Om i budgetförslaget upptagna särskilda frågor (prop. 1980/81:100, bil. 2)

FiU 1980/81:21

Finansutskottets betänkande 1980/81:21

om i budgetförslaget upptagna särskilda frågor (prop. 1980/81: 100, bil. 2)

I detta betänkande behandlar utskottet

dels proposition 1980/81: 100 bilaga 2 avsnittet Särskilda frågor (s. 28-46) vari regeringen berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen beträffande

3. översynsprogram,

4. beräkningen av statens utlåningsränta och statens avkastningsränta,

5. redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto,

dels följande motioner

1980/81: 660 om räntekravet på affärsverken av Stig Josefson m. fl. (c),

1980/81: 661 om redovisningen av in- och utbetalningar av kommunala skattemedel av Stig Josefson m. fl. (c),

1980/81: 869 om formerna för finansiering av statens utgifter av Gunnar Biörck i Värmdö (m) och

1980/81: 870 om ändrat förfarande när sjuklön utbetalas från forskningsanslag av Gunnar Biörck i Värmdö m. fl. (m, s, c).

1. Översynsprogram. I proposition 1980/81: 100 bilaga 2 Budgetförslaget har regeringen (budgetdepartementet) under avsnittet Särskilda frågor berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen rörande översynsprogram (6.1 s. 28-29).

Föredragande statsrådet Rolf Wirtén anför att de av statsmakterna angivna besparingsmålen kräver att arbetet med att finna och ta till vara sparmöjligheter bedrivs planmässigt och i ett långsiktigt perspektiv. Besparingsansträngningarna måste bli ett viktigt inslag i budgetprocessen. De uppslag och idéer till omprövningar och besparingar som finns i den statliga förvaltningen måste tas till vara och myndigheterna bör som ett led i sin verksamhet sträva efter att finna sådana uppslag. Myndigheterna bör vidare i sina anslagsframställningar lämna underlag för att bedöma behovet av olika aktiviteter inom deras resp. ansvarsområde och därvid förutsättningarna för att bedriva dem med lägre ambitionsnivå än f. n. eller i vissa fall avveckla dem. Också utredningsväsendet måste i ökad utsträckning inriktas mot och utnyttjas för att ta fram förslag om hur statlig och statsunderstödd verksamhet kan bedrivas till lägre kostnader än nu.

1 Riksdagen 1980181. 5 sami. Nr 21

FiU 1980/81:21

2 Som ett led i besparingsarbetet har ett antal översynsprojekt initierats. För riksdagens information ges i förevarande sammanhang en kort sammanfattning av det aktuella läget beträffande översynsprojekten.

Utskottet

Utskottet vill starkt understryka det angelägna i att besparingsarbetet bedrivs kontinuerligt och på alla nivåer i statsförvaltningen. Besparingsansträngningarna måste, såsom föredraganden anför i budgetförslaget, bli ett naturligt inslag i budgetprocessen. Det måste ingå som ett led i verksamheten hos myndigheter och inom utredningsväsendet att finna uppslag och idéer till vilka besparingar som kan göras. De översynsprojekt som regeringen initierat utgör därvid ett mycket viktigt inslag i det övergripande besparingsarbetet. Riksdagen bör i detta sammanhang endast ta ställning till den sammanfattande redovisning av översynsprojekten som görs i budgetförslaget och inte till innehållet i eller inriktningen av de enskilda projekten. Riksdagen tar upp dessa frågor i samband med att de skilda verksamhetsområdena behandlas.

När det gäller det fortsatta översynsarbetet vill utskottet påpeka möjligheterna att utnyttja de resurser och den särskilda kompetens som finns vid myndigheterna. Denna synes ha utnyttjats endast i begränsad omfattning i det hittillsvarande besparingsarbetet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att den kompetens utnyttjas som finns hos statskontoret och riksrevisionsverket för att underlätta och genomföra rationaliseringar i statsförvaltningen.

Utskottet anser sammanfattningsvis det vara värdefullt att regeringen lämnar en samlad redovisning på det sätt som görs i budgetförslaget. Det är av stor vikt att riksdagen hålls informerad om läget i fråga om de skilda översynsprojekten. Utskottet har med det anförda inte funnit anledning till uttalande eller erinran mot vad föredraganden anfört rörande översynsprogram, vilket utskottet får för riksdagen anmäla.

2. Statens utlåningsränta och statens avkastningsränta. Under 6.2 (s. 29-30) har regeringen berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen rörande beräkningen av statens utlåningsränta och statens avkastningsränta.

I motion 1980/81: 660 av Stig Josefson m. fl. (c) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att räntekravet för statens affärsverk bör anpassas till det aktuella ränteläget.

FiU 1980/81:21

3 Propositionen

Enligt riksdagens beslut om riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet (prop. 1976/77: 130, FiU 1977/78: 1, rskr 1977/78: 19) skall statens normalränta ersättas med statens utlåningsränta vad gäller räntan på statens fordringar och med statens avkastningsränta vad gäller ränta i övriga fall.

