot vad i traditionell mening utgör säkerhetspolitiska hot såväl som vad inhämtning information som analys och en sammanavser av hållen bedömning. Avsaknaden med ett samordnande av ett organ för samlad säkerhetspolitisk bedömning blir än mer påansvar en taglig mot bakgrund ett vidgat säkerhetsbegrepp, som också omav fattar skiftande slag s.k. hot. Försvarsberedningen har ett av nya också påpekat det bör eftersträvas helhetssyn för att samhälatt en skall kunna utnyttjas bättre för att hantera hot och risker lets resurser fred se Ds 1999:2 s.96 i såväl krig som

244 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999:

Förutsättningar behöver således skapas för att åstadkomma

en mer fullständig säkerhetspolitisk helhetssyn, även för att få till

men stånd en grundläggande ändamålsenlig inriktning informa-

av tionsinhämtning och analys i fråga om de nya hoten. Det gäller inte minst mot bakgrund av att gränsdragningen mellan de civila

myndighetemas ansvarsområden för de nya hoten i vissa avseenden kan vara flytande och att en och samma händelsekedja kan innehålla flera olika typer av hot och risker och därmed beröra flera myndigheters ansvarsområden. Detta är emellertid frågor, som endast i begränsad utsträckning berör den militära underrättelsetjänsten,

men väl statsmakternas behov av sådan infonnation, som skall läggas till grund för beslut på hög nivå om åtgärder för att totalförsva-

anpassa ret till förändringar i omvärlden. Se bl.a. bet. l996/97:FöU1 s. 34 och Dsl998:32 s. 21 ff. och 35

7.2.4 Det internationella säkerhetssamarbetets

konsekvenser för underrättelsetj änsten

I 1995 och 1996 års försvarsbeslut har framhållits att den nya säkerhetspolitiska situationen i omvärlden har stärkt betydelsen av fredsfrämjande insatser se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 29 och 52 f. Det har framhållits att Sveriges förmåga, möjligheter och förutsättningar att bidra till internationell fred och säkerhet skall ökas. Sveriges deltagande i fredsfrämjande insatser är också enligt försvarsbesluten numera en huvuduppgift för totalförsvaret vid sidan av den traditionella uppgiften att försvara landet mot angrepp se bl.a. prop. 1995/96: 12 s. 41. Uppgiften väntas också allt större omfattning.

Enligt försvarsbesluten skall den helhetssyn på hanteringen av hot och risker, som i Övrigt med utgångspunkt i en vidgad säkerhetssyn skall prägla totalförsvarets åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker, ta sikte även på utformningen av svensk medverkan i fredsfrämjande insatser se prop. 1995/96:12 s. 48 och prop. 1996/97:4 s. 63. Som har berörts ovan under avsnitt 2.1 och 4.1 kräver en svensk medverkan i det internationella säkerhetssamarbetet att statsmakterna genom underrättelsetjänsten får erforderlig information att lägga till grund för planering tänkbara

en av insatser och ett senare beslut om sådana. Krav ställs på en underrättelsetjänst, som kan förutse konflikter samt bearbeta inhämtat material och delge bedömningar säkerhetspolitiska och militära för-

om hållanden. Vidare krävs att information kan lämnas såsom stöd för insatsstyrkomas säkerhet och operationer, när de befinner sig på

SOU 1999: Underrättelseijänstens inriktning och uppgifler 245

platsen för dessa. Sålunda är underrättelsefunktionen en förutsättning för styrkomas säkerhet, för deras förmåga att lösa sina uppgifoch leda förhandlingar samt att ha kontroll över bevakningsomter rådet Det ligger emellertid i sakens natur att den svenska unm.m. derrättelsetjänstens bevakning i dessa sammanhang inte kan vara heltäckande, utan tjänsten måste även kunna förlita sig en partnersamverkan med andra länders underrättelsetjänster. Ansvaret för säkerhetspolitiska frågor, som rör internationella fredsfrämjande insatser, är inom regeringen delat mellan i första hand UD och Fö. Därvid har UD enligt förordningen 1996:1515 med instruktion för Regeringskansliet ansvaret för frågor, som rör rikets förhållanden till och överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Sålunda har utrikesministern det priför Sveriges deltagande i fredstid i internationella mära ansvaret FN och andra mellanfolkliga organisationer, engagemang genom medan Fö har ansvaret för militära frågor i dessa sammanhang t.ex. huruvida påkallade uppgifter lämpar sig för svenska bedömningen insatser. Detta innebär att utrikesministern har det övergrimilitära säkerhetspolitiska ansvaret inom regeringen för frågor, som pande till internationella civila och militära fredsfrämjande kan leda att förändras eller avbryts. Besluten är i största delen insatser inleds, för UD och Fö och bereds således gemensamt inom gemensamma för UD:s ansvarsområde, medan Fö svarar för genomförandet ramen insatserna eller med andra ord för den militära fasen de militära av av dessa. för inriktningen underrättelsetjänsten och för analys Ansvaret av beredning information i den icke-militära fasen av insatserna och av angivna utgångspunkter UD. Den heltäckande faller med nu mer bedömningen, skall ligga till grund för beslut

säkerhetspolitiska som

insatser, måste självfallet även innefatta ett sam-

om fredsfrämjande i försvarspolitiska och militärstrategiska frågor. Däri

råd med Fö högt prioriterad uppgift för den militära underrättelligger också en lämna Fö information för både planeringen och gesetjänsten att insatser. Ett visst direkt samarbete sker även i dessa nomförandet av hänseenden mellan den militära underrättelsetjänsten och UD. Sambör emellertid kunna utvecklas och fördjupas. Såarbetet härvidlag det uttryckts behov från UD:s sida handfast och lunda har av mer konkret militärstrategisk information från MUST, som kan läggas för UD:s säkerhetspolitiska bedömningar. En samordnan-

till grund

i Regeringskansliet för detta har efterlysts. För den pode funktion bedömningen har UD tillgång till andra infonnationskällor litiska för den militära bedömningen krävs den militära underrättelsemen

246 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999:

tjänstens medverkan. Det finns behov funktion, kan

av en som ge klarare spelregler i dessa sammanhang.

I den operativa fasen av fredsfrämjande totalförsvarsinsatser, som faller inom Fö:s ansvarsområde, ställs i första hand krav den militära underrättelsetjänsten att verka stöd på operativ nivå i

som en krigssituation. Det innebär att lämna så detaljerade uppgifter

som möjligt om bl.a. de stridskraftsresurser och den utrustning i form

av flyg, stridsvagnar och övriga vapen, som finns i det område

som

omfattas av insatsuppdraget, samt om organisation, taktik och in-

tentioner hos parterna i konflikten. Underrättelsetjänstens möjligheter att samarbeta med och utbyta underrättelser med andra kon-

tingenters underrättelsetjänster är en grundläggande förutsättning härvidlag och för den övergripande allmänna interoperabiliteten

samt for att säkerställa en gemensam bild det aktuella områdets

av situation och utveckling. Underrättelsetjänst inom fredsfrämjande verksamhet är numera mindre kontroversiellt inom för FN-

ramen operationer och det gemensamma intresset hos de medverkande har förenklat underrättelseprocessen.

Ett sedan sommaren 1998 formaliserat samarbete i fråga sig-

om nalspaning och annan underrättelseinhämtning sker också numera mellan Danmark, Norge och Sverige för att skydda personal i internationella fredsbevarande operationer. Sålunda har regeringen bemyndigat Försvarsmakten och FRA att ingå samarbetsavtal med motsvarande myndigheter i Danmark och Norge, som syftar till att stödja signalspaning och underrättelseinhämtning for att skydda personalen i internationella fredsbevarande operationer i vilka Sverige deltar tillsammans med dessa länder.

I prop. 1998/99:74 framhåller regeringen s.l12 att underrättelsetjänst är en viktig funktion för möjligheterna till framgång i fredsfrämjande och humanitära insatser. Regeringen pekar på att erfarenheterna från den svenska underrättelsetjänstens samarbete med Nato- och partnerländer inom ramen för SFOR i Bosnien- Hercegovina har visat detta. En god underrättelsetjänst förbättrar enligt propositionen såväl säkerheten för krigsförbanden och for civil personal som tjänstgör i området som möjligheterna att lösa uppgiften. Underrättelsetjänsten bör enligt propositionen ytterligare utveckla samverkan med andra länder inom ramen for fredsfrämjande verksamhet.

Underrättelsekommittén anser sammanfattningsvis att det finns anledning att understryka den uppfattning om underrättelsetjänstens betydelse, som regeringen har givit uttryck for i den nyss berörda propositionen, när det gäller fredsfrämjande och humanitära insatser. Enligt kommitténs mening ställer dessa insatser ökade krav på

SOU 1999: Underriittelseydnslens inriktning och uppgifler 247

både den militära och den civila underrättelsetjänsten. Detta gäller förmågan till såväl inhämtning information som till taktisk, opeav rativ och strategisk analys. Kommittén vill särskilt understryka vik-

ten att den militära underrättelsetjänsten i dessa sammanhang av samarbetar med även civila underrättelsefunktioner, bl.a. UD. Den samordning underrättelsetjänsten, kommittén föreslår skall av som skapas inom för Regeringskansliet, bör enligt kommitténs ramen mening ha väsentlig uppgift att fylla i dessa sammanhang. en Hur inriktning och samordning underrättelseverksamheten i av anslutning till krissituation genomförs i praktiken belyses i den en fallstudie utgör bilaga Där redovisas de åtgärder som vidtogs som i dessa avseenden i samband med utvecklingen i Kosovo första

halvåret 1998.

7.3¶Samordning och resursavvägning en

-

uppsummering

fråga alla de uppgifter här har behandlats vi, som har I om som ser framgått, behov att statsmakterna stärker samordningen av ett av underrättelsetjänstens arbete till stöd för vårt lands försvar och för svensk säkerhetspolitik. Förslag detta läggs fram i avsnitt om

säkerhetspolitiska läget har bildat utgångspunkten för

Det nya denna beskrivning underrättelsetjänstens uppgifter. Det innebär av uppgifter tillkommit samtidigt det har kunnat konstateatt nya som vissa uppgifter har minskat i betydelse eller ändrat karaktär, ras att i vissa fall blivit selektiva. En viss anpassning har redan t.ex. mer skett och fortgår inom underrättelsetjänsten till det omvärldslänya har hittills medfört att har kunnat omfördelas till get. Detta resurser de totala behövt öka. På nuvarande nya uppgifter utan att resurserna stadium det kommitténs mening inte möjligt att ha någon välär

grundad uppfattning i vilken utsträckning de nya uppgifter, som

om läggs underrättelsetjänsten, kan fullgöras med existerande resur-

på

Framtiden får utvisa vilka de samlade behoven blir. Den samser.

ordningsfunktion vi rekommenderar bör nära följa dessa frågor

som för skapa underlag för fortlöpande bedömning av inriktatt ett en ning och inom underrättelseområdet. resurser

8¶Synpunkter på

underrättelseprocessen och dess

metoder

En tyngdpunktsförskjutning har skett från operativa och taktiska underrättelser mot strategiska i ett säkerhetspolitiskt perspektiv.

En tillfredsställande militär underrättelseberedskap måste dock

upprätthållas.

Helt andra krav än tidigare måste ställas på flexibilitet inom underrättelsetjänsten. Det behövs samordnande funktion i Regeringskansliet för en bl.a. inriktning den militära och civila underrättelseverksamav heten. Kommittén gör ingen självständig bedömning av olika inhämtningsmetoder. En sådan bedömning kräver en kontinuerlig och detaljinriktad uppföljning. En sådan utvärdering är i första hand fråga för uppdragsgivama och samlad och fortlöpande en en utvärdering torde bäst kunna ske genom en samordningsfunktion

i Regeringskansliet.

Kommittén redovisar dock vissa synpunkter på inhämtning källor samt personal, är stationerad vid genom öppna genom som utlandsmyndigheterna. Även inhämtning spaningssatelligenom ter berörs liksom vissa frågor rörande infonnationskrigföring. Kommittén bedömer därvid källor får allt större värde för underrättelseinhämtatt öppna ningen, verksamheten inom utlandsmyndighetema bör bedrivas att mer integrerat,

att möjligheterna till satellitspaning bör utredas samt

frågorna rörande informationskrigföring bör studeras ytteratt ligare i enlighet med regeringens forslag. Kommittén konstaterar även att det bör ske ett närmare samarbete mellan MUST och UD vad säkerhetspolitiska beavser dömningar samt att det är UD, som har det övergripande ansvaret

250 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

för att förse regeringen med sådana. MUST kan i sammanhanget

bidra med uppgifter den militära verksamheten i omvärlden

om

samt med militärstrategiska bedömningar.

Vad avser delgivning av underrättelser konstaterar kommittén

att det är nödvändigt att sådan sker skyndsamt. Det medför att det

i vissa fall även blir nödvändigt att delge obearbetad eller ofull-

ständigt bearbetad information till uppdragsgivaren. Kommittén

pekar även på önskvärdheten att så långt möjligt tillgodose

som

kravet på källhänvisningar i underrättelserapporteringen.

8.1¶Allmänt om

underrättelseprocessen

Underrättelseverksamheten från säkerhetspolitiska utgångspunkter bedrivs under ledning av Försvarsmakten såvitt avser militär underrättelsetjänst och i fråga om civil underrättelsetjänst huvudsakligen

UD och i viss mån bl.a. FRA och RPS med SÄPO. Även visav av sa andra civila myndigheter bedriver underrättelsetjänst med säkerhetspolitiska inslag. Underrättelseprocessen inom den militära underrättelsetjänsten och inom UD och RPS är i princip uppbyggda efter samma mönster. Processen kan, såsom har redovisats ovan i avsnitt 2.2, beskrivas som en underrättelsecykel, som i huvudsak innefattar angivande av underrättelsebehov och inriktning av underrättelseverksamheten, inhämtning, analys och delgivning.

Någon formaliserad samordning av den militära och civila underrättelseverksamheten, när det gäller gemensamma säkerhetspolitiska frågor, har inte etablerats. Uppenbara beröringspunkter finns eljest såväl när det gäller inhämtning som analys. Resursmässiga vinster skulle kunna göras, bl.a. när det gäller inhämtnings- och analyskapacitet genom en samordning, utan att det skulle behöva inkräkta eller annat sätt medföra oklarheter om myndigheternas respektive ansvarsområden.

Underrättelsetjänstens arbete bygger således i praktiken på att de militära respektive civila underrättelsefunktionema allt för mycket lämnas att själva fastställa egna mål för underrättelseverksamheten. De inhämtar samt bearbetar information, som därefter delges i stor utsträckning inom den egna myndigheten eller det egna departementets verksamhetsområde. Ett visst icke formaliserat underrättelsesamarbete sker dock mellan underrättelsetjänstema dels genom kontakter mellan handläggare vid myndigheterna och genom informella samrådsgrupper, som i allmänhet bildas ad hoc-basis, dels

Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 251

genom delgivning av underrättelser, som bedöms vara av intresse för andra myndigheter.

En fördel med detta system kan i och för sig vara att en och

säkerhetspolitiska underrättelsefråga kan bli belyst från flera samma

håll med utgångspunkt i respektive myndighets speciella funktion

och att regeringen i egenskap av beslutsfattare på högsta nivå själv kan värdera och göra en sammanvägd bedömning. Detta kräver emellertid ett samordnande organ i Regeringskansliet, som kan bereda och ställa samman underrättelsematerialet. En sådan funktion eller organ finns för närvarande inte.

8.2¶Underrättelsebehov och inriktning

I det tidigare omnämnda beslutet i anslutning till regleringsbrevet för Försvarsmakten och i vissa avseenden även i beslutet i anslutning till regleringsbrevet för FRA anger regeringen särskilda övergripande underrättelsebehov. Dessa tar sikte att ge regeringen underlag för beslut om Försvarsmaktens

beredskap, operativa verksamhet och förbandsproduktion, -

hävdande av rikets territoriella integritet, -

insatser av och stöd i samband med internationella insatser, -

planering, vidmakthållande och utveckling av försvarsresurser -

bl.a. i ett anpassningsperspektiv,

krigsplanläggning och ledning av stridskrafter.

- Vidare skall den militära underrättelsetjänsten enligt besluten ge regeringen förvarning om förhållanden i vår omvärld, som kan påverka landet i politiskt eller militärt avseende". Tjänsten skall förse regeringen med uppgifter om den militära verksamheten i omvärlden och underlag för regeringens bedömning av den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiska utvecklingen. Dessa generellt uttryckta underrättelsebehov återspeglas även i olika regeringspropositioner.

Ledningschefema inom Högkvarteret och cheferna för de tre för-

centra samt militärbefalhavama har att varje år före svarsgrenamas den 1 april till MUST anmäla sina militära underrättelsebehov. På

sätt kan Regeringskansliet och civila myndigheter årligen samma hos MUST anmäla underrättelsebehov, som bedöms kunna tillgodo-

den militära underrättelsetjänsten. Mot bakgrund av de ses genom anmälda informationsbehoven preciseras dessa efter en dialog mellan MUST och anmälaren uppdragsgivaren eller beställaren. Underrättelsebehoven eller inriktas därefter i det tidigare nämnda

anges

avsnitt 2.4.4 inriktningsdokumentet FM lNRl US, genom vilket

se

252 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

inhämtningsuppdrag också ges olika underrättelseorgan. I anslutning till inriktningsdokumentet utfärdar MUST även en s.k. produktionsplan för den vidare underrättelseprocessen.

Underrättelsebehov anmäls även till MUST efter hand. Detta föranleder då, om underrättelseinhämtningen inte kan anstå till nästa ordinarie anmälningstidpunkt, särskilda uppdrag till olika inhämtningsorgan eller ominriktningar, justeringar eller preciseringar av tidigare givna uppdrag. Underrättelseuppdrag ges även direkt, utan att MUST engageras, av regeringen och civila myndigheter till olika inhämtningsorgan, i första hand till FRA, FOA och FMV. Det är då huvudsakligen fråga om icke-militära underrättelser. Verksamheten vid FRA styrs således till stor del från andra än militära utgångspunkter bl.a. genom olika uppdrag från Regeringskansliet och myndigheter. FOA och FMV får endast i mindre utsträckning underrättelseuppdrag från andra än MUST.

Underrättelseprocessen skall styras av de behov av underrättelser, som uppdragsgivama anger, och behoven utgör grunden for in-

riktningen av underrättelseorganen. Preciseringen av underrättelse-

behoven, men även en fortlöpande kontakt mellan uppdragsgivare och underrättelseorgan för justeringar av behoven och inriktningen, är således av central betydelse.

De underrättelsebehov, som regeringen har givit uttryck för i besluten i anslutning till regleringsbreven och i olika propositioner, har under det senaste decenniet med några kompletteringar tagits in i stort sett oförändrade år från år i inriktningsdokumentet FM INRI US såsom allmängiltiga uppgifter för den militära underrättelsetjänsten. Uppgifterna är centrala för den militära underrättelsetjänsten och verksamheten har byggts upp kring dessa. Någon precisering, närmare defmiering eller prioritering av de angivna behoven har emellertid inte gjorts, utan dessa framstår som generella trots att det rör sig om en period av stor föränderlighet.

Såsom framgår ovan under avsnitt 4.1 får angelägenhetsgraden,

när det gäller de olika nyssnämnda grundläggande underrättelsebe-

hoven, anses ha förskjutits väsentligen med anledning av de senaste

årens snabba förändringar i omvärlden och ett därav föranlett vidgat säkerhetsbegrepp, som bl.a. inrymmer de s.k. nya hoten. En tyngdpunktsförskjutning har således skett från operativa och taktiska underrättelser mot strategiska sådana i ett vitt säkerhetspolitiskt perspektiv. Samtidigt måste emellertid underrättelsetjänsten hålla en tillfredsställande grundberedskap, vilket bl.a. har påpekats av För-

svarsberedningen se Ds 1999:2 s. 163.

Helt andra krav än tidigare måste numera i den praktiska tilllämpningen ställas på omfattningen av och på flexibilitet i inrikt-

Synpunkter på underrdIlelseprocessen och dess metoder 253

ningen underrättelsetjänsten och en bredare och mer långsiktig

av analys omvärldsutvecklingen. Det ställer också ökade krav på

av såväl inhämtnings- analyskapacitet. Sådan finns redan tillgäng-

som lig i form sakkunniga inom politik, samhällsvetenskap, ekonomi

av

utanför den militära underrättelsetjänsten bl.a. hos UD, vilket m.m., skall beröras nedan i avsnitt 8.4. Det reser emellertid frågan

mera

den militära underrättelsetjänstens uppgift och ansvar för att, om enligt de grundläggande underrättelsebehoven, politisk förvar-

ge ning eller underlag för regeringens bedömning av vad som numera

omfatta den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiska utbör anses vecklingen. Härtill kommer att förändringar i inhämtningsmöjligheter och inhämtningsmetoder i dagens läge tillgång till infor-

ger mation, tidigare tillgänglig endast genom den militära un-

som var derrättelsetjänsten och då motiverade tjänstens engagemang härvidlag. Detta kommer att beröras i avsnitt 8.3.

Från de militära underrättelseorganens sida har bestämt och i fle-

sammanhang inför kommittén påtalats, att det möter problem ra med regeringens generellt uttalade underrättelsebehov, såsom de har stått i stort sett oförändrade under de senaste tio åren i besluten i anslutning till regleringsbreven. Det krävs enligt underrättelseorga-

precisering behoven samt en närmare och fortlöpande nen en av diskussion med företrädare för Regeringskansliet om inriktningen

underrättelseorganen. Det måste ske inte minst för att hålla takt av med den snabbt skiftande omvärldsutvecklingen. Motsvarande krav

beställarfunktion i Regeringskansliet har även framförts på en från företrädare för UD. Det har även påpekats att det behövs en samordnande funktion i Regeringskansliet i fråga om inriktningen

den militära underrättelsetjänsten och den civila underrättelseav tjänst, bedrivs i första hand genom UD. En samordnande funk-

som tion i Regeringskansliet har att främst ta sikte på sådan information,

regeringen behöver för att bedriva säkerhetspolitik och i besom gränsad grad på information, myndigheterna behöver för att

som bedriva den egna verksamheten.

Sålunda det att det saknas en funktion i Regeringskansliet,

anses

kan tjäna regeringens beställare av underrättelser och som som som kan föra dialog med underrättelseorganen om inriktningen av

en deras verksamhet.

254 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

8.3¶Underrättelseinhämtning

8.3.1 Allmänt om inhämtning

Inhämtningen av underrättelser och de inhämtande underrättelseorganens verksamhet styrs av underrättelsebehoven. Som har framhållits ovan under avsnitt 4.4 har de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna medfört att tyngdpunkten i den militära underrättelsetjänstens verksamhet har förskjutits från underrättelser om en presumtiv fiendes militära förmåga och ett relativt tidsnära angreppshot mot att lämna underrättelser om en sådan fiendes avsikter och mili-

tära handlingsmöjligheter i ett längre tidsperspektiv. Sålunda anses

ett invasionshot mot Sverige under överskådlig tid vara ringa eller så gott obeñntligt. Det har generellt sett inneburit att mindre

som vikt läggs vid operativa och taktiska underrättelser, som syftar till att klarlägga en militär förmåga. Större vikt läggs i stället vid strategiska underrättelser, som tar sikte på politiska avsikter hos en eventuell fiende och dennes möjligheter att i ett längre perspektiv skapa militära förutsättningar for ett anfall.

I kommitténs direktiv har framhållits att behovet av underrättelseinhämtning i dagens läge inte är lika dominerande som tidigare i fråga om inriktningen av totalförsvarets beredskap och uthållighet, operativ planläggning och operativ ledning i säkerhetspolitiska kriser och krig. Kraven på denna del av underrättelseinhämtningen utgår för närvarande främst från de beredskapskrav, som skulle uppkomma spänd internationell situation. Samtidigt har enligt

i en mer direktiven inhämtningsbehovet ökat när det gäller att bidra till att utforma och föra säkerhetspolitiken kort sikt liksom att utforma försvarspolitiken.

Som bl.a. framgår ovan av avsnitt 2.2 sker informationsinhämtning genom ett antal olika metoder, som i och för sig kan anges. Utbudet av inforrnationskällor kan sägas vara synnerligen stort. De vanligaste metoderna för inhämtning brukar anges enligt följande. Det är fråga bl.a. uppföljning av massmedia, litteraturstudier,

om sökning i databaser m.m. och s.k. personbaserad inhämtning grundad bl.a. på iakttagelser genom utlandsstationerad personal, genom samtal med flyktingar, emigranter och utlandsresenärer samt genom samverkan med andra länders underrättelsetjänster. Information erhålls också materialundersökningar och forskningsprojekt.

genom Vidare sker inhämtning tekniska metoder såsom signalspa-

genom

Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 255

ning, satellit- och annan foto- eller teknisk bildspaning samt fartygs-

flyg- och markspaning med bl.a. radar eller sensorer. I underrättel- , sesammanhang brukar de anglosachsiska benämningama OSINT, HUMINT, SIGINT, IMINT, m.fl. användas.

Statsmaktema har sedan lång tid satsat betydande ekonomiska

på underrättelsetjänstens inhämtning och inte minst tekresurser niska inhämtningsmetoder såsom signalspaning. Vissa frågor om spaningssatelliter samt informations- och ledningskrigföring behandlas i senare avsnitt.

l kommittédirektiven liksom i samband med bl.a. 1996 års försvarsbeslut har det framhållits att mycket av den information, som tidigare krävde omfattande insatser för att hämta in, numera finns öppet tillgänglig bl.a. på grund av en öppnare attityd stater emellan

framför allt på grund den snabba utvecklingen inom informen av mationshanteringen. Underrättelseverksamheten kan och måste, framhålls det, i högre grad byggas upp för att maximalt kunna utnyttja det allt omfattande och tekniskt sett lättillgängliga glo-

mer bala kunskapsflödet. Se bl.a. prop. 1996/97:4 s. 65

Det kan konstateras att största delen den säkerhetspolitiska

av och militära underrättelseinformationen, är intresse, i dagens

som av läge är öppen s.k. OSINT och tillhandahålls främst genom öppna källor såsom massmedia och internationella databaser. Sålunda beräknas över 80 procent underrättelseinformationen i dag härröra

av från sådan allmänt tillgänglig information, kan hämtas in utan

som

särskilda förfaringssätt behöver utnyttjas eller att särskild underatt rättelsekompetens krävs. Den öppenheten har emellertid, vilket

nya också har påpekats i kommittédirektiven, begränsningar. Sålunda måste räkna med att tillgången till öppen information kan

man minska krissituation. Risken för desinformation och vilseledan-

i en de är också påtaglig och måste så vitt möjligt kunna avslöjas och identifieras. Bl.a. den anledningen behövs det under alla förhål-

av landen underrättelsefunktion, arbetar med vad som betraktas

en som

traditionella underrättelsemetoder. som

Kommittén har tagit del av visst material, som har hämtats in med olika underrättelsemetoder. Vidare har kommittén diskuterat betydelsen de olika metoderna eller problem med och utveck-

av lingsmöjlighetema för dessa med företrädare för berörda svenska myndigheter. Kommittén har även diskuterat dessa frågor med företrädare för andra länders underrättélsetjänster.

