Om indexreglering av lån

FiU 1980/81:8

Finansutskottets betänkande 1980/81:8

om indexreglering av lån

I detta betänkande behandlas motion 1979/80:773 av Helge Hagberg m. fl. (s). I motionen hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om en förutsättningslös utredning angående införande av indexreglering av lån.

Utskottet har inhämtat yttrande över motionen från fullmäktige i riksbanken, bankinspektionen, Svenska bankföreningen och Svenska sparbanksföreningen. Yttrandena återfinns som bilaga till betänkandet.

Motionen

Motionärerna anför att sparare som har sina penningtillgångar placerade i bank gör förluster vid rådande inflationstakt och inlåningsräntor. Låntagarna däremot är enligt motionärernas uppfattning de verkliga vinnarna under inflationstider. Det tillstånd som nu råder skapar orättvisor som ingen kan acceptera och innebär enligt motionärerna ett hot mot hela vårt samhällssystem från såväl ekonomisk som demokratisk synpunkt.

Motionärerna framhåller att indexreglering införts på flera områden för att korrigera inflationens effekter. Så är t. ex. förhållandet för pensionärerna såväl vad gäller folkpensionerna som ATP-pensionerna. På senare år har även ett inflationsskydd byggts in i skattesystemet.

Enligt motionärerna bör det därför utredas om inte också indexreglerade lån skall införas. Den modell som skisseras i motionen innebär att lånen höjs i samma takt som inflationen. Låntagarna påförs ett högre lånebelopp men de nya lånesummorna skall inte tillföras banken där lånet är taget utan i stället föras till en särskild fond som förslagsvis byggs upp i samma bank. Avkastningen från fonderna skall enligt motionärernas förslag kunna användas för att t. ex. kompensera spararna, finnas som reserv när fast egendom minskar i värde eller för att annars hjälpa låntagare. Inflytande över fondernas förvaltning skall enligt motionärerna utövas av bankernas insättare/låntagare och av representanter för allmänna intressen m. fl.

Utskottet

Utskottet delar motionärernas oro för de effekter som en fortgående snabb inflation får för sparare. De förluster som bank- och försäkringsspararna gjort under 1970-talet uppgår till mycket stora belopp. Enligt kalkyler som Konjunkturrådet vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle utfört skulle förlusterna under perioden 1973-1978 uppgå till ca 90 miljarder kronor i 1975

1 Riksdagen 1980181. 5 sami. Nr 8

FiU 1980/81:8

års penningvärde (Bentzel-Rydén m. fl.: Mot nya förlorade år? SNS 1979). Även aktieägare har under samma period fått vidkännas reala kapitalförluster. Däremot har ägare av fastigheter gjort stora reala kapitalvinster.

Perioder med kraftiga prisstegringar medför sålunda mer eller mindre godtyckliga förmögenhetsomfördelningar mellan låntagare och långivare. Kraftig inflation medför dessutom ökad osäkerhet för långsiktiga placeringar. Denna ökade osäkerhet i kombination med att inflationsvinster kan göras i från samhällsekonomisk synpunkt mindre produktiva placeringar kan på sikt leda till en snedvriden och mindre effektiv resursfördelning i samhället. Detta leder till en lägre ekonomisk tillväxt än vad som annars hade varit möjlig. Som utskottet vid ett flertal tillfällen har understrukit utgör därför inflationsbekämpningen en av den ekonomiska politikens viktigaste uppgifter.

Frågan om indexlån har rönt ett betydande intresse såväl i den ekonomisk-teoretiska debatten som i det offentliga utredningsväsendet. Värdesäkringskommittén gjorde i början av 1960-talet en grundlig genomgång av flera av de frågeställningar och problem, inte minst av institutionell natur, som är förenade med indexlån (Indexlån SOU 1964:1 del 1 och 2). Flera av de instanser som har yttrat sig över motionen hänvisar också till värdesäkringskommitténs arbete.

I det yttrande som avgivits av fullmäktige i riksbanken tas upp frågan om inte införande av indexlån synes kräva att man tillämpar någon form av real beskattning. En viktig faktor bakom realränteutvecklingen är nämligen det nominella skattesystemet. Det har medfört att nettoavkastningen på sparande i bank eller liknande finansiella placeringar blivit negativ. Nettokostnaderna däremot för banklån etc. har ofta blivit små eller t. o. m. förbytts i bidrag till låntagaren. Denna divergens mellan faktisk ränteutveckling och den som penningpolitiken åsyftat föreligger vid såväl höga som låga nominella räntor och även vid ett system med indexlån ifall man bibehåller ett beskattningssystem byggt på nominella principer. Fullmäktige i riksbanken anför att med marginalskatter på i genomsnitt 70 % blir frågan om den reala räntans nivå av underordnad betydelse. För att ha en realränta efter skatt lika med noll krävs nämligen vid nuvarande inflationstakt en nominell ränta på ca 40 %. Existensen av en delmarknad för indexlån med realbeskattning jämsides med en marknad för nominella lån med nominell beskattning kan emellertid medföra svårbemästrade komplikationer. Som exempel anför fullmäktige att en låntagare med nominella skulder beskattade enligt nuvarande skatteregler placerar dessa medel i realräntelån med realbeskattning. Därigenom blir det möjligt för en låntagare att med en begränsad insats av eget kapital uppnå en mycket hög avkastning efter skatt på de insatta medlen. Fullmäktige anför även flera andra argument mot indexering i någon omfattning på den svenska kreditmarknaden. Från bl. a. stabiliseringspolitisk synpunkt kan sålunda indexering få betydande, om än svåröverskådliga konsekvenser. Erfarenheter utomlands av olika index -

FiU 1980/81:8

eringssystem av någon omfattning ger, enligt fullmäktiges uppfattning, inte heller några starka skäl för att tillämpa indexering på den svenska kreditmarknaden.

Även övriga instanser som har yttrat sig över motionen hänvisar till kopplingen mellan realränteutvecklingen och ett på nominella principer uppbyggt skattesystem.

