Med anledning av förslag av riksdagens JO-utredning beträffande JO-ämbetets uppgifter och organisation

KU 1975/76:22

Konstitutionsutskottets betänkande 1975/76:22

med anledning av förslag av riksdagens JO-utredning beträffande JO-ämbetets uppgifter och organisation

Ärendet

I detta betänkande behandlas talmanskonferensens framställning 1975:18 till riksdagen med anledning av riksdagens JO-utrednings betänkande JOämbetets uppgifter och organisation (SOU 1975:23) samt motionerna 1975:2179 av herr Börjesson i Falköping (c), 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk), 1975:2181 av fru Jacobsson (m) och 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m).

Kort sammanfattning av utredningens förslag

Mot bakgrund av den under senare år växande arbetsbördan inom JOinstitutionen tillsatte riksdagen år 1972 en särskild utredning* beträffande JO-ämbetets framtida utformning. I april 1975 avgav utredningen ett betänkande i ämnet till talmanskonferensen.

Utredningen föreslår en rad åtgärder i syfte att bemästra arbetsbördan. Ombudsmannen skall sålunda enligt förslaget i större utsträckning än hittills kunna avskriva ett ärende, om han finnér att det är av mindre vikt att saken utreds. Vidare bör ej sådana forhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden tas upp till utredning, om det inte från allmän synpunkt är väsentligt att så sker. Beträffande anmälningar från personer som saknar egentligt partsintresse anser utredningen, att sådana ärenden i många fall ej bör föranleda utredning. Rör frågan emellertid väsentliga samhällsförhållanden, bör ärendet tas upp till prövning.

Enligt utredningen bör den möjlighet som redan nu föreligger att överlämna klagomål till annan myndighet för utredning och prövning utnyttjas mer. I det sammanhanget påpekar utredningen att nuvarande bestämmelser inte medger att JO överlämnar ärende till justitiekanslern (JK) för handläggning. Utredningen erinrar om att i direktiven till den tidigare detta år av regeringen tillkallade utredningen om JK-ämbetets verksamhet uttrycks önskemål om en samordning av JO:s och JK:s uppgifter. Enligt JO-utredningen är det lämpligt att det öppnas möjlighet för JO att överlämna vissa ärenden till JK efter överenskommelse med denne. Utredningen avser då särskilt skrivelser som innefattar klagomål från en myndighet mot en annan eller från en tjänsteman inom en myndighet mot denna myndighet.

* Regeringsrådet Georg Ericsson, ordförande, riksdagsledamöterna Erik Adamsson, Ruth Andersson i Lerum, Nils Berndtson, Allan Hernelius, Gunnar Larsson i Luttra, Hans Petersson i Röstånga och Åke Wictorsson.

1 Riksdagen 1975/76. 4 sam!. Nr 22

KU 1975/76:22

2 En ytterligare åtgärd i syfte att minska ombudsmännens arbetsbörda är enligt utredningen att begränsa inspektionsverksamheten. Utredningen betonar att det ankommer på de centrala förvaltningsmyndigheterna att utöva tillsyn över underlydande myndigheter samt erinrar om att under senare år tillskapats allt fler centrala myndigheter på olika förvaltningsområden, vilket innebär att möjligheterna till en effektiv kontroll av regionala och lokala organ förbättrats. Utredningen framhåller, att JO i egenskap av extraordinär tillsynsmyndighet inte bör utnyttjas för sådana inspektionsuppgifter, vilka lika väl kan utföras av andra myndigheter. Även i detta sammanhang erinrar utredningen om att JK-ämbetets uppgifter är föremål för översyn. Enligt utredningen är det önskvärt, att JK får i uppgift att ägna mer tid åt inspektioner av de offentliga myndigheterna. Skulle så bli fallet, bör JO kunna väsentligt minska sin inspektionsverksamhet och därigenom få större möjlighet att ägna sig åt klagomålsprövning och annan initiativverksamhet än regelbundna inspektioner, t. ex. undersökning på bred basis av myndigheternas handläggning av en viss typ av ärenden.

Beträffande JO-ämbetetes organisation föreslår utredningen att antalet ombudsmän ökas från nuvarande tre till fyra samt att det nuvarande systemet med ställföreträdande ombudsmän, som tjänstgör endast tidvis, avskaffas. En av ombudsmännen skall enligt utredningen vara chef med ansvar för hela JO-ämbetets verksamhet. Han skall därvid ha befogenhet att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och vidare ha rätt att förbehålla sig att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Var och en av de övriga ombudsmännen skall svara för ett eget tillsynsområde. För att underlätta för ombudsmännen att handlägga sina arbetsuppgifter föreslår utredningen, att man i ökad utsträckning skall kunna delegera arbetsuppgifter till tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen. En nyhet därvidlag är att vissa högre tjänstemän kan få bemyndigande att avvisa eller avskriva ärenden från handläggning.

JO:s tillsynsområde föreslås omfatta statliga och kommunala myndigheter och inrättningar, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa samt envar annan som innehar tjänst eller uppdrag som innebär myndighetsutövning. Bl. a. taxeringsnämnder förs därmed in under JO:s tillsyn. Liksom hittills skall tillsynen inte omfatta riksdagens ledamöter, vissa riksdagen underställda organ, regeringen, justitiekanslern eller kommunala församlingar. Utredningen föreslår en regel om att JO inte bör ingripa mot lägre befattningshavare med osjälvständig verksamhet, om det inte påkallas av särskilda skäl. Vissa allmänna inrättningar, som nu är under JO:s tillsyn, kommer enligt förslaget inte att vara det i fortsättningen. Statliga eller kommunala bolag eller stiftelser föreslås inte heller vara underkastade JO:s tillsyn.

För sina ställningstaganden i fråga om JO:s tillsynsverksamhet har utredningen varit beroende av den reformering av ämbetsansvaret som riksdagen beslutade om under 1975 års riksmöte (prop. 1975:78, JuU 1975:22) och som skall träda i kraft den 1 januari 1976. Reformen innebär i korthet

KU 1975/76:22

att det nuvarande ämbetsansvaret för tjänstemän i allmän tjänst avskaffas och ersätts med ett nytt ansvarssystem, som nära ansluter till den ordning som råder på arbetsmarknaden i övrigt. Ett straffrättsligt ansvar skall dock finnas kvar beträffande vissa handlingar som ansetts särskilt straffvärda, nämligen oriktig myndighetsutövning, tagande av muta och brott mot tystnadsplikt. I stället för det tidigare straffansvaret för tjänstefel skall gälla ett författningsreglerat disciplinärt ansvar för de befattningshavare som omfattas av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan, dvs. statliga tjänstemän och på det kommunala området främst lärare. Det förutsätts att kollektivavtal skall kunna träffas om disciplinpåföljder. De kommunala tjänstemännen har redan nu i stor utsträckning ett i kollektivavtal reglerat disciplinärt ansvar. Ämbetsstraffen avsättning och suspension ersätts av regler om avskedande i de nämnda författningarna.

Frågor om bl. a. disciplinpåföljd och avskedande prövas beträffande flertalet offentliga tjänstemän av den myndighet under vilken tjänstemannen lyder. För vissa högre tjänstemän tas sådana frågor i stället upp av en särskild disciplinnämnd. Tjänsteman som inte är nöjd med beslut om disciplinpåföljd eller avskedande skall kunna få frågan prövad av domstol på samma sätt som är fallet på den privata arbetsmarknaden. Reformen innebär att i de flesta fall är det arbetsdomstolen som skall handlägga frågor av förevarande slag.

Utredningen föreslår att JO:s åtalsbefogenhet skall finnas kvar även i fortsättningen. Enligt utredningen talar mycket för att JO regelmässigt skall väcka åtal, när fråga är om oriktig myndighetsutövning. Vidare skall ombudsmännen som hittills ha rätt att anmäla försumliga tjänstemän för vederbörande disciplinära myndighet. Enligt förslaget bör ombudsmännen kunna utnyttja denna befogenhet för att få tjänsteman ålagd disciplinpåföljd eller få en uppenbart olämplig tjänsteman avskedad eller avstängd från utövning av tjänsten.

De nya reglerna angående disciplinpåföljd innebär bl. a. att sådan påföljd inte får åläggas, om inte tjänstemannen inom två år från förseelsen fått en skriftlig anmaning att uttala sig om gärningen. JO-utredningen anser att JO i vissa fall bör få befogenhet att bryta denna tvååriga preskription. Vidare föreslår utredningen att JO skall kunna föra talan mot en disciplinmyndighets beslut inför domstol - arbetsdomstolen - på i princip samma sätt som tjänstemannen kan föra talan mot beslut om disciplinär påföljd. De nämnda befogenheterna för JO skall i linje med innebörden av ämbetsansvarsreformen gälla beträffande sådana tjänstemän som omfattas av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan samt även för innehavare av prästerlig tjänst.

I olika sammanhang i betänkandet erinras om att JO-ämbetet är en extraordinär institution, som inte är avsedd att träda i stället för de ordinarie tillsynsorganen. JO bör således enligt utredningen uppfattas som ett organ vid sidan av många andra för att ta till vara rättssäkerheten. Utredningerf

KU 1975/76:22

framhåller betydelsen av JO:s befogenhet att ge vägledande uttalanden och omdömen om myndigheternas och tjänstemännens handlande. Därvid understryks att ombudsmännens uttalanden inte är bindande föreskrifter eller disciplinära sanktioner utan åsiktsyttringar, som skall tjäna myndigheterna till vägledning på grund av tyngden i den sakliga argumentationen.

Utredningens betänkande är enhälligt. I ett särskilt yttrande lämnar ledamoten Berndtson (vpk) vissa synpunkter beträffande främst allmänhetens möjligheter att få framförda klagomål prövade.

Ärendets handläggning och motionsyrkandena

Utredningens betänkande överlämnades av talmanskonferensen den 13 maj 1975 till riksdagen, som hänvisade ärendet till konstititutionsutskottet. Under motionstiden, som utgick den 28 maj 1975, väcktes följande fyra motioner:

1975:2179 av herr Börjesson i Falköping (c) vari hemställs att riksdagen vid behandlingen av riksdagens JO-utrednings betänkande om JO-ämbetet inför sådana regler, att JO får verkliga maktmedel att hävda sin mening om vad domstolar och förvaltningsmyndigheter har att iakttaga, i enlighet med vad som anförs i motionen.

1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen uttalar att inskränkning i allmänhetens klagorätt till JO på grund av att klaganden ej är direkt berörd av händelsen ej bör förekomma och att riksdagen bemyndigar talmanskonferensen att tillsätta en särskild utredning med uppdraget att avge förslag om hur JO-ämbetet skall kunna utbyggas till mer aktivt och systematiskt arbetande uppföljnings- och kontrollorgan åt den lagstiftande församlingen.

1975:2181 av fru Jacobsson (m) vari hemställs att riksdagen vid behandlingen av JO-utredningens förslag antar lagbestämmelser om ansvar för rättegångskostnader i disciplinmål där JO för talan i enlighet med vad i motionen anförs.

1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) vari hemställs A. att riksdagen beslutar 1. att JO-ämbetets nuvarande organisation skall behållas, 2. att expeditioner i frågor som avgjorts av kanslichef eller byråchef efter delegation undertecknas på sätt i motionen anförts, 3. att JO:s ställning med anledning av ämbetsansvarsreformen utformas på sätt i motionen anförts, B. att riksdagen uttalar att JO:s inspektionsverksamhet bör bedrivas i ungefär samma utsträckning som hittills.

Remissyttranden över betänkandet har avgetts till utskottet av justitieombudsmännen Lundvik, Thyresson och Wennergren samt ställföreträdande justitieombudsmännen Wigelius och Sverne. Yttrande har även inkommit från företagsnämnden vid riksdagens ombudsmannaexpedition.

Härutöver föreligger remissyttranden från riksbanksfullmäktige, högsta

KU 1975/76:22

domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamöter, arbetsdomstolen, justitiekanslern, riksåklagaren, Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, domstolsverket, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, statens järnvägar, riksskatteverket, universitetskanslersämbetet, skolöverstyrelsen, konsumentombudsmannen, arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrarverk, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Uppsala län, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Sveriges Radio, ärkebiskopen, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, utredningen om justitiekanslerns uppgifter m. m., meöicinalansvarskommittén, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Tjänstemännens centralorganisation, Centralorganisationen SACO/SR och Sveriges advokatsamfund. Landsorganisationen har i sitt remissvar förklarat sig avstå från att avge något yttrande över betänkandet.

JO Thyresson har anfört att han inte utformat ett fristående yttrande därför att han i huvudsak instämmer i de synpunkter som lämnats av JO Lundvik och JO Wennergren. Beträffande regeringsrättens ledamöter har regeringsråden Cars,Simonsson, Lidbeck, Nordlund, Härndahl, Hilding, Brodén och Hultqvist förenat sig om ett yttrande till vilket regeringsråden Åbjörnsson, Paulsson och Wieslander anslutit sig samt även regeringsrådet Martenius med visst undantag. Regeringsrådet Hilding har gjort visst tillägg. Vidare har ett gemensamt yttrande avgetts av regeringsråden Hegrelius, Hjern, Körlof, Petrén och Sjöberg.

Universitetskanslersämbetet har bifogat yttranden från rektorsämbetena vid universiteten i Uppsala, Lund och Stockholm samt från juridiska fakulteten vid Lunds universitet, ävensom två promemorior, den ena utarbetad av professorn Håkan Strömberg, Lund, och den andra av förvaltningschefen vid tekniska högskolan i Stockholm. Länsstyrelsen i Stockholms län slutligen har bifogat yttrande från polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt.

JO Lundvik och JO Wennergren samt ställföreträdarna Wigelius och Sverne har företrätt inför utskottet och lämnat synpunkter på utredningens förslag. Även JK har företrätt inför utskottet och lämnat sådana synpunkter.

Utskottet

I det följande kommer utskottet att i särskilda avsnitt i anslutning till redogörelser för utredningens olika förslag m. m. översiktligt redovisa innehållet i motionerna och vad som framkommit under remissbehandlingen av betänkandet. Därefter följer utskottets allmänna överväganden samt slutligen specialmotivering till de författningsförslag m. m. som utskottet lägger fram.

KU 1975/76:22

1. JO-ämbetets ställning allmänt

1967* års reform av JO-ämbetets organisation innebar att de tidigare JOoch MO-ämbetena samordnades till en gemensam institution med tre ombudsmän, var och en självständigt ansvarig för sitt tillsynsområde. En bärande tanke i samband med denna reform var att söka skapa bättre möjligheter för ombudsmännen att ägna sig åt väsentliga frågor. Bl. a. framhölls att en alltför stark belastning med rutinmässiga eller eljest mindre betydelsefulla uppgifter kunde leda till att institutionen förlorade i saklig betydelse. Det fastställdes uttryckligen, att JO inte hade skyldighet att sakpröva alla ärenden. I instruktionen för JO-ämbetet gavs vissa föreskrifter om när sakprövning borde underlåtas och vidare om att JO, när ärende var av sådan beskaffenhet att utredning och prövning lämpligen kunde göras av annan myndighet, hade rätt att överlämna ärendet till sådan myndighet för handläggning.

Motsvarande tankegångar går igen i det nu aktuella betänkandet, som bl. a. innehåller vissa allmänna principiella synpunkter på behovet av ett JO-ämbete i dagens samhälle och verksamhetens ändmål och inriktning. Utredningen konstaterar att den svenska ombudsmannainstitutionen fått ökad betydelse i takt med den offentliga förvaltningens växande omfattning och lagstiftningens alltmer komplicerade karaktär. Samtidigt understryker utredningen i olika sammanhang att ämbetet är och i framtiden bör förbli en extraordinär institution. Utredningen erinrar om att JO-ämbetet alltsedan sin tillkomst varit konstruerat som ett åklagarämbete men konstaterar att JO under senare år mer och mer kommit att verka genom egna uttalanden och endast i undantagsfall fyllt funktionen som åklagare. En av ämbetets främsta funktioner är att förebygga fel i rättstillämpningen. Utredningen betonar vidare att JO:s utredande verksamhet har ett betydande värde för den allmänna debatten i landet. När lagligheten i myndigheternas göranden i ett särskilt fall ifrågasätts i massmedia, är det väsentligt att en opartisk institution som JO-ämbetet kan granska vad som förekommit och för offentligheten framlägga fakta och väl grundade omdömen.

JO-ämbetets hävdvunna rätt att uttala sig om andra myndigheters och tjänstemäns åtgärder i tjänsten är enligt utredningen inte utan problem. I åtskilliga fall då vederbörande tjänsteman har att självständigt och under eget ansvar fatta beslut, kan det med visst fog uppfattas som en olämplig inblandning om JO gör ett auktoritativt uttalande om hur tjänstemannen borde ha handlat. Utredningen har emellertid intagit den ståndpunkten att det är ett värdefullt tillskott till den offentliga debatten att JO kan lägga fram sin på sakliga skäl grundade åsikt om hur tjänstemännen lämpligen bör förfara i dylika fall. Det har dock betonats att befogenheten bör brukas med återhållsamhet.

I allt väsentligt synes motionärer och remissinstanser dela utredningens uppfattning om behovet av ett JO-ämbete och dess karaktär av extraordinär

*Se sammansatt konstitutions- och första lagutskotts betänkande 1967:1.

KU 1975/76:22

instans. Allmänt kan vidare konstateras att utredningens betänkande mottagits positivt av de flesta remissinstanserna när det gäller ändamålet med tillsynen och inriktningen av JO-ämbetets verksamhet. Emellertid innehåller bl. a. ett par av motionerna och de yttranden som inkommit från högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter en rad principiella invändningar och synpunkter med anledning av utredningens förslag.

Vad först gäller justitieombudsmännens yttranden har JO Lundvik förklarat att han delar utredningens principiella syn att JO:s främsta funktion är att förebygga fel i rättstillämpningen. Han är vidare ense med utredningen om att JO bör kunna ingripa mot fel och försummelser av alla slag och att hans befogenhet alltså inte bör vara begränsad till att påtala fel utan även bör omfatta rätt att uttala sig om lämpligheten av en vidtagen åtgärd. JO Lundvik erinrar vidare om att JO:s roll som åklagare har berörts mycket i den allmänna debatten och att antalet JO-åtal under senare år blivit allt färre. Mot bakgrund av den nyligen beslutade ämbetsansvarsreformen torde man enligt JO Lundvik kunna räkna med att utrymmet för åtal blir litet och att JO främst kommer att verka genom egna uttalanden. JO Lundvik diskuterar i anslutning härtill frågan om vilka åtgärder som skulle kunna vidtagas för att stärka JO:s makt när åtalsbefogenheten till stor del faller bort.

Utredningen har avvisat tanken att ge JO möjlighet att på något sätt ingripa i myndigheternas handläggning för att få ett begånget fel rättat. JO Lundvik instämmer häri och framhåller att, om en myndighet vidgår att ett fel begåtts, brukar det inte vara svårt att få rättelse eller kompensation i någon form, t. ex. genom skadestånd. Värre är det enligt JO Lundvik om myndigheten inte böjer sig för JO:s rättsliga bedömning att den handlat fel. Den tanken har väckts att JO i sådant fall borde ha befogenhet att i extraordinär väg hos vederbörande slutinstans (högsta domstolen, regeringsrätten, ev. också regeringen) väcka åtal för klagandens räkning om ändring av det felaktiga avgörandet eller om ersättning, när någon ändring inte längre är möjlig. JO Lundvik anser denna tanke intressant och tillägger att det kunde övervägas att öppna möjlighet i vissa fall att föra ett rättsligt spörsmål direkt upp till högsta instans för att få ett prejudicerande uttalande. Man kunde tänka sig att t. ex. endast JK, JO, RÅ och Advokatsamfundets styrelse får göra sådan framställning. En sådan ordning kräver emellertid ytterligare utredning och övervägande.

JO Wennergren anlägger också en rad principiella synpunkter på frågan om inriktningen av JO-ämbetets verksamhet mot bakgrund av de grundlagsbud som alltsedan ämbetets tillkomst utgjort ramar för JO:s uppgifter. JO Wennergren framhåller allmänt att det centrala i JO:s rättsvårdande uppgifter måste vara att verka för att brister i lagstiftningen avhjälps och att främja en enhetlig och ändamålsenlig praxis. Det måste i våra dagars högt utvecklade offentliga verksamhet ses som en minst lika viktig uppgift

KU 1975/76:22

för JO att verka för en god förvaltningspraxis som att slå ner på felaktig rättstillämpning.

Enligt JO Wennergren behövs en närmare precisering av inriktningen av JO:s tillsyn. Nära till hands ligger då att överväga en begränsning eller i vart fall en koncentrering till offentlig verksamhet som innefattar myndighetsutövning. Utredningen avvisar emellertid tanken på en sådan avgränsning med hänsyn till att alltför många viktiga samhällsfunktioner då skulle komma utanför den rättssäkerhetsgaranti som JO:s tillsyn utgör. JO Wennergren är ense med utredningen på denna punkt men tillägger att JO:s resurser huvudsakligen bör sättas in på övervakning av sådan offentlig verksamhet som utgör myndighetsutövning.

Även JO Wennergren konstaterar att JO-ämbetet kommer att verka främst genom uttalanden och erinrar i det sammanhanget om att farhågor uttalats för att JO under sådana premisser inte kommer att kunna hävda sig och inte kommer att kunna vara den garanti för samhällsmedlemmarnas rättssäkerhet som hittills. Dessa farhågor bottnar bl. a. i en oro för att JO skall bli en utomjudiciell rättskälla. Det bör enligt JO Wennergren kraftigt understrykas att JO bör iaktta stor försiktighet med att uttala sig i frågor som ännu ej blivit föremål för bedömning i de högsta dömande instanserna men som kan tänkas senare komma upp där. Ogillar JO en praxis som etableras i högsta dömande instans, får JO inte gå till rätta med den på annat sätt än genom att hos regeringen eller riksdagen göra framställning om författningsändring. Under JO:s bedömning kan emellertid också komma rättsfrågor som är mycket vanskliga att ta ställning till men beträffande vilka det finns ett påtagligt behov av ett prejudicerande avgörande samtidigt som det inte synes sannolikt att frågan inom överskådlig tid kommer till prövning i högsta dömande instans. I sådana fall kan det vara påkallat att JO uttalar sin mening i tolkningsfrågan. Bättre vore emellertid enligt JO Wennergren om JO här hade en möjlighet att begära ett prejudicerande tolkningsbesked från den högsta dömande instansen. En modern form av det gamla lagförklaringsinstitutet kunde alltså övervägas.

Den av JO Lundvik och JO Wennergren berörda frågan om möjlighet för JO att hos de högsta dömande instanserna begära tolkningsbesked beträffande rättsliga frågor har tagits upp i motionen 1975:2179 av herr Börjesson i Falköping (c), som framhåller att ämbetsansvarsreformen kommer att få till följd, att JO:s möjligheter att hävda de klagande medborgarnas intressen blir klart begränsade. Genom att JO inte längre har några särskilda maktbefogenheter och hans uttalanden bara är personliga meningsyttringar utan någon speciell rättslig karaktär måste det enligt motionären inge allvarliga betänkligheter att acceptera en ordning, enligt vilken JO i stort sett ställs utan alla maktmedel. Ett sätt att stärka JO:s position vore, enligt motionären, att ge honom möjlighet att hos de högsta instanserna - högsta domstolen och regeringsrätten - väcka talan om fastställelse av viss tolkning av gällande bestämmelser. I motionen erinras om att det redan nu finns möjlighet att

KU 1975/76:22

i vissa lägen genom förhandsbesked få en viss rättslig situation bedömd av regeringsrätten.

I motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) understryks att i hävdandet av de demokratiska fri- och rättigheterna ingår bl. a. möjligheterna till en rimlig insyn och kontroll från folkets och riksdagens sida i den offentliga administrationen. I motionen pekas på den starka ökningen i den offentliga administrationens omfång och uppgifter, inte minst på det kommunala området. Det föreligger enligt motionärerna en klar tendens till att avståndet mellan riksdag och administration ökar, vilket minskar riksdagens möjligheter till överblick och kontroll. Man framhåller att problemet accentueras av att riksdagen själv saknar organ för kontinuerlig och systematisk uppföljning gentemot förvaltningen samt att sådana uppföljningar endast i begränsad omfattning företas av regeringen. Till bilden hör också att Sverige saknar det system för överprövning i civildomstol av förvaltningsbeslut, som finns i vissa andra länder. I motionen framhålls JOämbetets stora betydelse men konstateras att ämbetets befogenheter och konstruktion är klart otillräckliga mot bakgrunden av de nämnda konstitutionella problemen, när det gäller kontrollen över samhällsapparaten. En utredning av dessa problem bör enligt motionen komma till stånd.

Enligt motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) måste noga hållas fast att JO är ett extraordinärt tillsynsorgan vid sidan av andra i den statliga administrationen, vilka utövar den normala övervakningen av myndigheternas verksamhet.

Högsta domstolens ledamöter (HD) framhåller att utvecklingen på lagstiftningens område under senare år och den utbyggnad av offentlig verksamhet i olika former som samtidigt ägt rum ställer allt högre krav på domstolar och förvaltningsmyndigheter i deras rättstillämpande verksamhet. Frågan berör även i hög grad JO-ämbetets funktion som tillsynsorgan. Enligt HD är det viktigt att hålla fast vid att JO-ämbetet är och skall vara en institution av extraordinär natur. Den normala, mera systematiska kontrollen över rättstillämpning och rättssäkerhet bör ankomma på andra myndigheter och utövas med andra medel än dem som står JO till buds.

Vad gäller ämbetsansvarsreformens konsekvenser för JO-ämbetet ansluter sig HD på flera punkter till de lösningar utredningen förordat men är tveksam beträffande frågan om JO skall få befogenhet att inför domstol föra talan mot beslut i disciplinärende. Svaret är, enligt HD, i viss mån beroende av om JO kan tillerkännas befogenhet att i annan ordning få en av honom hävdad mening underställd domstols prövning. Såsom utredningen själv funnit bör man enligt HD räkna med att JO under alla förhållanden främst kommer att verka genom egna uttalanden, som kan tjäna myndigheterna till vägledning. Det bör i sammanhanget beaktas, att uppgiften att leda rättstillämpningen i ordinär väg för huvuddelen av rättslivet ankommer på högsta domstolen och regeringsrätten samt vissa specialdomstolar. Den frågan bör enligt HD ställas, hur en samordning mellan domstolarnas och JO:s verksamhet skall ske, så att inte uppgiften att leda rättstillämpningen

KU 1975/76:22

i tveksamma fall i större utsträckning undandras domstolarna. HD anser att man för sådana fall bör överväga att införa möjlighet för JO att genom talan inför domstol få rättsfrågan prövad. En sådan ordning skulle på ett annat och bättre sätt än enligt utredningens förslag inordna JO i rättssystemet och även främja effektviteten i hans verksamhet. Hur denna möjlighet att föra talan skulle närmare regleras framhålls vara en komplicerad fråga, som kräver särskild utredning. I viss anslutning till det förslag som framförs i motionen 1975:2179 förordar HD att en sådan utredning kommer till stånd. Samtidigt bör enligt HD också undersökas om inte en myndighet eller tjänsteman som fått sin rättstillämpning underkänd av JO borde ges möjlighet till domstolsprövning.

Regeringsrådet Cars m.fl. framhåller att i och med ämbetsansvarets omdaning förändras grundvalen för ombudsmännens agerande. När ämbetsansvaret i fråga om tjänstefel bortfaller finns inte längre något utrymme för JO-erinringar till en tjänsteman. Hittillsvarande praxis med sådana erinringar har, framhålls det i yttrandet, till nöds kunnat försvaras med hänvisning till åtalsbefogenheten. I fortsättningen kommer uttalanden av JO som innebär klander mot en tjänsteman att helt sakna anknytning till rättsväsendet i övrigt. Detta betyder, att de organ som har att med bindande verkan avgöra innebörden i gällande rätt, främst högsta domstolen och regeringsrätten, sällan kommer att få pröva hållbarheten i ombudsmännens uttalande. Denna olägenhet föreligger redan nu på ett vidsträckt fält, där ombudsmännen gör uttalanden om innebörden av gällande rätt. JO-uttalanden uppfattas ofta felaktigt av allmänheten, massmedia och även myndigheter som en rättskälla. Som utredningen visar förekommer det till och med att myndigheter begär förhandsbesked av JO om hur en författning skall tolkas, ehuru myndigheten själv anförtrotts rättstillämpningen på området. De facto blir alltså ombudsmannens uttalande i många fall vägledande för rättstilllämpningen. När å andra sidan en myndighet eller tjänsteman inte vill ansluta sig till ombudsmannens lagtolkning har denne inte någon rättslig möjlighet att framtvinga efterlevnad av vad han uttalat.

Enligt regeringsrådet Cars m. fl. framstår det som i hög grad önskvärt att ombudsmännens verksamhet inordnas i det judiciella systemet på sådant sätt att deras uppfattning kan underställas de prejudikatbildande instansernas bedömning. Även en tjänsteman eller myndighet, vars handlingssätt eller lagtolkning underkänts av ombudsman, borde kunna få en motsvarande möjlighet till rättslig prövning av ombudsmannens uppfattning. Den i motionen 1975:2179 framförda tanken på någon form av fastställelsetalan synes därför förtjänt att övervägas av riksdagen.

I det av regeringsrådet Hegrelius m. fl. avgivna yttrandet diskuteras ingående JO:s uppgifter och ställning i det konstitutionella systemet. JO:s viktiga uppgift att förebygga felaktig rättstillämpning genom att verka för att lagar och författningar tolkas på ett riktigt sätt av myndigheterna är förenad med svårigheter, framhålls det i yttrandet, av det förhållandet att vad som är gällande rätt avgörs inte av JO utan av de organ som enligt regeringsformen

KU 1975/76:22

har att som sista instans tillämpa gällande rätt, dvs. särskilt högsta domstolen och regeringsrätten samt på vidsträckta områden regeringen. Emellertid gäller många av JO:s uttalanden, kanske flertalet, inte rättstillämpningsfrågor av den art som vanligen kommer upp till prövning hos slutinstanserna. I många fall avser hans uttalanden tillämpning av förfaranderegler, t. ex. föreskrift om skyldighet att bereda part eller annan tillfälle till yttrande, om plikt att iaktta vissa tidsfrister i förfarandet, om praxis vid registrering etc. I dylika fall kan förmodas att JO:s uttalanden om rättstillämpningen ofta i realiteten blir sista ordet. Ingen annan instans kommer nämligen in på dylika spörsmål. Genom att effektivt övervaka denna del av rättstillämpningen gör JO en betydelsefull insats, framhålls det i yttrandet.

Även i detta yttrande understryks att ämbetsansvarsreformen betyder att grunden för JO:s hittillsvarande verksamhet rubbas. Den av utredningen föreslagna talerätten i disciplinfrågor är från principiell synpunkt diskutabel. Man har, framhålls det i yttrandet, att utgå från att fr. o. m. 1976 blir förseelse i den offentliga tjänsten inte längre av offentligrättslig natur utan kommer att betraktas som en avvikelse från det privaträttsliga avtal som gäller mellan den offentlige arbetsgivaren och arbetstagaren. Utredningens konstruktion innebär i själva verket att man en bakväg återinför det offentligrättsliga ansvaret för tjänsteförseelse som just slopats. Beträffande JO:s befogenhet att göra uttalanden om huruvida myndighet eller befattningshavare handlat olagligt, felaktigt eller olämpligt anförs i yttrandet att dessa uttalanden inte får någon särskild rättslig verkan. De skiljer sig i princip från andra uttalanden som görs exempelvis i vetenskaplig litteratur eller i massmedia av olika slag endast därigenom att det står i riksdagens instruktion för ombudsmännen att ombudsman får göra sådant uttalande. Ingenstädes anges att myndighet eller befattningshavare har att rätta sig efter uttalandena. Något sådant skulle inte heller kunna stadgas, då den enligt rättsordningen kompetenta tolkningsmyndigheten när som helst kan komma till en mening motsatt JO:s. Det är, framhåller man, allvarligt att JO på detta sätt kommer att bli en instans, som gör uttalanden utan anknytning till det i landet i övrigt rådande rättsliga systemet. Även i detta yttrande erinras om att i motionen 1975:2179 förs fram tanken att JO skulle hos slutinstanserna HD och regeringsrätten kunna föra talan om fastställelse av viss tolkning av gällande bestämmelser. I yttrandet framhålls att något hinder knappast synes föreligga att JO ges möjlighet att med utgångspunkt i fall i den egna verksamheten uppställa en typsituation och underställa sina uttalanden om hur denna situation rättsligen bör bedömas vederbörande högsta instans prövning. Andra vägar kan också prövas. För den händelse JO anses skola bistå enskild, vars rätt kränkts, kan den möjligheten tänkas att JO får särskild rätt att föra talan i extraordinär väg för att åstadkomma rättelse. 1 andra fall kan det vara fråga om att skaffa den som blivit kränkt gottgörelse enligt reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. JO skulle genom att föra talan i dylika fall kunna få sina bedömningar underkastade domstolsprövning och en anknytning till domstolsväsendet skapas. Sammanfattningsvis anförs

KU 1975/76:22

att det föreliggande förslaget inte kan ses som en verklig lösning av frågan om JO:s ställning i det läge som inträder genom ämbetsansvarets avskaffande. Vidare överväganden blir ofrånkomliga. Dessa bör framförallt inriktas på att finna en väg att ge JO de talemöjligheter som erfordras för att han skall kunna lösa de honom i grundlagen ålagda uppgifterna.

