Skadeståndsanspråk mot staten med anledning av PFAS-föroreningar av dricksvatten

Justitiekanslern avslår sökandenas anspråk.

Ärendet

Bakgrund

PFAS (per- och polyfluorerade alkylsubstanser) är ett samlingsnamn för en stor och komplex ämnesgrupp. Gemensamt för alla PFAS-ämnen är att de är mycket svåra att bryta ner. PFOS (perfluoroktansulfonat) är en typ av PFAS-ämne som förr var en vanlig komponent i brandsläckningsskum, men som sedan mitten av år 2011 är förbjudet att använda inom EU.

I slutet av 2013 upptäcktes att dricksvattnet från Brantafors vattenverk i Ronneby kommun innehöll mycket höga halter av PFAS. Vattenverket, som drevs av det kommunala bolaget Ronneby Miljö och Teknik AB (Miljöteknik), försåg boendena i Kallinge och Ronneby med dricksvatten.

Föroreningarna kom från brandövningsplatsen på Blekinge flygflottilj där Försvarsmakten sedan mitten av 1980-talet använt brandsläckningsskum som innehöll PFAS för olje- och bensinbränder. Dessa ämnen hade sedan spridit sig från brandövningsplatsen till grundvattnet och vidare till dricksvattnet.

Den 16 december 2013 beslutade Miljöteknik att omedelbart stänga av leveranser av dricksvatten från Brantafors vattenverk med anledning av att det hade påträffats höga halter av PFAS i vatten från vattenverket. Miljöteknik informerade också Försvarsmakten om PFAS-fynden. Försvarsmakten upphörde därefter med all form av brand- och/eller släckövningar på flygflottiljen i maj 2014.

Under åren 2014 och 2015 konstaterades det att ett stort antal boende i om-rådet runt Brantafors vattenverk hade höga halter av PFAS i blodet. År 2016 väckte 154 personer från området talan mot Miljöteknik och yrkade att tingsrätten skulle fastställa att bolaget var skyldigt att ersätta dem för personskada med stöd av produktansvarslagen (1992:18). Sökandena gjorde gällande att de hade orsakats personskador på grund av att vatten som Miljöteknik levererat till dem hade varit förorenat med PFAS.

Högsta domstolen har i rättsfallet "Dricksvattnet" NJA 2018 s. 475 förklarat att dricksvattnet var en produkt som omfattades av produktansvarslagen. I rättsfallet "PFAS" NJA 2023 s. 916 har Högsta domstolen bedömt att Miljöteknik var ansvarigt för att kompensera sökandena för personskador i form av förhöjda halter PFAS i blodet, innebärande fysiska försämringar av kroppen. Högsta domstolen tog i 2023-års rättsfall inte ställning till i vilken utsträckning personskadorna har gett upphov till skadeföljder som berättigat till ersättning eller till storleken på sådana eventuella ersättningar.

Miljötekniks försäkringsbolag har riktat ett regressanspråk mot Försvarsmakten avseende bl.a. sådana ersättningar för personskador som försäkringsbolaget kan komma att betala till bl.a. sökandena.

Sökandena begärde i oktober 2024 ersättning av staten för ideell skada. Som grund angavs i huvudsak att Försvarsmakten genom agerande och underlåtenhet överträtt deras rättigheter enligt Europakonventionen. Justitiekanslern avslog i beslut den 29 november 2024 sökandenas anspråk med hänvisning till att anspråken var preskriberade.

Anspråken m.m.

Sökandena har nu återkommit och gjort gällande att de gjort preskriptionsavbrott i januari och april 2024 genom brev ställda till försvarsministern respektive Försvarsmakten. Som grund för att anspråken inte skulle vara preskriberade har de även uppgett att Miljöteknik åter levererade dricksvatten under perioden 16 maj–10 oktober 2014. Bland annat med hänsyn till vad sökandena nu har anfört i preskriptionsfrågan har Justitiekanslern funnit skäl att ta upp anspråken till närmare prövning.

Sökandena har med stöd av 2 kap. 1 §, 3 kap. 2 § och 3 kap. 4 § skadeståndslagen begärt skadestånd av staten med 200 000 kr vardera avseende ideell skada och personskada. Sökandena har även begärt ränta på beloppen.

Till stöd för anspråken har sökandena anfört i huvudsak följande.

Staten har genom Försvarsmaktens verksamhet vid Blekinge flygflottilj förorenat en dricksvattentäkt, vilket i sin tur har medfört att de som försörjdes med vatten från den aktuella vattentäkten har ådragit sig personskador i form av förhöjda halter av PFAS i blodet. Försvarsmaktens användning av giftiga brandsläckningsskum har varit vårdslös. Staten har underlåtit att genom lagstiftning och tillsyn förebygga och förhindra dessa personskador. Staten har alltså inte säkerställt att dricksvattnet var fritt från PFAS och har inte, trots kännedom om riskerna med PFAS, ålagt dricksvattenproducenter att utföra nödvändiga tester och analyser av vattnet. Staten har också underlåtit att upplysa sökandena om riskerna med PFAS. Staten har genom sitt agerande och sin underlåtenhet inte uppfyllt sina positiva förpliktelser enligt artikel 2 (rätten till liv) och artikel 8 (rätten till respekt för privat- och familjeliv) i Europakonventionen. Vad avser ersättning för den ideella skadan består den i bl.a. oro och försämrad livskvalité som de har lidit sedan december 2013 till följd av PFAS-föroreningen. Av Högsta domstolens rättsfall "PFAS" framgår att de drabbats av en personskada. Personskadan har åsamkats av Försvarsmaktens vårdslösa agerande.