Statens normalränta har fastställts per den 1 juli varje år och uttrycker förräntningskravet på det i den statliga verksamheten investerade kapitalet. Den utgör också en grund för fastställande av räntesatser i den statliga utlåningsverksamheten. Statens normalränta utgör enligt hittillsvarande regler ett medeltal av obligationsräntan under de tio närmast föregående åren med tillägg av en kvarts procentenhet för att täcka förvaltningskostnader m. m. Räntan är f. n. 9,5 %.

Statens utlåningsränta och statens avkastningsränta skall enligt riksdagens beslut knytas till obligationsräntan på ett sådant sätt att ett allmänt ändrat ränteläge får ett väsentligt snabbare genomslag. Det ankommer på regeringen att faställa statens utlåningsränta och statens avkastningsränta. För riksdagens information anmäler föredraganden följande.

Statens avkastningsränta bör fastställas till ett genomsnitt av obligationsräntan under de tre närmast föregående kalenderåren. En vägning bör ske av de olika räntesatsernas inverkan med hänsyn till tiden. Utgångspunkt för beräkningen bör därvid vara datum för beslut av fullmäktige i riksgäldskontoret att utge långa inhemska statslån. Ingen vägning bör däremot ske med hänsyn till lånebelopp eller antal lån. Ett tillägg om en kvarts procentenhet bör göras för att täcka förvaltningskostnader m. m. Statens utlåningsränta bör tills vidare fastställas på samma sätt.

Utskottet

Riksdagen har tidigare i samband med behandlingen av riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet godkänt principerna för hur statens utlåningsränta och statens avkastningsränta skall beräknas. Enligt riksdagens beslut bör statens avkastningsränta fastställas till det ovägda genomsnittet av obligationsräntan under de tre närmast föregående åren. Även statens utlåningsränta bör knytas till obligationsräntan på ett sådant sätt att ett ändrat ränteläge får ett väsentligt snabbare genomslag. I den redovisning rörande beräkningen av statens utlåningsränta och statens avkastningsränta som riksdagen nu bereds ta del av görs en ytterligare precisering av hur sammanvägningen skall gå till. Vägning bör enligt föredraganden ske av de olika räntesatsernas inverkan med hänsyn till tiden. Däremot bör inte någon hänsyn tas till upplåningens storlek.

Hittillsvarande regler rörande statens normalränta har inneburit att räntesatsen knutits till statens upplåningskostnader. Det har under perioder

FiU 1980/81:21

då räntenivån successivt ökat medfört att en växande statlig upplåning bidragit till att höja avkastningskravet ytterligare. Det är enligt utskottets mening inte rimligt att variationer i upplåningens omfattning skall tillmätas någon betydelse vid fastställande av avkastningskravet. Utskottet har ingenting att erinra mot att räntesatsen för avkastnings- och utlåningsräntan beräknas som ett genomsnitt av de räntesatser som gällt under treårsperioden.

I motion 660 anförs att avkastningskraven för statens affärsverk bör anpassas till det ränteläge som gäller för den privata industrin. Genom en skärpning av räntekravet för affärsverken skulle enligt motionärerna kraven på rationaliseringar öka. Dessutom skulle statskassan tillföras ökade inkomster.

Motionskravet är enligt utskottets mening förståeligt mot bakgrund av hur de hittillsvarande reglerna verkat. Principen för statens normalränta är att den skall motsvara statens upplåningskostnader (kapitalanskaffningskostnader). Normalräntan uppgår till medeltalet av räntan för statens långsiktiga lån som tagits upp under de tio senaste åren. Räntenivån har emellertid stigit. Genom att normalräntan beräknas som ett genomsnitt för en tioårsperiod har normalräntan kommit att kraftigt släpa efter den aktuella räntenivån. Därigenom har ett inte avsiktligt subventionsmoment uppkommit.

Enligt de principer som fastställts för statens avkastningsränta och för statens utlåningsränta skall dessa räntesatser beräknas på ett genomsnitt av de tre senaste åren. Därigenom minskar den eftersläpning som fanns enligt tidigare system och skillnaden i kapitalkostnad mellan de statliga affärsverken och de privata företagen blir inte så stor. Det bör också observeras att vid sjunkande obligationsränta kan de nya principerna innebära att avkastningskravet ställs högre än den aktuella upplåningsräntan.

De statliga affärsverken konkurrerar inom vissa verksamhetsgrenar med privata industriföretag. Det är enligt utskottets mening angeläget att konkurrensen på dessa områden så långt möjligt sker på lika villkor. I vissa avseenden är emellertid förutsättningarna för statliga affärsverk och privatföretag olika. Direkta jämförelser med industriföretag i fråga om kapitalanskaffning är således inte möjliga. De statliga affärsverken har vidare att följa vissa principer om servicegrad gentemot medborgarna som inte alltid motiveras av affärsmässiga skäl.

