Med anledning av motion om förstatligande av viss byggnadsmaterialindustri
NU 1977/78:5
Näringsutskottets betänkande 1977/78:5
med anledning av motion om förstatligande av viss byggnadsmaterialindustri Ärendet I
motionen 1976/77:879 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen uttalar sig för ett förstatligande av de monopoliserade delarna av byggnadsmaterialindustrin och hos regeringen hemställer om förslag i sådant syfte.
Motionen
Koncentrationen inom byggnadsmaterialbranschen har ökat under de senaste 10-15 åren, påpekar motionärerna och hävdar att f. n. i princip alla viktigare delar av branschen är monopoliserade beträffande både tillverkning och distribution. En illustration till detta var Cementa AB:s förvärv år 1973 av AB Gullhögens Bruk. Många utredningar har visat på det centraliserade ägandet och det stora antalet karteller och prisöverenskommelser inom branschen, särskilt inom cementvaruproduktionen där Industri AB Euroc har en monopolställning. Konkurrensen är sedan länge satt ur spel, säger motionärerna-de stora företagen inom byggmaterialindustrin kan i stort sett själva kontrollera prissättningen och ta ut monopolpriser utan offentlig insyn.
I sin jakt efter maximala profiter kan dessa företag också äventyra hela samhällens existens genom driftsinskränkningar eller nedläggningar av fabriker. Som exempel anför motionärerna bl. a. fallet Hällekis och fallet Siporex i Södertälje. De stora vinster som byggnadsmaterialbranschen gjort under många år har, uttalar motionärerna, verksamt bidragit till de allt högre hyreskostnaderna. Det är därför hög tid att ingripa mot dessa profitintressen, som ofta är lierade med andra mark-, bygg- och bankintressen som opererar på bostadsmarknaden.
Motionärerna upprepar tidigare ställda krav från vänsterpartiet kommunisterna om förstatligande av den tunga byggnadsmaterialindustrin. De hävdar att monopolisering och kartellöverenskommelser har gått långt och drivit upp prisnivån även för andra byggnadsmaterial, exempelvis stålprodukter, sågade trävaror, träfiberplattor, järnhandelsvaror och högisolerande glas. Ett statligt övertagande av byggnadsmaterialproduktionen skulle, hävdar motionärerna, kunna få stor betydelse i kampen för lägre hyror och priser och innebära mindre profiter till storfinansen, vars monopolprissättning inom denna industrisektor bör ersättas med en icke spekulativ produktions- och prispolitik.
1 Riksdagen 1977/78. 17 sami. Nr 5
NU 1977/78:5
2 Vissa utredningar rörande byggnads- och byggnadsmaterialindustrin
I det följande redogörs översiktligt för nyligen avslutat och nu pågående utredningsarbete med anknytning till de problem som berörs i motionen.
Byggkoncentrationsutredningen
Byggkoncentrationsutredningen (I 1975:09) har haft i uppdrag att utreda effekterna av koncentrations- och integrationstendenser inom vissa delar av byggnadsmaterialindustrin. Utredningen skulle enligt sina direktiv även analysera och redovisa alternativa vägar att minska eller eliminera de effekter vilka framstår som påtagligt negativa från samhälleliga synpunkter. Arbetet skulle främst inriktas på sådana delar av branschen där koncentrationsprocessen har gått långt och där importkonkurrensen är av relativt begränsad omfattning. De delar av byggnadsmaterialindustrin inom vilka Eurockoncernen har en stark ställning hör självfallet hit, sades det i direktiven.
Utredningen överlämnade i augusti 1977 betänkandet (SOU 1977:43) Koncentrationstendenser inom byggnadsmaterialindustrin, varmed dess uppdrag är slutfört. Den fortsatta handläggningen av betänkandet övervägs f. n. inom industridepartementet.
Betänkandet har av utredningen i pressmeddelande den 15 augusti 1977 sammanfattats enligt följande.
Byggnadsmaterialindustrin spänner över många branschområden med skilda konkurrensförhållanden. Koncentrationen har ökat under senare år. Redan tidigare var dock konkurrensen i många fall begränsad genom överenskommelser mellan företagen.