Justitiekanslern (JK) beklagar att några förslag till nya regler om JK:s tillsy nsom råde och befogenheter inte lagts fram i sådan tid att man samtidigt kunnat ta ställning till vad som för framtiden skall gälla för JO och JK. Tillsynsområdet ärf. n. praktiskt taget identiskt, befogenheterna är desamma och verksamheten drivs i allt väsentligt efter samma linjer. Även om mycket talar för att förhållandet bör vara detsamma även i framtiden är detta enligt JK inte helt självklart. Det finns nämligen också vissa omständigheter som gör att skilda regler kan befinnas lämpliga. En väsentlig skillnad ligger också däri att medan JO-ämbetet har svårigheter att klara ärendetillströmningen är JK-ämbetet undersysselsatt.

Riksåklagaren (RÅ) anför att utgångspunkten för den översyn av JOämbetets arbetsformer som utredningen genomfört - trots att ämbetsansvarsreformen kunnat beaktas - synes ha grundats på en traditionell uppfattning om JO:s kompetensområde och arbetsuppgifter. RÅ framhåller att denna grundsyn möjligen inte är helt hållbar. Den nya lagstiftningen om ämbetsansvar ger enligt RÅ anledning att noga pröva en rationell avgränsning av JO:s uppgifter. En strävan, som återspeglas i utredningen och som allmänt torde kunna godtas, är att JO:s verksamhet i görligaste mån begränsas till frågor som är väsentliga från allmän synpunkt. Utvecklingen under de senare åren har enligt RÅ visat att ombudsmännen fått en allt större andel klagomål med huvudsakligen materiell innebörd, vilka behandlats eller kunnat behandlas med anlitande av ordinära rättsmedel. Det framstår enligt RÅ som angeläget att JO inte uppfattas som en besvärsinstans. Det djupgående ingripande i rättsordningen, som avskaffandet av det sedvanliga ämbetsansvaret innebär, bör inte få medföra att man såsom någon slags kompensation tillägger JO en uppgift att vara verksam i samhällets intresse, som kommer att saknas hos det främsta reguljära organet, nämligen åklagarväsendet. RÅ anför vidare att tiden synes mogen att helt avskaffa JO:s åtalsfunktion.

Rikspolisstyrelsen erinrar om att kritik i skilda sammanhang framförts mot att JO gör uttalanden av allmän innebörd även inom områden som ej rör den strikta rättstillämpningen. Som utredningen anfört är ingen skyldig att rätta sig efter dessa uttalanden, vilka är att betrakta som uttryck för JO:s personliga åsikt. Enligt styrelsens uppfattning torde uttalanden av JO anses vara så auktoritativa att de regelmässigt följs även om de uppgetts vara av personlig karaktär från JO:s sida. Styrelsen anser dock principiellt att uttalanden av denna karaktär i görligaste mån bör begränsas. Det kan enligt styrelsen inte vara till fördel för JO-ämbetet och dess anseende, om myndigheterna börjar diskutera och ifrågasätta uttalandena eller öppet handla i strid mot dessa. Då överprövning av sådana JO:s uttalanden inte kan ske

KU 1975/76:22

föreligger vid sådant förhållande även risk för osäkerhet i tillämpningen av normerna.

Som tidigare nämnts har en rad andra remissinstanser anlagt allmänna synpunkter på JO-ämbetets uppgifter och verksamhetens inriktning. I det följande kommer i särskilda avsnitt att mera konkret redovisas utredningens olika förslag och vad som anförts härom i motionerna och remissyttrandena.

2. Prövningen av JO-anmälningar

Av utredningens betänkande framgår att antalet anmälningar till JO har ökat under de senaste 20 åren med en särskilt kraftig stegring 1967-1971. Före den senaste omorganisationen inkom till JO och MO tillsammans omkring 1 800 anmälningar, medan antalet JO-anmälningar de senaste åren har varit över 3 000 per år. Under 1974 var det en mindre nedgång i förhållande till närmast föregående år. För att få en bättre kännedom om de ärenden som ombudsmännen har att utreda och om möjligt få en förklaring till den kraftiga ärendeökningen har utredningen genomfört en större stickprovsundersökning av ärendena vid ombudsmannaexpeditionen för åren 1964, 1968 och 1972 (bilaga 1 till betänkandet). Denna undersökning har visat att antalet icke-partsärenden ökat kraftigt, att anmälningar mot kommunala myndigheter också har ökat samt att klagomål över det materiella innehållet i myndigheternas beslut synes vara vanligare än förut. Utredningen har också funnit att ökningen av antalet anmälningar har varit större än utbyggnaden av den offentliga förvaltningen, och utredningen har antagit att antalet anmälningar kommer att fortsätta att öka i ungefär samma takt som under de senaste 15-20 åren.

Utredningen har övervägt olika metoder att begränsa arbetet med prövning av klagomål men har avvisat tanken på att ställa upp fasta avvisningsregler, som skulle innebära att anmälningar under vissa förutsättningar alltid lämnades utan prövning, t. ex. då en viss tid förflutit från det påtalade felet, då klaganden hade försuttit möjligheten att besvära sig i ordinarie ordning eller då klaganden ej var personligen berörd av det påtalade felet. Utredningen föreslår i stället, för att JO skall få tillfälle att ägna sig åt de mer väsentliga ärendena, att man i instruktionen skall införa en bestämmelse om att ombudsman bör avskriva klagoärende från handläggning, om han finner det vara av mindre vikt att saken utreds. Härvid skall särskilt beaktas om det synes sannolikt att något fel begåtts, om det påstådda felet är ringa eller om felet inte rör klaganden personligen eller någon som han företräder. Särskilt har frågan om klagomål från personer som saknar egentligt partsintresse tilldragit sig utredningens intresse. Utredningen finner det rimligt att dessa klagomål i många fall leder till utredning i mindre utsträckning än andra klagomål men tänker då särskilt på sådana fall då en person klagar över ett förhållande som inte alls berör honom själv, t. ex. något som han läst om i tidningarna. Rör det sig om väsentliga samhällsfrågor eller klagomål

KU 1975/76:22

från t. ex. företrädare för naturskyddsintressen eller invandrargrupper bör enligt utredningen klagomålen kunna upptas till prövning, även om klagandena inte har partsbehörighet i inskränkt mening.

Utredningen föreslår också såsom en ersättning för den nuvarande femårsbegränsningen, då det gäller prövning av klagomål, att ombudsmännen inte bör till utredning uppta förhållanden, som ligger längre än två år tillbaka i tiden, om det inte från allmän synpunkt är väsentligt att saken utreds. Denna regel bör enligt utredningens förslag gälla såväl klagoärenden som initiativärenden.

Utredningen anser att JO-ämbetet bör kunna överlämna klagoärenden till annan myndighet för utredning och prövning i större utsträckning än vad som nu sker. Därför föreslås att JO skall kunna överlämna vissa ärenden till JK efter överenskommelse med denne. Utredningen avser då särskilt skrivelser som innefattar klagomål från en myndighet mot en annan eller från en tjänsteman inom en myndighet mot denna myndighet.

JO Lundvik uppehåller sig bl. a. kring frågan om JO-ämbetets arbetsbörda, när det gäller dels prövningen av inkommande anmälningar, dels ingripande på eget initiativ. Den beräkning som utredningen gjort beträffande den framtida utvecklingen vad gäller antalet klagomål är enligt JO Lundvik osäker men sannolikt inte orealistisk.

Beträffande de ärenden som upptas på JO:s eget initiativ dominerar inspektionsärendena, dvs. iakttagelser under inspektion som föranlett JO att inleda särskild undersökning. JO Lundvik anför att antalet, 300-500 per år, kan synas relativt litet men att detta inte ger någon rättvisande bild av vilken arbetsmängd som åtgått. Initiativärenden kan också baseras även på annat än iakttagelser vid inspektioner, såsom på uppgifter i tidningsartiklar eller andra massmedia. Antalet ärenden som föranletts av sådana uppgifter har emellertid varit relativt litet under senare år, vilket enligt JO Lundvik bl. a. sammanhänger med att det blivit allt vanligare att klagande åberopar dylika uppgifter i sina klagoskrifter.

Beträffande frågan om JO:s alltmer stigande arbetsbörda bör medföra att någon del av verksamheten bör skäras ned och i första hand inspektionsverksamheten är JO Lundvik tveksam och anför att i klagoärendena uppmärksamheten mer eller mindre ofrånkomligen fixeras till det enskilda fallet, medan initiativärendena redan från början kan inriktas på utredning av rent principiella frågor. Med anledning av önskemålet att minska JO:s arbete framhåller JO Lundvik att man inte gärna kan hindra allmänheten från att vända sig till JO. En begränsning kan däremot göras av JO:s formella kompetens, t. ex. så att klagomål inte kan tas upp om det riktar sig mot stiftelser e. d. Vidare kan och bör man enligt hans mening frita JO från skyldighet att utreda klagomål, som JO av en eller annan anledning finner vara av mindre vikt. Om en mera påtaglig minskning av arbetsbördan skall kunna vinnas, torde det enligt JO Lundvik vara ofrånkomligt att skära ned inspektionsverksamheten något. Sker detta, bör emellertid - för att inte

KU 1975/76:22

rättssäkerheten skall komma i fara - tillses att inspektioner ändå kommer till stånd genom andra organ, såsom JK och de överordnade centrala verken.

JO Lundvik instämmer vidare med utredningen att någon undantagslös regel om att klagomål under vissa betingelser -1, ex. om påtalade händelser ligger långt tillbaka i tiden, om ordinarie besvärsmöjlighet återstår, om frågan inte berör klaganden personligen - alltid skall avvisas, inte bör uppställas och är nöjd med utredningens instruktionsförslag i dessa hänseenden. Några större lättnader i arbetsbördan torde enligt JO Lundvik knappast kunna förväntas när det gäller klagomålsprövningen, även om den av utredningen anvisade utvägen att i större utsträckning än hittills överlämna ärende till annan myndighet anlitas.

Enligt JO Wennergren synes de av utredningen anvisade metoderna att begränsa klagomålsprövningen allmänt sett väl ägnade att ligga till grund för verksamheten. Det är angeläget att JO får behålla sin frihet att efter eget omdöme och på eget ansvar bestämma vilken policy som skall tillämpas i angivna hänseende. JO Wennergren anser att instruktionsbestämmelserna beträffande avvisning bör utformas så, att det positivt framgår, att JO beträffande varje inkommande anmälan skall pröva om det från tillsynssynpunkt är tillräckligt motiverat att anmälan tas upp till prövning eller ej. Därefter kunde fogas anvisningar om vad JO därvid särskilt bör beakta. Vidare föreslår JO Wennergren en instruktionsbestämmelse av innehåll, att JO inte bör ta upp förhållanden som ligger mer än ett år tillbaka i tiden, om inte särskilda skäl talar för att saken tas upp. JO Wennergren har ingen erinran mot utredningens förslag om överlämnande av ärende till annan myndighet och, efter överenskommelse med JK, till denne.

I motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) anförs att det är i hög grad diskutabelt att införa restriktioner för allmänheten att vända sig till JO. Det torde vara tillräckligt,att JO redan med gällande bestämmelser har möjlighet att avvisa klagomål, som är uppenbart orimliga. Klagorätten även för inte direkt berörda bör alltså enligt motionärerna behållas oinskränkt. Den är en viktig del av den allmänna insynen och utgör en garanti för att oriktiga beslut inte får passera i tysthet enbart på grund av den drabbades bristande kunskap, rädsla eller obenägenhet att klaga.

JK framhåller att den enskildes rätt att vända sig direkt till JO med sina klagomål blivit så fast förankrad i allmänhetens rättsmedvetande och så värdefull att en begränsning av JO:s prövning av klagomål bör ske med försiktighet. I likhet med vad som redan gäller bör dock JO även i fortsättningen ha möjlighet att avvisa klagomål av mindre vikt. Beträffande frågan om avvisning när det gäller anmälan från person som inte är direkt berörd av saken anmäler JK viss tveksamhet och anför bl. a. att det kan förhålla sig så,att en utomstående kan se klarare och mer objektivt på saken än den som är direkt berörd. Vidare kan den i saken direkt berörde ha haft fördel av ett oriktigt beslut och saknar därför anledning att själv anmäla förhållandet. Enligt JK bör JO i avvisnings- och avskrivningsfallen som

KU 1975/76:22

regel i korthet motivera sina beslut, t. ex. därmed att samma sak tidigare prövats av JO, att det påstådda felet är ringa eller att något fel sannolikt inte begåtts.

RÅ har ingen erinran mot de föreslagna instruktionsbestämmelserna i fråga om klagomålsprövningen. Det är enligt RÅ lämpligt att bättre avskrivningsmöjligheter tillskapas. JO bör således få större frihet att avgöra vilka ärenden som bör upptas till prövning. Det bör vara självklart att sådana ärenden där vanliga rättsmedel står till buds normalt inte kan behandlas av JO på annat sätt än genom överlämnande till vederbörande myndighet, när skäl finns att uppfatta klagoskriften som besvärsinlaga. Vidare understryker RÅ att JO i allmänhet inte bör användas som instans för myndigheters eller enskilda tjänstemäns aktioner mot varandra. Om sådana mellanhavanden inte kan lösas på ordinär väg, förefaller en hänvändelse till JK att vara det naturliga rättsmedlet.

Svea hovrätt understryker, att ombudsmännen för att de skall kunna ägna sig åt väsentliga frågor radikalt måste befrias från mindre betydelsefulla uppgifter. Hovrätten delar utredningens uppfattning att någon undantagsregel om avvisande av klagomål, när vissa kriterier föreligger, inte bör uppställas. Emellertid är det av vikt att riksdagen till JO:s ledning uppställer allmänna principer i en generalklausul och att denna inte blir för snävt utformad. De föreslagna instruktionsbestämmelserna, sedda i belysning av vad som uttalas i motiven till dessa paragrafer, synes vara till fyllest. Möjligen skulle exemplifiering av avvisningssituationerna kunna kompletteras med att avvisning bör ske, om ordinarie besvärsmöjlighet fortfarande står öppen. Det är nämligen enligt hovrätten väsentligt, att JO inte ingriper i ärenden som inte är slutligt avgjorda liksom att det görs klart att JO-institutionen är av extraordinär karaktär. Hovrätten erinrar om den redan nu föreliggande, men sparsamt utnyttjade möjligheten för JO att överlämna till annan myndighet att pröva klagomål. Då något motsatsförhållande mellan regeringens ombudsman, JK, och riksdagens JO inte föreligger, är det därför naturligt att undersöka i vilken omfattning klagomål lämpligen kan och får överlämnas till JK för avgörande. Över huvud bör man noga pröva möjligheten till samordning av JO:s och JK:s tillsynsverksamhet.

Vissa allmänna principiella synpunkter på klagomålsprövningen anläggs av kammarrätten i Göteborg, som anför att JO-ämbetets uppgift att verka som riksdagens kontrollorgan sedan länge kommit i bakgrunden och att JO alltmer kommit att framstå som ”folkets ombudsman”. Värdet av att i princip all myndighetsverksamhet är underkastad granskning av ett fristående, av riksdagen utsett organ, dit allmänheten kanvändasig, kan knappast överskattas. Enligt kammarrättens mening är det emellertid inte rimligt att driva tanken på JO som folkets ombudsman så långt att han skall ta sig an varje klagomål från allmänheten. De behov av förbättrad rådgivning och hjälp i juridiska angelägenheter som finns bör inte i första hand tillgodoses genom en utbyggnad av JO-institutionen till ett centralt organ för

KU 1975/76:22

bevakning av enskildas rättsliga intressen av allehanda slag och dignitet utan genom en förstärkning av rättshjälp och andra liknande anordningar på det regionala och lokala planet. Liksom hittills bör det inte komma i fråga att JO tar upp varje klagomål eller varje upptäckt felaktighet till närmare granskning och inte heller att han för den enskilde förfördelades talan.

Kammarrätten delar utredningens uppfattning att det inte är lämpligt med fasta kriterier för att bestämma i vilka fall JO skall kunna underlåta att lägga ned arbete på ett ärende. I stället måste, såsom utredningen har föreslagit, prövningen ske efter en generalklausul. 1 denna bör kraftigt markeras att JO skall koncentrera sina krafter till de viktigare ärendena. Vad gäller frågan om generalklausulen bör kompletteras med ett stycke med anvisning på några omständigheter, som bör beaktas vid bedömningen av om klagomålet skall avskrivas, kan kammarrätten inte ansluta sig till utredningens uppfattning. En sådan anvisning har, framhåller man, den nackdelen att den framhäver bara vissa omständigheter som bör föranleda att ärendet inte utreds närmare. Kammarrättens uppfattning är att JO själv kan göra en lämplig och riktig bedömning av vilka ärenden som påkallar hans närmare granskning.

Invandrarverket understryker att JO-ämbetet i stigande grad kommit att betraktas som den bästa garanten för individens rättstrygghet. Behovet av en instans för den enskilde att vända sig till när han känner sig illa behandlad av en myndighet är sannolikt större än man i förstone föreställer sig. Det finns enligt invandrarverket många människor som anser sig ur stånd att själva vända sig med klagomål till myndigheter och som inte ens känner någon som kan hjälpa dem. Med all sannolikhet måste många invandrare räknas dit. Invandrarverket anser att i de fall där ett ärende avskrivs eller klagomålet eller den klagande hänvisas till annan tillsynsmyndighet bör den klagande ges lättbegriplig information resp. hjälp att föra saken vidare, t. ex. genom hänvisning till närmaste allmänna advokatbyrå.

Kriminalvårdsstyrelsen delar utredningens uppfattning att JO i princip inte skall behandla klagomål, om det påtalade förhållandet ligger mer än två år tillbaka i tiden. Styrelsen ansluter sig också till utredningens överväganden beträffande betydelsen av att ordinarie besvärsmöjlighet utnyttjats. När det gäller partsbegränsningen ifrågasätter styrelsen om inte utformningen av förslaget till instruktion för justitieombudsmännen är för snäv mot bakgrund av utredningens överväganden, vilka styrelsen ansluter sig till.

Kriminalvårdsstyrelsen anser vidare att JO:s möjlighet att överlämna klagomål till annan myndighet för utredning och prövning bör utnyttjas i större utsträckning än som för närvarande är fallet. Överlämnande bör regelmässigt ske när klagomålet gäller frågor som rör myndigheternas egentliga verksamhetsområde. Den enskilde förlorar ju härigenom inte möjligheten att få ärendet prövat av JO. Liknande synpunkter anläggs av bl. a. universitetskanslersämbetet och socialstyrelsen. Sistnämnda ämbetsverk pekar på sådana fall då det finns en särskild instans som har till uppgift att pröva

2 Riksdagen 1975/76. 4 samt. Nr 22

KU 1975/76:22

klagomål av ifrågavarande slag, t. ex. medicinalväsendets ansvarsnämnd beträffande klagomål mot medicinalpersonal. Med hänsyn till enhetligheten i rättstillämpningen är det angeläget att JO i största möjliga utsträckning utnyttjar sin rätt att överlämna ärendet till denna instans för handläggning. Detta bör dock givetvis inte ske, om JO finner att ärendet bör avskrivas.

Även länsstyrelsen i Stockholms län anser utredningens förslag om rätt för JO att avskriva ärenden som är äldre än två år rimligt, särskilt med hänsyn till att förbehåll görs beträffande förhållanden som från allmän synpunkt framstår som väsentligt att utreda. Däremot vill länsstyrelsen i motsats till utredningen ifrågasätta om inte en avskrivningsregel bör finnas för det fall att besvärsinstitutet utnyttjats parallellt med en JO-anmälan. Besvärsprövningen synes böra äga rum utan att påverkas av det ”tryck” som kan ligga i en inneliggande JO-anmälan. Klaganden kan ju efter slutligt beslut återkomma till JO med klagomål. Länsstyrelsen vill, när det gäller möjligheterna att förminska JO:s arbetsbörda, framhålla lämpligheten av att JO i högre grad än vad som sker för närvarande överlämnar ärenden till ordinarie myndigheter för prövning. Länsstyrelsen utövar t. ex. tillsyn över kommunala myndigheter i socialärenden och fungerar därvid som ”klagomur”. Ett annat lämpligt område för överlämnande till länsstyrelsens prövning är taxeringsområdet. På båda dessa områden visar erfarenheten att missnöjesanledning inte sällan kan undanröjas i fall där hänvändelse till JO eljest kunnat förväntas. Om klaganden inte är nöjd med tillsynsmyndighetens beslut eller åtgärd, kan han givetvis fortfarande vända sig till JO.

Riksskatteverket framhåller däremot att det många gånger måste framstå som mindre lämpligt att överlämna ett klagomål till annan myndighet eftersom klaganden eftersträvar just en JO-utredning. Arbetsmarknadsstyrelsen erinrar om att i motionen 1975:2180 (vpk) starkt understryks att någon inskränkning i allmänhetens klagorätt till JO ej bör förekomma av det skälet att klaganden inte är direkt berörd av händelsen. Styrelsen framhåller att utredningens förslag inte innebär att JO skulle vara ovillkorligen förhindrad att ingripa i sådana fall. Liknande synpunkter anlägger även andra remissinstanser.

Rektorsämbetet vid Uppsala universitet framhåller allmänt att tillströmningen av klagomål till JO-ämbetet visar, att chefsmyndigheternas tillsyn av underordnade myndigheter och möjligheten att få klagomål prövade hos andra organ inte fyller alla behov eller tillgodoser rimliga önskemål om insyn. Överföring av ärenden från JO till andra tillsynsmyndigheter bör enligt rektorsämbetet ske med viss varsamhet. Det är viktigt att JO handlägger frågor av principiell räckvidd och ger vägledande anvisningar för myndigheternas framtida verksamhet. Rektorsämbetet finner det mindre tillfredsställande att såsom utredningen föreslagit klagomål skall kunna avvisas eller avskrivas utan att ens ha varit föremål för en summarisk prövning av den JO under vars tillsynsområde ärendet hör. Invändningar i sistnämnda

KU 1975/76:22

avseende framförs även av andra remissinstanser.

Förvaltningschefen vid tekniska högskolan i Stockholm delar i allt väsentligt utredningens uppfattning att man inte bör uppställa fasta avvisningsregler för klagoärenden och godtar de föreslagna instruktionsbestämmelserna på denna punkt. Länsstyrelsen i Uppsala vill starkt understryka att endast klara fall avskrivs från handläggning med stöd av den föreslagna generalklausulen. TCO har inte något att erinra mot att ombudsmännen har viss möjlighet att avvisa ärenden men anser det väsentligt att inte fackliga organisationer och andra som har att ta till vara gruppintressen utestängs från möjligheten att få prövat förhållanden som berör dem de företräder.

3. Inspektionsverksamheten

1 utredningens betänkande lämnas en utförlig redovisning av JO-inspektionernas omfattning och inriktning under senare år (betänkandet s. 111-118). Antalet inspekterade myndigheter har rört sig om mer än ett hundratal varje år. Ombudsmännens målsättning är att under innevarande år avsätta ca 30 dagar vardera för inspektionerna.

Utredningen erinrar om att riksdagen vid flera tillfällen uttryckt sin uppskattning av inspektionsverksamheten och angivit riktlinjer för i vilken omfattning den bör bedrivas och på vilka områden den främst bör inriktas. Det har framhållits att inspektioner kanske är det mest effektiva sättet för JO att kontrollera efterlevnaden av lagar och författningar och att träffa på fel och brister i rättstillämpnigen och i lagstiftningen. Eftersom en av utredningens huvuduppgifter är att söka komma till rätta med JO:s stora arbetsbörda har utredningen allvarligt övervägt om inspektionsverksamhet är en så värdefull metod att utöva tillsyn över myndigheterna att den bör bibehållas i nuvarande omfattning.

Utredningen framhåller att inspektionerna är tidsödande och att för- och efterarbetet är betydande. Samma personer sysslar med klagomålsprövning och med inspektioner, varigenom inspektionsverksamheten förrycker arbetet med att pröva klagomål. Genom inspektioner tillgodoses inte den enskildes behov av rättssäkerhetskontroll på samma omedelbara sätt som vid klagomålsprövning. Det finns enligt utredningen en risk att JO under inspektioner främst uppdagar formella fel, såsom bristfälligt förda diarier o. d., men inte upptäcker allvarligare sakliga fel, särskilt som han ofta inte har annat material att tillgå än muntliga upplysningar från myndighetens egna tjänstemän. Antalet myndigheter under JO:s tillsyn är vidare så stort att det är en övermäktig uppgift för JO att under en rimlig tidrymd besöka dem alla. Inspektionerna inträffar därför så sällan på en myndighet att endast en obetydlig del av dess verksamhet kan bli föremål för granskning, och det årliga antalet inspektioner av en viss typ av myndigheter är så litet att det fordrar flera år för att JO skall få ett något så när representativt underlag för att närmare lära känna praxis i hela landet.

KU 1975/76:22

20 Utredningen betonar att det i första hand måste ankomma på de centrala förvaltningsmyndigheterna att utöva tillsyn över underlydande myndigheter och att inspektera dessa. Under senare år har det tillskapats allt fler centrala myndigheter på olika förvaltningsområden, och därigenom har möjligheten till en effektiv kontroll av regionala och lokala organ förbättrats. Därtill kommer att de centrala verken är väl insatta i sina underlydande myndigheters problem och har speciell sakkunskap för att lösa dessa. Liksom då det gäller klagomålsprövningen bör man alltså hålla fast vid att JO är en extraordinär tillsynsmyndighet, som inte bör utnyttjas för inspektionsuppgifter, som lika väl kan utföras av andra myndigheter.

Utredningen har övervägt om en del av JO:s inspektionsverksamhet skulle kunna föras över till JK. Visserligen lyder JO under riksdagen medan JK är ett regeringens organ. Enligt utredningen talar dock många skäl för att de regelbundna mer rutinbetonade inspektionerna borde utföras av en myndighet som lyder under regeringen. Det är ju ytterst denna som gentemot riksdagen svarar för att den statliga förvaltningen, men också den genom statliga författningar reglerade delen av kommunalförvaltningen, arbetar effektivt och korrekt och i sin verksamhet tillgodoser rättssäkerhetens krav.

Utredningen erinrar om att i direktiven till den tidigare detta år av regeringen tillkallade utredningen om JK-ämbetets verksamhet uttrycks önskemål om en samordning av JO:s och JK:s uppgifter. Enligt JO-utredningen är det önskvärt att JK får i uppgift att ägna mer tid åt inspektioner av de offentliga myndigheterna. Skulle så bli fallet bör JO kunna väsenligt minska sin inspektionsverksamhet och därigenom få större möjlighet att ägna sig åt klagomålsprövning och annan initiativverksamhet än regelbundna inspektioner, t. ex. undersökning på bred basis av myndigheternas handläggning av en viss typ av ärenden.

Som tidigare nämnts tillmäter JO Lundvik inspektionsverksamheten stor betydelse och framhåller, att inspektionerna ger JO tillfälle att skaffa sig en personlig inblick i hur myndigheterna arbetar och möjlighet att upptäcka missförhållanden som kräver hans ingripande. Enligt JO Lundvik är det inte önskvärt att skära ned inspektionsverksamheten. Om man emellertid skall kunna åstadkomma en minskning av JO:s arbetsbörda måste detta ofrånkomligen i viss mån gå ut över inspektionsverksamheten. JO Lundvik understryker att en nedskärning inte behöver medföra att medborgarnas rättssäkerhet sätts i fara, förutsatt att en utökad inspektionsverksamhet kommer till stånd genom andra organ såsom utredningen föreslagit. Många centrala verk har regionala eller lokala organ under sig och håller ofta god kontakt med sina underlydande myndigheter genom chefsmöten, kurser e. d. Däremot förekommer sällan eller aldrig regelrätta inspektioner, vilket enligt hans mening är beklagligt. JO Lundvik framhåller att inspektionsprotokollen i princip bör innehålla alla iakttagelser och inte som utredningen föreslår endast sådant som föranleder särskilt uttalande.

I allt väsentligt instämmer JO Wennergren i utredningens synpunkter

KU 1975/76:22

på JO:s inspektionsverksamhet. Han är också av den uppfattningen att de rutinbetonade inspektionerna bör upphöra, så att inspektionsresurserna kan användas på ett friare sätt. En vart tionde år återkommande länsinspektion ger t. ex. inte utbyte i förhållande till den arbetsinsats den kräver. Bättre är då enligt hans mening att göra en länsinspektion när några speciella förhållanden talar för att den behövs.

Invändningar mot utredningens förslag framförs däremot av ställföreträdande JO Sverne, som bl. a. framhåller att om JO-ämbetet skall kunna uppfylla sin uppgift att kontrollera att myndigheterna i sin verksamhet lever efter lagarna är det väsentlig att ombudsmännens nuvarande inspektionsmöjligheter inte beskärs i någon högre grad. Därjämte torde det på vissa områden anses vara av värde att inspektionerna görs av riksdagens förtroendeman och inte av regeringens representant. Så kan exempelvis vara fallet på det kommunala området. Dock kan en viss begränsning av inspektionsverksamheten göras beträffande de centrala ämbetsverken. Vidare bör som utredningen föreslagit inspektionsprotokollen förenklas.

I likhet med JO Sverne hävdas i motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) att någon inskränkning av inspektionsverksamheten inte bör komma i fråga bl. a. mot bakgrund av JO:s speciella ställning som riksdagens ombudsman.

Enligt motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) bör en breddning av JO-ämbetets roll i samhället övervägas, bl. a. genom en mer kvalificerad form av inspektionsverksamhet. Sålunda bör JO-ämbetet t. ex. med vissa års mellanrum kunna företa systematiska studier av tillämpning och praxis i skilda delar av administrationen, för att på så sätt garantera att lagstiftarens intentioner verkligen följts och genomförts ute på fältet.

Företagsnämnden hos JO-ämbetet framhåller att inspektionerna har ett stort värde bl. a. genom att kännedom förvärvas om den närmare innebörden av vissa administrativa processer såsom databehandling etc. Vidare kan problem rörande myndigheternas arbetsbörda få en realistisk belysning. I princip anser företagsnämnden att inspektionerna även i framtiden bör bedrivas i en inte alltför obetydljg omfattning.

Frågan om inspektionsverksamheten har enligt JK mycket stor betydelse även för JK-ämbetet. JK är ense med utredningen om att inspektioner i stor utsträckning bör ankomma på de centrala förvaltningsmyndigheterna. Vidare har JK förståelse för utredningens förslag att JK kan ta över ansvaret för s. k. rutininspektioner. Motsatt uppfattning kan emellertid också hävdas. Ytterst är frågan i vilken utsträckning och på vad sätt riksdagen skall utöva sin i regeringsformen angivna kontrollmakt. I den mån inspektionsverksamheten betraktas som en del av denna makt innebär en överflyttning till JK att riksdagen avstår från sin makt. Om en reform i den riktning utredningen uttalar sig för skulle ske, krävs det enligt JK vissa organisatoriska åtgärder i fråga om JK:s egen organisation.

Även RÅ delar utredningens uppfattning att JO:s inspektionsverksamhet

KU 1975/76:22

bör kunna begränsas. Detta bör ske dels genom att inspektionerna görs mera specialinriktade, dels genom att de med utnyttjande av delegationsmöjligheterna görs mindre tidskrävande för ombudsmannen själv. Med anledning av vad som anförts om samordning mellan JO:s och JK:s uppgifter i detta hänseende påpekar RÅ, att hans egen inspektionsverksamhet är mycket omfattande och vidare i hög grad inriktad på rättssäkerhetskontroll. RÅ framhåller att han är beredd att kontinuerligt redovisa sin egen inspektionsverksamhet till JO.

JK-utredningen har ingen erinran mot förslagen beträffande omfattningen och inriktningen av JO:s och JK:s inspektionsverksamhet och konstaterar att en följd härav är att kommunalförvaltningen, åtminstone det specialreglerade området, även i framtiden kommer att ingå i JK:s tillsynsområde.