Utskottet delar i stort de betänkligheter mot införande av indexlån som anförts i yttrandena över motionen. Det förtjänar också framhållas att det inte finns någonting i själva indexlånens konstruktion som skulle ge sparare en bättre position med indexlån i stället för nominallån. Avgörande för om indexlån är bättre eller sämre än nominallån är om räntedifferensen är tillräcklig för att kompensera för inflationen. Några garantier för en positiv realränta kan, som fullmäktige påpekar i sitt yttrande, aldrig ges. På sikt bestäms denna av tillväxttakten i vår ekonomi.

Utskottet delar också uppfattningen att kopplingen mellan räntor och kapitalvinster och beskattningens utformning är ett centralt problem för frågan om indexlån. Hithörande problem analyseras i utredningen om real beskattning av räntor och kapitalvinster m. m. I direktiven till utredningen

(dir 1978:95) anför föredragande departementschefen bl. a.: ” En real

beskattning av ränteintäkter skulle avsevärt öka hushållens möjligheter att erhålla en positiv avkastning på sitt utlånade kapital. Även en real utformning av lånen skulle emellertid ha betydelse i detta avseende. Mot bakgrund av vad jag nyss har sagt om önskvärdheten - inte minst från samhällsekonomisk synpunkt - att öka bank- och obligationssparandet anser jag att utredaren bör belysa vilka tekniska och ekonomiska konsekvenser en realt utformad utlåning från hushållen skulle få.”

Enligt vad utskottet erfarit avser utredningen om real beskattning av räntor och kapitalvinster m. m. att slutföra sitt arbete under år 1981.

Mot bakgrund av det anförda anser inte utskottet att det nu är påkallat med något initiativ från riksdagens sida med anledning av motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1979/80:773.

Stockholm den 21 oktober 1980

På finansutskottets vägnar KJELL-OLOF FELDT

Närvarande: Kjell-Olof Feldt (s). Torsten Gustafsson (c). Paul Jansson (s), Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m), Per-Axel Nilsson (s). Rolf Rämgård (c), Anita Gradin (s), Lennart Blom (m), Roland Sundgren (s). Christer Nilsson (s), Olle Wästberg i Stockholm (fp), andre vice talmannen Thorsten Larsson (c), Margareta Gard (m) och Kerstin Heinemann (fp).

FiU 1980/81:8

4 Bilaga

Yttranden över motionen 1979/80:773

Fullmäktige i riksbanken (1980-06-19)

I remiss den 27 februari 1980 anhåller finansutskottet att fullmäktige i riksbanken avger yttrande till utskottet över motion 1979/80:773 om indexreglering av lån. Med anledning härav vill fullmäktige anföra följande.

I motionen framhålles att kombinationen av kraftig inflation och i förhållande till inflationen låga nominella räntor under sehare år har medfört betydande störningar på kreditmarknaden. Speciellt uppmärksammas de förluster som uppkommit för banksparare. För låntagare i bankerna har utvecklingen å andra sidan medfört betydande vinster, bl a i form av värdestegringar på reala tillgångar finansierade med banklån. Möjligheterna att dra av kostnadsräntor vid beskattning har enligt motionen starkt bidragit till denna utveckling.

Fullmäktige instämmer i huvudsak i denna beskrivning. En analys av frågan om indexering av lån behöver dock enligt fullmäktiges mening utgå från en mera allmän beskrivning av inflationens skadeverkningar såväl i form av störningar på kreditmarknaden som i form av återverkningar på resursallokeringen, inkomstfördelningen och förmögenhetsfördelningen i samhället.

Ju längre inflationen varar och ju högre prisstegringstakten blir desto tydligare framträder de störningar i ekonomin som är förenade med inflationen. Det gäller här inte endast sådana frågor som ersättningen för banksparare eller värdestegringar på lånefinansierade fastigheter utan samtliga icke avsedda men likväl betydande effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen.

Inflationen snedvrider även relationerna mellan ekonomiska storheter och försvårar därmed de kalkyler på vilka ekonomiska beslut vilar. Produktionsoch investeringsbeslut utgår - i likhet med placeringsbeslut - ofta från förväntade värden och inflationen skapar större osäkerhet i förväntningarna. Detta kan leda till att placeringar i befintliga realtillgångar ges företräde över produktiva investeringar, eller att kortfristiga investeringsprojekt slår ut projekt vars avkastning framkommer först på längre sikt. På så sätt medför inflationen generella effektivitetsförluster i resursallokeringen och leder på sikt till en neddragning av tillväxten i ekonomin.

En sådan analys skulle sålunda klart visa skadeverkningarna av de senare årens kraftiga inflation och angelägenheten av att inflationstakten nedbringas. Även om indexering av lån skulle kunna mildra vissa av effekterna för parterna på kreditmarknaden skulle de skadeverkningar av annat slag som antytts återstå. Därtill kommer att indexering genom att mildra symptomer

FiU 1980/81:8

skulle kunna bidra till att försvaga intresset för att bekämpa orsaken till skadeverkningarna, nämligen inflationen.

I ett system med nominella räntor är det vanligt att dessa räntor endast med viss eftersläpning anpassas till stigande inflation. Följden blir att den reala räntan i ett inledningsskede sjunker. Så var fallet i Sverige där den reala räntenivån sjunkit under loppet av sjuttiotalet för att åter stiga mot slutet av decenniet. En liknande utveckling har skett utomlands. Vid indexering av lån skulle den reala räntans utveckling ha blivit betydligt jämnare. En annan viktig faktor bakom utvecklingen av den reala räntan för parterna på kreditmarknaden i det nuvarande nominella systemet är emellertid skatterna. De har medfört att nettoavkastningen på banksparande - och flertalet andra former av finansiella placeringar - blivit kraftigt negativa. Likaså har nettokostnaden för banklån och andra typer av lån ofta blivit obetydliga eller till och med förbytts till ett bidrag till låntagaren.

