Angående begränsning av möjligheterna till avdrag för förlust i samband med överlåtelse av verksamhet
SkU 1979/80:13
Skatteutskottets betänkande 1979/80:13
angående begränsning av möjligheterna till avdrag för förlust i samband med överlåtelse av verksamhet
Ärendet
Vid sin behandling våren 1979 av propositionen 1978/79:124 om förvärv av Kockums varvsrörelse, m. m. förordade näringsutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande NU 1978/79:47 att regeringen skulle få i uppdrag att innan förvärvet genomfördes ta upp förhandlingar med Kockums AB om komplettering av det aktuella avtalet mellan staten och bolaget med en klausul av huvudsaklig innebörd att bolaget utfäste sig att, i den mån rätten till förlustavdrag utnyttjades, efter hand betala in ett belopp till staten som motsvarade den skattelättnad bolaget erhöll på grund av avdraget. Samtidigt erinrade näringsutskottet om att skatteutskottet - om en sådan komplettering inte kom till stånd - enligt sina yttranden SkU 1978/79:6 y och 7 y var berett att pröva frågan om lagstiftning rörande sådana begränsningar i avdragsrätten att vissa kritiserade effekter av nuvarande skatteregler i det aktuella fallet elimineras fr. o. m. 1980 års taxering.
Sedan förhandlingar mellan staten och Kockums visat att bolaget inte accepterade ett tillägg med den angivna innebörden, har överlåtelsen slutförts utan komplettering av det träffade avtalet. Med anledning härav har skatteutskottet den 19 september 1979 rekommenderat lagändringar av huvudsaklig innebörd att förluster eller underskott som uppkommit före eller i samband med överlåtelse av ett aktiebolags verksamhet inte skall fä dras av från inkomst som tillfallit bolaget efter överlåtelsen.
Regeringen har i sin skrivelse 1979/80:23 lämnat en redogörelse för förhandlingarna om tillägg till avtalet. Skrivelsen, som hänvisats till näringsutskottet, har av detta utskott överlämnats till skatteutskottet.
I detta betänkande behandlas den nu angivna lagstiftningsfrågan.
Gällande skatteregler och utredningsdirektiv
Aktiebolag (och ekonomiska föreningar) är enligt 53 § kommunalskattelagen (1928:370)- KL-i princip skattskyldiga för all inkomst. Vinst som delas ut till aktieägarna skall dessutom beskattas hos dem såsom intäkt av kapital. Eftersom bolag i allmänhet inte får göra avdrag för sin utdelning kommer bolagsvinsten således att beskattas två gånger.
För att undvika s. k. kedjebeskattning är aktiebolag j stor utsträckning befriade från skatt på utdelning från andra bolag (54 § KL med anvisningar). Huvuddragen i dessa regler är följande. Beträffande företag som uteslutande
1 Riksdagen 1979/80. 6 sami. Nr 13
SkU 1979/80:13
eller så gott som uteslutande förvaltar värdepapper eller likartad lös egendom - förvaltningsföretag - är huvudregeln att de beskattas för utdelning som fonderas, dvs. för sådan utdelning på de förvaltade aktierna som inte utdelas vidare till förvaltningsföretagets egna aktieägare. Investmentbolag kan med bibehållen skattefrihet fondera 20 % av den erhållna utdelningen. Till bestämmelserna i 54 § KL om förvaltningsföretagens beskattning hör två dispensregler. RSV kan bl. a. medge att förvaltningsföretag, som är moderföretag i en koncern och som ombesörjer vissa gemensamma uppgifter för koncernens räkning, inte skall behandlas som förvaltningsföretag i beskattningshänseende. Meddelas sådan dispens innebär detta bl. a. att moderbolaget inte behöver vidareutdela utdelning från dotterbolag för att utdelningen skall vara skattefri. Ett bolag som fått dispens behandlas som ett rörelsedrivande bolag även i koncernbidragshänseende.
Andra bolag än förvaltningsföretag - rörelsedrivande bolag - beskattas endast för utdelning på aktier som innehas i kapitalplaceringssyfte. Aktieinnehav skall inte anses ha kapitalplaceringssyfte om det sammanlagda röstetalet för aktierna motsvarar minst en fjärdedel av röstetalet för samtliga aktier i det utdelande bolaget. Detsamma gäller om röstetalet är mindre, under förutsättning att innehavet av aktien betingas av den rörelse eller det jordbruk eller skogsbruk som bolaget bedriver.
Till de speciella bestämmelser som gäller för beskattning av företag som ingår i en koncern hör reglerna i 43 § 3 mom. KL om koncernbidrag. Genom koncernbidrag kan de olika företagen inom en koncern erhålla en långtgående omfördelning av inkomsterna inom koncernen utan beloppsmässiga begränsningar. Koncernbidraget utgör skattepliktig inkomst för det mottagande bolaget, och det bolag som lämnat bidraget är berättigat till avdrag härför även om bidraget inte utgör en omkostnad i vanlig bemärkelse. Som villkor härför gäller i stort sett att fråga är om s. k. moderföretag och/eller s. k. helägda dotterföretag samt att bolagens huvudsakliga verksamhet avser jordbruksfastighet, annan fastighet eller rörelse.
Varje års resultat skall vid den skattemässiga inkomstberäkningen i princip ses för sig oberoende av resultatet för andra år. Från denna huvudprincip gäller dock flera undantag som medger resultatöverföringar mellan beskattningsåren. Dels finns regler om öppen resultatutjämning, dels tillåts vinstreglerande dispositioner av olika slag i bokföringen. Med öppen resultatutjämning avses möjligheten att fördela vinster och förluster under en följd av år genom att sätta av till fonder av olika slag - i första hand investeringsfonder-eller till skogskonto. Härtill kommerbl. a. möjligheterna att förskjuta förluster som inte har kunnat utnyttjas under beskattningsåret till senare år enligt lagen (1960:63) om rätt till förlustutjämning.
Förlustutjämningsreglerna ger den skattskyldige möjlighet att kvitta underskott i en förvärvskälla, som inte kunnat avräknas mot överskott i annan förvärvskälla vid ett visst års taxering, mot inkomster vid taxeringen
SkU 1979/80:13
för ett senare år. Även allmänna avdrag som inte kunnat utnyttjas får på detta sätt förskjutas framåt i tiden. Från dessa generella bestämmelser gäller vissa undantag och begränsningar. Sålunda får förlustavdrag åtnjutas endast om förlusten uppgått till minst 1 000 kr. Vid taxeringen till kommunal inkomstskatt får underskott i förvärvskälla utnyttjas som förlustavdrag endast i den kommun där inkomsten av förvärvskällan skall redovisas. Avdrag kan medges med olika belopp vid den statliga och vid den kommunala taxeringen.