Bakgrunden till den strukturomvandling som skett är den vikande efterfrågan på grund av minskat byggande på vissa områden, den förändrade sammansättningen av byggandet och den tekniska utvecklingen inom byggnadssektorn. De förändrade marknadsförutsättningarna för byggnadsmaterialindustrin har lett till färre och större företagsenheter.
Tio större byggnadsmaterialtillverkande koncerner svarade 1975 för en sammanlagd byggnadsmaterialtillverkning på 7,3 miljarder kr. Företagens sammanlagda försäljning härav i Sverige uppgick till 5 miljarder kr. eller ca 30 % av den totala byggnadsmaterialförsäljningen i landet.
Många av dessa koncerner är branschmässigt di versifierade och geografiskt spridda. Diversifieringen till stora industrikonglomerat utgör ingen garanti för en rationellare branschstruktur. Diversifieringen kan försvåra för de anställda och samhället att följa och påverka utvecklingen, exempelvis vid företagsförvärv, strukturrationaliseringar och driftsinskränkningar.
Det allmännas inflytande över prissättningen hos företag som arbetar på marknader med hög koncentration bör i första hand söka uppnås genom frivilliga överenskommelser mellan samhället och aktuella företag. Avtalet mellan staten och Euroc/Cementa kan tjäna som förebild. Kan frivilliga överenskommelser ej uppnås får övervägas om den förbättrade insynen kan uppnås inom ramen för nuvarande prislagstiftning eller om förändringar krävs i detta avseende.
Forskningsverksamheten inom byggnadsmaterialindustrin är av begrän -
NU 1977/78:5
säd omfattning. Utredningen föreslår att åtgärder övervägs från samhällets sida för att närmare undersöka förhållandena och för att på lämpligt sätt stödja forskningen inom detta område.
Utredningen anser, mot bakgrund av den hittillsvarande utvecklingen inom byggnadsmaterialindustrin, att samhället bör medverka för att underlätta erforderlig strukturomvandling. Strukturomvandlingar kräver ett ökat statligt engagemang inte bara i samband med förestående förändringar, utan i lika hög grad i den framåtblickande, långsiktiga planeringen. Möjligheter bör skapas för samhället att få del av utvecklingsplaner för olika branscher eller belysa brister på sådana. Utvärderingen bör ske tillsammans med företrädare för företag och anställda samt myndigheter på lokal och regional nivå.
Den framåtblickande, långsiktiga strukturpolitiken måste ankomma på regeringen. Utredningen förutsätter att det på departementsnivå, sannolikt inom industridepartementet, tillskapas instrument för en sådan bevakning, och utgår från att regeringen vidtar organisatoriska åtgärder för detta ändamål.
Utredningen ifrågasätter om den nuvarande strukturen av Eurockoncernen ger samhället och de anställda det inflytande på cementindustrin som är motiverat med hänsyn till Cementas monopolställning på marknaden. Det kan ifrågasättas om cementindustrin i framtiden bör ingå som nära nog helägt dotterbolag i en koncern vars tyngdpunkt successivt förskjutits bort från den svenska byggnadsmaterialmarknaden.
Medbestämmandelagen och styrelserepresentationslagen ger de anställda i en koncern möjlighet till inflytande såväl i dotterbolagen som i moderbolaget. Det är ännu för tidigt att kunna bilda sig någon uppfattning om deras verkningar. Avtal enligt medbestämmandelagen har ännu inte hunnit träffas.
Det är utredningens bestämda uppfattning att problemen med företagsdemokratin i större koncerner kräver en öppen redovisning av beslutsprocessen inom företaget. Formerna för delegering och medbestämmande behöver klart definieras för att ett reellt inflytande för de anställda skall kunna uppnås. En stor och mångsidig koncern måste ha en väl genomtänkt organisationsstruktur. Detta är en förutsättning för en riktig styrning ur företagets egen synpunkt, för en god insyn från samhällets sida och för ett effektivt medbestämmande för de anställda.