Man kan sålunda konstatera att den ränteutveckling som främst hushållen mött har avvikit betydligt från den som penningpolitiken åsyftat. Denna divergens föreligger vid såväl höga som låga nominella räntor, och även om man inför lån med indexkonstruktion, förutsatt att man bibehåller nominalistiska beskattningsregler. Med marginalskatter som i genomsnitt ligger på 70 procent blir frågan om den reala räntans nivå i detta fall av underordnad betydelse. En realränta efter skatt lika med noll skulle exempelvis vid nuvarande inflation kräva en nominell ränta på cirka 40 procent. Väljer man realbeskattning av indexlån uppkommer en annan situation. Beskattningen blir då lägre. Den effekt som då uppnås kan dock inte betraktas som ett argument för indexering. Liknande skattelindring skulle också kunna åstadkommas på annat sätt.

En annan effekt av de nuvarande skattereglerna som bör observeras är att skillnaderna i nettoavkastningen för olika placeringsalternativ blir obetydliga. Detta innebär att räntepolitiken, som bl a syftar till att genom en given utformning av räntestrukturen påverka de finansiella dispositionerna, och därmed slutligen konsumtion och investeringar, i viss utsträckning blir verkningslös.

Indexlån synes, om de skall få de avsedda verkningarna, kräva att man tillämpar någon form av realbeskattning. Existensen av en delmarknad för indexlån med realbeskattning jämsides med en marknad för nominella lån med nominell beskattning leder, som värdesäkringskommittén utförligt redovisat i sitt betänkande 1964, till att svårbemästrade komplikationer kan uppstå. Ett exempel är att låntagare med nominella skulder beskattade enligt nominalistiska skatteregler placerar dessa medel i realräntelån med realbeskattning. Det skulle därigenom bli möjligt att med en begränsad insats av eget kapital uppnå utomordentligt hög avkastning efter skatt på de insatta medlen.

I motionen tas frågan om indexering främst upp med utgångspunkt från utvecklingen i bankerna, speciellt när det gäller den låga nettoavkastningen

1* Riksdagen 1980/81. 5 sami. Nr 8

FiU 1980/81:8

för inlåningen i bankerna. Fullmäktige vill dock peka på att i synnerhet indexering av bankernas tillgångar och skulder utgör ett tekniskt komplicerat problem, samtidigt som det med hänsyn till kortfristigheten av bankernas inlåning och huvuddelen av deras utlåning i princip torde vara enklare att anpassa de nominella räntorna till inflationsutvecklingen än vad fallet är vid långfristiga låneavtal.

Fullmäktige vill här betona att inflationen har lett till betydande störningar, framförallt på kapitalmarknaden. Den kraftiga inflationen har bidragit till att skapa stor osäkerhet om den framtida pris- och ränteutvecklingen. Placerarna på kapitalmarknaden har därför tenderat att söka kortfristigare placeringar. Ofta har inte främst önskan att maximera den sannolika totala avkastningen varit vägledande utan snarare strävan att undvika förluster. Samtidigt har låntagarnas behov av långfristiga krediter varit oförändrat stort.

Det är störningarna på kapitalmarknaden och även dessas återverkningar på ekonomin i övrigt som enligt fullmäktiges mening bör uppmärksammas. De visar också vikten av att inflationen reduceras. I motionen hänvisas till att pensionssparandets långfristiga placeringar urholkas genom inflationen, varigenom folkpensionernas köpkraft urholkas. Här bör dock erinras om att folkpensioneringen finansieras genom ett rent fördelningssystem i statens regi. Tekniskt sett föreligger inga svårigheter att anpassa pensionerna till inflationen, det verkliga problemet är av statsfinansiell och fördelningspolitisk karaktär. Detsamma gäller i viss mån avkastningen på allmänna pensionsfondens placeringar. Även tilläggspensioneringen bygger på ett fördelningssystem. Allmänna pensionsfondens uppbyggnad skedde med hänsyn till att man ville främja sparandet i samhällsekonomin och få en buffert mot alltför kraftiga svängningar i det framtida avgiftsuttaget. Låg avkastning för allmänna pensionsfondens placeringar innebär givetvis att den framtida avgiftsbelastningen ökar, men detta är inte något tekniskt problem som kräver låneindexering för sin lösning. Däremot är det av vikt att fastslå att avgiftsunderlaget i framtiden är beroende av den reala tillväxten i ekonomin. Denna synpunkt bör speciellt beaktas när man diskuterar den reala räntans nivå, eftersom här även avvägningen mellan långivarnas och låntagarnas intressen kommer in i bilden. Denna fråga har även aktualiserats genom att vissa försäkringsbolag, vars utfästelser till pensionärer och andra försäkringstagare till skillnad från ovannämnda pensionssystem faktiskt är direkt beroende av placeringarnas avkastning, sedan 1978 börjat tillämpa indexlån. Lönens reala ränta ligger långt utöver genomsnittet för kapitalmarknaden i övrigt under sjuttiotalet.

Huvudsyftet för långivare och låntagare med att använda indexkonstruktioner för lån är att minska osäkerheten genom att garantera placeraren en viss real avkastning och låntagaren en viss real kostnad. För låntagaren är den reala kostnaden given medan den nominella räntan betingas av inflationen. Endast i undantagsfall är dock låntagaren försäkrad om en given real

FiU 1980/81:8

avkastning på de tillgångar som finansieras med lånen, t ex bostadsfastigheter. För företag blir avkastningen på de reala investeringarna helt beroende av möjligheterna att sälja produktionen. Det är inte givet att inflationen då kan tas ut i priserna utan att omsättningsvolymen påverkas negativt.

Det kan finnas anledning att påpeka att indexlånekonstruktioner i sig inte nödvändigtvis innebär att den reala räntan ligger högre än vid lån med nominell ränta. Likväl förefaller det som om syftet i motionen är att höja realräntan i förhållande till nivån under sjuttiotalet, åtminstone när det gäller banksparare och pensionärer. Fullmäktige finner i och för sig att det är önskvärt med en positiv real ränta. Det är dock inte möjligt att lämna några garantier för detta. Frågan om den reala räntans nivå i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv är klart beroende av att vi kan upprätthålla avkastningen på investeringarna och tillväxttakten i ekonomin.

