Uttalanden om en migrationsdomstols handläggningstider generellt

Bakgrund I ett beslut den 5 juni 2019 kritiserade dåvarande JO Lars Lindström Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen, för långsam handläggning av ett mål om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716). I beslutet uttalade JO även att domstolens handläggningstider i migrationsmål generellt var betydligt längre än vad som var rimligt och acceptabelt (se JO 2019/20 s. 108).

Dåvarande chefsJO Elisabeth Rynning riktade förnyad kritik mot domstolen för långsam och passiv handläggning av mål om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen i ett beslut den 18 juni 2021. Även i detta beslut berördes domstolens generella handläggningstider i migrationsmål. ChefsJO kunde konstatera att handläggningstiderna hade försämrats ytterligare och att de

fortfarande var betydligt längre än vad som var rimligt och acceptabelt. Av beslutet framgår bl.a. att domstolen i september 2020 bedömde att resurstillskott och en omorganisation skulle kunna leda till kortare handläggningstider på sikt (se JO 2021/22 s. 104).

Anmälan

I en anmälan och en kompletterande skrivelse som kom in till JO i september 2022 framförde AA klagomål mot Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen, för långsam handläggning av ett mål om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Han anförde i huvudsak följande.

Det har gått ca 17 månader sedan han överklagade Migrationsverkets beslut att avslå hans asylansökan. Han ansökte om förtursförklaring men fick avslag. Domstolen avslog även hans begäran om muntlig förhandling. Domstolen handlägger inte hans ärende utan målet ligger och väntar utan skälig motivering, och han lider av väntetiden. JO har vid flera tillfällen granskat och riktat kritik mot domstolens handläggningstider men det verkar inte som att domstolen tar del av kritiken.

Utredning

JO hämtade inledningsvis in dagboksbladet i det aktuella målet.

Den 21 oktober 2022 tog JO del av den information som förvaltningsrätten lagt ut på sin webbplats om hur lång tid det tog att handlägga ett mål vid domstolen. I fråga om mål vid migrationsdomstolen framgick följande (samma uppgifter anges på webbplatsen den 12 juni 2023):

a) Mål om uppehållstillstånd av skydds- eller asylskäl: 23–29 månader.

b) Mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning: 15–19 månader.

c) Viseringsmål: 2–8 veckor.

JO uppmanade Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen, att yttra sig över det som framförts i AA:s anmälan om långsam handläggning. Yttrandet skulle också innehålla en redogörelse för handläggningstiderna generellt i migrationsmål vid domstolen (bl.a. handläggningstiderna för mål om uppehållstillstånd av skydds- eller asylskäl samt för mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning), vilka åtgärder som vidtagits sedan domstolens yttrande den 8 maj 2020 och en prognos för domstolens handläggningstider i migrationsmål framöver.

I sitt remissvar den 13 december 2022 anförde förvaltningsrätten, genom lagmannen BB, i huvudsak följande:

Handläggningen och handläggningstiden i det aktuella målet

Målets handläggning, handläggningstiden och domstolens bedömning Målet kom in till domstolen den 14 april 2021 och avgjordes den 10 november 2022. Ansvarig domare har inledningsvis varit chefsrådmannen CC. Som ett led i domstolens arbete med att jämna ut målens åldersstruktur och arbetsbörda mellan avdelningarna har målet den 14 september 2022 omfördelats. Från och med den 23 september 2022 har ansvarig domare varit rådmannen DD. Handläggningstiden för målet har uppgått till drygt ett år och sju månader. Det kan konstateras att målet har avgjorts inom de ungefärliga handläggningstider som för närvarande anges på domstolens hemsida för den aktuella måltypen. Handläggningstiden har dock varit lång i förhållande till regeringens målsättning att 90 procent av asylmålen ska avgöras inom fyra månader. Domstolen beklagar den långa handläggningstiden. Anledningen till att det har tagit så lång tid att avgöra målet är enligt domstolens bedömning dels ett resultat av domstolens resurser, sett i förhållande till domstolens arbetsbelastning, dels kopplat till omständigheterna i det aktuella målet. Som framgår av berörda befattningshavares yttranden har handläggningstiden i målet blivit något förlängd med hänsyn till den föränderliga och snabbt accelererande och försämrade säkerhetssituationen i klagandens hemland, vilken krävt kompletteringar i målet. Handläggningstiden har också förlängts på grund av i målet begärda anstånd och den nya bevisning samt det i övrigt nya material som åberopats vid domstolen. Enligt domstolens bedömning har målet drivits framåt och några längre perioder av inaktivitet har inte förelegat från domstolens sida. Enligt domstolens bedömning har handläggningstiden i målet inte fördröjts genom domstolens agerande.