Det finns enligt utskottets mening skäl för att välja en konstruktion som innebär att avkastningskravet och utlåningsräntan inte varierar alltför mycket från år till år. Affärsverkens långsiktiga planering, som även riksdagen tar ställning till, liksom taxesättningen, skulle försvåras i alltför hög grad om variationerna från år till år blev mycket stora. De principer som nu redovisas i budgetförslaget för beräkningen av statens avkastningsränta och statens utlåningsränta synes enligt utskottets mening vara väl avvägda i dessa hänseenden.

Med det anförda avstyrker utskottet motionen.

FiU 1980/81:21

5 Utskottet

1. hemställer att riksdagen avslår motion 1980/81: 660,

2. anmäler för riksdagen att utskottet inte funnit anledning till erinran mot vad som anförts i proposition 1980/81: 100 bilaga 2 om beräkning av statens utlåningsränta och statens avkastningsränta.

3. Redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Under 6.3 (s. 30-32) har regeringen berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen rörande redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

Sedan budgetåret 1939/40 har på statsbudgeten förts upp en särskild huvudtitel som omfattar endast förslagsanslaget Oförutsedda utgifter. Detta anslag fördes länge upp med ett snarast formellt anslagsbelopp om 1 milj. kr. Sedan budgetåret 1975/76 har på detta anslag tagits upp även medel avsedda att täcka merutgifter som beräknas uppkomma till följd av planerade särskilda propositioner m. m.

Riksdagen har aktualiserat vissa principiella frågor rörande anslaget till oförutsedda utgifter (FiU 1979/80: 46, rskr 1979/80: 427).

Det är enligt riksdagen önskvärt att beräkningarna i statsbudgeten ger en så realistisk bild av statens inkomster och utgifter som möjligt och därmed också av budgetunderskottets storlek. Det bör därför prövas om inte förutsedda inkomster som ännu inte beslutats kan läggas in i statsbudgeten i annan form än genom en minuspost under anslaget Oförutsedda utgifter. Riksdagen anser vidare att en annan mer adekvat benämning av anslaget än Oförutsedda utgifter bör användas. De utgifter som avses är förutsedda utgifter om än inte storleksmässigt exakt preciserade.

Principiella skäl talar också enligt föredraganden för en övergång till en mera bruttoinriktad redovisning än de nettoberäkningar av budgetbelastningen som f. n. görs under anslaget Oförutsedda utgifter. Föredraganden finner dock att praktiska skäl talar för att nuvarande ordning bibehålls och att planerade inkomstförstärkningar även fortsättningsvis bör kunna beaktas på budgetens utgiftssida om detta sker över en enda post av balanskaraktär på statsbudgeten.

Föredraganden instämmer i att benämningen Oförutsedda utgifter kan vara vilseledande för en sådan post. Anslaget har, som finansutskottet konstaterade i sitt av riksdagen godkända betänkande, ändrat karaktär från att omfatta oförutsedda utgifter i egentlig mening till att omfatta allehanda förutsebara och planerade utgifter som av olika skäl inte har kunnat beaktas under andra utgiftsanslag på statsbudgeten. Föredraganden förordar därför att anslaget Oförutsedda utgifter fr. o. m. budgetåret 1981/82 återigen används endast för utgifter som inte kan överblickas vid statsbudgetens fastställande och som är av så brådskande art att resp. ärende inte hinner

FiU 1980/81:21

underställas riksdagen eller lämpligen kan bestridas på annat sätt. Anslaget bör, som i den tidigare tillämpade ordningen, föras upp som ett förslagsanslag om 1 milj. kr. Föredraganden lämnar i bilaga 21 till budgetpropositionen en redogörelse för principerna för anslagets användning.

Liksom tidigare bör ambitionen emellertid vara att så nära som möjligt visa den totala budgetbelastning som kan väntas under budgetåret. I detta syfte bör på statsbudgeten föras upp en beräkningspost benämnd Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Samma principer som hittills gällt för beräkningen av anslaget Oförutsedda utgifter i den aktuella delen bör tillämpas vid beräkningen av den nya posten. I redogörelsen för budgetförslaget (bilaga 2 till budgetpropositionen) bör varje år ges en översiktlig redovisning av vilka tillkommande utgiftsbehov som förutses. Självfallet bör posten kunna anges även som Tillkommande inkomster, netto, om detta skulle vara det faktiska förhållandet.

Utskottet

De synpunkter som utskottet förde fram i betänkande FiU 1979/80: 46 har i allt väsentligt blivit beaktade i det nu föreliggande förslaget. När det gäller frågan om att redovisa beräknade tillkommande inkomster som inkomster och beräknade tillkommande utgifter som utgifter har utskottet förståelse för de praktiska svårigheter som föredraganden anför. Utskottet vill emellertid framhålla att en nettoredovisning av beräknade tillkommande inkomster och utgifter skärper kravet på att så långt möjligt specificera storleken på de olika i summan ingående beräknade posterna.

Utskottet har, som framgår av det anförda, inte funnit anledning till erinran mot vad föredraganden anfört rörande redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, vilket utskottet får för riksdagen anmäla.