Fullmäktige har pekat på vissa av de återverkningar som indexering av någon omfattning på den svenska kreditmarknaden kan få för tillväxten i ekonomin. Även ur stabiliseringssynpunkt kan indexering få betydande om än svåröverskådliga konsekvenser. Det är i tider med kraftig och stigande inflation som förslag om indexkonstruktioner på kreditmarknaden eller övriga marknader ofta läggs fram. Såsom ovan nämnts är det också i sådana lägen som snedvridningarna i de ekonomiska relationerna blir påtagliga. Kännetecknande för den stabiliseringspolitiska processen är att ekonomiska storheters inbördes relationer varierar. Detta gäller också i hög grad vid tillämpningen av de olika kreditpolitiska medlen. En centralbank bör förbehålla sig friheten att ändra relationerna, inte minst i syfte att påverka förväntningsbilden hos långivare och låntagare. Den räntepolitik som förs under skiftande konjunkturlägen och varierande inflationstakt kan innebära att den reala räntan undergår betydande fluktuationer. Om man inför ett antal bindningar - t ex mellan prisnivå och räntenivå - inskränks i princip handlingsutrymmet för kreditpolitiken.

Avslutningsvis vill fullmäktige fästa uppmärksamheten på några av de praktiska erfarenheter man har av indexering av lån. För Sveriges del kan här hänvisas till paritetslånesystemet för bostadsfinansiering och den realvärdekonstruktion som tillämpats för studielånen. Båda dessa lånetyper har efter viss tid, och av skäl som inte närmare behöver beskrivas här, övergivits.

Inte heller erfarenheterna utomlands utgör några starka skäl för att tillämpa omfattande indexering på den svenska kreditmarknaden. Frågan har studerats utförligt såväl inom internationella organisationer som OECD som i enskilda länder. I några få länder har indexering genomförts i betydande omfattning, till exempel i Finland, men senare övergivits. I Förbundsrepubliken Tyskland, med sin starka inriktning på inflationsbekämpning under efterkrigstiden, är indexering av lån på den organiserade kreditmarknaden förbjuden i lag. I Danmark har frågan om indexlån studerats utförligt men inte följts av tillämpning av sådana lånekonstruktioner. Endast på Island, där prisstegringarna har varit osedvanligt stora.

FiU 1980/81:8

tillämpas indexering f n mera allmänt.

I Storbritannien erbjuder man småsparare möjlighet till värdefast sparande. Detta sker i statlig regi och avser begränsade belopp. Sådana arrangemang, riktade till småsparare, skulle enligt fullmäktiges bedömning kunna vara värdefulla även i Sverige eftersom de inte är förenade med de spridningseffekter som mera omfattande indexering medför. Samma mål, stöd till småspararna, skulle emellertid kunna uppnås lika väl på andra vägar, till exempel genom att man - kanske i statlig regi - erbjuder höga nominella räntor, eller genom medgivande av skatteförmåner av olika slag.

Skattesparandet är ett sådant system som syftar till att ge småspararna en möjlighet att erhålla en viss positiv real avkastning efter skatt på deras långsiktiga bundna sparande. Den värdesäkring som inom ramen för detta system erbjuds sker utan tillämpning av indexkonstruktioner.

Stockholm som ovan

Å Fullmäktiges vägnar:

Torsten Bengtson

T af Jochnick

FiU 1980/81:8

9 Bankinspektionen (1980-04-24)

I den remitterade motionen yrkas på utredning av frågan om indexreglering av lån bör införas. Motionärerna pekar på hur låntagare i tider av inflation gör värdestegringsvinster på lånade pengar medan spararna gör förluster på sina ansträngningar.

Även om denna beskrivning i princip är korrekt bör uppmärksammas att villkoren för t ex banksparare väsentligt förbättrats i förhållande till tidigare förhållanden inte bara till följd av det höga ränteläget utan också genom nya inlåningsformer. Också inom skatteområdet har åtgärder vidtagits som premierar banksparande (prop 1977/78:165 om värdesäkert lönsparande). Ytterligare åtgärder på skatteområdet är under utredning. Klart är emellertid att det genom de olika effekterna för sparare och låntagare sker en avsevärd omfördelning av tillgångar i samhället. Åtgärder som är ägnade att ändra på nämnda förhållande är därför i och för sig motiverade. Man bör dock hålla i minnet att mycket heterogena grupper av låntagare är berörda i sammanhanget. Såsom ytterligheter kan å ena sidan nämnas lånebehov för näringslivets produktiva investeringar och å den andra investeringar i improduktiva tillgångar uteslutande i värdestegringssyfte. Mellan dem finns bl a jordbrukare och villaägare. Gemensamt för dem är att de har gjort stora värdestegringsvinster. Dessa realiseras dock först vid försäljning eller annan avveckling av den användning, för vilka fastigheterna anskaffats. Också de som sätter in pengar är en heterogen grupp. Endast en mindre del av bankbehållningarna är sålunda sparmedel i egentlig bemärkelse. Till större delen utgör de likvida medel med snabb omsättning, ofta nog lånade medel som placerats i bank i avbidan på annan användning.