En närmare självständig bedömning den information, som

av hämtas in den eller den andra metoden vore i och för sig

genom ena önskvärd. En sådan skulle emellertid kräva en mer fortlöpande och långvarig granskning kommittén har kunnat göra. I detta

än som

256 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

sammanhang får beaktas att den tekniska utvecklingen bl.a. när det gäller signal-, satellit-, radar- och fotospaning snabbt kan förändra inhämtningsmetodemas betydelse. Dessa har också olika värde i skilda situationer och tidsperspektiv. Metoderna ger olika typer av och olika tidsnära information bl.a. beroende på om det är fråga om strategiska, operativa eller taktiska underrättelser. En sammanvägning av information, som har hämtats in med olika metoder är mot nyss angiven bakgrund dessutom ofta nödvändig för att ge en så fullständig underrättelse möjligt. En sådan sammanvägning har

som även betydelse från kontrollsynpunkt, då såväl öppen som annan information kan vara vilseledande eller rent av manipulerad.

I och för sig kan det allmänt pekas att öppna källor kan ge

mer

bra bakgrundsteckning och innebära god grundläggande fak-

en en

tainhämtning. Öppna källor torde dock knappast ge s.k. spetsinfor-

mation förhållanden, som en presumtiv fiende vill dölja. Det kan

om även ifrågasättas den mest analys av öppen in-

om ens noggranna formation kan garantera ett korrekt resultat. Däremot har materialet,

erhålls öppet, stor betydelse vid sammanvägningen med annan som information, erhålls särskilda inhämtningsinsatser. Det

som genom är fråga antingen i och för sig öppen, men inte allmänt tillgäng-

om -lig infonnation eller hemlig information. Den senare hämtas i huvudsak in med tekniska medel, främst signalspaning och ge-

genom

s.k. HUMINT samt erhålls i inforrnationsutbytet och i ett allt nom

betydelsefullt allmänt samarbete med andra länders underrättelmer setjänster. Signalspaningen har ansetts värdefull informa-

som en tionskälla. Dess värde är i hög grad kopplad till teknikutvecklingen och den till information, därvid blir möjlig. Signaltrafi-

access som ken förmedlas allt i optiska kablar. Detta förhållande är förenat

mer med tekniska och rättsliga problem.

Den personbaserade inhämtningen inom underrättelsetjänsten,

omfattar såväl öppen hemlig inhämtning se avsnitt 2.2, som som torde metod, bedöms ha stora förutsättningar att bidra

vara en som med kunskap politiska intentioner eller avsikter inte minst i ett

om längre perspektiv. Riskerna för desinformation måste beaktas också i samband med personbaserad inhämtning.

Förutsättningarna att utnyttja olika metoder for inhämtning påverkas självfallet vilka resurser som statsmakterna anser bör sat-

av

på dessa. Det gäller bl.a. i samband med en teknisk utveckling sas for t.ex. signalspaning och särskilt satellitinhämtning, som kan vara kostnadskrävande. Inhämtningen öppen information är jämförel-

av sevis billig. Möjligheterna att använda vissa metoder att samla in information kan också stöta på legala hinder bl.a. med hänsyn till medborgarnas skydd mot avlyssning. Ett annat förhållande att be-

Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 257

akta är huruvida en inhämtningsmetod kan medföra utrikespolitiska risker. De ramar, som skall gälla för respektive metods användning, är alltså stor betydelse i sammanhanget.

av

En mera ingående utvärdering eller bedömning av värdet av en viss inhämtningsmetod kräver mot nu angiven bakgrund en kontinuerlig och detaljerad uppföljning. Det är därför en fråga för i första hand uppdragsgivaren och for inriktningsorganen, som beträffande militära underrättelser är Försvarsmakten MUST, att göra en sådan. I övrigt ankommer det på andra uppdragsgivare, bl.a. Fö och UD, att göra utvärderingar eller bedömningar.

En sammantagen utvärdering är emellertid önskvärd för att ge underlag för en bedömning av hur tillgängliga resurser bäst bör användas. Det gäller emellertid inte bara med avseende vilka inhämtningsmetoder, som bör prioriteras, utan även vilken eller vilka myndigheter, som är bäst skickade att utföra analyser, och vilken produktion i form av t.ex. orienteringar, rapporter, omvärldsbedömningar m.m., som bör göras. En sådan samlad utvärdering torde bäst

kunna tillgodoses genom en samordningsfunktion i Regeringskans-

liet och ske i anslutning till det löpande arbetet inom en sådan funktion.

De olika inhämtningsmetodema kommer inte att i det följande beröras särskilt i annat avseende än att kommittén har uppmärksammat några frågor, som bör diskuteras eller få en lösning. Det gäller inhämtningen genom öppna källor och genom attachéer samt annan personal, som är stationerad vid utlandsmyndighetema utan

tillhöra dessa. Även inhämtning spaningssatelliter berörs att genom liksom vissa frågor rörande informationskrigföring.

Det förhållandet att övriga inhämtningsmetoder här inte behandlas ytterligare skall inte ses som att kommitténs allmänt sett har en kritisk syn på vare sig FRA:s eller KSl:s verksamhet och inte hel-

ler på flygspaning, marin spaning, akustisk spaning, radarspaning

etc.

8.3.2 källor

Öppna

Användningen av öppna källor, OSINT, i underrättelseprocessen har

alltid varit viktig och kommer enligt samstämmiga uppgifter att öka allt Detta är också förhållandet utomlands. Sålunda bedrivs en

mer. aktiv OSINT-verksamhet i USA, Kanada, Frankrike m.fl. länder. I Storbritannien har t.ex. skapats ett Open Source Information Centre

258 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

som stöd det militära etablissemanget, men även det civila samhället.

OSINT anses även fylla en viktig funktion som referens eller komplement till eller kontroll av annan underrättelseinformation. Sålunda är det av betydelse att den information, som har erhållits på annat sätt än genom öppna källor och som har betecknats som hemlig, kontrolleras så att den inte i själva verket finns tillgänglig som öppen. Således kan tidningsuppgifter eller annan öppen information ha kommit att i hanteringen behandlas som hemlig i samband med att den fångas upp av t.ex. FRA eller KSI. Informationen kan t.ex. i ett skede ha kommit att sändas krypterad och då ha fångats upp av FRA. Det är även viktigt att en kontroll sker huruvida viss information finns öppet tillgänglig innan en kostsam inhämtning med hjälp av särskilda medel inleds.

Det bör beaktas att OSINT inte bara inrymmer traditionellt sett öppen information, utan även kan innehålla uppgifter, som en myndighet eller en stat vill hemlighålla. Den moderna journalistiken är här framgångsrik. Man måste emellertid vara medveten om riskerna för desinformation i sammanhanget och att informationsflödet av olika skäl kan komma att begränsas.

Ett problem för underrättelsetjänsten vid utnyttjandet av OSINT är, antytts, att kunna sortera ut den information ur ett syn-

som nyss nerligen omfattande material, som har värde från underrättelsesynpunkt. Inom MUST inleddes bl.a. i detta syfte år 1990 en försöksverksamhet för att på ett ändamålsenligt sätt tillgång till information, finns allmänt tillgängligt i kommersiella och icke-

som kommersiella källor i form av lokala, regionala och globala databa-

samt Internet, CD-rom m.m., varigenom tillgång erhålls till inser formation från TV, radio, dagspress, bibliotek, universitet, näringsliv, böcker, periodiska skrifter m.m. Informationen görs tillgänglig hos den inrättade Sektionen för Öppna Källor, SÖK, vid

numera MUST genom en särskild s.k. Info-bank. Genom denna ges tillgång till än 150.000 olika informationskällor och från vilka aktuell

mer information kan hämtas i form av text, bild, film m.m. Genom Infobanken kan även med automatik göras sammanställningar av informationsmaterial i form av t.ex. grundmaterial om ett visst land, biografier Öppet informationsmaterial byts även SÖK

m.m. genom med underrättelsetjänster i andra länder, vilket innebär dels ökad tillgång till information, dels besparingar när det gäller inforrnationsinhämtning. Genom lagring i Info-banken kan stora mängder infonnation, eljest endast är tillgänglig under en kort tid t.ex. i

som olika externa databaser, sparas.

Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 259

I detta sammanhang kan nämnas att Försvarsmakten den 1 december 1998 hemställde om regeringens bemyndigande att få ingå avtal samarbete inom området öppna källor med behörig ameriom kansk myndighet. Syftet angavs vara att genom internationellt samarbete bl.a. uppnå en effektivare bevakning av det omfattande området. Storbritannien, Kanada, Australien, Israel, Nederländerna och Danmark anslutna till samarbetet. Regeringen har genom beslut var den 25 februari 1999 bemyndigat Försvarsmakten att med behörig amerikansk myndighet ingå avtal utbyte underrättelseinforom av mation inom området öppna källor. Genom SÖK och tillgången till Info-banken har handläggarna av underrättelsefrågor vid MUST givits ett medel att snabbt och kostnadseffektivt få tillgång till ett omfattande informationsmaterial. Tillgången till information Info-banken ger också fördelar ur genom

sekretessynpunkt bl.a. genom att frågeställaren och frågeställning-

kan hållas hemliga. Även inom andra delar underrättelsearna av tjänsten finns ett ökande behov tillgång till den öppna informaav tion, Info-banken kan Användningen kan göras automatisesom ge. rad för varje enskild myndighet. En samordnad funktion för information från öppna källor, eventuellt med Info-banken som gemenreferens, har vid kommitténs kontakter med företrädare för olisam ka underrättelseorgan framstått som önskvärd. Kommittén har kunnat konstatera att underrättelsetjänstens olika inhämtningsorgan i kraftigt ökande utsträckning använder sig av information, finns öppet tillgänglig. Informationen behövs som som stöd på olika sätt i den inhämtande verksamheten bl.a. som komplettering, även för att bild vad som är hemligt och men ge en av icke hemligt i det informationsmaterial, har erhållits annat som Såsom har antytts ligger det påtaglig risk vid användsätt. nyss en ningen ett datoriserat insamlingssystem för att användarens idenav titet kan uppfattas utomstående och även att den enskilde handav läggarens frågor kan avslöja att ett visst eventuellt hemligt material har hämtats in. Denna risk kan undvikas genom att flera myndighehar inhämtningsdator, tar in information från ter en gemensam som olika håll på det sätt, sker Info-banken. En samordning som genom Info-banken olika myndigheters behov av tillgång genom t.ex. av till material därför bl.a. från sekretessynpunkt önskvärd. öppet vore Även tidsskäl motiverar att den enskilde handläggaren inte lämatt själv söka i den uppsjö olika befintliga informationssysnas av finns. Sålunda behövs form för att sålla i den oerhört tem som en mängd information finns tillgänglig. Info-banken bygger stora som på rutiner för detta och torde kunna utgöra en gemensam informations-pool för åtskilliga myndigheter. Det torde dock krä-

260 Synpunkter på underriittelseprocessen och dess metoder

vas att till "poolen är knutet ett för varje myndighet internt nätverk, i vilket den enskilda myndigheten kan samla infonnationsmaterial, som är specifikt just för myndigheten. Ytterligare ett skäl till att ha en dylik informationspoof är de ekonomiska vinster, som kan göras genom en gemensam upphandling när det gäller att tillgång till kommersiella databaser. En sådan central funktion får sedan allt efter behov hos respektive myndighet kompletteras med särskilda datorlösningar för informationsinhämtning, bl.a. för att möjliggöra för myndigheterna att använda egna skyddsvärda sökprofiler.

Enligt kommitténs uppfattning, som grundas på diskussioner med företrädare för vissa av underrättelseorganen, torde en gemensam OSlNT-funktion liknande Info-banken eller med utgångspunkt i denna med fördel kunna skapas. Funktionen torde kunna ge service

ett antal myndigheter och även departement med underrättelsefunktion eller med behov av säkerhetspolitisk information bl.a. för UD, Fö, MUST, FRA, FOA, och FMV. Även andra myndigheter med behov information omvärldsförändringar såsom RPS,

av om Tullverket, KBV och SRV skulle kunna ges tillträde. l bl.a. USA har det detta sätt skapats en central OSINT-funktion, som betjä-

ett stort antal myndigheter där varje myndighet upphandlar eller nar eljest tillför systemet information, blir tillgänglig för övriga.

som Systemet bygger balans mellan den information, som bör fin-

en

i det centraliserade systemet och den speciella egna information, nas

måste finnas hos varje enskild myndighet. som

Kommittén att frågan att utveckla befintlig "OSINT-

anser om funktion" mot centraliserad sådan bör utredas särskilt, varvid or-

en ganisatoriska, tekniska och rättsliga aspekter bör uppmärksammas.

8.3.3 Inhämtning attachéverksamhet m.m.

genom

Här skall inhämtning attachéverksamhet m.m. behandlas.

genom Däremot tar kommittén i detta sammanhang inte specifikt upp frå-

rörande den sedvanliga rapporteringen inom utrikesförvaltninggor en.

I 1995 års försvarsbeslut se prop. 1995/96:12 s. 110 ff. har framhållits att det svenska totalförsvarets internationella kontakter har ökat kraftigt följd den säkerhetspolitiska utvecklingen

som en av i Europa. Som har redovisats tidigare märks detta tydligast inom det fredsfrämjande området, men även de multilaterala och bilaterala kontakterna i övrigt har ökat i omfattning. Som också har framhållits i försvarsbeslutet utgör det internationella samarbetet och de

Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 261

internationella kontakterna rörande totalförsvaret ett led i Sveriges säkerhetspolitik. Det är ett övergripande säkerhetspolitiskt mål egen att bl.a. åstadkomma bättre samordning av de olika svenska inen ternationella kontakterna inom totalförsvarets I 1996 års förram. svarsbeslut 1996/97:4 99 har, med hänvisning till de se prop. s. internationella kontaktemas betydelse, uttalats att åtgärder skulle vidtas för att försvarssektoms representation i andra länder och vid internationella organisationer i högre utsträckning skall tillvarata Sveriges samlade intressen. Underrättelsekommittén har bl.a. mot angiven bakgrund och nu med utgångspunkt i underrättelsetjänstens verksamhet fört diskussioner bl.a. med företrädare för utlandsmyndighetema, UD och Försvarsmakten samordningen säkerhetspolitiskt betydelsefull om av information, kan samlas in vid de svenska utlandsmyndighetersom Det kan konstateras att utlandsmyndighetema står inte endast till na. UD:s förfogande utan är för regeringen och Regeringskansliet organ i dess helhet. Utlandsmyndighetema skall biträda övriga departeäven myndigheter m.fl. med uppgifter bl.a. om förhållanment men den och utvecklingen i verksamhetslandet. Någon formaliserad instruktion med riktlinjer för detta utlandsmyndighetemas stöd finns emellertid inte. l en av UD fastställd handbok endast allmänt hållen vägledning, som anvisar utges en

landsmyndighetema att bistå andra myndigheter med informa-

tionsinhämtning. Den politiska ledningen i UD i årligen fastger en ställd verksamhetsplan instruktioner till utlandsmyndighetema om rapportering under året skall ägnas vissa angivna ämnesområatt den eller sakförhållanden. Framställningar om detta kan ha gjorts från andra departement och myndigheter. All rapportering från utlandsmyndighetema skall i princip ske till UD, har att delge som vidare till andra departement eller myndigheter berörs av insom forrnationen. I trettiotal länder har ett eller flera departement, myndigheter ett och andra bedömt det betydelsefullt att även ha egna organ som tjänstemän stationerade vid ambassadema. Vid utlandsmyndighefinns således för närvarande ett hundratal utsända tjänstemän, tema specialattachéer och försvarsattachéer, för begränsad tid är som en knutna till myndigheterna för att särskilt bevaka frågor inom något departements än UD:s politikområde, t.ex. försvar, arbetsannat marknad, ekonomi eller industri. Vid några utlandsmyndigheter s.k. sambandsmän från RPS, SÄPO och Tullverket. Vidafinns även finns bl.a. teknisk- vetenskapliga attachéer och handelssekreterare Huvudmän för dessa olika kategorier av utsända tjänstemän är re.

262 Synpunkter på underrättelseprocesserz och dess metoder

Regeringskansliet andra departement än UD, myndigheter, statliga stiftelser eller organ med statligt stöd i olika former.

De attachéer vars huvudmän återfinns bland departementen

omfattas av förordningen 1990:1108 med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndighetema och benämns enligt förordningen specialattachéer. Begreppet specialattaché används för de attachéer, t.ex. industriattachéer, vilkas anställningsvillkor och uppdrag uteslutande bestäms inom Regeringskansliet med ett departement

som underhuvudman. Specialattachéema tillsätts regeringen. Be-

av stämmelsema i förordningen gäller även för den, för begrän-

som en sad tid är anställd som råd, t.ex. arbetsmarknadsråd, med motsvarande arbetsuppgifter som specialattaché. Chef för specialatta-

en chéema är enligt förordningen chefen för den utlandsmyndighet där de är stationerade.

För försvarsattachéema gäller enligt den nyssnämnda förordningen att de omfattas av bestämmelserna i Försvarsmaktens tidigare redovisade förordning om Sveriges försvarsattachéer. De är

underställda myndigheten Försvarsmakten och är således inte att betrakta som specialattachéer. De lyder emellertid under beskickningschefen i frågor på vilka politiska synpunkter kan anläggas och skall även bl.a. följa de administrativa föreskrifter, som gäller för beskickningen. Regeringen förordnar försvarsattachéer.

Sedan den 1 januari 1999 gäller att de fyra tidigare försvarsattachéema med anknytning till Sveriges ambassad i Bryssel har förordnats som specialattachéer i enlighet med förordningen med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheter. De har haft till uppgift att särskilt bevaka det militära samarbetet inomNato, EAPR och VEU. Det innebär att de fortsättningsvis i alla avseenden har Regeringskansliet Fö och inte Försvarsmakten som huvudman samt att chefen för utlandsmyndigheten är deras chef. Som motivering för denna ordning har anförts att den internationella utvecklingen bl.a. när det gäller samarbetet inom Nato, EAPR, PFF och VEU innefattar militära frågor som även kan ha stor politisk signifikans och att ansvaret därför måste ligga hos regeringen. Avsikten är att motsvarande skall gälla i fråga om huvudmannaskapet för de tre militära rådgivare som är anknutna till FN-representationen i New York och OSSE-delegationen i Wien.

Från vissa myndigheter vid sidan av Försvarsmakten finns,

som

nämnts ett tjugotal utsända tjänstemän från RPS, SÄPO och nyss Tullverket. Dessa tjänstemän förordnas och stationeras vid utlandsmyndighetema av den egna myndigheten. Den egna myndigheten beslutar om arbetsordning och befattningsbeskrivning för de utsända

Synpunkter på underriittelseprocessen och dess metoder 263

tjänstemännen. Rapportering sker till den egna myndigheten i enlighet med myndighetens föreskrifter. Teknisk-vetenskapliga attachéer förordnas av regeringen på förstyrelsen för Sveriges Tekniska Attachéer STATT. STATT slag av drivs offentlig stiftelse och finansieras genom anslag från som en Näringsdepartementet och genom uppdragsintäkter. STATT:s uppgift är teknologisk omvärldsbevakning, bedrivs genom ett femsom tiotal tekniskt vetenskapligt utbildade personer, av vilka flera är stationerade vid vissa svenska ambassader och konsulat. För handelssekreterama, är tjänstemän utsända från Sveriges som exportråd gäller särskilda bestämmelser enligt förordningen 1988:1093 med instruktion för handelssekreterare. Regeringen förordnar handelssekreterare efter anmälan av Exportrådet, som är ett staten och näringslivet gemensamt ägt organ med uppgift att av främja svensk export. Handelssekreteramas verksamhet planeras

och leds Exportrådet i enlighet med vad regeringen föreskriver,

av är i vissa avseenden underställd beskickningschefen. Handelsmen sekreterare finns vid några ambassader och i övrigt vid 33 egna kontor i olika länder i samarbete med ambassadema där. Kommittén har vid diskussioner med företrädare för UD, Fö, Försvarsmakten och vissa utlandsmyndigheter och andra civila myndigheter kunnat konstatera att den säkerhetspolitiska information, utsända tjänstemän har möjlighet att med öppna metoder som samla in blir allt betydelsefull. Utsända tjänstemän med olika mer expertbakgrund spelar allt viktigare roll i den säkerhetspolitiska en bedömningen. Den specialkunskap, de kommer i besittning av, som utgör ett viktigt komplement i den säkerhetspolitiska bilden inte minst mot bakgrund ett vidgat säkerhetsbegrepp. av En förutsättning för att informationen från olika särskilt utsända tjänstemän och även från utlandsmyndigheters egen personal skall få största möjliga säkerhetspolitiska tyngd är emellertid att en sammanvägning olika typer information sker. Det kan dock konav av stateras att integrationen i verksamheten vid utlandsmyndighetema varierar i hög grad och att den i vissa fall är låg. Sålunda sker rapporteringen från utlandsmyndighetens personal, försvarsattachéer, specialattachéer respektive sambandsmän m.fl. direkt till respektive huvudman och ibland utan samråd med beskickningens ledning eller andra kategorier utsända. Kommittén att det är naturligt av anser och även nödvändigt att samtliga kategorier av utsända samverkar i sina skilda uppgifter och därigenom bidrar till att ett underlag skaför svensk säkerhetspolitik. pas Kommittén erinrar att såväl förordningen med instruktion för om specialattachéer vid utlandsmyndighetema 4 § som förordningen

264 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

om Sveriges försvarsattachéer 3 § innehåller bestämmelser om att beskickningschefen skall hållas underrättad om verksamheten och att det bör ankomma på beskickningschefen att sörja för en samverkan i sin ledning av verksamheten vid myndigheten jfr bl.a. SOU 1988:58 s.103 f.. Någon uttrycklig ändring i gällande förordningar eller instruktioner torde inte vara nödvändig för att ett ändamålsenligt samarbete skall komma till stånd. I övrigt måste det anses ligga i varje huvudmans intresse att den utsända personalen lämnar en så fullständig redogörelse som möjligt om förhållandena och utvecklingen i verksamhetslandet. Detta torde främjas av att en samverkan sker. Det är också en förhoppning att den diskussion, som pågår in-

Regeringskansliet mot bakgrund av påpekanden från Statskontoom rets sida, skall leda till en bättre samverkan. Sålunda har Statskontoret i samband med en översyn av Sveriges ständiga representation i EU bl.a. uttalat att den starka sektoriseringen vid utlandsmyndighetema minskar flexibiliteten och hämmar effektiviteten. Det finns enligt Statskontoret ett behov av att kraftfullare markera och organi-

representationen så att den upplevs som en gemensam resurs sera

för Regeringskansliet.

8.3.4¶Satellitinhämtning

När det gäller informationsinhämtning med hjälp av satelliter finns flera möjligheter. Både signalspaning och fotospaning kan med fördel bedrivas från satellit. Kommittén bedömer att det från förvarningssynpunkt fördelaktigt att kunna kombinera den mark-

vore

bundna och flygbuma signalspaningen med sådan spaning från sa-

tellit. Ett förhållandevis enkelt "signalspaningspaket" kan plats

mindre satellit även om man kräver aktiv inriktning av satellitens en spaningsantenn. Tre sådana satelliter skulle kunna övervaka vårt närområde timme dygnet Ännu enklare signalspa-

varannan runt. ningssatelliter för att avlyssna radarstationer kan göras med rundstrålande mottagarantenn.

Ett rymdbaserat signalspaningssystem skulle kunna ge väsentliga bidrag för att tillgodose strategiska, operativa och taktiska underrättelsebehov. Möjligheten bör utredas närmare genom en förstudie utförd gemensamt av satellit- och signalspaningsexpertis. En sådan medför vissa kostnader. För kostnadskonsekvensema hänvisas till avsnitt 13 nedan.

Av stort intresse i förvamingssammanhang är även fotospaningssatelliter. Den stora fördelen med optiska satelliter är möjligheten

Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 265

att snabbt kunna upptäcka och följa förändringar i landskapet, som anläggning vägar, byggnader, landningsbanor m.m. En nyckelpa-

av rameter i detta sammanhang är upplösningen, dvs hur fina detaljer

kan urskilja på marken. De alternativa nivåer, som är realistiskt man att diskutera för svensk satellit, är exempelvis en, tre eller

en egen tio meter i optisk upplösning. De ställer helt olika krav. Med ökande upplösning följer ökande kostnader för såväl det optiska instrumentet den bärraket som skall användas. Likaså ökar da-

som tamängden drastiskt och därmed behovet av bearbetning och analys.

Samtidigt måste de optiska satellitemas begränsningar klargöras. I Sverige och vårt närområde hindras ofta observationema av moln. Sannolikheten for klart väder är av storleksordningen 10-15 procent. Dessutom förekommer begränsningar p.g.a. dimma och kortvarigt, svagt dagsljus under delar året. För effektiv avspaning av

av en markytan behövs flera satelliter, vars banor placeras i lämpliga intervall runt jordklotet. Med endast en satellit tar det någon eller någ-

dagar innan kan avbilda samma område på jordytan igen. ra man

I situation med begränsade ekonomiska resurser bör inte, en-

en ligt kommitténs bedömning, ett eget svenskt fotospaningssatellitsystem prioriteras. Kostnadsläget kan emellertid ändras förhållandevis snabbt på grund tekniker och eventuellt gemensamt ut-

av nya nyttjande av kommersiella satelliter.

Kommittén konstaterar att Sverige har nationell kompetens både på ledningsnivå och industriellt för att studera, utveckla och genomföra satellitprojekt för såväl signalspaning som inom det optiska området. Berörda myndigheter och organisationer bör fortlöpande följa utvecklingen inom dessa områden. I totalbedömningen måste också vägas in värdet att ha egen kontroll över ett satellitsystem.

av

De satellitbilder finns tillgängliga på den kommersiella

som marknaden till ett rimligt pris utnyttjas redan. De har inte samma höga upplösning de rent militära, är ändå värdefulla för

som men kartläggning och för att upptäcka förändringar. Arbetet med de tillgängliga bilderna skapar även värdefull kunskap om bearbetning

och bildanalys.