Svea hovrätt vill inte föregripa den pågående JK-utredningen utan inskränker sig till att understryka att JO:s arbetsbörda bör kunna lättas genom att JK, som redan nu i sin tillsynsverksamhet inspekterar domstolar och andra myndigheter, i större utsträckning handhar den rutinmässiga inspektionsverksamheten.

1 likhet med utredningen anser kammarrätten i Göteborg att sådana inspektioner som äger rum på förekommen anledning, t. ex. efter det att upprepade klagomål riktats mot en myndighets handläggning av en viss ärendetyp, är av stor betydelse för att upptäcka systematiska felaktigheter i myndigheternas verksamhet. Emellertid är även rutinmässig inspektionsverksamhet ett utomordentligt viktigt inslag i ombudsmännens verksamhet. Sådana inspektioner får anses vara en närmast nödvändig förutsättning för att JO skall kunna fullgöra sin i grundlagen föreskrivna tillsynsuppgift. Det är därför enligt kammarrätten en tvivelaktig åtgärd att minskade regelbundet återkommande inspektionerna. Kammarrätten erinrar om att riksdagen vid 1967 års reform uttalade, att det var särskilt viktigt att en avsevärd ökning av JO:s inspektionsverksamhet kom till stånd.

Enligt kammarrättens mening bör värdet av regelbundet återkommande inspektioner inte i första hand ses i deras preventiva effekt. Denna effekt är dessutom inte helt av godo. Det torde sålunda inte saknas exempel på att myndigheter och tjänstemän av rädsla för kritik från JO agerar med överdriven försiktighet och långt driven formalism eller visar ohåga för egna initiativ. Det är därför, framhåller kammarrätten, angeläget att inspektionsverksamheten inriktas framför allt på konstruktiv kritik och att en alltför detaljinriktad och formell granskning undviks.

Överbefälhavaren (ÖB) erinrar om att inom försvarsmakten kontinuerligt sker inspektioner och rapportering om rätts vårdsfrågor. Enligt ÖB är det emellertid angeläget att - utöver den militära kontrollen - granskning sker av en myndighet som inte har anknytning till försvaret. Riksdagens ombudsmän har stor erfarenhet på detta område och har bidragit till att skapa enhetlighet i praxis och lämnat vägledande anvisningar till mycket stort gagn för den rättsvårdande verksamheten. ÖB anser sålunda att någon änd -

KU 1975/76:22

ring beträffande JO:s tillsyn på det militära området inte bör ifrågakomma.

Försvarets civilförvaltning instämmer med ÖB att JO, tidigare MO, har stor betydelse som tillsynsorgan inom försvaret. Det erinras om att civilförvaltningens organisation är föremål för översyn. Ett resultat härav kan bli att försvarets civilförvaltning får i uppgift att vara tillsynsmyndighet för bl. a. den militära rättsvården.

Universitetskanslersämbetet, som bl. a. hänvisar till yttrandet från rektorsämbetet vid Stockholms universitet, anser att JO:s inspektionsverksamhet är av stor vikt och knappast bör inskränkas. Därvid framhålls bl. a. att de "schemalagda” inspektionerna har en betydande preventiv effekt. Vidare innebär dessa att myndigheterna tillförs upplysningar som är av stort värde. Liknande synpunkter anför bl. a. riksskatteverket.

Domstolsverket anför att JO-inspektioner av domstolar under senare år förekommit i mindre utsträckning än tidigare. En ytterligare minskning kan enligt domstolsverket inte accepteras, och verket påpekar att det saknar befogenheter att kontrollera att domstolarna handlägger mål och ärenden i enlighet med författningarna och med beaktande av enskilda intressen. Genomförs utredningens förslag måste enligt verket JK ges ökade resurser för inspektion av domstolarna. Socialstyrelsen anser att JO kan avlastas rutininspektioner i de fall då det finns en annan myndighet som utför inspektioner av ifrågavarande slag. Som exempel nämns den psykiatriska sjukvården, där socialstyrelsen har en särskild tjänsteman (överinspektören) med uppgift bl. a. att utföra inspektioner speciellt med avseende på efterlevnaden av lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall.

Även arbetsmarknadsstyrelsen är av den uppfattningen att de s. k. rutininspektionerna utan större olägenhet och med hänsyn till de övervakni ngsmöjligheter som ändock står till buds kan helt eller delvis bortfalla. Helt annorlunda förhåller det sig däremot i fråga om de brett upplagda inspektionerna resp. inspektionerna på förekommen anledning. Liknande synpunkter på inspektionsverksamheten anläggs av kriminalvårdsstyrelsen och skolöverstyrelsen.

Länsstyrelsen i Stockholms län anför att JO:s inspektioner, både de på förekommen anledning genomförda och de s. k. rutininspektionerna, otvivelaktigt har haft stor betydelse för förvaltningens kvalité och rättstillämpningen. Offentlig förvaltning är, framhålls det, stadd i stark utveckling bl. a. i det hänseendet, att skilda myndigheter och verk söker tillgodose effektivitetskravet genom organisationsförändringar. Vid en med hänsyn till arbetsbördan nödvändig prioritering mellan klagomålsprövningen och rutininspektionerna synes det dock enligt länsstyrelsens mening uppenbart att den förra måste sättas i främsta rummet. En överföring av de rutinmässiga inspektionerna till justitiekanslersämbetet synes lämplig.

KU 1975/76:22

4. JO.s tillsynsområde

I den tidigare regeringsformen angavs att JO skulle ha tillsyn över dem som ”i allo äro underkastade ämbetsansvar”. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 1 § gällande ombudsmannainstruktion, enligt vilken riksdagens ombudsmän har tillsyn över tjänstemän och andra som är underkastade ”fullständigt ämbetsansvar”.

Enligt nya RF har ombudsmännen att i enlighet med instruktion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 §). Tillsynskretsen omfattar således alla som i ”offentlig verksamhet” tillämpar författningar, men det förutsätts att riksdagen i instruktionen för JO preciserar tillsynskretsen. Som nämnts innehåller gällande ombudsmannainstruktion en sådan precisering, nämligen att tillsynen avser dem som har fullständigt ämbetsansvar. Så länge reglerna om ämbetsansvaret består passar således instruktionsbestämmelsen även till den nya regeringsformen.

Som inledningsvis berörts och som närmare utvecklats i närmast föregående avsnitt innebär reformeringen av ämbetsansvaret bl. a. att ansvarsreglerna kommer att omfatta en något annorlunda bestämd personkrets än hittills. Utredningen har diskuterat olika metoder att bestämma tillsynsområdet. Vad gäller tjänstemännen bör JO ha tillsyn över alla som innehar befattning, varmed är förenad myndighetsutövning, men utredningen anser inte att man kan begränsa tillsynskretsen till dessa personer. Utredningen har därför övervägt om man kunde koppla JO:s tillsyn till den krets som skall ha författningsreglerat disciplinansvar enligt det nya ansvarssystemet men har funnit att en sådan beskrivning skulle bli för snäv, eftersom stora delar av kommunalförvaltningen då skulle lämnas utanför. Utredningen har stannat för att föreslå att JO primärt skall ägna sin tillsyn åt myndigheter och andra inrättningar och forst i andra hand åt de befattningshavare som är verksamma vid myndigheterna. Utredningen föreslår därför att ombudsmännen skall ha tillsyn över statliga och kommunala myndigheter och inrättningar, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter och inrättningar samt envar annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning. Förslaget innebär bl. a. att taxeringsnämnder till skillnad från f. n. kommer in under JO:s tillsyn. Vad beträffar krigsmän föreslår utredningen en bestämmelse att officerare och annat befäl av lägst överfurirs grad samt annan krigsman som innehar motsvarande tjänsteställning skall stå under JO:s tillsyn.

Liksom hittills skall tillsynen ej omfatta regeringen, riksdagens ledamöter, justitiekanslern eller kommunala församlingar. Vissa riksdagen underställda organ -1, ex. riksbanks- och riksgäldsfullmäktige - skall inte heller stå under JO:s tillsyn. Enligt utredningen bör JO inte ingripa mot lägre befattningshavare med osjälvständig verksamhet, om det inte påkallas av särskilda skäl. Beträffande vissa allmänna inrättningar, stadfästa av Kungl. Maj:t eller

KU 1975/76:22

av regeringen, vilka nu står under JO:s tillsyn, innebär förslaget att de inte skall stå under tillsyn, såvida de inte utövar offentlig myndighet. Statliga eller kommunala bolag eller stiftelser föreslås i princip inte heller vara underkastade tillsyn.

Utredningens bestämning av tillsynsområdet har i allt väsentligt godtagits eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Några motionsyrkanden föreligger inte i detta avseende.

JO Lundvik anser att utredningsförslaget medför klarare gränser för tillsynsområdet men framhåller att tolkningsproblem likväl kan uppstå, särskilt beträffande den mängd råd, nämnder, stiftelser och liknande inrättningar som numera finns. JO Lundvik framhåller det önskvärda i att JO alltid skall kunna ingripa vid oriktig myndighetsutövning men påpekar att begreppet myndighetsutövning inte är helt entydigt. JO Lundvik uppehåller sig ingående kring frågan om den ökning av JO:s arbetsbörda som kan komma att ske genom att JO genom de nya ämbetsansvarsreglerna blir oförhindrad att ta upp klagomål över felaktig taxering av taxeringsnämnd samt anför bl. a. att JO:s befattning med taxeringsärendena framdeles kommer att kräva en ökad arbetsinsats, oavsett om antalet sådana ärenden stiger eller inte. Det är emellertid enligt JO Lundvik i sak lyckligt att JO får en möjlighet att ingripa mot materiellt klart felaktiga taxeringar.

JO Wennergren ansluter sig till utredningens bedömning att tillsynsområdet inte bör knytas enbart till det författningsreglerade disciplinansvaret. Utredningens förslag att i princip utesluta alla privaträttsliga subjekt från JO:s tillsynsområde är enligt hans mening välbetänkt. Beträffande sådana organ, som i gällande lagstiftning benämns av regeringen stadfästa kassor, verk eller andra inrättningar ellerstiftelser, framhåller JO Wennergren,att dessas offentligrättsliga prägel ibland kan vara så markant, att de blir att betrakta som myndigheter och att de i så fall bör stå under JO:s tillsyn. 1 övrigt instämmer han i utredningens förslag att i den mån bolag eller annat privaträttsligt subjekt utövar offentlig myndighet, som t. ex. AB Svensk Bilprovning, såvitt rör myndighetsutövningen bör stå under JO:s tillsyn. JO Wennergren ansluter sig också till utredningens förslag att inte bara fysiska personer utan också myndigheter skall hänföras till tillsynskretsen.

Av övriga remissinstanser som i sina yttranden berört frågan har kammarrätten i Göteborg, riksåklagaren, överbefälhavaren, arbetsmarknadsstyrelsen, skolöverstyrelsen och rektorsämbetet vid Lunds universitet utan närmare kommentarer tillstyrkt utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Stockholm riktar kritik mot utredningens förslag rörande tillsynen av taxeringsnämnderna och vissa kommunaltjänstemän. Länsstyrelsen framhåller som olyckligt att - som utredningens förslag innebär - parallellt med de nuvarande skattedomstolarna tillskapa ytterligare en instans, JO, som skall svara för den materiella bedömningen av taxe -

KU 1975/76:22

ringarna. En sådan möjlighet anser länsstyrelsen kunna medföra att den grundläggande regeln i taxeringslagen om likformighet och rättvisa sätts ur spel. En utvidgning av JO:s befogenhet härvidlag skulle också enligt länsstyrelsen kunna skapa en betydande osäkerhet för vederbörande taxeringsmyndigheter. Länsstyrelsen framhåller det vidare - med hänsyn till att utredningen tillkommit huvudsakligen för att minska JO:s arbetsbörda - som inadekvat med ett förslag som i stället är ägnat att avsevärt öka arbetsbördan. Det ifrågasätts om JO:s tillsyn över kommunaltjänstemän bör omfatta andra än sådana som handhar myndighetsutövning. Det samhällsintresse som ligger bakom JO-kontrollen synes enligt länsstyrelsen i mycket ringa grad kunna åberopas när det gäller kommunala tjänstemän med rutinuppgifter.

Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifrågasätter nödvändigheten av att utvidga JO:s tillsyn till att omfatta även det materiella innehållet i taxeringsnämnds beslut. Länsstyrelsen framhåller, att det inom skatteväsendet finns organ underkastade JO:s tillsyn med uppgift att meddela anvisningar och vägledande bestämmelser. Även besvärsmöjligheterna och möjligheterna att erhålla sakkunnigt biträde bör enligt länsstyrelsen beaktas. Det kan, anför länsstyrelsen vidare, knappast vara realistiskt att kräva att ledamöterna i en taxeringsnämnd skall svara för sakinnehållet i alla nämndens beslut. Med hänsyn till det sagda anser länsstyrelsen att JO:s tillsynsområde bör vara oförändrat beträffande taxeringsnämnd och dess ledamöter.

Utredningen om justitiekanslerns arbetsuppgifter, som i allt väsentligt ansluter sig till utredningens förslag rörande JO:s tillsynsområde, framhåller att den lösning som väljs i betydande grad kommer att påverka bestämmandet av området för JK:s tillsyn.

En majoritet inom Landstingsförbundets styrelse ställer sig tveksam till den utvidgning av tillsynskretsen som förslaget innebär och påtalar att också personal utan självständig ställning kommer att omfattas av JO:s tillsyn. Det kan enligt förbundet ifrågasättas om inte kretsen bör göras snävare, t. ex. genom en anknytning till begreppet myndighetsutövning i förvaltningslagen. En minoritet inom styrelsen ansluter sig däremot till utredningens förslag.

Svenska kommunförbundet anser inte utredningens förslag till tillsynsområde meningsfullt. Enligt förbundet torde det väsentliga från medborgarnas synpunkt vara att ta sikte på sådant handlande som anses som myndighetsutövning. JO:s tillsyn skulle då kunna begränsas till mer väsentliga frågor från rättsskyddssynpunkt. Enligt kommunförbundet har utredningen överdrivit svårigheterna med att bestämma begreppet myndighetsutövning. Man kan, anser förbundet, räkna med att praxis så småningom kommer att ge begreppet en klarare innebörd. Det faktiska handlande som kan komma in vid tolkningen av skadeståndslagen och av straffbestämmelser är enligt förbundet i princip av samma natur som de beslut som innebär myndig -

KU 1975/76:22

hetsutövning. Väsentligt är, anför förbundet, att förvaltningslagen kan sägas ange typerna av det handlande det är fråga om. En anknytning till begreppet myndighetsutövning i förvaltningslagen bör därför vara möjlig.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) vänder sig mot utredningens förslag att även lägre befattningshavare med osjälvständig ställning skall stå under JO:s tillsyn, även om JO enligt utredningen i sådana fall inte bör ingripa om det inte påkallas av särskilda skäl.

5. JO:s sanktionsbefogenheter m. m.

JO-ämbetet har från sin tillkomst varit konstruerat som ett åklagarämbete. Åtalsmöjligheten har emellertid kommit att utnyttjas i allt mindre utsträckning, ett förhållande som i olika sammanhang varit föremål för diskussion. Bl. a. har i riksdagsmotioner riktats kritik mot ombudsmännens åtals- och erinringspraxis. Denna kritik har emellertid avvisats av riksdagen efter det att riksdagen tagit del av ingående redogörelser rörande ombudsmännens praxis (t. ex. 1LU 1961:44 och 1969:15). 1 12 § gällande ombudsmannainstruktion uttrycks ombudsmans möjlighet att underlåta åtal på följande sätt:

Om förekommet fel ej är av allvarlig beskaffenhet och särskilda skäl inte föranleder annat, bör ombudsman, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan till myndighet med disciplinär bestraffningsrätt, låta bero vid erinran, vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad som i övrigt förekommit.

Mot bakgrund av den kritik som sålunda förekommit mot JO:s åtalsoch erinringspraxis framhåller utredningen allmänt, att det för den enskilde medborgaren är utomordentligt betydelsefullt att ombudsmännen har vittgående befogenheter och både kan påtala fel och med olika sanktioner ingripa mot försumliga tjänstemän då så anses påkallat. Dessa möjligheter är det enligt utredningen angeläget att ombudsmännen utnyttjar på ett kraftfullt sätt. Utredningen anser det dock inte lämpligt att kräva att JO radikalt ändrar sin praxis och åtalar i större utsträckning. Utredningen påpekar härvid att reformeringen av ämbetsansvaret ändrar förutsättningarna för kritiken. Genom avkriminaliseringen av vanliga tjänstefel måste diskussionen gälla, om JO över huvud skall ha kvar sin åtalsbefogenhet och i vilken utsträckning han skall väcka åtal för sådana gärningar som efter reformen skall utgöra ämbetsbrott. För utredningens förslag i detta hänseende redogörs närmare i det följande.

Som inledningsvis berörts innebär den reformering av ämbetsansvaret som träder i kraft den 1 januari 1976 bl. a. att det straffrättsliga ansvaret för vanliga tjänstefel till en del ersätts med ett disciplinärt ansvar av privaträttslig karaktär. Huvudtanken härmed är att fel i tjänsten i princip skall behandlas som avtalsbrott och därför inte bör beivras på straffrättslig väg utan med privaträttsliga sanktionsmedel. För allvarligare fel i tjänsten

KU 1975/76:22

behålls dock ett straffrättsligt ansvar. Som ämbetsbrott skall sålunda i fortsättningen bedömas myndighetsmissbruk, vårdslös myndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. De två förstnämnda brotten är nya brottskonstruktioner, som kortfattat uttryckt skall anses föreligga, när de för myndighetens behöriga utövande gällande reglerna överträds.

Det straffrättsliga ansvaret för de tre kvarstående ämbetsbrotten omfattar en något annorlunda bestämd personkrets än den som enligt de äldre reglerna har ämbetsansvar. Brottet myndighetsmissbruk är således knutet till myndighetsutövning, men undantar ledamöter av beslutande statliga eller kommunala församlingar. Mutbrottet omfattar i första hand alla arbetstagare hos stat och kommun samt dessutom ledamot av statlig eller kommunal styrelse, nämnd eller liknande myndighet, flertalet uppdragstagare åt stat eller kommun, krigsman eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt samt den som eljest utövar myndighet. Brott mot tystnadsplikt slutligen gäller alla som yppar vad de enligt lag eller annan författning är pliktiga att hemlighålla eller olovligen utnyttjar sådan hemlighet.

Det lagreglerade disciplinansvaret omfattar enligt de nya reglerna en snävare personkrets än det straffrättsliga ansvaret och är således begränsat till statstjänstemän och tjänstemän inom det statligt lönereglerade kommunala området, dvs. främst lärare. Utanför det lagreglerade disciplinansvaret faller således större delen av alla kommunala arbetstagare, kommunala förtroendemän och andra offentliga uppdragstagare liksom arbetstagare i offentliga bolag. Det bör i sammanhanget nämnas, att de kommunala tjänstemännen i de flesta fall har ett i kollektivavtal reglerat disciplinärt ansvar. Statsråden och justitieombudsmännen omfattas inte av statstjänstemannalagen och för dessa förekommer alltså inte något disciplinansvar. Disciplinpåföljd kan inte heller åläggas justitieråd, regeringsråd eller JK.

Påföljderna för ämbetsbrotten oriktig myndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt är böter eller fängelse. Frågan om brottet också skall medföra avskedande skall som regel inte prövas av domstolen i straffprocessen utan avgöras på disciplinär väg.

Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag under högst 30 dagar. 1 stället för disciplinpåföljd kan under vissa angivna förutsättningar avskedande komma i fråga. Mot beslut av disciplinmyndighet skall tjänsteman kunna föra talan enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, dvs. i princip av organiserad tjänsteman till arbetsdomstolen och av oorganiserad till tingsrätt med arbetsdomstolen som överinstans.

Genom reformeringen av ämbetsansvaret kommer JO:s funktion som åklagare i fortsättningen att omfatta dels allmänna brott, begångna i tjänsteutövning, dels de kvarvarande ämbetsbrotten oriktig myndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Beträffande övriga förfaranden som föranleder ingripande från JO:s sida är JO hänvisad till att antingen anmäla vederbörande befattningshavare för disciplinär åtgärd eller verka enbart genom sina uttalanden.

KU 1975/76:22

29 Ämbetsansvarskommitténs förslag innefattade inte någon rätt för JO att föra talan mot beslut av disciplinmyndighet. I propositionen till ämbetsansvarsreformen finns inga särskilda regler om JO:s eller JK:s ställning i disciplinprocessen. Departementschefen hänvisar till de pågående utredningarna om JO- och JK-ämbetena och anför följande.

I den mån statsmakterna i sitt kommande ställningstagande på grundval av JO- och JK-utredningarnas överväganden skulle finna att yttranderätt eller partsställning bör tillerkännas JO och JK i disciplinärende hos arbetsgivaren eller inför domstol torde de lagändringar som behövs få vidtas i det sammanhanget.

Vid riksdagsbehandlingen av ämbetsansvarsreformen godtogs i allt väsentligt propositionens förslag. Justitieutskottet (JuU 1975:22) kom i sin skrivning även in på frågan om JO:s och JK:s tillsyn och framhöll härvid bl. a. att en väsentlig garanti för att de offentliga funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt är att det liksom f. n. finns möjligheter för utomstående organ, främst JO och JK, att få insyn i myndigheternas verksamhet och övervaka efterlevnaden av lagar och andra författningar. Utskottet anförde i sammanhanget vidare, att riksdagens ställningstagande till JO-utredningens förslag självfallet inte borde föregripas, men att utskottet ansåg sig kunna utgå från att det inte görs några väsentliga förändringar som kan reducera möjligheterna till kontroll av att de offentliga funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt.

En motion (m) om att samtliga kommunaltjänstemän skulle åläggas författningsreglerat disciplinansvar avstyrktes av utskottet, som därvid bl. a. erinrade om att åtskilliga tjänstemän och andra kommunalanställda inte är underkastade ämbetsansvar och därför inte heller kan ställas till ansvar för tjänstefel enligt nuvarande lagstiftning. Att för dessa grupper införa ett författningsreglerat disciplinansvar skulle, framhöll utskottet, innebära en inte oväsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för det offentligrättsliga sanktionssystemet.

1 JO-utredningens betänkande föreslås att JO även i fortsättningen skall ha kvar sin befogenhet att väcka åtal. Mycket talar enligt utredningen för att JO regelmässigt skall föranstalta om åtal, då en tjänsteman har begått en sådan gärning som innefattar oriktig myndighetsutövning. I sådana fall då åtal ter sig opåkallat bör ombudsmännen ha kvar en möjlighet att underlåta åtal. Utredningen föreslår att man inte skall ha någon särskild bestämmelse, som ger ombudsmännen möjlighet att efterge åtal, utan i stället skall för ombudsmännen liksom för andra åklagare gälla rättegångsbalkens bestämmelser om åtalsplikt och om rätt att i vissa uppräknade fall underlåta åtal.

Beträffande disciplinansvaret erinrar utredningen om att ett sådant ansvar redan nu gäller för det stora flertalet offentliga tjänstemän och att ombudsmännen har rätt att i stället för att väcka åtal anmäla tjänstemannen

KU 1975/76:22

till vederbörande disciplinära myndighet. Utredningen föreslår att denna anmälningsrätt skall stå kvar, såväl beträffande tjänstemän för vilka ett författningsreglerat disciplinansvar gäller som för övriga, dvs. flertalet kommunaltjänstemän. Ombudsmännen bör enligt utredningen kunna utnyttja denna befogenhet dels för att få tjänstemannen ålagd disciplinpåföljd, dels för att få en uppenbart olämplig tjänsteman avskedad eller avstängd från utövning av tjänsten.

De nya reglerna innebär vidare att disciplinpåföljd inte får åläggas, om inte tjänstemannen inom två år från förseelsen fått en skriftlig anmaning att uttala sig om gärningen. Utredningen anser att JO i vissa fall bör få befogenhet att bryta denna tvååriga preskription. Eftersom JO:s utredningar särskilt i allvarliga fall ofta tar lång tid synes en sådan befogenhet vara nödvändig för att få tjänstemannen ålagd disciplinpåföljd. Utredningen föreslår därför att ombudsmannen skall få befogenhet att göra sådan skriftlig anmaning som bryter preskriptionen.

Med hänsyn till risken att en disciplinmyndighet i vissa fall ser alltför välvilligt på en underställd tjänstemans handlingssätt är det enligt utredningen önskvärt att det finns en möjlighet att få detta handlingssätt bedömt av ett helt utomstående organ. Utredningen anser att JO bör ges sådan ställning i disciplinförfarandet att han i sista hand kan bringa en disciplinmyndighets beslut under domstols prövning. Utredningen föreslår därför att JO skall få befogenhet att föra talan mot beslutet inför domstol i civilprocess, på ungefär samma sätt som en arbetstagare kan föra talan mot arbetsgivarens beslut om disciplinär påföljd. Talan skall således normalt föras vid arbetsdomstolen. Domstolen föreslås få möjlighet att på talan av JO utdöma disciplinpåföljd eller skärpa disciplinpåföljd, om det är från allmän synpunkt påkallat. Vidare föreslås domstolen få befogenhet att på talan av JO besluta om avskedande eller avstängning, om myndighetsutövning är förenad med tjänsten samt tjänstemannen begått brott för vilket är stadgat fängelse i två år eller däröver och han genom brottet visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten.

Eftersom det författningsreglerade disciplinansvaret enligt ämbetsansvarsreformen begränsas till statstjänstemän och statligt lönereglerade kommunala tjänstemän, föreslår utredningen att de nämnda befogenheterna för JO - befogenheten att avbryta preskription och att föra talan mot arbetsgivarmyndighetens beslut - endast skall gälla inom dessa tjänstemannaområden samt för innehavare av prästerlig tjänst.

Beträffande de kommunalanställda tjänstemännen som inte omfattas av det författningsreglerade disciplinansvaret anser utredningen det inte möjligt att rubba det avtalsgrundade systemet genom att tillåta JO att föra talan mot disciplinbeslut. Som framgår av det föregående föreslås JO även inom denna sektor vara oförhindrad att anmäla en tjänsteman för disciplinärt förfarande men här kan ett sådant komma till stånd endast om avtalet medger detta.

KU 1975/76:22

31 Bland remissinstanserna är det endast RÅ som ifrågasätter JO:s åtalsrätt. Det finns enligt RÅ inga sakliga skäl för att tillerkänna JO åtalsbefogenhet utan det måste anses tillräckligt om JO överlämnar frågor som rör åtal till riksåklagaren.

Som redan framgått av det inledande avsnittet om JO:s ställning allmänt förekommer delade meningar bland remissinstanserna när det gäller främst den föreslagna talerätten för JO mot disciplinmyndighets beslut.

JO Lundvik redogör i sitt yttrande för i vilka situationer han ansett sig böra väcka åtal för tjänstefel och tar därefter upp frågan om de nya disciplinansvarsreglernas verkningar för JO:s vidkommande. Utredningens förslag att JO skall kunna göra disciplinanmälan och även fullfölja talan mot disciplinmyndighets beslut godtas av JO Lundvik även om vissa principiella betänkligheter kan anföras. Talerätten, som inte bör vara inskränkt till de fall då JO gjort disciplinanmälan utan gälla generellt, anser JO Lundvik vara värdefull bl. a. med hänsyn till de fall då JO har den uppfattningen att disciplinmyndigheten sett alltför välvilligt på tjänstemannens handlande. JO Lundvik understryker att JO:s uppgift inte är att slå vakt om arbetsgivarintressen utan att tillvarata det allmänna samhällsintresset av effektivitet, självständighet och oväld inom tjänstemannakåren och att i de fall JO för talan inför arbetsdomstolen får prövningen en annan karaktär än eljest. JO Lundvik ansluter sig även till utredningens förslag att ge JO befogenhet att avbryta preskriptionen för disciplinpåföljd.

JO Wennegren ser inte någon fara i att JO i framtiden kommer att sakna det maktmedel som åtalsmöjligheten för tjänstefel utgjort. 1 vad gäller disciplinansvarsreglerna kan det ifrågasättas om det med hänsyn till det nya disciplinansvarets drag av arbetsgivarsanktion är förenligt med JO:s uppgifter att påkalla tillämpning av reglerna. JO Wennergren konstaterar emellertid att det i propositionen till ämbetsansvarsreformen (prop. 1975:78 s. 154) förutsatts att disciplinansvaret är till inte bara för arbetsgivarintresset utan också för allmänhetens intresse. Det är därför följdriktigt att JO i den enskilde medborgarens intresse skall kunna göra det gällande både i form av anmälan till vederbörande disciplininstans och i form av talan mot disciplinmyndighetens beslut.

Ställ/Öreträdande JO Sverne ansluter sig till utredningens förslag beträffande JO:s åtalsbefogenhet och rätt att göra disciplinanmälan men avvisar med hänsyn till den privaträttsliga grundsyn som skall prägla det offentligrättsliga anställningsförhållandet förslaget om rätt för JO att föra talan mot arbetsgivarmyndighetens eller disciplinnämndens beslut. Enligt JO Sverne föreligger inte några avgörande nackdelar med ett system utan sådan talerätt för JO. Med största sannolikhet kan man räkna med att en anmälan till disciplinmyndighet från JO leder till någon form av påföljd för vederbörande funktionär. Skulle i något enstaka fall så inte ske bör JO:s uttalande ändå kunna tillmätas sådan tyngd att det i vart fall får betydelse för den framtida handläggningen av liknande ärenden.

KU 1975/76:22

32 Som redan anförts i det inledande avsnittet om JO:s ställning allmänt anser högsta domstolens ledamöter det kunna vara föremål för tvekan hur reglerna om JO:s möjligheter att ingripa mot personer som står under hans tillsyn bör utformas med hänsyn till det nya ansvarssystemet. Denna tveksamhet hänför sig inte till JO:s befogenheter att väcka åtal eller anmäla försumlig tjänsteman för vederbörande disciplinära myndighet utan till frågan om JO dessutom skall äga rätt att föra talan mot beslut i disciplinärende. Svaret anses i viss mån beroende på om JO kan tillerkännas befogenhet att i annan ordning få en av honom hävdad mening underställd domstols prövning.

Regeringsrådet Cars m.jl. anser att den föreslagna talerätten för JO inte kan avvaras, men framhåller att utredningens förslag rörande JO:s befogenheter i disciplinprocessen i realiteten innebär att JO övertar myndighetens arbetsgivarfunktion och agerar i myndighetens ställe, vilket innebär en avvikelse från de principer som ligger till grund för det disciplinära förfarandet. Regeringsrådet Martenius däremot anser det tillräckligt att JO har möjlighet att anmäla vederbörande tjänsteman för disciplinär åtgärd. Främst JO-ämbetets auktoritet och den publicitet en JO-anmälan till disciplinmyndighet medför måste antas borga för att förfarandet kommer att få all erforderlig effektivitet. Som tidigare nämnts motsätter sig även regeringsrådet Hegrelius m.fl. av principiella skäl den föreslagna talerätten och anför att utredningens konstruktion med rätt för JO att föra talan mot disciplinmyndighets beslut i själva verket innebär att det offentligrättsliga ansvaret för tjänsteförseelser återinförs på en bakväg. Det bör, framhåller man, även beaktas att talerätten inte avses gälla för huvuddelen av de kommunalt anställda.

Arbetsdomstolen godtar utredningens förslag beträffande JO:s talerätt mot disciplinmyndighets beslut. Att talerätten föreslås begränsad till tjänstemän som är underkastade författningsreglerat disciplinansvar innebär visserligen en bristande enhetlighet mellan olika grupper av offentliga funktionärer. Emellertid måste beaktas att en utsträckning därutöver skulle innebära ett ingrepp i det regelsystem för disciplinfrågor, som statsmakterna genom ämbetsansvarsreformen ansett böra ankomma på arbetsmarknadens parter att själva bygga upp avtalsvägen.