Det kan konstateras att den aktualiserade frågan är av utomordentligt komplex natur och att en lösning av det slag som motionärerna åsyftar skulle få djupgående konsekvenser på alla områden av det ekonomiska livet. I detta sammanhang bör nämnas att ett system med indexlån inte kommer att kunna få ett rättvist utslag i ett på nominalistisk grund uppbyggt skattesystem. Frågan om indexreglering av lån är i själva verket av sådan komplexitet att det är ogörligt att ens i grova drag ange tänkbara lösningar. Bankinspektionen känner därför tveksamhet inför förslaget att i nuvarande läge tillsätta en utredning härom. I sammanhanget bör uppmärksammas bl a den omständigheten att det även under nuvarande jämförelsevis goda konjunkturer förekommer lönsamhets- och likviditetsproblem i näringslivet, inte minst i många mindre och medelstora företag där kapitalkostnaderna får stor genomslagskraft, liksom för större företag inom exportsektorn och den imponkonkurrerande sektorn. Det torde stå klart att det inte finns något utrymme för prishöjningar som skulle föranledas av ökade kostnader för kapitalanskaffning till följd av indexreglering av lån. En sådan kostnadsökning/likviditetsförsämring skulle ske om indextilläggen av låntagarna skulle utbetalas årligen och inte vara avdragsgilla vid beskattning, dvs vid övergång

FiU 1980/81:8

till en real beskattningsprincip. Inspektionen befarar att detta skulle verka ytterligare inflationsdrivande. Problemen är likartade inom lantbruket. I nuvarande höga ränteläge har nyetablerade lantbrukare svårigheter att betala räntor och amorteringar.

Sett ur banksynvinkel finns anledning förmoda att bankernas kreditförluster skulle öka ytterligare vid införandet av ett system med reala indexlån (reallån) enligt ovan. Bankerna har under sjuttiotalskrisen haft förhållandevis små kreditförluster. Detta är väsentligen en följd av statsmakternas industripolitik, som inneburit att staten gått in och stöttat ett stort antal delvis mycket stora företag som eljest skulle ha gått i konkurs. Under en kommande konjunkturnedgång torde en upprepning knappast vara att förvänta.

Bankerna får då vidkännas kreditförluster i betydande omfattning. Förlusterna kommer att inträffa vid en tid då de allmänna förutsättningarna för bankrörelse har starkt försämrats. Samtidigt kommer stora nedskrivningsbehov att aktualiseras i obligationsportföljerna på grund av räntestegringen.

Frågan om olika typer av indexlån är inte ny. Bl a kan nämnas den s k värdesäkringskommitténs utredning (SOU 1964:1-2), den behandling av ämnet som skett vid utredningar om bostäders finansiering (se bl a SOU 1966:44 Bostadspolitiskt kreditstöd och SOU 1974:17-18 Solidarisk bostadspolitik) och i andra sammanhang t ex av 1972 års jordbruksutredning (SOU 1977:17). Med anledning av motionen vill inspektionen återge vad den bl a sade i sitt yttrande 1964-10-08 över värdesäkringskommitténs betänkande. Följande anfördes:

Emellertid måste man vid ett ställningstagande taga med i beräkningen att en mera allmän övergång till lån med index skulle aktualisera mycket stora praktiska problem och få vittgående och svåröverskådliga konsekvenser på kredit- och kapitalmarknaderna. Införandet av nyssnämnda låneform skulle i grund ändra de där verksamma institutionernas arbetsvillkor, konkurrensförhållandena skulle rubbas och själva strukturen skulle sannolikt påverkas. Inspektionen finner det därför ytterst ovisst om verkligen fördelarna skulle överväga nackdelarna och ställer sig tveksam redan till en försöksverksamhet på området. Inspektionen vill också understryka vad som från olika håll framhållits, nämligen att inflationens skadeverkningar på olika områden aldrig helt kan undvikas enbart genom indexregleringar av in- och utlåningen i bankväsendet eller emissioner av andra former av värdelån. Bevarandet av ett fast penningvärde måste därför under alla förhållanden fortfarande uppställas som ett synnerligen angeläget mål för den ekonomiska politiken. En framgångsrik kamp för detta mål utgör i verkligheten den bästa stimulansen för det enskilda sparandet i landet.

Ambitionerna bakom den nämnda utredningen eller andra försök i samma riktning syns inte ha avsatt några praktiska resultat. Inspektionen anser att det citerade uttalandet är relevant även i dag.

Utifrån vad som anförts anser sig inspektionen inte kunna tillstyrka förslaget att tillsätta en utredning om införande av indexreglering av lån.

FiU 1980/81:8

11 Detta utesluter dock inte att det kan finnas anledning att, från vidare aspekter än enbart indexreglering av lån utöver vad som redan sker, utreda problematiken kring sparande och skuldsättning.

I behandlingen av detta ärende har inspektionens samtliga ledamöter deltagit. Undertecknad Wärnsund har varit särskilt förordnad föredragande. Särskilt förordnade ledamoten Lindberger avger särskilt yttrande. Se bilaga.

Sten Walberg

Sven-Olof Wärnsund

Särskilt yttrande

Obestridligen förhåller det sig så att ett system med indexlån inte inom ramen för ett på nominalistisk grund byggt skattesystem skulle i huvudsak kunna få det rättvisa utslag som motionärerna torde ha åsyftat. Det ligger också i sakens natur att den orimliga behandling som vissa penningsparare i dag utsätts för inte skulle kunnat försiggå med ett på mera real grund utformat skattesystem. Den sk realräntan före skatt på penninglån har nämligen under den senaste 10-årsperioden varit endera någorlunda måttligt negativ eller svagt positiv. Det kan här förtjäna inskjutas att en övergång till ett på mera real grund fotat skattesystem inte i alla avseenden skulle behöva få oförmånliga effekter ens för skuldtyngda företag. Sådana företag skulle visserligen kunna gå miste om den förmån som ligger däruti att skuldtjänstposter vilka med ett realekonomiskt betraktelsesätt har karaktären av amortering snarare än förräntning lika fullt är avdragsgilla med nuvarande nominalistiska skatteregler, men företagen skulle också kunna beredas lättnader i den mån ett mera realekonomiskt betraktelsesätt satte sin prägel på beskattningsreglerna i vad avser avskrivningar och bokföringsvinster på lager.

Vad speciellt bankerna beträffar skulle en likartad omläggning av skattesystemet kunna medföra betydande lättnader, därest bankerna därigenom skulle beredas tillfälle att genomföra för beskattning avdragsgilla avsättningar i den utsträckning som skulle krävas för att kompensera sådana förluster i realvärdet av eget kapital och reservfonder som föranleds av fall i penningvärdet.