8.3.5¶Infonnationskrigföring

I regeringens proposition 1998/99:74 berörs infonnationskrigföring

186 ff.. Där redovisas bl.a. att en arbetsgrupp inom Regeringskansliet, har studerat informationskrigföring, har föreslagit vis-

som

åtgärder med anledning av sådan krigföring. Av arbetsgruppens sa

266 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

rapporter framgår att infomiationskrigföring omfattar åtgärder för att komma åt, påverka eller utnyttja andra aktörers information och informationssystem samtidigt som man skyddar sin informaegen tion och sina egna informationssystem. En öppen redovisning av arbetsgruppens resultat har lämnats till Försvarsdepartementet den l september 1998 i Rapport 2 åtnr om

gärder och skydd mot informationskrigföring FO/98/1828/MIL.

se

I rapporten redovisas främst åtgärder ägnade att skapa skydd för totalförsvaret mot denna typ krigföring. Sådana skyddsåtgärder av är av vital betydelse inte minst för underrättelsetjänsten som i sin verksamhet är beroende av bl.a. säkra datoriserade system för såväl lagring som kommunikation av hemlig information. Nya former av såväl passiva som aktiva skyddsåtgärder efterlyses av arbetsgruppen, bl.a. genom att med auktoriserade intrångsförsök söka finna svagheter i samhällsviktiga informationssystem. Enligt arbetsgruppen bör kostnadseffektiva och sektorsövergripande organisatoriska lösningar tillskapas. Arbetsgruppen föreslår vidare inrättande av en samordnande 1T—kontr0l/imktion för statsförvalt-

ningen. Försvarsmakten Totalförsvarets signalskyddssamordning,

TSA kan vara en lämplig bas för denna. Underrättelsekommittén har beretts tillfälle att yttra sig över rapporten och har så gjort i skrivelse till Försvarsdepartementet den 3 november 1998. Kommittén har i princip inte haft något att erinra mot de förslag som arbetsgruppen framför men har dock pekat på det ansvar som FRA enligt sin instruktion har för signalskyddet samt att kommittén i ett annat ärende tillstyrkt att FRA får utöva viss uppdragsverksamhet. Kommittén gjorde detta påpekande mot bakgrund av att arbetsgruppen bl.a. föreslår att Försvarsmaktens mandat beträffande signalskyddstjänsten gentemot totalförsvaret vidgas till att omfatta även civila informationssystem betydelse av för totalförsvaret. Kommittén vill framhålla att inte minst underrättelsetjänsten är beroende av effektivt skydd mot informationskrigföring och att därför organisatoriska lösningar måste ta sikte på att utnyttja bäst tillgängliga kompetens för detta syfte. Det gäller inte minst i samband med överväganden rörande huvudmannaskap, utformning och bemanning av IT-kontrollfunktionen. Arbetsgruppen framhåller också att ett effektivt skydd mot informationskrigföringshotet kräver att de funktions- och samordningsansvariga myndigheterna tillförs så bra underrättelsematerial avseende IT-området som möjligt. Det ställer enligt arbetsgruppen krav på att våra underrättelsemyndigheter inriktas mot att ta fram och leverera i sammanhanget relevant material med högre prioritering än vad som sker idag.

SOU 1999237 Synpunkter på underrätta/seprocesscn 00/1 less metoder 267 ,

Regeringen föreslår i den nyssnämnda propositionen i fråga om åtgärder inom infonnationskrigföringsområdet bl.a. att en försöksverksamhet bör genomföras för att ge underlag för ett eventuellt införande IT-kontrollfunktion i enlighet med vad arbetsgruppen

av en inom Regeringskansliet har föreslagit. Regeringen anser vidare bl.a. att frågan om andra aktiva åtgärder inom området bör studeras yt-

terligare.

Underrättelsekommittén vill från sina utgångspunkter understryka behovet fortsatt och fördjupad analys av frågor rörande infor-

av mationskrigföring i enlighet med regeringens förslag.

8.4¶Grundbearbetning och analys

Som har framhållits i avsnitt 2.2 är bearbetningen den del av underrättelseprocessen syftar till att ställa samman, utvärdera och

som analysera inhämtad information. Bearbetningen brukar schematiskt sägas bestå dels grundbearbetning, dels analys. Grundbearbet-

av ningen, syftar till att klarlägga informationsmaterialet bl.a. genom att göra detta begripligt översättning, redigering, omforrn-

genom ning eller dechiffrering. Analysen innebär bl.a. en sammanställning, tolkning och värdering det samlade informationsmaterialet.

av

Vid inhämtningsorganen sker ofta även en viss analys för att klarlägga möjligheterna till inhämtning. Sålunda krävs att inhämtat material kan sättas i sitt rätta sammanhang och att inhämtningsorganet kan avgöra vad inhämtningen skall riktas mot. Inriktningsorganet måste kunna bedöma värdet det material, som bör och

av skall hämtas in, t.ex. värdet viss informationskälla. Analyska-

av en pacitet måste således finnas inom för vad krävs för att

ramen som inhämtningsorganet skall kunna uppfylla sin uppgift. Till grundbearbetningen får även räknas den analys, inhämtningsorganet

som kan och bör göra för att belysa inhämtat material mot bakgrund av andra erfarenheter i inhämtningen, bl.a. tidigare inhämtat material.

MUST är, såsom har påpekats tidigare under avsnitt 2.2, den enda s.k. all source-funktionen, när det gäller militära underrättelser. MUST är således det underrättelseorgan, har att ta fram slutligt

som sammanställda och bearbetade militära underrättelser. Detta innebär att MUST på grundval allt disponibelt fakta- analysmaterial från

av alla källor, nämnda i det föregående, och inkluderande bytesmaterial, skall bearbeta och sammanställa militära underrättelser. Detta skall ske med beaktande materialets kvalitet och uppgiftslämnar-

av

kvalifikationer i sammanhanget. Kommittén har noterat att vissa nas inhämtningsorgan, framför allt FRA, har visat en strävan att ut-

268 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

veckla en egen analysfönnåga utöver vad som krävs för att upprätthålla en effektiv inhämtningsfunktion. I och för sig synes dock en sådan utveckling naturlig då inhämtningsorganen i allt större utsträckning även har andra uppgifter än militär inhämtning och i den mån deras uppdragsgivare ställer krav på en sådan förmåga. Det bör vara en viktig uppgift för en samordningsfunktion inom Regeringskansliet att svara för att en kontinuerlig dialog med och mellan

underrättelseorganen upprätthålls i fråga om den nivå av bearbetning eller analys, som behöver göras respektive formen för rapportering av underrättelser.

Frågan är om det är lämpligt och ändamålsenligt att dubbla analysfunktioner utvecklas när det gäller den militära underrättelsetjänsten. Erfarenheten visar att det ofta är fördelaktigt att bedömningar från olika håll av en och samma företeelse eller förlopp. Detta kan gälla oavsett om bedömningsunderlaget härrör från sam-

eller från olika källor. Om materialet pekar på att skiljaktiga bema dömningar kan göras, och särskilt om skiljaktighetema gäller frågor

betydelse, bör saken på lämpligt sätt undersökas. Inom andra av länders underrättelsetjänster förekommer regelbundet diskussioner där man avhandlar olika bedömningar av sakläget för att komma närmare slutsatser. Även den svenska erfarenheten

gemensamma visar att det ofta är fördelaktigt att olika bedömningar av en händelse eller ett förlopp. Inte minst bör detta gälla bedömningar av intresse i samband med fredsfrämjande verksamhet. Att sådana diskussioner redan pågår visar redogörelsen för Kosovo-frågan bilaga 3. Det bör prövas att i viktiga frågor mer generellt införa en sådan typ samarbete mellan underrättelseorganen. Kommittén rekom-

av menderar att inom ramen för den föreslagna samordningsfunktionen i Regeringskansliet en motsvarande ordning prövas för svensk del. Om skillnader i bedömning kvarstår bör dessa skiljaktigheter på lämpligt och tydligt sätt redovisas för uppdragsgivama för att bereda dessa tillfälle att överväga frågan.

Det kan också vara värdefullt att det i ökad utsträckning genomförs analysarbete i arbetsgrupper, i vilka ingår representanter från de underrättelseproducerande myndigheterna. I sådant fall är det nödvändigt att även eventuella särmeningar redovisas.

Enligt MUST ställer det vidgade säkerhetsbegreppet, som rym-

icke-militära hot och risker vid sidan ett väpnat anfall, likmer av

kravet på totalförsvarets anpassning efter förändrade säkerhetssom politiska förhållanden samt ett ökande stöd internationell fredsfrämjande verksamhet, underrättelsetjänsten inför nya uppgifter och

ominriktning resurser från traditionell underrättelsetjänst mot en av

bredare och långsiktig säkerhetspolitisk analysförrnåga. en mer

Synpunkter på underrcitte1seprocessen och less metoder 269

Detta kräver enligt MUST att personal med bl.a. ekonomisk, politisk, allmän samhällsvetenskaplig och teknisk kompetens anställs för tillsammans med militär personal öka förutsättningarna för att göra kvalificerade den säkerhetspolitiska och miatt prognoser om litära utvecklingen i olika tidsperspektiv. I samband med omorgani-

sationer inom MUST under de senaste åren har MUST också sökt i möjligaste mån tillgodose dessa behov. För att bredda analysatt kompetensen inom MUST har den civila personalen med sakkun-

skap nyssnämnda olika sakområden ökats. har framhållits bl.a. under avsnitt 7.2.2 4 finns för Som ovan den militära underrättelsetjänsten tillgänglig kompetens och kapacitet för bredare säkerhetspolitisk analys flera håll, bl.a. inom en också inom Försvarshögskolan FHS samt inom UD och FOA men för universitet och internationella verksamma med säramen organ forskning och analys. När det gäller analysen av

kerhetspolitisk

icke-militära hot säkerhetspolitisk relevans så ligger ansvaret, av bl.a. avsnitt 7.2.3, hos olika civila myndig-

såsom har påpekats se

Vi därför här frågan och i vilken utsträckning som heter. tar upp om militära underrättelsetjänsten kan och bör utnyttja den sakkunden skap, finns på andra håll, i stället för att försöka skapa egen som analys utanför det rent militärt inriktade sakområdet. kompetens för framhållits MUST bör hushålla med sina och Det har att resurser vad betraktas traditionella militäkoncentrera analysen på som som UD MUST i det under alla förhålunderrättelsefrågor. anser att ra

nödvändiga säkerhetspolitiska analyssamarbetet med UD bör

landen militärstrategiska bedömningar och förlita sig på koncentrera sig på

för den övergripande säkerhetspolitiska bedömningen.

UD:s ansvar framhållits från UD:s sida att UD har behov av att

Det har samtidigt

hittills inrikta sina säkerhetspolitiska bedömningar i högre grad än tidsperspektiv. Detta är också viktigt för samarbetet på ett längre med MUST. ÖB inför kommittén framhållit att den militära underrättelsehar inte har ambitioner att ta på sig att göra säkerhetspolitiska tjänsten bedömningar, i första hand faller inom UD:s verksamhetsomsom också med UD härvidlag. Även FOA, FHS, Utriråde. Samråd sker och universiteten utnyttjas MUST för be-

kespolitiska Institutet av

frågor. ÖB har emellertid framhållit

dömningar i säkerhetspolitiska

samlande koordinerande funktion för sådana beatt det behövs en dömningar, förslagsvis i Regeringskansliet. kommitténs diskussioner med företrädare för den militära Vid underrättelsetjänsten och UD angående den säkerhetspolitiska anaframhållits det härvidlag är önskvärt med ökade lysen har det att underhandskontakter mellan myndigheterna. Sålunda har det från

270 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder

UD:s sida påpekats att det tidigare i större utsträckning har förekommit regelbundna möten mellan UD och MUST för diskussioner. MUST:s militärstrategiska bedömningar har därvid från UD:s sida ansetts som värdefulla. Mötena har från båda sidor uppfattats

som positiva för analysprocessen och har ansetts ett värdefullt och

ge konkret perspektiv olika säkerhetspolitiska frågor på ett sätt

som inte är möjligt enbart genom ett utbyte skriftliga rapporter. Så-

av lunda har det framhållits att diskussioner bättre belysning än

ger en papper inte minst när det gäller den övergripande långsiktiga analysen. Det har emellertid inte ansetts att det finns skäl att formalisera kontakterna, men att dessa bör öka på informell basis till ömsesi-

en dig nytta. Betydelsen att det skapas personliga kontakter mellan

av handläggarna vid MUST och UD i analysarbetet har betonats både från MUST:s och UD:s sida. En samstämmig bedömning är också att en förutsättning for att sådana kontakter skall kunna upprätthållas är att det finns en kontinuitet på handläggarsidan.

Kommittén anser bl.a. mot bakgrund av de diskussioner, har

som förts med företrädare för MUST och UD, att det är angeläget med ett närmare samarbete dem emellan i första hand när det gäller

respektive organs analyser. MUST har inte samma förutsättningar för säkerhetspolitiska bedömningar, som UD. Den säkerhetspolitiska information, som MUST kan erhålla framför allt genom attachéverksamheten även efter ett förbättrat samarbete inom utlandsmyndigheterna är inte tillräcklig.

Det har framstått som allt mer nödvändigt att Försvarsmakten bygger sin planering på omvärldsbedömningar i ett bredare säkerhetspolitiskt perspektiv. Enligt kommitténs mening är det inte ändamålsenligt att Försvarsmakten bygger upp egen analyskompetens för att åstadkomma ett mer fullständigt säkerhetspolitiskt underlag. En sammanvägd värdering mot bakgrund av militär och civil analys torde alltid utgöra en förutsättning för detta. En sak är att För-

annan svarsmakten ändå har behov av en viss bredare egen civil analyskompetens bl.a. för att upprätthålla kontakter med civila analysorgan och för att kunna utnyttja tillgängligt säkerhetspolitiskt informations- och analysmaterial, som behövs i militärt inriktad

en underrättelsetjänst till stöd för Försvarsmakten och även för totalförsvaret. Samtidigt ställs krav på att MUST skall delta i den strategiska underrättelsetjänsten och förse regeringen med uppgifter den

om militära verksamheten i omvärlden och bidra med underlag för den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningen.

Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 271

8.5¶Delgivning

Delgivning eller rapportering, betraktas det femte och sista som som i underrättelseprocessen, syftar till att presentera information steget och beredda underrättelser i första hand för uppdragsgivaren, men för andra, bedöms ha behov underrättelsematerial. Det även som av sistnämnda är inte minst viktig uppgift för att sprida information. en Åtskilligt underrättelsematerial ställs även utan att det finns samman någon särskild uppdragsgivare. Det gäller bl.a. regelbundna rapporoch särskilda orienteringar i viss fråga. Delgivningen eller ter en rapporteringen sker inte bara skriftligen, utan även muntligen och i

störst omfattning införing i datoriserade infonnationssystem. genom effektiv delgivningsfunktion är förutsättningarna för en En en av

ändamålsenlig underrättelsetjänst. Funktionen måste skötas med stor

kompetens och omdöme så att alla berörda så snabbt som möjligt får

behövlig information. Delgivningen bör även ske samtidigt så att

alla har utgångspunkt för sin bedömning av matemottagare samma rialet. Det är inte enbart MUST i egenskap s.k. all source-funktion, av delger militärt underrättelsematerial, utan delgivning sker även som inhämtningsorganen, såsom militärbefalhavama, försvarsatgenom FMV, FOA och FRA. Delgivningen sker därvid direkt till tachéema, dem, uppdragsgivare eller eljest bedöms ha behov av inforsom är mationen. Det har forts diskussion huruvida MUST såsom centom bearbetningsorgan bör sköta delgivningen bl.a. för att först beralt döma information skall sättas in i ett större sammanhang innan om

sker. Nödvändigheten att särskilt betydelsefull eller delgivningen av

tidskritisk information delges så snabbt möjligt har emellertid som betonats. Detta kan gälla underrättelser såväl militär som annan av karaktär. Sådan s.k. snabbdelgivning direkt från inhämtningsorgaoch nödvändig bl.a. för att skyndsamt infornen förekommer anses inom Regeringskansliet i första hand i SB, Fö och UD, men mera nivå inom Försvarsmakten. I och för sig ligger det

även på regional

fara för vilseledande i att information i obearbetad eller eljest en obekräftad form delges. Vikten att infonnationskällan om möjligt av därför betonats särskilt betydelsefull vid snabb delanges har som givning for mottagarens möjligheter till kontroll. kommitténs utredningsarbete har det framförts viss kritik Under delgivningen underrättelseinformafrån olika myndigheter mot av både i fråga bristande skyndsamhet och när tionen. Det gäller om det spridning den information, som finns inom ramen

gäller att ge

underrättelsetjänstens verksamhet. Sålunda har det från UD:s för

272 Synpunkter på underrätIe/.seprces.se1 och dess metoder

sida påpekats att fördröjning i analysledet i den militära underen rättelseprocessen innebär risk för att informationen hinner bli "överspelad. Det är angeläget att delgivningen infonnationsunav derlag också för MUST:s analys sker så skyndsamt möjligt. som Detta är frågor, som är av den karaktären att de i första hand kan och bör tas upp i en diskussion myndigheterna emellan. Från flera myndigheter, som berörs av eller har för de s.k. ansvar nya hoten bl.a. KBV, SRV, Tullverket och Post- och Telestyrelsen har det påpekats att det inom ramen för underrättelsetjänsten kan -, finnas information, är intresse för myndigheterna och som av som borde delges, men att så inte sker. Det gäller bl.a. information i form av rapporter med omvärldsbedömningar, med hotbildsanalyser eller om vissa vapen. Detta är ett förhållande kommittén också har som kunnat konstatera vid sin granskning och i kontakter med handläggare vid underrättelseorganen. Mycket den militära underrättelav seproduktionen kan och förtjänar enligt kommitténs mening att en vidare spridning än vad som nu sker. Ytterligare en fråga, som kommittén har uppmärksammats på och som rör delgivning, är att sådan även bör ske bekräftelse som en till inhämtningsorganen på att inhämtad information har tagits emot och hur värdet av informationen har bedömts. Inhämtningsorganen har ett behov av s.k. feedback, bör tillgodoses. Delgivningen som innefattar därvid även en bekräftelse på hur informationen har uppfattats av mottagaren. Detta kvitto mottagen information som delgivningen innebär är även betydelse för inhämtningsorganens av möjligheter att bevaka att information, de betraktar som som angelägen, verkligen blir uppmärksammad. Detta är frågor i första som hand bör tas upp till diskussion myndigheterna emellan. I och för sig kan det inte sällan vara viktigt att även i sekretessbelagtunderrättelsematerial skydda informationskälla och därför en inte redovisa varifrån viss information eller vissa uppgifter härrör. Kommittén har emellertid vid sin granskning det underrättelseav material, som delges i form rapporter noterat att underrätav m.m., telseorganen mer eller mindre konsekvent underlåter att redovisa källor eller infomiationsunderlag, även i de delar materialet, av som eljest är öppet och som har hämtats från massmedia Från m.m. underrättelseorganens sida har det hävdats, att även redovisning en av källan till öppet material kan leda till hemlig informationsatt en källa röj s. För att öka underrättelsematerialets värde och även göra det tillgängligt för kontroll från mottagarens sida är det emellertid önskvärt att källhänvisningar redovisas så långt detta är möjligt källav

skyddshänsyn.

Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 273

Om det inte möjligt att explicit, t.ex. namneligen, ange en anses källa kan ett alternativ att beskriva källans karaktär. Därigenom vara kan mottagaren få uppfattning om dennas informationskapacitet. en Om även sådan källhänvisning anses alltför långtgående kan en källans tillförlitlighet och uppgiftemas bedömda sakriktighet redovisas omskrivning av de bokstavs- och sifferkoder, som genom en används för dessa begrepp, t.ex. vanligen tillförlitlig källa respektive sannolikt riktig information". Redovisning källor och informationens sakriktighet blir naav turligtvis svårare att göra när det gäller dokument, som bygger på information sammanställts från flera källor. Det bör dock inte som hindra att mottagaren möjlighet att bedöma dokumentets ges en status i dessa avseenden. En modell kan vara att inledningsvis ge en så utförlig karaktäristik källunderlaget som möjligt. av Avsaknaden källhänvisningar i underråttelsematerialet skapar av även osäkerhet materialets trovärdighet i ett annat hänseende, om har påtalats flera underrättelseorgan, bl.a. MUST och som av av FRA, även civila mottagare underrättelser och då i första men av av hand UD. Sålunda förekommer det i inte så ringa omfattning att en och informationskälla kan upphov till information, som samma ge har samlats in olika metoder och vid skilda tidpunkter. Ingenom formationen kan således ha samlats in t.ex. genom signalspaning, informationsutbyte med främmande underrättelsetjänster, attachéverksamhet och öppna källor. Bl.a. att informagenom genom tion från källa kan komma att delges genom olika organ, samma både MUST och FRA, skapas s.k. rundgång i undert.ex. genom en rättelsesystemet, kan intryck att det är fråga olika insom ge av om forrnationskällor. Informationen kan då bl.a. komma att betraktas väl underbyggd än vad är det verkliga förhållandet. som mera som Från UD:s sida har det påpekats att risken för och faran med rundgång i underrättelsematerialet i vissa fall är mycket stor och att

rundgången allvarlig trovärdighetsfråga. Det har givits exem-

är en pel på detta. Från MUST:s sida har det framhållits att problemen med rundgång skulle minska ansvaret för delgivning koncentreom rades till myndighet. En sådan ordning skulle emellertid innebära en fördröjning delgivningen där snabb sådan eljest är önsken av en värd. En redovisning inforrnationskällan torde emellertid i viss av mån minska problemen med rundgång. Också här bör ett samordningsorgan inom Regeringskansliet kunna verka for bättre orden

ning.

.

9 styrning- Organisations-, lednings-, och samordningsfrågor

De krav, ställs på underrättelsetjänsten och som har berörts

nya som

under avsnitt väcker frågor om underrättelsetjänstens orgaovan nisation och ledning, dess styrning och samordning. Det gäller frå-

ÖB:s enligt instruktionen för Försvarsmakten för att gor om ansvar Försvarsmakten skall leda och bedriva militär underrättelsetjänst. Det gäller vidare hur regeringens konstitutionella styrning av den militära underrättelsetjänstens verksamhet lämpligen bör utformas och hur samordning skall uppnås i den underrättelseverksamhet,

en

bedrivs genom olika militära och civila organ. som

I det följande behandlar Underrättelsekommittén först frågor om MUST:s, KSI:s och FRA:s organisatoriska ställning och om hur den direkta ledningen dessa bör utövas avsnitt 9.1. Därefter

av organ behandlar kommittén frågor formerna för den politiska styrning-

om

från regeringens sida den militära underrättelsetjänsten mot en av bakgrund de krav, ställs på denna bl.a. på grund ett vidgat

av som av säkerhetsbegrepp som inrymmer s.k. nya hot och anpassningsprin-

cipen 9.2. Till frågan den politiska styrningen av under-

avsnitt om

rättelsetjänsten är i viss mån även knuten frågan om behovet av en samordning de olika underrättelseorganens verksamhet bl.a. för

av att åstadkomma sammanhållen säkerhetspolitisk bedömning.

en Kommittén behandlar frågan bl.a. mot bakgrund av de vidgade säkerhetsbegreppet, innebär att ansvaret för underrättelseorganen

som är spritt på flera civila och militära myndigheter avsnitt 9.3. Slutli-

behandlas närmare frågor, berör regeringens roll och uppgen som gifter när det gäller samordning och utveckling underrättelseom-

rådet avsnitt 9.4.

9.1¶Grundorganisationen och dess ledning

276 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrâgor

Något tvärfackligt nationellt underrättelseorgan för att behandla underrättelsefrågor i ett brett säkerhetspolitiskt perspektiv bör inte tillskapas.

Behovet av övergripande inriktning och samordning av underrättelseverksamheten bör i stället tillgodoses genom en samordningsfunktion i Regeringskansliet.

Försvarsmakten bör alltjämt ha den direkta ledningen av den militära underrättelsetjänsten.

Skäl finns inte att vidta organisatoriska förändringar med avseende på underrättelsetjänstens grundorganisation MUST med KSI och FRA.

En fortlöpande bevakning av den organisatoriska utformningen och ledningen av underrättelseorganen bör ske genom samordningsfunktionen i Regeringskansliet.

I det här avsnittet behandlar kommittén frågor om MUST:s, KSl:s och FRA:s organisatoriska ställning och hur ledningsfunktionen bör

ut i dessa En redogörelse för den nuvarande organisation se organ. och ledningsfunktionen har lämnats i avsnitt 2.4.

Enligt försvarsmaktsförordningen skall Försvarsmakten leda och bedriva militär underrättelsetjänst. Den direkta ledningen och samordningen den militära underrättelsetjänsten utövas såsom har

av redovisats bl.a. i avsnitten 2.4.2 och 2.4.3 av Försvarsmakten genom ÖB och efter delegering chefen för MUST. Sålunda inriktar che-

av fen för MUST underrättelsetjänsten inom för ÖB:s beslut och

ramen låter omsätta beslutet i uppdrag hur underrättelser skall hämtas

om in, bearbetas och delges. Chefen för MUST inriktar den militära underrättelseproduktionen vid FRA, FMV och FOA. MUST är det centrala underrättelseorganet och har s.k. all source-funktion, när det gäller militära underrättelser.

Frågan har väckts i olika sammanhang om organisatoriska förändringar, bl.a. har tagit sikte att den militära underrättelse-

som tjänsten skall göras mer fristående i förhållande till det militära försvaret på motsvarande sätt, gäller för vissa andra länders under-

som rättelsetjänster. En rent militär underrättelsefunktion, som är direkt underställd försvaret, finns dock alltid i en eller annan form även i dessa länder.