Arbetsdomstolen ifrågasätter om inte den föreslagna talerätten för JO bör vara generell och inte som utredningen föreslår begränsad till de fall då JO gjort anmälan till disciplinmyndighet. I vad sedan gäller talerätten för JO i belysning av de regler som gäller för arbetsdomstolens verksamhet framhåller domstolen bl. a. att disciplinansvaret är avsett att trygga även andra intressen än rena arbetsgivarintressen, nämligen intresset av att all utövning av offentlig verksamhet utan ovidkommande hänsyn uppfyller vad verksamhetens bästa kräver. Förslaget om talerätt för JO vid arbetsdomstolen innebär sålunda inte något nytt i vad avser den sak som skall prövas. Det skulle visserligen enligt arbetsdomstolen kunna hävdas att JO

KU 1975/76:22

kan komma att föra en talan som står i strid mot den ståndpunkt varom såväl den offentliga arbetsgivaren som vederbörande tjänsteman och hans organisation enats, samt att detta skulle te sig som en mindre tillfredsställande ordning. Möjligheten härav synes emellertid inte utan vidare kunna anföras som argument mot förslaget - beaktas måste nämligen möjligheten att den sålunda intagna ståndpunkten står i strid mot en riktig tillämpning av den aktuella disciplinansvarsförfattningen. Enligt domstolens mening synes frågan över huvud om oenighet mellan JO och den offentlige arbetsgivaren rörande den talan JO vill föra böra i mån av behov lösas såsom ett processtekniskt problem.

Vidare framhåller arbetsdomstolen att de problem som JO:s talerätt vid arbetsdomstolen skulle kunna skapa huvudsakligen synes vara av mera detaljartad natur - t. ex. frågor om fördelning av rättegångskostnader i mål där JO för talan liksom spörsmålet om eventuell interventionsrätt för den offentlige arbetsgivaren i dylika mål. Enligt arbetsdomstolens uppfattning torde dessa problem kunna lösas genom i första hand processrättslig lagstiftning.

Beträffande JO:s rätt att göra disciplinanmälan ansluter sig JK till utredningens förslag men anser att en tjänsteman inte - såsom utredningen föreslagit - skall kunna få en disciplinanmälan till stånd därför att han är missnöjd med av JO uttalad kritik. JK framhåller härvid, att någon rätt till åtal f. n. inte finns och att en sådan rätt beträffande disciplinanmälan synes ha än mindre fog för sig. JK anser vidare att JO:s talerätt inte bör inskränkas till de fall då han själv gjort anmälan eftersom fall kan tänkas då JO inte får kännedom om förseelsen innan myndigheten av eget initiativ inlett ett disciplinärt förfarande. Beträffande de kommunalanställda utanför det lagreglerade disciplinförfarandet är det enligt JK:s uppfattning betänkligt, att JO varken skall kunna framtvinga disciplinmyndighets prövning av påföljdsfrågan eller föra talan inför domstol mot myndighets beslut. JK anser det nödvändigt att JO får möjlighet till effektiva ingripanden i de fall där tjänsteman genom brott eller förseelse visat sig uppenbarligen inte skickad att inneha sin befattning. Även om det får förutsättas, att arbetsgivaren i regel vidtar nödvändiga åtgärder, bör JO ändå beredas en självständig möjlighet att dra frågan om tjänstemans skiljande från tjänsten inför domstol.

Svea hovrätt avstyrker förslaget om att JO skall tilläggas rätt att uppträda som part i disciplinärende inför domstol och framhåller härvid den rent arbetsrättsliga kraktär som tvister av ifrågavarande slag anses ha efter ämbetsansvarsreformen. Hovrätten säger sig inte heller vara övertygad om behovet av att ge JO den föreslagna befogenheten i disciplinprocessen. I vart fall bör enligt hovrätten frågan inte lösas förrän ställning tagits till JK-utredningen, som enligt sina direktiv har att pröva ifrågavarande spörsmål. Ett senare ställningstagande till frågan skulle också ha den fördelen att man hunnit få viss erfarenhet av hur det nya systemet fungerar utan den fö -

3 Riksdagen 1975/76. 4 samt. Nr 22

KU 1975/76:22

reslagna talerätten för JO. Hovrätten uppehåller sig också vid JO:s åtalsrätt och rätt att göra disciplinanmälan och ifrågasätter om inte i instruktionen borde intas en bestämmelse om skyldighet för JO att tillmötesgå en begäran från tjänsteman, som bestrider felaktigt förfarande, att få saken prövad av domstol eller disciplinmyndighet. Ett sådant stadgande skulle enligt hovrätten vara väl förenligt med den inställning ombudsmännen själva sedan länge haft.

Konsumentombudsmannen (KO) anser den föreslagna befogenheten för JO i disciplinprocessen välmotiverad mot bakgrund av att JO därmed ges möjlighet att ingripa mot allvarliga fel, som enligt hans bedömning inte föranlett tillräckligt kännbart ingripande från disciplinmyndighetens sida.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) framhåller vikten av att disciplinärenden kan bli föremål för prövning av utomstående organ och anser det därför väsentligt att JO får rätt att föra talan vid domstol mot arbetsgivarmyndighets eller disciplinnämnds beslut enligt samma regler som gäller för tjänstemans talerätt. Mindre tilltalande anser UKÄ det vara att JO enligt förslaget inte fått motsvarande möjlighet i fråga om kommunaltjänstemän.

Professor Strömberg, till vilken rektorsämbetet vid Lunds universitet anslutit sig, anser att man bör överväga om det verkligen är helt uteslutet att ge JO talerätt mot disciplinbeslut på hela kommunalsektorn och framhåller att även de tjänstemän som inte är underkastade författningsreglerat disciplinansvar har möjlighet att dra ett disciplinbeslut under domstols prövning. Vidare ifrågasätts utredningens förslag att medge JO rätt att bryta preskriptionen för disciplinpåföljd.

Rektorsämbetet vid Stockholms universitet anser att JO bör medges talerätt mot disciplinmyndighets beslut men anser att sådan talan bör föras vid allmän domstol. Inte heller arbetsmarknadsstyrelsen motsätter sig de föreslagna reglerna om JO:s befogenheter i disciplinärenden men förutsätter att proceduren inte kommer till användning annat än i allvarliga fall. Särskilt pekar styrelsen på fall när tjänstemannen handlar med sin arbetsgivares goda minne och framhåller att ett vidareförande av saken till arbetsdomstolen under sådana förhållanden skulle te sig egenartat.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att JO:s rätt att överklaga disciplinmyndighets beslut skall avse alla kommunalanställda och framhåller att det för både allmänheten och tjänstemännen måste te sig stötande att samma typ av förseelser skall föranleda olika påföljder, enbart beroende på om tjänstemannen råkar tillhöra det statligt lönereglerade området eller inte. Länsstyrelsen framhåller också att disciplinmålen företer större likheter med brottmål än med tvistemål och att rättegångskostnaderna i disciplinmålen därför bör bestämmas efter de regler som gäller för brottmål. Sistnämnda synpunkt framförs också av riksskatteverket.

Samma inställning som länsstyrelsen i Uppsala län till JO:s talerätt på det kommunala området redovisas av länsrädet Widmark i skiljaktig mening

KU 1975/76:22

till länsstyrelsens i Stockholms län yttrande samt av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, vilken även ifrågasätter den föreslagna rätten för JO att bryta preskriptionen i disciplinärenden.

Landstingsförbundet anser inte att JO bör ges rätt att göra disciplinanmälan i de fall då disciplinansvaret regleras i kollektivavtal. Samma åsikt har Svenska kommunförbundet, som bl. a. pekar på svårigheterna för JO att få kännedom om båda de kollektivavtalsslutande parternas syften med avtalade disciplinregler. Kommunförbundet ifrågasätter också om JO över huvud taget på det kommunala området bör ha någon befogenhet att överklaga disciplinbeslut. Det finns enligt förbundet anledning att avvakta utredningen om skolan, staten och kommunerna, som bl. a. har till uppgift att vidga kommunernas befogenhet inom skolväsendet, varvid även lärarpersonalens anställningsförhållanden kan komma att prövas.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) framförs bl. a. den meningen, att talan mot beslut om avskedande av fullmaktshavare alltid skall avgöras av allmän domstol. Vidare hävdas att disciplinansvaret bör gälla alla anställda i kommunal tjänst och att JO till följd härav bör ha befogenhet att föra talan mot arbetsgivarens beslut även för dessa grupper.

I motionen 1975:2181 av fru Jacobsson (m) tas upp frågan om rättegångskostnader i disciplinprocess. Enligt motionen bör enskild tjänsteman kunna åläggas att betala motpartens rättegångskostnader endast enligt de regler som gäller för tilltalad i brottmål. Vidare hävdas att det bör skapas garantier för att tjänsteman alltid skall få sina kostnader ersatta om han vinner målet eller då JO:s talan bifallits endast till ringa del. Vidare anförs att det uttryckligen bör anges, att i disciplinmål där JO för talan ersättning för rättegångskostnader skall utges av eller tillerkännas statsverket.

6. JO-ämbetets organisation

JO-ämbetet fick sin nuvarande utformning genom 1967 års reform. Som inledningsvis nämnts innebar denna att de tidigare JO- och MO-ämbetena samordnades till en organisatorisk enhet med tre självständigt ansvariga ombudsmän, var och en med sitt tillsynsområde. Samtidigt utbyggdes institutionen med ställföreträdande JO till att omfatta två av riksdagen därtill valda personer. Dessa fick till huvuduppgift att under ombudsmans semester eller vid annat förfall för ombudsman tjänstgöra i dennes ställe. Möjlighet gavs också för ombudsman att även eljest delegera vissa på ombudsman ankommande uppgifter till de ställföreträdande ombudsmännen.

Regeringsformen och riksdagsordningen innehåller vissa rambestämmelser om JO:s uppgifter och reglerar frågorna om val av ombudsman och ställföreträdande ombudsmän, medan de närmare bestämmelserna om bl. a. antalet ombudsmän finns i instruktionen (1967:928) för riksdagens ombudsmän.

KU 1975/76:22

36 Den inbördes fördelningen av tillsynsområdena och dessas omfattning regleras i särskild arbetsordning.

När riksdagen år 1967 hade att ta ställning till frågan om antalet ombudsmän uttalade det sammansatta konstitutions- och lagutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande (1967:1) att frågan inte kunde besvaras endast på grundval av föreliggande uppgifter om arbetsutvecklingen. I första hand måste man enligt utskottet först överväga vilken ställning ombudsmannainstitutionen som sådan borde tillerkännas. Sorn i inledningskapitlet närmare redogjorts för erinrade utskottet i detta hänseende om förvaltningsapparatens kraftiga utveckling, som skapat en ny motivering för ombudsmannainstitutionen såsom en utanför den offentliga förvaltningens hierarki stående helt självständig institution, utsedd av riksdagen. Utskottet erinrade vidare om institutionens extraordinära karaktär, innebärande bl. a. bristande befogenhet att rätta felaktiga beslut, och om den stora betydelse som alltid tillmätts det personliga momentet i ombudsmännens ämbetsutövning. Vid sin bedömning att ombudsmännen borde vara tre förklarade sig utskottet särskilt beakta att det stora arbetsfält som ligger under ombudsmännens tillsyn knappast i längden kan med den grad av sakkunskap och auktoritet som erfordras behärskas endast av en eller två personer.

Beträffande ombudsmannainstitutionens uppbyggnad och kompetensfördelningen mellan ombudsmännen framhöll utskottet att delade meningar förekommit under ärendets beredning. Bl. a. hade förordats en fast gränsdragning mellan ombudsmännen, omfattande samtliga ämnesområden under deras tillsyn. Varje ombudsman skulle sålunda ha ett eget ämbete - bilda ett särskilt riksdagens verk - men de skulle ha en gemensam expedition. Ett annat alternativ som hade framförts i vissa remissyttranden, bl. a. från JO, innebar att ett gemensamt ämbete med flera ombudsmän skulle tillskapas. Utskottet anförde för egen del följande.

Utskottet har vid sin prövning av de olika alternativ som föreligger stannat för lösningen med eti gemensam! ämbete. Om MO-institutionen inte bibehålls i dess nuvarande form enligt utskottets förslag, synes nämligen en sådan konstruktion bäst svara mot den principiella syn på ombudsmännen och deras ställning och uppgifter som utskottet i det föregående utvecklat. Fråga är inte om tre skilda funktioner utan om en. Att handhavandet av denna uppgift i dagens samhälle befunnits kräva tre ombudsmän i stället för en, som ursprungligen var fallet, ändrar inte detta förhållande. Genom samordning i ett ämbete torde också väsentliga fördelar kunna vinnas. Det blir sålunda lättare än nu att åstadkomma en utjämning om utvecklingen ånyo leder till en ojämn arbetsbelastning på ombudsmännen. Samordningen kommer också att möjliggöra att de enskilda ombudsmännens speciella sakkunskap kan tillgodoföras verksamheten utan hinder av formella kompetensgränser.

Med det anförda har utskottet inte velat förorda, att riksdagen skall utan något eget ställningstagande överlämna åt ombudsmännen att fördela ärendena och tillsynsuppgifterna i övrigt och än mindre att ingen bestämd arbetsfördelning alls skall gälla. Otvivelaktigt är det av betydelse både för

KU 1975/76:22

ämbetets effektivitet och för de enskilda klagandena, att en i huvudsak fast ordning tillämpas. Av stor vikt är också att man även i ett samordnat ämbete bibehåller ett personligt ansvar för envar av ombudsmännen för bestämda ärendegrupper.

Det gemensamma ämbetet bör benämnas riksdagens ombudsrnannaexpedition. Envar av de tre ombudsmännen bör bära titeln justitieombudsman.

Beträffande antalet ställföreträdande ombudsmän fann utskottet övervägande skäl tala för att endast två personer utsågs. Utskottet förutsatte därvid att den tidigare gällande generella dubbleringsrätten upphörde och att ställföreträdare skulle tillåtas tjänstgöra samtidigt med ombudsman endast då särskilda förhållanden påkallade det.

JO-utredningen erinrar om att riksdagen i olika sammanhang - bl. a. i samband med 1967 års omorganisation av JO-institutionen - understrukit betydelsen av det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning. Utvecklingen har emellertid gått i den riktningen att ämbetet mer och mer utvecklats till ett ämbetsverk, f. n. med tre ordinarie ombudsmän, två ställföreträdare och en ombudsmannaexpedition som sysselsätter i runt tal femtio personer.

Den nuvarande organisationen är enligt utredningen behäftad med vissa svagheter. Bl. a. framhålls risken att det utbildas olika praxis inom de olika tillsy nsområdena i och med att ämbetet består av skilda enheter. Utredningen diskuterar olika tänkbara organisationsformer och stannar för att föreslå att JO-ämbetet skall organiseras med en ombudsman som chef och tre andra ombudsmän samt att det nuvarande systemet med ställföreträdande ombudsmän, som tjänstgör endast tidvis, avskaffas. Den ombudsman som är chef föreslås dels få den administrativa beslutanderätten, dels få ett särskilt ansvar för hela JO-ämbetets verksamhet med befogenhet att ge allmänna riktlinjer för de andra ombudsmännens och ombudsmannaexpeditionens arbete. Var och en av de andra ombudsmännen skall svara för ett eget tillsynsområde. Chefen bör däremot enligt utredningens förslag inte kunna ge de övriga ombudsmännen direktiv för hur de skall avgöra ett enskilt ärende. 1 chefens befogenhet bör vidare ligga att han kan förbehålla sig att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Ändamålet med att utse en av ombudsmännen till chef är framför allt att möjliggöra att JO-ämbetet smidigare än nu anpassar sig till den offentliga förvaltningens utveckling.

Beträffande det samråd i administrativa frågor som skall äga rum med riksdagens JO-delegation föreslår utredningen att chefen skall samråda med delegationen innan han fastställer arbetsordning och begär anslag för ämbetets verksamhet.

Utredningen lämnar även förslag till hurombudsmannaexpeditionen skall organiseras i stora drag Eftersom var och en av de tre övriga ombudsmännen skall ha ett eget tillsynsområde, föreslår utredningen att den föredragande personalen skall knytas till tillsynsområdena på så sätt att varje tillsyns -

KU 1975/76:22

område får två byråer, vardera med en byråchef, en fast anställd föredragande och i genomsnitt ytterligare två arvodesanställda föredragande. Vid sidan om de sex tillsynsbyråerna skall enligt utredningens förslag finnas en utredningsbyrå med uppgift bl. a. att genomföra utredningar om problem som är gemensamma för flera tillsynsområden och att göra mer systematiska undersökningar av vissa problem inom ett tillsynsområde. Byrån bör även ägna sig åt utåtriktad information om JO:s verksamhet samt åt vissa kurativa uppgifter. Slutligen föreslår utredningen att det skall finnas en administrativ enhet. Ombudsmannaexpeditionen skall liksom nu förestås av en kanslichef och denne skall lyda direkt under chefen.

Utredningen har även diskuterat om man skall förstärka JO-ämbetet med en regional organisation men avvisat denna tanke.

Beträffande organisationen i stort, främst utredningens förslag att JOämbetet i fortsättningen skall ha en chefsombudsman som skall svara för ämbetets allmänna inriktning, har under remissbehandlingen framkommit delade meningar.

Bland de remissinstanser som särskilt uttalat sig i frågan är JO Lundvik och JO Wennergren, Svea hovrätt, riksåklagaren, konsumentombudsmannen, domstolsverket, länsstyrelsen i Uppsala län, arbetsmarknadsstyrelsen, rikspolisstyrelsen, Landstingsförbundet och Tjänstemännens centralorganisation positiva till förslaget att en ombudsman skall göras till chef för ämbetet. Flera av dessa förordar dock en i förhållande till utredningens förslag förstärkt ställning för chefs-JO.

JO Lundvik anser inte utredningens förslag ogenomförbart men förordar en fastare chefskonstruktion. 1 princip hade den lyckligaste lösningen varit en ordning med en enda ombudsman. Med hänsyn till arbetsbelastningen skulle emellertid en sådan ordning framtvinga delegation i en omfattning som knappast kan te sig acceptabel med hänsyn till JO-ämbetets hävdvunna personliga karaktär. Efter flera års verksamhet i en organisation med tre likställda ombudsmän förklarar sig JO Lundvik övertygad om att det finns behov av en särskild chef för ämbetet. Viktigaste argument härför är att det finns behov av att en person svarar för ämbetets hela uppläggning och dess praxis med befogenhet att ingripa när ett beslut av någon av de övriga ombudsmännen inte överensstämmer med chefs-JO:s bedömning. De andra ombudsmännen, som kan kallas ”ombudsmän, biträdande ombudsmän eller ställföreträdande ombudsmän” bör till följd härav inte ha alltför självständig ställning och inte tilldelas fasta tillsynsområden. Lundvik framhåller att en sådan utformning av JO-ämbetet i sina huvuddrag överensstämmer med den ordning som gällde under tiden 1957-1968. Men även de i statliga verk allmänt tillämpade principerna för ställföreträdares inträde i generaldirektörs ställe kan tjäna som förebild för JO-ämbetets uppbyggnad.

JO Wennergren, som beklagar att JO-ämbetets arbetsbelastning inte tillåter

KU 1975/76:22

ett system med endast en ombudsman, förordar att chefsombudsmannen får mera vidsträckta befogenheter än enligt utredningens förslag. Ämbetet bör bestå av en ombudsman och tre heltidsarbetande ställföreträdande ombudsmän. Ärendena bör därvid delegeras från chef till ställföreträdare efter vissa fasta riktlinjer, innebärande att varje ställföreträdare för vissa specialområden på ungefär samma sätt som varje ombudsman nu har sina sakområden. I princip skall dock chefsombudsmannen vara närmast till att pröva alla ärenden och bestämma ämbetets policy. Skulle inte den sålunda förordade organisationen genomföras anser JO Wennergren att den nuvarande organisationen är att föredra framför den av utredningen föreslagna. Härvid kunde lämpligen en av ombudsmännen - normalt den till tjänsteåren äldste - vara administrativ chef med uppgift att planlägga arbetet på längre sikt m. m. Den administrativa chefen bör ha ett eget tillsynsområde, varvid det ligger nära till hands att till detta föra frågor som går tvärs igenom sakområdena, t. ex. frågor om yttrandefrihet, tryckfrihet, allmänna handlingars offentlighet m. m. Mot utredningens förslag att slopa ställföreträdandena och i stället ha fyra ordinarie ombudsmän kan JO Wennergren inte finna några avgörande invändningar men framhåller att han skulle föredra en organisation med tre ombudsmän och tre ställföreträdare.

Svea hovrätt framhåller att med utredningens förslag kommer de övriga ombudsmännen att framstå som så litet likställda med chefen att den naturligaste slutsatsen av utredningens resonemang borde vara en JO och tre biträdande ombudsmän. Det är också den organisation som hovrätten förklarar sig vilja förorda. Hovrätten framhåller att man då lättare skulle kunna bibehålla det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning, något som riksdagen ofta understrukit betydelsen av. Hovrätten erinrar om, att en sådan organisation skulle bli mest lik den som fanns åren närmast före 1967 års reform.

Även riksåklagaren (RÅ) anser den idealiska organisationen vara att endast en person utövar funktionen som riksdagens ombudsman och hävdar att detta önskemål utan vidare torde kunna uppnås när det gäller det administrativa chefsskapet över ämbetet. Om arbetsbördan i övrigt i dag måste bedömas som övermäktig för de tre ombudsmännen anser RÅ det lämpligaste systemet vara att tillskapa ämbeten för en eller flera biträdande ombudsmän, vilka dock inte bör få avgöra ärenden av större principiell vikt.

Konsumentombudsmannen (KO) redovisar liknande tankegångar som förutnämnda remissinstanser. För att få den slagkraft och organisatoriska styrka som är nödvändig för verksamheten anser KO övervägande skäl tala för att JO-ämbetet upprätthålls av endast en person och att övriga ombudsmän får ställning som ställföreträdare. Till dessa bör JO - såsom nu är fallet med KO - ges rätt att delegera visst ärende eller viss grupp av ärenden. JO skulle därmed få möjlighet att följa och samordna verksamheten över hela fältet och att själv handlägga ärenden av större vikt.

KU 1975/76:22

40 I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) understryks att vid utformningen av JO-organisationen en avvägning måste ske mellan önskemålet om det personliga inslaget och kravet på en organisation som effektivt kan bemästra det stora antalet ärenden. Den nuvarande organisationen synes motionärerna, om ock inte helt invändningsfri, i väsentliga delar och i större utsträckning än utredningens förslag förena dessa skilda önskemål. Utredningens förslag att en JO skall vara chef för övriga JO synes motionärerna mindre lämpligt, bl. a. med hänsyn till att en sådan ordning skulle försvåra rekryteringen av lämpliga personer som JO under chefs-JO. Motionärerna anser att det kan vara lämpligt att en av ombudsmännen, i allmänhet den äldste, fungerar som administrativ chef.

Negativa eller tveksamma till tanken med en chef för JO-ämbetet, som ges andra chefsbefogenheter än rent administrativa, är vidare högsta domstolens ledamöter, regeringsrådet Hegrelius m. fl., regeringsrådet Hilding, kammarrätten i Göteborg, JK, ställföreträdande JO Sverne, rektorsämbetet vid Lunds universitet (professor Håkan Strömbergs yttrande), rektorsämbetet vid Uppsala universitet samt länsstyrelserna i Stockholms län och i Göteborgs och Bohus län.

Högsta domstolens ledamöter (HD) anser det välmotiverat att anförtro en av ombudsmännen den administrativa ledningen av JO-ämbetet. Däremot anser man det tvivelaktigt om någon fördel i övrigt vinns för arbetet genom att ombudsmännen inte är jämställda. Någon förstärkning av arbetskapaciteten kan en organisation med en chef och underställda ombudsmän knappast utgöra. Inte heller anser HD att man med den föreslagna organisationen kan förebygga att ombudsmännen, som handlägger varje ärende självständigt, uttalar olika mening i likartade sakfrågor. För lösningen av principiella frågor av gemensamt intresse för ombudsmännen och för vinnande av en enhetlig praxis inom ämbetet bör det enligt HD vara tillräckligt med ett fortlöpande samråd mellan ombudsmännen. Det framhålls härvid att en organisation motsvarande vad som gäller inom HD och regeringsrätten torde vara att föredra framför den av utredningen föreslagna.

Regeringsrådet Hegrelius m.Jl. anser att slutlig ställning till organisationsfrågorna inte kan tas, förrän omfattningen av JO:s uppgifter fastslagits. Tveksamhet uttalas inför den föreslagna lösningen med en chefs-JO och tre delvis underordnade ombudsmän. Man ifrågasätter om inte en liknande administrativ ordning som inom regeringsrätten skulle kunna tillämpas utan att därför en av ombudsmännen framstår som chef för de övriga.

I ett särskilt tillägg till utlåtandet av regeringsråden Cars m. fl. uttalar regeringsrådet Hilding tveksamhet inför utredningens förslag, som i realiteten skulle innebära att det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning slopades.

Kammarrätten i Göteborg anser att förslaget till organisation av JO-ämbetet är förenat med allvarliga nackdelar och är ägnat att ge upphov till betydande

KU 1975/76:22

oklarheter i ansvarsfördelningen mellan chefs-JO och underordnad JO. Inom ramen för den nuvarande organisationen, som enligt kammarrätten på intet sätt kan anses som dålig, anser kammarrätten det möjligt att åstadkomma större samordning, t. ex. i rättstillämpningsfrågor. Däremot anser kammarrätten det befogat med en JO som administrativ beslutsfattare.

Enligt JK innebär utredningens organisationsförslag att steget mot skapandet av ett ämbetsverk av JO-ämbetet i det närmaste tagits fullt ut. Inrättandet av ett särskilt chefsämbete måste medföra att de andra ombudsmännens självständighet i viss mån går förlorad och att deras auktoritet därmed undergrävs. En ytterligare risk för tilltron till JO-ämbetet är enligt JK förenad med den föreslagna organisationen därigenom att det kan framstå som egendomligt för den enskilde klaganden att inte få svar på sina klagomål från högste chefen. Ämbetets personliga karaktär och ombudsmännens självständighet garanteras bättre när organisationen består av flera likvärdiga ämbeten.

Ställföreträdande JO Sverne anser en organisation med endast en ombudsman vara den bästa lösningen men inte möjlig att genomföra med hänsyn till ärendemängden. Mot den av utredningen föreslagna organisationen riktar JO Sverne flera invändningar. Bl. a. anser han betydande risker föreligga för att de andra ombudsmännens auktoritet blir lidande. Det kan t. ex. knappast undvikas att allmänhet och massmedia som regel, och i allt fall i frågor där man inte direkt delar en ombudsmans åsikt, kommer att fråga vad chefsombudsmannen anser. Även om denne inte får ändra av annan ombudsman fattat beslut ifrågasätter JO Sverne om chefen kan undgå att i vart fall i principiella frågor ge uttryck för hur frågan i framtiden bör lösas. Därmed har man i själva verket infört ett indirekt medel att ändra ombudsmännens beslut. JO Sverne anser att det från förtroende- och enhetlighetssynpunkt ligger närmast till hands att fördela JO:s ämnesområde på två personer. Därvid skulle man behålla systemet med ställföreträdare, vilken ordning synes ha med förtroende godtagits av allmänheten.

Rektorsämbetet i Lund ansluter sig till ett av professor Håkan Strömberg avgivet yttrande, vari uttalas tvivel inför möjligheten att förena en organisation med särskild chefs-JO med den självständiga ställning som traditionellt ansetts tillkomma varje ombudsman. Däremot kan den administrativa ledningen anförtros en ombudsman utan att denne i övrigt tilldelas några chefsbefogenheter. De allmänna riktlinjerna för JO:s verksamhet bör kunna bestämmas genom samråd mellan alla ombudsmännen. Även rektorsämbetet vid Uppsala universitet är kritiskt till en organisation med en chefs-JO och uttalar farhågor för att en sådan organisation skulle kunna leda till att vid valet av ombudsman beaktas annat än som hittills uppfattats ligga i uttrycket "riksdagens förtroende". Det är rektorsämbetets uppfattning att den nu gällande ordningen fungerat tillfredsställande.

Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrker förslaget om en chefsombudsman och menar att en sådan organisation kan leda till en försvagning av de

KU 1975/76:22

andra ombudsmännens auktoritet. Länsstyrelsen föreslår därför att den nuvarande ordningen bibehålls men att en av ombudsmännen får i uppdrag att handlägga vissa administrativa och organisatoriska frågor. Samma syn på chefsinstitutionen anlägger länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som bl. a. framhåller att förslaget är ägnat att främja friktioner inom JO-ämbetet och försvaga dess enhet och styrka.

För att underlätta för ombudsmännen att handlägga sina arbetsuppgifter föreslår utredningen att man i ökad utsträckning skall kunna delegera arbetsuppgifter till tjänstemän vid JO-expeditionen. Bl. a. föreslås, till skillnad från vad som nu gäller, att tjänsteman som är kanslichef eller byråchef skall kunna bemyndigas att avvisa eller avskriva ärenden från handläggning och därvid själv välja ut vilka ärenden som bör avskrivas omedelbart och vilka som bör utredas inom ämbetet för att gå vidare till ombudsmännen. Tjänstemännens beslutbefogenheter föreslås dock inte innefatta rätt att utdela kritik och givetvis inte heller att låta åtala någon eller anmäla någon för disciplinär åtgärd. Det förutsätts att ombudsmännen särskilt till en början ger tjänstemännen tämligen preciserade anvisningar om vilka ärenden som får avskrivas utan att underställas ombudsman.

Vidare föreslår utredningen en delegation i mindre vidsträckt omfattning, nämligen befogenhet för tjänsteman att efter det att JO fattat beslut om avvisning eller avskrivning helt ansvara för författandet och utformningen av beslutet.

Beträffande dessa frågor har bl. a. följande framkommit under remissbehandlingen.

JO Lundvik anser att en möjlighet att delegera vissa ärenden till tjänstemän är nödvändig i ett system utan ställföreträdare för att hålla ärendebalansen inom rimliga gränser vid bl. a. ombudsmans bortovaro. JO Lundvik har sedan några år tillämpat en ordning som innebär att enklare ärenden föredras för byråchefen, som granskar föredragandens förslag till beslut om att ärendet sedan kortfattat anmäles för JO, som i allmänhet godkänner förslaget. JO Wennergren instämmer i allt väsentligt i vad utredningen anför om delegering av arbetsuppgifter till tjänsteman men framhåller att delegationsmöjligheten enligt hans erfarenhet inte kommer att kunna utnyttjas annat än i mycket begränsad utsträckning och därför kommer att bli av endast marginell betydelse som medel att minska JO:s arbetsbörda.

Ställföreträdande JO Sverne däremot anser inte att generell delegation till tjänstemän att avskriva ärenden bör komma i fråga. Det är viktigt att varje medborgare kan nå fram till JO med sitt klagomål. Alla ärenden bör sålunda presenteras för ombudsmannen, som därefter bör fä befogenhet att ge byråchef och vederbörande föredragande i uppdrag att gemensamt utforma och delge klaganden beslutet om att ärendet ej upptas till prövning.

1 beslutet kan då anges att klagoskriften anmälts för JO, som inte ansett klagomålen böra föranleda någon åtgärd. Genom ett sådant förfarande borde

KU 1975/76:22

man kunna undvika risken att allmänheten i betydande utsträckning skriver till ombudsmannen och klagar på att delegation skett eller att beslutet gått klaganden emot. Delegationsformen att tillåta ombudsmannen att efter föredragning uppdra åt byråchefen och föredraganden att gemensamt utforma och meddela fattade beslut bör kunna vidgas till att också omfatta vissa fall av återkommande vägledande uttalanden och konstaterande av vanligen förekommande mindre fel, som medgivits av vederbörande.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) anförs, att varje JO i princip själv bör avgöra samtliga frågor inom sitt tillsynsområde. Mot detta talar dock ämbetets arbetsbelastning och nödvändigheten av att begränsa antalet JO till ett fåtal. Utredningens förslag att JO skall kunna delegera vissa avskrivningsbeslut m. m. till tjänstemän måste därför accepteras. Enligt motionärerna bör sådana beslut undertecknas på JO:s uppdrag e. d.

JK framhåller att hos JK-ämbetet tillämpas ett förfarande som ligger nära det av utredningen föreslagna. Delegation av vissa beslut till tjänsteman innebär lättnad för ombudsmännen under förutsättning att ombudsmännen över huvud inte behöver befatta sig med dessa ärenden. Ett sådant system kräver dock stor erfarenhet och gott omdöme hos vederbörande tjänstemän.

RÅ finnér det föga ändamålsenligt att överlåta beslutanderätten i uppenbarligen betydelselösa ärenden till byråchef. Den som vänder sig till JO bör enligt RÅ rimligen få ett svar undertecknat av JO själv. Detta kan, hävdar RÅ, knappast öka JO:s arbetsbörda i nämnvärd mån och är ägnat att motverka antalet ytterligare klagoskrifter, inte bara till JO utan även till JK och RÅ.