Realisationsförlust vid icke yrkesmässig avyttring av fast och lös egendom och underskott av fastighet och rörelse i utlandet ger inte generell rätt till förlustutjämning. Realisationsförlust vid fastighets- och aktieförsäljning får dock enligt punkt 4 av anvisningarna till 36 § KL kvittas mot sådan realisationsvinst eller vinst i utländskt lotteri, som uppkommit undersamma beskattningsår eller under något av de närmaste sex åren. Liknande regler gäller för underskott på fastighet eller rörelse i utlandet, investeringsavdrag samt avskrivning på fartyg och luftfartyg m. m.
I vissa fall får förlustavdrag ske hos annan skattskyldig än den som haft underskottet. Vid fusion mellan moderbolag och helägt dotterbolag får moderbolaget utnyttja den rätt till förlustavdrag som skulle ha tillkommit dotterbolaget om fusionen inte ägt rum. Vidare kan nämnas att lagen (1974:990) om den skattemässiga behandlingen med anledning av övergång från aktiebolag till annan företagsform m. m. i princip medger att den som övertar en i aktiebolagsform bedriven verksamhet och driver den vidare som enskild firma eller handelsbolag får samma rätt till förlustavdrag som skulle ha tillkommit aktiebolaget. Avdraget får inte överstiga inkomsten av den förvärvskälla vari aktiebolagets verksamhet ingått.
Aktiebolag (och ekonomiska föreningar) får utnyttja förlustavdraget när som helst under en tioårsperiod efter förluståret. För annan skattskyldig gäller en tidsgräns på sex år. Tioårsgränsen infördes 1978 och gäller för förluster som uppkommit vid 1971 eller senare års taxering.
I vissa situationer-bl. a. vid konkurs-är förlustavdrag inte medgivet. Om konkursen avslutas utan att samtliga borgenärer får full betalning är den skattskyldige inte berättigad till avdrag för förlust som uppkommit under konkursen eller tidigare. 1 sådana fall är det sannolikt att förlusten helt eller delvis kommer att bäras av någon annan än konkursgäldenären, och det har inte ansetts vara försvarligt att i så fall medge avdrag för förlusten. Motsvarande gäller också efter ackord utan konkurs.
För fåmansbolag gäller särskilda regler (8 §) som syftar till att hindra försäljning av företag utan andra ”tillgångar” än rätt till förlustavdrag. Dessa fegler innebär att rätten till förlustavdrag går förlorad om mer än en obetydlig del av aktierna i fåmansbolaget övergår till ny ägare. Någon motsvarande spärr finns inte i fråga om andra bolag än fåmansbolag. När bestämmelserna infördes ansåg man nämligen att det var liten risk för att reglerna här skulle
SkU 1979/80:13
missbrukas. I detta hänseende uttalade finansministern följande i propositionen (prop. 1960:30 s. 109):
Såsom riksskattenämnden framhållit kan vissa skäl tala för att begränsa rätten att överföra förluster till att avse endast sådana förluster som uppkommit efter det moderbolaget förvärvat aktierna i dotterbolaget. Genom de undantag för familjebolag, som utredningen föreslagit, torde dock riskerna för missbruk av bestämmelserna i huvudsak vara borta. Författningsbestämmelserna på denna punkt är redan nu komplicerade. Skulle erfarenheterna av lagstiftningen ge vid handen att fall av missbruk trots allt förekommer vid fusioner synes man hellre böra överväga att vägra rätt att övertaga förluster vid fusioner än införa ytterligare undantagsbestämmelser.
I svar på en enkel fråga i riksdagen den 1 mars 1979 anförde budgetministern bl. a. att han inom kort skulle ta initiativ till översyn av den spärr som gäller mot förlustavdrag i fåmansbolag, där en mindre del av aktierna bytt ägare, och att det enligt hans mening var lämpligt att man i det sammanhanget också övervägde om det behövs särskilda regler för att hindra missbruk av möjligheterna till förlustutjämning i börsnoterade och andra större företag.
De angivna frågorna om förlustavdraget omfattas av de direktiv som utfärdats den 30 augusti 1979 för en översyn av beskattningsreglerna för familjeföretag (Dir. 1979:106). Kommittén skall bl. a. ta upp de bestämmelser som begränsar familjeföretagens rätt till förlustavdrag efter ägareskifte och undersöka möjligheterna att göra sådana undantag från avdragsförbudet att vissa obilliga konsekvenser kan undvikas. Kommittén bör enligt direktiven även beakta en annan aspekt. Bestämmelserna omfattar f. n. bara de fåmansägda företagen, däremot inte företag som har en större delägarkrets. Under senare tid har i debatten hävdats att ett liknande avdragsförbud skulle vara motiverat även i fråga om andra företag än de fåmansägda. Kommittén bör vid sin översyn av bestämmelserna pröva behovet av en sådan utvidgning av tillämpningsområdet.
Bakgrunden till Kockumsavtalet och avtalets innebörd
Kockums var före överlåtelsen till staten en industrigrupp med tonvikt på produktion av fartyg, maskiner, system för skogsbruk och skogsindustri, fordon för tunga transporter samt elektronikprodukter. Moderbolag var Kockums AB i Malmö och verksamheten bedrevs huvudsakligen genom dotterbolag i olika rörelsegrenar. En beskrivning av verksamheten lämnas i propositionen 1978/79:124. Moderbolaget hade karaktär av förvaltningsföretag, men RSV hade genom dispens enligt 54 § kommunalskattelagen (1928:370) förklarat att bolaget icke skall behandlas som ett sådant företag i beskattningshänseende.
Kockums var länge ett av de mest lönsamma varvsföretagen, men koncernens finansiella ställning undergrävdes under senare år som en följd av
SkU 1979/80:13
den internationella varvskrisen. Våren 1978 kunde det konstateras att Kockums skulle bli tvunget att ställa in betalningarna om externt kapital ej tillfördes. Genom ett statligt lån på 340 milj. kr. (prop. 1977/78:174, NU 1977/78:76) kunde emellertid koncernens likviditet upprätthållas på en tillfredsställande nivå ett par månader in på 1979. 1 slutet av 1978 upptogs förhandlingar mellan bolaget och staten, syftande till att staten helt eller delvis skulle överta koncernen. Alternativet till ett statligt övertagande var betalningsinställelse och konkurs.
Ett preliminärt avtal träffades mellan staten och Kockums om överlåtelse av bl. a. varvet till staten. Avtalet godkändes av aktieägarna i Kockums vid extra bolagsstämma den 21 december 1978 och undertecknades därefter den 11 januari 1979. Tillträdesdagen skulle bestämmas efter samråd med parterna och infalla senast den 1 juli 1979.
Avtalet innehöll en klausul av innebörd att dess giltighet var beroende av att regeringen - under förutsättning att riksdagen fattade härför erforderliga beslut - slutgiltigt godkände detsamma. Avtalets innebörd i övrigt berörs under följande rubrik.
Riksdagens ställningstagande till Kockumsavtalet m. m.
I propositionen 1978/79:124 begärde regeringen bl. a. ett bemyndigande att godkänna avtalet.