Enligt vad som framkommit vid studiet av Byggmakrisen har styrelse- och ledningsarbetet i Byggma försvårats avsevärt av meningsskiljaktigheter mellan de tre delägarna STAB, Euroc och Säfveån, som under senare år vardera ägt en tredjedel av aktierna. Till stor del måste enligt utredningens mening detta tillskrivas ägandeförhållandena i Byggma.
Enligt utredningens mening bör man göra en översyn av sambandet mellan ansvar och befogenhet vid innehav av kontrollposter och betydande minoritetsposter. I första hand torde detta vara en lagstiftningsfråga. Likaså bör övervägas huruvida konsortialavtal mellan delägare med sådana aktieposter borde redovisas till ledning för samhällets bedömning av effekterna av det gemensamma ägandet.
Utredningen analyserar ägandesambanden mellan i första hand Euroc, Skånska Cementgjuteriet, Ahlsell & Ågren, samt förvaltningsbolagen Protorp och Opus. Härav framgår att de tre förstnämnda företagen indirekt - via förvaltningsbolagen - äger egna aktier. Även om inte moder/dotterbolagsförhållande råder kan betydande kontrollmöjligheter föreligga, genom dominerande minoritetsposter.
NU 1977/78:5
4 Utredningen förutsätter att en översyn görs huruvida en lagändring bör komma till stånd för att möjliggöra en lösning på de problem utredningen redovisat beträffande ansvarsfrågan vid innehav av kontrollposter och betydande minoritetspostersamt beträffande indirekt ägda egna aktier. Även reglerna om röstvärdesdifferentiering bör ses över.
Statens industriverks utredningsarbete
Statens industriverk fick hösten 1975 i uppdrag av regeringen att utreda vissa frågor inom byggnadsindustrin och byggnadsmaterialindustrin. Enligt en promemoria som var fogad till regeringens beslut skulle utredningsarbetet i vad avser byggnadsmaterialindustrin inriktas på en kartläggning och analys av branschens struktur, verksamhet och utveckling. En forsta åtgärd vid kartläggningen borde vara att skapa en adekvat branschindelning, vilken i så stor utsträckning som möjligt skulle särskilja foretag med huvudsaklig tillverkning av byggnadsmaterial från andra företag inom den nuvarande branschindelningen. Därefter borde materialbranschernas nuläge och hittillsvarande utvecklingstendenser belysas och analyseras vad gäller konkurrensförhållanden, prissättning, lönsamhet, produktion, sysselsättning, investeringar, byggnadsmaterialandelar samt arbetsställe-/företags- och branschstruktur. Vid granskningen av konkurrenssituationen borde byggmaterialimporten beaktas. Dessutom borde den framtida utvecklingen i ovannämnda avseenden översiktligt bedömas. Industriverket borde dessutom närmare undersöka byggmaterialexportens betydelse för byggnadsmaterialindustrin. Vidare borde om möjligt konsekvenserna för branschen av strukturella och regionala förskjutningar i byggandet analyseras.
Uppdraget har i juli 1977 redovisats av industriverket i utredningen (SIND 1977:5) Byggnadsindustri och byggnadsmaterialindustri, vilken har överlämnats till industridepartementet. Den fortsatta handläggningen av ärendet övervägs f. n. inom departementet.
Resultatet av utredningsarbetet i vad avser byggnadsmaterialindustrin har av industriverket sammanfattats i ett pressmeddelande i juni 1977 enligt i huvudsak följande.
Inom byggnadsmaterialindustrin har sysselsättningen minskat under 1970-talet, dock ej lika starkt som för byggnadsverksamhetens del. Mellan 1970 och 1975 sjönk sysselsättningen med ca 4 000 personer för att 1975 uppgå till ca 151 000 personer. Den inriktningsförändring som skett under 1970-talet inom byggandet med bl. a. starkt minskat flerfamiljshusbyggande och ökat småhusbyggande har också inneburit en mycket olikartad utveckling inom byggnadsmaterialindustrin. Sysselsättningen inom den ”tunga” delen av branschen dvs. sten, tegel, cement, betong och betongvaruindustrierna har minskat starkt eller med 6 000 personer mellan 1970 och 1975, medan sysselsättningen inom den övriga byggnadsmaterialindustrin ökat med 2 000 personer. Strukturomvandling har också skett i byggnadsmaterialindustrin, vilket inneburit att ca var tionde arbetsställe försvunnit under en 5-års period.