4. Motion om redovisningen av in- och utbetalningar av kommunala skattemedel. I motion 1980/81: 661 av Stig Josefson m. fl. (c) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att in- och utbetalningarna av de kommunala skattemedlen bör redovisas separat i stället för inom ramen för statsbudgeten.

Motionärerna redovisar i sin motion hur uppbörden av inkomstskatt och utbetalningar av kommunalskattemedel går till. Motionärerna anför att under år med snabb inkomstutveckling leder systemet till att det underliggande budgetunderskottet underskattas (inkomsterna är större än vad som svarar mot debiterad statlig inkomstskatt). När dessa år följs av år med långsam inkomstutveckling kommer i stället det underliggande budgetunderskottet att överskattas (inkomsterna är lägre än vad som motsvarar debiterad slutlig inkomstskatt).

FiU 1980/81:21

7 Motionärerna exemplifierar påståendet med de beräkningar som redovisas i budgetförslaget för 1981/82.

Den förhållandevis snabba inkomstutvecklingen 1979 och särskilt 1980 (lönesumman ökade med 9,5 resp. 12 %) ledde för budgetåret 1980/81 till en mycket god inkomstutveckling för staten. För 1981 och 1982 förutsätts en långsammare inkomstutveckling (4,1 resp. 7 %) vilket tillsammans med kommunutbetalningarna resulterar i en kassamässigt negativ utveckling. Innebörden av detta är således att budgetsaldot för 1980/81 innebär en viss underskattning av det underliggande budgetunderskottet medan underskottet för 1981/82 är något större än vad som svarar mot den underliggande trenden.

För att uppnå en korrektare bedömning av budgetunderskottets storlek än den som den nuvarande budgetredovisningen leder till, bör enligt motionärerna in- och utbetalningarna av de kommunala skattemedlen redovisas separat i stället för inom ramen för statsbudgeten. Därigenom skulle de inte påverka det av staten redovisade budgetunderskottet, anför motionärerna.

LJtskottet

Motionärerna tar i motionen upp en faktor som är mycket väsentlig att beakta då man vill analysera statsinkomsternas och budgetunderskottets utveckling. Gällande ordning för utbetalningarna av kommunalskattemedel gör att utvecklingen av inkomstskatterna som de redovisas i statsbudgeten kan vara mycket svårtolkade. När det gäller inkomstutvecklingen mellan budgetåren 1980/81 och 1981/82 görs emellertid i årets budgetförslag en utförlig och - som utskottet ser det - värdefull redovisning av hur systemet påverkar budgetunderskottets utveckling.

Det bör observeras att de av motionärerna här påtalade effekterna av det nuvarande redovisningssystemet blir särskilt markerade genom den praxis som tillämpas vid beräkningen av statsinkomsterna i budgetförslaget. Löneökningstakten antas regelmässigt avta under prognosperioden jämfört med under de närmast föregående åren.

Motionärerna utgår i sitt förslag från att kommunalskatterna kan särskiljas från den statliga skatten redan vid inbetalningen av inkomstskatt. Detta är emellertid inte praktiskt möjligt eftersom inkomstskatten uppbärs i samlad form av staten. Det är visserligen teoretiskt möjligt att beräkna den kommunala och den statliga skatten var för sig för en stor del av de inkomstskattebetalningar som görs. Det gäller i huvudsak de inbetalningar som baseras på de av riksskatteverket utfärdade preliminärskattetabellerna. Dessa är beräknade utifrån vissa förutsättningar om inkomster, avdrag och kommunal utdebitering. En särredovisning av kommunalskatten skulle dock sannolikt vara administrativt mycket betungande. I den mån inbetalningar av preliminärskatt påverkas av jämkning eller beräknas enligt särskild beräk -

FiU 1980/81:21

ningsgrund torde det över huvud taget inte vara möjligt att göra en uppdelning av skatten utan en särskild utredning i varje enskilt fall. I övriga fall som t. ex. fyllnadsbetalningar, kvarstående skatt och överskjutande skatt torde det vara helt omöjligt att ange kommunalskattens andel av den inbetalade skatten.

En schablonmässig fördelning av inkomstskatten på stats- och kommunalskatt skulle möjligen kunna göras i efterhand med utgångspunkt från taxeringsutfallet. En sådan beräkning gjordes tidigare. Eftersläpningen av nettot av tidigare utbetalningar av kommunalskattemedel avsattes till en särskild regleringsfond på budgetutjämningsfonden. I proposition 1976/ 77: 130 om riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet föreslogs att denna fond skulle upphöra. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget (FiU 1977/78: 1, rskr 1977/78: 19).

Motionärernas förslag skulle emellertid innebära större förändringar än en återgång till den nu nämnda redovisningen i efterhand. Dels skulle en sådan uppdelning behöva göras löpande i samband med att inbetalningar görs, dvs. före det att taxeringsutfallet är känt, dels skulle denna osäkra uppdelning påverka storleken av inkomsterna som redovisas över statsbudgeten. Enligt utskottets mening skulle svårigheterna att fastställa andelen influten kommunalskatt innebära att ett oacceptabelt mått av godtycke skulle avgöra den beräknade storleken av inkomstskatten i statsbudgeten.

