Med anledning av motion om åtgärder mot skatteflykt och skattefusk

SkU 1976/77: 5

Skatteutskottets betänkande 1976/77:5

med anledning av motion om åtgärder mot skatteflykt och skattefusk Motionen I

motionen 1975:235 av herr Hermansson m. fl. (vpk) yrkas att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en utredning med uppdrag att skyndsamt utarbeta och framlägga förslag till åtgärder mot skatteflykt och skattefusk.

Frågans tidigare behandling m. m.

Då skatteutskottet vid 1974 års riksdag behandlade en motion med en liknande begäran om särskild utredning beträffande åtgärder mot skatteflykt och skattefusk anförde utskottet (SkU 1974:46) bl. a. följande.

1 den sista av de här behandlade motionerna, 1974:1222, tas också problemet med skatteflykt och skattefusk upp, men motionärerna föreslår inte några konkreta åtgärder utan begär i stället en särskild utredning som skyndsamt skall lägga fram förslag till åtgärder häremot. Motionärerna är visserligen medvetna om att företagsskatteberedningen och 1972 års skatteutredning sysslar med dessa frågor men anser att problemen hör hemma i gränsmarkerna mellan de båda utredningarnas arbetsfält, vilket motiverar en särskild utredning.

Utskottet, som i annat sammanhang framhållit att praktiskt taget varje utredning på skatteområdet i större eller mindre omfattning ägnar sig åt frågor om skatteundandragande, finner det inte troligt att en särskild utredning i nämnvärd grad skulle kunna bidra till problemens lösning. Enligt utskottets mening bör man nu i första hand avvakta resultaten av pågående utredningar samt av verkningarna av skattebrottslagen liksom de förslag som USS kan komma att lägga fram. De pågående diskussionerna inom företagsskatteberedningen och 1972 års skatteutredning om omläggning av stora delar av skattesystemet gör även att tidpunkten synes illa vald för att nu kräva en specialutredning om skattefusk och skatteflykt. Utskottet avstyrker därför också bifall till motionen 1974:1222.

I nämnda yttrande, som även avsåg i andra motioner föreslagna åtgärder mot skatteundandragande, framhöll utskottet inledningsvis att utskottet mot bakgrund av den bild av brist på åtgärder från det allmännas sida som publiciteten kring skatteflykt m. m. kunde skapa fann det uteslutande positivt att i samtliga där behandlade motioner yrkades åtgärder mot skatteundandragande, vilket gav utskottet anledning av lämna en summarisk redovisning för de åtgärder som på senare tid vidtagits för att bemästra dessa problem.

1 Riksdagen 1976/77. 6 sami. Nr 5

SkU 1976/77:5

2 Vill man se realistiskt på skatteundandragandet - anförde utskottet - måste man konstatera att detta fenomen är ganska utbrett. Den enda möjligheten att bekämpa sådant fusk består därför i förbättrade skattelagar, ökad kontroll och kännbara påföljder vid upptäckt.

I anslutning härtill redovisades de vid denna tidpunkt aktuella åtgärderna mot skatteundandragande i fråga om såväl kontroll som skattelagstiftning. Den senare utvecklingen kan sammanfattas sålunda.

Skattekontrollen m. m.

Regeringen lade våren 1975 fram en proposition (1975:87) om riktlinjer för ändrad skatteadministration och taxering i första instans, m. m. Propositionen grundades på en utredning, som riksskatteverket och statskontoret gjort gemensamt och redovisat till regeringen i maj 1974 i rapporten Rationalisering av skatteadministrationen (RS-projektet). Föredragande statsrådet anförde i propositionen att utvecklingen - bl. a. det växande antalet deklarationer, den alltmer utvecklade skattelagstiftningen och ett ökat skattetänkande - har medfört att den nuvarande taxeringsorganisationen och taxeringsperioden vållat vissa problem vid taxeringen i första instans. Han framhöll vidare att särskilt granskningen av rörelser av olika slag var tidsödande och krävde betydande granskningsresurser. Han fann det utomordentligt viktigt att man i en framtida organisation tillgodosåg behovet av kvalificerad kontroll av rörelser och andra svårgranskade deklarationer. Han fann också den föreslagna organisationen flexibel och möjlig att anpassa till förändringar i de materiella skattereglerna.