Med anledning av propositionen väcktes tre motioner - 1978/79:2265 av Erik Hovhammar m. fl. (m), 2286 av Lars Werner m. fl.(vpk)och2287avErik Wärnberg m. fl. (s)- där motionärerna bl. a. tog upp den kritik som från skilda håll riktats mot formen för statens övertagande av Kockums industrier. Kritiken har framför allt gällt att moderföretaget kvarstår i enskild ägo och att företaget inte genom avtalet eller på annat sätt har förhindrats att i framtiden utnyttja möjligheterna till avdrag för de förluster som uppstått i dess tidigare verksamhet och i samband med överlåtelsen. Detta kunde enligt motionärerna leda till ett avsevärt skattebortfall för stat och kommun och till ej önskvärda effekter av annat slag.
Ur skatteutskottets yttranden 1978/79:6 y och 7 y till näringsutskottet och näringsutskottets betänkande 1978/79:47 inhämtas följande.
Avtalet mellan staten och Kockums AB innebar att staten skulle förvärva samtliga dotterbolag och övriga tillgångar i Kockums AB med undantag av aktierna i Kockums Fastighets AB, värderade till 3 milj. kr., för en köpeskilling av 20 milj. kr. samt ett belopp som motsvarar Kockums AB:s skulder på tillträdesdagen, beräknade till 1 103 milj. kr., dvs. sammanlagt 1 123 milj. kr. Av propositionen framgick att statens totala åtaganden i samband med förvärvet - bortsett från förlustrisker för kommande år - uppgick till närmare 4 miljarder kronor inräknat erforderlig täckning av kapitalbrist i de övertagna dotterföretagen. De tillgångar som Kockums AB skulle förvalta efter överlåtelsen uppgick enligt uppgift till 23 milj. kr. Härtill
1* Riksdagen 1979/80. 6 sami. Nr 13
SkU 1979/80:13
kom att överlåtelsen fått sådan form att Kockums AB antogs vara berättigat till förlustavdrag vid 1980-1990 års taxeringar med uppskattningsvis 84,2 milj. kr. vid taxering till statlig inkomstskatt och med 28,1 milj. kr. vid taxering till kommunal inkomstskatt, avseende förluster under åren 1972-1977, samt för förluster på verksamheten under åren 1978 och 1979 med ännu ej angivna belopp och skattemässiga förluster i samband med överlåtelsen till staten på ca 230 milj. kr. Under förutsättning att Kockums AB kunde utnyttja dessa avdrag fullt ut beräknades avdragsrätten medföra ett skattebortfall i storleksordningen 90-170 milj. kr. Dessa avdragsmöjligheter hade inte berörts i avtalet och hade också förbigåtts i propositionen.
Skatteutskottet anförde bl. a. följande i sina yttranden till näringsutskottet.
SkU 1978/79:6 y
Utskottet kan i allt väsentligt instämma i den kritik som motionärerna riktar mot avtalet i angivna hänseenden. Enligt avtalets ordalydelse övertar staten samtliga tillgångar i Kockums AB med undantag av fastighetsförvaltningsföretaget. Trots detta lägger avtalet inte något hinder i vägen för Kockums AB eller dess intressenter att i framtiden tillgodogöra sig det betydande värde som möjligheterna till förlustavdrag representerar. Hur förlusterna skall bedömas från skattesynpunkt är som nämnts delvis oklart. Det är också osäkert i vilken utsträckning avdragsmöjligheterna kan utnyttjas. Dessa förhållanden inbjuder givetvis till ej önskvärda ekonomiska spekulationer av skilda slag och gör också att det inte är möjligt att nu bedöma avtalets ekonomiska konsekvenser i alla delar. Utskottet finnér också att berättigad kritik kan riktas mot att avdrag medges för förluster som uppkommit före och i samband med överlåtelser av denna storleksordning. Enligt utskottets uppfattning tillgodoser reglerna om förlustavdrag ett angeläget behov framför allt för den som driver verksamhet med resultat som växlar från år till år. I andra situationer -1, ex. vid fusion, nedläggning eller överlåtelse av företag - kan ett förlustavdrag många gånger te sig mindre angeläget eller - som i det nu aktuella exemplet - stötande, och reglerna kan också inbjuda till missbruk.
Enligt utskottets uppfattning är det av flera skäl angeläget att vidta åtgärder för att eliminera den berättigade kritik som kan riktas mot avtalet i här angivna hänseenden. Med hänsyn inte minst till storleken av de förluster som det här är fråga om finner utskottet att det inte är tillräckligt att avvakta resultatet av kommande överväganden inom den av budgetministern aviserade utredningen. Såvitt utskottet kan bedöma utgör den komplettering av avtalet som föreslås i motionen 2265 en från olika synpunkter enkel och acceptabel lösning på det nu aktuella problemet. Ett åtagande av Kockums AB att efter hand inbetala ett belopp till staten som motsvarar framtida skattelättnader på grund av förlustavdrag förutsätter fortsatta förhandlingar mellan staten och Kockums AB. Utskottet förordar att staten tar upp sådana förhandlingar. Skulle dessa förhandlingar inte leda till det av utskottet avsedda resultatet, är utskottet berett att pröva frågan om lagstiftning rörande sådana begränsningar i avdragsrätten, att de kritiserade effekterna av nuvarande regler i det aktuella fallet elimineras fr. o. m. 1980 års taxering.
SkU 1979/80:13
7 SkU 1978/79:7 y
Utskottet har i sitt tidigare yttrande kritiserat att avtalet - och gällande skatteregler- inte hindrar att Kockums AB eller dess intressenter i framtiden tillgodogör sig det betydande värde som möjligheterna till förlustavdrag representerar. Utskottets inställning till dessa frågor framgår av det redan lämnade yttrandet. Sammanfattningsvis kan här framhållas att de nuvarande avdragsmöjligheterna i det aktuella fallet kan inbjuda till missbruk och osunda spekulationer av skilda slag och även av andra skäl te sig stötande. Avdragsmöjligheterna gör det också omöjligt att nu bedöma avtalets ekonomiska konsekvenser i alla delar. Mot denna bakgrund har utskottet funnit atf näringsutskottet bör förorda att regeringen för i uppdrag att ta upp förhandlingar med Kockums AB om komplettering av avtalet med en klausul av huvudsaklig innebörd att Kockums AB efter hand skall betala in ett belopp till staten som motsvarar framtida skattelättnader på grund av förlustavdrag. Skulle dessa förhandlingar icke leda till avsett resultat har utskottet förklarat sig berett att pröva frågan om lagstiftning rörande sådana begränsningar i avdragsrätten att de kritiserade effekterna av nuvarande skatteregler i det aktuella fallet elimineras fr. o. m. 1980 års taxering.
