Socialutskottets betänkande i anledning av motion angående huvudmannaskapet för undervisning av utvecklingsstörda barn
Socialutskottets betänkande nr 45 är 1972
SoU 1972:45
Nr 45
Socialutskottets betänkande i anledning av motion angående huvudmannaskapet för undervisning av utvecklingsstörda barn.
Motionen
I motionen 1972:1026 av herr Signell m. fl. (s) har hemställts att riksdagen måtte besluta att hos Kungl. Maj:t hemställa om att frågan om en omprövning av huvudmannaskapet från landstingskommunerna till primärkommunerna, när det gäller undervisning för utvecklingsstörda barn, blir föremål för utredning.
Omsorgslagen
Den 1 juli 1968 trädde lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen) i kraft. Lagen, som antogs av 1967 års riksdag (prop. 1967:142, 2LU 67), ersatte lagen (1954:483) om undervisning och vård av vissa psykiskt efterblivna.
Enligt omsorgslagen ligger huvudmannaskapet — liksom enligt 1954 års lag — på landstingskommunerna eller om primärkommun inte tillhör landstingskommun på primärkommunen. Huvudmännen skall bereda psykiskt utvecklingsstörda undervisning, vård och omsorger i övrigt enligt lagen, i den mån annan inte drar försorg därom. Staten svarar dock för undervisning (i specialskola) och andra omsorger för vissa syn- och hörselskadade, som är psykiskt utvecklingsstörda.
Undervisning av psykiskt utvecklingsstörda meddelas i särskola. I samband därmed skall eleverna beredas den personliga och medicinska omvårdnad som behövs. Särskola omfattar förskola, skola för grundundervisning, träningsskola eller yrkesskola eller flera av dessa skolformer.
För psykiskt utvecklingsstörda, som kan gå i särskola men har svårt att anpassa sig till verksamheten i skolan eller för vilkas undervisning fordras särskilda anordningar, meddelas specialundervisning i särskola eller undervisning i specialsärskola.
För psykiskt utvecklingsstörda, som på grund av rörelsehinder, långvarig sjukdom eller liknande omständighet ej kan delta i särskolas vanliga arbete, anordnas särskild för dem lämpad undervisning.
För vård av psykiskt utvecklingsstörda skall finnas vårdhem, specialsjukhus, daghem för barn och sysselsättningshem. För utvecklingsstörda som behöver vård i vårdhem med särskilda anordningar skall finnas specialvårdhem.
Psykiskt utvecklingsstörd, som behöver vård enligt omsorgslagen men
1 Riksdagen 1972. 12 sami. Nr 45
SoU 1972:45
ej bör erhålla den i inrättning som nyss sagts, skall tillhandahållas vård i hemmet.
Psykiskt utvecklingsstörda, som ej kan bo i eget hem men icke behöver bo i vårdhem eller specialsjukhus, skall beredas bostad i annat enskilt hem, inackorderingshem eller elevhem.
Ledningen av huvudmannens verksamhet enligt omsorgslagen skall utövas av en styrelse för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Ledningen av särskola kan enligt 6 § överlåtas på skolstyrelsen i den kommun där särskolan är belägen. Hos styrelse för omsorger av psykiskt utvecklingsstörda skall finnas tjänster som särskolechef, vårdchef och överläkare.
Högsta tillsynen över omsorgsverksamheten utövas av skolöverstyrelsen och socialstyrelsen med den fördelning av uppgifterna som Kungl. Maj:t bestämmer. För varje inrättning för psykiskt utvecklingsstörda skall en av myndigheterna vara huvudtillsynsmyndighet. Under skolöverstyrelsen har länsskolnämnden inseende över den verksamhet som överstyrelsen har högsta tillsynen över.
I omsorgslagen finns även åtskilliga andra bestämmelser, som avser bl. a. särskolan.
Huvudmannaskapsfrågan vid omsorgslagens tillkomst
I det betänkande, som låg till grund för omsorgslagen (SOU 1966:9), anförde utredningsmannen samt experter i huvudsak följande synpunkter i huvudmannaskapsfrågan.
Utredningen erinrar om den s. k. huvudmannaskapsreformen, enligt vilken landstingskommunerna den 1 januari 1967 övertog huvudmannaskapet för den av staten bedrivna mentalsjukvården och vården av epileptiker, inklusive den undervisning och vård av psykiskt efterblivna som meddelats vid de statliga mentalsjukhusen för efterblivna, vid andra statliga inrättningar och vid vissa institutioner till vilkas drift staten bidragit enligt särskilda avtal. Från övertagandet undantogs dock undervisningen av sådana blinda eller döva psykiskt efterblivna som skall tas emot vid specialskolan enligt skollagen.