Kammarrätten i Göteborg avstyrker förslaget om vidgad behörighet för underordnade befattningshavare vid JO-ämbetet. Kammarrätten framhåller härvid bl. a. att avskrivnings- och avvisningsbeslut inte sällan måste grundas på svåra bedömningar av delvis diskretionär natur och att någon ledning för fattandet av sådana beslut enligt förslaget inte skall kunna lämnas i form av mera ingående författningsanvisningar. Kammarrätten hävdar att det finns visst utrymme för andra åtgärder i syfte att underlätta arbetet för ombudsmännen. En sådan åtgärd är att ombudsmännen samfällt drar upp riktlinjer för hur avskrivningsrätten skall utnyttjas. Varje ombudsman bör i anslutning härtill ha möjlighet att ge sin underordnade personal anvisningar om handläggningen av ärenden där fråga om avskrivning aktualiseras.

Invandrarverket tillstyrker delegationsrätt av ”klara fall” och anser att varken rättssäkerheten eller allmänhetens förtroende för ämbetet tordq hotas av en sådan rationalisering, i synnerhet som JO numera torde uppfattas mera som ett ämbete än som en person. Domstolsverket föreslår att om delegation av beslutanderätt skall förekomma, skall beslutet kunna överprövas av JO. Ett system med rätt för föredragande att utforma och expediera

KU 1975/76:22

avskrivningsbeslut som fattats av ombudsman ifrågasätts av verket, som inte betraktar en sådan ordning som någon arbetsbesparing för ombudsmannen.

Sveriges advokatsamfund slutligen ifrågasätter den föreslagna delegationsrätten i vad avser beslutsfattande och framhåller att det för den enskilde klaganden måste framstå som otillfredsställande att en tjänsteman och inte JO själv fattar beslut i ärendet.

7. Vissa övriga frågor

Fram till år 1941 förekom olika regler om JO:s valperiod. I princip gällde emellertid att varje lagtima riksdag skulle förordna JO. Detta innebar under åren 1866-1941 att JO:s mandattid omfattade endast ett år. 1937 års JOsakkunniga föreslog att JO och MO skulle väljas vart fjärde år. Detta förslag ledde till grundlagsändringar 1941.

De sakkunnigas förslag var ett led i ett försök att stärka riksdagens ombudsmäns ställning och att förhindra alltför täta personväxlingar på dessa poster. En förlängd valperiod bedömdes ge ombudsmännen en mera tryggad ställning, arbetsro och större möjlighet att visa sin förmåga och duglighet. Det förutsattes att det därmed skulle bli lättare att rekrytera särskilt lämpliga personer till ämbetena. Enligt de sakkunniga kunde dock en längre mandatperiod än som motsvarade valperioden för andra kammaren inte komma i fråga. Man ansåg nämligen att varje ny andrakammaruppsättning åtminstone en gång skulle få fritt delta i utseendet av så speciella förtroendemän som riksdagens ombudsmän. Eftersom riksdagen genom förslaget berövades sin rätt att varje årta ställning till om ombudsmännen borde kvarstå, föreslog de sakkunniga att ombudsman skulle kunna entledigas under löpande period, om han inte längre åtnjöt riksdagens förtroende, dock endast på hemställan av det utskott som granskat hans ämbetsförvaltning. Också det förslaget upptogs i grundlagen 1941.

Ombudsmännens valperiod kvarstod oförändrad även vid 1969 års partiella författningsreform, då den nuvarande enkammarriksdagen med treårig mandatperiod infördes. Departementschefen anförde härvid följande (prop. 1968:27 s. 227).

Som grundlagberedningen har föreslagit bör riksdagens ombudsmän i fortsättningen utses i samma ordning som gäller för val av talman. Valperioderna för ombudsmännen kan utan olägenhet även i fortsättningen vara fyra år. Eftersom nytt val av ombudsman före utgången av en fyraårsperiod avser ny fyraårsperiod är det inte sörjt för samordning mellan ombudsmännens valperioder öch riksdagens, och samordningsskäl kan alltså inte åberopas till stöd för en förkortning av ombudsmännens valperioder.

1974 års författningsreform har inte medfört någon ändring av ombudsmännens valperiod. Riksdagsordningen innehåller liksom sin föregångare en bestämmelse om fyraårig valperiod. Frågan berörs varken i grundlagberedningens betänkande eller i propositionen.

KU 1975/76:22

45 Utredningen anser, liksom 1937 års sakkunniga, det angeläget att ombudsmannabefattningarna så långt som möjligt görs oberoende av partipolitiska strömningar. Det finns därför enligt utredningen inte anledning att låta ombudsmännens valperiod sammanfalla med riksdagens. Inte heller anser utredningen att det finns skäl att hålla fast vid den mening som 1937 års sakkunniga förfäktade, nämligen att mandatperioden inte borde vara längre än dåvarande andra kammarens, eftersom varje andrakammaruppsättning borde fl åtminstone en gång delta i valet av ombudsmän. Utredningen framhåller härvid att det inte finns några praktiska olägenheter med en fyraårsperiod. En kortare valperiod kan däremot enligt utredningen minska tryggheten för ombudsmännen och även öka risken för en politisering. Med hänsyn till att det står varje riksdag fritt att entlediga en ombudsman som inte har riksdagens förtroende, anser utredningen inte argumentet att varje riksdagsuppsättning bör få fritt utse ombudsmän böra tillmätas så stor betydelse.

Ett förslag från förutvarande ställföreträdande ombudsmannen Gustaf Petrén att införa en begränsning av en persons sammanlagda tid som ombudsman accepteras inte av utredningen, som däri ser en inskränkning i riksdagens möjligheter att utse den person den helst vill till JO. Utredningen framhåller härvid bl. a. också den vikt utredningen fäster vid enhetlighet och kontinuitet inom ämbetet.

Bland remissinstanserna är det endast JO Lundvik och länsstyrelsen i Stockholms län som berör frågan om JO:s valperiod.

JO Lundvik tar bl. a. upp trygghetsaspekten och ifrågasätter om man inte med hänsyn till gällande pensionsregler borde ändra valperioden till sex år, vilket skulle motsvara två valperioder för riksdagen. Systemet skulle därvid komma att likna det som gäller för landshövdingar, flertalet generaldirektörer m. fl. JO Lundvik tror också att en sådan förlängning av valperioden skulle underlätta för riksdagen att få högt kvalificerade personer att åta sig sysslan.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det kunde övervägas att införa en begränsning av JO:s tjänstgöring till två perioder. Bl. a. framhåller länsstyrelsen, att JO bör ha en förhållandevis aktuell erfarenhet från egen tjänstgöring inom offentlig förvaltning.

Enligt nu gällande regler lämnar JO årligen den 10 januari berättelse till riksdagen över sin ämbetsförvaltning.

Utredningen har övervägt om inte de viktigare av ombudsmännens beslut borde ges en omfattande spridning betydligt snabbare än nu. Utredningen har därvid särskilt framhållit sin ståndpunkt att ämbetets främsta uppgift är att ge vägledande uttalanden och inte att beivra enstaka fel. Enligt utredningen är den största nackdelen med det nuvarande systemet att vissa uppmärksammade ärenden hinner falla i glömska, innan de blir tillgängliga i tryck. Utredningen föreslår därför viss uppdelning av ämbetsberättelsen

KU 1975/76:22

så att redogörelse för de viktigare besluten kan publiceras snabbare än f. n. och minst tre gånger om året.

Beträffande tidpunkten för avlämnande av ämbetsberättelsen har ombudsmännen i olika sammanhang framhållit svårigheterna att få fram berättelsen så snabbt som till den 10 januari. De har också påpekat att tidspressen är till nackdel för berättelsens redigering. Utredningen har övervägt om den nuvarande tidpunkten skall behållas, om man skall flytta fram tidpunkten något eller om man skall förlägga såväl ämbetsberättelsen som granskningen av ombudsmännens verksamhet till hösten. Enligt utredningen talar starka skäl för att ämbetsberättelsen i fortsättningen inte skall behöva läggas fram så tidigt som nu. Att låta ämbetsberättelsen framläggas först på hösten skulle enligt utredningen framtvinga en omläggning av konstitutionsutskottets granskning till att avse annan tid än kalenderår. Detta skulle i sin tur innebära att JO:s diarier och andra register måste läggas om. Utredningen anser det lämpligaste vara att bibehålla kalenderåret som underlag för ämbetsberättelsen och för konstitutionsutskottets granskning. Utredningen stannar i sina överväganden för att föreslå den 1 februari som senaste dag för framläggande av berättelsen. För att detta förslag inte skall medföra att ny allmän motionstid i realiteten skall börja löpa bör enligt förslaget motionsrätt föreligga med anledning av förslag och synpunkter som ombudsmännen framför till riksdagen i ämbetsberättelsen samt i anledning av sådana enskilda ärenden som visar att det föreligger missförhållanden i lagstiftningen, i en myndighets organisation e. ed. Däremot bör motionsrätt inte föreligga endast av den anledningen att JO redogjort för ett ärende som avser om en enskild tjänsteman begått fel eller ej.

JO Lundvik framhåller att förslaget om en senareläggning av ämbetsberättelsen innebär en viss lättnad i redigeringsarbetet, men tror inte att anståndet är tillräckligt för att möjliggöra en väsentligt bättre redigering. Önskvärt vore att inget material behövde lämnas till sättning förrän man efter årsskiftet kunde övervlicka hur mycket man har som kan sägas och hur mycket av det materialet som rimligen bör få plats. Skulle detta bli möjligt, borde JO inte vara tvingad att lägga fram berättelsen förrän långt senare än nu, förslagsvis inte förrän mot vårsessionens slut. Förslaget om särskilda redogörelser för viktigare beslut hälsas av JO Lundvik med tillfredsställelse. Han påpekar dock att en sådan ordning kan försvåra eller omöjliggöra utgivandet av särtryck för särskilda ämnesområden, en ordning som tillämpats sedan år 1969 och som synes ha uppskattats av de berörda och ha medfört kostnadsbesparingar i jämförelse med alternativet att öka upplagan av hela berättelsen. Detta problem skulle dock inte uppstå, framhåller JO Lundvik, om man begränsade de extra häftena till ett fätal verkligt betydelsefulla ärenden - sådana som väckt eller bör väcka allmän debatt. Under alla förhållanden anser JO Lundvik att försök med extra häften bör göras.

Ställföreträdande JO Sverne ställer sig tveksam till fördelen av att dela upp ämbetsberättelsen på tre häften om året. I så fall är att föredra en ordning

KU 1975/76:22

antingen med publicering vid betydligt fler tillfällen eller, som nu sker, endast en gång om året.

Företagsnämnden vid riksdagens ombudsmannaexpedilion framhåller att arbetet med ämbetsberättelsen är betungande för personalen och att redigeringsarbetet m. m. bör tillmätas stor vikt. Enligt företagsnämnden behövs det därför säkerligen en tjänsteman på heltid för ändamålet. Likaså fordras det personalförstärkning för det krävande arbetet med distributionen av ämbetsberättelsen.

Riksåklagaren ifrågasätter nödvändigheten av att JO mer än en gång om året från trycket utger redogörelser för viktigare beslut. RÅ gör härvid en jämförelse med de årliga publikationerna av de högre domstolarnas domar och beslut.

Länsstyrelsen i Stockholms län stöder utredningens förslag om redogörelser minst två gånger om året för JO:s viktigare beslut. Länsstyrelsen påpekar också, att åskådligheten skulle öka och genomläsningen underlättas om vissa redaktionella ändringar genomfördes efter mönster från domssamlingar såsom Nytt juridiskt arkiv. Sålunda skulle, anser länsstyrelsen, innehållet i inlagor och handlingar i större utsträckning kunna kort refereras.

Försvarets civilförvaltning finner utredningens förslag för att möjliggöra snabbare publicering av de viktigare besluten ändamålsenligt. Samma inställning redovisas av kriminalvårdsstyrelsen och landstingsförbundet.

Utredningen tar även upp vissa informationsfrågor och föreslår därvid att JO-ämbetet skall ge ut en informationsbroschyr som helst bör förekomma även på några invandrarspråk. Vidare föreslås att JO-ämbetet skall införa en särskild telefonservice, som bör lämna upplysningar om möjligheten att klaga hos JO, om vad klagoskrifterna bör innehålla m. m.

JO Wennergren finner förslaget om telefontjänst verklighetsfrämmande därför att flertalet telefonförfrågningar erfarenhetsmässigt inte ligger på ett allmänt plan utan rör mer speciella frågor, som endast den kan svara på som är förfaren på området. Den som svarade för telefonservicen kunde därför med all sannolikhet i de flesta fallen tvingas koppla samtalen vidare till den handläggande tjänstemannen, och telefontjänsten skulle därmed snarare innebära en onödig omgång än en avlastning för registrator och de handläggande tjänstemännen.

Invandrarverket delar utredningens syn på behovet av en effektivare information om JO-ämbetet. Verket finner härvid en mera ingående problemanalys önskvärd och föreslår att nämnden för samhällsinformation får i uppdrag att utarbeta förslag till närmare utformning av informationen. Verket förklarar sig berett att medverka till att informationen även når invandrarna. Mycket talar enligt verket för att informationen bör skapa kännedom inte bara om JO-ämbetet och dess funktioner utan snarare bör ta sikte på att lära ut hur man gör, när man anser sig ha orsak att klaga och till vilken instans man i så fall skall vända sig.

KU 1975/76:22

48 Konsumentombudsmannen (KO) framhåller som en viktig uppgift för JOämbetet att sprida kunskap om ämbetets uppgifter och arbetssätt. Den av utredningen föreslagna broschyren bör enligt hans mening finnas tillgänglig på invandrarspråken och dessutom på de vanliga världsspråken. KO understryker vikten av att man från JO-ämbetets sida så långt som möjligt hjälper allmänheten till rätta så att den kommer till rätt myndighet, till advokat etc. KO förordar därför att ordentliga personalresurser avsätts för rådgivning och hjälp till allmänheten i dessa avseenden.

Även länsstyrelsen i Stockholms län och Medicinalansvarskommittén hälsar förslaget om förbättrad information till allmänheten med tillfredsställelse. Länsstyrelsen föreslår härvid att det i en eventuell informationsskrift också erinras om möjligheterna för allmänheten att vända sig till vederbörande tillsynsmyndighet med anmärkningar mot dem underordnade befattningshavare. Medicinalansvarskommittén understryker vikten av information om att de ordinarie klagomöjligheterna i första hand bör tillgripas - beträffande medicinska frågor oftast hos medicinalväsendets ansvarsnämnd.

Utskottets allmänna överväganden

Som tidigare nämnts har riksdagens ombudsmannainstitution vid olika tillfällen under årens lopp underkastats översyn och mer eller mindre genomgripande förändringar. Den senaste stora reformen som genomfördes 1967 innebar organisatoriskt att de tidigare JO- och MO-ämbetena samordnades till en gemensam institution med tre ombudsmän, var och en självständigt ansvarig för sitt tillsynsområde. JO:s arbetsbörda har ökat kraftigt sedan 1967 års reform. Det var främst mot bakgrund härav som ny översyn ansågs påkallad. Även de nya ansvarsregler för offentlig tjänsteutövning som riksdagen antog vid 1975 års riksmöte och som träder i kraft den 1 januari 1976 har nödvändiggjort en översyn av JO-institutionens funktioner. Det bör tilläggas att samhällsutvecklingen och därav föranledda reformer efter hand kan komma att kräva ytterligare överväganden angående JO-ämbetets ställning och uppgifter i samhället. Utskottet syftar därvid bl. a. på de förslag som arbetsrättskommittén lagt fram beträffande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m. m. Vidare bör erinras om den pågående utredningen om JK:s uppgifter m. m. En reform av JK-ämbetet kan med hänsyn till JO:s och JK:s likartade uppgifter påverka JO:s verksamhet. Det skall nämnas att regeringen inom kort kommer att förelägga riksdagen en proposition som avser att anpassa reglerna om JK:s tillsyn och sanktionsbefogenheter till nyssnämnda reform angående ämbetsansvaret.

JO-institutionen är enligt regeringsformen ett av riksdagens kontrollorgan. I vårt parlamentariska system innebär detta inte att JO skall ha rollen som folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande. JO:s huvuduppgift är i stället att tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida. Denna verksamhet

KU 1975/76:22

utövar JO huvudsakligen genom att pröva anmälningar från enskilda mot statliga och kommunala myndigheter samt företrädare för dessa och genom att vid inspektioner granska myndigheternas praxis i olika hänseenden. Det är enligt utskottet uppenbart att den svenska riksdagens ombudsmannainstitution, som inte minst under senare år tjänat som förebild för många andra länder, som inrättat liknande tillsynsorgan, fått ökad betydelse i takt med den offentliga förvaltningens växande omfattning och lagstiftningens alltmer komplicerade karaktär.

Som framhölls i samband med antagandet av den nya grundlagen vill utskottet understryka att JO-ämbetet är och i framtiden bör förbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och att institutionen sålunda inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället. Detta foijer redan av att JO saknar befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionen skiljer sig därigenom väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen. Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform av JO-ämbetet underströk att tillgången till en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet - som gäller även gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden - är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse. Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande full giltighet även i dag.

Utskottet vill erinra om att JO-ämbetet alltsedan sin tillkomst varit konstruerat som ett åklagarämbete. Åtalsmöjligheten har emellertid efter hand kommit att utnyttjas i allt mindre utsträckning. I stället har JO främst verkat genom uttalanden angående myndigheters och tjänstemäns åtgärder. Som framhållits av flera remissinstanser och även i motionen 1975:2179 av herr Börjesson i Falköping (c) torde man mot bakgrund av ämbetsansvarsreformen kunna räkna med att utrymmet för åtal från JO:s sida i framtiden blir ännu mindre. Av remissinstanserna är det dock endast RÅ som har ifrågasatt om JO efter denna reform över huvud taget bör ha kvar åtalsrätten. Utskottet återkommer i det följande närmare till JO:s sanktionsmedel men villi detta sammanhang erinra om att i grundlagen förutsatts att JO i olika hänseenden har åtalsbefogenheter. Enligt utskottet bör någon ändring härvidlag inte vidtas med anledning av ämbetsansvarsreformen. Utskottet anser sålunda i likhet med utredningen att JO även i fortsättningen bör ha möjlighet att anställa åtal.

Även om JO sålunda har befogenhet att genom åtal beivra vissa allvarligare förseelser får ämbetsansvarsreformen till följd att JO:s möjligheter begränsas, när det gäller att fl till stånd domstolsprövning beträffande sådana tjänsteförsummelser som tidigare varit att hänföra till s. k. vanliga tjänstefel.

4 Riksdagen 1975/76. 4 sami. Nr 22

KU 1975/76:22

50 Denna nya situation diskuteras av flera remissinstanser och i nyssnämnda motion 1975:2179. I motionen påtalas som en allvarlig brist att JO i fortsättningen kommer att sakna erforderliga maktmedel för att hävda de klagande medborgarnas intressen. Ett sätt att stärka JO:s ställning i detta hänseende är enligt motionen att ge JO rätt att hos de högsta domstolsinstanserna väcka talan om hur en rättslig fråga skall bedömas. Liknande synpunkter anlägger justitieombudsmännen samt högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, som förordar att frågan görs till föremål för utredning.

Som senare närmare kommer att utvecklas anser utskottet i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan att JO i vissa fall skall få befogenhet att föra talan mot disciplinmyndighets beslut i den ordning som gäller för rättegången i arbetstvister, dvs. i allmänhet hos arbetsdomstolen. Utöver åtalsfallen erbjuds sålunda härigenom en ytterligare möjlighet för JO att föra en sak till domstolsprövning. Beträffande den större frågan, som tagits upp i bl. a. motionen 1975:2179, om rätt för JO att hos högsta domstolen, regeringsrätten och eventuellt även andra slutinstanser begära tolkningsbesked beträffande ett rättsligt spörsmål vill utskottet uttala att en sådan ordning kräver ingående utredningar och överväganden som inte kan göras i förevarande sammanhang. Utskottet vill erinra om att i ett nyligen avgivet regeringsförslag om generalklausul på förmögenhetsrättens område, som överlämnats till lagrådet för yttrande, bl. a. diskuteras frågan om det bör införas en möjlighet för ett särskilt organ, t. ex. konsumentverket eller KO, att ta upp enskildas talan inför allmän domstol. I lagrådsremissen nämns att en utredning härom påbörjats inom justitiedepartementet. I sammanhanget skall vidare nämnas, att 1973 års fri- och rättighetsutredning i sitt nyligen avgivna betänkande föreslagit att lagprövningsinstitutet skall utvidgas.

Vad gäller frågan om JO:s rätt till tolkningsbesked är utskottet inte nu berett att förorda en utredning av det slag som nämnts i motionen 1975:2179 och vissa remissvar. Som utskottet redan inledningsvis anfört kan finnas anledning att i ett senare sammanhang ta upp frågan om JO.s ställning till förnyat övervägande. Enligt utskottet bör först erfarenheterna av hur den nya ämbetsansvarsreformen kommer att verka för JO:s vidkommande avvaktas. Utskottet avstyrker sålunda yrkandet i motionen 1975:2179.

1 motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) begärs också ytterligare utredning angående JO-ämbetets uppgifter. Detta utredningsuppdrag skulle gå ut på att undersöka möjligheterna att bygga ut JO-ämbetet till ett mer aktivt och systematiskt arbetande uppföljnings- och kontrollorgan beträffande regeringens åtgärder med anledning av riksdagens beslut.

Som utskottet nyss anfört har JO inte till uppgift att fungera som folkrepresentationens kontrollant i fråga om regeringsmaktens utövande utan är ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet. I vårt parlamentariska system är det riksdagen som granskar regeringens politik. På riksdagen ankommer det sålunda att övervaka att regeringen verkställer

KU 1975/76:22

de beslut som folkrepresentationen fattar. I detta avseende är det regeringen som handlar under konstitutionellt ansvar inför riksdagen. Med hänvisning till det anförda kan utskottet inte tillstyrka den utredning som begärs i motionen 1975:2180.

Som utskottet inledningsvis uttalat är JO-ämbetets främsta uppgift att bevaka den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida. Utvecklingen visar att JO-ämbetet hos allmänheten uppfattas som ett värn för rättssäkerheten i samhället, en instans dit var och en kan vända sig med klagomål över felaktigheter som myndigheter eller tjänstmän anses ha begått. Det är på detta område - klagomålsprövningen - som arbetsbelastningen ökat särskilt kraftigt under senare år.

Enligt utskottets uppfattning utgör klagomålsprövningen otvivelaktigt JO:s viktigaste uppgift och den som är mest ägnad att uppfylla syftet med JO:s verksamhet i stort. Det är sålunda av största betydelse att allmänhetens förtroende för JO-ämbetet bevaras i en tid då samhällsapparaten blir alltmer komplicerad och svåröverskådlig för den enskilde. Detta bör hållas i minnet vid prövning av frågan om en inskränkning av JO:s klagomålsprövning bör ske. Som tidigare framgått har utredningen undersökt olika metoder att begränsa arbetet med klagomålsprövningen och föreslagit vissa åtgärder för att förverkliga detta. Någon undantagslös regel föreslås dock inte, utan det skall som hittills alltid ytterst vara ombudsmännen själva som har att ta ställning till frågan om ett klagomål skall tas upp eller inte.

Utredningen föreslår att i instruktionen för JO-ämbetet skall införas en bestämmelse om att ombudsman bör avskriva klagoärende från handläggning, om han finnér det vara av mindre vikt att saken utreds. Härvid skall särskilt beaktas om det synes sannolikt att något fel begåtts, om det påstådda felet är ringa eller om felet ej rör klaganden personligen eller någon som han företräder. Särskilt har frågan om klagomål från personer som saknar egentligt partsintresse tilldragit sig utredningens uppmärksamhet. Utredningen finner det rimligt att dessa klagomål leder till utredning i mindre utsträckning än andra klagomål och tänker då särskilt på sådana fall då en person klagar över ett förhållande som ej alls berör honom själv, t. ex. något som han läst om i tidningarna. Rör det sig däremot om väsentliga samhällsfrågor bör klagomålen upptas till prövning.

Även nu gällande JO-instruktion innehåller en s. k. generalklausul om

avvisning. Denna är dock av betydligt mer inskränkt innehåll än den nu

föreslagna genom att för avvisning fordras att det är från allmän och enskild ♦

synpunkt av ringa betydelse att saken prövas.

I motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) anförs att det är i hög grad diskutabelt att införa restriktioner för allmänheten att vända sig till JO. Det torde enligt motionen vara tillräckligt, att JO redan med nu gällande bestämmelser har möjlighet att avvisa klagomål som är uppenbart orimliga. Klagorätten även för icke direkt berörda bör också behållas

KU 1975/76:22

oinskränkt. Liknande synpunkter framförs även i flera remissyttranden.

Utskottet vill erinra om att i samband med 1967 års reform framhölls att någon generell skyldighet för JO att pröva inkomna ärenden inte förelåg. Någon sådan bestämmelse är enligt utskottets mening inte heller påkallad. Den frågan kan då ställas om det är nödvändigt att instruktionen innehåller bestämmelser om att JO under vissa omständigheter skall underlåta att pröva en anmälan från enskild. Utskottet anser det tvivelaktigt om en sådan bestämmelse är av något värde. Det bör framhållas att i ett organ av så utpräglad förtroendekaraktär som JO-ämbetet förefaller det mer ändamålsenligt att helt överlämna sådana bedömningsfrågor som om ett ärende skall upptas till prövning eller ej till JO:s eget avgörande. Den avvägning av motstående intressen som här måste ske är enligt utskottets mening inte ägnad att lösas med formella bestämmelser. Det anförda leder till att någon generalklausul av berört slag inte bör införas i instruktionen. Härigenom tillgodoses syftet med motionen 1975:2180 på denna punkt.

Utredningens förslag att ombudsmännen i större utsträckning än nu sker skall utnyttja möjligheten att överlämna anmälningar till annan myndighet för utredning och prövning har mottagits positivt av de flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan. Även utskottet anser att utredningens förslag på denna punkt är lämpligt. Genom att statsförvaltningen i huvudsak är uppbyggd med centrala, regionala och lokala förvaltningsmyndigheter har i allmänhet den centrala förvaltningsmyndigheten tillsyn över hela verksamheten inom sitt förvaltningsområde. Den regionala myndigheten har motsvarande uppgift i förhållande till underlydande statliga eller kommunala organ.

Det är vidare med hänsyn till JO-ämbetets extraordinära karaktär väsentligt att de ordinarie tillsynsorganen i första hand utnyttjas för nu berörd klagomålsprövning. Liksom utredningen vill utskottet emellertid understryka vikten av att de ordinarie tillsynsorganen inte åsamkas onödigt arbete genom att uppenbara avskrivningsfall överlämnas.

Beträffande frågan om överlämnande av klagomål till JK vill utskottet inte föregripa det pågående utredningsarbetet om JK-ämbetets utformning.

I direktiven till JK-utredningen uttrycks önskemål om en samordning mellan JO:s och JK:s uppgifter. Denna bör dock inte åstadkommas genom att JK fråntas behörighet på visst område. Med utgångspunkt i vardera institutionens statsrättsliga ställning bör undersökas vilka möjligheter som står till buds att ta till vara båda ämbetenas samlade resurser på ett sätt som ger bästa möjliga utbyte med tanke på de syften som motiverar tillsynen av offentliga funktioner i samhället. Utskottet instämmer i dessa uttalanden. Enligt utskottets uppfattning är det angeläget att åstadkomma en lämpligt avvägd arbetsfördelning mellan JO- och JK-institutionerna.

Hittills gällande preskriptionsbestämmelser rörande ämbetsbrott har lett till att JO normalt avvisar anmälningar som avser förhållanden som ligger mer än fem år tillbaka i tiden. Utredningen föreslår i stället en tvåårsregel

KU 1975/76:22

i detta avseende, om det ej är från allmän synpunkt väsentligt att saken utreds. Bakgrunden till utredningens förslag på denna punkt är de nya reglerna om ansvar i offentlig tjänst, vilka bl. a. innebär att disciplinpåföljd inte skall kunna åläggas arbetstagare efter en tvåårsperiod. Vidare innebär ämbetsansvarsreformen att preskpriptionstiden för vissa brott i tjänsten förkortats t. ex. till två år för oaktsamhet i myndighetsutövning. Utskottet har mot bakgrund av det anförda inte funnit anledning att frångå utredningens förslag angående den berörda tvåårsregeln.

En ytterligare väg att begränsa JO-ämbetets arbetsbörda är att JO regelmässigt avvisar klagomål, när klaganden ännu har kvar sina ordinarie besvärsmöjligheter. En sådan ordning förordas av flera remissinstanser. I likhet med vad som anfördes i samband med 1967 års reform är det enligt utskottet angeläget att understryka att de ordinarie besvärsmöjligheterna bör ha utnyttjats innan saken prövas av JO i egenskap av extraordinär instans. Utskottet vill här tillägga följande.

JO har inte befogenhet att ändra meddelade beslut. Inte heller är det avsett att JO skall överpröva de ordinarie beslutsmyndigheternas avgöranden i sak. Den uppgiften ankommer på vederbörande besvärsmyndighet. Det bör i sammanhanget erinras om regeringsformens stadganden att ingen myndighet får bestämma över domstols eller förvaltningsmyndighets avgöranden i de enskilda fallen (11 kap. 2 och 7 SS RF). Utskottet anser mot bakgrund härav det principiellt viktigt att understryka att JO inte bör utnyttja sin rätt att göra uttalanden i rättstillämpningsfrågor innan ett ärende slutligt avgjorts av ordinarie besvärsinstans. Däremot är JO givetvis skyldig att ingripa om en myndighet förfarit direkt olagligt eller på annat sätt kränkt enskilds rätt.

I likhet med utredningen anser utskottet att JO i enlighet med sin praxis i allmänhet bör underlåta att ta upp klagomål till prövning, när ordinarie besvärsmöjligheter fortfarande står öppna. Utskottet förutsätter att JO i sådana fall gör klaganden uppmärksam på möjligheten att besvära sig och vad han därvid har att iaktta.

En ytterligare åtgärd i syfte att minska ombudsmännens arbetsbörda är enligt utredningen att begränsa inspektionsverksamheten. Utredningen betonar att det ankommer på de centrala förvaltningsmyndigheterna att utöva tillsyn över underlydande myndigheter samt erinrar om att under senare år tillskapats allt fler centrala myndigheter på olika förvaltningsområden, vilket innebär att möjligheterna till en effektiv kontroll av regionala och lokala organ förbättrats. Utredningen framhåller att JO i egenskap av extraordinär tillsynsmyndighet ej bör utnyttjas för sådana inspektionsuppgifter vilka lika väl kan utföras av andra myndigheter. Även i detta sammanhang erinrar utredningen om att JK-ämbetets uppgifter är föremål för översyn. Enligt utredningen är det önskvärt att JK får i uppgift att ägna mer tid åt inspektioner av de offentliga myndigheterna. Skulle så bli fallet bör JO kunna väsentligt minska sin rutinmässiga inspektionsverksamhet och där -

KU 1975/76:22

igenom få större möjlighet att ägna sig åt klagomålsprövning och annan initiativverksamhet än regelbundna inspektioner, t. ex. undersökning på bred basis av myndigheternas handläggning av en viss typ av ärenden.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) hävdas att JO:s inspektionsverksamhet bör bedrivas i ungefär samma utsträckning som hittills mot bakgrund av JO:s speciella ställning som riksdagens ombudsman.

Enligt motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) bör en mer kvalificerad form av inspektionsverksamhet inforas. Sålunda bör JO-ämbetet t. ex. med vissa års mellanrum kunna företa systematiska studier av tilllämpning och praxis i skilda delar av administrationen, för att på så sätt garantera att lagstiftarnas intentioner verkligen följts och genomförts ute på fältet.

Bland remissinstanserna föreligger delade meningar angående frågan om JO:s inspektionsverksamhet bör skäras ner. I många remissyttranden understryks att även de s. k. rutinmässiga inspektionerna är av stort värde. I allmänhet godtas dock utredningens förslag om viss inskränkning av denna verksamhet.

Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform framhöll att JO:s inspektionsverksamhet utgjorde ett effektivt medel för JO att kontrollera efterlevnaden av lagar och författningar och att träffa på fel och brister i rättstillämpningen och i lagstiftningen. Vidare har utskottet i det föregående anfört att JO-ämbetets främsta uppgift är att värna om den enskildes rättssäkerhet och att JO huvudsakligen fyller denna uppgift i samband med klagomålsprövningen. Det är enligt utskottet även av andra skäl naturligt att anlägga detta synsätt på JO-institutionen i dag. Beaktas bör sålunda att samhällsutvecklingen inneburit att en rad andra möjligheter till kontroll av och insyn i myndigheternas verksamhet numera står till buds. Härav följer självklart inte att JO:s inspektionsverksamhet skulle sakna värde som instrument att tillvarata allmänhetens intressen gentemot den offentliga verksamheten. Utskottet vill understryka att inspektionsverksamheten har en viktig funktion att fylla särskilt vad gäller att förebygga oenhetlig praxis hos myndigheterna och andra brister i rättstillämpningen. Flera remissinstanser har framhållit inspektionernas betydelse inte minst från preventiv synpunkt. Som anförts i motionen 1975:2182 har även den rutinmässiga inspektionsverksamheten varit ett viktigt inslag i JO:s arbete och av stort värde för berörda myndigheter.

