Staten skadeståndsskyldig med hänvisning till Migrationsverkets bristande handläggning av ett beslut om uppsikt

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner sökanden ersättning med 60 000 kr. Migrationsverket ansvarar för att ersättningen betalas ut till honom.

Ärendet

Bakgrund

Migrationsverket fattade beslut om att utvisa sökanden i september 2019. I samband med det ställdes han även under uppsikt. Uppsiktsbeslutet innebar att sökanden skulle anmäla sig på en viss polisstation på tisdagar mellan kl. 10.00 och 16.00. Ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt inom sex månader från beslutet. Ett beslut om uppsikt som inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör att gälla. (Se 10 kap. 9 § andra stycket och 10 § utlännings­lagen.)

Uppsiktsbeslutet innehöll inte villkoren för beslutet. Sökanden fick därför inte information om att ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt inom sex månader från beslutet och att det upphör att gälla om det inte prövas på nytt inom föreskriven tid. Beslutet överklagades av sökanden till migrations­domstolen som avslog överklagandet och därefter till migrationsöver­domstolen som inte meddelade prövningstillstånd.

Beslutet om­prövades inte efter sex månader och upphörde därför enligt lag den 30 mars 2020. Trots det fick sökanden den 9 april 2020, alltså efter upphörandet, besked från en handläggare på Migrations­verket om att han skulle fortsätta följa beslutet om uppsikt och att något uppehåll av uppsikten inte var aktuellt.

Riksdagens justitieombudsmän (JO) har kritiserat Migrationsverket och Polismyndigheten för hanteringen av sökandens ärende (JO:s dnr 2018-2022 och 3024-2022). Av JO:s beslut framgår att det på polisstationen som sökanden anmälde sig till fanns ett formulär där det antecknades när han fullgjorde sin anmälningsskyldighet. Den första anteckningen är från den 8 oktober 2019 och den sista är från den 8 februari 2022. Sökanden har alltså fortsatt anmäla sig på polisstationen i nära två år efter att beslutet upphörde. Det har inte framkommit att det finns något uppehåll i anmälningarna under tidsperioden.

I januari 2022 överklagade sökanden uppsiktsbeslutet. Efter att Migrations­verket granskat ärendet konstaterades det att beslutet upphört den 30 mars 2020. Sökanden underrättades om det den 31 januari 2022.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med två miljoner kronor på den grunden att han blivit utsatt för omänsklig behandling och att han blivit fråntagen sin frihet i över två års tid.

Migrationsverket har med ett eget yttrande lämnat över anspråket till Justitiekanslern och medgett att sökanden har rätt till viss ersättning enligt frihetsberövandelagen eller med stöd av artikel 5 Europakonventionen om rätt till frihet och säkerhet. Migrationsverket har anfört att ärendet om utvisning lämnades till polisen för verkställighet den 18 september 2020.

Justitiekanslerns bedömning

Inledning

Migrationsverket har inte omprövat uppsiktsbeslutet i tid och det upphörde därmed att gälla den 30 mars 2020. Migrationsverket lämnade i stället sökanden information om att beslutet fortsatt gällde även efter den 30 mars 2020. Sökanden har därmed från det datumet varit underställd beslut om uppsikt utan laglig grund till dess att han den 31 januari 2022 underrättades om att beslutet hade upphört gälla. Enligt vad som framgår av JO:s beslut har sökanden fortsatt att anmäla sig på polisstationen till februari 2022.

Skadestånd kan tillerkännas en sökande bl.a. med stöd av skadeståndslagen. Bestämmelserna om skadestånd i den lagen ska tillämpas om inget annat är särskilt föreskrivet. (1 kap. 1 § skadeståndslagen.) I första hand ska sökandens anspråk därför bedömas enligt frihetsberövandelagen.

Ersättning med stöd av frihetsberövandelagen

Migrationsverket har bedömt att sökanden i första hand ska få ersättning med stöd av frihetsberövandelagen. Lagen är primärt tillämplig när en person har varit frihetsberövad i minst 24 timmar (2–4 §§ frihets­berövande­lagen). Även den som har varit frihetsberövad kortare tid än 24 timmar kan vara berättigad till ersättning, om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt (5 § frihetsberövande­lagen). En förutsättning för rätt till ersättning enligt lagen är alltså att det har varit fråga om ett frihetsberövande. Med detta avses ett ingrepp som innebär att någon genom inspärrning eller över­vakning är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt starkt begränsat område. (Se prop. 1997/98:105 s. 12.)