Från en del håll har, säger utredningen, önskemål uttalats om att särskolan skall samordnas med den allmänna skolan och läggas under primärkommunalt huvudmannaskap. Utredningen anser en sådan uppdelning olämplig redan av det skälet att de nuvarande primärkommunerna i allmänhet inte är tillräckligt stora för att ge underlag för omsorgerna om de psykiskt utvecklingshämmade och att de nya kommunblocken inte heller ger tillräckligt underlag. Eftersom det inte ingått i utredningsuppdraget att ompröva huvudmannaskapet för omsorgerna om de psykiskt utvecklingshämmade, anser utredningen sig emellertid inte behöva närmare utveckla sin ståndpunkt i denna fråga.
Utredningen konstaterar att när landstingen övertagit statens mentalsjukvård m. m. kommer landstingskommunernas huvudmannaansvar i princip att omfatta alla former av sjukvård samt undervisning och vård av psykiskt utvecklingshämmade. Detta innebär emellertid inte att de
SoU 1972:45
omsorger som de psykiskt utvecklingshämmade behöver till följd av sin utvecklingshämning kan regleras genom de bestämmelser som gäller sjukvården. Utredningen anser att en särskild lag om psykiskt utvecklingshämmade alltjämt behövs.
Enligt utredningen bör en sådan lag bli tillämplig på alla psykiskt utvecklingshämmade. Därigenom slås fast att landstingen är skyldiga sörja för dem alla och att särskolplikt gäller för alla psykiskt utvecklingshämmade, som kan tillgodogöra sig sådan undervisning, oavsett var de för tillfället vistas. När en psykiskt utvecklingshämmad behöver vistas på sjukhus, t. ex. vid en psykos eller kroppssjukdom, gäller givetvis bestämmelserna om vård för sjukdom, bl. a. i sjukvårdslagen. Men landstingen bör alltjämt ha kvar ansvaret för vederbörande i hans egenskap av psykiskt utvecklingshämmad.
Utredningens förslag att landstingskommunerna och de landstingsfria städerna skulle vara huvudmän för undervisning och vård av psykiskt utvecklingsstörda godtogs eller lämnades utan erinran i flertalet remissyttranden. I propositionen 1967:142 redovisades remissopinionen i denna del på följande sätt.
Skolöverstyrelsen anser, att mångfalden av omsorger och de olika former av undervisning, vård och fostran som skall förekomma ger ett visst stöd för uppfattningen att behov finns av en gemensam huvudman för hela verksamheten. Elevantalet är jämförelsevis ringa. De olika verksamhetsgrenarna kräver ganska stort befolkningsunderlag. Landstingskommunen utgör enligt överstyrelsens mening i många fall en lämplig geografisk enhet för verksamheten.
Hallands läns landstings förvaltningsutskott framhåller, att det enhetliga huvudmannaskapet måste bli till fördel för vårdtagarens utveckling. Jönköpings läns landstings förvaltningsutskott anser att den föreslagna ansvarsfördelningen i princip kan godkännas även om klientelet avsevärt vidgas.
I några remissyttranden uttalas sympatier för ett primärkommunalt huvudmannaskap för skolundervisningen av psykiskt utvecklingshämmade. Socialstyrelsen anser sålunda att målsättningen att varje barn skall ha rätt till den undervisning som det kan tillgodogöra sig, bäst tillgodoses om särskolorganisationen snarast möjligt ställs under samma ledning som det allmänna skolväsendet. Örebro läns landstings förvaltningsutskott anser att starka skäl inte minst av praktisk art kan anföras för att huvudmannaskapet för särskolundervisningen överförs på primärkommunerna när det gäller grundskolan.
Skolstyrelsen i Malmö anser att det finns anledning att ompröva om ett gemensamt huvudmannaskap för såväl undervisning som vård och omsorger i övrigt är rimligt. Ansvaret för all undervisning av psykiskt utvecklingshämmade bör vila på skolstyrelserna. Stadsfullmäktige i Göteborg föreslår, att huvudmannaskapet för undervisningen övervägs ytterligare under den fortsatta bearbetningen av utredningens förslag. Kronobergs läns landstings förvaltningsutskott anser att frågan bör utredas närmare.
Särskolornas rektorsförening avvisar däremot bestämt tanken på ett primärkommunalt huvudmannaskap för särskolorna. Åven Riksförbundet för utvecklingsstörda barn liksom flertalet övriga remissinstanser, som berört frågan, stöder utredningens förslag att särskolundervisningen skall organiseras på landstingsplanet enligt samma principer som hittills.