Att som motionärerna föreslår redovisa in- och utbetalningar av kommunalskattemedel separat utanför statsbudgeten skulle frånsett de praktiska problem som nu redovisats innebära vissa andra nackdelar. Det budgetunderskott som skulle kunna framräknas på detta sätt skulle inte längre vara ett mått på statens nyupplåningsbehov. För att beräkna detta måste effekterna av eftersläpningen i regleringen av kommunalskattemedlen beaktas. Vidare skulle avstämningen av transaktioner mellan staten och övriga sektorer i samhället försvåras om de transaktioner som faktiskt sker inte återspeglades i den statliga redovisningen.

Utskottet anser för sin del att analyser av den typ som redovisas i det nu framlagda budgetförslaget är ägnade att minska de svårigheter som motionärerna pekar på när det gäller att tolka budgetunderskottets utveckling. Det är enligt utskottet angeläget att analyser av detta slag görs varje år i samband med att prognoserna presenteras. Med det anförda avstyrks motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1980/81: 661.

5. Motion om formerna för Finansiering av statens utgifter. I motion 1980/81: 869 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) hemställs att riksdagen vid behandlingen av årets finansplan beaktar vad i motionen anförts om formerna för finansiering av statens utgifter.

FiU 1980/81:21

9 Motionären anför att på några få år har utvecklingen utanför och inom vårt land lett till en ekonomisk kris, som trots insatta motåtgärder endast har fördjupats. Skatterna och de sociala avgifterna har nått en sådan höjd att flertalet ekonomer och politiker tvekar inför möjligheterna till ytterligare höjningar. Mot detta ställs de automatiska utgiftsökningarna. Detta har lett till allt våldsammare underskott i statsbudgeten. Motionären menar vidare att för att klara dessa underskott och för att få medel till en import, som överstiger värdet av vår export, har stora och för framtiden betungande lån måst upptas såväl inom som utom landet.

Mot bakgrund av den uppkomna situationen uppställer sig, enligt motionären, frågan om vilka regler det är som formellt reellt styr statsmakternas handlande i en sådan situation. Motionären redovisar vissa delar av det reglemente som gäller för riksgäldskontoret, som verkställer statens upplåning. Motionären tolkar vidare ordalydelsen i regeringsformens 1 kap. 4 § så att statens utgifter skall rymmas inom ramen för skatteuttaget, något som inte längre gäller. I fråga om kommunerna finns det vissa restriktioner i regeringsformen och kommunallagen för hur kommunerna får använda sina medel, men någon motsvarande begränsning av vad statens medel får användas till finns inte i våra grundlagar, påpekar motionären.

I regeringsformens 9 kap. 13 § stadgas att ”endast riksbanken har rätt att utgiva sedlar”. Däremot finns inte någon föreskrift i regeringsformen om begränsning av sedelutgivningsrätten. Det finns enligt motionären skäl att diskutera en sådan begränsning.

Skatten belastar den generation som f. n. åtnjuter skattepliktiga inkomster. Lån belastar huvudsakligen kommande generationer. Motionären ifrågasätter den moraliska rätten att belasta framtida generationer medborgare med betalningsansvar för förmåner som den nuvarande generationen beviljar sig. Detta aktualiserar enligt motionären frågan om vilka av statens utgifter som är av den arten att de bör bekostas genom avgifter, av skattemedel eller genom upplåning. Ett sådant resonemang leder i sin tur till frågan om en utgiftsprioritering inom var och en av dessa grupper.

Det kan hända att angelägenheten av vissa åtgärder, som är av den arten att de bör lånefinansieras, i ett sådant perspektiv kan bedömas så tveksam att man hellre bör avstå från dessa. Den nuvarande statsfinansiella situationen är så pass avvikande från vad som tidigare tillhört det normala att en diskussion även av principer som t. ex. specialdestination kan ha en plats, menar motionären. Synpunkter har även framförts på behovet av grundlagsföreskrifter som skulle begränsa riksdagens möjligheter att besluta om vissa slag av statsutgifter.

FiU 1980/81:21

10 Principer för balansering av statsbudgeten i vårt land - en översikt

Synen på statsbudgetens balansering och dess finansiering har successivt förändrats under 1900-talet.

1 1937 års budgetreform, som i väsentliga delar gällde t. o. m. budgetåret 1979/80, delades riksstaten (statsbudgeten) upp i två fristående delar, driftbudgeten och kapitalbudgeten. Tanken var att de olika huvudtitlarnas löpande utgifter skulle redovisas på driftbudgeten och utgifterna för kapitalökning, dvs. anslag för kapitalinvesteringar, skulle redovisas på kapitalbudgeten. En huvudprincip för finansieringen av utgifterna var att driftbudgeten skulle täckas med skatter och andra löpande inkomster medan produktiva kapitaltillgångar kunde finansieras med lån. Kapitalinvesteringar som inte ansågs öka statens förmögenhet - t. ex. pansarfartyg och försvarsanläggningar - skulle dock inte lånefinansieras.