Enligt utskottets uppfattning kan det av flera skäl vara lämpligt att nya förhandlingar tas upp mellan parterna. Om bolaget går med på det föreslagna tillägget till avtalet, skall bolaget till staten inleverera ett belopp som motsvarar de skattelättnader bolaget erhåller genom eventuella förlustavdrag. Frågan om ändringar i skattelagstiftningen bör enligt utskottets uppfattning i så fall kunna anstå i avvaktan på den av budgetministern aviserade översynen av reglerna. I motsatt fall är utskottet - som framgår av det tidigare yttrandet - berett att pröva frågan om lagstiftning om sådana begränsningar i avdragsrätten att bolagets rätt till förlustavdrag bortfaller fr. o. m. 1980 års taxering. I denna nya situation bör staten enligt utskottets uppfattning rimligen bereda bolaget tillfälle att - innan ett avtal genomförs - ta ställning till om bolaget vill stå fast vid sin del av överenskommelsen.
Utskottet vidhåller således att regeringen bör fö i uppdrag att ta upp sådana förhandlingar med Kockums AB som utskottet förordat.
Näringsutskottet instämde i sitt av riksdagen godkända betänkande NU 1978/79:47 i skatteutskottets synpunkter och anförde beträffande frågan om förlustavdrag följande.
NU 1978/79:47
Såsom anförs i yttrandet kan de nuvarande avdragsmöjligheterna i det aktuella fallet ge upphov till missbruk och spekulationer av olika slag. Det ter sig också stötande om staten, förutom att den övertar ansvaret för koncernens ansenliga skulder, skulle få vidkännas ett bortfall av skatter från det sålunda från skulder rensade modérbolaget av den storleksordning det här är fråga om. I likhet med vad skatteutskottet föreslagit förordar näringsutskottet att regeringen för i uppdrag att ta upp förhandlingar med Kockums AB om komplettering av avtalet med en klausul av huvudsaklig innebörd att Kockums AB utfäster sig att, i den mån bolaget utnyttjar sin rätt till förlustavdrag enligt förlustutjämningslagen, efter hand betala in ett belopp till staten som motsvarar den skattelättnad bolaget erhåller på grund av avdraget. Utskottet noterar att skatteutskottet ansett att en sådan klausul, sedd mot
SkU 1979/80:13
bakgrund bl. a. av att Kockums AB utan statliga åtgärder måste inställa sina betalningar med konkurs som trolig följd, inte förlänar avtalet karaktär av gåva. Det bör stå regeringen fritt att, sedan förhandlingarna återupptagits, godkänna avtalet även om en klausul med den angivna innebörden inte inflyter i detta. Utskottet vill emellertid hänvisa till vad skatteutskottet anfört angående denna situation, nämligen att skatteutskottet är berett att i det läget pröva frågan om lagstiftning rörande sådana begränsningar i avdragsrätten att de kritiserade effekterna av nuvarande skatteregler i det aktuella fallet elimineras fr. o. m. 1980 års taxering.
Utskottet förutsätter att staten ersätter berörda kommuner med så stor del av inbetalade belopp som kan anses motsvara den skattelättnad bolaget erhåller vid taxeringen till kommunal inkomstskatt.
Om riksdagen beslutar i enlighet med vad utskottet föreslagit får syftet med motionerna 1978/79:2265 i nu aktuell del och 1978/79:2287 anses vara i huvudsak tillgodosett.
Näringsutskottet hemställde i dessa frågor att riksdagen som sin mening gav regeringen till känna vad utskottet anfört om återupptagande av förhandlingarna med Kockums AB, och att riksdagen bemyndigade regeringen att godkänna avtalet mellan staten och Kockums AB om statens förvärv av Kockums varvsrörelse, m. m., i vad staten därigenom iklädde sig ekonomisk förpliktelse.
Riksdagen beslutade den 18 maj 1979 i enlighet med näringsutskottets hemställan.
Regeringens skrivelse 1979/80:23
Av regeringens skrivelse till riksdagen den 27 september 1979 (1979/80:23) framgår följande.
Förhandlingar mellan representanter för staten och för Kockums AB ägde rum den 29 maj 1979. Från statens sida presenterades därvid ett förslag till avtalstillägg med den av riksdagen förordade innebörden. Bolaget förklarade sig emellertid inte kunna acceptera ett sådant tillägg. Som skäl härför uppgav bolaget att en överenskommelse med denna innebörd skulle fä karaktären av gåva från bolaget till staten. Enligt bolagets mening lämnade reglerna i aktiebolagslagen inte något utrymme för transaktioner av sådan karaktär.
Under förhandlingarnas fortgång vidhöll bolaget sin inställning och parterna enades så småningom om att fortsatta förhandlingar inte var meningsfulla, varför förhandlingarna avslutades.
Genom beslut den 31 maj 1979 godkände regeringen det med Kockums AB den 11 januari 1979 träffade avtalet. Överlåtelser av tillgångar och skulder i enlighet med avtalet skedde den 15 juni 1979.
Skatteutskottets rekommendation 1979-09-19 m. m.
Med anledning av att avtalet genomförts i oförändrat skick beslutade skatteutskottet den 19 september 1979 att rekommendera ändringar i
SkU 1979/80:13
förlustutjämningslagen och kommunalskattelagen av huvudsaklig innebörd att aktiebolag eller ekonomisk förening som helt eller till huvudsaklig del överlåtit sin verksamhet eller tillgångarna däri inte skall kunna erhålla avdrag för förlust eller underskott, som uppkommit före eller i samband med överlåtelsen, från inkomst som tillfallit bolaget eller föreningen efter överlåtelsen. För att undvika att reglerna skulle komma att medföra retroaktiva effekter i exempelvis sådana fall då överlåtelsen slutförts innan ändringarna aktualiserades tidigare under året eller innebära hinder mot framtida överlåtelser som var angelägna från allmän synpunkt skulle riksskatteverket enligt utskottets förslag kunna medge dispens. Riksskatteverkets beslut skulle kunna överklagas hos regeringen.
För att få frågan ytterligare belyst så att ej förutsedda verkningar kunde undvikas uppdrog utskottet åt sitt kansli att under hand inhämta yttrande i frågan från vissa myndigheter och organisationer.
De myndigheter och organisationer som yttrat sig avstyrker förslaget, även om några av dem uttalar förståelse för syftet med förslaget. Den allmänna uppfattningen är att ändringarna-trots sin bakgrund i Kockumsaffären - har fått en alltför generell utformning. Många befarar att förslaget i vissa fall kan medföra hinder mot strukturrationaliseringar och anför bl. a. att även andra, ej avsedda och svårbedömbara effekter för näringslivet uppkommer. 1 flera yttranden anförs att förslaget har genomgripande karaktär och att så betydelsefulla ändringar inte bör genomföras utan föregående utredning. Kritik förekommer också mot de effekter för Kockums AB - numera Skåne-Gripen AB - och dess aktieägare som uppkommer på grund av att de ursprungliga förutsättningarna för avtalet ändras. Flertalet kritiserar också lagstiftningens retroaktiva karaktär. Även detaljutformningen kritiseras i åtskilliga hänseenden, framför allt på grund av sin ofullständighet och de praktiska tillämpningssvårigheter som kan förutses. De föreslagna dispensreglerna anses inte avhjälpa dessa nackdelar på ett tillfredsställande sätt.
