Med anledning av motioner om militärs medverkan vid stillande av upplopp i samband med arbetskonflikt m. m.
JulJ 1975/76:3
Justitieutskottets betänkande 1975/76:3
med anledning av motioner om militärs medverkan vid stillande av upplopp i samband med arbetskonflikt m. m.
Motionerna
I motionen 1975:718 av herr Hermansson m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag hur i lag skall införas bestämmelser som omöjliggör att militär används mot fredliga arbetare vid arbetskonflikter.
I motionen 1975:720 av herrar Olsson i Kil (fp) och Petersson i Röstånga (fp) hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om en översyn av lagstiftningen angående militärs medverkan vid stillande av upplopp.
Författningsbestämmelser m. m.
1 nu gällande rätt saknas lagbestämmelser som reglerar användandet av militär trupp inom landet annat än för rent militära ändamål.
Tidigare bestämmelser i ämnet - i huvudsak oförändrade sedan 1864
- upphävdes genom lagändringar år 1969 (prop. 1969:12, 1LU 1969:8, rskr 1969:80). Bestämmelserna återfanns i 4 § a) lagen (1948:451) angående införande av lagen om ändring i strafflagen m. m. vilket lagrum då alltjämt gällde enligt vad som stadgades i 14 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Enligt det förstnämnda lagrummet fick militär personal användas för att stilla upplopp. I lagrummet gavs också föreskrifter om när personalen fick använda vapen i sådana situationer. Dessutom angavs vilka myndigheter som kunde besluta om vapeninsats.
Kompletterande bestämmelser om militärhandräckning fanns i förordningen (1915:585) angående användande av militär personal till upprätthållande av allmän ordning samt för eldsläckning och andra dylika ändamål. Enligt den ursprungliga lydelsen av dessa bestämmelser kunde militärhandräckning begäras direkt av vissa civila myndigheter. Efter händelserna i Ådalen år 1931 ändrades emellertid förordningen, och Kungl. Maj:t fick rätt att i princip ensam besluta om militärhandräckning (KK 1932:450). Om beslut av Kungl. Maj:t icke kunde avvaktas utan fara eller större olägenhet kunde dock civil myndighet begära militärhandräckning, då det ansågs oundgängligen nödvändigt för att stilla upplopp eller i övrigt för att upprätthålla allmän ordning eller avvärja överhängande fara för liv eller egendom.
1 Riksdagen 1975/76. 7 sami Nr 3
JuU 1975/76:3
2 I prop. 1969:12 föreslogs att ovannämnda lagbestämmelser skulle upphävas. Vidare uttalades att det var nödvändigt att upphäva också ovannämnda och vissa andra utan riksdagens medverkan tillkomna bestämmelser. Till stöd för förslagen framhöll departementschefen bl. a.:
Sedan år 1932 är det en vedertagen uppfattning att militär personal inte skall användas vid sociala konflikter. Det ankommer på polisen, som nu förstatligats och förenhetligats, att upprätthålla allmän ordning. Bestämmelserna om militär medverkan vid stillande av upplopp har saknat aktualitet.
Lagrådet hade i avgivet yttrande anfört:
I första hand ankommer det på polisen att upprätthålla allmän ordning. Kungl. Maj:t, som ytterst bär ansvaret förordningens upprätthållande i landet, kan dock vara nödsakad att använda militär personal, för den händelse polisens samlade resurser skulle visa sig otillräckliga. Detta gäller även om den föreslagna lagändringen genomföres. Lagrådet har med detta påpekande inte något att erinra mot förslaget.
Lagrådets yttrande föranledde ingen kommentar från departementschefens sida bortsett från att han konstaterade att lagrådet lämnat förslaget utan erinran.
Första lagutskottet anslöt sig till departementschefens uttalande att det var en vedertagen uppfattning att militär personal inte skulle användas vid sociala konflikter och framhöll att bestämmelserna om militärs medverkan vid stillande av upplopp sedan länge hade saknat aktualitet. Utskottet tillstyrkte bifall till propositionen och framhöll i anledning av motioner innefattande önskemål om klargörande uttalanden om lagändringens innehåll att utskottet delade den uppfattning som kommit till uttryck i lagrådets yttrande.
Riksdagen följde utskottet.