Med nuvarande utformning av skattesystemet ter sig indexlån intressanta främst i och för sådana placeringar som av olika skäl är undantagna från skatt såsom i livförsäkringsfonder eller hos småsparare vilkas kapitalinkomster faller under eller vid sidan av gränsen för beskattning. Det är med andra ord främst i de fall där även penninglån kan tänkas ge någorlunda rimlig real avkastning som indexlån med nuvarande skatteregler kan utgöra en

FiU 1980/81:8

förmånlig placering ur långivarens synpunkt. Om prisutvecklingen härvid kommer att motsvara allmän förväntan skulle det inte finnas tvingande skäl att förutsätta att den faktiskt utgående reala avkastningen blir högre vid reallån - och därmed också mera tyngande för låntagaren än vid penninglån. Vid oväntat stark prisstegring skulle däremot ett indexarrangemang kunna tänkas bereda långivaren en realt skyddad avkastning som inte skulle kunna uppnås vid placering i penninglån till bunden ränta. Låntagaren skulle för sin del gå miste om den reala lindring av lånevillkoren som kan framkallas av en oväntat stark prisstegring. Vid lägre prisutfall än förväntat skulle ett indexarrangemang kunna medföra att låntagarens förräntningsbörda blir lägre än vid penninglån.

Oväntade prisstegringar kan i vissa fall ha samband med oförmånliga terms of trade förändringar eller betydande produktivitetsförluster som drabbar samhällsekonomin av utbudsskäl - exempelvis till följd av effektivitetsförluster vid avspärrning. I den mån det kan anses otillbörligt att långivare fullständigt garderas mot denna typ av prisstegringsrisker skulle det i princip vara möjligt att genom lämplig utformning av indexeringsreglerna säkra att kompensationsgraden blir rimlig med hänsyn till omständigheterna.

Det bör följaktligen inte förnekas att en mera allmän övergång till lån med index skulle aktualisera mycket stora praktiska problem och få vittgående konsekvenser på kredit- och kapitalmarknaderna. Detta gäller också - och kanske i lika hög grad - om en övergång till ett efter mera reala principer utformat skattesystem. Eftersom detta spörsmål likafullt tagits upp till offentlig utredning behöver det dock knappast förefalla opassande att i anslutning härtill utreda beskattningsproblematiken för sk reallån.

FiU 1980/81:8

13 Svenska Bankföreningen (1980-03-31)

Svenska Bankföreningen har av riksdagens finansutskott ombetts yttra sig över motionen 1979/80:773 om indexreglering av lån. Med anledning härav vill bankföreningen anföra följande.

1 motionen hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om en förutsättningslös utredning angående införande av indexreglering av lån. Motionärerna motiverar sin hemställan med att de senaste årens höga inflation inneburit dels att bankspararna inte fått en ränta som kompenserar för inflationsförlusterna på insatta medel, dels att låntagarna gjort stora inflationsvinster. I motionen framförs tanken att den höjning av lånebeloppen. som inflationen motiverar, skulle föras till särskilda fonder, vilkas avkastning skulle kunna användas för att bättra kompensera spararna.

Bankföreningen delar motionärernas uppfattning att det är högst otillfredsställande att spararna inte får en ränta som räcker till för att ge dels kompensation för inflationsförluster, dels en viss real ränta. En starkt bidragande orsak till dessa förhållanden är att riksbanken sedan flera år reglerar bankernas utlåningsräntor. När bankerna inte tillåts ta marknadsmässiga räntor på sina krediter, kan de inte heller betala spararna den ränta som skulle råda i ett läge med fri räntesättning.

Bankföreningen vill starkt understryka att den enklaste metoden att åstadkomma en bättre balans mellan spararnas räntor och låntagarnas räntor vore att riksbanken återinförde principen om fri räntesättning på kreditmarknaden. Om bankerna i sin räntesättning tilläts ta mer hänsyn till inflationen än vad som varit fallet under senare år, skulle inte någon indexreglering behövas. Enligt bankföreningens uppfattning vore en indexreglering en onödig och komplicerad metod för att lösa problem som mycket enklare kan lösas genom räntesättningen. Särskilda fonder för att kompensera spararna - vilket omnämns i motionen - skulle otvivelaktigt medföra ytterligare många onödiga komplikationer, varför bankföreningen bestämt vill avråda från sådana förslag.

Bankföreningen vill påpeka att en annan viktig orsak till den dåliga avkastningen för spararna är att ränteinkomster normalt drabbas av mycket höga marginalskatter. För att mildra denna effekt borde det s. k. sparavdraget i deklarationen höjas. Sett över en längre period har detta avdrag inte höjts i takt med inflationen.

Frågan om en eventuell indexreglering av lån är mycket komplicerad och kan sannolikt inte lösas separat utan att man tar upp frågan om en indexering även för andra områden i samhällsekonomin. En väsentlig roll i indexproblematiken spelar skatterna. Om en indexuppräkning av sparandet skulle beskattas - på motsvarande sätt som nu sker beträffande den del av räntan som endast är kompensation för inflationsförluster - skulle spararnas problem inte lösas genom en indexreglering.

Regeringen har tidigare tillsatt en utredning för att belysa konsekvenserna

FiU 1980/81:8

av en real beskattning av räntor och kapitalvinster m. m. Bankföreningen anser det lämpligt att avvakta den utredningens resultat innan ytterligare arbete läggs ned beträffande indexproblematiken.

SVENSKA BANKFÖRENINGEN Dess styrelse:

Curt G Olsson

Claes-Göran Källner

FiU 1980/81:8

15 Svenska sparbanksföreningen (1980-05-05)

I begärt yttrande över motionen 1979/80:773 om indexreglering av lån vill Svenska sparbanksföreningen anföra följande.

Föreningen instämmer i motionens allmänna bedömning att de verkningar som uppkommer för penningsparandet vid stark inflation är genomgripande och ytterst allvarliga. Sparbanksföreningen har under lång tid i den offentliga debatten och i olika framställningar till statsmakterna uttalat sin starka oro för inflationsutvecklingen. Föreningen har föreslagit flera konkreta åtgärder i syfte att förstärka sparandets ställning och korrigera den obalans och orättvisa som vid stark inflation ofrånkomligt uppkommer i förhållandet mellan sparare och låntagare.