Vid sin behandling av propositionen underströk skatteutskottet vad departementschefen framhållit, nämligen vikten av att intensifiera och koncentrera gransknings- och kontrollinsatserna till rörelseidkare och andra svårkontrollerade skattskyldiga.

I maj 1975 godkände riksdagen i propositionen föreslagna riktlinjer för ändrad skatteadministration och taxering i första instans. Detta beslut innebär att en ny taxeringsorganisation skall byggas upp successivt och att reformen i huvudsak skall vara genomförd till 1978 års taxering.

Ämbetsverken har i fyra under innevarande år framlagda delrapporter fullföljt RS-projektet och tar i delrapport 2 följande ställning till den fortsatta utvecklingen.

Länsstyrelsernas svårigheter att rekrytera ordförande och kronoombud som på sin fritid medverkar i taxeringsnämnd ökar successivt och är nu ett problem. Svårigheterna var tidigare mest framträdande i storstadsregionerna men framstår numera med ungefär samma styrka över hela landet. Omsättningen av funktionärer är stor, vilket medför att en omfattande utbildningsverksamhet måste bedrivas.

I enlighet med riksdagens beslut påbörjades den successiva uppbyggnaden av den nya granskningsorganisationen med att i en första etapp hösten

1975 anställa 158 tjänstemän på handläggarnivå. I en andra etapp under

1976 anställs 275 tjänstemän också på handläggarnivå. I skrivelse till re -

SkU 1976/77:5

geringen den 1 april 1976 föreslog ämbetsverken att organisationen i en tredje utbyggnadsetapp under 1977 skulle tillföras 220 tjänstemän på handläggarnivå och 135 tjänstemän på assistentnivå. Denna skrivelse har överlämnats till länsstyrelserna för att ge vägledning och underlag för länsstyrelsernas anslagsframställningar för budgetåret 1977/78. I sitt yttrande över dessa anslagsframställningar har riksskatteverket med ledning av länsstyrelsernas yrkanden tillstyrkt att sammanlagt 363 tjänster under 1977 tillförs granskningsorganisationen. Om den tillstyrkta förstärkningen under budgetåret 1977/78 medges innebär detta att det till 1978 års taxering tillförts organisationen sammanlagt 661 tjänster på handläggarni vå och 135 tjänster på assistentnivå. Sammantaget med tjänster som går in från nu befintlig organisation innebär detta att den nya organisationen huvudsakligen blir utbyggd till 1978 års taxering, men att den successiva uppbyggnaden måste fortsätta under budgetåren 1978/79, 1979/80 och eventuellt också 1980/81, beroende på i vilken takt efterföljande etapper genomförs och vilken totalram som fastställs.

De nu framlagda beräkningarna av resursbehov inom en granskningsorganisation för taxeringsarbetet i första instans och därmed sammanhängande funktioner grundar sig på ett säkrare underlag än 1974 års utredningsrapport. Sedan den lämnades har en relativt omfattande försöksverksamhet bedrivits och mera inträngande analyser gjorts i samverkan med länsstyrelser och lokala skattemyndigheter. Fortfarande är dock det statistiska underlag som grundar beräkningarna, ADB-systemets inverkan på tidsåtgången för granskningsarbetet, beräkningarna av produktionstak m. m. osäkra. Pågående utredningar om skattesystemets framtida utformning kan också resultera i ändrade förutsättningar för och inriktning av skatteadministrationens kontrollverksamhet. Osäkerhet i bedömningarna framgår bl. a. av att många länsstyrelser gör anspråk på större resurser för att kunna förverkliga reformen fullt ut än vad som föreslagits i delrapport 2. I sammanhanget vill verken understryka att den föreslagna organisationen har en inbyggd flexibilitet, som gör att den kan möta materiella och tekniska förändringar av verksamhetens inriktning.