NU 1977/78:5
5 För den resterande delen av 1970-talet förutses en fortsatt svag byggmarknad, vilket torde innebära en fortsatt sysselsättningsminskning och strukturomvandling inom byggnadsverksamheten och byggnadsmaterialindustrin fram till 1980. För byggnadsverksamhetens del väntas sysselsättningen minska med ca 16 000 personer för att 1980 uppgå till 312 000 personer. För byggnadsmaterialindustrin väntas sysselsättningen minska med 13 000 personer för att 1980 uppgå till 138 000 personer.
Under 1980-talets fem första år väntas däremot en något gynnsammare byggmarknad bl. a. beroende på ett ökat bostadsbyggande och ökade energibesparingsåtgärder. Sysselsättningen beräknas därför öka inom byggnadsverksamheten med ca 8 000 personer medan sysselsättningsminskningen inom byggnadsmaterialindustrin väntas bli lägre än under den sista halvan av 1970-talet. Minskningen har uppskattats till ca 5 000 personer mellan 1980 och 1985.
Underlag för eli näringspolitiskt program tor byggsektorn
För samråd mellan berörda samhällsorgan, arbetsmarknadens parter och näringslivets organisationer i frågor som mer väsentligt berör byggnadsverksamhetens förhållanden och utveckling Finns sedan år 1973 ett till industridepartementet knutet centralt branschråd för byggnadsverksamheten (byggbranschrådet; ordförande sedan den 1 februari 1977: statssekreterare Gunnar Söder). Enligt de riktlinjer för rådets verksamhet som utfärdades år 1973 och som fortfarande gäller skall rådet bl. a. medverka vid inhämtande av underlag för statsmakternas bedömning av frågan hur näringspolitiken inom byggområdet lämpligen bör vara utformad. Där brister i informationsunderlaget föreligger, bör rådet ta initiativ till utredningar och verka för en samordning av olika utredningsinitiativ och utredningsarbeten.
Det ovan redovisade utredningsarbetet syftar enligt budgetpropositionen 1977 till att ge underlag för en mer total och långsiktig bedömning av byggsektorns utveckling och behov av näringspolitiska insatser (prop. 1976/ 77:100 bil. 17 s. 41). Byggbranschrådet har följt detta utredningsarbete, liksom det följer byggsektorns långsiktiga utveckling. Regeringens ställningstagande till den framtida politiken på byggområdet kommer, enligt vad som uttalas i propositionen, under år 1978 att presenteras i ett näringspolitiskt program för byggsektorn.
Utredningsarbete inom statens pris- oell kartellnämnd
Under 1970-talet har statens pris- och kartellnämnd (SPK) utfört en rad undersökningar om förhållandena på byggnadsmaterialområdet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är utredningar om cementindustrins utveckling (mars 1976och april 1977),som tillsammans täckeråren 1973-1976 (återgivna i Pris- och kartellfrågor 1976:4 resp. 1977:3-4). Vidare har SPK - efter hemställan av statens industriverk - i januari 1977 färdigställt rapporten Konkurrensfrågor och prissättningsprinciper inom byggmaterialindustrin
NU 1977/78:5
(stencil). Efter hemställan av konkurrensutredningen (H 1974:05) har SPK också sedan år 1975 medverkat i en studie av Cementa AB:s förvärv år 1973 av AB Gullhögens Bruk (se följande avsnitt).
Konkurrensutredningen
Konkurrensutredningen (ordförande: t. f. expeditionschef/rättschef Lars Jonson) har till uppgift att göra en översyn av konkurrensbegränsningslagen (1953:603). Utredningen skall enligt direktiven bl. a. analysera hur det växande inslaget av oligopol- och monopol marknader i samhällsekonomin verkar i praktiken. Vid uppläggningen av sitt arbete ansåg utredningen att de samhällsekonomiska effekterna av företagsförvärv och samgående mellan företag var otillräckligt studerade. Likaså saknades närmare kunskaper om och erfarenhet av hur sådana effekter skall värderas från samhällets synpunkt. Utredningen hemställde därföratt SPK skulle genomföra en studie av ett visst antal särskilt utvalda företagsförvärv. SPK uppdrog åt två särskilda utredningsmän att genomföra denna studie. Utredningsmännen knöts senare direkt till utredningen som experter.