Sökandena har även hänvisat till EU:s dricksvattendirektiv (EU 2020/2184) [1] och miljöbalkens regler. Sökandena har vidare tillagt att staten, under de cirka tio år som gått sedan upptäckten av PFAS-föroreningen, underlåtit att bistå eller hjälpa dem i bl.a. de rättsprocesser som väckts med anledning av det inträffade.

Försvarsmakten har yttrat sig över anspråken och har avstyrkt att de ska bifallas.

Sökandena har därefter yttrat sig.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ska ersätta skadan (2 kap. 1 § skadeståndslagen).

Staten ska ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för (3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen).

I 3 kap. 4 § skadeståndslagen föreskrivs en rätt för enskilda att få ersättning av staten för bl.a. ideell skada vid överträdelse av Europakonventionen. Denna lagstadgade rätt till konventionsskadestånd trädde i kraft den 1 april 2018 och gäller bara för överträdelser som inträffar efter ikraftträdandet. Av Högsta domstolens praxis följer emellertid att enskilda, även utan uttryckligt stöd i lag, har en rätt till ideellt skadestånd vid överträdelser av konventionen som inträffat före den 1 april 2018 (se ”Finanschefen på ICS” NJA 2005 s. 462, ”Den felaktiga läkarundersökningen” NJA 2007 s. 584, ”Kommunens olaga frihetsberövande” NJA 2009 s. 463 och NJA 2009 N 70).

Inledande utgångspunkter vid prövningen av sökandenas anspråk

Sökandena har framfört att Justitiekanslern bör överväga att betala ersättning ex gratia , oavsett hur den juridiska prövningen faller ut. Justitiekanslern saknar möjlighet att bevilja sådan ersättning, och kan bara utge skadestånd på juridisk grund. Prövningen här sker alltså utifrån strikt rättsliga utgångspunkter.

Vid en sådan bedömning kan det konstateras att en del av det som har anförts som skäl för statens skadeståndsskyldighet kopplat till vattnet som sådant hänför sig till tiden efter att vattenverket stängde i oktober 2014. Sökandena har bl.a. som grund för anspråken anfört att Försvarsmakten använt ett visst brandskum till och med 2023.

Efter oktober 2014 har dock sökandena inte tillhandahållits något vatten från den aktuella vattentäkten. Det är därmed uppenbart att det saknas orsakssamband mellan vattenkvaliteten efter denna tidpunkt och den huvudsakliga skada koppad till PFAS-kontaminationen som sökandena gör gällande. Justitiekanslern kommer därför inte att närmare pröva påståenden om ageranden och underlåtenhet efter oktober 2014.

Sökandenas anspråk är delvis preskriberade

Försvarsmakten och sökandena har tillfört ärendet ny information sedan Justitiekanslerns första beslut, vilket ger anledning att göra en förnyad prövning av om anspråken är preskriberade.

Finns det skäl att frångå allmänna preskriptionsrättsliga principer för att beräkna preskriptionsfristens början?

Sökandena har fört fram att preskriptionsfristen ska börja löpa från Högsta domstolens rättsfall ”PFAS” den 5 december 2023 då de först i samband med domen fick vetskap om att deras personskador var ersättningsgilla. Sökandena har i denna del hänvisat till bl.a. Högsta domstolens rättsfall ”Medborgarskapet II” NJA 2018 s. 103 och ”Myntkabinettet” NJA 2023 s. 162.

Justitiekanslern gör bedömningen att det inte finns skäl att frångå allmänna preskriptionsrättsliga principer för bestämmande av preskriptionstidens början. Denna bedömning grundas på följande överväganden.

Högsta domstolen har i ”Medborgarskapet II” gjort ett avsteg från gängse principer om startpunkten för preskriptionstiden i ett fall där en person – i strid med 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen – fråntagits sitt medborgarskap. Högsta domstolen framhöll att fordran riktade sig mot staten och grundade sig på en överträdelse av en för den enskilde så central och grundläggande rättighet som medborgarskapet utgör. Samtidigt uttalade domstolen att det i de allra flesta situationer måste godtas att preskriptionsinstitutet leder till sådana konsekvenser som att den enskilde, för att undvika att preskription inträder, måste vidta åtgärder som i ljuset av rådande praxis med fog kan bedömas vara utsiktslösa. (Se ”Medborgarskapet II”, p. 14–16.)