Ovannämnda förordning (1915:585) har sedermera upphävts i samband med utfärdandet av kungörelsen (1969:856, andr. 1974:410) om militär räddningstjänst m. m. Enligt denna kungörelse skall, om militär hjälp är nödvändig för att avvärja överhängande fara för liv eller hälsa, för omfattande förstörelse av egendom eller för avsevärd skada i miljön, sådan hjälp lämnas på begäran av generaltullstyrelsen, länsstyrelse, polischef eller kommunal brandchef, om ej särskilda militära förhållanden hindrar det (1 S). I kungörelsen hänvisas till särskilda bestämmelser om militär medverkan vid sjöräddning, flygräddning och fjällräddning samt vid sjuktransport m. m. (3 §)■
Enligt den nya regeringsformen (2 kap. 1 och 3 §§) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl. a. demonstrationsrätt, rörelsefrihet och skydd mot att utsättas för påtvunget kroppsligt ingrepp. Föreskrifter som begränsar de medborgerliga fri- och rättigheterna och det skydd som i övrigt tillkommer svensk medborgare enligt regeringsformen kan meddelas endast genom lag av riksdagen (8 kap. 3 §).
Juli 1975/76:3
3 Den konstitutionella nödrätten
I vilken utsträckning regeringen med stöd av den s. k. konstitutionella nödrätten kan anses berättigad att i vissa krissituationer vidta åtgärder som ej har direkt stöd i lag är omstritt. Till belysning av spörsmålet återges här uttalanden av JO i ett ärende angående flygkapardramat på Bulltofta i september 1972, redovisat i JO:s ämbetsberättelse år 1975 s. 50 f.
Den konstitutionella nödrätten är ett i svensk statsrätt föga behandlat institut. Vad som förekommit vid införandet av gällande regler i 50 § regeringsformen om riksdagens krigsdelegation m. m. (samt införande i den nya grundlagen av ett helt kapitel om riksstyrelsen vid krigsfara) berättigar emellertid otvivelaktigt till slutsatsen att en sådan nödrätt existerar. Då man vid den grundlagsmässiga regleringen tagit fasta på situationen krig och krigsfara, kan detta sättas i samband med erfarenheterna från andra världskriget och särskilt händelserna i vårt grannland Norge under detta krig.
Vad angår konstitutionell nödrätt under fredsförhållanden ger lagstiftningen inget direkt besked. Det vill emellertid synas som om en viss vägledning dock kan hämtas från brottsbalkens regler om nöd (se 24 kap. om nödvärn och annan nödhandling, särskilt 4-6 §§).
I 24 kap. 4 § brottsbalken, som handlar om ansvarsfrihet på grund av nöd, stadgas följande:
Den som i annat fall än förut i detta kapitel är sagt, för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan orsak, handlar i nöd, skall ock vara fri från ansvar, om gärningen med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt måste anses försvarlig.
Angående den s. k. konstitutionella nödrätten kan vidare hänvisas till författningsutredningens betänkande SOU 1963:17 s. 473, grundlagberedningens betänkande SOU 1972:15 s. 214 ff, en på grundlagberedningens uppdrag utförd undersökning beträffande Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget (SOU 1972:18 s. 35), Nils Stjernquist: Samhälle och riksdag del IV s. 446 ff, Robert Malmgren m. fl.: Sveriges grundlagar 11 uppl. s. 66 ff och Erik Sjöholm: Svensk Juristtidning 1974 s. 579.
Frågor rörande den s. k. konstitutionella nödrätten togs upp av konstitutionsutskottet år 1973 i samband med behandlingen av förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (KU 1973:26 s. 35). Under hänvisning till sin samma år utförda granskning av regeringens handlande vid flygkapardramat på Bulltofta (KU 1973:20 s. 16 och 17) uttalade utskottet att frågan om särskilda regler för regeringens handlande i extraordinära situationer och för beslutsprocessen i samband därmed borde bli föremål för prövning. Det skulle enligt utskottet ankomma på Kungl. Maj:t att närmare besluta om inriktningen och formerna för en sådan prövning. Utskottet hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört i denna del. Utskottets hemställan bifölls av riksdagen (rskr 1973:265).
Juli 1975/76:3
4 Den konstitutionella nödrätten aktualiserades åter år 1973 i anslutning till bankdramat på Norrmalmstorg i Stockholm. Vid sin granskning av regeringens handlande i samband med denna händelse underströk konstitutionsutskottet (KU 1974:22 s. 26) - med hänvisning till 1973 års nyssnämnda riksdagsbeslut - åter att en prövning av hithörande spörsmål borde komma till stånd. Utskottet framhöll att utskottet var väl medvetet om att stora svårigheter kan vara förenade med t. ex. en grundlagsreglering på detta område. Enligt utskottet kunde det emellertid finnas andra vägar att få till stånd en fastare beslutsordning och dokumentation, vilket är önskvärt inte minst med tanke på de tjänstemän som har att verkställa regeringens beslut i samband med extraordinära situationer som regeringen kan komma att ställas inför i framtiden. Riksdagen godkände utskottets uttalande.