Tillsammans med remissvaret lämnades yttranden från chefsrådmannen CC och rådmannen DD om handläggningen av målet. Av yttrandena framgick i huvudsak följande:

Överklagande i målet kom in till migrationsdomstolen den 14 april 2021 och den 20 april 2021 yrkade klaganden muntlig förhandling. Därefter följde kommunicering och domstolen tillförde målet kompletterande landinformation som Migrationsverket yttrade sig över den 10 september 2021. Klaganden inkom med kompletteringar och begärde förtursförklaring i december 2021. Begäran om förtursförklaring avslogs av domstolen. Den 17 januari inkom ett yttrande från Migrationsverket där myndigheten bl.a. hänvisade till ett nytt rättsligt ställningstagande, vilket det offentliga biträdet bereddes tillfälle att yttra sig över. Den 22 februari 2022 avslog domstolen begäran om muntlig förhandling. Den 17 mars 2022 inkom biträdet med yttrande i målet och åberopade ny landinformation. Migrationsverket yttrade sig över detta den 5 april 2022. Målet bedömdes den 6 april 2022 klart för avgörande. Klaganden kom in med ytterligare kompletteringar i augusti 2022 och i september överfördes målet till en annan avdelning för vidare handläggning. Föredraganden i målet började arbeta med målet i mitten av oktober 2022 och målet var uppsatt den 4 november 2022. Målet föredrogs den 10 november 2022 och avslutades därefter senare samma dag. CC uppgav bl.a. även att målet har handlagts enligt gällande rutiner och förts fram mot avgörande i den turordning som gäller enligt domstolens arbetsordning och med beaktande av tillgängliga resurser. Handläggningstiden har dock blivit något förlängd med hänsyn till den föränderliga och snabbt accelererande och försämrade säkerhetssituationen i klagandens hemland, vilken krävt kompletteringar i målet. Handläggningstiden har också förlängts p.g.a. begärda anstånd och den nya bevisning samt det i övrigt nya material som åberopats vid domstolen.

Handläggningen och handläggningstiderna generellt i domstolens migrationsmål

De generella handläggningstiderna i migrationsmål vid domstolen Angående domstolens handläggningstider efter den 8 maj 2020 kan följande konstateras. År 2020 kom det in totalt 10 920 migrationsmål till domstolen. År 2021 var samma siffra 6 583. Fram till och med den 31 oktober 2022 har det kommit in 8 673 migrationsmål till domstolen. År 2020 avgjordes totalt 11 246 migrationsmål, år 2021 avgjordes 8 151 migrationsmål och fram till och med den 31 oktober 2022 har det avgjorts 9 715 migrationsmål. Domstolen arbetar systematiskt för att hantera en ökad målmängd och för att förbättra de långa omloppstiderna samt minska befintliga balanser. Det ska noteras att de handläggningstider som publiceras på hemsidan påverkas av att domstolen för närvarande aktivt arbetar med att avgöra äldre asylmål. Domstolen har från och med den 1 januari 2021 fått ett mindre inflöde av viseringsmål till följd av ändrade forumregler. Samtidigt har domstolen under år 2021 i stället fått nya måltyper i form av medborgarskapsmål och mål avseende dröjsmålstalan. Omloppstiderna för migrationsmål under åren 2020, 2021 och 2022 framgår av tabellen nedan (mått 90:e percentilen, avseende perioden 1 jan- 31 okt).

Måltyp År 2020 År 2021 År 2022* Medborgarskapsmål - 0,1 4,6 Mål om uppehållstillstånd pga skydds- eller asylskäl 27,8 31,1 25,6 Mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning 18,2 17,5 18,8 Viseringsmål 1 1,5 0,8

Domstolens möjlighet att påverka handläggningstiderna är till stor grad beroende av möjligheten att anställa och behålla personal. Tabellen nedan visar domstolens tilldelade medel under åren 2020, 2021 och 2022.