Att det var fråga om ett begränsat undantag som gjordes utifrån förutsättningarna just vid överträdelse av rätten till medborgarskap framgår också av Högsta domstolens senare rättsfall NJA 2018 s. 793. I det fallet ansåg Högsta domstolen att det inte fanns skäl att göra motsvarande avsteg från preskriptionslagens principer när det gällde ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Domstolen angav därvid att det får godtas att den enskilde, för att undvika att fordran preskriberas, någon gång kan behöva vidta preskriptionsavbrytande åtgärder redan innan rätten till ersättning uppstått. (Se NJA 2018 s. 793, p. 20–22.)

I rättsfallet ”Myntkabinettet”, som bl.a. handlade om när en fordran på skadestånd i anledning av häleribrott har tillkommit, ansåg Högsta domstolen att fordran vid tillämpningen av 2 § preskriptionslagen (1981:130) måste anses ha tillkommit i och med att ägaren inte längre hade möjlighet att gentemot den tidigare innehavaren hävda äganderätten, t.ex. när stöldgodset såldes vidare (se ”Myntkabinettet”, p. 16). Det var alltså fråga om en mycket speciell situation som inte går att överföra till den nu aktuella.

I detta fall har allmänheten fått kännedom om PFAS-föroreningen av dricksvattnet någon gång i slutet av år 2013. Blodprovstagning påbörjades i nära anslutning till detta. I ett brev daterat den 29 januari 2024, som sökandena åberopat som preskriptionsavbrytande, har sökandena uttalat följande ”Över 10 år har nu gått sedan upptäckten av extrema PFAS-värden i blodet hos ett antal skolbarn i Kallinge och Ronneby”. Därutöver har sökandena i sin ansökan om skadestånd från den 9 oktober 2024 angett att de sedan december 2013, då det konstaterades att dricksvattnet innehöll extremt höga halter av PFAS-ämnen och att det i deras kroppar uppmätts bland de högsta nivåerna av PFAS i en population, i världen, känt oro över konsekvenserna av denna allvarliga miljökatastrof och förgiftning. Därtill kan konstateras att sökandena redan 2016 väckte talan mot Miljöteknik avseende det förorenade vattnet.

Det är inte fråga om en sådan särpräglad situation som föranledde Högsta domstolen i ”Medborgarskapet II” att göra avsteg från allmänt gällande principer om fastställande av preskriptionsfristens startpunkt för skadeståndsrättsliga fordringar. Som framgått har Högsta domstolen i senare praxis uttalat att det avsteg som gjordes tog sikte på just överträdelser av rätten till medborgarskap.

Det finns inte heller skäl att anse att preskriptionsfristen ska börja löpa från den tidpunkt då Högsta domstolen i rättsfallet ”PFAS” slagit fast att sökandena drabbats av en ersättningsgill personskada. Situationen är inte jämförbar med den som var för handen i rättsfallet ”Fosterhemsplaceringen” NJA 2024 s. 424. I det fallet uttalade Högsta domstolen att en särskild preskriptionstid gäller för skadeståndsanspråk som grundar sig på påstådda överträdelser av Europakonventionen som skett före den 3 december 2009. I sådana fall räknas preskriptionstiden från den 3 december 2009, dvs. från den tid en generell tillämplig princip om skadestånd för konventionsöverträdelser anses ha etablerats i Sverige (se p. 15 och 17). Innan dess var den vedertagna rättsuppfattningen att det saknades möjlighet att kräva ersättning direkt på grund av konventionen. I aktuellt fall har emellertid sökandena haft en reell möjlighet att före Högsta domstolens avgörande i ”PFAS” hävda sin fordran mot staten, såväl faktiskt till följd av kännedom om omständigheterna som rättsligt till följd av att rätten till konventionsskadestånd varit etablerad sedan år 2009. Den talan som väcktes mot Miljöteknik år 2016 kan i sig tjäna som illustration av att sökandena inte varit förhindrade att framställa det nu aktuella anspråket inom preskriptionsfristen.

Justitiekanslern bedömer alltså att det som sökandena har anfört inte motiverar en särbehandling i preskriptionshänseende i förhållande till andra personer som anser sig ha ett anspråk på skadestånd kopplat till konventionsöverträdelser. De allmänna preskriptionsreglerna ska därför tillämpas på anspråken.

Från vilken tidpunkt ska preskriptionsfristen beräknas?

Vid ett anspråk på skadestånd börjar preskriptionstiden normalt löpa när den skadegörande handlingen företas eller underlåtenheten sker (se ”Fosterhemsplaceringen”, p. 9). När det handlande som har lett till skada har pågått under en längre tid, räknas preskriptionstiden från den tidpunkt då skadeförebyggande åtgärder senast hade kunnat vidtas, dvs. när handlandet upphörde (se Jan Hellner och Marcus Radetzki, Skadeståndsrätt, JUNO, version 12, s. 411). Vid skada på grund av underlåtenhet räknas preskriptionstiden från den dag en åtgärd senast borde ha vidtagits (se prop. 1979/80:119, s. 89 och NJA 1987 s. 243 samt jfr Stefan Lindskog, Preskription – Om civilrättsliga förpliktelsers upphörande efter viss tid, JUNO, version 5, s. 456 f.).