Utskottet anser det angeläget att JO-institutionen inte utvecklas till ett stort ämbetsverk och därmed förlorar den personliga karaktär som ämbetet hittills haft och även i framtiden bör ha. Med denna målsättning är det därför nödvändigt att viss verksamhet inom JO-ämbetet prioriteras. Mot bakgrund av den betydelse utskottet tillmäter klagomålsprövningen blir det ofrånkomligt att inskränka på inspektionsverksamheten och i första hand på de rutinmässiga inspektionerna. Utskottet vill därför förorda att JO:s

KU 1975/76:22

inspektionsverksamhet i framtiden i första hand inriktas på myndigheter som JO på grund av klagomålsfrekvensen eller andra orsaker, t. ex. uppgifter i pressen, finnér anledning att särskilt kontrollera. I den mån arbetsbördan gör det möjligt bör som utredningen föreslår också andra inspektioner, regelbundet eller stickprovsvis, företas. Utskottet delar utredningens uppfattning att inspektionerna därvid lämpligen bör inriktas på studier av särskilt utvalda frågor. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna 1975:2180 och 1975:2182, båda såvitt nu är i fråga.

Utredningen föreslår att JO:s tillsynsomräde skall omfatta statliga och kommunala myndigheter och inrättningar, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa samt envar annan som innehar tjänst eller uppdrag som innebär myndighetsutövning. Bl. a. taxeringsnämnder förs därmed in under JO:s tillsyn. Liksom hittills skall tillsynen inte omfatta riksdagens ledamöter, vissa riksdagen underställda organ, regeringen, justitiekanslern eller kommunala församlingar. Utredningen föreslåren regel om att JO inte bör ingripa mot lägre befattningshavare med osjälvständig verksamhet, om det inte påkallas av särskilda skäl. Statliga eller kommunala bolag eller stiftelser föreslås liksom tidigare inte stå under JO:s tillsyn. I den mån emellertid förvaltningsuppgift överlämnats till sådant organ och därmed följer myndighetsutövning blir de befattningshavare som utövar denna befogenhet underkastade tillsyn.

Till följd av ämbetsansvarsreformen har det varit nödvändigt att överväga hur JO:s tillsynsomräde i fortsättningen bör vara utformat och därvid bestämma vilken krets av offentliga funktionärer som bör vara underkastade tillsyn. Utredningens förslag i dessa delar har i allt väsentligt godtagits eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Enligt utskottets uppfattning innebär förslaget mot nyss angivna bakgrund en bättre precisering än f. n. av tillsynsområdet och kretsen av dem som skall stå under tillsyn. Självfallet kan även i fortsättningen tolkningsproblem i berörda hänseenden uppkomma. Utskottet avser att vid sin specialmotivering till författningsförslagen behandla vissa detaljfrågor rörande tillsynskretsen som berörts av remissinstanserna. 1 detta sammanhang tar utskottet endast upp några spörsmål som enligt utskottets mening är av speciellt intresse.

1 utredningens förslag till instruktion behålls den nuvarande bestämmelsen att JO vid tillsyn över kommunala myndigheter skall beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. Kommunernas självständiga ställning är en bärande princip i det svenska samhällssystemet. Att JOämbetet i sin verksamhet skall respektera den kommunala självstyrelsens villkor - primärkommunal och landstingskommunal - är därför en självklarhet. Det är dock enligt utskottets mening väsentligt att en erinran härom finns intagen i instruktionen. En sådan bestämmelse kan enligt utskottets mening underlätta för JO att avvisa klagomål som berör en fråga där enligt JO:s bedömning det kommunala självstyrelseintresset hindrar honom att ingripa.

KU 1975/76:22

56 Som tidigare nämnts innebär utredningens förslag att bl. a. taxeringsnämnderna kommer att omfattas av JO:s tillsyn. Enligt nu gällande ansvarsregler har ledamöter i taxeringsnämnd inte fullständigt ämbetsansvar och är därmed fria från ansvar för sina taxeringsbeslut. Det är av den anledningen taxeringsnämnderna med undantag av ordföranden och kronoombud hittills i princip inte ansetts ha varit underkastade JO:s tillsyn. Med den beskrivning av JO:s tillsynsområde som utskottet i det föregående godtagit kommer taxeringsnämnderna emellertid framdeles att stå under JO:s tillsyn. Bland remissinstanserna har ett par länsstyrelser uttalat betänkligheter häremot och framhållit att härigenom tillskapas en besvärsinstans vid sidan av de ordinarie besvärsinstanserna på detta område. Lämpligen bör enligt länsstyrelserna denna tillsyn i första hand utövas av överordnad skattemyndighet.

1 det föregående har utskottet bl. a. mot bakgrund av regeringsformens förbud för annan myndighet att bestämma över domstols eller förvaltningsmyndighets avgöranden i det enskilda fallet understrukit att JO inte bör uttala sig i rättstillämpningsfrågor innan ett ärende slutligt avgjorts. Detta överensstämmer också med JO:s praxis. Enligt utskottets mening finns ej anledning befara att JO skall bli en extra besvärsinstans i taxeringsärenden.

JO:s granskning kan i stort sett sägas vara inriktad på sådana högre befattningshavare som har viss självständig ställning eller på sådana som utan sådan ställning har vissa maktbefogenheter, t. ex. polismän och vårdpersonal. Enligt utredningen är det självklart att JO även i fortsättningen bör inrikta sin granskning på i första hand sådana befattningshavare och vid påträffade fel rikta sin kritik mot högsta ansvariga nivå. Utskottet delar denna uppfattning. Som utredningen framhåller är emellertid inte gränserna så klara att man kan ställa upp en uttrycklig föreskrift om att vissa lägre befattningshavare skall stå utanför tillsynen. Utskottet finner liksom utredningen det vara viktigt att i instruktionen särskilt framhålla att JO i princip inte bör ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter.

De sanktionsbefogenheter som enligt utredningens förslag skall tillkomma JO efter det ämbetsansvarsreformen trätt i kraft den 1 januari 1976 är rätt att anställa åtal och göra anmälan till disciplinmyndighet samt att beträffande de offentliga befattningshavare som är underkastade det författningreglerade disciplinansvaret också föra talan mot disciplinmyndighets beslut.

Vad först gäller JO:s åtalsrätt har utskottet redan inledningsvis erinrat om att JO har vissa åtalsbefogenheter enligt regeringsformen samt uttalat att någon anledning att upphäva åtalsrätten i övrigt på grund av ämbetsansvarsreformen inte föreligger. Enligt utskottets mening bör även i fortsättningen möjligheten för JO att anställa åtal utgöra ett värdefullt medel för att göra tillsynen över de offentliga tjänstemännen så effektiv som möjligt.

Som tidigare nämnts har JO under senare år utnyttjat sin åtalsrätt i ringa

KU 1975/76:22

omfattning. Det finns anledning att anta att ämbetsansvarsreformen får till följd att åtal i framtiden blir ännu ovanligare. Enligt den hittillsvarande JO-instruktionen har JO möjlighet att underlåta åtal och i stället utdela s. k. erinran.

Utredningen har ansett att JO bör väcka åtal, om han finner att en tjänsteman begått något av brotten myndighetsmissbruk, vårdslös myndighetsutövning, brott mot tystnadsplikt och mutbrott liksom då tjänstemannen i sin tjänsteutövning gjort sig skyldig till allmänt brott. Beträffande annat brott i tjänsten, t. ex. förskingring, har utredningen ansett att JO efter omständigheterna bör välja mellan att själv väcka åtal eller överlämna ärendet till allmän åklagare.

Vidare har utredningen anfört att JO som hittills bör ha möjlighet att underlåta åtal. Någon uttrycklig instruktionsföreskrift härom har utredningen inte ansett erforderlig utan hänvisat till rättegångsbalkens regler om rätt att underlåta åtal, vilka enligt utredningens uppfattning även gäller JO i egenskap av s. k. särskild åklagare. Enligt utredningen bör dock JO anställa åtal om vederbörande tjänsteman begär det, under förutsättning dock att det påstådda felet anses vara straffvärt.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) hävdas att JO, om han funnit straffbart fel föreligga, endast bör bedöma åtalsfrågan på objektiva grunder och inte beakta vederbörande befattningshavares inställning i åtalsfrågan.

Utskottet delar utredningens uppfattning att det bör finnas möjlighet för ombudsmännen att underlåta åtal. Som utredningen framhållit bör emellertid JO regelmässigt föranstalta om åtal för de allvarliga tjänsteförseelser som efter ämbetsansvarsreformens genomförande skall vara straffbelagda. Dessa straffbestämmelser har tillkommit av hänsyn till medborgarnas intresse av korrekt myndighetsutövning. Det kan emellertid enligt utskottet finnas fall när åtal av olika skäl inte är påkallat och JO bör därför ges möjligheten att efter eget omdöme avgöra om åtal i det enskilda fallet kan underlåtas. Då det inte utan vidare synes klart att rättegångsbalkens åtalsregler är tillämpliga på JO bör en bestämmelse, som hänvisar till rättegångsbalken, tas in i instruktionen. Utskottet återkommer till detta i sin specialmotivering till de författningsförslag utskottet lägger fram.

Vidare ansluter sig utskottet till utredningens uttalande att JO bör tillmötesgå en begäran från en tjänsteman om åtal för det fall att JO visserligen konstaterat att brott föreligger men ansett sig kunna underlåta att väcka åtal. Utskottet avstyrker därför yrkandet i motionen 1975:2182 på denna punkt. Till frågan om tjänstemans möjligheter att påverka JO:s åtgärder genom att t. ex. kräva åtal eller disciplinanmälan, när JO gjort den bedömningen att straffbart fel eller disciplinförseelse inte föreligger, återkommer utskottet i ett senare sammanhang.

Som tidigare framgått skall i princip alla arbetstagare med eller utan tjänstemannaställning hos staten och hos kommuner liksom varje annan in -

KU 1975/76:22

nehavare av tjänst varmed följer myndighetsutövning stå under JO:s tillsyn. Ämbetsansvarsreformen innebär som nämnts att i stället för det tidigare straffansvaret för tjänstefel gäller ett författningsreglerat disciplinärt ansvar för de befattningshavare som omfattas av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan, dvs. statliga tjänstemän och på det kommunala området främst lärare. Det förutsätts att kollektivavtal skall kunna träffas om disciplinpåföljder. De kommunala tjänstemännen har redan nu i stor utsträckning ett i kollektivavtal reglerat disciplinärt ansvar. Ämbetsstraffen avsättning och suspension ersätts av regler om avskedande i de nämnda författningarna.

Frågor om bl. a. disciplinpåföljd, avstängning och avskedande från tjänsten prövas beträffande flertalet offentliga tjänstemän av den myndighet under vilken tjänstemannen lyder. För vissa högre tjänstemän tas sådana frågor i stället upp av en särskild disciplinnämnd. Tjänsteman som inte är nöjd med beslut om disciplinpåföljd eller avskedande skall kunna få frågan prövad av domstol på samma sätt som är fallet på den privata arbetsmarknaden. Reformen innebär att det i de flesta fall är arbetsdomstolen som skall handlägga frågor av förevarande slag.

Utredningen föreslår att JO som hittills skall ha rätt att göra s. k. disciplinanmälan beträffande försumliga tjänstemän till vederbörande arbetsgivarmyndighet. Detta gäller både dem som är underkastade det författningsreglerade disciplinansvaret och dem som har ett sådant ansvar bestämt i kollektivavtal. Enligt förslaget bör ombudsmännen kunna utnyttja denna befogenhet för att få tjänstemannen ålagd disciplinpåföljd eller få en uppenbart olämplig tjänsteman avskedad eller avstängd från utövning av tjänsten.

De nya reglerna innebär vidare att disciplinpåföljd inte får åläggas om inte tjänstemannen inom två år från förseelsen fått en skriftlig anmaning att uttala sig om gärningen. Utredningen anser att JO i vissa fall bör få befogenhet att bryta denna tvååriga preskription. Vidare föreslår utredningen att JO skall kunna föra talan mot en disciplinmyndighets beslut inför domstol - arbetsdomstolen - på i princip samma sätt som tjänstemannen kan föra talan mot beslut om disciplinär påföljd. Sistnämnda befogenheter för JO skall i linje med innebörden av ämbetsansvarsreformen dock gälla endast beträffande sådana tjänstemän som omfattas av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan samt för innehavare av prästerlig tjänst.

Bland remissinstanserna föreligger ingen erinran mot utredningens förslag om rätt för JO att göra disciplinanmälan. Däremot går meningarna starkt isär beträffande den föreslagna talerätten för JO mot disciplinmyndighets beslut.

Vad först gäller frågan om disciplinanmälan anser utskottet i likhet med utredningen att JO bör ha denna befogenhet över hela fältet, dvs. även beträffande de tjänstemän på den kommunala sektorn som inte är underkastade det författningsreglerade disciplinansvaret. Utskottet vill i sammanhanget allmänt framhålla att den syn som präglar de nya reglerna om ansvar

KU 1975/76:22

i offentlig tjänst, nämligen att fel i tjänsten i princip skall betraktas som avtalsbrott, inte innebär att det allmännas intresse av att offentliga funktioner fullgörs på ett från rättssäkerhetssynpunkt riktigt sätt bortfallit.

Utskottet förutsätter i likhet med utredningen att disciplinamälan från JO alltid prövas av arbetsgivarmyndigheten i den ordning som gäller för åläggande av disciplinpåföljd eller av särskilt disciplinorgan. Utskottet har vidare ingen erinran mot utredningens förslag beträffande rätt för JO att bryta den tvååriga preskription som gäller beträffande disciplinpåföljd.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) föreslås beträffande den av utredningen föreslagna talerätten för JO mot beslut av disciplinmyndighet dels att talerätten skall utvidgas och omfatta alla anställda i kommunal tjänst, dels att talan mot beslut om avskedande av vissa högre statstjänstemän alltid skall föras vid allmän domstol.

Vad gäller den föreslagna talerätten för JO mot disciplinmyndighets beslut delar utskottet av nyss angivna skäl utredningens uppfattning att JO också bör ha rätt att föra talan mot disciplinmyndighets beslut om han anser att myndighetens beslut inte kan accepteras från de intressen JO har att företräda. Enligt utskottet är det däremot mera tveksamt om denna talerätt - som föreslås i motionen 1975:2182 - bör utvidgas och gälla alla offentliga funktionärer. I och för sig anser utskottet att den ställning JO har som företrädare för allmänna intressen skulle kunna motivera att JO i största möjliga utsträckning gavs medel att bevaka dessa intressen. Mot den bakgrunden hade det varit av värde om JO:s talerätt även omfattat alla befattningshavare i kommunal tjänst. För bedömning av denna fråga måste man emellertid erinra något om bakgrunden till ämbetsansvarsreformen.

Ämbetsansvarskommittén föreslog att samtliga kommunaltjänstemän skulle omfattas av det nya ansvarssystemet men att detta i väsentliga delar skulle göras dispositivt - avtalsbart - för de tjänstemän som hade ett avtalsreglerat disciplinansvar. På denna punkt var emellertid kommittén inte enig. En ledamot och tre experter ansåg att den av kommittén föreslagna disciplinlagen inte borde gälla på det kommunala området. Ett stort antal remissinstanser anslöt sig till denna ståndpunkt. Från både arbetsgivar- och arbetstagafhåll anfördes att det nuvarande avtalsreglerade systemet fungerade tillfredsställande.

I propositionen om ämbetsansvaret anförde departementschefen bl. a. att det visserligen från allmän synpunkt kunde synas angeläget att regleringen av det straffbara område, som avkriminaliserades genom upphävandet av straffansvaret för tjänstefel, inte helt lämnades åt arbetsmarknadens parter utan att det allmänna åtminstone i viss utsträckning behöll ett inflytande över dessa frågor. Mest väsentligt från den enskildes synpunkt var dock enligt departementschefen att överträdelser inom myndighetsutövningens område blev utredda och beivrade på ett tillfredsställande sätt. När det gällde tjänstefelsområdet liksom tjänsteförseelser i övrigt inom offentlig verksamhet ansåg departementschefen att allmänhetens skyddsintresse sällan hade sådan

KU 1975/76:22

styrka att det inte lämpligen kunde tillvaratas inom ramen för arbetsgivarens samlade bedömning. Med hänsyn till att det nuvarande avtalsreglerade systemet enligt samstämmiga uppgifter fungerat tillfredsställande ansåg departementschefen därför inte att det fanns något bärande skäl att på det kommunala området införa ett lagreglerat disciplinansvar som hittills inte tillämpats för dessa arbetstagare. Detsamma gällde arbetstagare i samhällsägda företag och liknande inrättningar. Departementschefen framhöll härvid att i sista hand gällde för dessa personer liksom för andra arbetstagare bestämmelserna i lagen om anställningsskydd, att avskedande får äga rum om arbetstagaren grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren.

Under riksdagsbehandlingen instämde justitieutskottet i departementschefens bedömning och erinrade bl. a. om de kommunala förtroendemännens ansvar gentemot valkorporationen föratt den kommunala verksamheten bedrevs på ett riktigt sätt. Utskottet ansåg också att avsevärd vikt måste tillmätas det förhållandet att både Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet liksom samtliga berörda arbetstagarorganisationer uttalat sig för ett bibehållande av den hittillsvarande ordningen. Utskottet avstyrkte således en vidgning av det lagreglerade disciplinansvaret, vilket också blev riksdagens beslut.

Mot bakgrund av vad som sålunda förekommit i samband med den tidigare i år beslutade ämbetsansvarsreformen skulle en utvidgning av JO:s talerätt på hela kommunaltjänstemannaområdet enligt utskottets mening innebära ett ingrepp i det regelsystem för disciplinfrågor som reformen innefattar och som statsmakterna ansett böra ankomma på arbetsmarknadens parter att själva bygga upp avtalsvägen.

Motsvarande principiella synpunkter gör sig gällande angående frågan huruvida den talerätt som utskottet enligt vad nyss sagts ansett böra tillkomma JO beträffande tjänstemän som är underkastade det författningsreglerade disciplinansvaret skall avse arbetsdomstolen och inte allmän domstol. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att i samband med ämbetsansvarsreformens behandling i riksdagen framfördes i en motion (m) ett yrkande motsvarande det i förevarande motion 1975:2182, nämligen att talan mot beslut av disciplinmyndighet om avskedande av s. k. fullmaktshavare alltid skall fullföljas till allmän domstol. Justitieutskottet avstyrkte i sitt av riksdagen godkända betänkande motionen. Som avgörande skäl mot motionens förslag anförde utskottet, att förslaget stred mot strävandena att i största möjliga utsträckning få till stånd regler som är enhetliga för samtliga funktionärer i offentlig verksamhet.

Riksdagen har sålunda i samband med ämbetsansvarsreformen funnit att särskilda regler om fullföljd av talan mot disciplinmyndighets beslut inte bör tillskapas för en viss kategori tjänstemän. Utskottet anser sig inte i förevarande sammanhang böra frångå riksdagens ställningstagande på denna punkt.

Som utskottet inledningsvis anfört kan det finnas anledning att i ett senare

KU 1975/76:22

sammanhang ta upp frågan om JO:s ställning och sanktionsbefogenheter till förnyat övervägande. Enligt utskottet bör dock först erfarenheterna av hur ämbetsansvarsreformen kommer att verka för JO:s vidkommande avvaktas.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet yrkandena i motionen 1975:2182 såvitt nu är i fråga.

Enligt utredningens förslag skall den rätt för JO att föra talan mot de beslut om disciplinpåföljd, avskedande och avstängning som nyss berörts gälla endast när JO gjort anmälan till disciplinmyndighet. Talerätt föreslås således ej föreligga i andra fall, oavsett att besluten även i sådana fall kan tänkas stå i mindre god överensstämmelse med tillämpliga disciplinansvarsregler. Denna åtskillnad är enligt utskottet inte motiverad. Utskottet anser sålunda att JO bör ha talerätt även om han själv inte initierat saken.

Utredningen har inte gjort något särskilt uttalande beträffande frågan om vilken ställning JO skall ha i disciplinprocessen, när JO gjort disciplinanmälan och tjänstemannen ensam fullföljt talan mot disciplinmyndighetens beslut hos arbetsdomstolen, eller i förekommande fall först hos tingsrätt.

Utskottet har övervägt denna fråga och, mot bakgrund av bl. a. det förhållandet att det i allmänhet kan antas att det i sådant fall är en inom JO-ämbetet gjord utredning som legat till grund för disciplinmyndighetens avgörande, funnit att JO bör inta ställningen som tjänstemannens motpart i disciplinprocessen. Det bör påpekas att denna särskilda partsställning för JO givetvis endast bör gälla inom det författningsreglerade disciplinansvarsområdet. Vissa processuella frågor rörande den föreslagna talerätten för JO berörs närmare i utskottets specialmotivering.

Vad gäller frågan om JO:s talerätt även skall omfatta innehavare av prästerlig tjänst vill utskottet erinra om de pågående överläggningarna i olika arbetsgrupper mellan företrädare för staten och för kyrkan angående de framtida relationerna stat-kyrka. I detta läge anser utskottet det inte påkallat att föreslå någon ändring i lagen om domkapitel, vilket utredningen föreslagit. Det bör tilläggas att frågan om en sådan talerätt för JO skulle fordra kyrkomötets hörande. Enligt utskottet får det mot denna bakgrund anses till fyllest att JO på detta område har möjlighet att göra disciplinanmälan.

Som tidigare anförts har utskottet slutligen ansett sig böra något beröra JO:s s. k. erinringspraxis. De uttalanden som JO finnér att utredningen i ett ärende kan ge anledning till utmynnar som tidigare framhållits i det övervägande antalet fall inte i åtal eller disciplinanmälan. I sådana fall låter sig JO i stället oftast nöja med att i sina avgöranden anlägga mer eller mindre kritiska synpunkter på myndighets eller tjänstemans handlande. Dessa har ofta formen av uttryckliga erinringar. JO gör även uttalanden om lämpligheten av ett handlingssätt även om detta inte kunnat betecknas som felaktigt. Vidare gör JO vägledande uttalanden om lagtolkning och rättstillämpning.

KU 1975/76:22

62 JO:s praxis i fråga om berörda uttalanden har stöd i nu gällande instruktion, vari föreskrivs att JO bör låta bero vid erinran, vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad i övrigt förekommit.

JO:s befogenhet att uttala sig om tjänstemännens handlande är enligt utskottets uppfattning av s'or betydelse. Den som vänder sig till JO med klagomål skall kunna känna att han fått sina synpunkter rätt bedömda av det auktoritativa organ JO-institutionen skall utgöra i samhället. Om JO:s uttalanden utmynnar i kritik är det väsentligt att den som mottar kritiken också känner den berättigad. För att kunna upprätthålla den auktoritet som ämbetet i så hög grad bygger på är det därför av utomordentlig betydelse att JO:s beslut är väl underbyggda och nyanserat formulerade. Med hänsyn till JO-ämbetets utpräglade förtroendekaraktär anser utskottet att riksdagen inte bör ge särskilda föreskrifter i detta hänseende. Som ämbetet är konstruerat måste det enligt utskottets mening helt överlämnas till ombudsmännens eget omdöme att utforma sin praxis härvidlag. Det gäller såväl uttalanden i rättstillämpningsfrågor som i frågor av mera omdömes- eller lämplighetskaraktär. Givetvis bör dock ingen form av kritik uttalas utan att den kritiserade tjänstemannen eller myndigheten först beretts tillfälle att yttra sig.

Som uttalats i det föregående anser utskottet, att en tjänsteman som av JO konstaterats ha gjort sig skyldig till straffbart fel skall ha rätt till åtal om han begär det. Ett annat synsätt bör emellertid anläggas, om JO funnit, att en tjänsteman handlat felaktigt eller olämpligt utan att JO finner förfarandet straffbart. Utskottet ansluter sig till utredningens uppfattning att tjänstemannen i sådana fall inte bör kunna kräva att JO anställer åtal. Som utredningen uttalat ligger det i JO-ämbetets natur att en tjänsteman måste tåla sådan kritik av JO som inte innefattar påstående om brott. Av det sagda följer, att en tjänsteman enligt utskottets mening inte heller skall kunna kräva att JO gör disciplinanmälan mot honom.

Beträffande JO-ämbetets organisation föreslår utredningen, som tidigare framgått, att antalet ombudsmän ökas från nuvarande tre till fyra samt att det nuvarande systemet med ställföreträdande ombudsmän, som tjänstgör endast tidvis, avskaffas.

En av ombudsmännen skall enligt utredningen vara chef med ansvar för hela JO-ämbetets verksamhet. Han skall därvid ha befogenhet att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och vidare ha rätt att förbehålla sig rätt att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Var och en av de övriga ombudsmännen skall svara för ett eget tillsynsområde. För att underlätta för ombudsmännen att handlägga sina arbetsuppgifter föreslår utredningen att man i ökad utsträckning skall kunna delegera arbetsuppgifter till tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen. En nyhet därvidlag är att vissa högre tjänstemän kan få bemyndigande att avvisa eller avskriva ärenden från handläggning.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) un -

KU 1975/76:22

derstryks att vid utformningen av JO-organisationen måste en avvägning ske mellan å ena sidan önskemålet att så långt möjligt bevara det personliga inslaget i ämbetsutövningen och å andra sidan kravet på en organisation som effektivt kan bemästra det stora antalet ärenden. Motionärerna anser att den nuvarande organisationen - om än ej helt invändningsfri - i väsentliga delar och i större utsträckning än utredningens förslag förenar dessa krav. Utredningens förslag att en av ombudsmännen skall vara chef för de övriga är enligt motionen mindre välbetänkt bl. a. med hänsyn till att en sådan ordning skulle försvåra rekryteringen av lämpliga personer till ämbetet. Däremot anser motionärerna det vara ändamålsenligt att en av ombudsmännen fungerar som administrativ chef.

Bland remissinstanserna är det åtskilliga som i och för sig anser att den principiellt riktigaste lösningen av JO-ämbetets organisation är att endast en person utövar funktionen som riksdagens ombudsman. Då emellertid en sådan ordning inte är realistisk med hänsyn till arbetsbördan har remissinstanserna allmänt anslutit sig till utredningens uppfattning att ämbetet som hittills måste bestå av flera än en ombudsman. I allmänhet godtas förslaget om fyra heltidsarbetande ombudsmän. Däremot förekommer starkt delade meningar i frågan om en av ombudsmännen skall ha chefsfunktioner över de andra ombudsmännen när det gäller rätten att förbehålla sig eller överta vissa ärenden. Bl. a. förordar de högsta domstolsinstanserna i princip den lösning av organisationsfrågan som angetts i motionen 1975:2182.

Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform uttalade att frågan om antalet ombudsmän inte kunde besvaras endast på grundval av arbetsutvecklingen. I första hand måste man överväga vilken ställning ombudsmannainstitutionen som sådan borde tillerkännas. Härvid erinrades om förvaltningsapparatens kraftiga utveckling, som skapat en ny motivering för ombudsmannainstitutionen såsom en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständig institution, utsedd av riksdagen. Av stor betydelse var vidare det personliga momentet i ombudsmännens ämbetsutövning. Vid bedömningen av antalet ombudsmän var det emellertid nödvändigt att beakta att det stora arbetsfält som ligger under ombudsmännens tillsyn knappast i längden kan med den sakkunskap och auktoritet som erfordras behärskas av endast en eller två ombudsmän.

Mot bakgrund av de senaste årens ärendeutveckling och de prognoser om den framtida utvecklingen härvidlag som utredningen gjort finner utskottet uteslutet att förorda en konstruktion med endast en ombudsman som ansvarig för hela JO-verksamheten. Utredningens förslag att den nya organisationen skall bestå av fyra ombudsmän samtidigt som det nuvarande systemet med ställföreträdande ombudsmän som tjänstgör endast tidvis avskaffas finner utskottet böra godtas. Utskottet ansluter sig till utredningens förslag att ombudsmännens valperiod som hittills skall omfatta fyra år. I likhet med utredningen anser utskottet inte skäl att förorda begränsning av den sammanlagda tid som en person får tjänstgöra som JO.

KU 1975/76:22

64 Enligt utskottets uppfattning är det värdefullt att en duglig person som riksdagen önskar ge fortsatt förtroende som JO kan ställa sig till förfogande för flera valperioder. Vidare har utskottet inte någon erinran mot utredningens förslag att riksdagen för den händelse ombudsman av sjukdom eller annan orsak blir långvarigt hindrad att utöva sin tjänst skall välja en person att tjänstgöra i hans ställe.

Vad sedan gäller kompetensfördelningen mellan ombudsmännen och i samband därmed frågan om en av ombudsmännen skall ha chefsfunktioner över de andra ombudsmännen vill utskottet erinra om att i samband med 1967 års reform, då JO- och MO-ämbetena samordnades till en gemensam institution, särskilt underströks att det var av stor vikt att man även i ett samordnat ämbete bibehåller ett personligt ansvar för envar av ombudsmännen beträffande bestämda ärendegrupper. Utskottet anser att man även i fortsättningen bör hålla fast vid denna princip men förordar samtidigt större flexibilitet beträffande ärendefördelningen för att i görligaste mån utjämna arbetsbördan mellan ombudsmännen. En sådan ordning är enligt utskottet påkallad av flera skäl. Det är sålunda inte möjligt att förutse ärendetillströmningen inom de olika tillsynsområdena på förhand. Vid arbetstoppar inom ett tillsynsområde kan det sålunda vara rationellt att kunna föra över ärenden till en av de andra ombudsmännen. En sådan ordning torde vara nödvändig i samband med ombudsmans sjukdom, semester eller annan frånvaro när inte längre ställföreträdande ombudsmän finns att tillgå.

Utskottet ansluter sig till utredningens förslag att en av ombudsmännen skall ha vissa chefsfunktioner. Denne bör förutom ansvaret för JO-institutionens administration ha till uppgift att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i stort, t. ex. inriktningen av inspektionsverksamheten. Även den ombudsman som utövar chefsfunktionen bör enligt utskottet ha ett eget tillsynsområde, som dock med hänsyn till hans andra uppgifter bör vara mindre omfattande än övriga ombudsmäns.

I enlighet med vad som nyss sagts om önskvärdheten att åstadkomma större flexibilitet mellan tillsynsområdena bör det ankomma på verksamhetens chef att i samråd med övriga ombudsmän göra erforderliga omdispositioner beträffande ärendefördelningen. Över huvud taget anser utskottet att det är av vikt att ombudsmännen samråder i principiellt viktiga frågor, vilket är ägnat att främja en enhetlig praxis inom ämbetet. Som utredningen föreslagit bör vidare samråd äga rum med riksdagens JO-delegation i frågor om arbetsordning och anslag för ämbetets verksamhet. Utskottet har därför inte funnit anledning att göra något närmare uttalande om hur tillsynsområdena närmare skall avgränsas utan förutsätter att dessa frågor kan lösas av ombudsmännen själva i samråd med JO-delegationen. Vad utredningen anfört om samråd med JO-delegationen i hithörande frågor kan sålunda utskottet instämma i. Utskottet avstyrker sålunda yrkandet

KU 1975/76:22

i motionen 1975:2182 om att JO-ämbetets nuvarande organisation skall behållas.

I samma motion anförs vidare att JO i princip själv bör avgöra alla ärenden men att utredningens förslag om delegation till vissa högre tjänstemän av avvisnings- och avskrivningsfrågor får accepteras med hänsyn till nödvändigheten att avlasta JO vissa arbetsuppgifter. I motionen föreslås att beslut om avskrivning eller avvisning undertecknas så att de i formell mening klart ger uttryck för att vara utgående från JO-ämbetet.

Som tidigare nämnts tillmäter utskottet klagomålsprövningen stor vikt. För allmänhetens förtroende för JO-ämbetet är det angeläget att de som klagar hos JO verkligen når fram till vederbörande ombudsman. I likhet med vad som anförts av flera remissinstanser avstyrker utskottet därför utredningens förslag om delegation till tjänsteman vid JO-expeditionen att fatta beslut om avvisning eller avskrivning av klagomål. Utskottet anser följaktligen att tjänstemän som är underställda JO inte bör ha befogenhet att avgöra vilka ärenden som skall tas upp till handläggning av JO, vilket i praktiken skulle bli resultatet av den föreslagna delegationsregeln. Utskottet avstyrker även bifall till motionen 1975:2182 på denna punkt.