I regeringens skrivelse till riksdagen år 1975 (skr 1975:3) med redogörelse för behandlingen hos Kungl. Maj:t av riksdagens skrivelser angavs att riksdagsskrivelserna med anledning av grundlagsärendet - bl. a. den ovannämnda rskr 1973:265 - var slutbehandlade. Vid granskningen år 1975 av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (KU 1975:12 s. 26 ff) ägnade konstitutionsutskottet särskild uppmärksamhet åt bl. a. regeringens åtgärder med anledning av riksdagsbeslutet om prövning av behovet av särskilda regler för regeringens handlande i nödsituationer. Enligt konstitutionsutskottets mening måste vissa närmare angivna åtgärder i förening med den nya regeringsformens beslutförhetsregler anses ha förbättrat regeringens handlingsberedskap för bl. a. sådana situationer. Detta var enligt utskottets uppfattning värdefullt, men ytterligare uppmärksamhet borde ägnas olika frågor som kan uppkomma i nödsituationer. Utskottet förutsatte att regeringen lät föranstalta om en översyn i syfte att åstadkomma så klara handlingslinjer som möjligt att användas i händelse av en eventuell nödsituation. Utskottets uttalande godkändes av riksdagen.
Enligt vad justitieutskottet inhämtat är frågan om en översyn av nu berört slag föremål för regeringens prövning.
Interpellationssvar vid 1975 års riksmöte
I interpellationssvar den 20 februari 1975 med anledning av en interpellation om rätt att använda militär personal i krissituationer uttalade justitieminister Geijer bl. a. följande:
När regeringen år 1968 tog initiativ till att då alltjämt formellt gällande bestämmelser om militär handräckning för stillande av upplopp skulle upphävas, var det grundläggande motivet att det sedan länge varit en vedertagen uppfattning att militär personal inte skall användas vid sociala konflikter och att de aktuella bestämmelserna därför hade förlorat all aktualitet. Denna uppfattning vann också allmän anslutning vid frågans behandling i riksdagen påföljande år.
Det är polisen som har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Med utgångspunkt i förhållandena i vårt land kan jag inte heller
JuU 1975/76:3
tänka mig någon situation då inte polisen skulle kunna fullgöra denna uppgift på ett helt tillfredsställande sätt.
I vad gäller den rent rättsliga situationen efter 1969 års lagändring bör i detta sammanhang slutligen erinras om innebörden av den nya regeringsformen. De grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna och det skydd som i övrigt där tillförsäkras medborgarna, t. ex. demonstrationsrätt, rörelsefrihet och skydd mot att utsättas för påtvingat kroppsligt ingrepp av myndighet, får enligt uttrycklig föreskrift begränsas endast genom lag. Någon starkare rättslig garanti än grundlagens skydd i förening med det förhållandet att varje avvikelse därifrån får beslutas endast av riksdagen kan jag för min del inte tänka mig.
1 den fortsatta debatten tilläde statsrådet bl. a.:
Fr. o. m. den 1 januari i år krävs det riksdagens medgivande i form av en lag för att en regering skall kunna använda militär i sådana situationer som här har nämnts. Någon sådan lag finns ju inte.
Remissyttranden
Utskottet har inhämtat yttranden över motionerna från justitiekanslern, riksåklagaren, hovrätten över Skåne och Blekinge, rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, länsstyrelserna i Stockholms län och Norrbottens län, Svenska kommunförbundet, TCO, LO och SAF. Länsstyrelsen i Stockholms län har bifogat yttranden av polisstyrelserna i Stockholms och Täby polisdistrikt.
Samtliga remissinstanser avstyrker bifall till motionerna eller uttalar sig i avstyrkande riktning.
Justitiekanslern (JK) framhåller att man av avsaknaden av bestämmelser, som reglerar användande av militär trupp inom landet annat än för rent militära ändamål, inte torde kunna dra den slutsatsen att regeringen - eller i vissa fall annat organ - skulle, som motionärerna synes vilja hävda, äga rätt att efter fritt skön ta i anspråk militära styrkor för ändamål som ej har samband med rikets försvar. Avsaknaden av bestämmelser innebär inte heller att ianspråktagandet kan avse vilka ändamål som helst. Inskridanden mot medborgare under andra förutsättningar och i andra former än som positivt stadgas i lag eller annan författning måste nämligen enligt JK anses som i princip lagstridiga. Sådant författningsstöd utgör t. ex. brottsbalkens och rättegångsbalkens reglering om beivrande av brottsliga förfaranden samt den offentligrättsliga regleringen om frihetsinskränkande åtgärder och andra ingrepp i enskilds frihet. Enligt den nya regeringsformen ankommer lagstiftning av nu berört slag på riksdagen ensam och ingrepp i enskilds frihet får framdeles ej ske utan att stöd för ingreppet finns i en av riksdagen antagen lag.