I praktiken kan det ofta vara svårt att upprätthålla någon helt klar gräns mellan en skadevållande handling och underlåtenhet (jfr NJA 1987 s. 243 för ett liknande resonemang). Det gäller särskilt i en situation där den skadestånds-grundande underlåtenheten, dvs. plikten att handla, har utlösts av ett föregå-ende aktivt handlande, exempelvis när skadevållaren påstås ha vidtagit en farlig åtgärd och därefter underlåtit att avvärja den fara som handlandet gett upphov till. I ett sådant fall kan det i preskriptionshänseende vara naturligt att se det aktiva handlandet och underlåtenheten att handla som en enhet och således låta preskriptionsfristen räknas från det föregående aktiva handlandet (se Stefan Lindskog, a.a. s. 456). Att en skadeståndsfordran som grundar sig på flera rättsfakta på det här sättet anses tillkommen redan när den skadegörande handlingen företas är ett utslag av det första rättsfaktumets princip. Enligt denna princip ska en fordran anses tillkommen i preskriptionslagens mening, och därmed preskriptionstiden börja löpa, redan i och med inträffandet av det första rättsfaktum som fordringen grundar sig på även om fordran fullbordas vid en senare tidpunkt (se NJA 2018 s. 793, p. 14).

Prövningen av om anspråken är preskriberade utgår från det händelseförlopp som sökandena lagt till grund för sina anspråk.

Sökandena har först och främst gjort gällande att Försvarsmaktens verksamhet avseende brandövning och funktionskontroll har orsakat skadan bestående i höga halter PFAS i dricksvattnet som de fått i sig. Det står nu klart att Miljöteknik levererade dricksvatten även perioden 16 maj–10 oktober 2014. Försvarsmakten beslutade om nyttjandeförbud avseende all form av brand- och/eller släckövningsverksamhet på brandövningsplatsen den 20 maj 2014. Därefter bedrev inte Försvarsmakten någon sådan verksamhet under samma tid som vattenverket var öppet. Det aktiva handlande som sökandena lägger Försvarsmakten till last upphörde alltså senast den 20 maj 2014. Preskriptionsfristen ska därmed anses löpa från den tidpunkten.

Sökandenas anspråk i den del som gäller underlåtenhet bygger på att staten inte förhindrat och mildrat effekterna av det föregående aktiva handlandet från statens sida genom bl.a. tillsyn, lagstiftning och information. I enlighet med de principer som redovisats om första rättsfaktumets princip är den 20 maj 2014 också det datum från vilket preskriptionsfristen ska räknas för den underlåtenhet som påstås.

Ett alternativt sätt att se på saken vad gäller underlåtenheten är att preskriptionsfristen skulle kunna räknas från den 10 oktober 2014 när leveransen av dricksvatten upphörde. Detta eftersom det är det senaste datum som eventuella åtgärder av det slag som sökandena gör gällande att staten underlåtit att göra hade varit verkningsfulla såvitt avser sökandena. Justitiekanslern anser dock som ovan framgått att preskriptionsfristen ska räknas med samma utgångspunkt som för det aktiva handlandet, dvs. från den 20 maj 2014.

Har sökandena gjort gällande sin fordran i rätt tid?

Med de ovan redovisade utgångspunkterna för preskriptionsfristens början måste sökandena ha gjort gällande sin fordran mot staten senast den 20 maj 2024.

Sökandena [2] gav in sina anspråk till staten den 9 oktober 2024, alltså då mer än tio år förflutit.

Sökandena har anfört att de gjort preskriptionsavbrott antingen genom ett brev till försvarsministern den 29 januari 2024 eller genom ett senare brev till Försvarsmakten den 8 april 2024.

För avbrott av preskription av ett skadeståndsanspråk krävs i allmänhet att den skadelidande anger ett huvudsakligt händelseförlopp och klargör att han eller hon har ett anspråk till följd av detta (se ”Behandlingsskadan” NJA 2005 s. 843). I brevet till försvarsministern framgår i och för sig att sökandena anser sig ha ett anspråk rörande personskada mot Försvarsmakten och varför, men också, vilket har betydelse, att de dels är medvetna om att 10 år har gått sedan de förhöjda PFAS-värdena upptäcktes i blodet hos de boende i Kallinge och Ronneby, dels att de ännu inte har riktat anspråket mot Försvarsmakten.

Det framstår därmed som sannolikt att syftet med brevet och att ställa det till regeringen, i stället för till Försvarsmakten som behörig myndighet att reglera anspråken, var att undersöka möjligheten till en e x gratia -ersättning i stället för att framställa ett anspråk på skadeståndsrättslig grund, förmodligen för att sökandena såvitt kan bedömas förefaller ha varit medvetna om preskriptionsproblematiken.

Justitiekanslern anser inte att ett brev riktat till någon som inte är behörig att reglera anspråket på rättslig väg och som så tydligt klargör att ett skadeståndsanspråk ännu inte har framställts till den som är behörig, i sig kan jämställas med ett framställande av ett anspråk med preskriptionsavbrytande verkan. Det nämns för övrigt ingenting om ideell skada eller att anspråken skulle vara kopplade till överträdelser av Europakonventionen.