Den bästa lösningen i sammanhanget erbjuder en kraftfull stabiliseringspolitik som radikalt begränsar inflationen. De synpunkter och värderingar som framkommer i motionen ger starka argument för en sådan inriktning av den ekonomiska politiken.

Av väsentlig betydelse är att en begränsning av inflationstakten reducerar de skattemässiga verkningar som utgör ett mycket påtagligt inslag i det värdeproblem gällande penningfordringar under stark inflation som motionen behandlar. Detta problem har i stor omfattning sin grund i de kombinerade verkningarna av hög inflation och nominal progressiv beskattning. När frågan om penningfordringar i detta sammanhang behandlas kan beskattningsfrågan inte lämnas obeaktad. Det är också denna som främst gör att reala värdeförhållanden inte kan upprätthållas vid stark inflation genom enbart räntepolitiska åtgärder om detta skall ske inom ramen för vad som kan bedömas vara ekonomiskt och politiskt möjligt. Skälet är att de erforderliga penningräntesatserna blir extremt höga om inte inkomst- och utgiftsräntor samtidigt beskattas enligt reala principer.

Med rådande beskattningsförhållanden har det s. k. sparavdraget stor betydelse för att motverka den berörda dubbla effekten av inflation/nominal beskattning. Vid en tillräckligt inflationsanpassad penningränta kan avdraget även ge motsvarande sparbelopp en positiv real förräntning. Sparavdraget är emellertid bestämt till ett fast penningbelopp och har sedan beloppsgränsen senast fastställdes förlorat drygt 50 procent av sitt realvärde. Det är angeläget att detta värde snarast återställes och att avdraget för framtiden tillförsäkras ett oförändrat realt innehåll. Sparbanksföreningen har i en skrivelse till regeringen den 30 januari i år förordat en sådan anpassning och anvisat en enkel metod för framtida värdesäkring. Dessa åtgärder skulle väl ansluta till synpunkter som framförs i den behandlade motionen (Skrivelsen bifogas).

Motionens ledande tanke är att indexreglerade lån bör införas för att utjämna obalansen mellan sparare och låntagare och bl. a. ge förutsättningar för att kompensera spararna för inflationens verkningar. Motionärerna anför också vissa synpunkter på indexlånens utformning och förvaltning. Då

FiU 1980/81:8

motionen utmynnar i ett förslag om en förutsättningslös utredning om införandet av sådana lån ger de framförda synpunkterna i denna del inte anledning till mera ingående kommentarer. Sparbanksföreningen vill endast framhålla att motionens tanke på en fondbildning och särskild förvaltning av uppkomna indextillägg på bankutgivna reala lån knappast framstår som ändamålsenlig. Det inflytande för allmänna intressen som uppslaget tänks garantera finns för övrigt i sparbankerna redan inbyggt i deras företagsform.

Vad gäller huvudyrkandet om utredning vill föreningen erinra om den grundläggande och alltjämt giltiga analys som redan 1964 redovisades av Värdesäkringskommittén i dess två betänkanden, Indexlån 1 och 2. Frågan har senast berörts i offentligt utredningsarbete av Kapitalmarknadsutredningen. Av särskild betydelse för bedömningen av nya utredningsinsatser i detta sammanhang är den pågående expertutredningen om real beskattning av räntor och kapitalvinster m. m., tillsatt i november 1978. Med den centrala ställning beskattningsfrågorna måste tillmätas vid varje lösning av finansiella fordringars värdeproblem är det angeläget att avvakta resultaten av den sistnämnda utredningen innan överväganden sker om mera vittgående förändringar av kreditmarknaden i real riktning.

Däremot kan ett mera begränsat reformarbete ske i syfte att värdesäkra ett långsiktigt banksparande inom vissa beloppsramar så som sparbanksföreningen redovisat i en i mars 1977 för regeringen presenterad principmodell. Också skattesparandet ger exempel på sådant reformarbete ägnat att förbättra penningsparandets villkor under stark inflation.

SVENSKA SPARBANKSFÖRENINGEN

Jan Ryd

Uno Tenfält

FiU 1980/81:8

17 Bilaga lill bilagan

Till regeringen

Svenska sparbanksföreningen har tidigare i olika sammanhang framfört förslag om åtgärder i syfte att stimulera det enskilda hushållssparande!. Sådana åtgärder framstår i belysning av rådande samhällsekonomiska situation med stora och växande bytesbalans- och budgetunderskott som mer angelägna än någonsin. En fortsatt hög inflationstakt är dock det största hindret för en positiv utveckling av det enskilda sparandet. Sparbanksföreningen vill kraftigt understryka att sparstimulerande åtgärder aldrig kan eller får ersätta en aktiv inflationsbekämpande finanspolitik.

Enligt föreningens uppfattning måste en sådan inflationsbekämpande politik vara ett av regeringens primära mål för de närmaste åren. Föreningen vill dock uttrycka sin oro för att de av regeringen i finansplanen redovisade åtgärderna inte kommer att visa sig tillräckliga för att uppnå önskvärd rimlig prisstabilitet.

Sparbanksföreningen har vidare noterat att utvecklingen av nysparandet varit starkt begränsad under 70-talet. Den ökning av sparkvoten, som redovisats i nationalräkenskaperna, har i mycket liten utsträckning sin grund i frivilligt sparande i hushållen. Ökningen beror huvudsakligen på kollektiva och avtalsmässiga avsättningar för tilläggspensionen samt en ökad amorteringstakt av hushållssektorns krediter.

Mot bakgrund av ovanstående vill sparbanksföreningen föreslå ett antal åtgärder, som i kombination med finanspolitiska insatser direkt skulle få en sparstimulerande effekt. Föreningen vill vidare fästa uppmärksamheten på ytterligare områden vad gäller hushållssektorns sparande, som det finns anledning att närmare studera. Vi vill slutligen understryka att problemen på sparandets områden är många och av så olika natur att de inte kan lösas med en enda metod.