Ett nytt inslag i 1937 års budgetreform var att driftbudgeten inte behövde balanseras varje år men väl över en flerårsperiod. Härigenom kunde driftbudgeten få en från konjunkturpolitisk synpunkt lämplig utformning, samtidigt som statens förmögenhet på sikt inte påverkades av konjunkturpolitiken. Det ansågs i sammanhanget vara en viktig princip att förändringar i statens förmögenhet skulle redovisas öppet. På så vis ville man skapa garantier mot missbruk av den s. k. flerårsbalanseringsprincipen. Detta synsätt ligger även bakom kommunernas nuvarande budgetsystem.

I en särskild PM angående principerna för budgetens balansering (prop. 1946: 1 bihang D) framhöll dåvarande statssekreteraren Dag Hammarskjöld att en balansering av driftbudgeten, om än på sikt, borde ske främst av fördelningsmässiga orsaker. Den fördelning som uppmärksammades avsåg olika generationer. Det gällde att inte ”en generation skattebetalare belastas med utgifter för ändamål som icke på något sätt är i deras intresse”. Vidare framhölls att en alltför stor räntebörda innebär att en relativt betydande del av nationalinkomsten intecknas, vilket inte bara belastar kapitalmarknaden utan även minskar rörelsefriheten på driftbudgeten.

Under efterkrigstiden minskade efter hand intresset för att särredovisa statens löpande utgifter och kapitalutgifter. Sambandet mellan upplåning och kapitalökning bedömdes inte längre som lika väsentligt. Principen om flerårsbalansering av driftbudgeten upplöstes. I stället uppmärksammades balansen mellan statens samlade inkomster och utgifter (dvs. balansen mellan å ena sidan driftbudgetens inkomster och å andra sidan drift- och kapitalbudgetens samlade utgifter, eftersom även kapitalbudgetens utgifter har stort konjunkturpolitiskt intresse) medan förmögenhetsställningen ägnades mindre uppmärksamhet. Begreppet totalbudget nämndes första gången i 1956 års finansplan. Totalbudgeten presenterades då i tabellform i finansplanen. I samband därmed anfördes bl. a. följande:

Uppdelningen av statsbudgeten på driftbudget och kapitalbudget hänför sig endast till den konjunkturpolitiskt sett mindre betydelsefulla redovisning -

FiU 1980/81:21

en av statens förmögenhetsställning. I den fulla sysselsättningens samhälle där de samlade anspråken på de produktiva resurserna tenderar att så gott som ständigt överstiga dessa är det särskilt farligt att bortse från statsbudgetens realekonomiska verkningar. Det finns ingen grund för att koncentrera intresset till driftbudgeten och nöja sig med att endast täcka utgifterna på denna medan återstoden finansieras med lån. Utgifterna på kapitalbudgeten är lika inflationsskapande som utgifterna på driftbudgeten under ett tillstånd av full sysselsättning med risker för överkonjunktur och det finns under angivna förhållanden ingen anledning att skilja på dessa två utgiftskategorier då det gäller att bedöma i hur stor omfattning statsutgifterna i ett visst läge bör täckas med skatter respektive med lån.

Fr. o. m. budgetåret 1966/67 kompletterades dåvarande riksstaten med en uppställning över totalbudgeten.

Budgetsaldot ansågs vara en god indikator på den statliga budgetens stabiliseringspolitiska effekter. Ett budgetunderskott uppfattades som konjunkturstimulerande, medan ett överskott drar in pengar från marknaden och ansågs dämpa aktiviteten. Över- och underbalansering av budgeten betraktades som ett viktigt stabiliseringspolitiskt medel.

Även detta synsätt förändrades successivt. År 1969 tillsattes en utredning, budgetutredningen, med huvuduppgift att pröva vilka förändringar som borde vidtas i det statliga budgetsystemet för att detta skulle bli ett så effektivt instrument som möjligt för att styra användningen av de statliga resurserna och för stabiliseringspolitiken. I budgetutredningens slutbetänkande Budgetreform (SOU 1973: 43) påvisades att själva saldot är mindre väsentligt från stabiliseringspolitisk synpunkt. I stället borde de enskilda budgetposterna uppmärksammas. Utredningen konstaterade:

Det är emellertid numera känt att budgetsaldot inte ger någon tillfredsställande uppfattning om budgetens finanspolitiska effekter. En väsentlig orsak härtill är att dessa effekter inte utgår från saldot som sådant utan i stället från varje enskild budgetpost, eller snarare från ändringen av varje sådan post, och att ändringar av de olika posterna ger upphov till effekter av olika art. En viss förändring av budgetsaldot kan orsakas av ett stort antal olika kombinationer av förändringar i budgetens delposter, där varje kombination kan ha sin karakteristiska effekt på samhällsekonomin. Om de stabiliseringspolitiska effekterna skall kunna uppskattas måste därför vissa karakteristiska effektskillnader hos de olika budgetkomponenterna beaktas.