Vad gäller brevet till Försvarsmakten den 8 april 2024 förhåller det sig annorlunda. Det får anses vara ett sådant krav på skadestånd som är preskriptionsavbrytande, men på grund av sin avfattning gäller det bara skadestånd för personskada orsakad av Försvarsmaktens hantering. Däremot har det inte gjorts preskriptionsavbrott avseende krav på ersättning för ideell skada. När det gäller ersättning för den ideella skadan enligt Europakonventionen har alltså anspråken framställts för sent. Dessa anspråk är således preskriberade.

Som framgått är det handlande och den underlåtenhet som sökandena lagt till grund för anspråken att Försvarsmakten under en lång tid förorenat dricksvatten vilket orsakat dem personskador respektive underlåtit att förhindra skadan och lindra dess effekter. Det rör sig alltså om en sådan skada som är pågående på ett sådant sätt att ny och ytterligare skada uppkommer fortlöpande. En sådan skada preskriberas successivt, dag för dag. Vad gäller personskada är det som sökandena lagt staten till last i tiden före den 8 april 2014 därför preskriberat.

Är bedömningen att anspråken avseende ideell skada är preskriberade och avseende personskada delvis preskriberade förenlig med Europakonventionen?

Sökandena har hänvisat till Europadomstolens praxis avseende nationella preskriptionsreglers förenlighet med Europakonventionens krav på rätt till rättvis rättegång och rätt till effektivt rättsmedel (artiklarna 6.1 och 13). Det finns därför anledning att bedöma hur tillämpningen av preskriptionslagen i detta fall förhåller sig till Europakonventionen.

Europadomstolen har uttalat att nationella preskriptionsregler inte får tillämpas på ett överdrivet formalistiskt sätt (se t.ex. Loste mot Frankrike, no. 59227/12, dom den 3 november 2022, p. 75). Vidare har domstolen i vissa avgöranden beaktat i vilken utsträckning den enskilde haft en reell möjlighet att hävda sin fordran i tid (se t.ex. Stagno mot Belgien, no. 1062/07, dom den 7 juli 2009, p. 33 och Eşim mot Turkiet, no. 59601/09, dom den 17 september 2013, p. 25–26, samt Howald Moor m.fl. mot Schweiz, no. 52067/10 och 41072/11, dom den 11 mars 2014, p. 77–79).

Som framgått ovan har sökandena i detta fall fått vetskap om PFAS-föroreningen någon gång i slutet av år 2013 och har sedan dess bl.a. lidit av oro. Detta framgår med tydlighet av sökandenas brev till försvarsministern och Försvarsmakten samt av sökandenas ansökan om skadestånd från den 9 oktober 2024. Vidare kan det konstateras att sökandena har väckt talan mot Miljöteknik enligt produktansvarslagen redan 2016 dvs. inom preskriptionstiden. Sökandena har uppgett att man valde att väcka talan mot Miljöteknik efter juridiska överväganden, trots vetskap om att det var Försvarsmakten som förorenat vattnet. [3]

Sökandena har alltså även haft möjlighet att göra gällande ersättning enligt miljöbalken samt begära konventionsskadestånd inom rätt tid, men har avstått från att göra det. Högsta domstolen har därtill bedömt att sökandena orsakats personskador och att det kommunala bolaget Miljöteknik ansvarar för att ersätta dessa. Skadestånd till den som orsakats personskada omfattar ersättning för bl.a. fysiskt och psykiskt lidande av övergående natur såväl som av bestående art (5 kap. 1 § skadeståndslagen). Sökandena har alltså möjlighet att få kompensation för både fysiska och ideella skador av Miljöteknik. Den svenska rättsordningen har med andra ord tillhandahållit sökandena ett effektivt rättsmedel för att få kompensation för sina skador.

Sammanfattningsvis har sökandena haft en reell möjlighet att hävda sin fordran mot staten i tid. Därutöver har sökandena alltjämt möjlighet att begära kompensation av Miljöteknik i enlighet med Högsta domstolens rättsfall ”PFAS”. Bedömningen att anspråken är delvis preskriberade är mot den bakgrunden förenlig med Europakonventionen.

Ramen för Justitiekanslerns fortsatta prövning

Sökandena vill att Justitiekanslern gör en fullständig prövning av statens ansvar för PFAS-föroreningen av dricksvattnet som sökandena fått i sig. Som konstaterats ovan är dock sökandenas anspråk delvis preskriberade. Justitiekanslern kommer därför inte att pröva statens skadeståndsskyldighet i tiden före den 8 april 2014.

Som framgått ovan saknas det orsakssamband mellan statens handlande efter den 10 oktober 2014, eftersom sökandena efter detta datum inte tillhandahållits vatten. Det innebär att det handlande och underlåtenhet sökandena lagt staten till last i tiden efter den 10 oktober 2014 inte kan leda till skadeståndsskyldighet för staten.

Det måste alltså hållas i minnet att det bara är perioden 8 april–10 oktober 2014 som här prövas i sak av Justitiekanslern.