SoU 1972:45
4 Föredragande departementschefen anförde bl. a. följande.
Enligt min mening saknas det inte skäl för att huvudmannaskapet för undervisningen av de psykiskt utvecklingsstörda läggs på primärkommunerna, som har hand om den allmänna skolundervisningen. En sådan ordning skulle vara i linje med vad som gäller i fråga om undervisning och vård av de rörelsehindrade barnen. Under senare år har allt fler externatskolor för psykiskt utvecklingsstörda uppförts i anslutning till eller inrymts i vanliga skolor. Erfarenheterna av denna integrering i fråga om skollokalerna, som främst gällt den teoretiskt inriktade särskolundervisningen, anses i allmänhet mycket goda. Utredningen föreslår också — och jag ämnar återkomma till detta — att man skall gå vidare på denna väg. Det kan givetvis invändas, att det är opraktiskt att en del av en skola lyder under en huvudman och en annan del under en annan huvudman. Det låter sig också sägas att tillgängliga lokal- och personresurser utnyttjas bäst om huvudmannen är densamme och att ett gemensamt huvudmannaskap skulle kunna underlätta en smidig övergång mellan olika undervisningsformer och därmed främja den allmänna målsättningen att varje barn skall få den undervisning det behöver och kan tillgodogöra sig.
Emellertid finner jag för min del att skälen för fortsatt landstingskommunalt huvudmannaskap för särskolundervisningen f. n. väger tyngre. Landstingskommunerna har en organisation på området som i det stora hela visat sig fungera väl. Det synes mindre välbetänkt att överge denna för den primärkommunala skolorganisationen i ett läge då den sistnämnda är starkt engagerad i stora nydaningsuppgifter på den allmänna skolans område. Skolenheterna för det klientel som det här gäller kräver stora upptagningsområden. Detta gäller särskilt de kategorier som landstingskommunerna övertog ansvaret för från staten den 1 januari 1967. För dessa kategorier behövs regionindelning, dvs. upptagningsområden som består av flera landstingskommuner, och det kan i något fall t. o. m. tänkas att hela landet bör utgöra en region. Att under sådana förhållanden föra över huvudmannaskapet från en större geografisk enhet till en mindre förefaller mig inte lämpligt.
Härtill kommer att de psykiskt utvecklingsstörda i särskilt hög grad behöver omsorger av flera olika slag, undervisning, vård, bostad m. m. och ett gemensamt huvudmannaskap för alla dessa omsorger med en samlad överblick över hela fältet innebär då bestämda fördelar. Detta blir särskilt accentuerat om man, som utredningen föreslår och jag ämnar förorda, strävar efter att göra gränsen mellan undervisning och vård mindre markerad än f. n. Det är vidare ännu så länge i viss mån oklart hur långt den lokalmässiga integreringen av särskolundervisningen med den allmänna skolundervisningen lämpligen bör drivas. Någon uppdelning av huvudmannaskapet så, att primärkommunerna tar hand om den teoretiskt betonade särskolundervisningen, som ligger närmast den allmänna grundskolans verksamhet, medan återstoden av undervisningsverksamheten stannar hos landstingskommunerna, kan jag inte förorda f. n.
Såvitt jag förstår behöver ett landstingskommunalt huvudmannaskap inte medföra någon risk för pedagogisk isolering av särskolundervisningen, om man håller fast vid den gemensamma målsättningen att varje barn skall få den undervisning som det kan tillgodogöra sig och tar till vara de integrationsmöjligheter som erbjuder sig. Undervisningstekniska landvinningar inom det allmänna skolväsendet bör självfallet oberoende av huvudmannaskapet tillgodoföras särskolundervisningen i den mån det
SoU 1972:45
är möjligt med hänsyn till denna undervisnings speciella karaktär. Lärarutbildningen bör så långt det går vara gemensam för grundskolans specialundervisning och särskolan. Jag vill erinra om att särskolorna liksom det allmänna skolväsendet står under tillsyn av skolöverstyrelsen. Jag anser mig också kunna förutsätta, att landstingskommuner och primärkommuner utan särskild författningsreglering kommer att samarbeta så att tillgängliga resurser blir utnyttjade på bästa sätt. Särskilt är det viktigt — och jag skall återkomma till detta — att en elev smidigt och snabbt flyttas över från allmän grundskola till särskola och vice versa, när det är pedagogiskt motiverat. De psykologiska svårigheter av irrationell natur som lätt uppstår i dessa sammanhang får inte utgöra något hinder. Sådana problem är över huvud taget mer eller mindre ofrånkomligen förknippade med de gränsdragningar och kategoriklyvningar, som av pedagogiska och organisatoriska skäl i en eller annan form är nödvändiga och dem måste man försöka lösa väsentligen genom upplysningsverksamhet och lämplig handläggning av de enskilda fallen.
Till det sagda kommer att en överflyttning av huvudmannaskapet för särskolundervisningen till primärkommunerna knappast torde kunna ske på grundval av utredningens betänkande. En sådan lösning skulle alltså kräva ytterligare utredningsverksamhet och dessutom ett omfattande kommunalt förberedelsearbete. Därvid skulle de inte obetydliga förslag till ändringar av nuvarande lagstiftning, som utredningen lagt fram och som i övervägande grad mottagits med tillfredsställelse under remissbehandlingen, inte kunna genomföras förrän längre fram i tiden.