Skälet till att skilja den militära underrättelsetjänsten från Försvarsmakten ÖB:s direkta ledning skulle att det ändrade

genom vara omvärldsläget och de säkerhetspolitiska förutsättningarna med

nya ett vidgat säkerhetsbegrepp innebär att den militära underrättelsetjänsten har givits allmänt säkerhetspolitisk och även civil

en mer

Organisations-, Iednings-, styrning- och samordningsfrågoz 277

inriktning. Därför skulle den militära underrättelsetjänsten fortsättningsvis inriktas på att ett ökat stöd andra funktioner i mer ge samhället än de rent militära. Det gäller bl.a. att i större utsträckning

bidra med säkerhetspolitiskt beslutsunderlag Regeringskansliet,

även åt olika myndigheter främst inom totalförsvaret, som har men för hantera s.k. hot. Det har därför ifrågasätts om det ansvar att nya är motiverat att Försvarsmakten skall ha den direkta ledningen av MUST. I stället skulle MUST brytas ut ur myndigheten Försvarsmakten och självständig ställning. Det har framhållits att ges en MUST härigenom skulle kunna bredare och koordinerande ges en underrättelsefunktion och att ett samspel mellan militära och civila

underrättelsefunktioner skulle underlättas. Som mot utbrytning MUST Försvarsmakten argument en av ur har anförts den militära underrättelsetjänstens huvuduppgift är att att stödfunktion i Försvarsmaktens operativa uppgifter och att utgöra en underrättelsetjänstens verksamhet är grund för Försvarsmaktens en och utveckling på sikt. Det har ansetts att med För-

planläggning

Försvarsmakten följer ÖB svarsmaktens övergripande ansvar för att måste ha direkt inflytande över underrättelsetjänsten. Det har ett det ligger i underrättelsetjänstens natur att den är underordsagts att nad den beslutsfattare, i första hand har behov den infonnasom av tion tjänsten skall Om MUST görs till ett från Försvarsom ge. skulle det innebära ÖB mister direkta smakten fristående organ att möjligheter att styra MUST. den militära underrättelsetjänstens ställning i förhål- Frågan om lande till Försvarsmakten berördes 1974 års underrättelseutredav framhöll bl.a. med ÖB:s för Försvarning. Utredningen att ansvar smakten följer naturligt rätt att bestämma vilken information som en för ÖB:s arbetsuppgifter skall kunna lösas. Såsom redan behövs att har påpekats skulle enligt utredningen ordning där underrättelseen arbetsuppgifter bestämdes instans utanför försvarsorganens av en ledningen bl.a. innebära att del ansvaret för försvarsmaktens en av beredskap, krigsduglighet fördes över till denna instans. Detta m.m. skulle enligt utredningen strida mot fastlagda principer för ledning-

Försvarsmakten. Se SOU 1976: 19 s.102. en av ÖB har inför kommittén framhållit att det är nödvändigt att verksamhet underställd ÖB. MUST i Försvarsmaktens operativa är Försvarsmakten måste enligt ÖB ha direkt tillgång till underräten telsetjänst, är förberedd för krigssituation. Underrättelsesom en måste tränad inom för Försvarsmakten för att tjänsten vara ramen lämna underrättelser militära teknikutveckling i vad om resurser, krigsmateriel i omvärlden. Verksamheten inom Försvaravser m.m. smakten kräver även i andra hänseenden ett direkt samarbete med

278 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor

en underrättelsetjänst. Detta kan inte genomföras om tjänsten utgörs av en från Försvarsmakten fristående myndighet. En till Försvarsmakten knuten militär underrättelsetjänst måste enligt ÖB även ha förmåga att göra strategiska bedömningar bl.a. när det gäller den politiska och ekonomiska utvecklingen i omvärlden för

att ge en överblick över tänkbara hot mot landet och bidra med information för Försvarsmaktens planläggning och utveckling. Enligt ÖB skall den militära underrättelsetjänsten dock inte i dessa sammanhang göra sådana utrikespolitiska bedömningar, som det i första hand ankommer på UD att göra.

ÖB sig således ha behov att direkt kunna leda MUST:s

anser av verksamhet i vart fall när det gäller taktiska och operativa men även i fråga strategiska underrättelser. Det finns emellertid enligt ÖB

om också ett behov av en särskild ordning för säkerhetspolitisk sammanvägning av information av militärstrategisk karaktär från MUST med icke-militär information, som tas fram av framför allt UD men även av andra myndigheter såsom FRA, RPS, Tullverket m.fl. Behovet sammanvägning av sådan säkerhetspolitisk information

av en skulle enligt ÖB kunna tillgodoses att det skapas

genom en samordningsfunktion inom Regeringskansliet t.ex. en "Lenkungsgruppe" av schweizisk modell.

Underrättelsekommittén delar ÖB:s uppfattning och de

synpunkter, tidigare har förts fram av 1974 års underrättelseutred-

som ning, i fråga att Försvarsmakten har behov av att direkt förfoga

om över underrättelsetjänst i allt fall när det gäller taktiska och

en egen operativa underrättelser. Om MUST skulle göras till en fristående myndighet torde Försvarsmakten således under alla förhållanden behöva inrätta ett parallellt underrättelseorgan för detta ändamål, men även för att tillgodose andra rent militärt inriktade underrättel-

strategisk natur. Frågan är om det mot denna bakgrund finns ser av anledning att från MUST bryta ut en del av verksamheten, som i huvudsak har strategiska underrättelseuppgifter, och skapa en från Försvarsmakten fristående myndighet.

Genom att på detta sätt inrätta en särskild underrättelsemyndighet skulle det skapas ett tvärfackligt nationellt underrättelseorgan,

kunde behandla strategiska underrättelsefrågor i ett brett säkersom hetspolitiskt perspektiv. Det gäller frågor, som bl.a. mot bakgrund

ett vidgat säkerhetsbegrepp med s.k. nya hot, kan angå ett flertal av olika myndigheter. Som har berörts i avsnitt 7.2.3 vilar ansvaret för åtgärder och därmed också ansvaret för underrättelsefrågor i dessa sammanhang på de enskilda myndigheterna. Med den myndighetsstruktur, vi har i Sverige torde det strida mot de principer som

som gäller för myndigheternas självständighet, om behandlingen av un-

Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 279

derrättelsefrågor, som myndigheterna eljest har att handlägga, även skulle behandlas myndighet. Kommittén ställer sig reav en annan dan detta skäl tveksam till att det inrättas en särskild nationell av

underrättelsemyndighet.

Enligt Underrättelsekommittén torde det emellertid inte heller av andra skäl möjligt att åstadkomma ett enda och för all undervara rättelseverksamhet heltäckande Sålunda måste ÖB, organ. som nyss ha framgått, under alla förhållande ha en egen underrättelsefunktion. Verksamheten skulle också med nödvändighet endast kunna bli parallell med den verksamhet, för närvarande bedrivs inom UD. som Kommittén finner därför inte att det skulle ändamålsenligt att vara skilja MUST från ÖB:s direkta ledning. En möjlighet att tillgodose krav på bredare och koordinerande en underrättelsefunktion, utan att bryta ut delar av MUST ur Försvarsmakten, är enligt kommitténs mening att skapa en samordningsfunktion inom för Regeringskansliet. För kommittén har ramen detta också varit naturlig arbetshypotes. ÖB och olika underräten telseorgan har själva givit uttryck för samma uppfattning. Förebilder sådan ordning finns också i flera länder bl.a. i Storbritannien för en och Nederländerna. En sådan funktion skulle inte heller inkräkta på nuvarande myndigheters självständighet och ansvar for den underrättelsetjänst, de för närvarande har att bedriva inom respektive som verksamhetsområde. Enligt direktiven för Underrättelsekommittén skulle detta också utgångspunkt i kommitténs utredningsarvara en bete. Underrättelsekommittén har således inte funnit skäl att skilja MUST från ÖB:s direkta ledning. Kommittén har inte heller funnit att det finns skäl att ändra KSI:s ställning i förhållande till MUST. Sålunda är KSI helt inriktat på militär underrättelseinhämtning och knytning till MUST måste lämplig och naturlig. Vi en anses som vill i sammanhanget betona ÖB:s särskilda för verksamheten ansvar inom KSI. FRA bildades år 1942 och är efter att ha brutits ut ur försvarsmaktsorganisationen civil myndighet. FRA fullgör inte bara mien litär utan även civil underrättelsetjänst och har därutöver även andra civila uppgifter. Underrättelsekommittén inte att det finns nåanser anledning att ändra FRA:s organisatoriska ställning såsom en gon fristående civil myndighet under Försvarsdepartementet. Underrättelsekommittén har inte heller i övrigt funnit att det finns skäl till förändringar när det gäller underrättelsetjänstens grundorganisation eller dess ledning. Det får emellertid ses som en viktig uppgift för den av kommittén föreslagna samordningsfunktionen inom Regeringskansliet att fortlöpande bevaka även den or-

280 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor

ganisatoriska utformningen och ledningen underrättelsetjänsten

av

samt att föreslå utredningsåtgärder eller förändringar, kan visa

som sig motiverade.

En fråga, som rör Försvarsmaktens ledning av den militära underrättelsetjänsten och även kontrollen av verksamheten, är det förhållandet att MUST:s och KSI:s budgeterade resurser anges särskilt och således skilt från Försvarsmaktens budget i övrigt. En viss omfördelning av resurserna kan i och för sig göras inom för För-

ramen svarsmakten, men i princip skall det inte ske. Den särskilda budgeteringen för MUST och KSI ger en bild av stelhet verksamheten och framstår som en inskränkning i Försvarsmaktens möjligheter att förfoga över och kontrollera underrättelsetjänsten. Ett skäl till de nuvarande förhållandena synes vara regeringens behov av att särskilt kunna inrikta och kontrollera underrättelsetjänsten. Detta torde dock kunna tillgodoses på annat sätt än i samband med att resurser ställs till MUST:s och KSI:s förfogande särskilt och avskilt från Försvarsmaktens budgeterade resurser i övrigt. Det framstår som mer naturligt att MUST:s och KSI:s verksamhet ingår som en del i Försvarsmaktens planerings- och budgetprocess. Anslagstekniken för MUST och KSI begränsar i praktiken möjligheten till närmare kontroll. Frågan om kontrollen av underrättelsetjänstens verksamhet i samband med budgetäskandena berörs i avsnitt 9.4.2.

9.2 av underrättelsetj änsten

Styrning

Regeringens styrning av underrättelsetjänsten bör bli mer fast och

preciserad.

Vissa mindre ändringar föreslås i de grundprinciper som bör

gälla för den militära underrättelsetjänsten.

Underrättelsetjänsten bör lagregleras.

En fastare styrning bör ske av underrättelsetjänsten genom

försvarsbesluten i samband med behandlingen av anslagsfram-

ställningar för underrättelsetjänsten en budgetmässig styrning

och genom de årliga regleringsbreven.

En fastare och mer direkt styrning från regeringens sida bör

ske genom en särskild funktion i Regeringskansliet, som fortlö-

pande kan ange inriktningen för underrättelsetjänsten och preci-

sera regeringens behov av underrättelser.

Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 281

Inledningsvis skall här erinras om vad kommittén anfört under av-

snitt 6 om underrättelsetjänstens fyra grundprinciper. Där under-

stryks bl.a. vikten att underrättelseverksamheten bedrivs så att

av den är förenlig med statsmaktemas intentioner. Här skall frågan om styrningen underrättelsetjänsten utvecklas närmare.

av

Den säkerhetspolitiska omvärldssituationen ställer andra

nya krav på den militära underrättelsetjänsten än tidigare, då tjänstens uppgifter huvudsakligen koncentrerades till att klarlägga traditionella konkreta militära hotbilder och väpnade angreppsscenarier. I dessa sammanhang kunde ansvaret för styrningen av underrättelsetjänstens verksamhet i stort sett helt läggas Försvarsmakten på grundval endast allmän målforrnulering från regeringens

av en mer sida. Den nya omvärldssituationen kräver däremot en säkerhetspolitisk bedömning i ett bredare perspektiv. Nya tendenser i omvärlden vad gäller hot, risker och andra säkerhetspolitiska förhållanden måste större politisk uppmärksamhet och övervägas i anslutning

ges till statsmaktemas fortlöpande ställningstaganden till den svenska säkerhetspolitikens inriktning. Huvudansvaret för att det skapas ett underlag för den säkerhetspolitiska bedömningen faller på regering-

och frågor rikets yttre säkerhet är av sådan vikt att ansvaret en om inte bör överlåtas myndigheterna utan klar styrning från rege-

en ringens sida.

Den internationella politiken och omvärldsutvecklingen präglas, såsom redan har framhållits, i allt högre grad föränderlighet och

av svårbedömbarhet. Den osäkerhet och det komplex av svårbedömba-

faktorer, påverkar omvärldsutvecklingen och som skall ligga ra som

till grund för den svenska säkerhetspolitiken, ökar regeringens beinfomiation. Härvidlag kan den militära underrättelsetjänsten

hov av lämna bidrag och förutsätts även göra detta. Därmed ökar också regeringens behov att kunna styra den Försvarsmakten ledda

av av

underrättelsetjänstens verksamhet och att fortlöpande anpassa denna

till omvärldsförändringar.

Det vidgade säkerhetsbegreppet, i enlighet med 1996 års

som försvarsbeslut även omfattar de s.k. hoten bl.a. avsnitten

nya se 4.2.3 och 7.2.3 ovan, ställer i sig krav regeringens behov av

nya information för den säkerhetspolitiska bedömningen. De nya hoten ingår i det vidare spektrum hot, risker och påfrestningar, som

av -

att utgöra militära hot med utgångspunkt i ett vidgat säutan men kerhetsbegrepp skall utgöra bakgrund för svensk säkerhetspolitik.

- Ansvaret för åtgärder mot de hoten och därmed även för in-

nya hämtningen underrättelser ligger på olika civila statliga och

av kommunala myndigheter. Den militära underrättelsetjänsten kan emellertid även härvidlag lämna väsentliga bidrag. Detta kräver

282 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsñågør

dock en särskild styrning och inriktning från regeringens sida bl.a. för att klargöra vilka hot och risker, som i dagens läge men även sikt bör omfattas av en vidgad säkerhetssyn. En styrning från regeringens sida krävs även för att klargöra underrättelsetjänstens ställning i förhållande till de ansvariga myndigheterna, när det gäller inhämtning av information i dessa sammanhang.

Totalförsvarets anpassning till det säkerhetspolitiska läget är, som redan framhållits, en central fråga för försvarspolitiken och totalförsvarets framtida utformning. Anpassningen ställer därför i sig ökade krav på regeringen att ha underlag för att fortlöpande göra säkerhetspolitiska bedömningar. Den militära underrättelsetjänstens uppgifter att tillhandahålla beslutsunderlag i anpassningsprocessen och den tonvikt, som i processen får läggas på andra förhållanden än sådana knyter an till underrättelsetjänstens traditionella upp-

som gifter, har berörts under avsnitten 4.3 och 7.2.2. Det är här frå-

ovan

information om och analys av bl.a. den allmänpolitiska, ekoga om nomiska och sociala utvecklingen och strukturen i omvärlden. Regeringens hantering anpassningsförloppet såväl kort som lång

av sikt förutsätter styrning och inriktning av underrättelsetjänsten i

en nu angivna hänseenden.

Deltagandet i fredsfrämjande och andra insatser i det intemationella säkerhetssamarbetet utgör en allt viktigare del i den svenska säkerhetspolitiken. Regeringens behov av strategiska omvärldsunderrättelser blir därmed allt viktigare. Såsom har påpekats ovan under avsnitt 7.2.4 skall det vara en högt prioriterad uppgift för den militära underrättelsetjänsten att förse regeringen med information både för planeringen och genomförandet av sådana insatser. Behovet styrning från regeringens sida har därvid framhållits.

av en

Under avsnitt 2.5 har medlen för regeringens styrning av

ovan underrättelsetjänsten redovisats. Styrningen sker i huvudsak i anslutning till försvarsbesluten och i samband med de årliga anslagsframställningama, budgetmässig styrning, och regleringsbreven.

en Dessa återspeglar bl.a. de grundprinciper, som enligt regeringen skall gälla för verksamheten och i övrigt allmänt hållna handlingsregler. Däremot styrs inte verksamheten såsom i flera andra länder

lagstiftning och i princip inte heller genom andra förklarande genom bestämmelser i förordning.

Den målformulering, regeringen nu angivet sätt ställer

som

för att styra den militära underrättelsetjänsten, uppfattas även av upp underrättelsetjänsten som alltför knapphändig och allmänt hållen för att kunna underrättelsetjänsten den nödvändiga inriktning som

ge krävs för att säkerställa att tjänsten i möjligaste mån skall tillgodose regeringens behov säkerhetspolitiskt relevant information. Utan

av

Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 283

en precisering blir utrymmet för underrättelseorganens tolkning av sin uppgift framför allt när det gäller säkerhetspolitiska frågor alltför stort och tolkningen präglad osäkerhet. Å andra sidan leder, så-

av som det också har visat sig, bristen i inriktning till att underrättelseorganen inte följer den säkerhetspolitiska utvecklingen i erforderlig grad. Trots radikalt ändrade omvärldsförhållanden har inte heller

den grundinriktning, som målforrnuleringen ger uttryck för ändrats

genom åren utan i stort sett stått oförändrad. En styrning av verksamheten genom riktlinjer av sådan mer oföränderlig och allmängiltig karaktär lämpar sig mer att ges i form av lag eller föreskrifter än inom ramen för en återkommande budgetreglering.

Styrningen av underrättelsetjänsten kan således ske i form av lag eller andra föreskrifter i den del behövliga riktlinjer och inriktningen av underrättelsetjänsten är av mer allmängiltig och bestående karaktär. En närmare och fortlöpande styrning kan därutöver ske

direktiv i samband med anvisning av medel eller genom särgenom skilda uppdrag. Kommittén har diskuterat riktlinjerna, eller grundprincipema, för underrättelsetjänsten i avsnitt 6 och föreslagit att dessa justeras och preciseras i vissa avseenden. Frågan om en lagreglering verksamheten bör ske med utgångspunkt från dessa

av grundprinciper diskuteras under avsnitt 12.

Från underrättelseorganens sida har, såsom framgår i avsnitt 8.2, allmänt uttryckts en otillfredsställelse med den nuvarande ordningen när det gäller en mer detaljerad och fortlöpande precisering av underrättelsebehoven. Det har efterlysts en bättre dialog med regering-

såsom beställare information. Det ad hoc-betonade samråd, en av

för närvarande förekommer mellan företrädare för regeringen som och underrättelsetjänsten anses inte kunna ge uttryck för en tillräckligt fast och nödvändig styrning från regeringens sida. Det har efterfrågats konkreta organisatoriska former för detta, även om

mer nämnda samrådsförfarande ad hoc är betydelsefull för hante-

typ av ringen bl.a. olika säkerhetspolitiskt viktiga frågor som t.ex. om

av utvecklingen i Kosovo. Den form för en fortlöpande uppföljning av underrättelseunderlaget, för närvarande finns i Fö har av under-

som rättelseorganen och även av regeringen uppfattats som alltför begränsad för att kunna fylla de krav, som bör ställas på handhavandet

fortlöpande inriktning från regeringens sida av den militära av en underrättelsetjänsten jfr bl.a. prop.l996/97:4 s. 66.

För att tillgodose fastare och mer preciserande styrning av un-

en derrättelsetjänsten från regeringens sida föreslår Underrättelsekommittén vissa ändringar i de grundprinciper, bör gälla för den

som militära underrättelseverksamheten avsnitt 6. Vidare föreslår

se

kommittén att verksamheten lagregleras se avsnitt 12. En fast

284 Organisations, lednings-, styrning- och samordningsfrågor

styrning bör också kunna ske, förutom försvarsbesluten, i genom samband med behandlingen av anslagsframställningar en budgetmässig styrning och de årliga regleringsbreven. Kommittén anser att det härutöver behövs fastare och mer direkt styrning från en en regeringens sida en särskild funktion inom Regeringskansligenom et, fortlöpande kan inriktningen för underrättelsetjänsten som ange och precisera regeringens behov underrättelser av

9.3¶Skäl för samordning av underrättelsetj änsten

En samordningsfunktion i Regeringskansliet bör skapas för att

tillgodose

styrning och samordning när det gäller inriktning av olika - en underrättelseorgan samt inforrnationsinhämtnings- och ana-

lysverksamheten,

sammanvägning militär och civil information för att - en av brett och fullständigt säkerhetspolitiskt underlag bl.a. skapa ett

för anpassningsbeslut på politisk nivå,

samordning utrikes- och försvarspolitisk analyskompe- - en av skapa sammanhållen säkerhetspolitisk bedömtens för att en ningsgrund i ett bredare hotbildsperspektiv, fortlöpande redovisning underlag för säkerhetspolitiska en av -

lägesbedömningar även långsiktiga säkerhetspolitiska be-

men slut, samordning underrättelsesamarbetet mellan underrättelen av i samband med fredsfrämjande insatser, seorganen

fortlöpande precisering regeringens underrättelsebehov,

en av lämplig fördelning underrättelseresursema med avseenen av de på bl.a. inhämtning, analys m.m. och utvärdering underrättelseverksamheten och en gransk- - en av

ning av anslagsframställningar.

Samordningsfunktionen bör dock inte utgöra central analysen funktion varje myndighet skall själv ombesörja analys inom utan sitt verksamhetsområde.

Svensk säkerhetspolitik skall bedrivas bl.a. mot bakgrund det av vidgade säkerhetsbegrepp, i enlighet med 1995 och 1996 års som försvarsbeslut har utvidgats till att vid sidan hävdandet av den - av

Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 285

territoriella integriteten och svenska bidrag till hanteringen av internationella kriser och konflikter i andra länder samt fredsbevarande insatser även omfatta de s.k. nya hoten. Som har framgått bedrivs underrättelseverksamhet och handläggs underrättelser grundade säkerhetspolitiska frågor idag på flera olika håll inom statsförvaltningen, i första hand inom utrikesförvaltningen och Försvarsmakten med stödmyndigheter, men även inom ett flertal andra myndigheter bl.a. med för de nya hoten. Underrättelsefrågoma är därmed ansvar också departementsöverskridande. Det sistnämnda gäller även för specifikt militära underrättelsefrågor, som allt mer har kommit att beröras bl.a. den politiska, ekonomiska och samhälleliga utveckav lingen i omvärlden. Med regeringens för säkerhetspolitiken följer att den med ansvar stöd samlad underrättelseverksamhet skall besitta en så god av en säkerhetspolitisk helhetssyn som möjligt. Som redan har framhållits saknas det i Sverige till skillnad mot vad som är förhållandet i åtskilliga andra länder ett särskilt organ inom Regeringskansliet eller eljest uttalade regler for överordnad styrning och samordning av en underrättelseverksamheten. Inte heller finns det funktion inom en Regeringskansliet för samordnad beredning av sådan information en underrättelsekaraktär, finns på olika håll inom underrättelav som setjänsten, i Regeringskansliet och hos andra myndigheter och institutioner bör läggas till grund för regeringens säkerhetsoch som politiska ställningstaganden. En samordning har hitintills endast kommit till stånd inom för olika eller mindre informella ramen mer interdepartementala samrådsgrupper, har verkat på ad hocsom basis. Enligt vad Underrättelsekommittén har erfarit är det en allmän uppfattning hos både militära och civila underrättelseorgan att den föränderliga omvärldssituationen och den vidgade säkernya mer hetssynen, kräver aktiv säkerhetspolitik från regeringsom en mer sida, också ställer ökade krav på underrättelsetjänsten att fortlöens pande kunna sitt bidrag till säkerhetspolitisk bedömningsge en grund i ett bredare perspektiv. Detta förutsätter enligt underrättelsesamstämmiga uppfattning styrande och samordnande organens en och i första hand strategiskt inriktad funktion för hantering av underrättelsefrågor inom Regeringskansliet, där den militära underrättelsetjänstens verksamhet behandlas såsom del. Vidare krävs en det enligt underrättelseorganen form för sammanvägning och en beredning såväl militär civil underrättelseinforrnation för att av som det skall föreligga fullständigt säkerhetspolitiskt beslutsunett mer derlag. Underrättelseorganen har hänvisat till omvärldssituation, en präglas ett allt komplext och snabbt växlande skeende som av mer

286 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor

och ett vitt spektrum av förändringar av säkerhetspolitisk relevans. Enligt underrättelseorganen är det av avgörande betydelse för att nå ett gott resultat i underrättelseverksamheten, att regeringens underrättelsebehov kan ges en detaljerad utformning i ett samråd med oli-

ka underrättelseorgan. Det är vidare angeläget att en fortlöpande dialog upprätthålls

mellan underrättelseorganen och företrädare för regeringen för diskussion prioriteringar och justeringar av behoven och för att

om upprätthålla nödvändig flexibilitet i inriktningen av underrättel-

en severksamheten. Samråd och en samordning kan även behövas för

bedömning vilken typ inhämtningsresurser och vilka been av av fintliga analysresurser, bör prioriteras och utnyttjas, bl.a. för att

som undvika dubbelarbete. En samordning kan ske av olika myndigheters insatser. Framtida tendenser och möjliga nya uppgifter för den

underrättelsetjänsten bör också kunna Överstrategiska övervägas. gripande inriktningar bör kunna diskuteras, beredas och arbetas fram för att läggas till grund för statsmaktemas beslut.

Det har underrättelseorganen framhållits att en överordnad

av samordning den strategiska utrikes- och försvarspolitiska analys-

av kompetensen behövs för att skapa sammanhållen säkerhetspoli-

en tisk bedömningsgrund för regeringen i anpassningsprocessen. Betydelsen samordningsfunktion i denna process accentueras av

av en den roll, särskilda forskningsinsatser är avsedda att spela för att

som tillsammans med underrättelseverksamheten ge regeringen erforderligt säkerhetspolitiskt beslutsunderlag jfr bl.a. prop. 1995/96:12

63 och l996/97:4 65 ff. Analysfrågor och även frågor s. prop. s.

berör beredningen ett sammanvägt beslutsunderlag bör ocksom av så fortlöpande kunna diskuteras mellan regeringskansliet och myndigheterna för att säkerställa att underlaget blir så heltäckande som möjligt. Detta kan enligt underrättelseorganen endast ske inom ra-

fast struktur i Regeringskansliet.

men för en

I olika sammanhang har det pekats på att inte minst den svenska konstitutionella traditionen med självständiga myndigheter, som lyder under skilda departement i Regeringskansliet, förutsätter en överordnad funktion för att samordning de skilda myndighe-

en av

underrättelseinsatser och för att myndigheterna i sin självternas ständiga roll skall undvika att i vissa fall utföra ett dubbelarbete. Möjligheterna för regeringen, att på lämpligt sätt fördela resurser mellan olika underrättelseorgan och även kontrollera och värdera hur tilldelade används, underlättas också genom en sådan

resurser funktion. En förutsättning för detta är enligt den allmänna meningen hos underrättelseorganen att funktionen har permanent karaktär,

en

Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 287

som kan ge en övergripande bild av den samlade underrättelseverksamheten och har möjligheter att fortlöpande följa denna.