Vad gäller JO-ämbetets kansliorganisation m. m. ansluter sig utskottet i princip till utredningens förslag men vill tillägga att det bör ankomma på chefen för verksamheten att i samråd med övriga ombudsmän och JOdelegationen närmare utforma denna. Detta gäller sådana frågor som antalet tillsynsbyråer, särskild utredningsbyrå, administrativ enhet, telefontjänst, informationsverksamhet etc.

Enligt nu gällande ordning skall justitieombudsmännens ämbetsberättelse avlämnas till riksdagen senast den 10 januari varje år. Utredningen har ansett det angeläget, att de viktigare av ombudsmännens beslut publiceras tidigare än vad nu är fallet. Utredningen föreslår därför att ämbetsberättelsen skall delas upp så att besluten publiceras minst tre gånger om året. Ombudsmännen bör dock endast en gång om året tillställa riksdagen en redogörelse för sin verksamhet. Utredningen föreslår att tidpunkten för denna redogörelse flyttas fram till den 1 februari i stället för som för närvarande den 10 januari.

Beträffande först frågan om publicering flera gånger om året av viktigare JO-beslut anser utskottet att det bör överlämnas åt ombudsmännen att själva avgöra vad som kan vara lämpligt härvidlag.

Som tidigare framgått har utredningen varit inne på tanken att ämbetsberättelsen skulle avlämnas på hösten men avvisat denna tanke bl. a. med hänsyn till konstitutionsutskottets årliga granskning av JO-ämbetets verksamhet. Enligt den nya riksdagsordningen inleds numera riksmötet på hösten. Utskottet har mot bakgrund härav övervägt frågan om den lämpligaste tidpunkten för granskningen av JO:s verksamhet och kommit till den slutsatsen att det med hänsyn till såväl riksdagens som ombudsmännens arbetsförhållanden är bättre att flytta denna till början av riksmötet. Om 5

Riksdagen 1975/76. 4 sam!. Nr 22

KU 1975/76:22

budsmännens ämbetsberättelse bör därför tillställas riksdagen senast den 15 oktober varje år. Vad utredningen anfort om motionsrätt med anledning av JO:s ämbetsberättelse kan utskottet instämma i.

Med hänvisning till vad utskottet anfort i det föregående har utskottet funnit att de förslag som lagts fram av riksdagens JO-utredning bör med de jämkningar utskottet föreslagit ligga till grund för en ny organisation m. m. av JO-institutionen.

Utskottet föreslår sålunda att riksdagen godkänner de av utskottet angivna riktlinjerna för organisation m. m. av riksdagens justitieombudsmannaämbete samt antar de lagförslag som upptagits under punkterna 1-4 i bilaga till detta betänkande. 1 det följande lämnar utskottet specialmotivering till författningsförslagen.

Upprättade författningsförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

2 Förslag till

Lag med instruktion för justitieombudsmännen

3 Förslag till

Lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274)

4 Förslag till

Lag om ändring i stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl.

Specialmotivering till lagförslagen

1. Förslag lill lag om ändring i riksdagsordningen

Som framgått av utskottets allmänna överväganden har utskottet ansett att antalet justitieombudsmän skall vara fyra. En av ombudsmännen skall därvid ha vissa chefsfunktioner. Denne bör sålunda förutom ansvaret för JO-institutionens administration ha till uppgift att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i stort, t. ex. inriktningen av inspektionsverksamheten. Utskottet föreslår att i 8 kap. 10 § RO som ett första stycke tas in en bestämmelse om antalet ombudsmän och om att en av ombudsmännen skall ha angivna chefsfunktioner.

Utskottet delar utredningens uppfattning att begreppet justitieombudsman, förkortat JO, bör förankras i RO samt att en uttrycklig bestämmelse om att ombudsmännen skall väljas var för sig tas in i paragrafens andra stycke. Som utredningen anfört bör, när frågan är om val av den ombudsman som också skall vara administrativ chef m. m., det redan från början stå

KU 1975/76:22

klart att valet gäller denna befattning. Skulle till chefsbefattningen väljas någon som redan är justitieombudsman kommer en ny fyraårsperiod att gälla för honom, och eftersom hans tidigare befattning blir vakant får en ny ombudsman väljas.

Paragrafens nuvarande första och andra stycke bör i sak oförändrade ingå som ett tredje och ett fjärde stycke i paragrafen. Den sista meningen i det nuvarande första stycket bör dock av redaktionella skäl sättas sist i det nya andra stycket. I ett sista stycke - femte stycket - i paragrafen bör tas in den av utredningen och utskottet förordade bestämmelsen om att riksdagen skall välja en person i ombudsmans ställe för den händelse den ordinarie ombudsmannen är långvarigt hindrad att utöva sin tjänst. Det bör ankomma på JO-delegationen att föreslå riksdagen att sådant val skall ske.

Som en konsekvens av utskottets förslag bör göras den ändringen i tillläggsbestämmelserna 7.2.2 och 8.10.2 att ordet ställföreträdare utgår.

Ämbetsansvarsreformen träder i kraft den 1 januari 1976. Med hänsyn härtill bör också utskottets förslag vad gäller JO:s talerätt mot disciplinmyndighets beslut m. m. träda i kraft då. Beträffande JO-ämbetets organisation vill utskottet erinra om att valperioden för två av de tre nuvarande ombudsmännen samt för de båda nuvarande ställföreträdarna utlöper under 1976. Det synes därför lämpligt att de föreslagna bestämmelserna om ombudsmännens antal och om val av chef tillämpas först i samband med det val som hålls under 1976. Enligt 7 kap. 11 § RO får den som utsetts till uppdrag genom val av riksdagen ej undandra sig uppdraget utan att riksdagen medger det. Utskottet anser i likhet med utredningen att en ombudsman, vars valperiod inte har utlöpt då omorganisationen genomförs, får rätt att om han så önskar frånträda sin befattning. Utskottet föreslår en övergångsbestämmelse härom. Ställföreträdarna är enligt nuvarande system visserligen valda på fyra år, men de tjänstgör endast då behov därav finns. Det synes inte möta något hinder att i samband med en genomgripande omorganisation föreskriva att deras valperiod skall upphöra. Utskottet föreslår ett stadgande härom.

Slutligen bör erinras om att den föreslagna ändringen i 8 kap. 10 § RO kan genomföras till nämnda tidpunkt endast under förutsättning att riksdagen antar förslaget härom med sådan majoritet som anges i 8 kap. 16 § RF.

2. Förslag lill lag med instruktion för justitieombudsmännen

Som utredningen föreslagit bör en ny instruktion utfärdas för justitieombudsmännen. Detta motiveras främst av den nya organisation som utskottet föreslår skall gälla för verksamheten samt av de nya regler om ansvar i offentlig tjänst, vilka träder i kraft den 1 januari 1976 och i betydande grad påverkar ombudsmännens ämbetsutövning. Den nya instruktionen bör

KU 1975/76:22

antas av riksdagen såsom lag och i huvudsakliga delar träda i kraft samtidigt med ämbetsansvarsreformen.

Utskottet har funnit det av utredningen framlagda instruktionsförslaget väl ägnat att läggas till grund för den nya instruktionen. De ändringar utskottet föreslår har i stor utsträckning redan berörts under utskottets allmänna överväganden. Utskottet har funnit att utredningens förslag till disposition av bestämmelserna i instruktionen i allt väsentligt bör följas.

1 §

Paragrafen ansluter till den grundläggande bestämmelsen om riksdagens ombudsman i 12 kap. 6§ RF. Vissa redaktionella ändringar i förhållande till utredningens förslag föreslås.

2 §

1 denna paragraf anges JO:s tillsynskrets. Utskottet, som hänvisar till sina allmänna överväganden, vill i detta sammanhang göra följande ytterligare kommentarer.

I första stycket föreslår utredningen under en särskild punkt (4), att till tillsynskretsen hänförs "officerare och annat befäl inom försvarsmakten av lägst överfurirs grad samt annan krigsman som innehar motsvarande tjänsteställning”. Denna personal är emellertid hänförlig till de tjänstemannakategorier som anges vid punkt 2 och står sålunda under JO:s tillsyn. För att nå syftet med bestämmelsen bör denna i stället utformas som en inskränkning i förhållande till punkterna 1 och 2. Utskottet föreslår att bestämmelsen får följande lydelse: "I fråga om krigsmän omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst överfurirs grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning." Uteslutna från tillsynen är således befäl med lägre grad än överfurir, meniga och de som inte alls har någon militär tjänsteställning. Avgörande är sålunda tjänsteställningen och inte innehavet av viss befattning eller förrättandet av visst tjänsteärende. En lägre befattningshavare som tillfälligt tjänstgör i befattning, som i vanliga fall sköts av en högre befattningshavare, står därför inte under JO:s tillsyn.

Som framgått av utskottets allmänna motivering skall riksdagen och andra beslutande församlingar inte stå under JO:s tillsyn. Med hänvisning till det myndighetsbegrepp som används i grundlagen, enligt vilket riksdagen och andra beslutande församlingar inte är att hänföra myndigheter, behöver i lagtexten något undantag härvidlag inte göras. Dock bör undantag stadgas beträffande ledamöterna i dessa församlingar.

Det förutsätts vidare att vissa riksdagsorgan liksom hittills skall vara undantagna från JO:s tillsyn. Hit hör utskotten, talmannen, lönedelegationen, krigsdelegationen, JO-delegationen och riksdagens revisorer. Inte heller bör sådana organ för vilka enligt riksdagsordningen gäller särskilda åtalsregler stå under tillsyn. Detta gäller - förutom riksdagens revisorer - riksbanksfullmäktige, ledamöterna i riksdagens förvaltningsstyrelse, riks -

KU 1975/76:22

dagens valprövningsnämnd och riksdagens besvärsnämnd samt justitieombudsmännen och kammarsekreteraren. Samma gäller fullmäktige i riksgäldskontoret, för vilka likaledes särskilda åtalsregler finns enligt lagen (1974:568) om riksgäldskontoret. Med hänsyn till vad som påpekats i ett remissvar (JO Lundvik) bör enligt utskottets mening uttryckligen anges att riksbankschefen, vice riksbankschefen och riksgäldsdirektören inte omfattas av JO:s tillsyn.

Till uttrycket statliga eller kommunala myndigheter räknas ej bolag, stiftelser eller andra organ, som är organiserade i privaträttsliga former, även om staten eller kommunen äger eller har ett avgörande inflytande över dem. Huvudregeln är därför att de inte skall stå under JO:s tillsyn. Enligt 11 kap. 6 § RF kan emellertid förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet eller stiftelse. I den mån förvaltningsuppgift har överlämnats till sådant organ och därmed följer myndighetsutövning blir de befattningshavare som utövar denna befogenhet underkastade tillsyn.

Utskottet anser det värdefullt att JO i sin ämbetsberättelse även i fortsättningen redogör för hur ämbetet bedömt gränsen för sin kompetens.

3§

Paragrafen anknyter till regeringsformens grundläggande bestämmelser om de villkor som gäller för offentlig verksamhet. Utredningens förslag att dessutom understryka särskilt angelägna uppgifter - övervakning av frihetsberövanden och om krigsmäns behandling och omvårdnad - anknyter visserligen till nu gällande instruktion men är endast en precisering av vad som redan anförts i stadgandets första stycke rörande de grundläggande fri- och rättigheterna. Av samma skäl ligger det i sakens natur att JO skall ingripa främst när enskilds rätt kränkts eller satts i fara. Detta har utskottet särskilt understrukit i det allmänna avsnittet.

Mot bakgrund av det anförda finner utskottet att andra och tredje styckena i 3 § i utredningens instruktionsförslag kan utgå.

Beträffande tillsynen över kommunala myndigheter överensstämmer stadgandet i sak med motsvarande bestämmelse i nu gällande instruktion. Omformuleringen har tillkommit för att stå i bättre samklang med stadgandet i 1 kap. 1 § andra stycket RF.

4 §

Paragrafen motsvarar bestämmelser som finns intagna i nu gällande instruktion.

55 Innehållet i denna paragraf motsvarar i stort sett första stycket i 2 § i nu gällande instruktion, men har omformulerats för att tydligare markera att klagomålsprövningen är det väsentligaste inslaget i ombudsmännens tillsyn. Som utskottet har uttalat i det allmänna avsnittet förordar utskottet

KU 1975/76:22

minskning av de rutinmässiga inspektionerna, dvs. sådana som företas utan att någon särskild anledning påkallar det.

6 och 7 §§

I dessa paragrafer regleras ombudsmännens sanktionsmöjligheter. Stadgandet i 6 § bör enligt utskottets uppfattning inledas med angivande av det för JO vanligaste sättet att avsluta ett ärende, nämligen beslut vari han uttalar sig rörande frågan om myndighet eller befattningshavare handlat i strid mot lag eller annan författning eller eljest förfarit felaktigt eller olämpligt. Vidare bör JO:s praxis att göra vägledande uttalanden förankras i instruktionen.

Andra stycket i 6 § behandlar JO:s åtalsrätt. Enligt utredningens förslag erfordras inte någon bestämmelse om möjlighet för JO att underlåta åtal, eftersom JO i sin åtalsprövning kommer att vara bunden av bestämmelserna i 20 kap. 6 och 7 §§ rättegångsbalken. Utskottet anser det däremot tveksamt om ifrågavarande stadganden i rättegångsbalken utan vidare är tillämpliga på JO som särskild åklagare. Utskottet förordar därför att bestämmelsen kompletteras med en hänvisning till nyssnämnda lagrum i rättegångsbalken. Det bör tilläggas, att den exklusiva beslutanderätten för riksåklagaren enligt 20 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken självfallet inte bör gälla när åtalsprövningen görs av JO.

I 6 § tredje och fjärde styckena samt 7 § behandlas JO:s möjligheter att påkalla disciplinärt förfarande och att föra talan härom vid domstol. Frågan har ingående behandlats i det allmänna avsnittet. Utskottet finner därför påkallat att i förevarande sammanhang främst behandla huvudsakligen några processuella spörsmål sammanhängande med JO:s talerätt.

Genom ämbetsansvarsreformen häri brottsbalken intagits en bestämmelse om rätt för domstol att i straffprocess skilja en statlig eller kommunalvald förtroendeman från uppdraget, om denne begått ett allvarligare brott och därigenom visat sig uppenbart olämplig för sitt uppdrag. Regeln skall dock gälla endast den som utövar offentlig myndighet. Till följd av denna regel kommer JO att i samband med åtal kunna föra talan om att sådan uppdragstagare skall skiljas från sin tjänst.

Utskottet delar utredningens uppfattning att det bör finnas en motsvarande möjlighet för domstol att under särskilda omständigheter skilja en tjänsteman från tjänsten på talan av JO, om arbetsgivaren inte vill begagna sin möjlighet att avskeda tjänstemannen. Detta bör dock bara ske om tjänstemannen utövar offentlig myndighet och om han dömts för ett allvarligt brott och därigenom visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst. Ett stadgande av denna innebörd föreslår utredningen skall tas in som ett tillägg till statstjänstemannalagen - 53 a §.

Utskottet ansluter sig till utredningens förslag men finner påkallat att ändra den av utredningen föreslagna tiden för talan - fyra veckor från den dag JO fick del av beslutet. I det allmänna avsnittet har utskottet förordat

KU 1975/76:22

talerätt för JO mot disciplinnämnds beslut även för det fall att han inte själv har initierat ärendet genom anmälan. I sådana fall får JO inte utan vidare del av beslutet. För att inte olika regler skall gälla föreslår utskottet att JO:s talan mot disciplinmyndighets beslut skall väckas inom fyra veckor från det beslutet meddelades. Det får förutsättas att JO i de fall där han själv gjort anmälan håller sig underrättad om tidpunkten för beslutet.

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet vissa ändringar i och tillägg till 7 S i förhållande till utredningens förslag. Bestämmelserna har getts en allmän avfattning men tar i praktiken sikte på beslut enligt statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan. Föreskrifter om tid för talan bör därför enligt utskottets mening i stället ha sin plats i 53 a § statstjänstemannalagen. Utskottet hänvisar till specialmotiveringen beträffande förslaget till ändring i statstjänstemannalagen. Vidare skall erinras om att enligt 52 § statstjänstemannalagen och 7 § kommunaltjänstemannastadgan skall särskild överläggning mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisation föregå domstolens handläggning. Utskottet föreslår att i 7 § i instruktionen tas in en bestämmelse om att vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i nu förevarande paragraf äga motsvarande tillämpning på justitieombudsmännen. Härigenom blir bl. a. reglerna om särskild överläggning enligt 52 § statstjänstemannalagen och 7 § kommunaltjänstemannastadgan tillämpliga även när JO för talan.

I 6 § fjärde stycket behandlas ombudsmans rätt att göra anmälan till disciplinmyndighet, när han anser det påkallat att befattningshavare avskedas eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse. Vid tillämpning av denna bestämmelse bör erinras om att disciplinmyndighet enligt 22 § femte stycket statstjänstemannalagen inte får grunda avskedande enbart på omständighet som myndigheten har känt till mer än en månad före avskedandet. För att JO:s möjligheter att påkalla disciplinmyndighets ingripande enligt 6 § fjärde stycket inte skall bli verkningslösa anser utskottet att denna preskriptionsregel inte skall gälla, när beslut om avskedande påkallas av JO inom sex månader från det den ansvarsgrundande händelsen inträffat. En bestämmelse härom föreslås i 22 § femte stycket statstjänstemannalagen, vilket närmare framgår av utskottets specialmotivering till detta stadgande.

1 de fall där tjänsteman för talan mot disciplinmyndighets beslut som grundar sig på en anmälan från JO bör, såsom anförts under utskottets allmänna överväganden, JO bli tjänstemannens motpart inför domstolen. En regel härom bör tas in i 7 §.

När JO för talan i disciplinprocess uppkommer vidare vissa rättegångskostnadsfrågor. Utskottet avser att behandla dessa under specialmotiveringen till förslaget om ändring i statstjänstemannalagen m. m.

8$

I denna paragraf har upptagits viss begränsning i ombudsmännens tillsyn, nämligen att befattningshavare utan självständiga befogenheter i allmänhet

KU 1975/76:22

inte bör bli föremål för JO:s ingripande. Utskottet hänvisar härvidlag till vad som anförts under den allmänna motiveringen. Utskottet har föreslagit viss omformulering av paragrafen i förhållande till utredningens förslag.

9§

Denna paragraf, vars innebörd har sin motsvarighet i nuvarande instruktion, erinrar om innehållet i 12 kap. 8§ RF, vari föreskrivs att åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten väcks i högsta domstolen av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. I samma lagrum anges också att talan om skiljande av ledamot av sådan domstol från tjänsten eller avstängning eller skyldighet att undergå läkarundersökning väcks av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern.

10 §

I nu gällande instruktion finns bestämmelser om skyldighet för ombudsman att väcka och utföra åtal mot statsråd eller befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, när riksdagsutskott eller annat riksdagsorgan har beslutat sådant åtal. Dessa bestämmelser har med viss modifiering sammanförts i första stycket i denna paragraf. Skyldigheten för ombudsman att väcka åtal föreligger, som utredningen framhållit, endast om åtalet har beslutats av ett riksdagsutskott, däremot inte om det har beslutats av annat riksdagsorgan. Vidare bör ombudsman inte vara skyldig att väcka åtal mot annan ombudsman. Sådant åtal bör väckas och utföras av annan enligt vad konstitutionsutskottet bestämmer, t. ex. riksåklagaren. I andra stycket har intagits en bestämmelse om skyldighet för ombudsman att biträda utskott med förundersökningen. Bestämmelsen ansluter till vad som har uttalats i förarbetena till den nya grundlagen.

11 §

Denna paragraf behandlar JO:s ämbetsberättelse. Som framgår av utskottets allmänna överväganden förordas en ändring i förhållande till utredningens förslag, vilken innebär att ämbetsberättelsen med verkan fr. o. m. riksmötet 1976/77 skall lämnas senast den 15 oktober varje år. Berättelsen bör då omfatta tiden 1 juli—30 juni.

Utredningen har, som redan framgått under den allmänna motiveringen, föreslagit en föreskrift i ett andra stycke till stadgandet att ombudsmännen dessutom minst en gång under våren och en gång under hösten skall från trycket utge en redogörelse för viktigare beslut. Utskottet, som hänvisar till sin allmänna motivering, anser att det föreslagna andra stycket i utredningens förslag bör utgå.

12 §

Stadgandets första stycke innehåller en hänvisning till riksdagsordningens bestämmelse om antalet ombudsmän. Beträffande motiveringen hänvisas

KU 1975/76:22

till det allmänna avsnittet och till specialmotiveringen beträffande den föreslagna ändringen i riksdagsordningen.

Beträffande andra stycket har utskottet på de skäl som anförs i den allmänna motiveringen förordat vissa inskränkningar i chefens befogenheter i förhållande till utredningens förslag. I korthet innebär detta att chefen enligt utskottets mening skall utöva det administrativa chefskapet över ombudsmannaexpeditionen och dra upp allmänna riktlinjer för verksamheten samt planlägga arbetet i stort, t. ex. inriktningen av inspektionsverksamheten. Vidare anser utskottet att han bör vara den som i första hand svarar för verksamheten utåt i representativt hänseende. Han bör, som utskottet i det allmänna avsnittet har närmare utvecklat, ha ett eget tillsynsområde, som dock bör vara mindre än de övriga ombudsmännens. Omfattningen av detta liksom av de andra ombudsmännens tillsynsområden får bestämmas i särskild arbetsordning.

13 §

Paragrafen motsvarar nuvarande bestämmelser med den modifieringen att det anges att kanslichefen under chefsombudsmannen leder arbetet inom expeditionen.

14 §

I denna paragraf anges vissa av chefsombudsmannens speciella uppgifter i administrativt hänseende. Bl. a. skall han - efter samråd med de andra ombudsmännen - besluta om arbetsordningen och därmed också om de andra ombudsmännens tillsynsområden, och det skall ankomma på honom att begära anslag för verksamheten. Inom JO-ämbetet finns det inte någon motsvarighet till de statliga verkens lekmannastyrelser, men sedan 1968 fungerar riksdagens JO-delegation, som består av ledamöter i konstitutionsutskottet, som organ för samråd med ombudsmännen i organisatoriska frågor. Samråd får f. n. påkallas endast av ombudsmännen, inte av delegationen. Vid samråden brukar normalt alla tre ombudsmännen vara närvarande, ibland också kanslichefen.

Utskottet anser det värdefullt med samråd mellan ombudsmännen och JO-delegationen. Härigenom får riksdagen bättre inblick i ombudsmännens verksamhet och bättre underlag för att bedöma bl. a. JO-ämbetets anslagsframställningar. Det är därvid självfallet inte meningen att JO-delegationen skall befatta sig med avgörandet av enskilda ärenden eller på annat sätt ingripa i JO-ämbetets tillsynsverksamhet. Detta har redan framhållits under den allmänna motiveringen. För att inte rubba principen om ombudsmännens självständighet gentemot riksdagen bör samråd även framdeles få påkallas endast av ombudsman. I motsats till utredningen anser utskottet att samråd bör få påkallas av envar av ombudsmännen. Utredningen har ansett att denna befogenhet endast bör tillkomma chefsombudsmannen. Rätten för envar ombudsman att påkalla berört samråd bör komma till ut -

KU 1975/76:22

tryck i instruktionen. Utskottet föreslår därför att ett tillägg härom görs i paragrafen.

15 8

Som framgår av det allmänna avsnittet och vad som anförts under specialmotiveringen till 12 8 förordar utskottet att även chefsombudsmannen skall ha eget tillsynsområde. Instruktionen bör i paragrafens första stycke innehålla en bestämmelse om att chefsombudsmannen - efter samråd med övriga ombudsmän - i arbetsordningen eller genom särskilt beslut skall kunna föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden skall hänskjutas till honom eller viss annan ombudsman oberoende av de fastställda tillsynsområdena.

Som utskottet anfört under den allmänna motiveringen skall delegation till JO underställda tjänstemän att avvisa eller avskriva ärenden från vidare handläggning inte få förekomma. Utskottet föreslår att de i utredningens förslag upptagna bestämmelserna i detta hänseende utgår. Vidare anser utskottet att slutliga avgöranden i ärenden inte bör undertecknas av annan än ombudsman. Detta hindrar givetvis inte att annan tjänsteman har rätt att under ärendes beredning underteckna utgående skrivelser. Likaså bör tjänsteman ha rätt att - såsom f. n. tillämpas - på JO:s uppdrag besvara sådana skrivelser som hänför sig till av ombudsman redan fattat beslut och som inte har föranlett nytt ärende.

16 S

Denna paragraf reglerar förhållanden vid ombudsmans semester, sjukdom eller annat hinder. Motiveringen framgår av det allmänna avsnittet och av förslaget till ändring i riksdagsordningen.

Utskottet vill tillägga att det i första hand bör vara den ombudsman som har längst tjänstetid som bör tjänstgöra i chefsombudsmannens ställe, när denne har förhinder. Detta bör komma till uttryck i instruktionen.

178 Denna paragraf motsvarar i stort nuvarande 7 8. Utskottet ansluter sig till utredningens uppfattning att instruktionen lämpligen bör föreskriva en rekommendation om vilka uppgifter en klagoskrift bör innehålla. En bestämmelse härom har intagits i första stycket.

18 8 (19 8 i utredningens förslag')

Denna paragraf handlar om överlämnande av klagomål till annan myndighet och motsvarar i stort nuvarande instruktionsbestämmelser. Det bör

1 Anm. 18 i; i utredningens förslag har utgått. Utskottet hänvisar till sin allmänna motivering i detta avseende. Efterföljande paragrafer har på grund av att 18 8 i utredningens förslag utgått numrerats om. Inom parentes anges numreringen i utredningens förslag.

KU 1975/76:22

påpekas att JO skall kunna överlämna klagomål till JK endast efter överenskommelse med denne.

I detta sammanhang vill utskottet framhålla skillnaden mellan det fall att JO anmäler en tjänsteman för disciplinär åtgärd och det fall att han överlämnar ett ärende till annan myndighet för utredning och prövning.

I det senare fallet får man förutsätta att JO:s skäl för överlämnandet är att han inte själv önskar göra någon utredning och därför inte heller bildat sig någon slutlig uppfattning om huruvida disciplinär åtgärd är påkallad. I sådana fall bör det ankomma på myndigheten att själv bestämma hur frågan bör handläggas.

19 S (20 §)

1 nuvarande instruktion föreskrivs att klaganden skall underrättas, om klagomål överlämnas till annan myndighet. Den föreslagna paragrafen innehåller en motsvarande bestämmelse, men dessutom föreslås att ombudsman alltid skall lämna klaganden besked om hur klagomålet handläggs. Beslut om avvisning, avskrivning eller överlämnande brukar fattas tämligen kort tid efter det att klagomålet kommit in till JO-ämbetet. Om däremot klagomålet upptas till prövning, kan det ofta dröja avsevärd tid, innan klaganden får besked om ärendets handläggning. Den föreslagna ordningen får enligt utskottets mening ses som en rimlig service till allmänheten.

20 § (21 S)

Första stycket har behandlats i det allmänna avsnittet.

Andra stycket överensstämmer delvis med nuvarande instruktion och innebär att ombudsman får utreda preskriberat brott, om det uppkommer fråga om enskilt anspråk i anledning av detta. Rättigheten att utreda preskriberade brott har utsträckts att gälla även fall då det är från allmän synpunkt väsentligt att saken utreds.

21 § (22 S)

Paragrafens två första stycken enligt utskottets förslag överensstämmer med nuvarande instruktion.

Som framgår av specialmotiveringen till förslaget till ändring i statstjänstemannalagen m. m. bör frågan om JO:s rätt att bryta den tvååriga preskriptionen enligt 21 $ statstjänstemannalagen lagtekniskt lösas så att i detta stadgande tas in en bestämmelse om att även JO får utställa en skriftlig anmaning enligt nämnda lagrum. Även instruktionen bör enligt utskottets mening innehålla bestämmelser härom. Utskottet föreslår att dessa tas in i tredje stycket.

Fjärde stycket slutligen innehåller en föreskrift om att ombudsman inte får yttra sig, när han är närvarande vid domstols eller förvaltningsmyndighets överläggningar. Denna överensstämmer med gällande instruktion.

KU 1975/76:22

22 8 (23 8)

Paragrafen motsvarar i sak vad som föreskrivs i nuvarande instruktion. Bestämmelsen innebär således att ombudsman själv skall handlägga åtal som beslutats av ett riksdagsutskott samt åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten. Åtal mot andra befattningshavare bör däremot kunna utföras av annan.

23 § (24 8)

Paragrafen överensstämmer delvis med nuvarande instruktion. Ärende bör normalt avgöras efter föredragning. Beslut som inte innebär avvisning eller avskrivning bör kunna avgöras utan föredragning endast om särskilda skäl är därtill. Sådana beslut innefattar i allmänhet särskilda uttalanden och föredragningsförfarandet synes ägnat att belysa ärendet på ett bättre sätt än avgörande utan föredragning.

24 § (25 8)

Paragrafen har sin motsvarighet i nuvarande instruktion.

25 8 (26 8)

Till följd av den av utskottet förordade tidpunkten för ämbetsberättelsens avlämnande bör diarier, protokoll och registratur som samtidigt skall avlämnas till konstitutionsutskottet avse samma tid som berättelsen, nämligen 1 juli—30 juni. Stadgandet föreslås omredigerat i enlighet härmed.

26 § (27 §)

Paragrafen överensstämmer i stort med nuvarande instruktion, bortsett från att beslutanderätten har tillagts chefsombudsmannen och inte ombudsmännen gemensamt.

27 § (28 §)

Paragrafens första stycke behandlar chefsombudsmannens befogenhet att tillsätta tjänster m. m. Enligt utskottet är det av vikt att samråd vid tillsättandet av byråchef eller föredragande inom annan ombudsmans tillsynsområde sker med denna ombudsman. Detta bör framgå av stadgandet. Andra stycket har sin motsvarighet i nu gällande instruktion.

28 8 (29 8)

Paragrafen överensstämmer väsentligen med nuvarande instruktion. En omformulering kan bli aktuell, sedan besvärssladgan för riksdagen och dess verk har omarbetats med anledning av ämbetsansvarsreformen.

KU 1975/76:22

77 Övergångsbestämmelser

Eftersom den föreslagna organisationen inte kan börja fungera förrän val av ombudsmän ägt rum 1976, kan endast de delar av instruktionen som inte berörs av omorganisationen träda i kraft före detta val. Utskottet föreslår därför ikraftträdandebestämmelser i enlighet härmed.

3-4. Förslag till ändring i statstjänstemannalagen m. m.

Utskottet har förordat att JO skall kunna föra talan i den ordning som gäller för rättegången i arbetstvister mot beslut om disciplinpåföljd, avskedande och avstängning enligt statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan. I statstjänstemannalagen finns bestämmelser härom i 18 §, 22 § och 26 §. Vidare har utskottet föreslagit att JO skall ha rätt att bryta den tvååriga preskription som enligt 21 § statstjänstemannalagen gäller för åläggande av disciplinpåföljd. Utskottet föreslår att denna fråga lagtekniskt regleras så att i 21 5 statstjänstemannalagen tas in en bestämmelse om att även JO får utställa en skriftlig anmaning enligt nämnda lagrum. Som tidigare framgått bör även instruktionen innehålla en motsvarande föreskrift.

Beträffande den nämnda talerätten har utskottet föreslagit att i statstjänstemannalagen tas in en ny bestämmelse - 53 a § - enligt vilken riksdagens ombudsman i enlighet med sin instruktion får föra sådan talan. Enligt utskottets förslag skall talan väckas inom fyra veckor från beslutets meddelande. Utskottet har i likhet med utredningen ansett att det är lämpligt att föreskriva att domstolen vid sin prövning, när JO för talan, skall främst beakta allmänna synpunkter. Detta har i utskottets förslag - 53 a § andra stycket - uttryckts så att disciplinpåföljd får åläggas eller skärpas, endast om det är påkallat från allmän synpunkt. När det gäller avskedande och avstängning ansluter sig utskottet till utredningen att JO:s talerätt bör vara inskränkt till sådana fall, där det är fråga om tjänsteman som utövar offentlig myndighet och som har dömts för ett allvarligt brott och därigenom visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst. Utskottets förslag i detta hänseende bör också få till sin plats i andra stycket av paragrafen.