En befattning som biträdande skattechef föreslås i delrapport 2 skola inrättas i Stockholm, Malmöhus och Göteborgs och Bohus län. De uppgifter, som är förenade med uppbyggnad av den nya organisationen i dessa län och som kommer att kräva insats på avdelningschefsnivå, bedöms komma att vara omfattande och tidskrävande. Ämbetsverken finner att medel övergångsvis bör anslås för att förstärka ledningen av taxeringsavdelningen i Stockholms län och skatteavdelningen i Malmöhus respektive Göteborgs och Bohus län.

Ämbetsverken finner att ställning nu inte bör tas till totalramen för en framtida bemanning av organisationen för taxeringsarbetet i första instans. Det i rapporten redovisade förslaget kan dock läggas som grund för beslut om organisationens utformning. Utredningens redovisning bildar därutöver underlag dels för riksskatteverkets fortsatta planeringsarbete, dels för länsstyrelsernas anslagsframställningar för olika budgetår. Detta innebär att vunna erfarenheter kan beaktas i den successiva utbyggnaden. Ämbetsverken är beredda att - liksom år 1976 - i mars månad under 1977, 1978 och eventuellt 1979 till regeringen inge detaljförslag, som kan tjäna som vägledning och underlag för länsstyrelsernas anslagsframställningar avseende medel för skatteadministrationen. Länsstyrelserna får sedan inkomma med sina yrkanden som, efter riksskatteverkets yttrande, underkastas stats -

SkU 1976/77:5

makternas prövning.

Personalorganisationerna har kontinuerligt informerats om utredningens förslag och lokala representanter har i varierande omfattning deltagit i det löpande projektarbetet inom respektive län. Formella överläggningar med personalorganisationerna har dock inte förekommit.

Den nya taxeringsorganisationen skall enligt riksdagens beslut (SkU 1975/76:35) betjänas av ett regionalt ADB-system med generella datorer i 21 län, och proposition beträffande principbeslut om ett härtill anknutet centralt personregister, benämnt samordnat person- och adressuppdateringsregister (SPAR), väntas under innevarande höst.

Skattelagstiftningen m.m.

En expertgrupp inom företagsskatteberedningen har i betänkandet Allmän skatteflyktsklausul (SOU 1975:77) föreslagit införandet av en särskild lag härom. Ur sammanfattningen av betänkandet kan följande anföras.

I Sverige har man hittills ställt sig avvisande till en allmän skatteflyktsklausul och i stället motarbetat skatteflykt genom materiella skattebestämmelser som gjort olika metoder att kringgå skattelag ogynnsamma. Expertgruppen konstaterar, att påtagliga olägenheter med tiden framträtt med denna lagstiftningsmetod. Den hindrar visserligen skatteflykt i den form som skatteflyktsreglerna vänder sig mot, men innan sådana regler kan införas har stora orättmätiga skattevinster kunnat göras. Det allmänna kommer ohjälpligt i efterhand. Och erfarenheten har visat, att även de nya reglerna kan kringgås, vilket i sin tur medfört upprepade nya lagstiftningsingripanden. Detta växelspel har starkt bidragit till att göra skattelagstiftningen invecklad och svårtillgänglig.

Samtidigt har de speciella reglerna mot skatteflykt måst göras tämligen vidsträckta för att få åsyftad verkan. De kan på grund härav i enskilda fall drabba hårdare än som är skäligt och även omfatta fall då det inte är fråga om skatteflykt. De har därför måst kompletteras med dispensregler. Dessa i sin tur har haft nackdelar på så sätt, att riksdagen avhänt sig en del av sin beskattningsmakt och att frågor som normalt skall prövas av förvaltningsdomstolarna överlämnats till administrativa organ.

Fördelarna med en allmän skatteflyktsklausul ligger främst i den allmänpreventiva effekten. Den som försöker kringgå skattelag genom transaktioner, som rent formellt överensstämmer med civilrättsliga och skatterättsliga regler, kan inte längre vara säker på framgång. Göres sådana försök, behöver det allmänna inte finna sig i att stora skattevinster hemtages innan statsmakterna hinner reagera med lagstiftning. Ett instrument finns till reds, med vars hjälp sådana försök kan stoppas. Speciella regler mot skatteflykt blir i allmänhet onödiga, och åtskilliga redan tillskapade sådana bestämmelser kan nu eller i framtiden rensas ut.