I en bilaga till utredningen (bilaga 9) visades att en förändring av statens köp av varor och tjänster kan ha en ungefär dubbelt så stor produktionspåverkande effekt som en beloppsmässigt lika stor förändring i statens inkomster. Härav drog utredningen slutsatsen att en ökning av den statliga direkta efterfrågan som balanseras av en beloppsmässigt lika stor ökning av skatterna inte utan vidare kan förutsättas verka neutralt på aktiviteten i samhällsekonomin.

I mars 1977 lade regeringen fram proposition 1976/77: 130 om riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet. Föredraganden anförde att

FiU 1980/81:21

utvecklingen efter år 1937 hade inneburit att man vid de finanspolitiska bedömningarna i allt högre grad hade kommit att fästa uppmärksamhet vid skillnaderna mellan budgetens utgifter och inkomster medan förmögenhetsaspekten hade skjutits i bakgrunden. Ställningstagande till i vilken utsträckning upplåning för statliga behov kan godtas grundas inte längre på statens förmögenhetstillväxt utan på olika ekonomisk-politiska bedömningar.

I propositionen föreslogs att drift- och kapitalbudgetarna skulle läggas samman till en budget och inte längre särredovisas. Härigenom skulle överblicken över den statliga budgeten väsentligt förbättras. Föredraganden konstaterade i sammanhanget att utvecklingen medfört att systemet med specialdestination av vissa inkomster numera torde sakna aktualitet. Riksdagen beslutade i dessa avseenden i enlighet med propositionen (FiU 1977/78: 1, rskr 1977/78: 19).

Utskottet

Den redovisning av från tid till annan gällande principer för statsbudgetens balansering som lämnats i det föregående torde ge en god bild av hur debatten förts och hur teorin efter hand utvecklats för budgetbalansering och finanspolitikens inverkan på samhällsekonomin. Den budgetreform som beslöts av riksdagen år 1977 utgör härvidlag en slutpunkt, varvid tidigare bindningar till statens förmögenhetsställning slutligt avvecklades. Enligt utskottets mening var det steg som då togs ett stadfästande av den faktiska utvecklingen och sålunda logiskt.

Man kan se motionärens inventering av grundlagsmässiga regler rörande statsbudgetens balansering som en bristande tilltro till statsmakternas vilja och förmåga att av egen kraft sätta gränser för statsutgifternas stegring och att vid varje tillfälle finna en rimlig avvägning mellan inkomster och utgifter. Utskottet kan i och för sig ha förståelse härför. Utskottet har vid en rad tillfällen i mycket kraftiga ordalag varnat för en utveckling av det slag vi kunnat bevittna i fråga om budgetunderskott och underskott i bytesbalans. Det vore emellertid snarast att befria riksdagen från dess ansvar för utvecklingen och den nuvarande underskottssituationen om man i stället införde regler i grundlagen. Det ligger i sakens natur att sådana regler, om de infördes, skulle bli mycket allmänt formulerade och i en mängd situationer kunna ge upphov till tolkningsproblem. Utskottet har för sin del tilltro till riksdagens förmåga att fatta beslut som vänder utvecklingen.

Vad gäller de i motionen refererade bestämmelserna i instruktionen för fullmäktige i riksgäldskontoret vill utskottet framhålla att den detaljerade och delvis ålderdomliga instruktionen har varit föremål för översyn i fullmäktige. Ett förslag till ny instruktion föreläggs riksdagen inom kort. Frågan torde sålunda komma upp till överväganden i riksdagen senare i vår.

Utskottet noterar slutligen - med anledning av formuleringarna i motionen - att riksbankens sedelutgivningsrätt är reglerad av riksdagen i lag, lagen

FiU 1980/81:21

(1934: 437) för Sveriges riksbank, ehuru inte i grundlag. Till saken hör emellertid att själva sedelutgivningen numera knappast är ett tillräckligt styrinstrument för att reglera penningtillgång och kreditefterfrågan.

Utskottet har med vad som här har redovisats diskuterat och lämnat sin syn på formerna för balansering av statsbudgeten och för finansiering av statens utgifter. Någon ytterligare åtgärd från riksdagens sida med anledning av motionen erfordras enligt utskottets mening inte.

Utskottet hemställer

att riksdagen lämnar motion 1980/81:869 utan ytterligare åtgärd.

6. Motion om ändrat förfarande när sjuklön utbetalas från forskningsanslag. I

motion 1980/81: 870 av Gunnar Biörck m. fl. (m, s, c) hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändrat förfarande när sjuklön utbetalas från forskningsanslag.

Motionärerna anför att flera motioner de senaste åren uppmärksammat de egendomliga förhållanden som råder då universitetsanställd forskningspersonal får tjänstledighet för sjukdom eller graviditet. Sjuklönen utbetalas då av forskningsanslaget medan försäkringskassan sedermera till 90 % ”kompenserar” icke - som man skulle kunna tro - forskningsanslaget utan statsverket under inkomsttiteln ”pensionsmedel”. Motionärerna exemplifierar problemet med förhållandena inom Riksbankens jubileumsfond.