Däremot har det inte ansetts att det skulle vara ändamålsenligt med en central analysfunktion underrättelseområdet i Regeringskansliet. Varje enskild myndighet bör i stället ombesörja analysen inom sitt verksamhetsområde och med utnyttjande av den speciella kompetens, som myndigheten besitter. Härigenom skulle även uppnås att perspektiven på olika hotbilder blir mer allsidigt belysta. Enligt de diskussioner som Underrättelsekommittén har haft med företrädare för underrättelseorganen och för Regeringskansliet har framkommit att det i stället bör finnas en lämplig form inom Regeringskansliet for att väga samman de analyser, som görs på olika håll, och bereda dessa så att de kan läggas till grund för en samlad säkerhetspolitisk bedömning hos den högsta politiska ledningen. Avsaknaden av en sådan sammanvägande beredningsfunktion har enligt underrättelseorganen även lett till att underrättelsematerial inte har kommit att utnyttjas i den säkerhetspolitiska beslutsproces-

Likaväl beredningsfunktionen kan fullgöra en sammanväsen. som gande roll, kan den verksamt bidra till att begränsa att det sker ett onödigt dubbelarbete från underrättelseorganens sida. En annan uppgift för samordningsfunktionen är att bevaka att underrättelseor-

i erforderlig grad inriktar sitt arbete långsiktigt såväl med avganen seende på inhämtning som analys.

Sålunda har det ansetts att det bör tillskapas en beredningsfunktion i Regeringskansliet, som fortlöpande för regeringen kan redovi-

underlag för säkerhetspolitiska lägesbedömningar även för sa men

långsiktiga säkerhetspolitiska beslut. Underlaget bör grundas på mer information, analyser och bedömningar, som har gjorts inom ramen för underrättelseverksamheten, mot bakgrund av ett brett spektrum

händelser och situationer med anknytning till bl.a. politik, förav svar, ekonomi och nya hot i form av terrorism, spridning av massförstörelsevapen, inforrnationskrigföring I samband med be-

m.m. redningen bör samråd ske med företrädare för olika berörda myndigheter och departement och då i första hand med företrädare för

Försvarsmakten MUST, FRA och RPS med SÄPO. Fö, UD, Ju, Beredningsfunktionen bör enligt den allmänna meningen lämpligen

ingå nyssnämnd samordningsfunktion inom Regeringskansliet

i en för underrättelsetj änsten.

Behov samordning underrättelsetjänsten inom ramen för en

av av funktion i Regeringskansliet har tidigare av kommittén redan visats under olika avsnitt enligt följande.

Det vidgade säkerhetsbegreppet väcker frågor om vilka av de nya -

säkerhetsproblemen, som den militära underrättelsetjänsten skall

288 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor

ta sig och detta kräver en styrning och en samordning bl.a. när an det gäller informationsinhämtning och analysverksamhet men även i fråga inriktning olika underrättelsefunktioner. om av avsnitt 4.4 och 8.2 En sammanvägning militär och civil information måste alltid - av ske för att det skall föreligga ett så fullständigt säkerhetspolitiskt underlag möjligt för ett anpassningsbeslut politisk nivå. som avsnitt 4.3 och 7.2.2 Det saknas struktur för att samordna den utrikes- respektive - en försvarspolitiska analyskompetens, finns olika håll hos som militära och civila myndigheter för att skapa den sammanhållna säkerhetspolitiska bedömningsgrund, som krävs bl.a. i anpassningsprocessen. Betydelsen samordningsfunktion accentueav en den roll, forskningen kan väntas få i processen. En ras av som koordinerande funktion behövs även för samordnad planering en och inriktning redan när det gäller infonnationsinhämtningen. avsnitt 4.4, 7.2.2 och 8.2 Förutsättningar behöver skapas för att åstadkomma fullen mer — ständig säkerhetspolitisk helhetssyn, även för att till stånd men grundläggande ändamålsenlig inriktning informationsinen av hämtning och analys i fråga de hoten bl.a. mot bakgrund om nya att sådana samtidigt kan beröra flera myndigheters ansvarav sområden. avsnitt 7.2.3 och 8.2 En funktion krävs för samordning UD:s och MUST:s underav rättelsesamarbete vid fredsfrämjande insatser. avsnitt 7.2.4 och

8.2 Ett samordnande krävs för att bereda och väga samman organ underrättelsematerial från militära och civila underrättelseorgan till ett sammanhållet säkerhetspolitiskt beslutsunderlag. avsnitt

7.2.2 och 7.2.3 En funktion behövs för preciseringen regeringens underrättelav sebehov och för fortlöpande kontakt mellan regeringen och en underrättelseorganen för justeringar behoven och inriktningen. av

avsnitt 8.2

För bl.a. underlag för bedömning av hur tillgängliga att ge en — underrättelseresurser bäst bör användas med avseende på bl.a. inhämtningsmetoder, vilken myndighet, är bäst skickad att som utföra analyser i visst fall, och vilken produktion i form av t.ex. orienteringar, omvärldsbedömningar som bör rapporter, m.m., torde utvärdering underrättelseverksamheten bäst göras, en av

samordningsfunktion och ske i anslutning tillgodoses genom en

till det löpande arbetet inom sådan funktion. avsnitt 8.1 och en 8.3.1

0rganisati0ns-, ledmng.s‘—,.strrning- och .vumordningsfitigor

Även erfarenheterna Kosovo-studien av se bilaga 3 pekar mot att en bättre samordning underrättelsetjänsten behövs. Av studiens av slutsatser framgår bl.a. att regeringens beskrivningar underrättelsetjänsternas uppgifter - av och relationerna dem emellan bör preciseras bättre, UD och Fö bör sträva efter att samordna underrättelsebehoven så att dessa om möjligt kan redovisas samordnat till underrättelseorganen. Detta hindrar inte att respektive departement kan framställa specifika önskemål om underrättelser till MUST respektive

FRA eller andra underrättelseorgan,

MUST och FRA bör fortsätta strävandena att ytterligare förbättra samarbetet organisationerna emellan.

9.4¶Närmare om roll och

regeringens uppgifter i fråga om samordning och

utveckling på underrättelseområdet

Kommittén understryker vikten av att statsmakterna förbättrar samordningen på underrättelseområdet. Därför föreslås att Regeringskansliet tillförs en struktur för detta ändamål samordnings— — en funktion för underrättelsefrågor bestående av en departement- sövergripande beredningsgrupp statssekreteramivå stödd av ett

samordningssekretariat för underrättelsefrågor. Denna funktion in-

om Regeringskansliet förslås också till uppgift att svara för kvalitetsutvecklingen när det gäller att verksamheten hos underrättelsetjänstens organ.

9.4.1 Allmänt samordning i

om Regeringskansliet

Det svenska konstitutionella systemet sörjer allmänt sett för god samordning av regeringens verksamhet. Denna präglas av statsministerns ledande roll och principen om det kollektiva ministeransvaret. Departementsstrukturen med de internationellt sett små de- partementen är också generellt sett väl ordnad för handläggningen på skilda politikområden. Samordningsbehoven har tillgodosetts genom dels formaliserade, dels informella beredningsstrukturer som även de får anses välfungerande. Statsministerns kansli Statsråds- beredningen är även den internationellt sett av mindre storlek. —

290 Organisations-, lednings-, szyrning- och samordningsfrdgor

I det svenska forvaltningssystemet lyder myndigheterna under regeringen. Myndigheterna skall styras regeringen som sådan. av Det råder inte ministerstyre i Sverige, myndigheterna har en själv-

ständig ställning inom ramen för de styrforrner som regeringen an-

vänder för sina beslut. I praktiken är kontaktytoma och utrymmet för s.k. informella kontakter naturligtvis betydelsefulla mellan även departementet och de därtill hörande myndigheterna. Detta är av vikt inte minst på Fözs område. På det utrikespolitiska området stor har vi ordning där sammanhanget mellan departement och mynen digheter särskilt starkt och avviker från mönstret i övrigt. är som Utrikesförvaltningen bildar ett särskilt begrepp och består av UD

och utrikesrepresentationen.

år har det blivit alltmer uppenbart att det på vissa poli- På senare tikområden finns behov stärkt samordning mellan departeett av inbördes och i förhållandet mellan dessa och myndighetermenten Särskilt tydligt har detta varit i EU-frågoma, där dessa frågor na. behandlats bl.a. i flera utredningssammanhang. Ett annat exempel

Östersjösamarbetet. Det förekommer att fasta samordningssekrör för sådana departementsövergripande frågor tillsätts. De har retariat eller i flera berörda departement. Vidare påverplacerats i SB ett av samordningen och arbetsfonnema att ett antal politiska tvärkas av frågor eller aspekter fått framträdande roll, t.ex. jämställdhet, en hållbarhet, regional utveckling. Det är slutligen inte heller ekologisk ovanligt, inte minst på det säkerhetspolitiska området, att grupper ihop för entydiga analysuppgifter eller mera ad hoc. En sätts mera sådana blir tillfälliga medan andra visar sig fylla behov del grupper sikt och kan verka ganska länge och bli mer eller även på längre mindre permanenta. V i avsikt markera sammanhanget och vikten av samordning En att har vidare varit beslutet att inrätta Regeringskansli-

regeringsarbetet

bl.a. med rollen att enda arbetsgivare et som en myndighet, vara en

departementsvis anställda personalen, förord-

för den tidigare se med instruktion för Regeringskansliet. Statsmi-

ningen 1996:1515 chef för Regeringskansliet. Regeringskansliets förvalt-

nistern är ingår tillsammans med SB och departementen i Re-

ningsavdelning Avdelningen leds förvaltningschef, placerad i geringskansliet. av en

SB.

organisationsstruktur och kompetenskrav har nyligen,

Frågan om statssekreteraren i SB, utretts Översynen av under ledning av av

i Regeringskansliet, PM 1998-09-30.

kompetensförsörjningen se

viktigt har i översynen varit att lägga vikt vid insatser som Särskilt RK myndighet. I stärker Regeringskansliet som en gemensam understryks bl.a., att de RK-gemensamma arbetsfor-

promemorian

i

Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsftågoi 291

i

mema bör stärkas och att de anställdas förutsättningar att medverka i RK-gemensamma och departementsövergripande projekt bör bli bättre. En ny karriär ledare i sådana projekt bör skapas. Vidare

som anförs att även goda arbetsinsatser, särskilt i departementsgemensamt arbete skall leda till belöning i form ökad lön. Man föreslår

av också att det bör införas karriärer i departementen för angelägna

nya roller för seniora experter. Man understryker också vikten bl.a.

av att kunna tillfälligt anställa personal från myndigheterna för att i ökad omfattning och mera systematiskt använda sig myndighe-

av

ternas sak- och analyskompetens.

Kommittén vill från sitt perspektiv instämma i dessa förslag. Genomförs de nu refererade förslagen från denna översyn bör Regeringskansliet kunna bättre förutsättningar än tidigare att hantera departementsövergripande frågor, både sådana som är mera analyserande och de mera operativa. Naturligtvis krävs här att Statsrådsberedningen tar sin ledande roll för att finna lösningarna och sedan följer verksamheten för att vid särskilda behov ta på sig stark

en samordningsroll. En utgångspunkt är dock att SB som regel inte tillförs departementsövergripande samordningssekretariat utan dessa får sin placering i ett departement. Därmed blir också en av departementschefema som ges ansvaret för en sådan verksamheten. Av stor betydelse för att i praktiken uppfylla kravet god samordning blir att en krets berörda statssekreterare eller deras närmaste medar-

betare löpande engagerar sig i sådan departementsövergripande

verksamhet.

Våra förslag skall ses som ett resonemang om hur en sådan här struktur för regeringens samordning av underrättelsefrågoma kan

utformas. Det är naturligtvis slutligen varje regerings egen sak att

under parlamentariskt ansvar organisera sin verksamhet. Kommitténs förslag bör ses som en skiss till en tänkbar lösning.

Verksamheten bör utformas flexibelt så att den skall kunna vara lätt flyttbar vid departementsomorganisationer t.ex. i samband med ett regeringsskifte. De behov som vi kunnat identifiera under utredningsarbetets gång visar emellertid klart på att det är viktigt att

nu ge denna samordningsuppgift en tydlig ställning. Vi anser därför att denna verksamhet bör föras in i Regeringskansliets organisationsstruktur ett formellt sett. Alternativen att låta denna fråga även i framtiden samordnas endast i informella former eller att upprätta någon form av sekretariat helt utanför departementsorganisationen, t.ex. någon sorts stående råd eller beredning inom ramen för

som kommittéväsendet eller som en särskild myndighet vill vi bestämt avvisa.

292 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor

Det sagda bör bakgrund till kommitténs fortsatta nu ses som en överväganden fråga samordningen i fråga om underrättelsel om

tjänsten.

9.4.2 för samordningsfunktion Uppgifterna en

Samordningsfunktionen, skall bestå av en beredningsgrupp som på statssekreteramivå och ett samordningssekretariat, skall ha

följande uppgifter

den skall regelbundet följa utvecklingen underrättelseav tjänstens bevakning säkerhetshot mot Sverige, av den skall göra bedömningar underrättelseunderlaget i vid av mening i vad yttre såväl militära civila hot mot lanavser som det och sådana hot rör Sveriges roll området för även som

fredsfrämjande och humanitära insatser,

den skall för att regeringen löpande har tillgång till den - svara samlade svenska underrättelsetjänstens bidrag till en samman-

vägd säkerhetspolitisk analys akuta och långsiktiga hot mot

av eller risker for landets yttre säkerhet,

den skall löpande följa underrättelseunderlaget, den skall medverka till att underrättelsetjänstens olika organ får den kontinuerliga inriktning sitt arbete som svarar mot av landets säkerhetspolitiska behov till vilket även hör vårt inter-

nationella och fredsfrämjande samarbete med engagemang

andra länder, skall den inriktning underrättelseverksam-

den komplettera av

-

heten har givits i regeringsbeslut,

som den skall bevaka kvaliteten i underrättelsetjänstens arbete och behov föreslå förändringar prioriteringar och därav förvid av

anledd resurstilldelning för underrättelsetjänsten,

den skall medverka till granskningen av anslagsframställning-

-

och i övrigt medverka i budgetberedningen vad gäller

arna underrättelsetjänstens organ,

den skall kunna bereda uppdrag rörande omorganisation av underrättelsetjänsten, för ändrad personalpolitik m.m.,

den skall medverka i uppföljningar underrättelseverksamav bedöma medelstilldelningen används rationellt heten och om

och optimalt,

skall arbeta med kvalitetsutvecklingen inom underrättelden -

setjänsten,

Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 293

den skall vara rådgivande till regeringen och vid behov kunna förbereda allmänna eller särskilda beredningar eller beslut av regeringen, den skall fästa Regeringskansliets och myndigheternas upp- märksamhet vid förhållanden, som påkallar ytterligare utredning eller särskilda åtgärder, den skall hålla sig löpande orienterad på ett övergripande plan i frågor, har med rikets inre säkerhet att göra och i de fall

som säkerhetshotande verksamhet kan ha underrättelsemässiga aspekter.

Att det finns ett behov av en stärkt samordning har i olika avseenden framgått i flera sammanhang i det föregående. Här hänvisas dels till redogörelsen i avsnitt 2.6 där det belyses hur man i olika länder på olika sätt stärkt sin samordning, dels till avsnitt 9.3 där argumenten redovisats för behovet av en ökad samordning i Sverige på undeirättelseområdet. Kommittén anser sig därför här kunna gå närmare på uppgifterna för tänkt samordningsfunktion för under-

en

rättelsefrågor i Regeringskansliet.

Samordningsfunktionen avses bestå av en beredningsgrupp på statssekreteramivå och ett samordningssekretariat. Den skall ha

följande uppgifter.

Samordningsfunktionen skall regelbundet följa utvecklingen av underrättelsetjänstens bevakning säkerhetshot mot Sverige och

av göra bedömningar underrättelseunderlaget i vid mening i vad

av

allmänna eller specifika säkerhetspolitiska yttre hot mot Sveavser rige såväl militära civila och även sådana hot i avseenden

~ som -

rör Sveriges roll på området för fredsfrämjande och humanitära som operationer. I första hand skall närområdet följas noga. Arbetet utförs med hjälp sedvanlig rapportering och analyser från utrikes-

av förvaltningen, Försvarsmakten och FRA mfl. I arbetet används allt tillgängligt material inhämtats genom öppna källor, särskild

som inhämtning och direkta kontakter med internationella organisationer och andra länder, bl.a. de med vilka Sverige har ett samarbete på underrättelseområdet.

Bedömningama skall vid behov kunna redovisas för regeringen och därmed fylla ett viktigt informationsbehov för statsledningen. Den centrala uppgiften blir därmed för att regeringen lö-

att svara pande har tillgång till den samlade svenska underrättelsetjänstens bidrag till sammanvägd säkerhetspolitisk analys av akuta eller

en långsiktiga hot mot eller risker för landets yttre säkerhet. Vidare skall inom denna funktion, och då närmast inom sekretariatet,

man

294 0rganisati0ns-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor

mera rutinmässigt följa underrättelseunderlaget löpande från dag till dag.

Samordningsfunktionen skall medverka till att underrättelsetjänstens olika får den kontinuerliga inriktning av sitt arbete

organ

svarar mot Sveriges säkerhetspolitiska behov, till vilket även som hör vårt internationella engagemang och fredsfrämjande samarbete med andra länder. I praktiken skall samordningsfunktionen kunna fylla viktig roll beställare till komplettering av den inrikt-

en som

ning som givits i regeringsbeslut.

l samordningsfunktionens arbete skall särskilt beaktas vilka underrättelsebehov föranleds svensk direkt medverkan i inter-

som av nationella krishanteringsinsatser.

Samordningsfunktionen bör bevaka kvaliteten och stödja kvalitetsutvecklingen inom underrättelsetjänsten. Funktionen bör vid behov föreslå förändringar gällande prioriteringar. Vidare bör

av funktionen följa förhållandet mellan underrättelsetjänstens uppgifter och behovet för att lösa uppgifterna. Därigenom bör

av resurser skapas ett underlag för fortlöpande bedömning av inriktning och

en

inom underrättelseområdet. Funktionen skall härutöver resurser medverka i granskningen anslagsframställningama och i övrigt

av medverka i budgetberedningen vad gäller underrättelsetjänstens or-

Den skall vidare kunna bereda uppdrag rörande omorganisation gan.

underrättelsetjänsten, för ändrad personalpolitik etc. samt kunna av följa produktionen, medverka i uppföljningar verksamheten och

av

medelstilldelningen används rationellt och optimalt. se om

Beredningsgruppen med dess sekretariat skall vara rådgivande till regeringen och vid behov kunna förbereda allmänna eller särskilda beredningar eller beslut regeringen. Den skall ha uppgiften

av

att fasta Regeringskansliets och myndigheternas uppmärksamhet vid

långsiktiga eller kortsiktiga förhållanden som påkallar ytterligare utredning eller särskild vaksamhet.

Det finns anledning att här betona att denna funktion skall ses

den vanliga organisationsstrukturen för beredningssom en del av uppgifter inom Regeringskansliet. Vi vill understryka detta för att motverka att missförstånd uppkommer att vårt förslag skulle ha

om likheter med tidigare tankar ett nationellt säkerhetsråd. Så är inte

om fallet.

Även i övrigt vill kommittén göra några klarlägganden i fråga

detta förslag med några synpunkter hur samordningsfunktioom om nens arbete bör avgränsas.

I arbetet skall inte ingå att ha hand frågor som har med rikets

om inre säkerhet Det är uppgifter för SÄPO och polismyndig-

att göra. heterna och respektive civila och militära myndigheters säkerhets-

Organisations-, lednings-, styrning- och .samordningsfrågor 295

funktioner. Dock skall gruppen hållas löpande orienterad även i dessa frågor på ett övergripande plan och i de fall säkerhetshotande verksamhet kan ha underrättelsemässiga aspekter. Funktionen skall i denna egenskap inte ägna sig de löpande linjeuppgiftema, dvs. inte ha sakenhetsansvar eller andra förvaltande uppgifter i förhållande till berörda myndigheter. Däremot bör funktionen ha en löpande kontakt med sådana enheter. Funktionen skall inte heller gå in i det löpande arbetet med att dag från dag eller långsiktigt utforma den svenska säkerhetspolitiken. Koncentrationen skall ligga på underrättelsefrågoma och det sammanhang dessa har för utformningen av svensk utrikes- försvars- och säkerhetspolitik i vid mening. Med ett vidare säkerhetspolitiskt begrepp följer också ett vidare hot- och riskbegrepp. Även här skall funktionen ha stödjande roll inte

en men linjeansvar. Det breda säkerhetsbegreppet stundom oklar sam-

är en lingsbeteckning på företeelser som inte alltid har någon säkerhetspolitisk signifikans. Gruppen bör när den inleder sitt arbete själv göra en avgränsning mot sådana specifika hot och risker som inte bör hanteras i denna grupp.

En huvuduppgift för funktionen är att löpande följa upp det strategiska underrättelseunderlaget. I övrigt skall funktionen inte vara operativ, såsom t.ex. i den meningen att den skulle som sådan syssla med krishantering eller övrig ad hoc-verksamhet. För beredningsgruppen och samordningssekretariatet gäller i stället att de avses arbeta med samordning och inriktning av underrättelsetjänsten och underrättelserapporteringen. Om personal i denna funktion övergår till att behandla operativa frågor, som sammanhänger med mottagna underrättelser, bör övergången stå klar för deltagarna och för övriga berörda. Däremot bör funktionen med dess nya inriktning och personella uppsättning och expertis kunna utgöra ett viktigt tillskott i Regeringskansliets arbete även med sådana frågor. Funktionen som sådan skall nämligen kunna lämna sitt bidrag i krislägen dels i sak

rapportering, dels personellt med vissa specialister som kan genom

in och delta i särskilt upprättade ad hocgrupper. Det framstår som naturligt att sekretariatets personal deltar i sådana beredningar inom Regeringskansliet där underrättelsefrågor aktualiserats. Här är också slutligen att beakta att den strukturen som sådan bör kunna öka

nya kapaciteten hos flera tjänstemän än tidigare att in i roller av betydelse för vissa former av krishantering.

9.4.3¶Närmare om arbetsforrnema

296 Organisati0ns-, Iednings-. .vtyrning- och .vamordnings/rågor

Samordningsfunktionen skall i princip kunna ta del av allt material, underrättelsetjänstema hämtar eller själva producerar. som Beredningsgruppen skall sammanträda regelbundet enligt en fastlagd ordning eller tredje månad och vid behov varannan var oftare. Beredningsgruppen fattar inte några formella beslut men dess diskussioner och slutsatser i arbetet tjänar vägledning för de som myndigheter och arbetsenheter inom Regeringskansliet som är

företrädda i gruppen. Samordningssekretariatet skall vid behov utarbeta bedömningar eller sammanvägningar baserade på allt tillgängligt under-

rättelsematerial. Sekretariatet skall arbeta i nära kontakt med myndigheter med

underrättelseuppgifter.

Kommittén har redan sagts funnit att de nämnda uppgifterna som nu samordningsfunktion bestående beredningsbör skötas av en av en på statssekreteramivå stödd av ett samordningssekretariat. grupp vi går in på den närmare organisationen den tänkta funk- Innan av tionen diskuterar vi här vilka arbetsmässiga förutsättningar som bör ställas och hur de tänkta uppgifterna bör skötas. upp Samordningsfunktionen skall kunna ta del allt material i huav i bearbetad form, så erfordras även råmaterial vudsak men om som underrättelsetjänstema inhämtat eller producerat. Den rättsliga som är här att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas

utgångspunkten

till regeringen, 14 kap. l § sekretesslagen 1980:100. Källskyddet härvid beaktas och det kan i vissa avseende fordra särskilda måste

hänsynstaganden.

Beredningsgruppen är tänkt att sammanträda regelbundet enligt fastlagd ordning, ungefär månad och vid behov oftare. en varannan sammanträden kan med fördel delvis tematiska. Gruppens vara skall liksom andra beredningsgrupper inom Regerings- Gruppen kansliet inte fatta formella beslut. Diskussionerna och slutsatserna arbetet inom skall i stället tjäna vägledning för de i gruppen som och arbetsenheter inom Regeringskansliet är föremyndigheter som trädda i Därmed kommer också att kunna lämna gruppen. gruppen viktigt bidrag i såväl myndigheternas regeringens löpande ett som

arbete med säkerhetspolitiska och försvarspolitiska frågor.

Samordningssekretariatet bör del föredragningar och mateav rial från de myndighetsföreträdare som är tänkta att ingå i gruppen. får fortlöpande övervägas ytterligare underlag bör Inom gruppen om fram för de närmare ställningstagandena. Vid behov bör även tas

Organisations-, lednings-, styrning- och .vamordningsfiügm 297

sekretariatet utarbeta bedömningar eller sammanvägningar baserade på all tillgänglig information till komplettering redan framtaget av material. Inom sekretariatet bör också finnas en fast inrättad kapacitet för löpande uppföljning underrättelseunderlaget. Vid kritisav ka lägen blir denna uppgift liksom sammanställningar av läsenare framträdande. Sekretariatet bör för sådana situationer gesrappoiter förbereda samverkan med de funktioner i Regeringskansliet som nu har lägesrum motsvarande med möjligheter till dygnsbevakning. bör ytterligare erfarenheter har vunnits övervägas om sek- Det när retariatet bör utgöra stommen i ett Regeringskansliets lägesrum för sådana situationer. Sekretariatet är tänkt att arbeta i mycket nära

kontakt med de berörda myndigheterna med underrättelseuppgifter.

får konsekvenser för hur det bör organiserat, se följande Detta vara avsnitt. Ett samarbete bör etableras med de ad hoc-arbetsgrupper nära från tid till finns för att följa utvecklingen inom ett besom annan område och ofta för att förbereda svensk insats för krishantestämt ring eller fredsfrämjande eller humanitära åtgärder. Här bör finnas sekretariatet medverkar med kontaktpersoner i såutrymme för att liksom i sådana referensgrupper för något längre dana grupper, som för särskilda arbetsuppgifter. Kontaktpersonen bör tid upprättas viktig inte minst för att medverka till att underkunna vara en resurs rättelsesamhällets samlade för informationsinhämtning resurser kommer till användning i sådana sammanhang. och regelmässigt samråd på olika arbetsnivåer mellan

Öppenhet

har uppgifter underrättelseområdet, är enligt de olika organ, som mening öka kvaliteten på det matrial som utkommittens ägnat att

bör samordningsfunktionen genom sina

arbetas. Överhuvudtaget

samarbetsklimat hos och mellan de arbetsformer främja ett gott verksamma med hantering underrättelsefrå-

myndigheter, som är av

i vid bemärkelse. gor

9.4.4¶Organisationsfrågor

beredningsgruppen, bör ha informell struktur, bör ingå I som en i SB, kabinettssekreteraren i UD samt statssekstatssekreteraren och Fö, ÖB och chefen för MUST samt cheferna för reterama i Ju FRA och SÄPO.

för samordningssekretariatet bör ha rollen som Rege-

Chefen underrättelsekoordinator och han bör ha verkstäl-

ringskansliets

lande uppgifter i beredningsgruppens arbete.