Till följd av att domstolen mellan åren 2021 och 2022 fått en kraftigt sänkt budget har domstolen de senaste åren dessvärre inte kunnat tillsvidareanställa personal i någon större utsträckning. Detta har medfört att domstolen inte har kunnat minska omloppstiderna i den utsträckning som varit önskvärd. Diagrammet nedan visar hur antalet årsarbetskrafter har minskat sedan år 2020. [ Diagrammet har här utelämnats. Av diagrammet framgår bl.a. att antalet årsarbetskrafter 2020 var 269,4 och 2023 223,1, JO:s anm .] Trots att de tilldelade medlen i stort sett var oförändrade mellan åren 2020 och 2021 minskade antalet årsarbetskrafter år 2021. Detta berodde på att domstolen var tvungen att bromsa för att klara omställningen inför år 2022, när tilldelade medel sänktes med 35 miljoner kronor. Regeringen har dock nyligen lämnat besked om bland annat ökade anslag till migrationsdomstolarna under åren 2023–2025. Det är ett positivt besked som

signalerar att domstolen får bättre förutsättningar för att planera och bemanna verksamheten. Domstolen har under flera års tid arbetat utifrån snabba och kortsiktiga budgetbesked vilket gjort det svårt att få kontinuitet i organisationen. Nu finns det förhoppningsvis bättre förutsättningar för att kunna rekrytera i något större utsträckning än planerat. Domstolen har även haft stora balanser av mål där det ska hållas muntlig förhandling. Domstolen har haft för få förhandlingssalar och Domstolsverket har drivit ett projekt om att bygga ut antalet salar i flera år. Domstolen har under tiden inte kunnat hålla muntliga förhandlingar i önskvärd utsträckning, vilket har påverkat omloppstiderna. Riksrevisionen har granskat om migrationsdomstolarnas hantering av asylmål är effektiv samt om Domstolsverket och regeringen har givit domstolarna förutsättningar för en effektiv verksamhet, se bilaga 3 [ bilagan har här utelämnats, JO:s anm. ]. Riksrevisionen konstaterar i sin rapport bland annat att domstolen slagit i taket vad gäller det antal muntliga förhandlingar domstolen mäktat med att hålla, sett till resurser i form av personal och lokaler. När det gäller mål med muntlig förhandling konstaterar Riksrevisionen också att de långa liggtiderna till trots, visar inte undersökningens resultat på tydliga effektivitetsbrister vid domstolen. Snarare bedöms i rapporten att liggtiderna beror på bristande förutsättningar för domstolen. Det framgår vidare av Riksrevisionens rapport att Domstolsverket har underskattat antalet inkommande asylmål till domstolen från år 2017 och framåt. En bidragande orsak till differens mellan prognos och utfall är att Migrationsverket flyttar handläggningen av asylärenden mellan olika regioner. Migrationsverkets omfördelning av ärenden anges vara ett skäl till att domstolen har fått särdeles stor tillströmning av mål, och som följd av detta längre handläggningstider. I granskningen har det även framkommit att Domstolsverket saknar information om fördelningen av asylsökande från olika länder i domstolarnas respektive asylmål och att sådan information är viktig i prognosarbetet.

Domstolens åtgärder efter den 8 maj 2020

Domstolen har under år 2020 påbörjat ett arbete med en översyn av domstolens dömande organisation. Målet med översynen har varit att domstolen ska ha en robust och flexibel organisation för den dömande verksamheten som är anpassad till domstolens målinflöde och ekonomiska förutsättningar. Domstolens nya organisation trädde i kraft under november 2021. Den nya organisationen har bl.a. inneburit att domstolen lättare kan anpassa verksamheten efter svängningar i måltillströmningen. Exempelvis hanteras migrationsmålen numera av alla domstolens dömande avdelningar. Domstolen har, för att förbättra handläggningstiderna, löpande sedan år 2020 lämnat över migrationsmål till andra domstolar. Under år 2020 lämnades totalt 1 097 migrationsmål över till andra domstolar och under år 2021 totalt 664. Under år 2022, fram till och med den 31 oktober, har domstolen lämnat över totalt 84 migrationsmål till andra domstolar. Domstolen har därutöver även förordnat annan förvaltningsrätt att döma i ett mindre antal allmänna mål. Domstolen har också haft övertidsprojekt i olika omgångar. Domstolen har under åren 2020–2022 även tagit del av resurser från Domstolsverkets så kallade förstärkningsstyrka. Under år 2022 inledde domstolen ett avarbetningsprojekt av domstolens äldre asylmål tillsammans med förstärkningsstyrkan och Förvaltningsrätten i Stockholm. De åtgärder som domstolen hittills har vidtagit har resulterat i att domstolen nu avgör fler mål än vad som kommer in och att domstolens migrationsbalanser har minskat, främst avseende mål om uppehållstillstånd på grund av skydds- eller asylskäl. Bilaga 4 visar domstolens balansutveckling avseende migrationsmål från maj 2020 till oktober 2022. [ Bilagan har här utelämnats. Av bilagan