Riksdagen har enligt motionärerna vid upprepade tillfällen gjort regeringen uppmärksam på problemet. Vederbörande statsråd har förklarat att saken inte har så stora proportioner och att regeringen kan pröva ett överskridande av anslagen till forskningsråd och myndigheter.

Motionärerna noterar att riksdagen år 1979 på förslag av utbildningsutskottet hemställde att regeringen borde pröva saken och underställa riksdagen ett förslag för beslut. Något sådant förslag har hittills inte lagts fram.

Utskottet

Vid beräkning av en statlig myndighets lönekostnader beaktas de sociala arbetskraftskostnaderna genom ett särskilt lönekostnadspålägg (LKP). Pålägget är avsett att täcka dels de lagstadgade arbetsgivaravgifter som samtliga arbetsgivare har att erlägga, dels de kostnader i övrigt som är förknippade med de statliga anställningsformerna. Regeringen fastställer pålägget som en viss procentsats på utgivna löneförmåner. Det är enhetligt för alla myndigheter och uppgår för budgetåret 1980/81 till 39 %.

Myndigheternas löneanslag liksom forskningsanslagen belastas genom detta lönekostnadspålägg emellertid inte med hela den avgiftssumma som de lagstadgade arbetsgivaravgifterna uppgår till och som andra arbetsgivare är

FiU 1980/81:21

skyldiga att erlägga. För statliga arbetsgivare reduceras nämligen avgiften med vad som motsvarar den försäkringsersättning som staten uppbär från riksförsäkringsverket. För budgetåret 1980/81 motsvarar denna ersättning 4,6 procentenheter av lönekostnadspålägget. Som motprestation får de statliga arbetsgivarna svara för utbetalningen av sjuklön till den anställde när denne är sjuk eller havandeskapsledig.

Det är enligt utskottets mening rimligt att statliga arbetsgivare får betala samma lagstadgade arbetsgivaravgifter som privata arbetsgivare. Det bör också innebära att lönekostnadspålägget reduceras med hänsyn till arbetsgivarinträdet. Ett alternativ vore att lönekostnadspålägget höjdes med 4,6 procentenheter beräknat på 1980/81 års nivå och att arbetsgivarna och därmed forskningsanslagen befriades från skyldighet att utbetala sjuklön. Denna ersättning skulle den sjuke i stället erhålla i form av sjukpenning från försäkringskassan. Mot den senare metoden talar framför allt det administrativa merarbete som blir följden. I direktiv till sjukpenningutredningen har vissa ytterligare förenklingar i avräkningen av personalsjukpenningen mellan försäkringskassorna och staten föreslagits bli föremål för närmare utredning.

Det nuvarande systemet skapar emellertid vissa olägenheter vid en onormal sjukfrånvaro. Detta drabbar framför allt små myndigheter, institutioner och vissa forskningsprojekt.

I det reviderade budgetförslaget våren 1979 (prop. 1978/79: 150 bil. 2) redovisade dåvarande budgetministern de möjligheter som fanns att undanröja de eventuella anslagsmässiga olägenheterna av onormal sjukfrånvaro.

Riksdagen begärde senare med anledning av utbildningsutskottets betänkande (UbU 1978/79: 44, rskr 1978/79: 391) att regeringen vid riksmötet 1979/80 för riksdagen skulle redovisa de undersökningar som gjorts för att finna en lösning på de problem som finns vid sjuk- och föräldraledighet för anställd personal vid vissa forskningsprojekt.

I det reviderade budgetförslaget våren 1980 (prop. 1979/80: 150 bil. 2) anförde dåvarande budgetministern att det kan vara lämpligt att ytterligare överväga de frågor som utbildningsutskottet pekat på i samband med den översyn av beräkningsunderlaget för lönekostnadspålägget som tidigare aviserats.

Enligt vad utskottet erfarit avser budgetministern att inom kort uppdra åt berörda myndigheter att se över reglerna för utbetalning av sjuklön från forskningsanslag. Utskottet förutsätter mot bakgrund av den utdragna behandling som frågan fått att denna del av uppdraget fullgörs med förtur och att frågan därefter föreläggs riksdagen så snart underlag härför föreligger.

FiU 1980/81:21

15 Någon särskild hemställan till regeringen erfordras enligt utskottets mening inte.

Med hänvisning till vad ovan anförts hemställer utskottet att riksdagen avslår motion 1980/81: 870.

Stockholm den 10 mars 1981

På finansutskottets vägnar ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Torsten Gustafsson (c), Paul Jansson (s), Bo Siegbahn (m), Per-Axel Nilsson (s), Rolf Rämgård (c), Lennart Blom (m). Roland Sundgren (s), Christer Nilsson (s), Olle Wästberg i Stockholm (fp), Mona S:t Cyr (m), Torsten Karlsson (s). Karin Flodström (s) och Paul Grabo (c).