Ämbetsansvarsreformen innebär att avskedande ej får grundas enbart på omständighet som myndigheten har känt till mer än en månad före avskedandet. Bestämmelser härom finns i 22 $ femte stycket statstjänstemannalagen. Utredningen har på denna punkt anfört att i sådana fall då JO ingriper på grund av att disciplinmyndigheten sett alltför välvilligt på en försumlig tjänstemans handlingsrätt, torde arbetsgivaren ofta ha känt till förseelsen mer än en månad. För att man skall nå syftet att ge domstolen befogenhet att besluta om avskedanden då JO för talan har utredningen föreslagit att enmånadsregeln ej skall gälla i dessa fall.

KU 1975/76:22

78 Utskottet har tidigare anfört att ett undantag av berört slag bör gälla när JO ingriper. Detta undantag bör dock inte vara tidsmässigt obegränsat utan som utskottet föreslagit bestämmas till sex månader. Utskottet föreslår sålunda att regeln i 22 $ femte stycket statstjänstemannalagen, enligt vilken avskedande ej får grundas enbart på omständighet som myndigheten känt till mer än en månad före avskedandet, kompletteras med en bestämmelse om att detta inte gäller, när beslut om avskedande påkallas av riksdagens ombudsman inom sex månader från det omständigheten inträffat. Självfallet torde man enligt utskottet kunna räkna med att JO tillämpar bestämmelsen analogt på det sätt att ett ingripande från JO:s sida görs inom en månad från det JO fått kännedom om den ansvarsgrundande omständigheten.

Som anförts under utskottets allmänna överväganden har utskottet i likhet med utredningen förutsatt att när JO gör anmälan till disciplinmyndighet skall anmälan tas upp och prövas av myndigheten i vederbörlig ordning. Utskottet föreslår i detta hänseende att i 37 § första stycket statstjänstemannalagen tas in en föreskrift om att fråga om disciplinpåföljd enligt 18 5, avskedande enligt 22 § och avstängning enligt 26 tj skall upptas på anmälan av riksdagens ombudsman.

Nu berörda förslag till lagändringar avser de befattningshavare som omfattas av statstjänstemannalagen. Beträffande de tjänstemän som på den kommunala sektorn är underkastade det författningsreglerade disciplinansvaret förutsätter utskottet att regeringen - om riksdagen antar de av utskottet framlagda förslagen - företar motsvarande ändringar i kommunaltjänstemannastadgan.

Som framgått av specialmotiveringen till utskottets förslag till instruktion för justitieombudsmännen uppkommer när JO för talan angående disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning vid domstol - arbetsdomstolen - vissa problem när det gäller rättegångskostnadernas fördelning.

1 motionen 1975:2181 av fru Jacobsson (m) framhålls att genom utredningens förslag blir reglerna i 18 kap. rättegångsbalken om rättegångskostnader i tvistemål i första hand tillämpliga, när JO för talan i disciplinprocesser. Enligt motionen är det offentligrättsliga inslaget i mål av denna typ så stort att reglerna om rättegångskostnader i brottmål i stället bör tillämpas. Härigenom skulle tjänsteman kunna åläggas att betala motpartens kostnader endast i den utsträckning som gäller tilltalad i brottmål. Enligt vad som anförs i motionen bör vidare garantier skapas för att tjänstemannen alltid skall få sina kostnader ersatta, om han vinner målet eller om JO:s talan bifallits endast till en liten del.

Enligt 41 $ tredje stycket lagen (1974:12) om anställningsskydd kan förordnas att vardera parten skall bära sin kostnad, om arbetstagaren förlorar mål om tillämpning av lagen men hade skälig anledning få tvisten prövad. Som framgår av propositionen angående ämbetsansvarsreformen (prop. 1975:38 s. 130) har det förutsatts att nämnda regel skall tillämpas på tvister om åläggande av disciplinpåföljd, avskedande etc. vid domstol enligt 52 tj

KU 1975/76:22

statstjänstemannalagen. Någon uttrycklig hänvisning till lagen om anställningsskydd i berört hänseende har inte gjorts. Utskottet föreslår därför i förevarande sammanhang att en sådan hänvisning görs. Härigenom torde arbetstagarpartens ställning i rättegångskostnadshänseende inte bli oförmånligare än om de för rättegången i brottmål gällande kostnadsreglerna skulle tillämpas. Syftet med motionen 1975:2181 att i disciplinprocessen tillämpa för arbetstagaren förmånligare rättegångsregler än som annars gäller för tvistemål, är därigenom tillgodosett. Utskottet är däremot inte berett att - såsom förordas i motionen-tillstyrka att rättegångsbalkens kostnadsregler förbrottmål tillämpas i disciplinprocessen. Utskottet avstyrker därför motionen 1975:2181. Utskottet vill tillägga att om arbetstagares talan bifalls i disciplinprocess där justitieombudsman varit motpart, skall statsverket alltid stå för vederbörandes rättegångskostnader, således även i det fall då arbetsgivare är kommun eller kommunalt organ.

1 lagtekniskt hänseende föreslår utskottet att den angivna hänvisningen till 41 § tredje stycket lagen om anställningsskydd upptas som ett tillägg till första stycket i 52 jj statstjänstemannalagen. Motsvarande hänvisning föreslås i 56 § stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl.

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer att riksdagen

1. med anledning av framställningen 1975:18 och motionen

1975:2180 yrkandet första att-satsen,

a) godkänner de av utskottet angivna riktlinjerna för organisation m. m. av riksdagens ombudsmannaämbete,

b) antar de lagförslag till ändring i riksdagsordningen m. m.

som intagits i bilaga till detta betänkande;

2. avslår motionerna

a) 1975:2179,

b) 1975:2180 yrkandet andra att-satsen,

c) 1975:2181,

d) 1975:2182.

Stockholm den 12 november 1975

På konstitutionsutskottets vägnar HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s). Boo (c), fru Thunvall (s), herrar Werner i Malmö (m), Mossberg (s). Fiskesjö (c), Svensson i Eskilstuna (s), Jonnergård (c), Karlsson i Malung (s), Nordin (c), Måbrink (vpk). Olsson i Edane (s). Johansson i Malmö (s), fru Jacobsson (m) och herr Lindahl i Hamburgsund (fp).

KU 1975/76:22

80 Reservation

av herr Måbrink (vpk) som ansett att utskottets yttrande från s. 50 fjärde stycket till och med s. 51 forsta stycket samt utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

I motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) begärs ytterligare utredning angående JO-ämbetets uppgifter. Vad som härvid bor undersökas är möjligheterna att bygga ut JO-ämbetet till ett mera aktivt och systematiskt arbetande uppföljnings- och kontrollorgan.

Samhällsutvecklingen har lett till en stark ökning av den offentliga administrationens omfång och uppgifter. Inte minst har till följd av den speciella svenska traditionen antalet uppgifter på kommunal nivå ökat. Med en sådan utveckling blir avstånden mellan lagstiftare och tillämpare allt större. För riksdagen blir det i praktiken ytterst svårt att skapa sig överblick och kontroll över hur dess beslut tillämpas.

Riksdagen saknar organ för en kontinuerlig och systematisk uppföljning av rättstillämpningen. Sådan uppföljning företas endast i begränsad omfattning av regeringen. Ett system med överprövning i civildomstol av förvaltningsbeslut saknas i Sverige till skillnad från i vissa andra länder.

Mot bakgrund av det anförda bör man enligt utskottets mening överväga JO:s roll i samhället. JO-ämbetet har uppenbarligen fått ökad betydelse i takt med den offentliga förvaltningens växande omfattning och lagstiftningens alltmer komplicerade karaktär. Många andra länder har inrättat tillsynsorgan med den svenska JO-institutionen som förebild. Med allt erkännande av JO-ämbetets ställning anser utskottet dock att ämbetets befogenheter är klart otillräckliga för att det skall kunna fylla rollen av ett verkligt kontrollorgan för riksdagen.

Enligt utskottets mening leder det anförda till att JO-ämbetet måste förstärkas så att det får möjlighet att kontinuerligt och systematiskt utföra den lagstiftande maktens kontroll över förvaltningen. JO:s inspektionsverksamhet måste därvid utbyggas och fördjupas. Sålunda bör med vissa års mellanrum företas systematiska studier av rättstillämpningen i skilda delar av administrationen. Härigenom skulle enligt utskottets uppfattning kunna skapas garantier för att lagstiftarens verkliga intentioner kom till uttryck i rättstillämpningen.

Den funktion som sålunda JO-ämbetet enligt utskottets mening bör ha synes inte kunna komma till stånd utan att frågan först blir föremål för ingående utredning. Utskottet tillstyrker därför motionen 1975:2180.

Utskottet hemställer

att riksdagen

1. med anledning av (=utskottet) till detta betänkande,

2. bifaller motionen 1975:2180 yrkandet andra att-satsen,

3. avslår motionerna

a) 1975:2179,

KU 1975/76:22

b) 1975:2181,

c) 1975:2182.

Särskilt yttrande

av herr Werner i Malmö (m) och fru Jacobsson fm)

Organisationen.

Den av utredningen föreslagna och av utskottet förordade omorganisationen av JO-ämbetet går ut på en ökning av antalet JO från tre till fyra, avskaffande av ställföreträdande JO och utseende av en JO till chef för de tre övriga. Den viktiga skillnaden föreligger mellan utredningens och utskottets förslag att chefsfunktionen enligt utskottsförslaget i princip endast skall gälla administrativa frågor. I motion 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) har yrkats ett bibehållande av den gällande organisationen. I motiveringen härför har emellertid framförts förståelse för nödvändigheten av omorganisation på grund av den ökade arbetsbelastningen vad beträffar administrativ frågor. Det har förordats i motionen att en JO skulle få viss beslutanderätt i personal-, lokal- och ekonomiska frågor. Då nu utskottet begränsat verksamhetsområdet för JO med chefsfunktion till administration och till att bestämma inriktningen av verksamheten i stort, kan vi godtaga detta. Det är dock viktigt att understryka att samtliga fyra JO bör ha avgränsade områden och att ärenden inte får överföras från en JO till en annan annat än efter ett samrådsförfarande.

Delegation från JO till underordnad.

Enligt utredningens förslag skulle JO äga att till kanslichef eller byråchef delegera vissa avskrivningsbeslut och liknande. I motion 1975:2182 har detta accepterats som en nödvändighet på grund av den stora arbetsbelastningen. I motionen har emellertid föreslagits att besluten ”i vart fall i formell mening” borde ge uttryck för att vara utgående från JO-ämbetet genom att undertecknas "på JO:s uppdrag" eller "för JO-ämbetet”. Utskottet har i sin tur gått ett steg längre och avstyrkt delegation till vissa högre tjänstemän av avksrivnings- och avvisningsfrågor. Vikten av att varje klagande får sin sak prövad av en JO direkt gör att vi kunnat instämma i utskottets ställningstagande i den slutliga skrivningen.

Inspektionsverksamheten.

Utskottet har följt utredningens förslag att om en begränsning av JOämbetets arbetsuppgifter blir erforderlig denna begränsning i första hand bör gälla de rutinmässiga inspektionerna. I motionen 1975:2182 har framhållits vikten av inspektionsverksamheten för att åstadkomma en enhetlig

6 Riksdagen 1975/76. 4 sami. Nr 22

KU 1975/76:22

rättstillämpning hos myndigheter och kontrollera efterlevnaden av lagar och författningar. Om det emellertid blir fråga om en nödvändig prioritering mellan allmänhetens möjligheter att få klagomål prövade och inspektionsverksamheten bör enligt vår mening inskränkningen inte gå ut över klagomålsprövningen. Med denna utgångspunkt kan vi godtaga att inspektioner sker i mer begränsad omfattning än hittills. Vi anser det dock viktigt att framhålla att så långt det är möjligt en förhållandevis vidsträckt inspektionsverksamhet utövas. Praxis får därvid utvisa om inte det i och med utökningen av antalet JO blir möjligt att uppehålla inspektionsverksamheten i ungefär samma utsträckning som hittills.

Sanktionsmedlen.

Inordningen av JO-ämbetet i rättssystemet erbjuder ett flertal problem med anledning av ämbetsansvarsreformen. I motion 1975:2182 har hemställts att JO i vissa disciplinmål inte som föreslagits skulle föra talan vid arbetsdomstolen utan vid allmän domstol. Frågan om lämpligt forum är endast ett exempel på problem av angiven typ. Vilka kostnadsregler som bör tillämpas - en fråga som berörts i motion 1975:2181 - är ett annat. Frågan om JO:s ställning som motpart i disciplinmål är ett tredje.

Den huvudfråga av vilkens lösning samtliga dessa frågor beror gäller kollision mellan JO:s offentligrättsliga ställning och den privaträttsliga karaktär som disciplinärenden fått genom ämbetsansvarsreformen. Vi ifrågasätter lämpligheten av att antaga en lagstiftning med lösningar av varje detaljfråga för sig. Det hade varit bättre, om huvudfrågan först blivit grundligare penetrerad så att man därefter kunnat från ett ställningstagande till denna besluta i de detaljfrågor som berörs. Med stor tveksamhet har vi därför gått med på utskottets förslag att söka genom rättstillämpning få ett material, som kan läggas till grund för ett förnyat framtida övervägande av dessa frågor.

Preskriptionstiden.

Med hänsyn till tjänstmännens berättigade krav på rättstrygghet, ifrågasätter vi lämpligheten av att JO skall kunna efter preskriptionstidens utgång utreda brott om ”det är från allmän synpunkt väsentligt att saken utredes”, som föreslagits i 20 § förslaget till lag med instruktion för justitieombudsmän.

KU 1975/76:22

83 Bilaga

Lagförslag 1 Förslag till Lag om ändring i riksdagsordningen

Riksdagen föreskriver beträffande riksdagsordningen att 8 kap. 10 § och tilläggsbestämmelserna 7.2.2 och 8.10.2 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Valberedningen bereder alla val som förrättas av kammaren utom val av riksföreståndare, vice riksföreståndare, person som skall inträda som tillfällig riksföreståndare, talman, vice talmän, kammarsekreterare samt riksdagens ombudsmän och deras ställföreträdare. Om beredning av val av ombudsmän och ställföreträdare föreskrives i tilläggsbestämmelse 8.10.2.

Föreslagen lydelse

7.2.2 Valberedningen bereder alla val som förrättas av kammaren utom val av riksföreståndare, vice riksföreståndare, person som skall inträda som tillfällig riksföreståndare, talman, vice talmän, kammarsekreterare samt riksdagens ombudsmän. Om beredning av val av ombudsmän föreskrives i tilläggsbestämmelse 8.10.2.

8 kap. 10 s

Val av ombudsman gäller för tiden från valet till dess nytt val har förrättats under fjärde året därefter. På hemställan av det utskott som

Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen. skall vara fyra. En av dessa skall också vara administrativ chef och bestämma inriktningen i stort av verksamheten.

Den ombudsman som skall vara administrativ chef väljes för sig och övriga ombudsmän väljes var för sig. Vid val med slutna sedlar av ombudsman tillämpas förfarandet i 1 § andra stycket.

Val av ombudsman gäller för tiden från valet till dess nytt val har förrättats under fjärde året därefter. På hemställan av det utskott som

KU 1975/76:22

84 Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

granskar berättelse över ombudsmans verksamhet kan riksdagen dock dessförinnan entlediga ombudsman som ej åtnjuter riksdagens förtroende. Vid val med slutna sedlar av ombudsman tillämpas förfarandet i I § andra stycket.

Avgår ombudsman i förtid, skall ny fyraårsperiod.

Riksdagen väljer en eller Pera personer att tjänstgöra i ombudsmans ställe. Bestämmelserna i första och andra styckena om ombudsman äger motsvarande tillämpningpd stäUföreträda -

granskar berättelse över ombudsmans verksamhet kan riksdagen dock dessförinnan entlediga ombudsman som ej åtnjuter riksdagens förtroende.

riksdagen snarast välja efterträdare för

Blir ombudsman av sjukdom eller annan orsak långvarigt hindrad att utöva sin tjänst, väljer riksdagen en person att tjänstgöra i hans ställe sd länge hindret varar.

8.10.2 Val av ombudsman och slädföre- Val av ombudsman beredes av trädare beredes av JO-delegationen, JO-delegationen, som därvid samrå som

därvid samråder med de av par- der med de av partigrupperna utsed tigrupperna

utsedda ledamöterna i da ledamöterna i talmanskonferen talmanskonferensen.

sen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976.

Bestämmelserna om ombudsmännens antal och om val av administrativ chef tillämpas först vid det val av ombudsman som infaller närmast efter ikraftträdandet. Ombudsman, vars valperiod ej har gått ut då valet skall hållas, kan på egen begäran entledigas för återstoden av perioden. Valperioden för ställföreträdarna utlöper vid valet. Äldre bestämmelser om ställföreträdare tillämpas fram till valet.

KU 1975/76:22

2 Förslag till

Lag med instruktion för justitieombudsmännen

Riksdagen föreskriver följande.

Uppgifter 1 8

Justitieombudsmännen har i den omfattning som anges i 2 S tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

2 8

Under ombudsmännens tillsyn står

1. statliga och kommunala myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, samt

3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet.

I fråga om krigsmän omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst överfurirs grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning. Ombudsmännens tillsyn omfattar ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd, riksdagens besvärsnämnd eller kammarsekreteraren,

3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefen, utom såvitt avser deltagande i utövning av riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen (1939:350), riksbankens direktion, fullmäktige i riksgäldskontoret eller riksgäldsdirektören,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern,

6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar.

Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i denna lag person som står under ombudsmännens tillsyn.

3 8

Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej trädes för när i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.

4 8

Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälpes. Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om författ -

KU 1975/75:22

ningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får ombudsman göra framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.

55 Ombudsmännens tillsyn bedrives genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finnér påkallade.

65 Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Vid prövning av fråga om åtal gäller 20 kap. 6 5 och 7 5 forsta och tredje stycket rättegångsbalken.

Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd.

Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller avstänges från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.

75 Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om tilllämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efteranmälan av ombudsman, är denne ensam befattningshavarens motpart i tvisten.

Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på ombudsman.

8 5

Ombudsman bör ej ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det ej påkallas av särskilda skäl.

KU 1975/76:22

9 8

Om ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten samt talan om skiljande eller avstängning av sådan ledamot från tjänsten eller skyldighet för ledamot att undergå läkarundersökning föreskrives i regeringsformen.

10 8

Ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot statsråd samt åtal som riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock ej åtal mot ombudsman.

Ombudsman är även skyldig att biträda utskott med förundersökningen mot befattningshavare som nämns i första stycket.

118 Ombudsmännen skall årligen senast den 15 oktober tillställa riksdagen en tryckt ämbetsberättelse avseende tiden den 1 juli närmast föregående år- den 30 juni innevarande år. Berättelsen skall innehålla redogörelse för de åtgärder som vidtagits med stöd av 4 § och 6 § andra-fjärde stycket och 7 § samt för andra viktigare beslut som ombudsmännen har meddelat. Berättelsen skall även upptaga en översikt över verksamheten i övrigt.

Organisation

12 S

Om antalet ombudsmän föreskrives i riksdagsordningen.

Den av ombudsmännen som riksdagen valt till administrativ chef bestämmer inriktningen i stort av verksamheten.

Varje ombudsman har ett tillsynsområde. I arbetsordning meddelas föreskrifter om tillsynsområdenas omfattning och om fördelning av dessa.

13 8

Ombudsmännen skall till sitt förfogande ha en gemensam expedition (ombudsmannaexpeditionen). Vid denna är anställda en kanslichef samt byråchefer och övriga tjänstemän enligt personalförteckning. I mån av behov och tillgång på medel får ombudsmännen anlita annan personal samt experter och sakkunniga.

Kanslichefen skall under den ombudsman som är administrativ chef leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen och i övrigt lämna ombudsmännen erforderligt biträde.

I arbetsordning föreskrives vilka byråer som skall finnas och vilken arbetsfördelning i övrigt som skall gälla.

KU 1975/76:22

14 §

Den ombudsman som är administrativ chef fastställer arbetsordning och de allmänna föreskrifter i övrigt som fordras för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen utöver denna instruktion. Han skall samråda med JOdelegationen och övriga ombudsmän innan han fastställer arbetsordning eller begär anslag för verksamheten. Envar av ombudsmännen får påkalla samråd med JO-delegationen.

15 5

Den ombudsman som är administrativ chef får, efter samråd med de andra ombudsmännen, i arbetsordning eller genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden skall hänskjutas till honom eller viss annan ombudsman oberoende av de fastställda tillsynsområdena. Han får vidare i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga

tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidtaga åtgärd för ärendes beredande,

kanslichef, byråchef eller annan tjänsteman att verkställa inspektion, dock utan rätt att därvid framställa anmärkning eller göra annat uttalande på ombudsmans vägnar, samt

kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av byråchef.

16 5

När den ombudsman som är administrativ chef har semester eller är hindrad att utöva sin tjänst skall den av de andra ombudsmännen som varit ombudsman längst tid tjänstgöra i hans ställe. Om två eller flera varit ombudsmän lika länge, har den äldste av dem företräde.

Blir ombudsman av sjukdom eller annan orsak så långvarigt hindrad att utöva sin tjänst att den ombudsman som är administrativ chef anser behov finnas av ersättare, skall denne anmäla detta till riksdagen.

Om klagomål

17 5

Klagomål bör anföras skriftligen. I klagoskriften bör anges den myndighet som klagomålet vänder sig mot, den åtgärd som klagomålet avser, tidpunkten för åtgärden samt klagandens namn och adress. Innehar klaganden handling, som är av betydelse för ärendets utredande och bedömande, bör den bifogas.

Den som är berövad sin frihet får sända skrift till ombudsmännen utan hinder av de inskränkningar i rätten att sända brev och andra handlingar som gäller för honom.

På klagandens begäran skall på expeditionen utfärdas bevis att hans klagoskrift inkommit dit.

KU 1975/76:22

18 S

Är fråga, som väckts genom klagomål, av sådan beskaffenhet att den lämpligen kan utredas och prövas av annan myndighet än ombudsmännen och har myndigheten ej tidigare prövat saken, får ombudsman överlämna klagomålet till denna myndighet för handläggning. Klagomål får dock överlämnas till justitiekanslern endast efter överenskommelse med denne.

19 §

Ombudsman bör skyndsamt lämna klaganden besked om huruvida klagomålet avvisas, avskrives från handläggning, överlämnas till annan myndighet eller upptages till utredning.

Allmänna bestämmelser om handläggningen

20 §

Ombudsman bör ej till utredning upptaga förhållanden, som ligger mer än två år tillbaka i tiden, om det ej är från allmän synpunkt väsentligt att saken utredes.

Även om påföljd för påstått brott i tjänsten har bortfallit, äger ombudsman verkställa utredning om brottet, om det uppkommer fråga angående enskilt anspråk med anledning av detta eller det är från allmän synpunkt väsentligt att saken utredes.

21 S

Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar och yttranden, får han förelägga vite om högst 1 000 kronor. Ombudsman får utdöma försuttet vite.

Kan det misstänkas att tjänsteman som sägs i 7 5 gjort sig skyldig till förseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att skriftlig anmaning enligt 24 § första stycket statstjänstemannalagen (1965:274) eller motsvarande bestämmelse i annan författning ej kan tillställas honom inom två år efter förseelsen, får ombudsman utfärda sådan anmaning.

När ombudsman är närvarande vid domstols eller myndighets överläggningar har han ej rätt att yttra sin mening.

22 8

Ombudsman får uppdraga åt annan att väcka och utföra åtal som han har beslutat, dock ej åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.

Beslut att fullfölja talan till högsta domstolen får ej fattas av annan än ombudsman. 1 mål, som anhängiggjorts vid underrätt, bör talan fullföljas till högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.

KU 1975/76:22

23 S

Ärende avgöres efter föredragning, som ankommer på tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen eller särskilt utsedd föredragande. Beslut att avvisa ärende eller avskriva ärende från handläggning kan dock fattas utan föredragning. Ombudsman kan också avgöra annat ärende utan föredragning, om särskilda skäl föranleder det.

24 8

Diarier skall föras över samtliga ärenden och däri vidtagna åtgärder.

I fråga om varje beslut skall vid ombudsmannaexpeditionen finnas handling, som utvisar vem som har fattat beslutet och vem som har varit föredragande samt beslutets dag och innehåll. Registratur skall hållas över särskilt uppsatta beslut.

Protokoll föres vid inspektioner och när protokoll fordras av annan orsak.

Övriga bestämmelser

25 §

Samtidigt som ämbetsberättelse lämnas till riksdagen skall diarier, protokoll och registratur för den tid berättelsen avser lämnas till konstitutionsutskottet.

26 S

Ombudsmannaexpeditionen skall hållas öppen för allmänheten under tid som chefsombudsmannen bestämmer.

27 §

Den ombudsman som är administrativ chef tillsätter tjänster vid ombudsmannaexpeditionen och antar personal i övrigt, i den mån han icke enligt 15 § överlåter dessa uppgifter på kanslichefen. Faller tjänsten under viss ombudsmans tillsynsområde bör samråd i tillsättningsfrågan äga rum med denne.

Utöver vad som följer av 9 $ tjänstemannastadgan för riksdagen och dess verk, äger chefsombudsmannen besluta att tjänst som byrådirektör eller avdelningsdirektör skall tillsättas utan att kungöras till ansökan ledig.

28 S

Om besvär över beslut som gäller tjänstetillsättning eller eljest rör tjänsteman vid expeditionen, föreskrives i besvärsstadgan för riksdagen och dess verk.

Denna lag träder i kraft såvitt avser 1-10 SS och 17-26 SS den 1 januari 1976, varvid 1-3 SS och 7-19 SS lagen (1967:928) med instruktion för riksdagens ombudsmän upphör att gälla. I övrigt träder lagen i kraft dagen

KU 1975/76:22

efter den dag då val av justitieombudsmän förrättats under 1975/76 års riksmöte. Härvid upphör nyssnämnda instruktion i sin helhet att gälla.

Föreskrifterna i 7 sj i denna lag skall ej tillämpas på innehavare av prästerlig tjänst.

KU 1975/76:22

3 Förslag till

Lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274)

Riksdagen föreskriver i fråga om statstjänstemannalagen (1965:274)'

dels att 21, 22, 37 och 51 SS skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 53 a av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 S’

Har åtal väckts mot tjänsteman, må disciplinärt förfarande enligt denna lag rörande förseelse som omfattas av åtalet ej inledas eller fortsättas.

Disciplinpåföljd som avses i 18 eller 19 må ej åläggas tjänsteman sedan anställningen hos myndigheten upphört eller uppsägning ägt rum.

Tjänsteman, som ej inom två år Tjänsteman, som ej inom två år efter förseelsen har erhållit skriftlig efter förseelsen har erhållit skriftlig anmaning enligt 24 § första stycket, anmaning enligt 24 !; första stycket må icke åläggas disciplinpåföljd som eller motsvarande anmaning av riksnyss sagts. dagens ombudsman, må icke åläggas

disciplinpåföljd som nyss sagts.

22 S*

Har tjänsteman begått brottslig gärning varigenom han visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst, må han avskedas. Har åtgärd vidtagits för att anställa åtal för gärningen, må fråga om avskedande på grund av denna ej avgöras förrän ansvarsfrågan slutligt prövats.

Har tjänsteman annorledes än genom brott gjort sig skyldig till grov tjänsteförseelse varigenom han visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst, må han avskedas i stället för att disciplinpåföljd ålägges honom. Detsamma skall gälla, om tjänsteman, som av myndighet ålagts disciplinpåföljd, inom två år därefter i anställning hos samma myndighet ånyo gjort sig skyldig till tjänsteförseelse och därigenom visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst.

Tjänsteman som har rätt till statlig pension men icke uppnått den ålder då han äger avgå med ålderspension må icke avskedas enligt första eller andra stycket, om han begått brottet eller tjänsteförseelsen under inflytande av sådan själslig abnormitet som avses i 33 kap. 2 >: brottsbalken och lämpligen kan förflyttas till eller beredas annan anställning som är förenad med sådan pensionsrätt.

'Omtryckt 1974:1009. Senaste lydelse 1975:668. ‘Senaste lydelse 1975:668.

KU 1975/76:22

93 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har i lag eller annan författning eljest meddelats bestämmelse, som inskränker rätten att avskeda tjänsteman i förhållande till vad som föreskrives i första eller andra stycket, gäller den bestämmelsen.

Avskedande må ej grundas enbart på omständighet som myndigheten har känt till mer än en månad före avskedandet. Vad nu sagts gäller ej när beslut om avskedande påkallas av riksdagens ombudsman inom sex månader från det omständigheten har inträffat.

37 §*

Fråga om disciplinpåföljd enligt 18 8, avskedande enligt 22 8, åtalsanmälan enligt 25 §,avstängning enligt 26 eller 27 $ eller läkarundersökning som avses i 27 § prövas av den myndighet under vilken tjänstemannen lyder, om ej annat följer av 38 § eller av föreskrift som regeringen meddelar. Fråga om disciplinpåföljd enligt 18 sv, avskedande enligt 22 8 och avstängning enligt 26 8 upptages även på anmälan av riksdagens ombudsman. Fråga om avstängning enligt 26 § på grund av misstanke om brott upptages även på anmälan av allmän åklagare.

Fråga om anställnings upphörande enligt 30 eller 31 8, 32 8 första stycket, 35 eller 36 8 prövas i fråga om tjänst, som regeringen tillsätter, av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer och i annat fall av den myndighet som tillsätter tjänsten. Fråga om anställnings upphörande enligt 32 8 andra stycket eller 33 8 prövas av regeringen.

Fråga om förflyttning av tjänsteman enligt 34 8 prövas av regeringen. Fråga om förflyttning till tjänst som tillsättes av samma myndighet som anställt tjänstemannen prövas dock av myndigheten.

51 8'

Mål om skadestånd enligt 16 8 Mål om skadestånd enligt 16 8 prövas av arbetsdomstolen. Sådant prövas av arbetsdomstolen. Sådant mål, liksom mål om tillämpning av mål, liksom mål om tillämpning av 7 8 tredje eller fjärde stycket, 18 8, 7 8 tredje eller fjärde stycket, 18 8,

Fråga om disciplinpåföljd enligt 18 8, avskedande enligt 22 8, åtalsanmälan enligt 25 8,avstängning enligt 26 eller 27 8 eller läkarundersökning som avses i 27 8 prövas av den myndighet under vilken tjänstemannen lyder, om ej annat följer av 38 8 eller av föreskrift som regeringen meddelar. Fråga om avstängning enligt 26 8 på grund av misstanke om brott upptages även på anmälan av åklagare.

Avskedande må ej grundas enbart på omständighet som myndigheten har känt till mer än en månad före avskedandet.

'Senaste lydelse 1975:668. ‘Senaste lydelse 1975:668.

KU 1975/76:22

94 Föreslagen lydelse

22 g, 26 g, 27 g, 30-32!:, 34 g, 35 g, 36 g eller 39-43 g eller av föreskrift som avses i 7 g tredje stycket, 30 g andra stycket eller 39 g, handlägges enligt lagen(1974:371)om rättegången i arbetstvister. / fråga om tvister som rör disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning äger dock 41 g tredje stycket lagen (1974:12) om anställningsskydd motsvarande tillämpning.

I fråga om tvist som rör företrädesrätt till ny anställning tillämpas ej 42 g lagen (1974:12) om anställningsskydd.

53 a g

Om rätt för riksdagens ombudsman att söka ändring i beslut enligt 18, 22 eller 26 g är föreskrivet i lagen (1975: ) med instruktion för justi tieombudsmännen.

Talan skall väckas inom fyra veckor från det beslutet meddelats.

Med anledning av talan som avses i första stycket får dock disciplinpåföljd åläggas eller skärpas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. A vskedande eller avstängning får beslutas endast om myndighetsutövning är förenad med tjänsten samt tjänstemannen har begått eller, vid avstängning, är misstänkt för brott för vilket är stadgat fängelse i minst två år och han genom gärningen har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten.

Nuvarande lydelse

22 g, 26 g, 27 g, 30-32 g, 34 g, 35 g, 36 g eller 39-43 g eller av föreskrift som avses i 7 g tredje stycket, 30 g andra stycket eller 39 g, handlägges enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976.

KU 1975/76:22

4 Förslag till

Lagom ändring i stadgan(l 965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl.

Riksdagen föreskriver att 56 § stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

56 S’

Mål om tillämpning av 10 a, 18, 22, 25, 26, 36-38, 39, 40 eller 44-48 SS handlägges enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Ifråga om tvister som rör disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning äger dock 41 § tredje stycket lagen (1974:12) om anställningsskydd motsvarande tillämpning.

I fråga om tvist som rör företrädesrätt till ny anställning tillämpas ej 42 S lagen (1974:12) om anställningsskydd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976.

Mål om tillämpning av 10 a, 18, 22, 25, 26, 36-38, 39, 40 eller 44-48 SS handlägges enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

'Senaste lydelse 1975:840.