Starkare legala garantier mot obefogade inskridanden från regeringens och myndigheternas sida än de nyss angivna torde enligt JK:s mening ej stå att vinna. Insättande av militär trupp vid en politisk eller social konflikt, t. ex. en arbetskonflikt - en åtgärd för vilken i dag sålunda lagstöd saknas
JuU 1975/76:3
- framstår mot bakgrund härav som helt lagstridigt. JK anser alltså att något skäl till översyn av lagstiftningen inte föreligger.
JK uttalar vidare att lagrådets yttrande i 1969 års lagstiftningsärende torde ha tillagts en betydligt vidare innebörd än som varit lagrådets avsikt med yttrandet. Yttrandet synes hänföra sig till den allmänna nödrätt en stat måste anses ha i exceptionella nödsituationer. Beträffande denna nödrätt uttalar JK vidare:
Den närmare omfattningen av denna nödrätt är givetvis omöjlig att fastställa. För svensk rätts del är den i allt väsentligt oreglerad. Det torde också vara omöjligt att i en lagtext uttömmande ange de förutsättningar under vilka denna nödrätt kan utövas. Helt klart är att en sådan nödrätt endast kan komma i fråga under extrema förhållanden, när eljest tillgängliga resurser ej förslår att trygga exempelvis ordningen och säkerheten i landet. Med de resurser de civila myndigheterna - främst polisen - förfogar över torde militär insats ej vara påkallad annat än vid krigsförhållanden eller i därmed jämförliga situationer. I vart fall torde en sådan nödrätt - med de befogenheter som däri kan anses ingå - ej äga någon omedelbar betydelse för sådana konflikter som motionerna talar om.
Riksåklagaren (RÅ) framhåller att det torde råda allmän enighet om att militär personal bör kunna sättas in vid naturkatastrofer och vid räddningsarbeten där samhällets övriga resurser inte räcker till. Vad gäller frågan om militärhandräckning kan förekomma på områden, som i första hand är förbehållna polisiära insatser, torde enligt RÅ - som härvidlag hänvisar till förarbetena till 1969 års lagstiftning - gällande rätts innebörd vara att militär personal i undantagsfall kan sättas in.
Lagrådets uttalande syftar enligt RÅ på vissa extrema undantagssituationer. RÅ är för sitt vidkommande beredd acceptera tanken att militär personal används i ett krisläge, där omistliga demokratiska värden står på spel och där en samlad insats av vårt polisväsende inte räcker till. Det rör sig här om situationer, som har karaktären av statskupp eller liknande. Frånsett dessa undantagsfall är det RÅ:s bestämda uppfattning att det är polisens uppgift att svara för den allmänna ordningens upprätthållande.
Den fråga som aktualiseras genom motionerna är enligt RÅ om det är av behovet påkallat att lagstiftningsvägen göra en gränsdragning mellan polisens och militärens kompetensområde när det gäller den allmänna ordningens upprätthållande. Enligt RÅ:s mening är så inte fallet och i vart fall inte när det gäller en så avgränsad fråga som militärs insättande vid strejker. Strejkrätten som sådan är garanterad i regeringsformen och eventuella inskränkningar i denna kan endast ske genom lagstiftning. Det kan inte komma i fråga att sätta in polis - än mindre militär - för att häva en strejk. Ger emellertid strejken upphov till brottsliga gärningar, t. ex. i form av upplopp eller annat brott mot allmän ordning, har polisen enligt RÅ:s mening rätt och skyldighet att ingripa häremot. Denna insats är begränsad till upprätthållandet av allmän ordning och kan självfallet inte utsträckas till att avse hävandet av arbetskonflikter. RÅ kan inte föreställa
JuU 1975/76:3
sig att behovet av en insats för att upprätthålla allmän ordning skulle vara sådant att inte polisen med insättande av normala resurser skulle kunna klara situationen.
RÅ avstyrker motionärernas förslag. Det föreligger enligt RÅ:s mening inte något behov av en utredning beträffande det spörsmål som aktualiseras i motionerna.
Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att upprätthållande av allmän ordning och säkerhet ankommer på polisen och att det sedan 1969 inte finns någon på lagstiftning grundad rätt för regeringen att sätta in militär vid politiska och sociala konflikter. Det torde därför enligt hovrättens mening ej heller gärna kunna komma i fråga att - som hemställs i motion 1975:720
- göra en översyn av lagstiftningen angående militärs medverkan vid stillande av upplopp.