Om jag alltså stannar för att nu förorda ett fortsatt landstingskommunalt huvudmannaskap för särskolundervisningen, vill jag emellertid för den skull på intet sätt utesluta, att utvecklingen på längre sikt kan tänkas böra gå mot ett primärkommunalt huvudmannaskap på detta område, sedan de reformer i fråga om den allmänna undervisningen, som nyligen beslutats eller är aktuella, genomförts och stabiliserats. Det är också sannolikt, att primärkommunerna successivt kommer att bli större och därigenom bättre ägnade att bära upp huvudmannaskapet för verksamhet med stora upptagningsområden. Jag är därför angelägen att inte över hövan binda den framtida utvecklingen när det gäller huvudmannaskapet för undervisningen av psykiskt utvecklingsstörda. Jag vill redan nu förutskicka, att den nuvarande möjligheten att överlåta ledningen av särskola till lokal skolstyrelse enligt mitt förslag kommer att bibehållas och utvidgas.
Vid riksdagsbehandlingen godtogs departementschefens förslag om ett odelat, landstingskommunalt huvudmannaskap för omsorgerna om de psykiskt utvecklingsstörda.
Vissa uppgifter ang. undervisningen av utvecklingsstörda barn
Beträffande utvecklingen av undervisningen av utvecklingsstörda barn må här återges följande uppgifter, som lämnats av skolöverstyrelsen och socialstyrelsen.
Sedan omsorgslagen trädde i kraft den 1 juli 1968, har undervisningen genomgått en mycket betydande kvantitativ utveckling. Sålunda har elevantalet mer än fördubblats från omkring 6 000 vårterminen 1968 till
SoU 1972:45
över 12 000 vårterminen 1972.
Även en kvalitativ utveckling kan noteras under senare år. Förutom förändringar av det inre arbetet genom läroplansarbetet m. m. vill skolöverstyrelsen fästa uppmärksamheten på den materiella upprustning som bl. a. är en följd av den anknytning till vanliga skolor (integrering) som skett i ökad omfattning efter 1968. Antalet integrerade klasser 1968
och 1971 samt beräknat antal sådana klasser 1975 framgår
av följs
sammanställning.
Grund-
Tränings-
Y rkes-
Antal klasser
Förskola
särskola
skola
skola
Totalt
integrerade
segregerade
integrerade
segregerade
integrerade
segregerade
802 Antalet inte-
grerade
Grund-
Tränings-
Yrkes-
klasser i %
Förskola
särskola
skola
skola
Totalt
1,2
39,7
9,5
11,4
26,5
9,1
56,6
19,4
15,6
31,9
22,9
77,5
39,6
35,8
49,4
Antalet barn som undervisas i den nya träningsskolan utgör nu nära 3 000, varav mer än hälften bor på elevhem eller specialsjukhus. Därtill kommer ca 1 300 barn som får särskild undervisning och som i regel är i behov av undervisning i träningsskolan när möjligheter föreligger att emotta dem där. Över 800 utvecklingsstörda barn och ungdomar deltar ännu ej i någon verksamhet. Ca 4 500 barn går i grundsärskola, varav över 3 000 bor i föräldrahemmet.
1968 års barnstugeutredning
I betänkandet Förskolan (SOU 1972:26 och 27) tar 1968 års barnstugeutredning i ett särskilt avsnitt upp frågan om förskoleverksamheten för barn med särskilda behov och behandlar därvid bl. a. sådan verksamhet för barn som är utvecklingsstörda (SOU 1972:27 s. 269 f). Barnstugeutredningen föreslår efter mönster från omsorgslagen en förskolelagstiftning till förmån för alla barn med särskilda behov. Med erfarenheterna av det delade centrala tillsynsansvaret för de psykiskt utvecklingsstörda barnen bör man enligt barnstugeutredningens mening - som en följd av förskolelagens fastslående av de handikappade barnens rätt till förskola eller motsvarande aktiviteter — ifrågasätta om det
SoU 1972:45
centrala tillsynsansvaret eventuellt bör läggas på en enda central myndighet.
I ett särskilt avsnitt tar utredningen upp frågan om riktlinjer för det primärkommunala och det landstingskommunala ansvaret för barn med särskilda behov. Utredningen framhåller, att svårigheterna att avgränsa det primärkommunala och det landstingskommunala ansvaret för barn med särskilda behov hittills har varit stora och att gränsdragningen vållat tvister i enskilda fall. I det följande anför utredningen bl. a. att för de barn som omfattas av omsorgslagen är det önskvärt att de så långt möjligt integreras i primärkommunernas förskolor och att landstingen därvid ersätter kommunerna för kostnaderna. Vidare anför utredningen följande.