Staten är inte skadeståndsskyldig för perioden 8 april–10 oktober 2014

Sökandena har gjort gällande att staten genom sitt aktiva handlande och underlåtenhet har gjort ett ingrepp i sökandenas rätt till liv och skydd för privat- och familjeliv enligt artiklarna 2 och 8 i Europakonventionen. Sökandena har även fört fram att de har rätt till skadestånd enligt 2 kap 1 § och 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Mer specifikt har sökandena fört fram att staten genom sin underlåtenhet att lagstifta och utöva tillsyn för att förebygga och förhindra den mängd PFAS som de fått i sig genom dricksvattnet som Försvarsmakten förorenat har överträtt deras rättigheter enligt artiklarna 2 och 8. Sökandenas anspråk kan även uppfattas som att de menar att den åtgärdsgräns som gällde för PFAS i dricksvatten för år 2014 var för hög i förhållande till den nuvarande gränsen. Vidare har sökandena fört fram att staten bl.a. har underlåtit att implementera ett EU-direktiv, hanterat brandsläckningsskum vårdslöst och underlåtit att agera på information samt gått utöver sitt miljötillstånd.

Är artikel 2 tillämplig i detta fall?

Rätten till liv skyddas i artikel 2 i Europakonventionen. Artikeln ålägger konventionsstaterna förpliktelser av olika slag. Staterna måste avhålla sig från uppsåtligt dödande (utom i de speciella situationer som anges i artikeln), men har också en mer allmän förpliktelse att skydda rätten till liv genom positiva åtgärder, t.ex. genom att utfärda lagbestämmelser som skyddar människors liv och genom att vid behov vidta skyddsåtgärder i enskilda fall. I förpliktelsen ingår också att när någon dött under oklara omständigheter, utreda dödsfallet.

För att artikel 2 ska aktualiseras krävs inte att en person faktiskt dött, utan också att en person uppenbarligen utsatts för en risk för livet (se t.ex. Kolyadenko m.fl. mot Ryssland, no. 17423/05 m.fl., dom den 28 februari 2012, p. 151–155). Risken måste dock vara seriös och verklig samt överhängande. Europadomstolens praxis visar att begreppet ”verklig” risk motsvarar kravet på att det föreligger ett allvarligt, verkligt och tillräckligt fastställbart hot mot livet. Att en sådan risk är ”överhängande” innebär att hotet är fysiskt och tidsmässigt nära. (Se Brincat m.fl. mot Malta, no. 60908/11 m.fl., dom den 24 juli 2014, p. 82, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz mot Schweiz [stor kammare], no. 53600/20, dom den 9 april 2024, p. 511–513 och Cannavacciuolo m.fl. mot Italien, no. 51567/14 m.fl., dom den 30 januari 2025, p. 377.)

Sökandena har angett att flera av dem drabbats av livshotande sjukdom och att en har avlidit. Justitiekanslern ifrågasätter inte dessa uppgifter. Sökandena har emellertid inte lämnat in någon utredning som visar sambandet mellan PFAS-exponeringen och deras hälsotillstånd, vilket enligt Europadomstolens praxis alltså krävs för att artikel 2 ska aktualiseras. I liknande fall där sambandet varit oklart har Europadomstolen valt att undersöka frågan som en möjlig överträdelse av artikel 8 i stället (se Brincat m.fl. mot Malta, p. 84–85).

Är artikel 8 tillämplig i detta fall och har en överträdelse skett?

Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Statens förpliktelser enligt artikel 8 är i första hand negativa. Det betyder att staten är skyldig att inte själv handla på ett sätt som överträder en enskilds rättigheter enligt artikeln. Staten anses emellertid också ha positiva förpliktelser enligt artikel 8, det vill säga skyldigheter att se till att enskildas rättigheter skyddas.

Europadomstolen har i många fall bedömt att störningar i miljön som direkt påverkar enskilda kan utgöra överträdelser av artikel 8. För att artikel 8 ska aktualiseras krävs att det föreligger en viss lägsta nivå av föroreningens skadliga effekter på den enskildas hälsa eller livskvalitet. Det ska alltså först bedömas om den enskilde är direkt berörd och därefter om störningen är tillräckligt allvarlig. (Se Fadeyeva mot Ryssland, no. 55723/00, dom den 9 juni 2005, p. 68–70 och Högsta domstolens beslut ”Klimattalan”, Ö 7177-23, p. 12.) En grund för analysen av om störningen är tillräckligt allvarlig kan vara nationella rättsliga föreskrifter om ohälsosamma nivåer av förorening (Se Fadeyeva mot Ryssland, p. 87 och Dubetska m.fl. mot Ukraina, no. 30499/03, dom den 10 februari 2011, p. 107).