298 Organi.sati0n.s-, ledmng.s-, .stw71ir1g- ac/1xanzort/I1irIg.yfi‘gr

Till beredningsgruppens möten bör vid behov adjungeras företrädare för andra departement eller myndigheter.

l samordningssekretariatet, bör bestå fem eller

som av sex tjänstemän, bör finnas befattningar för tjänstemän med säker-

hetspolitisk, militär och underrättelsemässig erfarenhet.

Samordningssekretariatet skall ha en nära anknytning till de för säkerhetspolitiska frågor ansvariga delarna linjeorganisaav tionen och inte uppfattas ett från det övriga Regeringskanslisom et fristående organ. Samordningssekretariatet utgör för Regeringskansliet en gemensam resurs och skall ses som en för UD och Fö gemensam

arbetsgrupp.

Samordningssekretariatet bör inordnas i den vanliga departementsstrukturen och vara inplacerat i UD eller Fö.

Den av kommittén föreslagna beredningsgruppen organisato- - som riskt sett liksom normalt är fallet med statssekreterargrupper bör vara en informell struktur. l bör ingå statssekreteraren i SB, gruppen kabinettssekreteraren i UD samt statssekreterama i Ju och Fö. Statssekreterama och motsvarande bör kunna ersättas någon nära, för av ändamålet fast utsedd, medarbetare. I beredningsgruppen bör vidare ingå Överbefälhavaren med Försvarsmaktens underrättelsechef samt cheferna för FRA och SÄPO. Slutligen skall chefen för sekretariatet ingå som medlem av gruppen. Sekretariatschefen bör ha de verkställande uppgifterna i gruppens arbete. Däri ingår uppgiften att vara sammankallande. Ordförandeskapet i beredningsgruppen bör permanent utövas av någon av statssekreterama eller kabinettssekreteraren. Denna uppgift bör därmed i princip åvila bestämd en person för längre perioder. Till beredningsgruppens möten kan vid behov beroende på dagordningen företrädare för ytterligare organ adjungeras, såsom för andra departement som Finansdepartementet, Miljödepartementet etc. eller för myndigheter såsom FOA, FMV, FHS, ÖCB, SRV, KBV, RPS, Tullverket, Statens invandrarverk etc. Till sin hjälp skall beredningsgruppen ha ett samordningssekretariat. Detta bör inordnas i Regeringskansliets organisationsstruktur och som andra sekretariat erhålla en instruktionsmässigt formell - ställning. Verksamheten bör preciseras i departemental arbetsen ordning. sekretariatet bör som nämnts ledas av en högt kvalificerad tjänsteman. Denne sekretariatschef bör anställas regeringen. Det av är viktigt att denna befattning lönemässigt och på annat sätt ges en framträdande ställning i likhet med övriga chefsbefattningar i Re-

Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrâgor 299

geringskansliet. Som lämplig bakgrund för uppgiften kan tänkas tidigare arbetsuppgifter i framskjuten ställning inom Regerings-

kansliet, utrikesförvaltningen eller underrättelsetjänsten. l sekretariatet bör vidare finnas befattningar för några tjänstemän med säkerhetspolitisk, militär och underrättelsemässig erfarenhet. Kommittén har inte funnit anledning att utarbeta något detaljerat förslag till sammansättning sekretariatet. En utgångspunkt bör av enligt kommitténs mening att sekretariatet skall ha en nära anvara knytning till de för de säkerhetspolitiska frågorna ansvariga delarna

linjeorganisationen och inte uppfattas ett från det övriga Re-

av som geringskansliet fristående Samtidigt bör sekretariatet som organ.

sådant inte delta i den dagliga sak- och ärendehandläggningen.

Dock bör sekretariatet svara för bl.a. dag-för-daguppföljningen av underrättelseunderlaget. En möjlighet kan vara att till sekretariatet idag finns inom Fö för denna uppgift. föra resurser som sekretariatet bör till sin sammansättning ses som en gemensam för Regeringskansliet samt i praktiken uppfattas som en för resurs UD och Fö arbetsgrupp. Det är viktigt att detta kommer gemensam till tydligt uttryck. Det förhållandet att sekretariatet ofta kommer att arbeta med hemligt eller kvalificerat hemligt material ställer särskilda krav på de lokaler i vilka arbetet skall utföras. Särskild uppmärksamhet måste också den anledningen ägnas registreringsav och arkivfrågor. Kommittén föreställer sig att sekretariatet skulle kunna bestå av förutom sekretariatschefen kanske omkring fem-sex tjänstemän - och från underrättelsetjänsten. De senare bör

från Regeringskansliet

under begränsad tid anställs i Regeringskansliet och placeras i en sekretariatet. Bland sekretariatets medarbetare bör nämligen finnas ämnessakkunniga på viss tids-förordnande rekryteras från som främst Försvarsmakten och FRA där de sysslat med underrättelsefrågor. Syftet med detta är att sekretariatet inom sig skall ha tillgång

till expertis på respektive organisations område, som har vana vid

tolka från dessa organisationer och bör kunna funatt rapporter som väl kontaktmän till berörda myndigheter. När sådan gera som en tjänsteman efter några års tjänstgöring kan väntas återvända till sin tidigare anställning hos ett underrättelseorgan kommer han eller hon medföra ingående kunskaper och erfarenheter hur det samlaatt om de svenska underrättelsesamhället fungerar. Detta kan på sikt ge viktiga positiva effekter för hela verksamheten. Arbetsformerna för sekretariatet har behandlas i det föregående. sekretariatet skall utarbeta dagordning för beredningsgruppens möoch för uppföljningen slutsatser. En huvudten svara av gruppens uppgift för sekretariatet bör vara att sörja för att ett regelbundet

300 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor

samråd äger rum mellan tjänstemän inom underrättelsetjänstema och Regeringskansliet och att en adekvat delgivning material

av sker. sekretariatet skall kunna utföra bedömningar och

egna sammanvägningar av underrättelseunderlaget med utnyttjande mate-

av rial från enheter i linjeorganisationen.

Här kan sekretariatets uppgift sammanfattas att den gäller

som att svara för att det i Regeringskansliet på underrättelseområdet

finns en löpande uppföljning av underrättelseunderlaget samt att på

grundval härav förbereda beredningsgruppens sammanträden och verkställa de åtgärder som gruppen har bestämt eller som sekretariatet eljest ges i uppgift att utföra inom ramen för de sedvanliga arbetsrutinema i Regeringskansliet.

Kommittén har övervägt frågan om var sekretariatet organisatoriskt bör placeras.

Vi har tagit del av argument från flera håll för att hela den tänkta samordningsfunktionen bör placeras in i SB. Det finns flera utländska exempel en ordning där underrättelsefunktionen läggs så centralt. I Sverige har man dock valt en lösning med ett litet kansli för statsministern som inte inrymt en sådan funktion. Frågan om SB:s organisation är något för varje statsminister att ta ställning till. Vi vill därför inte framlägga något förslag om en placering i SB. Det är däremot angeläget för oss att betona att organisationsstrukturen bör vara flexibel så att funktionen lätt kan flyttas inom Regeringskansliet, t.ex. vid en regeringsombildning. Det är viktigt att samordningsgruppen och sekretariatet framstår som departementsöverskridande organ avsedda för Regeringskansliet som sådant. Vi har övervägt tanken att detta även skulle komma till uttryck på ett instruktionsmässigt sätt så att sekretariatet fick en ställning utanför departementsorganisationen med en egen funktionsrubrik i förordningen med instruktion för Regeringskansliet som är fallet med Regeringskansliets revisionskontor. Vi har dock stannat för att sekretariatet bör inordnas i den vanliga departementsstrukturen. Det bör dock därvid tydligt markeras att sekretariatet har för Regeringskansliet gemensamma uppgifter. Detta kan ske i en departemental arbetsordning.

Enligt kommitténs mening är det två departement som är tänkbara för denna inplacering, antingen UD eller Fö. Vilket av dessa departement som väljs för att hysa sekretariatet kan bero på flera faktorer.

En faktor är i vilken grad regeringen önskar utnyttja denna struktur i arbetet med att utforma säkerhetspolitiken. Ju bredare uppgifter på det området som denna organisation ges desto mer talar för att UD bör hysa sekretariatet. Både ett eventuellt annalkande hot

Organisations-. lednings-, styrning- och samordningsfrdgor 301

område och konflikthantering i närområdet och längre bort, i vårt

kan förväntas utgå från allmänna utvecklingstendenser på det mera

ekonomiska och politiska området än på det rent militära snarare

sådana trender den strategiska underrättelområdet. Det är nya som

skall säkerställa att uppfattar och analyserar samt

setjänsten man

till beslutsfattamas kännedom på ett korrekt sätt. Denna bringar

analys och det helt övervägande antalet tjänstemän som är engage-

i finns inom UD och i utrikesförvaltningen utom-

rade uppgiften

information därvid kan väntas bli av störst betydelse lands. Den som

kan alltså förväntas komma inifrån utrikesförvalti verksamheten

säkerhetspolitisk information snarare allningen eller eljest röra av

militär karaktär. Även när det gäller det intematio-

män än specifikt

har utrikesförvaltningen etablerade konnella säkerhetssamarbetet

viktig information. Att UD härmed i sak får en takter, som kan ge

starkt framträdande ansvarsroll i sammanhanget är uppenbart.

på frågan finner emeller-

Ser mer organisationsmässigt man

man viktig del underrättelsetjänsten utgörs av myndigheter, tid att en av

konstitutionellt och operativt sorterar under Fö. sedan länge som konstitutionell praxis så att försvarsministern Vidare är det enligt

har särskild roll inom regeringen i de rena sedan länge haft och en

framtid där övergång till mer av miunderrättelsefrågoma. I en en

den svenska statsförvaltningen är en tänkbar ut-

nisterstyrelse inom

försvarsministems roll på just detta område

vecklingslinje kan också

Redan dagens ordning i fråga om kommankomma att stärkas.

bland regeringsärendena antyder detta. domålens särställning

för de generella säkerhetspolitiska

Fö har inte uppgiften att svara

omvärldsbedömningama har naturligtvis ett delansvar ommen

därför delta i arbetet med att utforma säkerhetspolitirådet och skall

regeringsnivå för verksamheten ken. Fö har däremot att på svara

närliggande kategorier för landets för-

med svensk militär och andra

Totalförsvarsfrågoma som i eller i internationella operationer. svar

hot- och riskperspektivet är ock-

hög grad rör problem kring det nya

det så att central uppgift för den för Fö. Vidare är en så ett ansvar

i skall vara att inte underrättelsefunktionen Regeringskansliet nya åren aktivt initiera ett förändringsarbete minst under de närmaste

Här finns också ett naturligt inom underrättelsetjänstens organ.

Försvarsberedningen, nu är inplacerad som en samband med som

viss saklig anknytning finns också till formell funktion inom Fö. En

för vilka ansvaret ligger hos

andra centrala beredskapsfunktioner nu

Fö.

lägga förord för någondera av dessa Kommittén avstår från att

forfattningstekniska avsnittet till för-

alternativ. Vi återkommer i det

instruktionsmässigt skall kunna markera den geslag om hur man

302 Organisations-, lednings-, styrning- och

samordningsfrågor

mensamma funktion sekretariatet få. Vi denna avses anser att fråga bör ges så praktisk lösning Det

en som möjligt. är viktigt att få

en

utformning som såvitt möjligt får alla att känna sig delaktiga. Oav-

sett hur sekretariatet inplaceras är det viktigt det bemannas att med personal med erfarenheter från de närmaste berörda

departementen.

Det skulle vara sakligt sett ytterst olyckligt frågan om om en samordningsfunktion, som det rådde ett gott samförstånd kring, inte

skulle få god organisatorisk och personell

en lösning.

Kommittén är också medveten att det finns risk för om en att

planerings- och analysorgan det slag kommittén föreslår,

av som antingen placeras för långt från det löpande arbetet och därmed ris-

kerar att bli mindre betydelse eller placeras för av nära det och därmed riskerar att drunkna i ärendehantering. Det skulle vara synner-

ligen olyckligt och kontraproduktivt ett sådant fick så

om organ en oklar ställning att det ledde till dubbelarbete och dubbelkommando.

Det är viktigt att sekretariatet får rätt sammansättning, ledning och

organisatorisk placering samt arbetsbeskrivning gör det

en som att erhåller relevans och tydlig ställning inom Regeringskansliet.

Författningsstöd och ekonomiska frågor

I avsnitt 12 Rättsliga frågor behandlas hur den här föreslagna sam-

ordningsfunktionen författningstekniskt bör komma till uttryck. I

avsnitt 13 Ekonomiska frågor redovisar hur vårt förslag om sam-

ordningsfunktionen bör finansieras.

den militära

10¶Insyn i och kontroll av

underrättelsetjänsten

Underrättelskommittén har i enlighet med sitt uppdrag studerat

och kontroll underrättelsetjänsten har funhur FUN:s insyn i av

Kommittén har funnit den har fungerat väl. Kommittén gerat. att

förändringar nämndens uppdrag och verkföreslår likväl vissa av

samhet.

FUN år regeringens kontroller- Inledningsvis konstateras att

kommittén lämpligt och i överensstämmelvilket anser vara gan, konstitutionella De ledamöter, regeringmed vårt system. som se förtroendemän, i många fall har

utser, är medborgerliga som

en anknytning. sammansättningen är ägnad att stärka

parlamentarisk

allmänhetens förtroende. för FUN:s arbete.

bestämmelser har FUN att granska den militä-

Enligt gällande

inte den militära säkerhetstjänsten. underrättelsetjänsten men ra Underrättelsekommitténs uppdrag att bedöma den Det ingår inte i

Kommittén vill ändå förorda att någon form av senare tjänsten.

tillsynsfunktion skapas för säkerhetstjänsten.

funnit FUN i realiteten inte har förutsätt- Kommittén har att

budgetgranskning, föreskrivs i

ningar att ägna sig den som nu

Kommittén föreslår därför att den uppgiften FUN:s instruktion.

och FUN i stället fortsättningsvis

utgår huvuduppgift att

som en underrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med

bör granska att

uppgifterna fullgörs ett riktigt sätt. gällande inriktning och att

föreslår ändringar avseende vilka myndigheter, Kommittén även

FUN:s kontrollverksamhet. Denna bör skall föremål för som vara till Försvarsmaktens och enligt kommitténs mening koncentreras

FRA:s underrättelseverksamhet.

mening förstärkas med någon le- FUN bör enligt kommitténs

sakkunskap i underrättelsefrågor och säkerhetsdamot, som har

frågor. Därutöver bör sekretariatet förstärkas.

politiska

årligen bör öppen skriftlig Kommittén anser att FUN avge en

Aven Försvarsmakten

rapport sin granskningsverksamhet.

om

304 Rättsliga frågor och fötfattningskommentarer

MUST och FRA bör överväga att ge ut öppna Översikter rörande sina respektive verksamhetsfalt.

Såsom framgår avsnitt av 2.5 har regeringen lagt huvudansvaret för den externa insynen i och kontrollen

av underrättelsetjänsten

FUN. Enligt direktiven för Underrättelsekommittén har kommittén att belysa hur FUN:s insyn har fungerat samt FUN:s roll och förhållanden till regeringen och andra En särskild organ. fråga, som skulle uppmärksammas kommittén, är de rutiner, FUN av som tilllämpar när FUN hämtar upplysningar arbetet inom underrätom telsetjänsten. Enligt direktiven har kommittén även haft att ta ställning till om det finns behov att förändra FUN:s uppgifter av och FUN:s sätt att arbeta. Underrättelsekommittén har granskat handlingar hos FUN från FUN:s verksamhet och har sammanträtt tillsammans med FUN fyra gånger och har därvid fått redogörelser för F UN:s verksamhet samt svar olika frågor. Därutöver har kommittén haft antal samtal ett med FUN:s sekreterare och bl.a. diskuterat F UN:s kontrollverksamhet. Hur denna bedrivs har beskrivits under avsnitt 2.5. Komovan mittén har inte funnit annat än att F UN:s insyn i och kontroll den av militära underrättelsetjänsten har fungerat väl. Kommittén har konstaterat att FUN, trots att FUN är ett regeringens organ, allmänt uppfattas parlamentarisk kontrollsom en funktion mot bakgrund att de flesta ledamöterna i FUN av utgörs av riksdagsledamöter eller före detta riksdagsledamöter. Frågan har ställts om inte FUN bör ett riksdagens kontrollorgan. Vid bevara dömningen av den frågan måste följande beaktas. Enligt vårt konstitutionella system har inte riksdagen till uppgift att direkt och löpande granska de myndigheter, regeringen i som

egenskap av högsta och ledande förvaltningsorgan har för.

ansvar En parlamentarisk granskning och kontroll inriktas enligt gällande system på regeringens ansvar för hur den militära underrättelsetjänsten bedrivs och inte på myndighetsgranskning. Med denna en

utgångspunkt skulle det krävas grundlagsändring för att ett

en parlamentariskt kontrollorgan inrättas, sikte på

som tar en fortlöpande

och direkt granskning av underrättelsetjänstens verksamhet. För annan insyn och kontroll från riksdagen finns redan såsom Underrättelsekommittén har pekat under avsnitt 2.5.3 parlamentariska

funktioner i form riksdagsutskott, riksdagsrevisorer och JO. För

av tillsyn respektive kontroll av användningen statsmedel och för av bedömningen av effektiviteten inom statsförvaltningen finns vidare

Rättsliga frågor ochflirfattningskommentarer 305

JK respektive Riksrevisionsverket. Dessutom finns särskilda revisorer för granskningen av MUST och FRA.

Frågan om en ändring av regeringsformen för att tillgodose ett eventuellt behov av en parlamentarisk löpande och direkt kontroll av den militära underrättelsetjänsten är enligt Underrättelsekommitténs mening av så stor principiell och generell betydelse att kommittén inte har haft att ta sig an denna. Kommitténs uppfattning är dessutom att riksdagens behov av insyn och kontroll bör kunna utövas inom ramen för befintliga utskott och nyssnämnda organ. Kommittén anser vidare att insyn och kontroll i övrigt tillgodoses

att de ledamöter i FUN som regeringen utser är förtroendegenom män med medborgerlig förankring. Detta bör enligt kommitténs mening även stödja allmänhetens förtroende för FUN:s arbete och för underrättelseverksamheten.

En förutsättning för FUN:s verksamhet, i stor utsträckning

som bygger på muntliga och skriftliga s.k. underrättelsegenomgångar med tjänstemän, är att det inom de myndigheter, som FUN har att granska, finns ett genuint förtroende för FUN:s ledamöter. Den dju-

sekretess, bl.a. av hänsyn till arbetsmetodema i underrättelpa som setjänsten, med nödvändighet måste finnas kring delar av verksamheten kräver att tjänstemännen känner att de kan lita att de förtroliga uppgifter lämnas till FUN, också bevaras inom nämn-

som den. Från såväl FUN:s underrättelseorganens sida har det be-

som tonats att FUN:s möjligheter till insyn och kontroll till stor del byg-

på sådan tillit. ger

I detta sammanhang kan påpekas att FUN:s ledamöter, som har anknytning till riksdagen, inte sin uppgift att informera par-

ser som timedlemmar eller respektive partiledare vad kommer fram

om som vid FUN:s granskning. Tvärtom omfattas de tystnadsplikt. Le-

av damöterna i FUN uppfattar sig således inte som partiföreträdare,

utgår från att de har sitt uppdrag i egenskap hedervärda och utan av trovärdiga medborgare. De det som en viktig princip bl.a. av

anser sekretesskäl att de har uppdraget i FUN från regeringen och att det inte, såsom skulle fallet med ett riksdagsorgan, bestäms inom

vara politiska partier som skall vara företrädare i FUN.

vem

Underrättelsekommittén att kombinationen, som innebär

anser att regeringen utser ledamöter i FUN och att flera av dessa har anknytning i riksdagen, är ändamålsenlig. Kommittén anser att dessa principer bör upprätthållas. FUN har enligt kommitténs mening en formell struktur, är anpassad till den svenska konstitutionen och

som på visst sätt även inrymmer parlamentarisk förankring. Kommit-

en tén inte att det finns anledning för den att ta ställning till om

anser olika eller alla politiska partier skall vara representerade. Huvudsa-

306 Rättsliga frågor och författningskommentarer SOU 1999; 37

ken är enligt kommittén att det finns ett starkt medborgerligt inslag i kontrollfunktionen. Om FUN vid sin granskning finner anledning till anmärkningar eller att förhållanden i underrättelseverksamheten eljest ger anledning därtill, så lämnar FUN i samband med underrättelsegenomgången muntligen synpunkter på denna till underrättelseorganet. Det förekommer att FUN även lämnar skriftliga rapporter. Om granskanledning därtill informeras ÖB och försvarsministern. ningen ger Enligt gällande bestämmelser har FUN inte att granska den militära säkerhetstjänsten. En granskning har dock i olika sammanhang skett på regeringens uppdrag. I och för sig kan det ifrågasättas om inte även den militära säkerhetstjänsten borde omfattas av FUN:s kontroll och insyn bl.a. mot bakgrund att den är samlad inom raav för enhet, den militära underrättelse- och säkerhetmen samma stjänsten, inom Försvarsmakten och att gränsen mellan verksamhetsområdena i viss mån är flytande. Det har emellertid inte varit Underrättelsekommitténs uppgift att behandla frågan den militäom säkerhetstjänstens verksamhet. Kommittén förordar dock att det ra skapas tillsynsfunktion även för säkerhetstj änsten. en kan uppkomma mellan den militä-

De gränsdragningsfrågor, som

underrättelsetjänsten och den militära säkerhetstjänsten, bör enra kommitténs mening kunna uppmärksammas av FUN. Så har ligt också skett. FUN har även i sin granskning tagit gränsdragupp ningsfrågor, har gällt underrättelsetjänsten och den polisiära som säkerhetstjänsten, och samråd har därvid skett med företrädare för SÄPO. Avsikten är också att ett samrådsförfarande i sådana frågor skall med Registemämnden, vilket kommittén anser är tas upp Genom ll § i instruktionen för FUN har FUN stöd för att

lämpligt.

olika skaffa sig erforderliga upplysningar till be-

hos myndigheter

dömning bl.a. sådana gränsdragningsfrågor. Frågan om förhålav landet mellan underrättelse- och säkerhetsfunktionema inom Försvarsmakten har behandlats kommittén i avsnitt 6.3. av ovan FUN:s uppgift är kontrollerande och innefattar en granskning av underrättelseverksamheten bedrivs på ett sätt är förenligt att som

med gällande lagstiftning och regeringens riktlinjer for verksamhe-

FUN har således inte något för att kontrollera att verkten. ansvar samheten bedrivs på ett effektivt sätt. FUN inte heller

operativt ger

råd till underrättelseorganen i operativa frågor. Kontrollfunktionen i

samband med muntliga underrättelsegenomgångar och granskningbudgetunderlag medför emellertid viss men begränsad

en av en till kvalitetsbedömning och utvärdering verksamheten.

möjlighet av

direkt utvärdering måste emellertid, såsom berörs i avsnitt En mer

4.6 bygga på förhållandevis ingående och fortlöpande granskning

en

Rättsliga frågor och författningskommentarer 307

av underrättelseorganens underrättelsematerial och analysresultat samt övrigt aktmaterial ävensom en utfrågning av deras olika uppdragsgivare. Detta skulle kräva att FUN ges en helt annan roll och andra resurser och att FUN har möjlighet till en kontinuerlig uppföljning av underrättelseorganens verksamhet. De särskilda revisorerna för MUST:s verksamhet avses inte heller göra någon kvalitetskontroll eller kontroll av underrättelseorganens effektivitet.

Underrättelsekommittén har således inte funnit att det är ändamålsenligt att FUN tar på sig en uppgift att göra en utvärdering av

underrättelsetjänsten. Till uppgiften att utvärdera underrättelsetjänsten, som enligt

kommitténs förslag skall fullgöras av en samordningsfunktion inom

Regeringskansliet, är det naturligt att knyta uppgiften att på ett mera

ingående sätt delta i regeringens budgetbehandling av underrättelse-

anslagsposter. Det synes däremot mindre ändamålsenligt organens att FUN ägnar sig en anslagsteknisk granskning såsom nu föreskrivs i 2 § andra punkten i instruktionen för FUN. FUN har också upplyst att någon mer detaljerad beräkning av de budgeterade

om beloppen inte görs från FUN:s sida. Vid sin granskning bör FUN enligt kommitténs mening fortsättningsvis ägna större uppmärksamhet åt att granska att underrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med gällande inriktning och att uppgifterna fullgörs ett riktigt sätt. Kommittén föreslår därför att instruktionen ändras i enlighet härmed. I detta arbete bör FUN även fortsättningsvis tillställas budgetunderlagen och även myndigheternas årsredovisningar och planeringsunderlag såsom grund för kontrollverksamheten. FUN bör enligt kommitténs mening även kunna bidra med viss information

och synpunkter i samband med regeringens behandling av budge-

tunderlagen.

Enligt den nuvarande lydelsen av 1 § i instruktionen för FUN,

gäller sedan den 1 augusti 1997, har FUN att följa underrättelsom severksamheten inom samtliga organ, som lyder under Fö. Det innebär att kontroll skall ske inte bara av MUST, KSI och andra

en underrättelsefunktioner inom Försvarsmakten samt FRA utan även

underrättelsefunktioner inom andra centrala förvaltningsmyndigav heter såsom bl.a. FOA, FMV, ÖCB, SRV och KBV. FUN har ännu inte genomfört kontroll beträffande alla de senare myndigheter-

en

Bestämmelserna i instruktionen for FUN, som innebär att t.ex. na. SRV och KBV skall kontrolleras, trädde i kraft först under år 1997 och FUN:s kapacitet har under år 1998 i mycket stor utsträckning tagits i anspråk av regeringen för särskilda uppdrag.