Där en integration inte är möjlig utan förskolbarnen måste vistas i separata institutioner bör landstingen helt svara för de omsorger barnen behöver, således också för förskolan.
En översyn av omsorgslagen har legat utanför barnstugeutredningens direktiv. För att få till stånd en mera fullständig integrering torde det dock vara önskvärt med en översyn av denna lag och en undersökning om det ansvar för förskolverksamheten som i dag åvilar landstingens omsorgsstyrelser kan överföras till primärkommunerna.
I anslutning till den lämnade redogörelsen återges Svenska kommunförbundets yttrande över utredningens förslag i denna del.
En av alla accepterad målsättning i samhällsplanering och socialt arbete är integrering och normalisering samt att särlösningar endast i undantagsfall skall tillskapas. Utredningens förslag i avsnittet om barn med särskilda behov utmynnar i handlingsprogram där integrering är ett delmål.
Allt eftersom denna integrering förverkligas i daghem, lekskolor och i grundskolan uppkommer diskussion om ersättning huvudmännen emellan. Även i andra sammanhang t. ex. inom färdtjänstverksamheten, kan det leda till att den handikappade hamnar mitt emellan de två huvudmännens verksamhetsområden på grund av omsorgslagens precisering av uppgifter för omsorgshuvudmannen.
Med en utveckling mot en alltmer differentierad samhällsservice blir en detaljpreciserad lag snabbt inaktuell. Med hänsyn härtill synes, enligt styrelsens mening, en översyn vara angelägen.
Remissyttranden
Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från skolöverstyrelsen, socialstyrelsen, statens handikappråd, Svenska kommunförbundet och Svenska landstingsförbundet. Statens handikappråd har vid sitt yttrande fogat yttranden av Riksförbundet för utvecklingsstörda barn, Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar och en lokalavdelning av Riksförbundet för social och mental hälsa.
Skolöverstyrelsen (SÖ) anför — efter att ha lämnat vissa av de i ett föregående avsnitt återgivna uppgifterna om den pågående integrationen
SoU 1972:45
mellan särskolan och andra skolor — följande.
Det delade huvudmannaskapet för de skolor som särskolan skall integreras i medför självfallet praktiskt administrativa svårigheter. Mellan de berörda huvudmännen, landstingskommunerna och primärkommunerna, försöker man lösa förekommande svårigheter genom avtal. Några av de besvärligare hindren för samverkan har avlägsnats genom författningsändringar såsom beträffande statsbidrag till byggnadsarbeten inom det allmänna skolväsendet och poängsystemet för kommunens skolväsende.
Det är svårigheter av ovan angivet slag som motionärerna vill undanröja genom ändrat huvudmannaskap. Man kan givetvis förvänta att så skulle bli fallet om särskolan och grundskolan/gymnasieskolan hade samma huvudman. SÖ är emellertid även klart medveten om att mångfalden av omsorger som de utvecklingsstörda behöver liksom den omständigheten att handikappet i många fall är livsvarigt talar för en gemensam huvudman för alla omsorger. Primärkommunerna och även gymnasie regionerna är också i flertalet fall för små planeringsenheter för särskolan även efter den 1 januari 1974.
Skolöverstyrelsen hänvisar till att särskolan under landstingskommunalt huvudmannaskap och med stöd av omsorgslagen för närvarande genomgår en gynnsam utveckling trots de svårigheter som det delade huvudmannaskapet på skolans område innebär. I anledning härav och vad SÖ i övrigt anfört kan SÖ inte nu finna behov av ändrat huvudmannaskap. Därest det är ett huvudmannaintresse att överväga förändringar vill SÖ dock inte motsätta sig att en utredning härom kommer till stånd.
Socialstyrelsen framhåller att de erfarenheter, som vunnits under den tid omsorgslagen varit i kraft, visar att det var ett riktigt ställningstagande, då beslut fattades om att såväl vård och undervisning som övriga omsorger om de psykiskt utvecklingsstörda skulle ha landstingen som huvudmän. Styrelsen tillägger att utvecklingen av undervisningen av gravt utvecklingsstörda barn sannolikt inte skulle ha nått så långt som den har gjort, om ansvaret hade legat under primärkommunalt huvudmannaskap.
Socialstyrelsen anför vidare bl. a. följande.
Enligt 6 § omsorgslagen kan ledning av särskola överlåtas till annan, närmast primärkommunal skolorganisation. Denna möjlighet att integrera särskolklasser till vanliga skolor har framför allt kommit i fråga beträffande grundsärskolklasserna. Elevunderlaget är dock otillräckligt i flertalet primärkommuner och även gymnasieregionema är i åtskilliga fall för små planeringsenheter, särskilt för träningsskolklasser. Genom detta successiva delegeringsförfarande — när lokala förutsättningar för en integration föreligger — har i realiteten uppnåtts vad som i motionen anges som motiv till en utredning.