Om det kan konstateras att artikel 8 är tillämplig blir nästa steg att bedöma om staten kan hållas ansvarig för det påstådda ingreppet. I detta fall är det staten som orsakat den aktuella föroreningen. Europadomstolen har emellertid uttalat att oavsett om målet prövas utifrån en positiv skyldighet för staten att vidta rimliga och lämpliga åtgärder för att säkerställa sökandenas rättigheter enligt artikel 8.1 eller utifrån ett ingripande från en offentlig myndighet som ska motiveras i enlighet med artikel 8.2, är de tillämpliga principerna i stort sett likartade. I båda sammanhangen måste hänsyn tas till den rimliga avvägning (”fair balance”) som måste göras mellan individens och samhällets som helhet motstridiga intressen; och i båda sammanhangen har staten ett visst utrymme för skönsmässig bedömning (”margin of appreciation”) när det gäller att fastställa vilka åtgärder som ska vidtas för att säkerställa efterlevnaden av konventionen. (Se Hatton m.fl. mot Storbritannien [stor kammare], no. 36022/97, dom den 8 juli 2003, p. 98.) Detta synsätt har domstolen sedan vidhållit i senare praxis (se Dubetska m.fl. mot Ukraina, p. 140–141).

Europadomstolen har i dessa sammanhang fäst vikt vid om staten känt till eller borde ha känt till den aktuella risken vid den relevanta tidpunkten (Brincat m.fl. mot Malta, p. 105). Vidare har domstolen beaktat om myndigheterna genomfört tillräckliga undersökningar för att bedöma riskerna med en potentiellt farlig verksamhet (Dubetska m.fl. mot Ukraina, p. 143). Bedömningen av den föreliggande risken och vilka åtgärder en stat rimligen ska vidta ska utgå från det kunskapsläge som gällde vid den aktuella tidpunkten (Vilnes m.fl. mot Norge, no. 52806/09 och 22703/10, dom den 5 december 2013, p. 239).

Det finns här återigen anledning att erinra om att det bara är perioden 8 april–10 oktober 2014 som är under prövning.

I nu aktuella fall levererade Miljöteknik dricksvatten under perioden 16 maj–10 oktober 2014. Det dricksvatten som levererades under denna period filtrerades och PFAS-halterna i det filtrerade dricksvattnet understeg med god marginal den då gällande åtgärdsgränsen för PFAS på 90 ng/l som föreskrevs i Livsmedelsverkets föreskrifter.

Samtliga sökandena har i detta fall fått i sig dricksvatten från den vattentäkt som förorenats av Försvarsmakten. De är alltså direkt berörda. Sökandena har emellertid under den nu aktuella perioden endast tillhandahållits dricksvatten innehållandes PFAS som med god marginal understeg den då gällande åtgärdsgränsen. Europadomstolen har uttalat att en störning som inte överskrider vad allmänheten i stort utsätts för i sitt dagliga liv inte kan kvalificera som ett ingrepp under artikel 8 (se Fadeyeva mot Ryssland, p. 69 och Verein KlimaSeniorinnen Schweiz mot Schweiz, p. 517). Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om sökandena, under den nu mycket begränsade tidsperioden 2014, utsatts för en sådan störning som innebär ett ingrepp enligt artikel 8.

Under alla omständigheter har inte staten överträtt varken sina negativa eller positiva förpliktelser under den nu aktuella tiden av följande skäl.

Sökandena har fört fram att Sverige inte uppfyllt de krav som ställs i 2020-års dricksvattensdirektiv. Vidare har sökandena gjort gällande att den då gällande åtgärdsgränsen för PFAS på 90 ng/l som infördes av Livsmedelsverket 2014 var för hög med tanke på att gränsvärdet idag ligger avsevärt mycket lägre.

Dricksvatten är i stor utsträckning reglerat genom EU-bestämmelser. EU beslutade 1998 om dricksvattendirektivet [4] . Även innan dess fanns det EU-direktiv som reglerade kvaliteten på dricksvattnet [5] . Dricksvattendirektivet ändrades genom ändringsdirektivet [6] och ersattes av 2020-års dricksvattensdirektiv. Först i 2020-års dricksvattensdirektiv infördes vissa riktvärden för PFAS. Såväl 1998-års dricksvattensdirektiv som ändringsdirektivet saknade alltså riktvärden för PFAS. Före år 2021, när 2020-års dricksvattensdirektiv trädde ikraft, fanns således inte något EU-gemensamt gränsvärde för PFAS. 2020-års dricksvattensdirektiv skulle vara genomfört senast den 12 januari 2023. Emellertid började gränsvärdet för PFAS gälla först den 12 januari 2026.

Det PFAS-förorenade dricksvattnet slutade levereras till sökandena långt innan direktivet beslutades. Det framgår alltså inte att den svenska regleringen stred mot detta direktiv när vattnet levererades till sökandena.

Mot den bakgrunden och med beaktande av det kunskapsläge som gällde 2014 kan det inte ha funnits någon skyldighet för staten att ha en strängare åtgärdsgräns för PFAS i dricksvatten år 2014 än åtgärdsgränsen på 90 ng/l (jfr Vilnes m.fl. mot Norge, p. 239 och Brincat m.fl. mot Malta, p. 105).

Staten har alltså sett till att vattnet höll en, i enlighet med dåtidens kunskapsläge, godtagbar kvalitet. Sökandena har inte tillhandahållits vatten med PFAS-överstigande gränsvärdet under den aktuella perioden. Sökandenas rättigheter enligt artikel 8 har därför inte överträtts under den period som nu prövats.