framgår bl.a. att antalet balanserade migrationsmål i oktober 2020 var 5 660, i oktober 2021 5 002 och i oktober 2022 3 250, JO:s anm. ] Domstolen arbetar också aktivt med att jämna ut åldersstrukturen mellan avdelningarna. Enligt förvaltningsrättens verksamhetsplan för 2022 är ett av målen för domstolen innevarande år att fokusera på att avgöra mål och arbeta för att få en bättre åldersstruktur och minska balanserna. Detta innebär bl.a. att äldre migrationsmåls prioritet ska beaktas vid fördelning av mål och resurser. På grund av domstolens fokus på att avgöra äldre asylmål påverkas omloppstiderna för närvarande negativt, men allt eftersom de äldsta målen avgörs kommer omloppstiderna successivt att förbättras. Bilaga 5 visar hur de balanserade migrationsmålens åldersstruktur har förbättrats samt att balanserna har minskat. [ Bilagan har här utelämnats. I bilagan anges bl.a. att antalet balanserade migrationsmål vid domstolen minskade med drygt 1 750 mål den 31 oktober 2021–31 oktober 2022. Även åldersstrukturen har förbättrats sett till andelen mål som är 12 månader eller äldre, JO:s anm. ] Vidare är arbetet med nya förhandlingssalar påbörjat och byggstart är för närvarande beräknad till senast augusti 2023. Nya förhandlingssalar kommer innebära större flexibilitet för domstolen. Domstolen följer även löpande upp verksamheten vad gäller omloppstider, balanser och åldersstruktur både på avdelningsnivå och på övergripande domstolsnivå.

Prognos

Som framhållits i tidigare remissvar till JO angående domstolens handläggningstider (dnr 1030-2020 m.fl.) är en förutsättning för att kunna hantera den stora målmängden, förbättra omloppstiderna och minska balanserna att det finns tillräckliga resurser för verksamheten. En prognos av handläggningstiderna i migrationsdomstolen är beroende av ett antal externa faktorer, såsom tillgången till personal och domstolens måltillströmning. Domstolens förutsättningar och möjligheter att planera för kommande år påverkas av flera för närvarande osäkra faktorer. Som påpekats ovan medför Migrationsverkets omfördelning av ärenden att det är svårt att förutse hur måltillströmningen till domstolen kommer att utvecklas. Antalet inkomna mål till domstolen kan även påverkas av eventuella förändringar i migrationspolitiken och av omvärldsläget, såsom kriget i Ukraina. Om måltillströmningen ligger kvar på den nuvarande nivån är emellertid domstolens prognos att handläggningstider och balanser förväntas förbättras under år 2023. Detta med beaktande av domstolens fokus på att aktivt arbeta för att förkorta handläggningstiderna och minska balanserna samt det besked om ökade anslag till migrationsdomstolarna som föreslagits i budgetpropositionen för år 2023.

AA fick tillfälle att yttra sig över remissvaret. JO inhämtade sedan det slutliga avgörandet i målet.

Rättsliga utgångspunkter I 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen anges att en rättegång ska genomföras inom skälig tid.

Av 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion framgår att ett mål ska avgöras så snart det kan ske. Ett mål eller en fråga som har kommit upp i ett mål ska handläggas med förtur, om målet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är förtursmål bestäms i arbetsordningen.

Av 16 kap. 4 § utlänningslagen följer bl.a. att mål om avvisning eller utvisning ska handläggas skyndsamt. Skyndsamhetskravet innebär att målen bör handläggas som förtursmål.

Genom regleringsbreven för budgetåren 2021 och 2022 för Sveriges Domstolar beslutade regeringen som mål att 90 procent av avlägsnandemålen som inte avser ensamkommande barn i migrationsdomstolarna ska ta högst fyra månader att avgöra.

Bedömning

Handläggningen av det aktuella målet Det aktuella målet gäller bl.a. utvisning och ska enligt utlänningslagen handläggas skyndsamt. AA:s överklagande kom in till förvaltningsrätten den 14 april 2021, och sex dagar senare yrkade han muntlig förhandling. Yrkandet avslogs den 22 februari 2022 efter skriftväxling, och målet ansågs klart för avgörande den 6 april 2022. Den jurist som föredrog målet började att arbeta med det i mitten av oktober 2022 och målet avslutades den 10 november 2022.