Det starka samband som föreligger mellan kollektivt boende (elevhem, vårdhem och specialsjukhus) och undervisning talar mot ett splittrat huvudmannaskap, då det skulle medföra svårigheter att utveckla de omsorger som är motiverade.
Enligt socialstyrelsens mening kan delegeringsförfarandet utnyttjas ytterligare allteftersom man vinner erfarenhet. Sambandet mellan det
SoU 1972:45
stora antalet ej integrerade särskolor och kollektivt boende talar för att man bör vänta med att ta ställning till frågan om ändrat huvudmannaskap för särskolor. En utredning om definitiv klyvning av huvudmannaskapet kan därför ännu ej anses vara motiverad.
Statens handikappråd framhåller inledningsvis angelägenheten av att få till stånd en integrering mellan förskola och skola för handikappade med övriga skolor; genom en sådan integrering ges möjligheter till normalisering av handikappade. Handikapprådet anför härefter följande.
Eftersom integration skulle kunna underlättas om en och samma huvudman svarade för all undervisning, anser statens handikappråd att skäl kan anföras för en ändring av huvudmannaskapet för särskolan. Emellertid vill rådet även framhålla att särskolans verksamhet enligt de bestämmelser som infördes år 1968 och under landstingens huvudmannaskap har utökats kraftigt. Antalet elever har under perioden mer än fördubblats och utgör höstterminen 1972 ca 13 000. Utbyggnaden har särskilt stor betydelse för barn och ungdomar som inte kan följa undervisningen i grundsärskolan men som i den år 1968 inrättade träningsskolan kan delta i undervisning och träning i det dagliga livets aktiviteter. Också särskolans yrkesundervisning - dess gymnasiala del - är under stark utbyggnad.
För den omfattande utveckling som skett torde samordningen av omsorgerna spelat en stor roll. Omsorgsstyrelsen på länsnivå har genom sin allsidiga kontakt med psykiskt utvecklingsstördas problem kunnat planera och samordna undervisning och omsorger för den förhållandevis lilla grupp med ofta svåra problem både i undervisningen och på andra områden som de psykiskt utvecklingsstörda barnen och ungdomarna utgör. Särskoleeleverna utgör ca 0,7 % av samtliga elever i grundskolan.
Utvecklingen inom särskolan sedan år 1968 präglas med nuvarande bestämmelser också i olika avseenden av en ökad integration med det allmänna skolväsendet. Klasser inom särskolan förläggs numera i allmänhet till grundskolans anläggningar. De särskolor som i fortsättningen byggs torde regelmässigt komma att ingå i sådana gemensamma skolanläggningar som även kan avse frivilliga skolformer. Det finns enligt 6 § i omsorgslagen möjligheter för landstingskommun att överlåta ledningen av särskola på skolstyrelsen i den kommun där särskolan är belägen. Denna delegeringsrätt används i viss utsträckning och det finns olika former av samarbetsavtal mellan landsting och primärkommuner som ofta kan ge goda lösningar på de samarbetsproblem som kan finnas mellan primärkommuner och landsting. Dessa samarbetsformer bör ytterligare kunna utvecklas och erfarenheter vinnas särskilt om delegationsrätten kommer till ökad användning. Av betydelse i detta sammanhang är också den inom socialdepartementet tillkallade särskolgruppens förslag och ändrade regler för statsbidrag till lönekostnader inom särskolan. Förslaget har förelagts riksdagen i prop. 1972:104 och dess genomförande skulle innebära ett närmande till — en harmonisering med — motsvarande regler för det allmänna skolväsendet. Särskolgruppen fortsätter nu sitt arbete med att se över reglerna om statsbidrag på investeringssidan inom omsorgsverksamheten.
Handikapprådet hänvisar till uttalandet av departementschefen vid omsorgslagens tillkomst av innehåll att man på längre sikt kunde tänka
SoU 1972:45
sig ett primärkommunalt huvudmannaskap. Rådet fortsätter.
Primärkommunerna har visserligen sedan år 1967 blivit större, men kommunsammanslagningarna är fortfarande inte genomförda över hela landet. Kommunsammanslagningen innebär ofta en komplicerad process inom skolväsendet och innan denna process har stabiliserats kan tillförande av nya uppgifter som huvudmannaskap av särskola innebära en extra belastning. Inte heller skolreformerna kan sägas vara helt genomförda, kommunerna har fortfarande stora arbets- och planeringsuppgifter, bl. a. i samband med den nya gymnasieskolans genomförande.