Utskottet
Bakgrunden till den fråga om begränsning av möjligheterna till förlustavdrag som utskottet behandlar i detta betänkande framgår av den redan lämnade redogörelsen och kan sammanfattas enligt följande.
Reglerna om förlustutjämning innebär i korthet att underskott som uppkommer vid inkomsttaxeringen och inte kan dras av samma år i stället får utnyttjas vid taxeringen senare år. Syftet med reglerna är i första hand att göra det möjligt för ett företag vars verksamhet under en tid gått med förlust att på detta sätt utjämna förlusten mot överskott som uppkommer i verksamheten under senare år. Att avdragsrätten för tidigare års förluster kan innefatta ett betydande värde medför risk för missbruk av reglerna. Detta har föranlett särskilda bestämmelser som innebär att fåmansbolag inte kan gå i handel med bibehållen avdragsrätt för tidigare års förluster. Vidare kan nämnas att avdrag
SkU 1979/80:13
i princip inte medges för annan skattskyldig än den som själv haft underskottet. Efter konkurs eller offentligt ackord är avdrag över huvud taget inte medgivet. Skälen härtill är att förlusten i sådana fall helt eller delvis drabbar andra än den skattskyldige och att det därför inte ansetts försvarligt att medge avdrag för förlusten.
I samband med frågan om statens övertagande av Kockums varvsrörelse riktades kritik mot bolagets rätt till avdrag för tidigare års förluster. Avtalet med Kockums AB - som träffats med förbehåll för riksdagens och regeringens godkännande - innebar att staten skulle överta samtliga tillgångar och skulder i bolaget - med undantag för ett fastighetsbolag värderat till 3 milj. kr. - för en köpeskilling av 20 milj. kr. Genom att överlåtelsen av koncernen skulle ske i den formen att aktierna i moderbolaget kvarstod i enskild ägo, kom även rätten till avdrag för bolagets förluster tidigare år och i samband med överlåtelsen att kvarstå. Dessa avdragsmöjligheter - som öppet redovisats av bolaget och som torde kunna medföra ett framtida skattebortfall som betydligt överstiger den nyss angivna köpeskillingen 20 milj. kr. - hade inte berörts vare sig i avtalet eller propositionen.
Utskottet har tidigare i år vid sin behandling av denna fråga i allt väsentligt instämt i den kritik som riktats mot avtalet i angivna hänseende. Enligt utskottets uppfattning tillgodoser reglerna om förlustavdrag ett angeläget behov framför allt för den som driver verksamhet med resultat som växlar från år till år. I andra situationer - t. ex. vid fusion, nedläggning eller överlåtelse av företag - kan ett förlustavdrag många gånger te sig mindre angeläget eller, som i det nu aktuella exemplet, stötande och reglerna kan också inbjuda till missbruk och osunda spekulationer av skilda slag.
Mot den angivna bakgrunden förordade utskottet i sina tidigare återgivna yttranden till näringsutskottet att staten - innan avtalet godkändes - skulle ta upp nya förhandlingar med bolaget. Dessa förhandlingar skulle syfta till att komplettera avtalet med en klausul av huvudsaklig innebörd att Kockums AB efter hand skulle betala in ett belopp till staten som motsvarar framtida skattelättnader på grund av förlustavdrag. Enligt den av utskottet uttalade uppfattningen var det av flera skäl lämpligt att nya förhandlingar togs upp mellan parterna. Om bolaget inte gick med på det föreslagna tillägget till avtalet, förklarade sig utskottet nämligen berett att pröva frågan om lagstiftning om sådana begränsningar i avdragsrätten att bolagets rätt till förlustavdrag bortföll fr. o. m. 1980 års taxering. I denna nya situation borde staten enligt utskottets uppfattning bereda bolaget tillfälle att - innan ett avtal genomfördes - ta ställning till om bolaget ville stå fast vid sin del av överenskommelsen.
Vad utskottet anfört i dessa yttranden har legat till grund för riksdagens senare beslut att för sin del godkänna avtalet. Näringsutskottet instämde i skatteutskottets synpunkter och hänvisade uttryckligen - för den situationen att regeringen godkände avtalet utan att detta kompletterades med en klausul av den angivna innebörden - till vad skatteutskottet anfört i lagstiftnings -
SkU 1979/80:13
frågan. I enlighet med näringsutskottets hemställan gav riksdagen regeringen till känna vad näringsutskottet anfört om återupptagande av förhandlingarna med bolaget och lämnade samtidigt regeringen det begärda bemyndigandei att godkänna avtalet.
Sedan förhandlingar mellan staten och bolaget inte lett till åsyftat resultat har regeringen godkänt avtalet, varefter överlåtelsen slutförts den 15 juni
1979. Med anledning härav har skatteutskottet den 19 september 1979 rekommenderat lagändringar av huvudsaklig innebörd att aktiebolag som helt eller till huvudsaklig del överlåter sin verksamhet eller sina tillgångar inte i fortsättningen skall kunna få avdrag för förlust eller underskott som uppkommit före eller i samband med överlåtelsen. Samtliga myndigheter och organisationer som yttrat sig häröver har avstyrkt förslaget.
Tyngdpunkten i den kritik som riktats mot den nu diskuterade lagstiftningsåtgärden ligger enligt utskottets bedömning i uppfattningen att förslaget omotiverat kommer att drabba näringslivet i dess helhet och att så svårbedömbara och ekonomiskt betydelsefulla ändringar som det här är fråga om inte bör genomföras utan föregående utredning.
Utskottet har förståelse för dessa synpunkter. Enighet råder om att det grundläggande syftet med reglerna om förlustavdrag inte bör åsidosättas och att den kritik som kan riktas mot dessa regler i olika hänseenden har sådan karaktär att de bör bli föremål för en allsidig översyn. Bakgrunden till utskottets tidigare ställningstaganden är emellertid att hänsyn måste tas även till andra synpunkter. Om vissa begränsningar i avdragsmöjlighetema bör genomföras nu eller om sådana åtgärder lämpligen bör anstå i avvaktan på resultatet av en kommande översyn av hela regelkomplexet är frågor som delvis måste besvaras med hänsyn till de praktiska erfarenheterna av reglerna. Att övertagandet av Kockumskoncernen - trots den allt mer ingående uppmärksamhet som avdragsreglerna vid beskattningen rönt under senare tid och trots den starka kritik som riktats mot avtalets konsekvenser i det aktuella hänseendet - med staten som avtalspart slutförts på sätt som nu skett är enligt utskottets uppfattning stötande för den allmänna rättsuppfattningen. Innebörden av kritiken har redovisats tidigare, och utskottet vill här endast understryka att bolaget utan statens kapitalkrävande insatser skulle ha gått i konkurs och således under alla förhållanden skulle ha förlorat avdragsmöjlighetema. Det bör också framhållas att den nuvarande utformningen av reglerna kan medföra att lämpliga uppgörelser försvåras. Eftersom det blivit allt vanligare att samhället engagerar sig i liknande åtaganden, om än i mer begränsad omfattning, framstår en omedelbar lagstiftning som syftar till att eliminera de angivna olägenheterna som angelägen. Härtill kommer att ett uppskov skulle sätta statsmakternas trovärdighet när det gäller viljan att ingripa mot olämpliga skatteregler i fara.