Invändningarna mot en generell klausul mot skatteflykt har främst varit att de skattskyldiga skulle få svårare att förutse vad som skall beskattas och vad som skall föranleda avdrag. Delvis sammanhänger detta med att en generell skatteklausul hittills ansetts behöva utformas så att domstolarna i varje särskilt fall skulle pröva, om en skatteförmån är obehörig eller otillbörlig och om den skattskyldige haft för avsikt att uppnå en sådan skat -

SkU 1976/77:5

teförmån, alltså haft ett slags ont uppsåt.

Expertgruppen har försökt utforma sitt förslag så att dessa invändningar bortfaller.

Till utgångspunkt har expertgruppen tagit den i domstolarnas praxis allmänt omfattade principen att avtal och andra rättshandlingar skall bedömas efter sitt verkliga innehåll och ekonomiska verkningar. Detta innebär inte bara att man bortser från rena skenavtal, dvs. avtal som inte alls har någon verklig innebörd, utan också att man går efter den verkliga innebörden även om parterna utformat avtalet så att den verkliga innebörden döljes. Domstolarna tillämpar genomsyn. Expertgruppen föreslår att denna princip lagfästes.

Domstolarna har emellertid i allmänhet hittills inte tillämpat genomsyn, när man kringgått skattelag genom flera var för sig formellt korrekta rättshandlingar, som tillsammans ger skatteförmåner som står i strid med skattelagstiftningens anda och mening. Expertgruppens förslag innebär, att principen om genomsyn skall kunna tillämpas även i sådana fall.

Den rättelse som skall ske innebär i allmänhet, att domstolen bortser från den eller de transaktioner som anses utgöra skatteflykt. Om detta är praktiskt omöjligt eller resultatet skulle bli oskäligt hårt förden skattskyldige, skall skatten eller taxeringen bestämmas till skäligt belopp.

Skatteflyktsklausulen skall inte kunna tillämpas av taxeringsnämnd, utan skatterätt skall vara första instans, såvitt gäller skatter på inkomst och förmögenhet. För att de skattskyldiga lättare skall kunna förutse om skatteflyktsklausulen kan komma att åberopas mot en tilltänkt transaktion eller serie av transaktioner föreslår expertgruppen en ovillkorlig rätt att få bindande förhandsbesked.

I betänkandet konstateras att lagstiftningsarbetet för att motverka skatteflykt bedrivits med kraft och att kommunalskattelagen - KL - i snabb följd kompletterats med regler mot vinstbolagstransaktioner (35 § 3 mom. åttonde stycket, 1972), partrederitransaktioner (46 § 1 mom. tredje stycket, 1973) och interna aktieöverlåtelser (35 § 3 mom. nionde stycket, 1973). Mot skatteflykt riktar sig vidare begränsningen av det skattemässiga begreppet pensionsförsäkring till sådana försäkringar som meddelats i här i riket bedriven försäkringsrörelse (1969) samt vissa internationellt skatterättsliga regler (1967). Skatteflyktskommitténs betänkande föranledde speciella regler mot vissa förfaranden (1966). Strävanden att motverka skatteflykt ligger bakom det nyligen framlagda förslaget om inskränkningar i rätten till avdrag för premier på pensionsförsäkringar. För att komma till rätta med skatteflykt har man på senare tid gjort ingrepp i även rent civilrättslig lagstiftning. Exempel härpå är låneförbudet (1973) i aktiebolagslagen och höjningen av lägsta tillåtna aktiekapital, i sin tur följd av särskilda skatteregler i lagen (1974:990) om den skattemässiga behandlingen med anledning av övergång från aktiebolag till annan företagsform, m. m.