Statens handikappråd vill avslutningsvis framhålla att det enligt dess uppfattning i och för sig finns skäl som talar för att frågan om huvudmannaskapet för undervisningen inom särskolan tas upp till utredning. Rådet konstaterar emellertid att erfarenheterna från den sedan år 1968 snabbt utbyggda särskoleverksamheten ännu inte har samlats och att verksamheten inte heller har analyserats. En sådan analys och värdering av verksamhetens innehåll och resultat är i hög grad angelägen. Detta gäller i synnerhet träningsskola och yrkesskola men också den sedan ett par år i försöksformer bedrivna undervisningen för svårt utvecklingsstörda vuxna. Analysen och värderingen bör också ta upp problemen för angränsande grupper inom grundskolans specialundervisning. Enligt rådets mening är de nämnda analyserna en väsentlig förutsättning för bedömning av frågor om ändring av verksamhetens organisation t. ex. den viktiga frågan om huvudmannaskapet. Rådet anser att en sådan utredning nu bör komma till stånd. I avvaktan på dess resultat anser sig rådet inte böra tillstyrka att enbart frågan om huvudmannaskapet utreds.
Svenska kommunförbundet hänvisar till sitt ovan (s. 7) återgivna yttrande över barnstugeutredningens förslag samt anför att, eftersom motionen endast berör en begränsad del av de utvecklingsstördas situation, styrelsen finner det vara mera konsekvent att på de av förbundet angivna skälen tillstyrka barnstugeutredningens förslag om en översyn, som inte enbart skall omfatta undervisningssektorn.
Styrelsen för Svenska landstingsförbundet anser att en utredning i den i motionen aktualiserade frågan inte nu är påkallad. Styrelsen erinrar om uttalandet av föredragande departementschefen i samband med tillkomsten av omsorgslagen om att de psykiskt utvecklingsstörda i särskilt hög grad behöver omsorger av flera olika slag, undervisning, vård, bostad m. m. och att ett gemensamt huvudmannaskap för alla dessa omsorger med en samlad överblick över hela fältet då innebär bestämda fördelar. Styrelsen framhåller att dessa synpunkter fortfarande är aktuella som ett argument för ett fortsatt landstingskommunalt huvudmannaskap. Förutom att det kan vara olyckligt med ett delat huvudmannaansvar när det gäller omsorgerna om de psykiskt utvecklingsstörda på angivna grunder synes det förbundsstyrelsen lämpligt att vänta med en omprövning av lagen till dess ytterligare erfarenheter av lagens mål och intentioner har kunnat erhållas. Styrelsen anser dock för sin del att särskolorna så långt möjligt skall integreras med det kommunala skolväsendet, vilket också i stor utsträckning redan skett och alltjämt sker.
1 det följande erinrar styrelsen om möjligheterna för landstingskommun att enligt 6 § omsorgslagen överlåta ledningen av särskolan på
SoU 1972:45
skolstyrelsen i den kommun där särskolan är belägen. Förbundsstyrelsen anser att samarbete kommun-landsting i frågor som rör särskoleundervisningen enligt de möjligheter som står öppna i nämnda paragraf kan vara en väg som sedermera kan lämna ytterligare ledning i samband med en eventuell senare utredning om ändrat huvudmannaskap för särskoleundervisningen. Förbundsstyrelsen kan förstå de skäl som talar för ett överflyttande av huvudmannaskapet för undervisningen för grundsärskolenivå till det allmänna skolväsendet men anser dock för närvarande att flera skäl talar för ett gemensamt huvudmannaskap för omsorgerna om de psykiskt utvecklingsstörda. Slutligen anför styrelsen.
När det gäller träningsskolan kan nämnas att integreringen med det allmänna skolväsendet helt självklart där har gått långsammare. Det kan därför som tidigare nämnts vara lämpligt att vänta med omprövningen av huvudmannaskapsfrågan till dess möjligheter finnes att utvärdera tillämpningen av omsorgslagen. För eleverna i träningsskolan är dessutom behov av övriga omsorgsformer större än för grundsärskoleeleverna. Förbundsstyrelsen anser ej att det vore särskilt välbetänkt att dra en skiljelinje mellan särskola för grundundervisning och träningsskola, emedan samarbete mellan dessa två skolformer är en av förutsättningarna för att de psykiskt utvecklingsstörda eleverna erhåller en undervisning och träning som är individuellt anpassad för dem.
Utskottet
I motionen 1972:1026 av herr Signell m. fl. tas upp frågan om vem som skall vara huvudman för undervisningen av psykiskt utvecklingsstörda barn. Motionärerna vill att en utredning skall undersöka om det är motiverat att överflytta huvudmannaskapet från landstingskommunerna till primärkommunerna.
Lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen) trädde i kraft den 1 juli 1968. Den som är psykiskt utvecklingsstörd skall beredas undervisning, vård och vissa andra omsorger, som närmare preciseras i lagen. Huvudmannaskapet ligger på landstingskommunerna eller, om primärkommun inte tillhör landstingskommun, på primärkommunen. Huvudmännen svarar för samtliga omsorger enligt lagen i den mån annan inte drar försorg därom.