1 Sparavdragets storlek

De senaste årens starka inflation har medfört en påtaglig real värdeminskning av det extra avdraget vid beskattning av inkomst av kapital, det s. k. sparavdraget. Minskningen uppgår till ca 50 procent från den senaste ökningen 1975. Beräknat efter förändringen av konsumentprisindex tom november 1979, skulle sparavdraget behöva öka från 800 till 1 260 kronor för ensamstående respektive från 1 600 till 2 520 kronor för makar.

Sparavdraget har enligt sparbanksföreningens uppfattning en väsentlig sparstimulerande verkan genom att det mildrar inflationens effekter på hushållens grundläggande och nödvändiga banksparande.

Utöver ett återställande av sparavdragets realvärde bör åtgärder samtidigt vidtas för att på ett bestående sätt tillförsäkra avdragsformen oförändrat realt innehåll. Detta kan åstadkommas genom att binda sparavdragets storlek till basbeloppet.

Den metod som sparbanksföreningen föreslår är följande.

Sparavdraget bestäms vid ingången av varje kalenderår/inkomstår som en fast del av det då gällande basbeloppet. Det så bestämda avdraget tillkännages vid årets ingång och tillämpas vid nästföljande års taxering.

Enligt sparbanksföreningens uppfattning är 10 procent av basbeloppet, med avrundning nedåt till jämnt 100-tal kronor, en väl avvägd procentsats

FiU 1980/81:8

med tanke på tidigare värde av gällande sparavdrag. Basbeloppet i november 1979 var 13 900 kronor, vilket med föreslagen metod skulle innebära ett sparavdrag på 1 300 kronor att jämföra med 1 260 kronor som en ren indexuppräkning av sparavdraget.

Det här föreslagna beräkningssättet innebär en enkel metod att värdesäkra sparavdraget.

2 Översyn av reglerna för sparavdrag och avdrag för skuldräntor

Enligt nu gällande regler avräknas intäktsräntor mot skuldräntor, under förutsättning att de senare inte är att hänföra till fastighet, innan sparavdraget får användas. Med detta system betalar den som inte äger fastighet full marginalskatt på hela intäktsräntan om man samtidigt har lån, liksom naturligtvis också fastighetsägare som har andra lån än sådana som hänförs till fastigheten. Effekten blir att sparavdragets sparstimulans kraftigt reduceras för stora grupper av låntagare.

Enligt sparbanksföreningens uppfattning innebär denna metod en orättvisa mellan fastighetsägare och t ex bostadsrättsinnehavare, som båda lånar pengar för att finansiera sitt boende. En metod att undvika denna orättvisa är att man först tillåts dra av intäktsräntorna enligt reglerna för sparavdraget och först därefter avräknar eventuellt kvarvarande intäktsräntor mot utlåningsräntorna.

3 Ytterligare sparstimulerande åtgärder

Sparbanksföreningen har i pågående utredningsarbete konstaterat att den stora majoriteten av hushåll har ett mycket litet banksparande. I stort sett svarar 20 procent av bankernas fysiska kunder för hela 80 procent av bankernas hushållsinlåning. Denna grupp med relativt hög inlåning är naturligtvis särskilt utsatt för inflationens effekter. Sparbanksföreningen ser värdefulla sparstimulerande effekter av skattesparande och skattefondsparande för just denna grupp som redan har en betydande likviditet. För den stora gruppen hushåll är de sparstimulerande effekterna av skattesparandet och skattefondsparandet emellertid inte tillräckligt. Ett viktigt skäl för de ca 80 procent av hushållen som endast har ett obetydligt banksparande att inte gå in i nuvarande system är att hushållen inte vill eller vågar binda tom mindre belopp i ett långsiktigt sparande. Man vill ha en likviditetsreserv, en buffert mot oförutsedda utgifter att direkt kunna disponera.

Sparbanksföreningen ser stora hushålls- och samhällsekonomiska behov av ett ökat sparande bland de som i dag har inget eller nästan inget banksparande.

En ökning av sparandet inom dessa grupper kan inte åstadkommas med några enkla metoder. En blandning av information, planeringshjälp och stimulans av olika slag måste användas.

För att stimulera till ett långsiktigt bundet sparande inom denna stora grupp måste man sannolikt kunna garantera någon form av likviditetsreserv att ta till vid oförutsedda - möjligen i förväg specificerade - händelser.

För vissa grupper kan även möjligheten till större lån vara en lämpligt avvägd sparstimulerande åtgärd. En angelägen ökning av sparandet bland ungdomar skulle kunna åstadkommas genom att använda det förmånliga bosättningslånet som slutmål för ett långsiktigt och planerat sparande.

FiU 1980/81:8

4 Förslag till indexskyddat sparande

I mars 1977 tillställde sparbanksföreningen regeringen en skrivelse och en utredning, där ett indexskyddat sparande föreslogs. Ett förstärkt indexskydd skulle enligt förslaget kunna finansieras genom en marginell begränsning av avdragsrätten för låneräntor.

Sparbanksföreningen anser att inflationsutvecklingen ger förslaget än högre aktualitet och vill därför än en gång uppmana regeringen att närmare studera förslaget.

Med hänvisning till ovanstående får Svenska sparbanksföreningen hemställa att

regeringen snarast föreslår åtgärder för att återställa och värdesäkra sparavdraget, att regeringen föreslår sådana ändringar i reglerna för sparavdrag och skuldräntor att sparavdragets sparstimulans inte undergrävs,

att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att föreslå sparstimulerande åtgärder anpassade till de stora grupper, som har litet eller obetydligt sparande samt att regeringen på ett seriöst sätt ånyo prövar sparbanksföreningens förslag till inflationsskyddat sparande.

Stockholm 1980-01-30

SVENSKA SPARBANKSFÖRENINGEN

Jan Rydh

Ingvar Rindborg