Experternas studie har av utredningen i september 1977 publicerats som delbetänkandet (SOU 1977:51) Fusioner och förvärv i svenskt näringsliv 1969-73 - en fallstudie. Utredningen har inte tagit ställning till de värderingar och slutsatser som kommer till uttryck i detta delbetänkande. För dessa svarar experterna själva.
En studie i delbetänkandet behandlar Cementa AB:s förvärv år 1973 av AB Gullhögens Bruk (s. 41-70). I denna studie analyseras effekterna av fusionen för företaget, avnämarna, de anställda och samhället.
Det konstateras i studien att vissa samordningsvinster uppstått för cementindustrin genom fusionen,främst genom personalbesparingar. Vidare har strukturrationaliseringen av cementindustrin i Sverige kunnat planeras utan det inslag av osäkerhet som existensen av en konkurrent utgör. Från avnämarnas sida är man enligt studien i huvudsak nöjd med det sätt på vilket Cementa hittills agerat. Man ser det på en del håll som en fördel att rabatterna avvecklats så att inga avnämare får särskilda fördelar framför andra, vilket skulle kunna snedvrida konkurrensen mellan betongtillverkarna. Trots de kostnadsfördelar som kunnat uppnås och de prishöjningar som ägt rum efter sammanslagningen har inte Cementas lönsamhet ökat. Detta förklaras i studien bero på flera faktorer. Dels har vissa produktionskostnader stigit kraftigt, dels har den efterfrågade volymen minskat och slutligen har cementpriserna reglerats av statsmakterna så att Cementa ej kunnat höja priserna mer än vad som varit motiverat med hänsyn till kostnadsökningarna.
I studien konstateras vidare att de direkta effekterna för de anställda får betraktas som tämligen måttliga. De kollektivt anställda berördes sålunda knappast alls av samgåendet, medan viss personalreduktion ägde rum bland
NU 1977/78:5
tjänstemännen, främst på Gullhögens utvecklings- och dataavdelningar. Ingen behövde dock sluta utan att ha fått arbete på annat håll. Stark kritik har emellertid framförts från de anställda i Gullhögen mot det sätt på vilket man informerades om att företaget skulle säljas till Cementa.
Även effekterna av cementfusionen för stat och kommun har bedömts vara av sådan storleksordning att de knappast har betydelse i sammanhanget. Ett problem vid bedömningen är, som framhålls i studien, att alternativen vid en utebliven fusion endast är hypotetiska, vilket gör bedömningarna mycket osäkra. I studien dras dock slutsatsen att Cementas förvärv av Gullhögen hittills varit till en klar samhällsekonomisk fördel från resursfördelningssynpunkt i jämförelse med om ägarförhållandena hade förblivit oförändrade. Författarna till studien anser dock att det sannolikaste alternativet, om förvärvet inte hade blivit av, inte hade varit oförändrade ägarförhållanden utan en försäljning av Gullhögen till utländsk köpare. I ett sådant läge torde enligt studien den största fördelen ha legat i att konkurrensen hade bevarats och därmed den effektivitetsfrämjande inverkan som denna allmänt anses äga. Bland nackdelarna med en sådan lösning nämns i studien att det knappast hade blivit möjligt för staten och löntagarna i cementföretagen att utöva det inflytande över cementindustrins strukturomvandling som man nu har haft möjlighet till. Man hade vidare riskerat ett större bortfall av arbetstillfällen än vad som nu skett och planeras komma att ske.