Vad beträffar den i motionen 1975:718 gjorda hemställan om utredning och förslag hur i lag skall införas bestämmelser, som omöjliggör att militär används mot fredliga arbetare vid arbetskonflikter, hänvisar hovrätten till bestämmelserna i den nya regeringsformen. Möjligheten att sätta in militär vid stillande av upplopp och militärs användande av våld mot civilbefolkningen inom landet torde enligt hovrätten vara en sådan fråga som endast riksdagen kan meddela föreskrifter om och som inte ens efter bemyndigande kan hänföras till regeringens normgivningsområde. Härvidlag kan enligt hovrätten jämföras med lagen (1975:89) om ordning och säkerhet inom järnvägsområde, vars bestämmelser efter regeringsformens ikraftträdande ansetts böra överflyttas från kungörelse till av riksdagen antagen lag (jfr prop. 1975:8 s. 77). Det torde således, anser hovrätten, krävas riksdagens medgivande i form av en lag för att en regering skall kunna använda militär i sådana situationer som ges i motionerna. Något behov av särskild lagstiftning som omöjliggör detta finns enligt hovrättens mening därför inte.
Avslutningsvis gör hovrätten vissa uttalanden om den s. k. konstitutionella nödrätten. Hovrätten framhåller bl. a. att motionärerna tycks förutsätta att regeringen i vissa krissituationer har rätt att vidta åtgärder som ej har direkt stöd i lag och att det torde ha varit sådana situationer som åsyftas av lagrådet med det i motionerna återgivna uttalandet från år 1969. I vilken utsträckning en sådan konstitutionell nödrätt finns och vilket dess innehåll skulle vara torde dock enligt hovrätten vara osäkert.
Hovrätten avstyrker motionerna.
Rikspolisstyrelsen redovisar i sitt yttrande förarbetena till 1969 års lagändringar, en skrivelse från styrelsen från september 1974 med anledning av en förfrågan i ämnet samt vissa uttalanden av justitieministern i den ovan återgivna interpellationsdebatten i februari i år. Den angivna skrivelsen innehåller bl. a. följande bedömning:
Första lagutskottets hemställan och riksdagens beslut måste enligt rikspolisstyrelsens mening anses innebära att Kungl. Maj:t, såsom ytterst an -
JuU 1975/76:3
svarig för ordningens upprätthållande i landet, ensam har att besluta om att under vissa exceptionella förhållanden anlita militär för ordningens upprätthållande.
Överbefälhavaren uttalar att det är en allmänt vedertagen uppfattning att militär trupp inte skall användas för att lösa sociala konflikter. Den nya regeringsformen som trädde i kraft den 1 januari 1975 innebär att det enligt gällande rätt är helt uteslutet att militär används mot fredliga arbetare vid arbetskonflikter eller över huvud taget tas i anspråk för uppgifter som gäller upprätthållandet av allmän ordning. Överbefälhavaren finner därför att yrkandet i motionen 1975:718 redan är tillgodosett och att den översyn som begärs i yrkandet i motionen 1975:720 inte är erforderlig.
Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar inledningsvis:
Det torde sedan länge få anses råda stor enighet om att upprätthållandet av allmän ordning i vårt land är en angelägenhet som uteslutande åvilar polisen. Inte minst från militärt håll torde man dela denna uppfattning. Mot bakgrund av detta synsätt torde man närmast fl se upphävandet vid 1969 års riksdag av då alltjämt gällande bestämmelser om militär handräckning för stillande av upplopp. Bidragande får väl även anses vara det förhållandet att polisen efter hand tillförts sådana resurser, personella som materiella, att någon situation knappast kan tänkas då polisen inte på ett tillfredsställande sätt skall kunna svara för den allmänna ordningens upprätthållande.
Beträffande rättsläget ansluter sig länsstyrelsen till vad justitieministern uttalade i sitt ovan återgivna interpellationssvar, nämligen att den nya regeringsformen med dess katalog över grundläggande fri- och rättigheter och det skydd som i övrigt där tillförsäkras medborgarna erbjuder starkast tänkbara rättsliga garantier vid det förhållandet att varje avvikelse därifrån får beslutas endast av riksdagen.
Avslutningsvis tillägger länsstyrelsen att en annan sak - som inte heller motionärerna är främmande för - är att staten har rätt att insätta alla sina resurser - inklusive de militära-vid så allvarliga situationer att hot föreligger mot statens existens. Utövandet av denna statliga nödrätt torde enligt länsstyrelsen av naturliga skäl böra ankomma på regeringen.
Under hänvisning till vad ovan sagts anser länsstyrelsen att båda motionerna bör avslås.