Utskottets tidigare ställningstagande har kritiserats bl. a. för att ett slopande av avdragsrätten skulle medföra ändrade förutsättningar i fråga om det redan träffade avtalet med Kockums AB och för förslagets retroaktiva
SkU 1979/80:13
effekter i övrigt. När det gäller förhållandet till Kockums AB vill utskottet först erinra om att vardera avtalsparten i allmänhet står risken för de konsekvenser som ändringar i lagstiftningen kan medföra, under förutsättning att något annat inte framgår av avtalet. I det aktuella fallet gäller att avtalet träffats under uttryckligt förbehåll att riksdagen senare godkände detsamma. Enligt utskottets uppfattning innebär riksdagens beslut att avtalet inte kunde godtas i alla delar. Av beslutet framgår att bristerna i avtalet om möjligt skulle avhjälpas genom att avtalet skulle kompletteras i vissa avseenden och att - om så inte skedde och avtalet ändock genomfördes - skatteutskottet var berett att pröva frågan om lagstiftning angående sådana begränsningar i avdragsrätten att de kritiserade effekterna av nuvarande regler i det aktuella fallet elimineras fr. o. m. 1980 års taxering. Som en förutsättning för riksdagens beslut torde således ha gällt att Kockums AB inte skulle bli berättigat till avdrag för de förluster som belöpte på tiden före överlåtelsen. Som framgår av vad utskottet anförde i sitt yttrande till näringsutskottet var f. ö. ett av ändamålen med de förhandlingar som staten skulle återuppta med bolaget att bolaget skulle beredas tillfälle att i denna nya situation frånträda avtalet.
Utskottet finnér mot den angivna bakgrunden att kritiken i fråga om effekterna för Kockums AB inte är berättigad.
Beträffande de retroaktiva effekterna bör i övrigt framhållas att de diskuterade begränsningarna i avdragsrätten givetvis inte bör genomföras på ett sätt som strider mot den återhållsamhet som hittills tillämpats i fråga om retroaktiv skattelagstiftning och mot de principer som kommit till uttryck i det grundlagsförbud som fr. o. m. den 1 januari 1980 gäller mot retroaktiv skattelagstiftning. Det bör framhållas att skatteskärpningar givetvis inte bör drabba inkomster som åtnjutits innan lagstiftningsåtgärden aviserades i utskottets yttranden till näringsutskottet och att begränsningarna i avdragsrätten även av andra skäl inte bör gå längre än som följer av vad utskottet anfört i dessa yttranden.
Något uttryckligt förbud mot retroaktiv skattelagstiftning gäller inte f. n., men stor återhållsamhet har hittills visats när det gäller sådan lagstiftning. I vissa fall har dock lagändringar genomförts med retroaktiv verkan, och åtgärden har då motiverats av särskilda skäl. Principen har dock varit att sådana skärpningar som sträcker sig längre tillbaka än till den tidpunkt då åtgärden har aviserats bör genomföras endast om syftet är att stävja utpräglad skatteflykt. Fr. o. m. den 1 januari 1980 gäller ett formellt förbud mot retroaktiva skatteskärpningar för inkomster som har erhållits innan lagändringen aktualiserades genom förslag till riksdagen. De principer som gäller för denna grundlagsändring överensstämmer i allt väsentligt med vad som tillämpats hittills, bortsett från vissa formkrav.
Det anförda innebär att berättigade invändningar av formell eller saklig karaktär enligt utskottets uppfattning inte kan riktas mot förslaget. Det ligger däremot i sakens natur att den kritik som dock förekommer i detta avseende
SkU 1979/80:13
givetvis kan beaktas vid en helhetsbedömning av lagstiftningsfrågan och vid detaljutformningen. Vad som då har betydelse är emellertid framför allt om det går att undvika ej avsedda svårigheter för näringslivet.
Enligt utskottets uppfattning bör de problem som onekligen är förenade med en lagstiftning av denna karaktär inte överdrivas. Begränsningarna skall givetvis inte inträda efter försäljningar som framstår som ett tämligen normalt led i affärsverksamheten. Fusioner och andra överlåtelser inom en koncern bör också hållas utanför, och företag som trots överlåtelsen behåller en icke oväsentlig del av sin verksamhet skall inte heller beröras av begränsningarna. Det återstår således ett begränsat antal foretag som avser att helt eller till huvudsaklig del avveckla sin verksamhet. Andra företag än fåmansbolag torde i en sådan situation i allmänhet kunna anpassa sig till de nya reglerna och välja sådana former för överlåtelsen att möjligheterna till förlustavdrag kvarstår, utan att syftet med reglerna åsidosätts. Å andra sidan vill utskottet inte bestrida, att förslaget kan försvåra planeringen inom näringslivet och medföra andra ej avsedda och svårbedömbara effekter. Så skulle t. ex. den särskilda spärr i fÖrlustutjämningsreglerna(8 §) som gäller för fåmansbolag när aktierna bytt ägare kunna medföra särskilda problem, som dock kan undvikas om dessa företag undantas. Ytterligare undantag kan uppnås dispensvägen, men inte heller en sådan lösning är tillfredsställande. De diskuterade begränsningarna av avdragsrätten går också något längre än vad som direkt följer av slutsatserna i utskottets yttranden till näringsutskottet men kan trots detta inte helt tillgodose ändamålet med åtgärderna.
Mot denna bakgrund har utskottet sökt en lösning där man nu direkt tar fasta på de speciella omständigheter som aktualiserat kritiken mot nuvarande regler och låter ställningstagandena till den mer allmänna kritik som riktats mot reglerna anstå i avvaktan på en översyn av reglerna. Ändringarna får då det mer begränsade syftet att eliminera de direkt stötande effekter av olika slag som f. n. kan uppträda i samband med att staten av sysselsättningspolitiska eller andra skäl övertar ett förlustdrabbat företag. 1 övrigt bör reglerna få den utformning som utskottet tidigare skisserat. Till detaljerna återkommer utskottet senare. Det bör tilläggas att något särskilt undantag för fåmansbolag inte behöver tillgripas med denna utformning av reglerna. Enligt utskottets uppfattning har därmed den kritik som riktats mot utskottets tidigare förslag i allt väsentligt tillgodosetts.
Efter dessa ändringar finner utskottet att tillräckliga skäl inte föreligger att frånträda det tidigare beslutet om omedelbara lagstiftningsåtgärder på detta område.
Utskottet övergår nu till vissa detaljfrågor som inte berörts tidigare.
Utskottets förslag innebär att begränsningarna av avdragsrätten skall träffa aktiebolag och ekonomiska föreningar som helt eller till huvudsaklig del överlåter sin verksamhet eller tillgångarna däri till staten. Motsvarande bör också gälla om överlåtelsen sker till kommun, landstingskommun eller till ett
SkU 1979/80:13
företag som - direkt eller indirekt - till övervägande del innehas av stat eller kommun. Reglerna bör givetvis inte gälla i fråga om överlåtelser som framstår som ett normalt led i företagets verksamhet och ej heller för överlåtelser inom koncerner.