Målets handläggningstid uppgick således till nästan ett år och sju månader, vilket inte är acceptabelt. Förvaltningsrätten har som skäl för dröjsmålet bl.a. fört fram begärda anstånd, den nya bevisningen samt övrigt nytt material som åberopats. Jag har tidigare, i linje med tidigare uttalanden från JO, framhållit att en part inte förfogar över en process utan att det är domstolen som under alla förhållanden har skyldighet att verka för att målet förs fram till ett slutligt avgörande (se protokoll från min inspektion av Förvaltningsrätten i Jönköping, dnr 7336-2022). Detta ansvar gäller även om den som är part i ärendet själv har bidragit till att handläggningen blivit utdragen (jfr JO 2000/01 s. 409). Jag kan vidare konstatera att domstolen såvitt framgår inte har vidtagit några aktiva handläggningsåtgärder i målet under en period om drygt sju månader. Domstolen förtjänar kritik för den långsamma och passiva handläggningen.

Handläggningstiderna generellt i migrationsmål vid domstolen JO har vid två tidigare tillfällen granskat domstolens generella handläggningstider i migrationsmål. Vid den första granskningen i juni 2019 tog domstolens mål om uppehållstillstånd av skydds- eller asylskäl normalt 17–21 månader att avgöra och mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning 12– 16 månader. Vid JO:s förnyade granskning kunde det konstateras att handläggningstiderna hade försämrats ytterligare. I maj 2021 handlades mål om uppehållstillstånd av skydds- eller asylskäl normalt i 26–32 månader och mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning i 14–18 månader.

Nu uppgår domstolens handläggningstider för mål om uppehållstillstånd av skydds- eller asylskäl normalt till 23–29 månader och för mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning till 15–19 månader. Domstolen har i sitt remissvar framhållit att handläggningstiderna påverkas av att domstolen aktivt arbetar med att avgöra äldre asylmål. Domstolen har redogjort för sina

omloppstider enligt 90:e percentilen för perioden den 1 januari–31 oktober 2022. Det framgår att under den perioden tog 90 procent av målen om uppehållstillstånd av asyl- eller skyddsskäl 25,6 månader att avgöra. För mål om uppehållstillstånd för besök eller bosättning var motsvarande siffra 18,8 månader. Antalet balanserade mål har minskat med drygt 1 750 mål mellan den 31 oktober 2021 och 31 oktober 2022. Domstolen har även framhållit att åldersstrukturen har förbättrats sett till andelen mål som är 12 månader eller äldre. Domstolen har vidare redovisat de åtgärder som vidtagits för att minska handläggningstiderna.

Jag kan konstatera att det har skett en liten förbättring av domstolens handläggningstider i mål om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen sedan JO:s senaste granskning. Även de balanserade målens antal och åldersstruktur har förbättrats. Detta är givetvis positivt, och jag är även positiv till att domstolen aktivt arbetar med att avgöra de äldsta asylmålen. Handläggningstiderna är dock fortfarande långt ifrån acceptabla eller rimliga. Domstolen har under flera år haft för långa handläggningstider, och omloppstiderna har varit längre än vid övriga migrationsdomstolar. Jag är bekymrad över att domstolen fortfarande inte är i närheten av att nå regeringens mål. Detta kan påverka förtroendet för domstolens verksamhet och för rättssystemet i stort.

I likhet med tidigare har domstolen sedan den senaste granskningen haft svårigheter att behålla och anställa ny personal. Jag har förståelse för att den minskade tilldelningen av medel för 2022 försämrade förutsättningarna för domstolen att minska sina handläggningstider. Det besked som domstolen har fått om tilldelning av medel för kommande år är därför glädjande eftersom det förhoppningsvis ger förutsättningar för att långsiktigt planera verksamheten.

Domstolens prognos för 2023 är att handläggningstider och balanser av migrationsmål förväntas förbättras under förutsättning att det finns tillräckliga resurser för verksamheten och att måltillströmningen ligger kvar på den nuvarande nivån. Domstolen för även fram ett antal andra externa omständigheter som kan komma att påverka domstolens förutsättningar negativt.

Det är bekymmersamt att domstolens prognos för 2023 i stor utsträckning är beroende av yttre faktorer. Det är även otillfredsställande att domstolen såvitt framgår inte inom en snar framtid kommer att ha tillgång till tillräckligt många förhandlingssalar för att täcka sitt behov. Jag vill därför understryka att det är viktigt att domstolen fortsätter att arbeta aktivt för att hitta arbetssätt och andra lösningar som förkortar handläggningstiderna och förbättrar målbalanserna.

Som JO tidigare har konstaterat är det ytterst riksdagen och regeringen som har ansvaret för att domstolarna klarar sina uppgifter och att de kan uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 11 § regeringsformen. Domstolsverket har även ett ansvar för att säkerställa att domstolen får bästa möjliga förutsättningar för att uppfylla sitt

Erik Nymansson Ärendet har föredragits av Maria Jacobsson. Byråchefen Dan Johansson har deltagit i beredningen.