Polisstyrelsen i Stockholm framhåller i sitt yttrande att det även under de senaste decennierna har skett en förändring av de faktiska förutsättningarna för militär medverkan vid stillande av upplopp genom den utbyggnad och utveckling av både personella och materiella resurser som förevarit inom polisväsendet, vilket bl. a. medfört att polisen erhållit högt utvecklade kommunikationssystem och en betydligt högre grad av rörlighet. Denna utveckling inleddes enligt styrelsen egentligen redan strax efter de tragiska händelserna i Ådalen år 1931. Som en följd av dessa händelser
JuU 1975/76:3
tillskapades statspolisen just för att polisen skulle fl möjlighet att utan bistånd av militär kunna lösa de uppgifter som åvilar den. Den under hand utbyggda och förbättrade polisorganisationen har vid några tillfällen ställts på prov i samband med större och stundom våldsamma publika sammankomster och därvid i stort sett visat sig fylla de krav som måste ställas på polisväsendet i dagens samhälle. Mot bakgrund av de därvid erhållna erfarenheterna och de resurser som ställts till polisens förfogande samt det nuvarande rättsläget synes enligt styrelsen skäl saknas för den lagstiftning som föreslagits i de aktuella motionerna.
Polisstyrelsen i Täby polisdistrikt anför sammanfattningsvis att regeringsformen med dess hänvisning till gällande lagstiftning i övrigt innehåller en klar positivrättslig lagstiftning och ett skydd mot att militär skulle fl användas av regeringen eller regeringen underordnade ordningshållningsmyndigheter för ordningshållning i samband med arbetskonflikt men att den konstitutionella nödrätten med reservation för sträng tillämpning av behovs- och proportionalitetsprinciperna kan nödvändiggöra att dessa grundlagsfästa skyddsföreskrifter bryts samt att det torde vara naturrättsligen omöjligt att instifta lag, som förbjuder den konstitutionella nödrättens tilllämpning av i vår mening demokratiska samhällsbildningar.
Länsstyrelsen i Norrbottens län finner ingen anledning att ifrågasätta tilllämpligheten av lagrådets uttalande i prop. 1969:12. Regeringen är, uttalar länsstyrelsen, i egenskap av högsta polismyndighet ytterst ansvarig för att lugn och ordning råder i vårt land och därmed också för polisverksamhetens behöriga fullgörande. Om det skulle visa sig, att vårt demokratiska statsskick och den inre säkerheten allvarligt hotades genom utomparlamentariska åtgärder, kan en på folksuveräniteten stödd regering under inga förhållanden låta händelserna ha sin gång mot anarki utan att som en sista utväg tillgripa vapenmakt för att återställa ordningen, även med anlitande av krigsmanskap. Mot fredligt strejkande arbetare kan i motsats till vad som anförts i motion 1975:718 åtgärder av här antytt slag under inga förhållanden komma i fråga, enär strejkrätten tillhör de grundläggande fri- och rättigheter, som finns inskrivna i vår nuvarande regeringsform.
Länsstyrelsen finner det likväl föga sannolikt, att polisens samlade resurser i vårt land inte kommer att räcka till som ett värn mot oordningar av upploppskaraktär eller att utvecklingen mot de samhällsomstörtande former varom fråga är sker med sådan hast att riksdagens mening inte hinner införskaffas om vilka motmedel som i så fall bör tillgripas för att återställa ordningen.
Med stöd av det anförda anser länsstyrelsen att lagstiftningsåtgärder av i motionerna antytt slag inte är av behovet påkallade.
Svenska kommunförbundet framhåller att gemensamt för motionerna är att de anknyter till händelserna i Ådalen 1931 och den lagändring som
JuU 1975/76:3
beslöts av riksdagen år 1969. Av skrivningen i prop. 1969:12 framgår enligt förbundet att regeringen med lagändringen avsåg att ge den vedertagna ordningen laga kraft, då militär inte satts in i politiska och sociala konflikter under närmare 40 år.
Utvecklingen under de senaste decennierna pekar således enligt förbundet ej på några förhållanden, som motiverar en utredning och förslag hur i lag skall införas bestämmelser, som omöjliggör att militär används mot arbetare vid arbetskonflikter eller en översyn av lagstiftningen angående militärs medverkan vid stillande av upplopp. Förbundet finnér det därför ej vara motiverat att motionerna bifalles.
LO framhåller att LO inte kan finna annat än att lagbestämmelserna om militärhandräckning i samband med arbetskonflikt upphävdes genom lagändring under 1969 och instämmer i justitieministerns interpellationsuttalande att det numera krävs riksdagens medgivande i form av en lag för att en regering skall kunna använda militär i sådana situationer som nämns i motionerna. LO anser med hänsyn härtill att motionerna inte bör föranleda någon åtgärd från riksdagen.