Det kan här slutligen också förtjäna erinras om att sedan betänkandet utkom har vid föregående riksmöte på företagsskatteberedningens förslag (SOU 1975:54, prop. 1975/76:79, SkU 28) införts skärpta skatteregler för få -

SkU 1976/77:5

mansfbretag. På grundval av ett förslag (SOU 1974:49) från utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen beslutades vid 1975/76 års riksmöte om införande av särskild bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen (prop. 1975/76:11, SkU 12). Vid samma riksmöte beslutades också om införandet av en ny bokföringslag, som får anses vara av stor betydelse för beskattningen.

Utskottet

När skatteutskottet 1974 behandlade den i förevarande motion åter aktualiserade frågan om en särskild utredning rörande åtgärder mot skatteflykt och skattefusk uttalade utskottet sig positivt om motionens syfte. Utskottet delar motionärernas uppfattning att alla former av skatteundandragande utgör ett allvarligt problem, som påkallar största vaksamhet från statsmakternas sida. Det är därför inte sagt att den effektivaste åtgärden skulle vara att tillsätta en särskild utredning i frågan. Det svenska beskattningssystemet är mycket komplicerat och f. n. föremål för olika utredningar som syftar till genomgripande reformer på väsentliga områden inom skattelagstiftningen. I dessa utredningsuppdrag ligger självfallet också uppgiften att konstruera beskattningsreglerna så att skatteflykt i möjligaste mån förhindras och att kontrollmöjligheterna blir goda. Motionärerna menar att det skulle vara av värde för de planerade skattereformerna att kunna förebygga ett fortsatt skatteundandragande genom att kartlägga luckor och flyktmöjligheter i det nuvarande systemet. Utskottet vill med anledning härav framhålla att skattefusket, dvs. de fall då den skattskyldige lämnar sådana oriktiga uppgifter som kan föranleda straff enligt skattebrottslagen eller särskilda skattetillägg enligt taxeringslagen, knappast kan motverkas genom ytterligare utredning. Fusket måste mötas med ökad och förbättrad kontroll, och i detta syfte görs f. n., som framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen, betydande ansträngningar för att rationalisera skatteadministrationen. När det gäller skatteflykten, som inte kan definieras på samma entydiga sätt, har efter det att motionen väcktes en expertgrupp inom företagsskatteberedningen lagt fram förslag om införande av en allmän skatteflyktsklausul, ett förslag som i princip tillstyrkts av beredningen. I samband därmed har expertgruppen utförligt belyst skatteflykt som bygger på olika former av skentransaktioner. Av expertgruppens betänkande framgår, på sätt utskottet tidigare redovisat, att riksdagen på grundval av främst företagsskatteberedningens olika förslag beslutat ett flertal lagändringar under senare år för att förhindra olika former av skatteflykt. Expertgruppens förslag har remissbehandlats och det övervägande antalet remissinstanser har ställt sig positiva till en allmän skatteflyktsklausul. Olika åsikter har dock framförts om lagstiftningens räckvidd och utformning. Förslaget är f. n. föremål för fortsatt bearbetning inom regeringen.

Om en allmän skatteflyktsklausul kan utformas så att den utgör ett vär -

SkU 1976/77:5

defullt instrument för att komma till rätta med skatteflykt i olika former utan att allvarligt åsidosätta rättssäkerheten förutsätter utskottet att förslag härom kommer att framläggas. Utskottet anser därför att regeringens ställningstagande till expertgruppens förslag i denna fråga bör avvaktas. Med hänsyn härtill och till övriga av utskottet redovisade åtgärder i frågan kan enligt utskottets mening någon ytterligare utredning rörande skatteflykten f. n. inte anses erforderlig.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionen 1975:235. Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1975:235.

Stockholm den 16 november 1976

På skatteutskottets vägnar ERIK WÄRNBERG

Närvarande: herrar Wärnberg (s), Andersson i Knäred (c), Kristenson (s), Josefson* (c), Johansson i Jönköping (s), Hörberg (fp), Carlstein (s), Sundkvist (c), Westberg i Hofors (s), Söderström (m), fru Normark (s), herrar Olsson i Järvsö* (c), Boström'(s), fru Ahrland (fp) och herr Lundgren (m).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 52534 Stockholm 1976