Staten är inte skadeståndsskyldig enligt 2 kap. 1 § och 3 kap. 2 § skadeståndslagen

Sökandena har vidare gjort gällande att Försvarsmakten agerat vårdslöst genom att bl.a. gå utöver sitt miljötillstånd. Vidare har sökandena gjort gällande att staten inte har beaktat flera av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Försvarsmakten beslutade om nyttjandeförbud avseende all form av brand- och/eller släckövningsverksamhet på brandövningsplatsen den 20 maj 2014. Dricksvatten från Brantafors levererades till sökandena under perioden 16 maj–10 oktober 2014. Försvarsmakten kan alltså ha genomfört släck- och brandövningsverksamhet under ett fåtal dagar som vattenverket levererade dricksvatten till sökandena. Efter att vattenleveransen upphörde saknas emellertid orsakssamband mellan den skada sökandena gör gällande och Försvarsmaktens agerande. Det vårdslösa agerande som sökandena gör gällande efter den 10 oktober 2014 kan alltså inte leda till skadeståndsskyldighet för staten.

Som framgått understeg det dricksvatten som levererades till sökandena under perioden 16 maj–10 oktober 2014 med god marginal den då gällande åtgärdsgränsen avseende PFAS. Det fanns inte skäl för Försvarsmakten att tro att dricksvatten överstigande gränsvärdena skulle levereras under den aktuella perioden. Vidare framgår att vattnet regelbundet provtogs av vattenverket. Försvarsmakten tillsatte under februari 2014 en miljöteknisk undersökning som bl.a. syftade till att klargöra om PFAS-förorening förekom inom brandövningsplatsen. Den 20 maj 2014 redovisades resultatet från den miljötekniska undersökningen. Det framgår att Försvarsmakten i redovisningen föreslog att som skyddsåtgärd belägga brandövningsplatsen med övningsförbud i syfte att minska urlakningen och spridningen av PFAS-ämnet PFOS från mark till grundvatten. Samma dag belades brandövningsplatsen med nyttjandeförbud gällande all form av brand- och/eller släckövningsverksamhet.

Försvarsmakten har uppgett att funktionskontroller endast skedde med vatten och att brandövningar med släckskum inte alls genomfördes på F 17 vid den aktuella tidpunkten. Vidare har Försvarsmakten uppgett att verksamheten var mycket begränsad under denna tid. Försvarsmakten har därtill fört fram att inget brandsläckningsskum innehållande PFOS överhuvudtaget användes under år 2014. Sökandena har ifrågasatt denna uppgift. Användning av brandsläckningsskum innehållande PFOS förbjöds från och med den 28 juni 2011 genom ett EU-direktiv [7] . Utredningen ger stöd för att Försvarsmakten redan i början av 2000-talet beslutade att en släckvätska utan PFOS skulle upphandlas och att räddningsbilar skulle renspolas i samband med bytet. År 2012 fastställdes sedan en teknisk order om användarförbud mot skumvätskor som inte framgick av ordern. De skumvätskor som framgick av ordern innehöll såvitt framgått inte PFOS. Det saknas mot denna bakgrund stöd för påståendet att det brandsläckningsskum som Försvarsmakten använt på F 17 under år 2014 skulle ha innehållit PFOS.

Det har inte heller framkommit att brandssläckningsskum använts på någon annan plats än brandövningsplatsen under år 2014 eller att Försvarsmakten under denna tid handlat utanför sitt miljötillstånd. Vidare har inget framkommit som talar för att Försvarsmakten under 2014 underlåtit att agera på det sätt som påstås av sökandena.

Mot den bakgrunden kan Försvarsmakten inte anses ha agerat vårdslöst eller försumligt under perioden 8 april–10 oktober 2014.

Sammanfattning

Sökandenas anspråk är preskriberade med undantag för anspråken på eventuella personskador efter den 8 april 2014. Vattenleveransen till sökandena upphörde helt den 10 oktober 2014 varför orsakssamband saknas för tiden därefter. Justitiekanslern har därför endast prövat statens agerande under tiden 8 april–10 oktober 2014. Staten har inte överträtt sökandens rättigheter enligt Europakonventionen och har inte heller genom vårdslöshet orsakat sökandena skada under den relevanta perioden. Anspråken ska därför avslås.

Det kan noteras att Miljötekniks försäkringsbolag har riktat regressanspråk mot staten avseende sökandenas personskador, varför frågan om statens ansvar inte är slutligt reglerat genom detta beslut. Den frågan hanteras emellertid inte av Justitiekanslern utan av Försvarsmakten.

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

[2] Samtliga sökanden framställde inte sina anspråk vid denna tidpunkt, utan sökande har tillkommit i november 2025.

[3] Yttrandet den 9 november 2025, s. 12.

[4] Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

[5] Se bl.a. Rådets direktiv 80/778/EEG av den 15 juli 1980 om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten.

[6] Kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av den 6 oktober 2015 om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv 98/83/EG om kvaliteten på dricksvatten.

[7] Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/122/EG av den 12 december 2006 om ändring för 30:e gången av rådets direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (perfluoroktansulfonat).