Justitiekanslern bedömer att uppsiktsbeslutet inte har inneburit att sökanden varit förhindrad att förflytta sig utanför ett så kraftig begränsat område att han varit frihetsberövad i frihetsberövandelagens mening. Han kan därför inte få ersättning med stöd av den lagen.

Skadeståndslagen och Europakonventionen

Sökanden har begärt ersättning för ideell skada (kränkning). Rätt till ersättning för ideell skada har den som utsatts för ett typiskt sett integritets­kränkande brott (3 kap. 2 § 2 och 2 kap. 3 § skadeståndslagen). Skadestånd för ideell skada ska också ges ut när regeringsformen eller Europa­konventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra över­trädelsen (3 kap. 4 § skadeståndslagen). Det som sökanden har anfört och vad som i övrigt framgår av utredningen ger inte underlag för bedömningen att det har begåtts något sådant integritetskränkande brott som är en förut­sättning för att ersättning för ideell skada ska ges ut.

Frågan blir därför om uppsiktsbeslutet inneburit en kränkning av sökandens rättigheter enligt Europakonventionen.

Enligt artikel 5 i Europakonventionen har var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får heller berövas friheten utom i vissa i kon­ventionen angivna fall och i den ordning som lagen föreskriver. Artikeln gäller alltså bara frihetsberövanden. Det finns situationer då det är osäkert om en person skall anses berövad friheten eller inte. I Amuur mot Frankrike och Medvedyev m.fl. mot Frankrike (stor kammare) uttalade Europa­domstolen att bedömningen av om en åtgärd utgör ett frihetsberövande ska avgöras utifrån en helhetsbedömning av situationen, varvid hänsyn skall tas till åtgärdens typ, varaktighet, verkningar och verkställighetssätt. Europa­domstolen har vidare i De Tommaso mot Italien bedömt att krav på att bl.a. bo kvar på en viss adress, vara hemma under vissa tider och undvika vissa platser inte varit så in­gripande att de utgjorde ett frihetsberövande. (Se Da­nelius m.fl. Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2023, Juno, s. 124.)

I aktuellt fall har sökanden ålagts att en gång i veckan under en period infinna sig på en polisstation. Justitiekanslern bedömer att åtgärden inte varit så ingripande att den kan bedömas som ett frihetsberövande i den mening som avses i artikel 5 i Europakonventionen.

Enligt artikel 2.1 i tilläggsprotokoll 4 till Europakonventionen har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att fritt röra sig där. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränk­ningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter.

Det har inte framkommit att sökanden vid tiden för uppsiktsbeslutet olag­ligen befunnit sig i landet. En skyldighet att regelbundet anmäla sig på en polis­station har av Europadomstolen bedömts som en inskränkning i rätten till rörelsefrihet (se Guide on Article 2 of Protocol No. 4 to the European Convention on Human Rights – Freedom of movement, 2025-08-31, p 105.) Eftersom sökandens rörelsefrihet inskränkts utan att det funnits stöd i lag har sökandens rätt till rörelsefrihet enligt artikel 2.1 i tilläggsprotokoll 4 således kränkts.

För att skadestånd på grund av kränkningen ska utgå krävs att det är nöd­vändigt för att gottgöra överträdelsen. I detta ligger en bedömning av om sökanden kan anses ha fått eller kunnat få skadan fullt ut kompenserad genom andra rättsmedel eller genom att staten erkänner överträdelsen. I det här fallet har sökanden inte endast initialt överklagat uppsiktsbeslutet utan även senare kontaktat Migrationsverket för att höra om beslutet fortfarande gällt och sedan på nytt överklagat beslutet varvid det uppmärksammats att det upphört. Genom att det då visade sig att sökanden utan lagstöd under 22 månader varit förpliktad att på viss tid en gång i veckan infinna sig på en viss polisstation kan de av sökanden använda rättsmedlen inte anses till­räckliga som kompensation och inte heller ett erkännande av överträdelsen har en sådan verkan. Justitiekanslern bedömer således att överträdelsen är sådan att skadestånd är nödvändigt som gottgörelse och bestämmer skälig ersättning till 60 000 kr.

JO har redan kritiserat Migrationsverket och Polismyndigheten för den bristande hanteringen av sökandens ärende. Justitiekanslern vidtar därför inte någon ytterligare åtgärd med anledning av ärendet här. Med hänsyn till att det inträffade i allt väsentligt bottnar i brister i Migrationsverkets hantering ansvarar verket för att ersättningen betalas ut.