Reglerna får som utskottet anfört tidigare en begränsad innebörd och riktar sig mot sådana fall där avdrag för tidigare förluster framstår som särskilt stötande. Enligt utskottets uppfattning behövs därför knappast någon dispensregel.
Som en riktpunkt för frågan om en överlåtelse skall anses omfatta den huvudsakliga delen av verksamheten bör gälla att företag som behåller mer än 20 % av den totala verksamheten inte skall omfattas av reglerna. Tillgångarnas värde har i dessa fall givetvis mindre betydelse för bedömningen, eftersom det här kan vara fråga om förlustföretag med ett faktiskt negativt värde. Frågan kan inte avgöras genom en exakt beräkning utan får givetvis bedömas med hänsyn till hela den verksamhet som bolaget bedrivit och till en allmän bedömning av verksamhetens omfattning, allmänna art och inriktning. Utgångspunkten bör enligt utskottets uppfattning vara förhållandena vid beskattningsårets ingång jämfört med förhållandena efter överlåtelsen.
Förslaget innebär vidare att ett företag som haft förluster i allmänhet blir nollställt. Förlust eller underskott som uppkommit före eller i samband med överlåtelsen skall inte få dras av från inkomst som tillfallit företaget efter överlåtelsen. För företag som överlåtit hela sin verksamhet eller som börjat ett nytt räkenskapsår sedan företaget överlåtit den huvudsakliga delen av sin verksamhet medför dessa regler inte några särskilda problem. I undantagsfall måste dock de inkomster som bolaget haft under det beskattningsår då överlåtelsen ägt rum fördelas på tiden före och efter överlåtelsen. Detta innebär bl. a. att man per överlåtelsedagen måste göra ett fiktivt bokslut som omfattar de tillgångar som inte ingår i överlåtelsen. Fördelningen bör ske i enlighet med de grunder som i allmänhet tillämpas vid beskattningen. Det ligger därvid i bolagets intresse att hänföra så stor del av denna inkomst som möjligt till tiden före överlåtelsen, eftersom överskott före överlåtelsen skall kunna kvittas endast mot tidigare förluster och underskott, och underskott efter överlåtelsen skall kunna utnyttjas utan begränsningar. Enligt utskottets uppfattning bör fördelningen av inkomster och utgifter under det aktuella beskattningsåret liksom redovisningen av tillgångar och skulder ske enligt god redovisningssed och bokföringslagens föreskrifter. Några särskilda föreskrifter i detta hänseende torde inte erfordras utöver en hänvisning till de principer som enligt 41 § KL skall tillämpas i fråga om rätt beskattningsår. Utskottet föreslår också en uttrycklig föreskrift av innebörd att värdet av de kvarstående tillgångarna inte får tas upp till högre belopp vid tiden för överlåtelsen än som motsvarar allmänna saluvärdet, uppskattat efter skälig grund.
SkU 1979/80:13
15 Reglerna bör tillämpas fr. o. m. 1980 års taxering i fråga om överlåtelser som har fullgjorts efter riksdagens beslut den 18 maj 1979.
Som framgår av vad utskottet anfort tidigare har de nu föreslagna reglerna en provisorisk karaktär. Förlustutjämningsreglerna bör bli föremål för en allsidig översyn med syfte att begränsa möjligheterna till missbruk och undvika andra otillfredsställande effekter som reglernas nuvarande utformning kan medföra. Direktiven för den pågående översynen av beskattningsreglerna för familjeföretag (Dir. 1979:06) omfattar redan vissa frågor rörande förlustavdrag, nämligen möjligheterna att lätta på den spärr mot avdrag som gäller för fåmansbolag där aktierna bytt ägare och att införa en liknande spärr för bolag med en större delägarkrets. Den av utskottet förordade översynen bör lämpligen företas i detta sammanhang.
Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
A. att riksdagen antar följande
SkU 1979/80:13
1. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1960:63) om rätt till förlustutjämning vid taxering för inkomst
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1960:63) om rätt till förlustutjämning vid taxering för inkomst skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Förlustavdrag må kommunal inkomstskatt.
Rätten till skattepliktig inkomst.
Har skattskyldig försatts eller tidigare.
Har skattskyldig eller att hänföra.
Avdrag enligt denna lag är icke medgivet för förlust som uppkommit före eller i samband med sådana företagsöverlåtelser som avses i punkt 6 av anvisningarna till 20 § kommunalskattelagen (1928:370).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980 och tillämpas första gången vid 1980 års taxering. De nya bestämmelserna gäller i fråga om överlåtelser som fullgjorts efter den 18 maj 1979.
SkU 1979/80:13
2. Förslag till
Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunalskattelagen (1928:370)
dels att 20 §, 46 § 1 mom. och punkt 3 av anvisningarna till 36 § skall ha nedan angivna lydelse,
dels att i anvisningarna till 20 § skall införas en ny punkt, 6, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 §
Vid beräkningen av43§ 3 mom.
Avdrag må i c k e ske för: Avdrag må icke ske för:
förlust som är att hänföra till kapi- förlust som är att hänföra till kapitalförlust. talförlust m. m.
46 §
1 mom. Därest vid samma kommun.
Avdrag är av sjömansskatt.
Har i detta stycke.
Vid tillämpning sådant bidrag.
Tredje och fysiska personer.
Föreligger synnerliga medgivandet avser.
Af avdrag icke är medgivet för underskott som uppkommit före eller i samband med vissa företagsöverlätelserframgår av punkt 6 av anvisningarna till 20
Anvisningar till 20 §
6. Har aktiebolag eller ekonomisk förening (företag) helt eller till huvudsaklig del överlåtit sin verksamhet eller sina tillgångar till staten, kommun eller landstingskommun eller till ett av dem helt eller till övervägande del direkt eller indirekt innehaft bolag, får förlust eller underskott som uppkommit före eller i samband med överlåtelsen inte avräknas från inkomst som tillfallit företaget efter överlåtelsen. Vad nu har sagts gäller inte om överlåtelsen framstår som ett normalt led i
SkU 1979/80:13
18 Nuvarande lydelse
3. Förlust genom
Föreslagen lydelse
förelagets verksamhet och ej heller i fråga om överlåtelser inom en koncern.
Vad som är att hänföra till huvudsaklig de! skall bedömas med hänsyn till omfattningen av hela den verksamhet som bolaget ellerföreningen bedrivit vid beskattningsårets ingång, förhållandena efter överlåtelsen samt till verksamhetens allmänna art och inriktning.
Företagets inkomst under det beskattningsår då överlåtelsen ägt rum skall fördelas på tiden före och efter överlåtelsen enligt motsvarande grunder som enligt 41 § tillämpas vid beräkning av inkomst av förvärvskällor av det slag som är i fråga. Härvid får värdet av återstående tillgångar vid tiden för överlåtelsen inte tagas upp till högre belopp än som motsvarar det allmänna saluvärdet vid denna tid, uppskattat efter skälig grund.
till 36 §
■ - i pengar.