Tidigare riksdagsbehandling av ärenden rörande Industri AB Euroc
För behandlingen åren 1969-1974 av motioner rörande byggnadsmaterialindustrin har utskottet redogjort i sitt betänkande NU 1975/76:9. I detta, liksom senare i betänkandet NU 1975/76:28, behandlades två motioner med ungefär samma innehåll vari hemställdes att riksdagen hos regeringen skulle begära förslag syftande till förstatligande av Industri AB Euroc. Utskottet anförde vid dessa tillfällen (november 1975 resp. februari 1976) att byggnadsmaterialindustrin noggrant bevakades från statens sida och hänvisade till det uppdrag som hade lämnats till byggkoncentrationsutredningen. I enlighet med utskottets hemställan avslog riksdagen motionerna.
Utskottet
I motionen framförs krav på förstatligande av de monopoliserade delarna av byggnadsmaterialindustrin.
Sedan motionen väcktes har en rad utredningar om byggnadsmaterialindustrin färdigställts. En ingående kartläggning av koncentrations- och integrationstendenser inom denna bransch har presenterats av byggkoncentrationsutredningen i betänkandet (SOU 1977:43) Koncentrationstendenser inom byggnadsmaterialindustrin. Statens industriverk har utarbetat utredningen (SIND 1977:5) Byggnadsindustri och byggnadsmaterialindustri, som
NU 1977/78:5
innehåller en kartläggning och analys av dessa båda branschers struktur, verksamhet och utveckling. Ett delbetänkande (SOU 1977:51) av konkurrensutredningen innehåller en studie av Cementa AB:s förvärv år 1973 av AB Gullhögens Bruk. I studien analyseras effekterna av fusionen för företaget, avnämarna, de anställda och samhället. Vidare har statens pris- och kartellnämnd bl. a. ägnat fortsatt uppmärksamhet åt förhållandena inom cementindustrin (Pris- och kartellfrågor 1977:3-4).
Byggbranschrådet, som knöts till industridepartementet år 1973, fortsätter sin verksamhet. Enligt uttalande i budgetpropositionen 1977 (prop. 1976/ 77:100 bil. 17 s. 41) avser regeringen att under år 1978 presentera ett näringspolitiskt program för byggnadssektorn.
Av byggkoncentrationsutredningens ovannämnda betänkande framgår bl. a. (s. 43-54) att det på byggnadsmaterialmarknaden endast är beträffande cement som det har rått monopolsituation både beträffande tillverkning och försäljning i landet. Utskottet utgår därför från att motionärernas hemställan närmast avser cementindustrin. Utskottet har uppmärksammat att byggkoncentrationsutredningen ifrågasätter om den nuvarande strukturen av Eurockoncemen - där Cementa ingår - ger samhället och de anställda det inflytande på cementindustrin som är motiverat med hänsyn till Cementas monopolställning på marknaden. Utredningen uttalar att det i första hand är genom frivilliga överenskommelser mellan samhället och aktuella företag som det allmänna bör söka uppnå inflytande över prissättningen hos företag som arbetar på marknader med hög koncentration. Den har funnit att avtalet år 1973 mellan staten och Euroc/Cementa kan tjäna som förebild härvidlag.
Utskottet kan inte finna att åtgärder med den inriktning som motionärerna föreslår självklart skulle medföra lägre priser och i övrigt bättre förhållanden inom byggnadssektorn. F. n. pågår inom regeringskansliet arbete i syfte att ge regeringen underlag för ett näringspolitiskt program för byggsektorn under år 1978. Utskottet anser att det inte finns anledning för riksdagen att uttala sig för ett förstatligande av ”de monopoliserade delarna” av byggnadsmaterialindustrin och avstyrker sålunda motionen.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1976/77:879.
Stockholm den 25 oktober 1977
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande: Ingvar Svanberg (s). Erik Hovhammar (m), Hugo Bengtsson (s). Fritz Börjesson (c). Arne Blomkvist (s), Sven Andersson i Örebro (fp). Nils Erik Wååg (s). Birgitta Hambraeus (c), Ingvar Carlsson (s). Lilly Hansson (s), Karl-Anders Petersson (c). Ivar Högström (s), Sten Svensson (m). Johan Olsson (c) och Olle Wästberg i Stockholm (fp).
GOTAB 55738 Stockholm 1977