Undervisning meddelas i särskola. I samband därmed skall eleverna beredas den personliga och medicinska omvårdnad som behövs. Särskolan omfattar förskola, skola för grundundervisning, träningsskola eller yrkesskola eller flera av dessa skolformer.
För vård av psykiskt utvecklingsstörda skall finnas vårdhem, specialsjukhus, daghem för barn och sysselsättningshem.
Ledningen av huvudmannens verksamhet enligt omsorgslagen skall utövas av en styrelse för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Enligt 6 § i lagen kan emellertid ledningen av särskola överlåtas på skolstyrelsen i den kommun där särskolan är belägen.
På utskottets begäran har skolöverstyrelsen, socialstyrelsen, statens handikappråd, Svenska kommunförbundet och Svenska landstingsförbun -
SoU 1972:45
det yttrat sig över motionen. Inte någon av remissinstanserna tillstyrker motionen. Svenska kommunförbundet uttalar sig emellertid för en mera omfattande översyn av omsorgslagen än vad som föreslås i motionen, och statens handikappråd förordar en analys av de erfarenheter som vunnits genom den utbyggnad av särskoleverksamheten som skett sedan omsorgslagen trädde i kraft. Övriga instansers inställning till motionsyrkandet kan sammanfattas som så, att det inte finns skäl att redan nu — då omsorgslagen gällt i mindre än fem år — ompröva huvudmannaskapet för undervisningen av de psykiskt utvecklingsstörda.
Utskottet vill inledningsvis framhålla att utvecklingen på särskolområdet varit mycket gynnsam under den tid omsorgslagen varit i kraft. Huvudmännen har såväl på detta område som inom de övriga sektorer vilka lagen avser gjort betydande insatser för att leva upp till de höga krav som enligt lagen ställs på dem. Särskilt betydelsefull är träningsskolans utveckling. Genom det stora behov av andra omsorger än undervisning, som finns hos träningsskoleeleverna, har det enhetliga huvudmannaskapet uppenbarligen inneburit väsentliga fördelar för gruppen i fråga. Här bör också framhållas att den möjlighet, som enligt 6 § omsorgslagen finns att överlåta ledningen av särskolan på primärkommunens skolstyrelse, kommit till stor användning. Detta gäller särskilt grundsärskolan. Socialstyrelsen framhåller t. o. m. att genom det successiva delegeringsförfarande som skett i realiteten har uppnåtts vad som i motionen anges som motiv till en utredning. Det kan tilläggas att, som statens handikappråd närmare utvecklar, bl. a. de ändrade statsbidragsregler för särskolan, som nu genomförts, är ägnade att ytterligare underlätta samarbetet mellan särskolan och det allmänna skolväsendet.
De i det föregående anförda synpunkterna leder enligt utskottets mening till slutsatsen att frågan om en omprövning av huvudmannaskapet för undervisningen av de psykiskt utvecklingsstörda ter sig mindre angelägen. Även om utskottet i likhet med de flesta av remissinstanserna därmed inte betrider att en förutsättningslös utredning på området så småningom kan visa sig motiverad, vill utskottet hävda att en sådan utredning i vart fall inte bör komma till stånd förrän omsorgslagen varit i kraft i åtminstone ytterligare några år. I detta hänseende finns skäl att erinra om att den senaste kommunreformen skall vara genomförd först den 1 januari 1974. En viss stabilisering av bl. a. skolverksamheten i de nya kommunerna behövs därefter innan frågan bör tas upp att lägga ytterligare förpliktelser på skolmyndigheterna. Det är enligt utskottets mening också av värde att den pågående integrationen mellan det allmänna skolväsendet och särskolan får fortgå genom frivillig samverkan mellan landstingen och primärkommunerna. Härigenom kan erfarenheter av olika samverkansformer vinnas som kan bli av betydelse vid en framtida översyn på området. Vid den nu aktuella prövningen måste också - i anknytning till vad som inledningsvis sagts om den gynnsamma utvecklingen på omsorgslagens område under landstingens huvudmannaskap — beaktas att en utredning om huvudmannaskapet för undervisningen av de psykiskt utvecklingsstörda skulle vara ägnad att onödigtvis
SoU 1972:45
störa den pågående expansionen då det gäller såväl undervisning som andra omsorger enligt lagen.
I enlighet med det anförda avstyrker utskottet motionen.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1972:1026.
Stockholm den 6 december 1972.
På socialutskottets vägnar GÖRAN KARLSSON
Närvarande: herrar Karlsson i Huskvarna (s), Hamrin (fp), Dahlberg (s)*, fru Skantz (s), herr Larsson i Öskevik (c), fru Sigurdsen (s), herrar Hyltander (fp), Johnsson i Blentarp (s), Andreasson (s), Åkerlind (m), fru Marklund (vpk), herrar Bengtsson i Göteborg (c)*, Larfors (s) och Nilsson i Växjö (s).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.