TCO hänvisar till justitieministerns uttalande i det ovan återgivna interpellationssvaret att det fr. o. m. den 1 januari 1975 erfordras riksdagens medgivande i form av lag för att regeringen skall kunna använda militär i situationer som avses i motionerna eller eljest vid sociala konflikter. På grund av detta uttalande finns det enligt TCO:s uppfattning ingen anledning att nu hemställa om lagändringar hos regeringen. TCO understryker vidare justitieministerns uttalande i interpellationssvaret att militär personal inte skall användas vid sociala konflikter och att det är polisen som har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
SAF framhåller under hänvisning till interpellationsdebatten i februari i år att vad som därvid framkom enligt föreningens mening visar att de aktuella motionerna är onödiga och bör avslås.
Utskottet
1 motionerna framställs yrkanden om införande av regler om förbud mot användande av militär personal till upprätthållande av allmän ordning m. m. Yrkandet i motionen 718 innefattar en begäran om utredning och förslag hur i lag skall införas bestämmelser som omöjliggör att militär personal används mot fredliga arbetare vid arbetskonflikter, och i motionen 720 framställs önskemål om en översyn av lagstiftningen angående militärs medverkan vid stillande av upplopp.
Utskottet vill till en början framhålla att upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet i vårt land är en uppgift som uteslutande ankommer på polisen. Genom framför allt det senaste decenniets utbyggnad av po -
JuU 1975/76:3
lisväsendets personella och materiella resurser har polisen fått förutsättningar att på egen hand fullgöra denna uppgift. Utskottet delar den under remissbehandlingen av detta ärende framförda synpunkten att det synes svårt att tänka sig en ordningsstörande situation, som polisen med insättande av tillgängliga resurser inte själv skulle kunna klara av.
Enligt den nya regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl. a. demonstrationsrätt, rörelsefrihet och skydd mot att utsättas för påtvunget kroppsligt ingrepp. Föreskrifter som begränsar dessa rättigheter kan meddelas endast genom lag av riksdagen. Exempel på sådana föreskrifter utgör t. ex. brottsbalkens och rättegångsbalkens reglering om beivrande av brottsliga förfaranden samt den offentligrättsliga regleringen om frihetsinskränkande åtgärder. Ingrepp i enskilds frihet som sker utan stöd av lag som antagits av riksdagen är lagstridigt. Starkare legala garantier mot obefogade inskridanden från regeringens och myndigheternas sida torde, som justitiekanslern framhåller i sitt remissyttrande till utskottet, ej stå att vinna.
Beträffande inskridande av det slag som anges i motionerna gäller att nuvarande lagstiftning inte ger möjlighet att sätta in vare sig polis eller militär för att häva en strejk eller annan arbetskonflikt. Ger emellertid strejken upphov till brottsliga gärningar, t. ex. i form av upplopp eller annat brott mot allmän ordning, har polisen rätt och skyldighet att ingripa. Insatsen är då begränsad till upprätthållande av allmän ordning och kan inte utsträckas till att avse arbetskonflikten som sådan. Någon möjlighet för polismyndighet att vid uppgiftens fullgörande begära och erhålla hjälp av militär personal föreligger inte. För sådan användning av militär personal saknas laga stöd. Över huvud taget finns sedan år 1969 inte några lagbestämmelser som gör det möjligt att använda militär trupp inom landet annat än för rent militära ändamål.
En annan sak är att regeringen torde ha rätt att i vissa kris- och undantagssituationer vidta åtgärder som ej har direkt stöd i lag. Den närmare innebörden av denna s. k. konstitutionella nödrätt är omstridd. Helt klart torde emellertid, som närmare framgår av justitiekanslerns och riksåklagarens remissyttranden, vara att - för upprätthållande av ordning och säkerhet - nödrätten endast kan aktualiseras under mycket extrema förhållanden såsom vid en statskupp eller i därmed jämförliga situationer när eljest tillgängliga resurser är otillräckliga. För konflikter av det slag motionerna avser torde den konstitutionella nödrätten sakna all betydelse.
Under hänvisning till det anförda finner utskottet att skäl saknas för att - som hemställs i motionen 720 - göra en översyn av lagstiftningen angående militärs medverkan vid stillande av upplopp. Inte heller föreligger anledning att bifalla yrkandet i motionen 718 om utredning syftande till bestämmelser som omöjliggör att militär personal används vid arbetskonflikter. Utskottet avstyrker således bifall till motionerna.
Härutöver vill utskottet anföra följande.
JuU 1975/76:3
12 Vid ärendets handläggning har utskottets uppmärksamhet fästs på kungörelsen (1969:856) om militär räddningstjänst m. m. Kungörelsen ger möjlighet för bl. a. länsstyrelse, polischef och kommunal brandchef att vid t. ex. skogsbränder eller naturkatastrofer påkalla militär hjälp för att avvärja överhängande fara för liv eller hälsa, för omfattande förstörelse av egendom eller för avsevärd skada i miljön. Lydelsen av kungörelsens 1 § skulle emellertid kunna ge visst utrymme för en mer vidsträckt tolkning. Den avsedda innebörden bör därför enligt utskottets mening komma till tydligt uttryck. Erforderlig omarbetning av kungörelsen bör ankomma på regeringens kansli. Utskottets uppfattning bör ges regeringen till känna.