I och för sig kan det ifrågasättas om det finns anledning att FUN:s kontroll skall omfatta andra myndigheter med underrättelse-

308 Rättsliga frågor och fiirfattningskommentarer

uppgifter än dem, omfattades instruktionen för FUN i dess som av lydelse före 1997 års ändring och som då i enlighet med vad som kommit till uttryck i författningstexten endast tog sikte underrättelsetjänsten inom myndigheten Försvarsmakten och FRA se SFS 1994:872. Sålunda utövas, såsom framgår av avsnitt 2.5, på sedvanligt sätt inom statsförvaltningen kontroll genom en väl utbyggd insyns- och kontrollverksamhet. De skäl för en fortlöpande särskild insyn och kontroll, utövas genom FUN gör sig enligt Undersom rättelsekommitténs mening inte lika starkt gällande beträffande de övriga militära underrättelseorganen. Jfr bl.a. SOU1976: 19 s. 130 ff. 1975/76:l89 s.93. Däremot kan det för FUN:s insyn i och och prop kontroll Försvarsmaktens och FRA:s underrättelseverksamhet av finnas behov att FUN även är insatt i övriga militära underrättelav verksamhet. För den skull torde det emellertid inte vara seorgans

nödvändigt med den ingående granskning, föreskrivs i 2 § and-

som punkten i instruktionen för FUN och har redovisats i avsnitt ra som 2.5. Kommittén föreslår därför att övriga underrättelseorgan inte omfattas FUN:s granskning enligt instruktionen, men att de i enav lighet med bestämmelserna i 11 § i instruktionen skall vara skyldiga att lämna de uppgifter undeirättelseverksamheten, som FUN om begär. Bland de myndigheter, i första hand är intresse i dessa som av sammanhang, är FMV och FOA. När FUN tillskapades framhölls att FUN bör sträva efter att fortgående bilda sig uppfattning underrättelsetjänstens betydelse en om för landets säkerhetspolitik. Vidare skulle FUN ha möjlighet att hos vederbörande myndighet eller regeringen föreslå åtgärder som iakttagelser och granskningen underrättelsetjänsten kunde föranleda. av SOU1976:19 s.132 och prop.1975/76:189 s.94. Bestämmel-

Se

i 3 § i instruktionen för FUN tar också sikte på detta och FUN serna bidrar i enlighet härmed med vägledande och generell rådgivning. Däremot har FUN inte, vilket också framhölls i samband med inrättandet FUN, att besluta i frågor angår underrättelsetjänsav som

eller eljest att ta ifrån ledningen för underrättelsetjänsten dess

ten för verksamheten SOU1976: 19 s.131 och prop. ansvar se 1975/76:l89 s.93. FUN har således inte att i sin rådgivning ge acåt ett visst handlande från underrättelsetjänstens sida och FUN cept inte, såsom har påpekats, råd i operativa frågor. ger nyss De angivna bestämmelserna i 3 § i instruktionen för FUN tar i sin nuvarande lydelse inte sikte underrättelsetjänsten vid FRA eller andra myndigheter utanför Försvarsmakten, som omfattas av FUN:s granskningsverksamhet. Detta torde dock ha varit avsikten när FUN inrättades mot bakgrund att uttrycket "vederbörande myndighet av användes i dessa sammanhang. Underrättelsekommittén anser att

Rättsliga frågor och föifattningskommentarer 309

förutom Försvarsmakten även nämnda myndigheter bör omfattas av bestämmelserna i 3 § och föreslår att dessa ändras i enlighet härmed. I samband med inrättandet FUN framhölls att experter och av sakkunniga bör kunna anlitas av FUN. Kravet på sekretess kring FUN:s verksamhet ansågs emellertid medföra att sådan extern hjälp borde anlitas endast i begränsad omfattning. Se prop.l975/76:l89 94. FUN:s verksamhet bygger emellertid på att FUN ställer kons. kreta frågor till företrädare för underrättelseorganen. FUN:s förmåatt ställa relevanta frågor är därmed förutsättning för att FUN ga en skall kunna uppfylla sin kontrollfunktion. Att FUN besitter sakkunskap inom underrättelseorganens verksamhetsområden är därför av utomordentlig vikt. Underrättelsekommittén inte att det är tillanser räckligt att FUN endast begränsad möjlighet att anlita extern ges en hjälp. FUN bör enligt kommitténs mening förstärkas med någon ledamot med sakkunskap såväl i underrättelsefrågor som i säkerhetspolitiska frågor. Härigenom ökar också FUN:s möjligheter att uppfylla de krav, enligt berörda bestämmelser i 3 § i insom nyss struktionen ställs på FUN synpunkter och förslag till åtgärder. att ge Antalet ledamöter i FUN bör dock inte mer än åtta. l detta vara sammanhang vill kommittén även erinra betydelsen av att ledaom i FUN har längre tids erfarenhet kontrollarbetet och möterna en av förordnandetiden enligt 12 § i instruktionen bör vara lång. Det är att också viktigt för kontrollfunktionen att granskningsmöjlighetema inte begränsas på grund ledamötemas brist på tid, vilket har av framhållits för kommittén som ett problem. För närvarande är FUN:s sekretariat knutet till Fö. Underrättelsekommittén har funnit att detta har fungerat väl. Med hänsyn till att uppgifterna för FUN kan antas komma att öka bör det övervägas att förstärka FUN:s sekretariat att göra sekreterarbefattningen genom till heltidsanställning. en I andra länder med särskild kontrollfunktion för underrättelen setjänsten det vanligt att kontrollorganen, för att allmänheten är ge större möjlighet att informera sig verksamheten och bilda sig en om uppfattning i frågor rör denna, årligen en öppen skriftlig som avger rapport sin granskning. Så bör ske även med avseende på FUN:s om verksamhetsområde. Självfallet kan rapporten inte uppta omständigheter eller förhållanden, hänsyn till landets säkerhet, säsom av eller underrättelseorganens verksamhet skall hållas

kerhetspolitik

hemliga. Av skäl och for att öka den enskildes insyn i och samma kontroll underrättelseorganens verksamhet föreslår kommittén att av MUST och FRA bör överväga möjligheten av att ge ut en öppen

310 Rättsliga frågor och författningskorrzmentarer

översikt över sin verksamhet. Det kan i detta sammanhang noteras

att SAPO årligen ger ut en öppen verksamhetsberättelse.

1 l och samt

Rekrytering utbildning personalpolitik

Den snabba utvecklingen i synnerhet inom IT-området kräver rekrytering experter av olika slag såväl inom inhämtningsområ-

av

för grundbearbetning och analys.

dena som

När det gäller analys bör även den kompetens utnyttjas som finns inom den icke-militära underrättelsetjänsten och inom

forskning.

Kommittén har noterat vissa svårigheter MUST att rekrytera och behålla icke-militär analyspersonal. Det har även varit svårigheter att rekrytera militär personal bl.a. beroende på att det inte har ansett så meriterande att söka sig till underrättelsetjänsten. Underrättelseutbildningen behöver förbättras i synnerhet för personal, tjänstgöra vid MUST. Det finns goda utbild-

som avses ningsmöjligheter för såväl civil militär personal vid bl.a.

som Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum och vid Försvarshögskolan.

FRA bedriver myndighetsanknuten utbildning av god

en egen kvalitet. Personalen efterlyser dock komplement en bredare

som och mindre specialinriktad utbildning.

Kommittén att det bör tillkomma någon fonn av kvalifi-

anser cerad samordnad utbildning, spänner över hela underrättelse-

som fältet.

Personalpolitiken behöver i vissa avseenden förbättras. MUST

har problem med att civil analyspersonal med specialistkompe-

stannar alltför kort tid bl.a. till följd bristande befordtens av ringsmöjligheter. En nackdel är att merparten officerar-

annan av

stannar alltför kort tid i sina befattningar. na

Underrättelsekommittén förordar bl.a. bättre karriärrnöjligheter för den civila personalen inom MUST och längre tjänstgö-

ringsperioder för officerama. Möjligheter till utbytestjänstgöring

mellan MUST, FRA och FOA även med t.ex. Fö och UD

men bör också finnas.

312 Rekrytering och utbildning samt personalpolitik

Kommittén även att övervägande skäl talar för att

anser

MUST:s ledningsnivå höjs till i paritet med övriga ledningar in-

om Högkvarteret.

Inledning

Underrättelsekommittén har enligt utredningsdirektiven haft att ta

frågor rekryteringen och utbildningen av dem, som verkar upp om inom underrättelsetjänsten. I dessa sammanhang har kommittén även berört personalpolitiska frågor bl.a. rör de speciella förut-

som sättningar, gäller för underrättelsetjänsten, och som rör karriär

som

och befordringsmöjligheter inom tjänsten.

Rekrytering

säkerhetspolitiska förutsättningarna har inneburit förhållan- De nya devis förändringar när det gäller inhämtningsbehoven inom

stora den militära underrättelsetjänsten och tjänsten skall fortsättningsvis ha förmåga till bredare analys och till samordnad allmän sä-

en en kerhetspolitisk värdering. Det ställer ökade krav på att det finns personal vid såväl inhämtande analyserande har viss

som organ, som kompetens inom områden berör politik, ekonomi, samhällsut-

som veckling och att personalen har förmåga till en djupare förstå-

m.m. else för skeenden och underrättelsebehov. Den sammanvägning av militär och civil information, krävs för att skapa ett så fullvär-

som

digt säkerhetspolitiskt underlag möjligt politisk nivå, behö-

som

även göras inom för den militära underrättelstjänsten. För ver ramen detta behövs bredare analyskompetens i förhållande till vad som

en har gällt tidigare.

Den tekniska utvecklingen ställer krav på teknik- och datakom-

hos de inhämtande i första hand FRA, men även petens organen, andra använder sig tekniska inhämtningsmetoder.

organ, som av Sålunda det att framtida principer för krigföring i flera avse-

anses enden kommer att bygga på ett effektivt utnyttjande av teknologin inom i första hand informations- och ledningsfunktionema och tekniskt avancerade vapensystem. Tekniken i sig i form av nya vapen

och system för telekommunikation ställer krav särskild m.m. nya expertis inte minst när det gäller signalspaningen. Särskilt den snabba utvecklingen på IT-området kräver rekrytering av experter av olika slag. Det gäller såväl för den tekniska inhämtningen infor-

av

Rekrytering och utbildning samt personalpolitik 313

mationsmaterial för förmågan till grundbearbetning och analys som underrättelsematerialet. av Ökade krav ställs således på rekryteringen till den militära underrättelsetjänsten civila specialister olika slag. En sak är av av annan tjänsten i vart fall när det gäller analysfrågor även bör utnyttja att den specialistkunskap och kompetens, finns inom den ickesom militära underrättelsetjänsten och inom bl.a. universitet och annan forskning. Särskilda krav måste emellertid alltid ställas på sekretess i underrättelsetjänsten, vilket påverkar dels kraven på att viss specialistkompetensen måste finnas inom underrättelsetjänsten, dels kra-

på personliga egenskaper hos befattningshavaren.

ven den slutna verksamhet, bedrivs KSI, måste ställas sär- I som av

personliga egenskaper hos personalen. I verksamhe-

skilda krav på räkna med särskilda påfrestningar inte minst

ten har personalen att

främmande staters intresse. Verksamhetens ka-

mot bakgrund av

raktär fordrar särskilt gott omdöme hos dem som har ledande uppgifter och fattar beslut om uppdrag. Personalen också i stor utsträckning förhindrad att beröra sitt är anhöriga. Detta ställer särskilda krav inte baarbete t.o.m. med nära ledande också dem i övrigt anställs. Arra på personal utan som måste vid valet anställda ha god bedömningsför-

betsgivaren av en

och sedan stöd i olika hänseenden till den anställde. Det nu måga ge i fråga utan att vara anställda sagda gäller även om personer, som vid KSI, utför olika uppdrag. Underrättelsekommittén har granskat

fall där denna fråga har fått sin belysning. Underrättelsekommittén har noterat att MUST har haft vissa svåframför allt rekrytera även behålla icke-militär righeter med att men bero bl.a. på slutenheten inom den mi-

analyspersonal. Detta synes

underrättelsetjänsten och de nuvarande begränsade utvecklitära karriännöjlighetema för civilanställda. Det har bl.a. hänlings- och "militära hierarkiska system, råder inom MUST. visats till det som varit vissa svårigheter att rekrytera militär personal till Det har även verksamheten bl.a. beroende på att det inte har ansetts så meriteranmilitära karriären att söka sig till underrättelsetjänsten. de i den frågor delvis personalpolitisk karaktär, skall beröras Detta är av som mera nedan.

Utbildning

militära personalen, tjänstgör inom underrättelsetjäns- För den som det i den grundläggande officersutbildningen ingått en allten, har utbildning i underrättelsetjänst. Denna utbildning tar främst män taktisk och i viss mån operativ underrättelsetjänst och syftar sikte på

314 Rekrytering och utbildning samt personalpolitik

till att ge regementsofficerare kunskaper i sådan underrättelsetjänst, som behövs för chefsfunktioner i operativ verksamhet inom krigsorganisationen i stort. Inom ramen för utbildningsprogrammet för officerare ges härutöver möjligheter att välja fördjupad utbildning i

en underrättelsetjänst i form av kurser av olika längd. Underrättelseutbildning för officerare bedrivs sedan 1998 gemensamt för

sommaren de olika försvarsgrenama vid Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum Und Säk C i Uppsala.

Härutöver finns vid Und Säk C ett stort antal specialkurser i

underrättelsetjänst för underrättelsepersonal varierande längd. Kur-

av serna är avsedda för såväl militär civil personal inom Försvar-

som smakten. En utbildningsstruktur utarbetas för närvarande inom

ny Försvarsmakten grundad på ett betänkande SOUl998:42 utred-

av ningen om Försvarsmaktens skolverksamhet.

Vid sidan av Und Säk C bedrivs utbildning i underrättelsetjänst vid bl.a. vid Försvarshögskolan, vid universitet och andra t.ex.

organ stiftelsen Gällöfsta, som är en stiftelse under Fö. Utbildningen bedrivs i dessa sammanhang i form av kurser av varierande längd. Den är avsedd för såväl militärer som civila.Vid Försvarshögskolan avser man att mot bakgrund av ett ökande krav på utbildning med sikte på en allmän säkerhetspolitiskt inriktad underrättelsetjänst

ge möjligheter till utbildning for olika myndigheter och organisationer, som vid sidan av Försvarsmakten och FRA bedriver underrättelsetjänst i någon fonn. Det gäller SÄPO, Tullverket m.fl.

Vid Underrättelsekommitténs kontakter med militär och civil personal vid MUST har det framförts behov av utbildning i underrättelsetjänst. Det har pekats på att den utbildning, som den militära personalen har genomgått inför tjänstgöringen vid MUST, i stort sett endast har bestått i den grundläggande allmänna militära utbildningen i operativ och taktisk underrättelsetjänst och således inte har omfattat strategisk underrättelsetjänst. Den civila personalen har oftast helt saknat utbildning i underrättelsetjänst, när den har anställts. Underrättelseutbildningen har därefter i stort sett skett internt inom MUST. Den har emellertid därmed blivit alltför myndighets- och även specialinriktad. En bredare utbildning krävs enligt vad som har sagts med inriktning på allmän säkerhetspolitik. Sammanfattningsvis har det ansetts att någon tillfredsställande underrättelseutbildning inte har förekommit när det gäller tjänstgöringen vid MUST varken för militär eller civil personal.

Ansträngningar måste självfallet göras för att underrättelsepersonalen skall få en sådan utbildning. Det kan konstateras att det numera finns ett relativt stort utbud av utbildningsmöjligheter och att dessa även synes gälla strategisk underrättelsetjänst. Utbildningsmöj-

Rekrytering och utbildning samt personalpolitik 3 l 5

lighetema är emellertid relativt nya och de har hitintills inte kunnat

utnyttjas civil personal. När det gäller utbildning, som är specifik

av med hänsyn till verksamheten inom ett enskilt underrättelseorgan, har denna skötts internt. Från ledningens för MUST sida har det framhållits att utbildningen i underrättelsetjänst framför allt för den civila personalen måste tillgodoses och att detta bör kunna ske inom ramen för kursverksamheten vid Und Säk C. Inom MUST är man också medveten

personalens behov av en fortlöpande kompetensutveckling ge-

om utbildning med hänsyn till förändringar i den säkerhetspolitiska nom omvärldsbilden och den snabba tekniska utvecklingen inte minst inom IT-området. Underrättelsekommittén vill i dessa sammanhang erinra den underrättelseutbildning, planeras i Försvarshögom som skolans regi med inriktning på strategisk underrättelsetjänst på nationell nivå och b1.a. skall belysa förhållanden som rör inforsom

mationskrigföring.

FRA bedriver myndighetsanknuten underrättelseutbilden egen ning god kvalitet personalen med inriktning i första hand på av av att den speciella verksamheten vid myndigheten skall bedrivas ett ändamålsenligt sätt och höja kompetensen hos personalen. I viss utsträckning sker utbildningen också universitetsnivå. Även när

det gäller underrättelseutbildningen inom FRA har det, liksom i frå- MUST, ansetts att den emellertid är alltför specialiserad och ga om myndighetsinriktad och bör göras bredare. Från FRA:s sida har det pekats på att det för närvarande saknas för de olika underrättelen setjänstema samordnad utbildning i underrättelsetjänst och att det finns behov att grundläggande gemensam syn på underrätav ge en telsefrågor, berör samtliga underrättelsemyndigheter. Enligt som FRA behöver det förmedlas för underrättelsetjänsten grundlägen gande på underrättelsefrågor, berör såväl militägemensam syn som civila underrättelsemyndigheter. Krav bör därför ställas på ra som att det tillskapas någon form kvalificerad samordnad underrättelav seutbildning, spänner över hela underrättelsefältet. som Underrättelsekommittén delar FRA:s nu redovisade uppfattning och vill påpeka att sådan gemensam utbildning också skulle öka en möjligheterna till och personalens förståelse för ett nödvändigt stärkt samarbete mellan de olika underrättelseorganen. Underrättelsetjänstens speciella karaktär med en stark sekretess leder eljest till att verksamheten blir alltför sluten. Sålunda har kommittén noterat att det för närvarande brister i samarbetet och att det t.o.m. kan sägas råda vissa motsättningar mellan underrättelse- Detta är mönster, måste brytas. Det kan till viss del organen. som ske att det skapas bättre kontakter mellan tjänstemännen genom

316 Rekrytering och utbildning samt personalpolitik

med utgångspunkt i en gemensam utbildning, som bl.a. insikter

ger om de olika underrättelseorganens möjligheter.

Personalpolitik

Underrättelsekommittén har i sitt utredningsarbete erfarit att det finns vissa problem inom den militära underrättelsetjänsten när det

gäller personalpolitiken. Sålunda har MUST svårigheter genom att den civila analyspersonalen med specialistkompetens såsom sam-

hällsvetare m.fl. stannar alltför kort tid. Det beror bl.a. löneförhållandena och bristande befordringsmöjligheter. MUST har även svårigheter med att den militära personalen i allmänhet endast stan-

i tjänsten år. Skälen härtill är dock av en annan karaktär nar ett par

än beträffande den civila personalen. De korta tjänstgöringsperio-

dema vid MUST beror till stor del på att befordringsförhållande-

i den militära karriären kräver tjänstgöring även utanför MUST. na Detta medför att den militära personalen i första hand söker annan tjänstgöring än vid MUST.

De korta tjänstgöringstidema vid MUST skapar emellertid särskilda problem genom att underrättelseverksamheten till sin karaktär är i hög grad sluten och grundas på kunskaper och erfarenheter, som personalen erhåller under ett fortlöpande arbete. Den enskilde tjänstemannen måste således i hög grad bygga upp en specialistkompetens inom ett visst sakområde eller fack. Täta personalbyten bryter den kontinuitet, som är nödvändig för att bygga upp en sådan

kompetens och professionalitet.

Härtill kommer att det är väsentlig förutsättning i underrättel-

en searbetet att personliga kontakter skapas och upprätthålls mellan de olika underrättelsetjänstema. Som redan har påpekats har betydelsen i analysarbetet av att fortlöpande sådana kontakter byggs upp mellan handläggarna vid MUST och UD betonats både från MUST:s och UD:s sida. Det har framhållits att de nuvarande kontakterna mellan MUST och UD skulle stärkas om de täta personalbytena vid MUST och även vid UD kunde undvikas.

Även den starka sekretess och kravet på säkerhetsskydd vid

underrättelsetjänsten gör det angeläget att personalomsättningen är låg. Sålunda innebär rörlighet hos personalen alltid en ökad risk för att t.ex. information och arbetsmetoder, inte hålls hemliga. Enligt Underrättelsekommitténs mening är det även av dessa skäl väsentligt att åtgärder vidtas för att stärka kontinuiteten hos underrättelsepersonalen.

Enligt Underrättelsekommitténs mening bör tjänstgöringstiden för den militära personalen vid MUST i princip vara längre än två

Rekrytering och utbildning samt personalpolitik 317

år. Vidare bör tjänstgöringen göras attraktiv genom att den be-

mer aktas bättre vid befordran i den militära karriären än vad som nu är fallet. Inte minst mot bakgrund att det är fråga underrättelse-

av om tjänstgöring bör personalen också i ökad utsträckning komma ifråga för befattning försvarsattaché. Det kan enligt kommitténs me-

som ning även lämpligt att det tillskapas fast militär under-

vara en mer rättelsekarriär inom MUST på motsvarande sätt bl.a. har skett i

som våra nordiska grannländer. I detta sammanhang kan det nämnas att

inom SÄPO mellan fem och en lämplig tjänstgöringstid anses vara tio år. För befattningshavare med särskilda specialkunskaper, för

och för administrativ personal inom SÄPO befordrade tjänstemän

bör tjänstgöringstiden vara mer än tio år. Se prop.l988/89:108 s.

41.

De säkerhetspolitiska förutsättningarna för underrättelse-

nya tjänsten innebär att MUST i hög grad har behov analytiker med

av

bred säkerhetspolitisk sakkunskap. En förutsättning för att en MUST skall få tillgång till kompetent civil analyspersonal är självfallet MUST kan erbjuda attraktiva tjänster och även karriärrnöj-

att ligheter. Från olika håll har det emellertid framhållits att bl.a. det nuvarande militära hierarkiska systemet inom MUST utgör ett hinder för detta. Från MUST:s sida har också framförts den uppfattningen chefstjänster inom MUST bör besättas huvudsakligen

att

med yrkesofficerare.

.

Såvitt Underrättelsekommittén har uppfattat förhållandena är de löne- och prestigemässigt viktigare tjänsterna inom MUST förbehållna officerare och det är den militära personalen som befordras. Detta enligt kommitténs mening naturlig förklaring till de pro-

är en blem, för närvarande råder för MUST att skaffa och behålla

som kompetent civil analyspersonal. Kommittén inte något rimligt

ser skäl till inte civila skulle kunna få chefsbefattningar inom

att MUST. Det är självfallet att MUST eljest riskerar att förlora goda krafter. Det bör därför enligt kommitténs mening skapas en civil underrättelsekarriär inom MUST, även omfattar arbetsledande

som niva.

Inom FRA har det under 1990-talet eftersträvats att skapa större möjligheter befordra personal inom specialistkarriärer i syfte att

att knyta kompetent personal till verksamheten. Det har inneburit att förtjänta experter har kunnat fortsätta att utvecklas inom sina särskilda kompetensområden även utan att behöva bli chefer i linjeor-

ganisationen. Exempel finns på att spaningsspecialister har högre

lön än sin stationschef. Enligt Underrättelsekommitténs mening är detta ett lämpligt sätt att tillvarata och behålla kompetens inom un-

318 Rekrytering och utbildning samt personalpolitik

derrättelsetjänsten. Även MUST bör enligt kommitténs mening prö-

va denna princip.

Den militära underrättelsetjänsten är såsom redan har berörts en relativt sluten verksamhet. Utbytet tjänstemän mellan de olika av underrättelseorganen är också för närvarande begränsad. Detta med-

för bl.a. att utvecklingsmöjlighetema tjänstgöring inom olika

genom delar av underrättelsejänsten framför allt för den civilanställda personalen är små. Tjänstemän vid både MUST och FRA har framhållit utbyatt en

testjänstgöring för personal vid underrättelseorganen skulle verka

stimulerande och även kompetenshöjande. Betydelsefulla personliga kontakter skulle skapas mellan olika delar underrättelseverksamav heten och därmed befrämja samarbetet mellan underrättelseorganen. Det skulle även öppna möjligheter till karriärväxling och beford-

ran vid olika underrättelseorgan.

Enligt kommitténs mening kan ökad öppenhet inom och mellan underrättelsetjänstens organ i vid mening och mellan dem och Regeringskansliet i hög grad bidra till att verksamheten får högre kvalitet och bättre relevans. Underrättelsekommittén har inte kunnat finna att det skulle möta

hinder mot att en ökad utbytestjänstgöring för underrättelseperso-

nalen vid de olika underrättelseorganen. En sådan får i stället uppfattas i hög grad önskvärd flera berörda skäl. Ett utbyte som av nyss bör enligt kommitténs mening med fördel kunna ske mellan bl.a. MUST, FRA och FOA, men även mellan andra myndigheter med underrättelseverksamhet samt mellan Fö och UD. Sålunda bör det finnas goda möjligheter att låta personal från t.ex. MUST tjänstgöra vid utlandsmyndigheter. Den samordningsfunktion, kommittén som föreslår skall inrättas i Regeringskansliet, bör också kunna utnyttjas för utbytestjänstgöring och därmed även ha betydelse bl.a. för en höjning av kompetens och för karriär. Avslutningsvis vill kommittén ta upp frågan om MUST:s nivåmässiga gruppering inom Högkvarteret. Frågan uppmärksammades redan av 1974 års underrättelseutredning se SOU 1976:19 s.119 ff., som föreslog att chefen för underrättelsefunktionen borde placeras på samma nivå som chefen för operationsledningen i staben. Kommittén har diskuterat frågan och finner att övervägande skäl talar för en höjning av MUST:s ledningsnivå till nivå, samma som operativ ledning, krigsförbandsledning och grundorganisationsledning i Högkvarteret. Bakgrunden till denna bedömning är de ökade kraven på den militära underrättelsetjänsten, följer den som av nya säkerhetspolitiska situationen och inte minst av anpassningsñlosofin. En fördel med lösningen är att det kan bli attraktivt att söka mer

Rekrytering och utbildning samt personalpolitik 3 l 9

sig till underrättelsetjänsten till följd av den tjänstestruktur som kan

följa den föreslagna förändringen.

av

12¶Rättsliga frågor och

författningskommentarer

Underrättelseverksamheten bör lagregleras. l lag om försvar-

en sunderrättelseverksamhet grunderna för den underrättelse-

anges verksamhet skall bedrivas försvarsunderrättelsetjänsten,

som av

utgörs Försvarsmakten och de myndigheter som regeringsom av en bestämmer.

Verksamheten skall enligt den föreslagna lagen avse

kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet, att

-

stödja svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik, i vil-

att -

ket ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt

säkerhetssamarbete och

enligt vad regeringen bestämmer, medverka i uppgiften at;

att -

stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred.