Att avdrag icke är medgivet för förlust som uppkommit före eller i samband med vissa företagsöverlåtelserframgår av punkt 6 av anvisningarna till 20 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980 och tillämpas första gången vid 1980 års taxering. De nya bestämmelserna gäller i fråga om överlåtelser som fullgjorts efter den 18 maj 1979.
SkU 1979/80:13
3. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt
Härigenom föreskrivs att 4 § 1 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
4 §
1 m o m. Från sammanlagda och familjestiftelse.
Skattskyldig, som hemmavarande barn.
Har sådan i fråga.
Att avdrag icke är medgivet för underskott som uppkommit före eller i samband med vissa företagsöverlätelserframgår av punkt 6 av anvisningarna till 20 § kommunalskattelagen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980 och tillämpas första gången vid 1980 års taxering. De nya bestämmelserna gäller i fråga om överlåtelser som fullgjorts efter den 18 maj 1979.
B. att riksdagen lämnar regeringens skrivelse 1979/80:23 utan vidare åtgärd.
Stockholm den 27 november 1979
På skatteutskottets vägnar ERIK WÄRNBERG
Närvarande: Erik Wärnberg (s), Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson (c), Valter Kristenson (s), Rune Carlstein (s), förste vice talmannen Ingegerd Troedsson (m), Olle Westberg i Hofors (s), Tage Sundkvist (c), Hagar Normark (s), Bo Lundgren (m)*, Ingemar Hallenius (c), Wilhelm Gustafsson (fp), Anita Johansson (s), Bo Södersten (s) och Olle Grahn (fp).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
Reservation
av Knut Wachtmeister, förste vice talmannen Ingegerd Troedsson och Bo Lundgren (alla m), som
dels anför följande:
I samband med frågan om statens övertagande av Kockums varvsrörelse
SkU 1979/80:13
riktades kritik mot bolagets rätt till avdrag för tidigare års förluster. Dessa avdragsmöjligheter som öppet redovisats av bolaget och som torde kunna medföra framtida skattebortfall väsentligt överstigande köpeskillingen 20 milj. kr. berördes inte i avtalet. Mot bakgrunden av denna kritik motionerade representanter för moderata samlingspartiet i våras om att staten, innan avtalet godkändes, skulle ta upp nya förhandlingar med bolaget om en komplettering av avtalet. Dessa förhandlingar skulle syfta till att Kockums AB (senare benämnt Skåne-Gripen) efter hand skulle till staten inleverera de belopp som motsvarade framtida skattelättnader på grund av förlustavdragsrätten.
Riksdagen beslöt den 18 maj i enlighet med förslaget som tillstyrkts av närings- och skatteutskotten. Samtidigt bemyndigades regeringen att teckna avtal med Kockums även om förhandlingarna beträffande förlustavdragen inte gav önskat resultat. Riksdagen godkände också skatteutskottets uttalande att utskottet, om bolaget inte gick med på det föreslagna tillägget om förlustavdragsrätten, var berett att pröva frågan om lagstiftning om sådan begränsning i avdragsrätten att bolagets rätt till förlustavdrag bortföll fr. o. m. 1980 års taxering. Sedan förhandlingar mellan staten och bolaget inte lett till åsyftat resultat har regeringen godkänt avtalet, varefter överlåtelsen slutfördes den 15 juni 1979.
Det gamla skatteutskottet sammanträdde den 19 september och rekommenderade då en lagstiftning av huvudsaklig innebörd att aktiebolag eller ekonomisk förening som helt eller till huvudsaklig del överlåtit sin verksamhet eller tillgångarna däri inte skulle kunna erhålla avdrag för förlust eller underskott, som uppkommit före eller i samband med överlåtelsen. För att undvika icke önskvärda retroaktiva effekter skulle riksskatteverket kunna medge dispens. Det beslöts också att yttrande över förslaget under hand skulle inhämtas från ett antal myndigheter och organisationer, varefter det nyvalda skatteutskottet hade att ta ställning till om något utskottsinitiativ skulle tas.
Remissinstanserna avstyrkte förslaget även om några av dem uttalade förståelse för syftet med förslaget. Flertalet kritiserade lagstiftningens retroaktiva karaktär speciellt mot bakgrund av att retroaktiv lagstiftning med vissa undantag enligt den nya grundlagen är förbjuden fr. o. m. den 1 januari
1980. Många befarade att förslaget i vissa fall kunde medföra hinder mot strukturrationaliseringen och även få andra svårbedömbara effekter för näringslivet. Andra kritiska synpunkter var att lagstiftningsförslaget var alldeles för vittomfattande och i vart fall inte borde genomföras utan att föregås av en noggrann utredning.
Vi delar den kritik som kommit till uttryck i remissvaren. Samtidigt bör framhållas att det enligt vår uppfattning är angeläget att frågan om en lagstiftning syftande till att förhindra icke önskvärda skattekonsekvenser vid handel med förlustbolag snarast utreds. Vi instämmer i det som utskottet anfört om behovet av en sådan utredning.
SkU 1979/80:13
21 När det gäller den nu aktuella lagstiftningsfrågan har utskottsmajoriteten ändrat det ursprungliga förslaget till att gälla enbart när ett företag helt eller till huvudsaklig del överlåter sin verksamhet eller tillgångarna däri till den offentliga sektorn och begränsat lagstiftningen till avtal träffade efter den 18 maj 1979. Lagstiftningen syftar enligt vår uppfattning direkt på ett enda företag, Skåne-Gripen, och strider sålunda mot den allmänt vedertagna principen att all lagstiftning bör vara generell. Andra företag än fåmansbolag torde i en sådan situation i allmänhet kunna anpassa sig till de nya reglerna och välja sådana former för överlåtelsen att möjligheterna till förlustavdrag kvarstår, utan att syftet med reglerna åsidosätts.
Vi är vidare av den uppfattningen, efter att utskottet har hört berörda parter, att statens förhandlare och Kockums har varit medvetna om förlustavdragens existens, något som med all sannolikhet påverkat villkoren för överlåtelsen.
Vi anser också att en eventuell lagstiftning under alla förhållanden borde ha föregåtts av lagrådets och konstitutionsutskottets granskning. Vid en samlad bedömning av de synpunkter som framkommit anser vi att riksdagen inte bör ta ställning till den aktuella lagstiftningsåtgärden utan att en sådan granskning först kommer till stånd. Ärendet bör därför återförvisas till utskottet. I andra hand yrkar vi att utskottets hemställan avslås.
dels hemställer
1. i första hand att riksdagen återförvisar ärendet till skatteutskottet för omprövning av frågan om yttrande från lagrådet och konstitutionsutskottet,
2. i andra hand att riksdagen avslår utskottets hemställan under mom. A.
GOTAB 62984 Stockholm 1979