Utskottet hemställer
1. att riksdagen avslår motionerna 1975:718 och 1975:720;
2. att riksdagen ger regeringen till känna vad utskottet anfört om kungörelsen (1969:856) om militär räddningstjänst m. m.
Stockholm den 21 oktober 1975
På justitieutskottets vägnar ASTRID KRISTENSSON
Näivarande: fru Kristensson (m), herrar Larfors (s), Johansson i Växjö (c). Bengtsson i Göteborg (c), fru Bergander (s), herr Fransson (c), fru Wiklund (c), fru Andersson i Kumla (s), herrar Lundgren (s), Petersson i Röstånga (fp), Mathsson i Fagersta (s) och Pettersson i Västerås (vpk).
Reservation
av herr Pettersson i Västerås (vpk), som anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 10 med ”Utskottet vill” och slutar på s. 11 med "till motionerna” bort ha följande lydelse:
I samband med 1969 års lagstiftning om upphävande av då gällande lagbestämmelserom användande av militär trupp för stillande av upplopp m. m. sammanfattade lagrådet innebörden av gällande rätt på det här området på följande sätt:
I första hand ankommer det på polisen att upprätthålla allmän ordning. Kungl. Maj:t, som ytterst bär ansvaret för ordningens upprätthållande i landet, kan dock vara nödsakad att använda militär personal, för den händelse polisens samlade resurser skulle visa sig otillräckliga. Detta gäller även om den föreslagna lagändringen genomförs.
Vid riksdagsbehandlingen anslöt sig riksdagen till lagrådets uttalande. Samtidigt som riksdagen med ena handen upphävde lagrummen om insättande av militär för upprätthållande av allmän ordning m. m. bekräftade
JuU 1975/76:3
den med andra handen regeringens rätt att använda sig av militär för ordningens upprätthållande. Lagstiftningen innebar således endast att regeringen blev helt obunden av lagbestämmelser och att regeringen har konstitutionell frihet att - efter eget bedömande - använda militär för ordningens upprätthållande. Dessa möjligheter har inte begränsats av de grundlagsändringar som trätt i kraft den 1 januari 1975.
Visserligen kan hävdas att riksdagsbeslutet 1969 skall ses som ett uttryck för att restriktivitet skall iakttas vid användning av militären i samband med sociala konflikter. Så länge vi har en socialdemokratisk regering är väl också risken för att militären skall användas mot fredliga arbetare begränsad. De politiska konjunkturerna kan emellertid växla. Rättsliga garantier som i lag hindrar en framtida regering att använda militären i klasskampen är därför ovillkorligen nödvändiga.
I krissituationer med ökande strukturell arbetslöshet och svår inflation kan arbetarklassen tvingas till omfattande strider för att hävda sin rätt till bibehållen standard och till berättigade anspråk på inflytande och makt. Strejker, demonstrationer, generalstrejker och fabriksockupationer blir då kampmedel som arbetare och tjänstemän kan nödgas använda i striden för sina ekonomiska och politiska rättigheter. Skall i sådana situationer regeringen kunna inkalla militär mot fredliga arbetare till kapitalets hjälp? Enligt utskottets mening måste man svara ett kategoriskt nej på den frågan och hävda att rättsliga garantier som omöjliggör sådana åtgärder måste utfärdas.
Utskottet har självfallet vid sitt ställningstagande beaktat att varje stat anser sig ha rätt att använda sin väpnade våldsmakt - inkl. militären - i sådana krissituationer där statens existens är direkt hotad och där utvecklingen för övrigt skriver sina egna lagar. En helt annan sak är emellertid det som Branting m. fl. kritiserade som ”arméns dubbla uppgift: vårt yttersta värn utåt, må så vara, men i vardagslag gör den egentligen tjänst som kapitalets vaktpost mot arbetarna i de sociala striderna". För att för framtiden försvåra den senare användningen är frågan om rättsliga garantier av vikt. Fråga är alltså i princip om samma krav som socialdemokraterna ställde år 1912: Ingen militär mot fredliga arbetare.
Under hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet yrkandet i motionen 718 om begäran om utredning och förslag hur i lagskall införas bestämmelser som omöjliggör att militär personal används mot fredliga arbetare vid arbetskonflikter.
dels att utskottets hemställan under punkten 1 bort ha följande lydelse: 1. att riksdagen med bifall till motionen 1975:718 och med anledning av motionen 1975:720 hos regeringen begär utredning och förslag syftande till lagstiftning som omöjliggör att militär personal används vid arbetskonflikter.