I den föreslagna lagen finns också vissa grundläggande bestämmelser arbetsmetodema i underrättelsetjänsten. Verk-

om samheten sker inhämtning, bearbetning och analys samt

genom

information. Mot denna bakgrund utarbetas hot-

delgivning av

bildsanalyser och underrättelsebedömningar delges rege-

som ringen, Försvarsmakten och andra myndigheter. Vidare anges att underrättelsesamarbete med andra länder och internationella 0r-

får ske enligt regeringens nämnare bestämmande.

ganisationer

För markera att underrättelsetjänsten inte är en säkerhetstjänst

att erinras att det i underrättelsetjänst inte får utövas verksamhet

om

kräver polisiära befogenheter. Slutligen finns i lagförslaget som

bestämmelse särskild nämnd Försvarets underräten om att en telsenämnd FUN under regeringen skall ha insyn i försvarsun-

derrättelseverksamheten.

Kommittén lägger också fram ett förslag till tillämpningsför-

ordning till lagen försvarsunderrättelseverksamhet. Där anges

om

320 Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten

att underrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten, FRA, FMV och FOA. I förordningen finns också bestämmelser att

om myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet skall till

regeringen anmäla frågor som rör etablerande och upprätthållande av samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer samt hålla regeringen underrättad om viktigare frågor som uppkommer i sådant samarbete. Vidare skall dessa myndigheter löpande förse regeringen med underrättelseinformation av betydelse för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik samt för de övriga syften som avses i lagen för-

om svarsunderrättelseverksamhet. Vidare finns bestämmelser

som erinrar om förekomsten av ett samordningssekretariat för under-

rättelsefrågor inom Regeringskansliet. Insynsuppgiften läggs en-

ligt en annan bestämmelse på FUN. I en slutbestämmelse lämnas en upplysning om regeringen kan meddela bestämmelser på

om-

rådet i förordning som är hemlig.

Det föreslås att tillägg görs till förordningen med instruktion för Regeringskansliet om att det i Regeringskansliet skall finnas

ett samordningssekretariat för underrättelsefrågor och att chefen

för detta sekretariat anställs av regeringen.

Slutligen föreslås ändrade bestämmelser i förordningen med instruktion för FUN i enlighet med de ställningstaganden som kommittén lagt fram i avsnitt 10.

12. l

Inledning

I avsnitt 5 har kommittén redogjort för de konstitutionella principer som är av betydelse att beakta när ställningstaganden görs till den svenska underrättelsetjänstens verksamhet. Vidare har kommittén i avsnitt 6 närmare behandlat de grundprinciper som bör styra underrättelsetjänsten och föreslagit vissa justeringar av principemas innehåll.

Här skall kommittén behandla frågan om underrättelsetjänsten bör bli föremål för lagreglering och hur en sådan i så fall bör utformas.

Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 321

12.2¶Behovet av en av

lagreglering

änsten

underrättelsetj

Kommittén har kunnat konstatera att underrättelsetjänsten i många

länder är föremål för lagreglering. I de fall där underrättelsetjänsten

har sådana uppgifter inom den inre nationella säkerheten som även

inrymmer polisiära uppgifter såsom brottsutredning och tvångsmedelsanvändning är detta en naturlig sak. Både Europakonventionen

och den svenska regeringsformen ställer krav på att bestämmelser

inrymmer inskränkningar i medborgarnas fn- och rättigheter

som

har lagfonn. Detta skydd gäller enligt regeringsformen även utlän-

ningar här i riket.

I enlighet med det sagda är också bl.a. SÄPO:s verksamhet i dessa viktiga delar reglerad i lagform genom bestämmelser i rättegångsbalken och polislagen 1984:387. Underrättelsetjänsten i Sverige sysslar med rikets yttre säkerhet och är inte tillagd sådana uppgifter att den enligt svenska konstitutionella principer fordrar reglering i lag, bestämmelserna normgivningsmakten i 8 kap. rege-

se om ringsformen.

Kommittén anser likväl att statsmakterna nu bör låta de grundprinciper, styra underrättelsetjänsten i Sverige också

som avses komma till uttryck i lag. Genom bestämmelser i en lag ges möjlighet för riksdagen att i denna form ange ramarna för underrättelse-

tjänsten och möjlighet att ange dess huvudsakliga uppgifter och

en arbetsformer. Med lag riksdagen de fasta utgångs-

en som ram ger punkterna för den närmare reglering av området, som sedan kan ske

med stöd regeringens förordningsmakt. Regeringens förord-

av ningsbestämmelser och andra föreskrifter kan däremot differentieras på öppna respektive hemliga delar efter vad saken fordrar. En lag är alltid offentlig och det huvudsakliga skälet för en lagreglering är att

lagstiftning på detta viktiga och ofta uppmärksammade område

en verksamt kan bidra till att underrättelseorganen och den verksamhet de bedriver åtnjuter ett högt förtroende hos medborgarna.

Ett lagförslag har, tillsammans med vissa andra författningsförslag, redovisats inledningsvis i detta betänkande. En närmare kommentar till de föreslagna bestämmelserna följer här.

322 Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten

12.3 Förslaget till lag om försvarsunder-

rättelseverksamhet

Lagen har sin närmaste förebild i en motsvarande norsk lag, loven om Etterretningstjenesten. Men även motsvarande lagbestämmelser i flera andra länder har studerats och gett modeller för förslaget. Som redan har sagts fordras det inte lagform för de bestämmelser som tagits in i förslaget. Dessa bestämmelser faller i stället inom regeringens s.k. restkompetens. Riksdagen kan emellertid fatta beslut genom lag även om lagforrnen inte är obligatorisk. Detta kan ske i syfte att binda regeringen och andra berörda. Ett särskilt skäl att i detta fall förorda lagstiftning är att det viktigt att

synes vara underrättelsetjänstens uppgifter och befogenheter läggs fast och avgränsas av riksdagen genom en reglering i denna form. Kommittén bedömer också att det for framtiden kan ha ett betydande värde att en lag på området tidigare har antagits, om det då visar sig finnas behov av sådana kompletterande regler på området skulle ford-

som ra lagform. Det finns då för riksdagen ett ramverk att ha som utgångspunkt vid de ställningstaganden som blir nödvändiga. Lösningen med att ge vissa övergripande och allmänna bestämmelser om verksamheten i lagform utesluter inte att regeringen meddelar ytterligare behövliga bestämmelser inom ramen för restkompetensen. Lösningen bedöms vidare inte medföra hinder mot utan ge erforderligt utrymme för behövliga informella kontakter underrättelseområdet mellan Regeringskansliet och myndigheterna.

Lagens rubrik

I lagen används de nya uttrycken försvarsunderrättelseverksamhet och försvarsunderrättelsetjänst. Dessa begrepp skapar åtskillnad till ett annat nytt begrepp, kriminalunderrättelsetjänst, som numera förts in i polisförfattningama. Även uttrycket skatteunderrättelsetjänst förekommer numera, vilket ytterligare talar för klar avgränsande

en definition av den underrättelsetjänst här behandlas.

som

Begreppet försvar innefattar både militärt och civil försvar i fred, beredskap och krig. Mot bakgrund den på försvarspoli-

av syn tiken, som kommit till uttryck i riksdagens senaste försvarsbeslut, är det nämligen viktigt med en formulering som täcker inte bara under-

insyn i och kontroll den militära underrättelsetjänsten 323

av

rättelsetjänst till stöd för militärt försvar. Underrättelseverksamhet inom försvaret till stöd för svensk utrikes- och säkerhetspolitik

omfattas också av begreppet, liksom underrättelseverksamhet till stöd för svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Även viss medverkan i uppgiften att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och möta svåra påfrestningar i fred avses att täckas av uttrycket försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsmakten har enligt det senaste försvarsbeslutet fått utvidgade uppgifter i angivna avseenden och det bör också avspeglas i hur försvarsunderrättelseverksamhet definieras.

1§

Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas inom Försvarsmakten. FRA är en myndighet under regeringen som bedriver militär och civil underrättelseverksamhet. FRA är en myndighet som somerar under Försvarsdepartementet och vars verksamhet, både den militära och den civila delen, därmed bör innefattas i begreppet försvarsunderrättelseverksamhet under förutsättning att regeringen bestämmer att även FRA skall bedriva sådan verksamhet. Även

myndigheter som FMV och FOA bör av regeringen förordnas att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet.

2§

Här anges de grundläggande uppgifterna inom försvarsunderrättelseverksamheten. Här har valts att ange uppgifterna med uttrycket kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet. Det ligger i sakens natur att försvarsunderrättelseverksamheten skall ses som ett led i Försvarsmaktens uppgifter i fred, beredskap och krig. Den avser sålunda att ge underlag för Försvarsmaktens beredskap, operativa verksamhet och förbandsproduktion samt för krigsorganisationens utveckling och materiella förnyelse. Den skall vidare kunna ge ett stöd för verksamheten i det civila försvaret. Det tilläggs att försvarsunderrättelsetjänstens ytterligare uppgifter till stöd för viktiga nationella intressen anges i 3 och 4 §§. Slutligen markeras regeringens ansvar för försvarsunderrättelseverksamhetens närmare inriktning.

3§

En central uppgift för de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, försvarsunderrättelsetjänsten, är att med sin

324 Insyn i och kontroll den militära underrättelsetjiinsren

av

verksamhet ge ett stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Det gäller förutom att arbeta med löpande underrättelsein-

hämtning och analysverksamhet att ge sådan förvarning för-

- om hållandena i vår omvärld, som kan påverka vårt land i politiskt och militärt avseende så att statsmakterna kan behålla handlingsfriheten och bl.a. skapa erforderlig tid för de delar av försvaret, inför

som — ett militärt hot skall planera för en höjning av krigsdugligheten

och för en anpassning på längre sikt.

Arbetet med att motverka spridning av massförstörelsevapen och utrustning eller material för framställning av sådana vapen samt att ge underlag till svensk deltagande i och uppföljning av intematio-

nella avtal nedrustningskontrollåtgärder är ett viktigt led i

om svensk säkerhetspolitik. Det är därmed naturlig uppgift för för-

en svarsunderrättelsetjänsten att medverka i det arbetet. l fråga om arbetet mot andra yttre s.k. nya hot se under 4

Försvarsunderrättelsetjänsten skall även medverka i svenskt stöd till eller deltagande i internationella operationer av fredsfrämjande eller humanitärt slag. Denna medverkan kan gälla både förberedel-

och genomförandet och sålunda avse strategiska, operativa och ser taktiska förhållanden. Försvarsunderrättelsetjänsten skall medverka i svensk deltagande i internationellt säkerhetssamarbete eller med andra ord bl.a. kunna samverka med andra länder och internationella organisationer vid sådana internationella operationer som Sverige stödjer eller deltar Denna medverkan skall kunna avse svenska militära styrkor eller svensk personal också styrkor eller

annan men personal från stat, som deltar i sådana operationer.

annan

4 §

Här åsyftas försvarsunderrättelsetjänstens stödjande verksamhet in-

för Försvarsmaktens uppgift att stärka samhället vid om ramen nya svåra påfrestningar i fred. Det kan röra sig om att medverka med information och analys i fråga sådant som t.ex. kampen mot

om internationell terrorism och skyddet mot gränsöverskridande miljöhot. Det är viktigt att försvarsunderrättelsetjänstens medverkan här är inriktad på sådana hot den är särskilt lämpad för. Därför har

som här angivits att det är regeringen, som närmare skall bestämma över denna del av verksamheten.

Insyn i och kontroll den militära underrättelszdjänsven 325 av

5§

Denna paragraf fordrar ingen närmare kommentar utöver att med uttrycket försvarsunderrättelsetjänsten avses de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet.

6§

Här markeras att frågan om försvarsunderrättelsetjänstens samarbete med andra länder och internationella organisationer är av sådan vikt att det är regeringen, närmare skall bestämma därom. l uttrycksom et samarbete innefattas central del utbyte av underrättelsom en seinforrnation. Frågan om underrättelsesamarbete är naturligtvis inom regeringen i första hand en uppgift för försvarsministern men den kan röra även utrikesministern jfr bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen. Se vidare kommentaren till förslaget till förordning med vissa bestämmelser försvarsunderrättelseverksamhet. om Bestämmelsen har utformats så att den utgångspunkt i lag ger en för att fullfölja den praxis på området som hittills tillämpats. Att särskilda bestämmelser beslutsforrnema däremot gäller enligt 10 om kap. regeringsformen i fråga överenskommelser med främmanom de makt eller internationella organisationer har framgått under avsnitt 6.5.

7§

Bestämmelsen skall mot bakgrund att försvarsunderrättelseses av tjänsten sysslar med yttre hot mot landet och därtill anknytande frå- Bestämmelsen vill erinra naturlig konsekvens av att det gor. om en andra samhällsfunktioner än försvarsunderrättelsetjänsten som är den inre nationella säkerheten dvs. SÄPO med sina svarar för funktioner rörande bl.a. kontraspionage och författningsskyddet, den militära säkerhetstjänsten för sina funktioner inom Försvarsmakten etc.. Att det i försvarsunderrättelsetjänst inte får utövas verksamhet inrymmer polisiära befogenheter såsom förundersökningsåtsom

gärder enligt rättegångsbalken och polisiär tvångsmedelanvändning

enligt polislagen följer också den andra grundprincipen, se avav snitt 6.3. I bestämmelsen uttrycks härmed också viktig erinran en svenska medborgare och utlänningar här i riket är skyddade om att att försvarsunderrättelsetjänsten är verksam på sådant sätt mot mot dem. Bestämmelsens erinran rör just försvarsunderrättelseverksamhet. Att KBV medverkar i polisiär övervakning, lagen 1982:395 om se

326 Imyn 1och kontroll den militära underrättelsret/äizsieii

av

KBV:s medverkan vid polisiär övervakning, och att det finns särskilda bestämmelser om militärpolisverksamhet, förordningen

se 1980: 123 med reglemente för militärpolisen är en helt annan sak.

Bestämmelsen syftar inte till att utgöra något hinder mot att myndigheter sysslar med försvarsunderrättelseverksamhet enligt regeringens bestämmande skall kunna lämna andra myndigheter biträde. Så avses den tekniska utrustning som kan finnas hos en myndighet verksam med signalspaning inom försvarsunderrättelsetjänsten med stöd av regeringens uppdrag kunna användas även till stöd för verksamhet som bedrivs av annan myndighet inom ramen för sådan myndighetsutövning som den senare myndigheten har att

för. Sådant tekniskt stöd ges i dag av FRA enligt regeringssvara uppdrag. För denna ordning talar också att teknisk utrustning som det allmänna anskaffat används ett rationellt sätt. Det skall även finnas utrymme för att sådant stöd i andra avseenden, t.ex. på det

ge kryptologiska området. Vidare avses myndigheter som ägnar sig försvarsunderrättelseverksamhet enligt regeringens bestämmande

kunna syssla med uppdragsverksamhet för annan myndighets räk-

ning.

Internt inom Försvarsmakten är det en uppgift för den militära säkerhetstjänsten att svara för att motverka spioneri och andra inre hot mot verksamheten. Enligt kommitténs mening bör det övervägas att särskilt utreda förutsättningarna för att genomföra en organisatorisk åtskillnad inom Försvarsmakten mellan underrättelsetjänst och säkerhetstjänst, vidare våra synpunkter på frågan i avsnitt 6.3.

se Även sådan förändring skulle dock självfallet försvarsunder-

med en rättelseverksamheten andra myndighetsverksamheter falla un-

som

der säkerhetsskyddslagens tillämpningsområde.

8§

Grunderna för FUN:s verksamhet bör lagfástas genom denna allmänna bestämmelse, givetvis inte innebär någon inskränkning

som

av ordinarie tillsynsmyndigheters uppgifter.

12.4¶Förslag till förordning med vissa

bestämmelser om

försvarsunderrättelseverksamhet

Här lämnas vissa bestämmelser om vilka myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet. Här följs bestämmelsen i 6 § för-

Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 327

slaget till lag om försvarsunderrättelseverksamhet upp med en regel hur myndigheterna skall hålla regeringen infonnerad i viki 3 § om tigare frågor rör internationellt underrättelsesamarbete. Vidare som finns bestämmelser underrättelsetjänstens uppgift att informera om regeringen och en erinran om förekomsten av det hos regeringen inrättade samordningssekretariatet för underrättelsefrågor. Det finns även bestämmelse där den särskilda nämnden, FUN, för insyn en Slutligen ges en erinran om att regeringen kan meddela namnges. ytterligare föreskrifter i förordning som är hemlig.

12.5¶Förslag till förordning med instruktion

för Regeringskansliet

Förslaget beträffande det hos regeringen inrättade samordningssekretariatet för underrättelsefrågor förs ut i bestämmelse i förorden ningen med instruktion för Regeringskansliet. Det lämnas öppet för placering sekretariatet i SB, UD eller Fö. Det föreslås genom en av tillägg till 34 § att chefen för sekretariatet skall anställas av regeett ringen. Några ändringar bestämmelserna i förordningens bilaga av regeringsârendenas fördelning synes inte nödvändig. I Regeom ringskansliets föreskrifter med arbetsordning för alternativt SB, UD eller Fö bör dock föras ut närmare behövliga bestämmelser om samordningssekretariatet för underrättelsefrågor. Där får anges närbestämmelser uppgifter, organisation och arbetsformer för mare om sekretariatet. Där kan också tas in bestämmelser samrådsskylom med andra berörda departement. Det förutsätts också att vissa

dighet

bestämmelser sekretariatet skall kunna i särskilt beslut av om anges och/eller Regeringskansliet. Eftersom sekretariatet en-

regeringen dast undantagsvis kan förväntas för formella regeringsärenden

svara inte några särskilda regler beredning mellan synes om gemensam departement nödvändiga för sekretariatets verksamhet som sådan.

328 Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten

12.6¶Förslag till förordning om ändring av

förordningen med instruktion för

Försvarets underrättelsenämnd

I förslaget till ändringar förordningen med instruktion för FUN har

av kommittén fört ut sina ändringsförslag rörande FUN:s verksamhet som har lagts fram i avsnitt 10.

13¶Ekonomiska

frågor

Kommittén har i avsnitt 9 kommit fram till att sekretariatet i sam-

ordningsfunktionen skulle kunna bestå fem tjänstemän för-

av - sex utom sekretariatschefen. Samtliga skall vara anställda i Regeringskansliet som hör till utgiftsområde l Rikets styrelse. Några av dem kan rekryteras från Försvarsmakten och FRA som ämnessakkunniga för tjänstgöring på viss tid. Enligt kommittén kan lönekostnadema jämte sociala avgifter beräknas till sex miljoner kronor. Övriga kostnader för sekretariatet kan uppskattas till en milj on kronor.

Samordningsfunktionen kommer att tillgodose ett angeläget behov för underrättelseverksamheten i dess helhet. Kostnaderna för underrättelseverksamheten inom utgiftsområde 6 Totalförsvar uppgår till flera hundra miljoner kronor. Enbart FRA:s anslag för år 1999 uppgår till drygt 434 miljoner kronor. Det är enligt kommit-

téns mening därför rimligt att utgifterna för samordningsfunktionen

tas från de beräknas för underrättelseverksamheten inom

ramar som detta utgiftsområde, varav hälften från Försvarsmakten och hälften från FRA. Kommittén således att minst sju miljoner kronor

anser bör överföras från utgiftsområde 6 till utgiftsområde l Rikets styrelse.

Kostnaden för den förstärkning FUN:s sekretariat, som har fö-

av reslagits i avsnitt 10, kan beräknas till 700 000 kronor per år.

ca Denna kostnad bör finansieras på samma sätt som i fråga om sam-

ordningsfunktionen i Regeringskansliet.

Kostnaden för en förstudie av ett rymdbaserat signalspaningssystem uppskattas till högst 2 miljoner kronor beroende på till vilken detaljeringsgrad förstudien skall drivas. Det är här alltså fråga

engångskostnad. Den bör falla Försvarsmakten enligt reom en geringens närmare bestämmande.

I avsnitt 7 har kommittén behandlat frågan om hur underrättelsetjänstens resursbehov bör bedömas för framtiden. Kommittén har där inte framlagt något eget förslag utan anfört att resursfrågan bör bedömas fortlöpande närmast inom den föreslagna samordnings-

funktionen i Regeringskansliet.

1 Bilaga

,

,

Kommittédirektiv mig,

Dir.

Utredning om undcrrättelsetjänsten

1996: l

Beslut vid regeringssammanträde den 19 december

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté skall se över underrättelsetjänstens och utfonnning. Kommittén skall

uppgifter, ledning

till ordning innebär att

lägga fram förslag en som

statsmakterna får tidig och relevant tillgång till

ñer är betydelse för frågan om vad som

uppgi som av

behöver för totalförsvaret till för-

göras att anpassa

i omvärlden. Vidare skall kommittén lägga

ändringar fram forslag främjar helhetssyn och en tyd-

som en

inriktning från regeringens sida när det gäller ligare

underrättelseverksamhet i stort liksom grunderna for

inhämtning, bearbetning och avrapportering.

Översynen skall även innefatta organisatoriska ñågor

betydelse i sammanhanget.

av

Kommittén också Försvarets under-

skall belysa

rättelsenänmds verksamhet, närrmdens roll och dess förhållande Kommittén skall ta ställ-

till regeringen.

till nämndens uppgifter och dess sätt att

ning om

arbeta behöver ändras. Vidare skall kommittén över-

väga nämndens sammansättning och om ytterligare

bör knytas till nämnden.

specialistkompetens

332 Bilaga 1 sou 1999:37

Underrättelsetjänstens roll och uppgifter

Underrättelseverksarnhet syftar i regel till att klarlägga främmande rnakters militära och politiska för-

hållanden. De verkar inom den svenska

organ som

underrättelsetjänsten har huvudsakligen uppgi ñer

som är direkt hänförbara till försvaret Sverige, till

av

svenskt deltagande i internationella insatser och till

stöd svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Den svenska underrättelsetjänsten har under efterkrigstiden byggts upp för att tillgodose stats-

maktemas och det militära försvarets olika behov.

Verksamheten bedrivs organisatoriskt ñämst inom

Försvarsmakten och vid Försvarets radioanstalt.

Utrikesförvaltningens rapportering lämnar ett viktigt

bidrag.

De nuvarande principerna för underrättelsetjänsten

lades fast statsmaktema 1976 prop. 1975/76:

av

189, bet. FöU 1975/76:40, rskr.l975/76:376. Den militära säkerhetsunderrättelsetjänsten vid

Försvarsmakten är organiserad och inriktad for

militär säkerhetstjänst. Den verksamhetsgrenen

berörs dock inte vidare i detta sammanhang.

Den säkerhetsunderrättelsetjänst Säkerhets-

som

polisen bedriver syfiar ytterst till att förebygga och

beivra brott mot rikets säkerhet. Med rikets säkerhet

här den inre säkerheten. Verksamheten inne-

avses fattar inhämtning sådana underrättelser för-

av om hållanden utomlands rör bl.a. spionage mot

som

Sverige, terrorism och, i viss mån, annan verksamhet

innefattande lqiminalitet. Inte heller denna

grov

verksamhet berörs vidare i detta sammanhang.

SOU 1999237 Bilaga 333

Underrättelsetjänstens huvuduppgift är att ge underlag för den och de åtgärder i övrigt som

politik

till att värna landets yttre säkerhet. I

syftar om fredstid består uppgifterna i regeringen och

att ge

försvarsledningen förvarning militära hot mot

om landet och underlag för beslut rör försvarets

som

beredskap och kfigsduglighet. Verksamheten skall

vidare underlag för operativ planläggning i form

ge

kunskap tänkbara motståndares militära av om

taktik och utrustning. En

resurser, organisation,

är att bidra med underlag för Försvars-

annan uppgifi

maktens långsiktiga utveckling. Underrättelsetjänsten

skall också kunna lämna underlag for beslut åt-

om

gärder vid lciänlcningar vårt territorium Den har

av

vidare är relaterade till svenskt

uppgifter som

i internationella insatser. I säkerhets-

deltagande

kriser och i krig övergår uppgifiema till att politiska stödja försvarsansträngningama.

Undenättelsetjänsten skall då lämna underlag for

beslut i lcrissituationema och för hur

om agerande

kriget skall föras.

Som ett led i verksamheten bidrar underrättelse-

kontinuerligt med underlag stöd för tjänsten som

svenskt utnkes- och säkerhetspolitik.

334 Bilaga

Myndigheter med underriittelseuppgifter

F örsvarsmalden

Försvarsmakten skall enligt sin instruktion SFS

1994:642 leda och bedriva militär underrättelsetjänst.

För detta ändamål fims i försvarshögkvarteret en

särskild enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst MUST. MUST har väsentligen uppgifter som rör

inriktning, samordning, inhämtning och bearbetning

underrättelseormådet.

Försvarets radioanstalt

Försvarets radioanstalt FRA är en central direkt under regeringen med

förvaltningsmyndighet

att bedriva signalspaning enligt den inriktning

uppgifi

samt Försvarsmakten och andra upp-

som regeringen

omfattar in-

dragsgivare anger. Signalspaningen

hämtning, bearbetning och sammanställning av

underrättelser för delgivning.

Vissa andra myndigheter

Försvarets materielverk FMV förekommer en

nom

kunskapsinhämtning som rör uppgifter om prestanda

for den ingår i olika hotbilder

mm utrustning som

tekniskt För systemutveckling för

och om underlag

Bilaga 1 335

det militära försvaret.

Vid Försvarets forskningsanstalt FOA sker en

bearbetning av underrättelser av grundläggande

vetenskaplig natur rör materiel, teknik och

som

forskning.

Försvarets underrättelsenämnd

Försvarets underrättelsenämnd är en myndighet under regeringen. Nämnden består ledamöter. En av

av sex dem är utsedd för att tillföra nämnden juridisk

För övrigt består nämnden ledamöter

kompetens. av

med erfarenhet. Närrmden skall enligt

parlamentarisk

sin instruktion SFS 1988:552 följa underrättelse-

inom Försvarsmakten och Försvarets radio-

tjänsten

anstalt och därvid särskilt ägna uppmärksamhet de enheter inhämtar underrättelser med särskilda

som metoder. Dessutom skall nämnden särskilt granska

anslagsframställningar som rör Lmderrättelsetjänsten,

och förande de register behövs

uppläggande av som

för verksamheten liksom medel och metoder för in-

hämtning underrättelser samt principer för

av

rekrytering, utbildning mm av personal inom underrättelsetjänsten.

Underrättelsenärrmden skall lämna Försvarsmakten

de och de förslag till för-